derecho y prÁctica administrativa 1° curso pasaje de … y pract adm 1 sgto 1ero a... · derecho...
TRANSCRIPT
2014
DERECHO Y PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 1°
Curso Pasaje de Grado de Sargento 1ero para
Oficial Sub Ayudante (PA) (PE)
Autor:
Inspector General (P.T.) ® Dr. Miguel
A. MORALES PALLAS
Abogado
2
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
INDICE
- INTRODUCCIÓN A LA MATERIA
- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
- CONCEPTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA URUGUAYA
1. Administración Central y descentralizada
2. Descentralización institucional u orgánica
3. La descentralización territorial.
4. Desconcentración y la delegación de atribuciones en el orden nacional,
particularmente en el Ministerio del Interior.
Actividad reglada y discrecional de la Administración.
5. Reseña de los cometidos a cargo de la Administración centralizada:
a) Los cometidos esenciales. Caracteres definitorios.
Nueva clasificación de cometidos estatales. Cometidos sustanciales, no sustanciales y
de apoyo.
b) Concepto de Servicios Públicos. Características
c) Concepto de Servicios Sociales. Caracteres.
d) Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada.
- CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Concepto de Procedimiento y diferencias con el Proceso.
2. Diferencia entre proceso, procedimiento y trámite administrativo
3. Ámbito de aplicación de los Decretos Nº 500/91 y su modificativo Nº 420/07.
4. Ámbito de aplicación del Decreto Nº 30/03.
- PROCEDIMIENTOS REGULADOS
- ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
- CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Elementos de los actos administrativos: 1) sujeto, 2) objeto, 3) causa o motivo, 4). Fin,
5) Formalidades y forma, 6) Voluntad
Elementos eventuales o accidentales
Elementos meritorios
-CATEGORIZACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN RELACIÓN CON EL
PROCEDIMIENTO
3
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
-ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL
- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO
1. Concepto
2. Análisis de los Principios que informan el procedimiento administrativo: en el
Decreto Nº 500/91 y en el Decreto Nº 30/03. Funciones de los principios en Derecho
Administrativo. Importancia de su aplicación práctica para la resolución de aspectos
no regulados por el derecho.
- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL
1) Sujetos del procedimiento
2) Iniciación del procedimiento administrativo común
3) Presentación de escritos por el interesado
Forma de los escritos
4) Formalidades de presentación de los apoderados
5) Firma de los escritos
6) Presentación de escritos por el interesado
Recepción de escritos
7) Recepción de escritos. Observaciones
8) Formalidades de documentos agregados
Representación
9) Representación. Apoderado
Procurador oficioso. Abogado patrocinante
10) Prueba de la representación
11) Derecho al patrocinio letrado12) Prueba del patrocinio.
Facultades del abogado patrocinante
- SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
A) DOCUMENTACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
1. Procedimiento verbal o escrito
2. Formación de expediente (Art. 49. Foliatura, Art. 50. Corrección de foliatura, Art. 51.
Foliatura de escritos de los administrados, Art. 52. Necesidad de coser el expediente,
Art. 53. Expediente: Necesidad de formar piezas, Art. 54. Desglose de documentación,
Art. 55. Agregación de expediente.-
4
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
3. Examen de los expedientes por los interesados
4. Tramitación mediante formularios
5. Algunos aspectos materiales del trámite
6. Cómo armamos un expediente
B) MEDIDAS PROVISIONALES EN EL PROCEDIMIENTO COMUN
C) NOTIFICACIONES DE LA INICIACION DEL PROCEDIMIENTO
D) PRUEBA ANTE LA ADMINISTRACION
1) Principio general en materia probatoria
2) Iniciativa probatoria
3) Oportunidades para pedir o ejercer prueba
4) Medios de prueba
5) Valoración de la prueba
6) Decisión sobre el diligenciamiento de la prueba
7) Diligenciamiento de la prueba
E) INFORMES Y DICTAMENES
Informes y dictámenes de los técnicos de la Administración
F) VISTA DE LAS ACTUACIONES
1. Derecho a defenderse y audiencia final del interesado
2. Vista a los interesados
G) AMPLIACION DE LA INSTRUCCION
H) PROYECTO DE RESOLUCIÓN
- NOTIFICACIONES A LOS ADMINISTRADOS
1) Publicidad de los actos administrativo
2) Resoluciones que deben notificarse personalmente
3) Plazo para notificar
NOTIFICACION PERSONAL EN LA OFICINA
a) Comparecencia del interesado a la oficina
b) No comparecencia del interesado. Intimación a concurrir.
NOTIFICACION FICTA
5
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
NOTIFICACION PERSONAL EN EL DOMICILIO
NOTIFICACION POR TELEGRAMA COLACIONADO
CERTIFICADO CON AVISO DE ENTREGA
PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL
* Resoluciones
* Decretos
ELABORACIÓN DE MODELOS DE NOTIFICACIONES EN
DIVERSAS SITUACIONES PRÁCTICAS
¿ES NECESARIO NOTIFICAR LA DENEGATORIA FICTA?
NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
ACTO QUE ESTÁ EN CONOCIMIENTO INFORMAL DEL INTERESADO
- RÉGIMEN DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS
1) Generalidades
2) Cómputo de los plazos
De los términos y plazos
3) Funcionamiento de las oficinas de la Administración Pública
- TERMINACIÓN DEL TRÁMITE
a) Desistimiento, renuncia y decisión sobre el fondo
b) Paralización del trámite
c) Microfilmación de expedientes
- COMUNICACIONES ENTRE DEPENDENCIAS.-
1) Oficio, circular, memorando y carta.-
2) Documentación emergente de la transmisión a distancia, por medios electrónicos,
entre dependencias oficiales.
6
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
- PRESCRIPCIONES ADMINISTRATIVAS DE ORDEN INTERNO
Directiva, orden jerárquica e instrucción de servicio
7
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
INDICE
- INTRODUCCIÓN A LA MATERIA
- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
- CONCEPTOS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA URUGUAYA
1. Administración Central y descentralizada
2. Descentralización institucional u orgánica
3. La descentralización territorial.
4. Desconcentración y la delegación de atribuciones en el orden nacional,
particularmente en el Ministerio del Interior.
Actividad reglada y discrecional de la Administración.
5. Reseña de los cometidos a cargo de la Administración centralizada:
a) Los cometidos esenciales. Caracteres definitorios.
Nueva clasificación de cometidos estatales. Cometidos sustanciales, no sustanciales y
de apoyo.
b) Concepto de Servicios Públicos. Características
c) Concepto de Servicios Sociales. Caracteres.
d) Aspectos administrativos de la regulación de la actividad privada.
- CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Concepto de Procedimiento y diferencias con el Proceso.
2. Diferencia entre proceso, procedimiento y trámite administrativo
3. Ámbito de aplicación de los Decretos Nº 500/91 y su modificativo Nº 420/07.
4. Ámbito de aplicación del Decreto Nº 30/03.
- PROCEDIMIENTOS REGULADOS
- ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
- CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
Elementos de los actos administrativos: 1) sujeto, 2) objeto, 3) causa o motivo, 4). Fin,
5) Formalidades y forma, 6) Voluntad
Elementos eventuales o accidentales
Elementos meritorios
-CATEGORIZACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN RELACIÓN CON EL
PROCEDIMIENTO
8
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
-ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL
- PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO
1. Concepto
2. Análisis de los Principios que informan el procedimiento administrativo: en el
Decreto Nº 500/91 y en el Decreto Nº 30/03. Funciones de los principios en Derecho
Administrativo. Importancia de su aplicación práctica para la resolución de aspectos
no regulados por el derecho.
- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL
1) Sujetos del procedimiento
2) Iniciación del procedimiento administrativo común
3) Presentación de escritos por el interesado
Forma de los escritos
4) Formalidades de presentación de los apoderados
5) Firma de los escritos
6) Presentación de escritos por el interesado
Recepción de escritos
7) Recepción de escritos. Observaciones
8) Formalidades de documentos agregados
Representación
9) Representación. Apoderado
Procurador oficioso. Abogado patrocinante
10) Prueba de la representación
11) Derecho al patrocinio letrado12) Prueba del patrocinio.
Facultades del abogado patrocinante
- SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
A) DOCUMENTACIÓN DEL PROCEDIMIENTO
1. Procedimiento verbal o escrito
2. Formación de expediente (Art. 49. Foliatura, Art. 50. Corrección de foliatura, Art. 51.
Foliatura de escritos de los administrados, Art. 52. Necesidad de coser el expediente,
Art. 53. Expediente: Necesidad de formar piezas, Art. 54. Desglose de documentación,
Art. 55. Agregación de expediente.-
9
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
3. Examen de los expedientes por los interesados
4. Tramitación mediante formularios
5. Algunos aspectos materiales del trámite
6. Cómo armamos un expediente
B) MEDIDAS PROVISIONALES EN EL PROCEDIMIENTO COMUN
C) NOTIFICACIONES DE LA INICIACION DEL PROCEDIMIENTO
D) PRUEBA ANTE LA ADMINISTRACION
1) Principio general en materia probatoria
2) Iniciativa probatoria
3) Oportunidades para pedir o ejercer prueba
4) Medios de prueba
5) Valoración de la prueba
6) Decisión sobre el diligenciamiento de la prueba
7) Diligenciamiento de la prueba
E) INFORMES Y DICTAMENES
Informes y dictámenes de los técnicos de la Administración
F) VISTA DE LAS ACTUACIONES
1. Derecho a defenderse y audiencia final del interesado
2. Vista a los interesados
G) AMPLIACION DE LA INSTRUCCION
H) PROYECTO DE RESOLUCIÓN
- NOTIFICACIONES A LOS ADMINISTRADOS
1) Publicidad de los actos administrativo
2) Resoluciones que deben notificarse personalmente
3) Plazo para notificar
NOTIFICACION PERSONAL EN LA OFICINA
a) Comparecencia del interesado a la oficina
b) No comparecencia del interesado. Intimación a concurrir.
NOTIFICACION FICTA
10
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
NOTIFICACION PERSONAL EN EL DOMICILIO
NOTIFICACION POR TELEGRAMA COLACIONADO
CERTIFICADO CON AVISO DE ENTREGA
PUBLICACION EN EL DIARIO OFICIAL
* Resoluciones
* Decretos
ELABORACIÓN DE MODELOS DE NOTIFICACIONES EN
DIVERSAS SITUACIONES PRÁCTICAS
¿ES NECESARIO NOTIFICAR LA DENEGATORIA FICTA?
NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
ACTO QUE ESTÁ EN CONOCIMIENTO INFORMAL DEL INTERESADO
- RÉGIMEN DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS
1) Generalidades
2) Cómputo de los plazos
De los términos y plazos
3) Funcionamiento de las oficinas de la Administración Pública
- TERMINACIÓN DEL TRÁMITE
a) Desistimiento, renuncia y decisión sobre el fondo
b) Paralización del trámite
c) Microfilmación de expedientes
- COMUNICACIONES ENTRE DEPENDENCIAS.-
1) Oficio, circular, memorando y carta.-
2) Documentación emergente de la transmisión a distancia, por medios electrónicos,
entre dependencias oficiales.
11
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
- PRESCRIPCIONES ADMINISTRATIVAS DE ORDEN INTERNO
Directiva, orden jerárquica e instrucción de servicio
12
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
INTRODUCCIÓN A LA MATERIA
La situación jurídica subjetiva en que se encuentra el individuo frente al Estado, genera
una relación que se manifiesta en forma directa planteando peticiones, recursos, etc. En
esta actividad, se encuentra una serie de reglas de procedimiento, que normatizan o
regulan esta relación con la Administración.-
La persona privada, sea física o jurídica, que se vincula con la Administración en esas
múltiples situaciones, se le llama “administrado” por la mayoría de los autores mientras
que el Prof. Enrique Sayagués Laso prefiere el término “ciudadanos”.-
Estos últimos pueden aparecer como sujeto pasivo de los poderes públicos, pero
también como sujeto activo, titular de derechos.-
Podemos decir que la Práctica Administrativa consiste en la aplicación a cada caso
concreto de las normas que rige el trámite administrativo en sus diversos
procedimientos; lo cual difiere de la llamada “práctica administrativa” derivada de las
conductas o actuaciones reiteradas de la Administración.; lo cual se relaciona con la
costumbre, que no constituye fuente de derecho.-
El Decreto Nº 500/991 de 27.09.1991 recoge distintas soluciones impuestas por la
normativa vigente en materia de peticiones y recursos administrativos con el fin de
facilitar la tramitación y resolución de los mismos, con un grado mayor de certeza para el
administrado. También incorpora los aportes de un importante movimiento doctrinal que
se ocupó de los procedimientos administrativos y la valiosa jurisprudencia del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo (en adelante T.C.A.) sobre diversos tópicos del
procedimiento administrativo.-
El Decreto Nº 420/007 de 7.11.2007 actualiza el Decreto Nº 500/991 en virtud de la
evolución natural del derecho positivo y las transformaciones ocurridas en el campo de
la tecnología.-
En efecto, el Decreto Nº 65/98 de 10/03/1998, regula el procedimiento administrativo
electrónico, firma electrónica y digital, etc., que fueran complementadas por normas
posteriores, como a guisa de ejemplo el Decreto Nº 382/03 de 17/09/2003; Leyes Nº
16.736 de 05/01/1996, Nº 17.243 de 29/06/2000, Nº 18.381 de 17/10/2008.-
FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
I) Concepto
Etimológicamente la palabra “fuente” proviene del latín “fons”, “font”, y éstas a su vez de
fundo, dare, que significa derramar, esparcir.
Existen tres acepciones posibles:
sentido histórico: refiere a los documentos que contiene el derecho en un período
determinado: piedras, dibujos, libros, etc.
13
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
sentido sociológico: el Dr. Real lo asociaba a los factores o elementos que determinan
su producción. Implica la obtención de consensos a nivel social: costumbre, ley
sentido formal: refiere a las técnicas de producción del derecho y los procesos de
manifestación.
El Profesor Prat señalaba que la aceptación de este vocablo en el mundo del derecho
implica una muy feliz metáfora que revela el origen de donde emerge o brota el derecho
o la norma que lo contiene.
El Dr. Sayagués Laso expresa que utiliza el término para indicar los diversos orígenes
posibles de las normas que interesan al derecho administrativo. Con ese alcance son
fuentes todos los elementos, formales o no formales, de los cuales surgen normas de
derecho administrativo. Es un concepto genérico, que abarca las diversas fuentes
escritas y no escritas, las que tienen una eficacia normativa expresamente establecida,
como la constitución, la ley, los reglamentos, etc. Y las que no tienen igual eficacia
obligatoria como la jurisprudencia, la doctrina, etc.
A los fines que nos ocupan importa conocer las fuentes en sentido formal. -
Según el Dr. Véscovi son las maneras cómo tienen que manifestarse los imperativos
jurídicos para merecer el carácter de normas que obliguen en forma general.
Las normas que se transforman en fuentes de derecho para una disciplina pueden ser
creadas:
Por las autoridades públicas de conformidad con los procedimientos establecidos por la
Constitución que culminan en la emisión de una regla escrita (tales como: Ley nacional
emitida por el Parlamento Nacional, Tratados de Derecho Internacional, Decretos con
fuerza de ley en la jurisdicción de un determinado Gobierno Departamental,
Reglamentos y otros actos jurídicos a los que el ordenamiento jurídico reconoce fuerza y
valor de regla de derecho).
Por el reconocimiento y aceptación como obligatorio de un modo de actuar durante un
tiempo determinado que se transforman en reglas consuetudinarias (costumbre)
Por la creación para el caso concreto de una solución jurídica a un conflicto de intereses
planteado ante la autoridad judicial (jurisprudencia).
II) Clasificación
Existen diferentes formas de clasificación, a saber:
Por su procedencia: fuentes <para> la Administración (Constitución, ley, principios
generales de derechos) y <de> la Administración que ella misma genera en base a los
14
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
poderes jurídicos que se le han otorgado por Constitución o por Ley para ejercer la
función administrativa, cuya expresión típica es el Reglamento.
Según la materia regulada: hay fuentes exclusivas del Derecho Administrativo (el
reglamento en principio) y eventuales como la ley
Según el carácter o no de norma jurídica positiva: si lo tienen serán fuentes directas (que
a su vez pueden ser escritas como la constitución, la ley, o no escritas como los
principios generales de derecho de rango constitucional y legal) y de o contrario
indirectas como la jurisprudencia y la doctrina. En general las fuentes indirectas son
subsidiarias.
Por su jerarquía. Tiene relación con la eficacia formal: la resistencia que una norma
tiene frente a otras, su fuerza de innovación e imposición respecto a otras que están
influyendo en su ámbito de aplicación. La eficacia formal de una norma jurídica depende
fundamentalmente de su ubicación en la escala jerárquica, determinando su prelación o
retraso según pueda o no modificar o derogar a otra.
Las normas están ordenadas de acuerdo a su fuerza y valor (Pirámide de Kelsen).
<Fuerza> refiere a la posibilidad que tiene una norma jurídica de derogar o modificar lo
que dispone otro acto de igual o diferente naturaleza contemplando siempre los
principios del tiempo y la jerarquía normativa. El concepto de <valor> establece la forma
en que el acto jurídico puede ser desaplicado. La jerarquía determina el orden de
aplicabilidad de la fuente y cual predomina frente a una solución contradictoria de sus
contenidos.
Fuentes Directas Escritas
Constitución, Leyes Constitucionales y Tratados Internacionales de Derechos Humanos
por imperio del artículo 72 de la Carta.
A) CONSTITUCIÓN
Es la fuente primaria del orden jurídico, su fuerza y valor se impone a todas las demás
que deben crearse conforme a los procedimientos por ella establecidos.
Desde el punto de vista formal es el conjunto de normas aprobadas según el
procedimiento y órganos establecidos en sus preceptos.
Trata de la organización estatal, las atribuciones de las entidades estatales y de las
relaciones del Estado con sus habitantes, los derechos de éstos, las garantías frente a
una acción u omisión de los deberes de las entidades estatales y la responsabilidad
concomitante por acto legislativo, administrativo o jurisdiccional que lesione un derecho
subjetivo o un interés legítimo, personal y directo.
15
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Algunas de sus principales características:
1. Toda Constitución es un código político. En un sistema democrático republicano de
gobierno como el nuestro, en que el poder tiene límites la Constitución refleja los marcos
de referencia en los que deben actuar las autoridades públicas.
2. Es la norma de mayor jerarquía del sistema jurídico. Esto determina que tenga
supremacía sobre otra inferior que debe siempre coincidir con ella.
3. La Constitución tiene carácter vinculante porque contiene principios concretos y
elementos básicos del ordenamiento jurídico.
4. Tiene implícita la noción de <garantía inmediata> o sea que es un instrumento de
defensa jurídica.
5. Además de la Constitución como norma expresa, escrita, fuente directa e inmediata
debe existir un contrato social, cultural, económico y político que la haga viable.
6. Contiene dos tipos de normas: las preceptivas y obligatorias y las programáticas,
aquellas que son grandes enunciados o principios sobre un tema. Estas pueden ser
imperativas (obligan a las autoridades o a las personas) o facultativas (abren la
posibilidad de que se opte o no por ellas).
7. Toda violación a la Constitución se defiende a través de la Acción de
Inconstitucionalidad, que debe resolver la Suprema Corte de Justicia. En nuestro país,
se aplica al caso concreto (se constituye en un precedente para casos idénticos que
habilita a solicitar la decisión anticipada).
8. Además de la acción de referencia debemos tener en cuenta el principio de
constitucionalidad que implica que las normas constitucionales deben aplicarse a pesar
de las omisiones que pueda tener la ley.
En la Constitución encontramos también los denominados principios generales de
derecho, a texto expreso como en el caso del artículo 72 y 332 o implícitos.
B) LEYES CONSTITUCIONALES.
Es uno de los mecanismos de reforma de la Constitución y están establecidas en el
artículo 331, literal D) de la Carta vigente de 1967. Materialmente se transforman luego
de su aprobación por el electorado en materia constitucional.
C) TRATADOS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS
Toda concordancia de voluntades entre dos o más sujetos de Derecho Internacional,
destinada a producir efectos jurídicos, es decir: a crear, modificar o suprimir una relación
de derecho.
16
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La razón de su distinción respecto a los demás Tratados porque tienen rango de norma
constitucional por imperio del artículo 72, mientras que los demás tienen rango de ley,
naturaleza del instrumento por el cual se ratifica.
Ley Nacional, Decretos Leyes, Tratados Internacionales, Decretos con Fuerza de
ley en su jurisdicción.
Ley Nacional.
En sentido orgánico formal es el acto regla que crea, modifica o extingue situaciones
jurídicas abstractas, generales e impersonales. Hay un acuerdo de voluntades entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (conjunción) por el procedimiento expresamente
establecido por la Constitución según el artículo 133 y siguientes. No obstante, debe
tenerse presente que existen leyes que no participan de esas dos características: como
la que autoriza el ingreso de tropas extranjeras, la pensión graciable, y la designación
del nombre de las Escuelas Públicas, cuyos efectos son particulares, subjetivos.
La dicta y sanciona el Poder Legislativo y la promulga y publica por el Poder Ejecutivo de
conformidad con el artículo 168 numeral 4 de la Carta. La promulgación es un acto
jurídico necesario para la emisión y perfeccionamiento de la ley, mientras que la
publicación es un procedimiento jurídico por el cual se da cumplimiento a la
promulgación generalizando el conocimiento del contenido de la nueva ley a todos.
Diez días después de su publicación la ley entrará en vigencia de conformidad con las
disposiciones del Código Civil, salvo que la propia ley fije un plazo especial para su
entrada en vigencia.
Hay materias que la Constitución ha reservado exclusivamente a la ley (tales como
la limitación de derechos de la persona humana por razones de interés general, prevista
en el artículo 7, creación y supresión de Entes Autónomos y Servicios Descentralizados,
la ordenación de los juicios, etc ). El Estado conformador del orden económico y social
ha facultado al Poder Ejecutivo la posibilidad de plantear leyes de urgente consideración
que abrevian el plazo para su tratamiento por el Parlamento o que requieren de su
iniciativa privativa (por ejemplo cuando implican recursos y erogaciones para el Estado)
B) Decretos Leyes.
En Uruguay este nombre ha servido para distinguir actos legislativos emanados de los
gobiernos de facto que luego resultaron convalidados por un gobierno constitucional.
Materialmente su jerarquía es la de ley. Así la Ley Nro. 15.738 en su artículo primero
anuló (es como si nunca hubieren nacido a la vida jurídica, no pueden producir efectos
en el mundo jurídico) algunos de ellos, en el artículo 2 derogó (quitó validez a futuro) a
otros y en el artículo 3ro. convalidó la gran mayoría, dándoles validez.
17
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
C) Tratados Internacionales.
Se aprueban por ley y se incorporan en su contenido en forma inmediata, salvo
excepciones que requieran de reglamentaciones especiales. Esa aprobación forma parte
del proceso final de ratificación del Tratado. No obstante son de directa aplicación en
base a la doctrina de derecho internacional público mayoritaria.
D) Decretos con fuerza de ley en la jurisdicción.
Son actos jurídicos que emanan de las Juntas Departamentales, órganos legislativos de
los Gobiernos Departamentales. Formalmente no son leyes propiamente dichas, pero sí
lo son materialmente. Quedan acotadas a los límites geo-políticos del respectivo
departamento de conformidad con lo dispuesto en el artículo 260 de la Constitución
Nacional. Son promulgados por el Intendente, órgano ejecutivo departamental. En
general refieren a la materia municipal regulada por la Ley Orgánica Nº 9.515.
E) Reglamento.
Es la fuente cuantitativamente más importante del Derecho Administrativo y que
procede de la propia Administración. Es una manifestación de voluntad unilateral de
la Administración que crea normas jurídicas generales y abstractas.
También gozan de la garantía de su publicidad, para el conocimiento de todas las
personas y están sujetos a los principios de irretroactividad de la ley, salvo que ésta
autorice expresamente la excepción al principio. Son actos administrativos en tanto se
dictan por una entidad estatal en el ejercicio de función administrativa. Pueden ser
desaplicados por el Poder Judicial cuando son contrarios a una ley y anulados por el
Tribunal de lo Contencioso Administrativo por razones de ilegitimidad
Tiene diferencias sustanciales con la ley, como ser: el órgano que dicta el acto, la
necesaria adecuación al principio de legalidad que tiene el reglamento para tener
legitimidad, si la viola será un acto viciado Los actos administrativos viciados de
ilegitimidad son impugnables con la Acción de Nulidad ante el TCA. Tiene efectos sobre
el acto concreto. Sin embargo cuando hay un interés en la defensa de la regla de
derecho o de la buena administración, sus efectos son generales y absolutos por imperio
de lo dispuesto en el artículo 311.
* Fundamento de la potestad reglamentaria
Es de principio e inherente a la jerarquía
Es imposible que la ley pueda contemplar la casuística que surge del funcionamiento de
la Administración
Es imposible para el legislador anticiparse a los eventos que puede acaecer
18
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Surge de la propia esencia de la función administrativa que consiste en el dictado de
actos administrativos y a la realización de las operaciones administrativas consecuentes.
Ha sido confiada por la Constitución y la ley a las autoridades que ocupan los órganos
jerarcas
* CLASIFICACIÓN
Por los órganos que los dictan con un criterio territorial y orgánico:
nacionales:
de la administración central
de la administración descentralizada
departamentales
locales
Por la relación del Reglamento con la ley:
subordinados
autónomos
Por su contenido:
de ejecución (decretos reglamentarios de la ley)
de organización (ejemplo Acordadas de la SCJ)
de policía (generalmente es autónomo y se basa en las facultades otorgadas por el
artículo 168)
Las materias a regular eventualmente por el Reglamento pueden ser:
materia exclusiva de la ley: derechos subjetivos, tratados, atribución de competencias,
ordenamiento y formalidades de los juicios, materia electoral, trabajo, estatutos de los
funcionarios públicos, régimen financiero, régimen departamental.
materia reservada al reglamento: para Entes Autónomos de Enseñanza en los
artículos 204, 103, 105, 109. 221
materia compartida por ley y reglamento: artículo 203 y Ordenanzas de Contabilidad
del Tribunal de Cuentas.
19
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Reglamento contra leggem
Constituye una verdadera excepción conformada por las disposiciones del artículo 174
de la Constitución. En este caso la Constitución derivó al Reglamento en forma directa la
redistribución de competencias ministeriales, excluyendo a la Ley que es la norma
inmediata a ella en jerarquía.
* Otros Actos Administrativos.
- Prescripciones Administrativas
Los veremos al finalizar el programa.-
Fuentes directas no escritas: los principios generales de derecho
Los principios generales del ordenamiento jurídico son los inspiradores de las normas
jurídicas concretas, que ya han sido tenidos en cuenta por el legislador al dictar las
normas.-
Suponen un ordenamiento jurídico ya dictado; por eso no se trata de una nueva fuente
del derecho.-
Deben ser detectados por el intérprete y pueden servir como medio de integración de la
norma; pero no son fuentes de producción del derecho.-
Cuando una cuestión no puede resolverse por las reglas del derecho público, cabe
invocar los principios generales del derecho, para fundar la solución justa (ejemplo: el
principio de la buena fe), pero no tienen las mismas consecuencias que en el derecho
civil o comercial.-
En efecto, han sido incorporados al concepto de regla de derecho establecido por el
artículo 23 literal A) del Decreto Ley Nro. 15.524 o Ley Orgánica del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, determinando la posibilidad de anulación de todo acto
administrativo que los viole.
Según el contenido de los PGP se colocan respetando las normas que los contienen.
Por ello se anteponen a algunas normas legales (tienen más fuerza) y siempre se
imponen al Reglamento.
En tal sentido se distinguen:
a) PGD que se inducen de normas de derecho positivo: En principio se ubican en el
nivel de la norma de la que se induce, constitucional, legal o reglamentaria.
b) PGD del artículo 72 de la Constitución: rango constitucional. Tienen expreso y
genérico reconocimiento de la Carta y participan en la suprema jerarquía de la
Constitución quedando al arbitrio del control legislativo y jurisdiccional.
20
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Admiten la defensa por la Acción de Inconstitucionalidad. Ingresan en este grupo los
Tratados Internacionales de Derechos Humanos fundamentalmente y algunos
Convenios de la OIT.
c) PGD del artículo 332 de la Constitución: rango legal. Son derechos de los
individuos reconocidos por la Constitución, facultades o deberes impuestos a las
autoridades públicas por preceptos de la Carta. Permite suplir la falta de reglamentación
por su aplicación. Los coloca junto a los fundamentos de las leyes análogas y a las
doctrinas más recibidas como fuentes integradoras, en un pie de igualdad, para aquellos
casos en que no exista reglamentación de normas constitucionales que reconozcan
derechos de los individuos o atribuyan facultades e impongan deberes a las autoridades
públicas. Dentro de esos principios este artículo recoge en el ordenamiento jurídico
interno el principio de <diligencia debida> de fuente internacional.
Deberá examinarse entonces la materia:
- si es del ámbito reservado a la ley. En este caso la reglamentación sólo puede
hacerse por ley y si no la hay se aplica el 332. La Administración puede dictar un
Reglamento pero debe estar acotado a lo que establezcan los PGD porque el artículo 23
del D.L. 15.524 les otorga supremacía.
- si lo es respecto a materia compartida por la ley y el reglamento. Aquí los PGD
tienen supremacía sobre el Reglamento que debe someterse a ellos (art. 23, lit. a))
- si es pasible de regulación por reglamento. También aquí se imponen los PGD
d) PGD residuales: los que no quedan comprendidos en los tres grupos anteriores.
Se aplica el artículo 16 del CC, y su jerarquía es de rango legal. Los reconoce
como fuente supletoria para cuando un negocio civil no pueda resolverse por las
palabras ni por el espíritu de la ley de la materia, con igual rango que las doctrinas más
recibidas y cediendo ante los fundamentos de las leyes análogas. Se aplica para todas
las ramas del derecho, salvo la penal. En el Código Tributario y en el Aeronáutico se
reciben como fuente auxiliar.
Es diferente la jerarquización: primero se tendrá en cuenta el fundamento de las leyes
análogas, recién allí los PGD y por último las doctrinas más recibidas.
El artículo 233 del Decreto Nro. 500/991 los considera útiles a los efectos de la
integración del Reglamento que regula los procedimientos administrativo común,
recursivo y disciplinario.
21
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Funciones que cumplen los PGD:
Directiva: en la generación de derecho nuevo y vale para todas las autoridades
cualesquiera sea la naturaleza de la norma.
Interpretativa: son reglas extra sistema que junto a las normas permiten construir una
solución justa o resolver un conflicto.
Integradora: frente a una carencia normativa: ejemplo la responsabilidad que emerge de
un acto legislativo.
Constructiva: actúan como estructuras mentales que permiten la sistematización de la
materia jurídica.
Hay dos grandes posiciones teóricas al respecto de los PGD:
Positivistas: no son fuente salvo cuando el derecho positivo así los reconoce. Ejemplo:
artículos 72 y 332 de la Constitución uruguaya.
Jusnaturalistas: son independientes respecto al derecho positivo. Con esta filosofía se
concibieron en el artículo 72 de la Constitución de 1918, cuyo antecedente se encuentra
en la Constitución argentina de 1860 y en la Declaración de Virginia de 1876.
En nuestra doctrina nacional el Dr. Jiménez de Aréchaga los concebía como preceptos
lógicos y necesarios de las normas de derecho positivo por abstracción. A tal punto que
es posible identificar el principio que informó esas normas.
El Dr. Real participó de la concepción positivista mientras que el Dr. Barbé de la
iusnaturalista.
El artículo 72 deja en claro que ni los derechos ni los PGD son un catálogo cerrado sino
en permanente evolución.
Dentro de los PGD reconocidos por la forma democrática republicana de gobierno
encontramos:
división y equilibrio de Poderes
enriquecimiento sin causa
responsabilidad del Estado por acto legislativo, administrativo o judicial
autoridad y poder temporales
legalidad
jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico.
22
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Dentro de los PGD que informan derechos fundamentales de la persona humana:
libertad en todas sus formas de manifestación
igualdad por la ley, en la ley y ante la ley
igualdad ante las cargas públicas
non bis in idem
resistencia a la opresión
indemnización de todo daño
Dentro de los PGD que aseguran la efectividad de la vida administrativa
continuidad de los servicios públicos
especialidad (ligado a la competencia que establezca la Constitución o la ley)
diligencia debida.
El Prof. Dr. Real expresaba: “Los principios generales de derecho afirmados en la
Constitución y que derivan del valor supremo reconocido a la persona humana, como fin
del ordenamiento normativo y de la institución estatal, son principios generales de todo
el orden jurídico nacional, por tanto, es a ellos que se debe acudir, también, cuando se
trata de llenar los vacíos o lagunas de las ramas especiales del derecho, públicas y
privadas, que no puedan colmarse mediante la racional extensión analógica de sus
normas particulares…”.
El Prof. Cajarville al tratar la ubicación de los Principios Generales de Derecho en la
escala jerárquica de nuestro derecho positivo sostiene: “El régimen jurídico uruguayo,
como en general los del derecho comparado, configura un ordenamiento sistemático, en
que todas las normas están estructuradas jerárquicamente de manera tal que las
superiores determinan tanto el procedimiento de perfeccionamiento como, en cierta
medida y con márgenes variables, el contenido de las inferiores. En esa estructura
deben ubicarse los principios generales que la Constitución y la ley incorporan a ese
ordenamiento. La ubicación jerárquica de una horma está íntimamente vinculada con su
eficacia formal, que se traducirá en una fuerza pasiva o de resistencia y una fuerza
activa, de innovación o derogatoria.. Tan íntima es la vinculación, que ubicación
jerárquica y eficacia formal aparentan estar recíprocamente determinadas. La eficacia
formal depende de la ubicación en la escala jerárquica: cada norma debe acatamiento a
las superiores, a las que no puede derogar, y no debe acatamiento a las iguales o
inferiores, que sí puede derogar. Pero, recíprocamente, la ubicación en la escala
jerárquica responde a la eficacia formal: cada norma se coloca por debajo de las que no
23
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
puede derogar, en el escalón más alto de los ocupados por aquéllas que sí puede
derogar.”
Fuentes indirectas
A) La equidad (del latín <aequitas> equivalente a igualdad o justicia).es en la
idea de Aristóteles un remedio que permite adecuar la aplicación de la norma para que
en el caso particular no signifique una solución contraria a la justicia.
En general se lo considera uno de los grandes principios generales de derecho tanto en
la concepción jusnaturalista como en la positivista.
En el ordenamiento interno aparece en el artículo 16 del Código Civil que regula las
fuentes supletorias al establecer que se considerarán “las circunstancias del caso” y en
preceptos a los que, pese a su ubicación cabe dar un enfoque general como el artículo
1291 del Código Civil, cuando determina que los contratos “deben ejecutarse de buen fé”
y que por tanto, “obligan no sólo a lo que en ellos se expresa, sino a todas las
consecuencias que según su naturaleza se conforme a la equidad, al uso o la ley”, o el
artículo 296 del Código de Comercio según el cual las claúsulas contractuales deben
tomarse en el sentido que mas convenga a “las reglas de la equidad.”
B) La analogía. Consiste en “atribuir a situaciones parcialmente idénticas (una
prevista otra no prevista por la norma) las consecuencias jurídicas que señala la regla
aplicable al caso previsto).
Algunos autores como Marienhoff y García Mainez, supone la creación o formulación
analógica de una norma que es idéntica a la del precepto pre-existente, pero cuyos
supuestos sólo son semejantes. Para otros, en cambio, se trata de una técnica de
interpretación del derecho determinada por la propia legislación y cuya fuente será ésta
misma, limitándose a un caso concreto.
De conformidad con lo dispuesto en los artículos 332 de la Carta y 16 del Código Civil,
se la reconoce como fuente subsidiaria y escrita que hablan de los “fundamentos de las
leyes análogas”. Por su parte, el artículo 233 del Decreto Nro. 500/91 le da mayor
contenido al precisar “los fundamentaos de reglas de derecho análogas”
La semejanza que permite la aplicación de los fundamentos de las leyes análogas debe
estar en las situaciones consideradas, y en la ratio legis expresada en esos
fundamentos.
C) La doctrina. Estudios teóricos sobre el derecho en los cuales se profundiza sobre las
normas existentes en una determinada sociedad, y que conforman un conjunto de
opiniones que emiten los autores jurídicos especializados en una determinada materia.
24
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Es una fuente supletoria e indirecta. No es fuente formal.
Tiene mucha importancia en derecho administrativo y es recogida tanto por las
autoridades administrativas en sus decisiones como por los magistrados en sus
sentencias. Tanto en el artículo 332 de la Constitución como en el 233 del Dto. Nro.
500/91 se la recoge como fuente supletoria cuando es la generalmente admitida.
D) La jurisprudencia. Conjunto de decisiones judiciales establecidas sobre una
cuestión, que supone una interpretación de la ley al caso concreto sometido a estudio de
un/a Magistrado/a. Implican la aplicación de reglas de derecho y el aporte de un plus al
ordenamiento jurídico aunque ello suponga estrictamente creación de normas desde el
punto de vista material. Cada vez que el Juez aplica la ley la interpreta realizando una
operación racional. En ese sentido crea derecho para el caso concreto y puede integrar
la jurisprudencia sobre un tema, en la medida que se extienda esa postura, o cuando la
fuente es la propia Suprema Corte o un Tribunal de Alzada.
En Derecho Público la jurisprudencia tiene un rol trascendente, por cuanto implica una
creación jurídica en el caso concreto que tiene incidencia en la doctrina y en la
legislación dictarse a futuro. Es fuente indirecta. No es una fuente formal como en el
sistema anglosajón lo es el precedente.
El Decreto 500/91 en su artículo 233 considera a la jurisprudencia como medio de
integración de las normas reglamentarias allí establecidas, mencionándola a texto
expreso.
E) La costumbre. Concebida como el uso seguido de manera uniforme, general,
duradero y constante, con la convicción de que tal proceder corresponde a una
obligación jurídica, tiene poca trascendencia en el Derecho Administrativo, salvo cuando
la ley se refiere expresamente a ella.
Debemos tener presente la disposición del artículo 10 de la Carta que establece “nadie
puede ser obligado a hacer lo que la ley no manda ni privada de lo que ella no prohibe”.
Asimismo, el artículo 9 del Código Civil señala que “la costumbre no constituirá derecho
salvo en los caso en que el legislador se remita expresamente a ella”.
Si bien no es fuente de derecho puede ser importante a la hora de analizar la posible
causal de ilegitimidad de los actos por desviación de poder, en cuanto se cambia para
un caso concreto una posición general de la Administración aplicada a situaciones
similares y no porque haya operado una cambio hacia futuro, sino específicamente para
ese caso concreto, sin que existan fundamentos para el cambio de posición.
PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS
25
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
No son fuente del Derecho Administrativo. Les falta el convencimiento de la
obligatoriedad. Son las reglas que se forman en la actuación interna de los órganos
administrativos, mediante un ejercicio constante y uniforme.
Difieren de la llamada “jurisprudencia administrativa”.
26
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Esquema de las fuentes del Derecho Administrativo
Fuentes directas, escritas
Constitución
2) Ley, Decretos-Leyes, Tratados Internacionales de Derechos Humanos,
y Decretos de las Juntas Departamentales.
Fuentes directas, no escritas
Principios generales del derecho
Fuentes indirectas
Equidad
Analogía
Doctrina
Jurisprudencia
Costumbre
27
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
CONCEPTOS DE LA ORGANIZACIÓN
ADMINISTRATIVA URUGUAYA
Concepto de la teoría del órgano
En forma previa al análisis de nuestra organización administrativa, estimamos que para
una mejor comprensión de los temas a abordar, es necesario hacer una referencia
escueta sobre la teoría del órgano.-
El órgano es la persona o conjunto de personas físicas que tienen la voluntad de querer
o manifestar la voluntad del Estado porque éste, como persona jurídica, no tiene
voluntad propia, y por ello necesita de personas físicas, para que manifiesten su
voluntad por él.
Así consideramos el órgano como el instrumento de expresión de voluntad de las
personas jurídicas. Por ejemplo: El Presidente de la República es el titular o el soporte
del órgano, Presidencia de la República, porque está habilitado por las normas jurídicas
para querer o manifestar una voluntad por el Estado.
Cuando el Presidente firma un contrato con una empresa para suministros de cualquier
material para el Estado, el que queda obligado no es la persona física del presidente,
sino el Estado: Órgano Presidencia de la República.
Esa atribución o imputación del acto de persona al Estado, se realiza en virtud de la
norma jurídica y siempre que se actúe de acuerdo a ellas.
El órgano contiene tres elementos:
1º) Competencia, 2º) Forma y 3º) Voluntad humana.
La competencia está integrada por tres elementos: a) territorio,
b) materia y,
c) poderes jurídicos.
En un Estado de Derecho, la voluntad expresada por un individuo se considera la
voluntad del Estado siempre que aquella (voluntad del individuo) se manifieste en la
forma establecida por las normas jurídicas y dentro de la esfera de su competencia.
Cuando el Presidente hace un nombramiento de un funcionario actúa por el Estado, pero
si quiere hacer un acto fuera de su competencia, dicho acto no valdrá como acto del
Estado.
La función es la manera de actuar de los órganos para conseguir dichos fines o
cometidos. Por ejemplo: el Ministro del Interior a través de su función administrativa
designa funcionarios, los destituye, compra materiales, etc.
28
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Entonces, el órgano es el medio o el instrumento para realizar los cometidos o fines del
Estado.
En resumen: como las personas jurídicas carecen de voluntad propia deben asistirse
con la voluntad de las personas físicas para manifestar la voluntad del Estado a través
de órganos, y así poder actuar en el campo del Derecho.
La teoría del órgano trata de explicar ¿por qué la voluntad de la persona física se imputa
a la persona jurídica?.
El soporte del órgano y la persona física son claramente diferenciables.
Los órganos tienen una permanencia de la que carecen los titulares.
ADMINISTRACIÓN CENTRAL Y DESCENTRALIZADA
1) Generalidades
Nos referiremos en primer lugar a la “Centralización administrativa”, pues a partir de ella
se irá produciendo la “Descentralización administrativa”, en sus diversas etapas:
desconcentración, descentralización propiamente dicha y descentralización autonómica.
2) Centralización en sentido amplio
“Centralización” deriva del verbo “centralizar” que, según el Diccionario de la Real
Academia Española”, significa “reunir varias cosas en un centro común, o hacerlas
depender de un poder central.”.
Quiere decir que habrá “centralización” cuando las funciones estatales estén reunidas en
el Poder o Gobierno Supremo del Estado, es decir, cuando hay un solo centro de poder.
Por ejemplo: en el Uruguay bajo la Constitución de 1830, las respectivas funciones del
Estado sólo podían ser cumplidas en todo el territorio nacional por el Poder Legislativo,
por el Poder Ejecutivo, o por el Poder Judicial.
En cambio, en nuestro actual ordenamiento jurídico-constitucional las funciones del
Estado están divididas entre los diversos órganos. Dichos órganos podrán cumplir
preferentemente o predominantemente una función, pero no en forma exclusiva o
estricta. Así, el Poder Legislativo si bien tiene por función esencial la Legislación, es
decir la creación de actos legislativos con competencia nacional; también cumple
actividades típicamente administrativas al designar a sus funcionarios, dictar sus
reglamentos internos, etc. Por su parte, el Poder Ejecutivo además de su función
principal, que es la administrativa, participa en el proceso de formación de las leyes,
teniendo la facultad de iniciativa, puede ejercer el “Derecho de Veto”. También ejerce la
29
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
función jurisdiccional a través de la Justicia Militar, dependiente del Ministerio de
Defensa Nacional. A su vez, el Poder Judicial además de su función esencial que es la
jurisdiccional, también ejerce funciones típicamente administrativas. Por ej.: La SCJ,
además tiene la función de ejercer la superintendencia directiva, correctiva, consultiva y
económica sobre los tribunales, juzgados, y demás dependencias del Poder Judicial:
nombrar a los Jueces Letrados y de Paz, Defensores de Oficio; nombrar, promover y
destituir los empleados del Poder Judicial, etc.. Por último, los Entes Autónomos, los
Servicios Descentralizados, los Gobiernos Departamentales, el Tribunal de
Cuentas y la Corte Electoral también ejercen la función administrativa dentro de su
jurisdicción respectiva.
En los Estados Federales es donde se aprecia mejor el fenómeno de la
descentralización de las funciones estatales, como sucede en los Estados Unidos
(Estados), en Brasil (Estados), en la Argentina (Provincias), etc., donde cada uno de los
Estados, Provincias o Regiones, tienen su propio Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y
Poder Judicial.
El Uruguay es un Estado unitario, pero tiene descentralización territorial (Gobiernos
Departamentales) y por servicios (Entes Autónomos y Servicios Descentralizados).
3) Centralización Administrativa
Se entiende por “centralización administrativa” a la dirección por un órgano central de
toda la actividad administrativa, es decir, cuando todos los órganos administrativos están
enlazados bajo la dirección de un órgano central único o el sistema orgánico está
orientado mediante relación jerárquica.
Sayagués entiende por “función administrativa” la actividad estatal que tiene por objeto
la realización de los cometidos estatales en cuanto requieren ejecución práctica,
mediante actos jurídicos que pueden ser reglamentarios, subjetivos o actos condición y
operaciones materiales.
Gráficamente, se puede explicar la centralización por una pirámide, de donde el vértice
estaría ocupado por el jerarca (órgano central); las aristas serían las líneas jerárquicas
que comunican al órgano central con cada uno de los órganos subordinados y los cortes
o niveles transversales de la pirámide comprenderían los grados en que estarían
ubicados los distintos órganos.
Nuestro régimen constitucional de 1830 consagró una intensa centralización
administrativa, la que fue disminuyendo a fines del siglo XIX y principios del XX con la
creación de los entes autónomos (BROU., BSE., U.T.E.).-
4) Elementos de la centralización
Los elementos que caracterizan a la centralización como tal, son dos:
30
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
a) Un Órgano Central que dirige a todo el conjunto, siendo el vértice, la cabeza del
sistema.-
b) Relaciones Jerárquicas entre los órganos del sistema centralizado.-
Sayagués Laso define la Jerarquía como la relación jurídica que vincula entre sí los
órganos de administración y los funcionarios, mediante poderes de subordinación, para
asegurar unidad en la acción.-
En primer lugar se expresa que es “relación jurídica” porque las normas que regulan la
estructura y funcionamiento de Administración son normas jurídicas, aunque
materialmente puedan ser técnicas.
En segundo lugar, dicha relación jurídica vincula a órganos y funcionarios, porque no
todos los funcionarios son titulares de órganos.
Y en tercer lugar, la vinculación se hace mediante poderes de subordinación o poderes
de mando.-
Con el mando la voluntad del jerarca dirige la acción de los órganos y funcionarios
subordinados (Méndez).-
Respecto a los conceptos de disciplina, mando y jerarquía, nos remitimos a la lectura del
articulado de la Ley Nº 18.315 de 5.7.2008.-
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA
a) Concepto
Según el Diccionario de la Real Academia Española “Descentralizar” significa dividir la
autoridad del Gobierno supremo del Estado, transfiriendo una parte de ella a diversas
corporaciones o personas.
La descentralización administrativa, entonces, es el proceso por medio del cual se
transfieren los poderes jurídicos de administración del órgano central (jerarca) a otros
órganos para que los ejerzan como competencia propia, pero bajo cierto contralor.
Cuando estudiamos la centralización vimos que el proceso era centrípeto, o sea, todos
los órganos administrativos dependían del órgano central único. En cambio, en la
descentralización el proceso es centrífugo, o sea, hay un alejamiento de los poderes de
administración del órgano central hacia otros órganos. Se produce un desprendimiento
de poderes de administración del jerarca hacia otros órganos, sean subordinados o no.
31
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Por ejemplo: sistema centralizado administrativamente era aquel que existía en el
Uruguay bajo la Constitución de 1830, donde el Poder Ejecutivo era el jerarca máximo.
En cambio, sistema descentralizado administrativamente es el que existe actualmente ya
que coexisten varias administraciones, el Poder Ejecutivo, los Gobiernos
Departamentales, los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados cada uno con
su respectivo jerarca.
Quiere decir que el sistema público uruguayo es descentralizado, aunque internamente
cada uno de los órganos del sistema está fuertemente centralizado.
Expliquemos: la estructura estatal vigente de nuestra Administración acoge la
descentralización territorial (Gobiernos Departamentales) y funcional o por servicios
(Entes Autónomos y Servicios Descentralizados); pero dentro de cada uno de los
órganos descentralizados, sea Gobierno Departamental, EA o SD, rige el sistema
centralizado, es decir, que todos los órganos están subordinados al jerarca. Por ejemplo:
U.T.E. (Administración Nacional de Usinas y Trasmisiones Eléctricas) es un EA que no
depende jerárquicamente del PE; es un órgano descentralizado dentro de la estructura
estatal. Pero internamente, U.T.E. está organizada como un sistema centralizado porque
cada una de las Gerencias de División, Departamentos y Secciones, así como todos los
funcionarios, están subordinados al jerarca que es el Directorio de U.T.E..
b) Evolución histórica
Históricamente, la descentralización se produce con la intervención del Estado en
diversas actividades o tareas que antes estaban reservadas a los particulares. El estado
clásico-individualista del Siglo XIX era “juez y gendarme”, ya que tomaba a su cargo
únicamente la defensa exterior, la seguridad interior, las relaciones exteriores, la justicia
y las actividades financieras básicas (recaudación de impuestos). En cambio, el estado
de tipo intervencionista del Siglo XX, toma a su cargo diversos cometidos o tareas como
por ejemplo, la enseñanza , la salud pública, los transportes, la energía eléctrica, el agua
potable, la seguridad social, el crédito público, la regulación de la moneda, etc..
Los cometidos estatales son las diversas actividades o tareas que el derecho objetivo
pone a cargo de las entidades estatales. Las funciones estatales (legislativa,
administrativa y jurisdiccional) son siempre las mismas cualquiera sea el tipo de Estado
que se considere (liberal, intervencionista); en cambio los cometidos estatales habrán de
variar según que el Estado sea más o menos intervencionista (Sayagués Laso).
Con la ampliación de los cometidos estatales, el Estado tiene necesidad de
descentralizar la administración con la finalidad de poder cumplir en forma más eficaz
con dichos cometidos. Otra razón histórica de la descentralización, lo constituye el hecho
de la resistencia de las comunidades locales al Poder Central; el caso típico es el
proceso histórico de la autonomía lograda por nuestros Gobiernos Departamentales en
al Constitución de 1918.
c) Tipos de descentralización
32
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Existen dos tipos o clases de descentralización:
Territorial u horizontal: El criterio que se toma es el territorio (Departamento, Comuna,
Provincia, Región, Localidad, etc.). O sea, que la transferencia de poderes de
administración se hace a favor de determinados entes territoriales. En nuestro país el
ejemplo lo constituyen los Gobiernos Departamentales y las Juntas Locales.-
Funcional, por servicios o vertical: Es la transferencia o asignación de determinado
cometido o tarea a un órgano público estatal. El ejemplo característico es el de nuestros
Entes Autónomos y Servicios Descentralizados, cada uno de los cuales tiene a su cargo
una actividad específica que el derecho ha puesto a su cargo (producción y distribución
de energía eléctrica, etc.). Son Entes Autónomos: UTE, ANCAP, ANEP, BCU, BROU,
BHU, BSE, UNIVERSIDAD DE LA REPUBLICA, etc.. Son Servicios Descentralizados:
ANTEL, Administración Nacional de Puertos (ANP), Administración Nacional de Correos,
INAU, OSE.-
d) Elementos caracterizantes
Los elementos que caracterizan esencialmente a la descentralización administrativa son
dos:
a) Transferencia o traspaso de poderes de administración: Se requiere que haya un
desprendimiento, una pérdida de poderes de administración del órgano central en favor
de un órgano subordinado o no. Cuando se atribuye a un órgano descentralizado la
competencia para la producción y comercialización del pescado, y como consecuencia,
todas las demás atribuciones para poder cumplir con este cometido, como por ejemplo
nombrar y destituir personal, se le está quitando al Poder Ejecutivo determinados
poderes de administración.-
b) El contralor que ejerza el órgano central: Es decir, que si bien hay un traspaso de
poderes del órgano central a otro órgano, el primero se reserva la facultad de controlar
cómo se ejercen esos poderes.-
e) Etapas de la descentralización administrativa
Doctrinalmente se distinguen tres etapas o grados de la descentralización:
1) La desconcentración; 2) La descentralización propiamente dicha; 3) La
descentralización autonómica.-
¿En qué se diferencian estas tres etapas o grados de la descentralización?
La diferencia estriba en dos cosas:
el cuantum de los poderes de administración transferidos.-
33
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
la intensidad de los poderes de contralor del órgano central.-
Cuanto mayor sean los poderes de administración transferidos, menor será el contralor
del órgano central. Y a la inversa: cuanto menores sean los poderes transferidos, más
intenso será el contralor.-
Veamos cada una de las etapas:
LA DESCONCENTRACIÓN
Es la primera etapa de la descentralización administrativa, que se configura por un
mínimo traspaso de poderes de administración de un órgano jerarca a otro subordinado,
de potestades de administración, en un sector o materia limitada, para que las ejerza
como competencia propia, conservando el órgano jerarca un intenso contralor.-
Es decir que el fenómeno de la desconcentración se da dentro del sistema centralizado:
no hay ruptura del vínculo jerárquico. El órgano subordinado a quien se le han conferido
determinadas potestades para que las ejerza como competencia propia, tendrá poderes
propios de decisión, pero dentro de la materia expresamente desconcentrada.-
Los caracteres de la “desconcentración” son los siguientes:
a) Otorga poderes propios de administración, limitados en determinada materia.-
b) La transferencia de poderes se produce del órgano central (jerarca) hacia un órgano
subordinado. Por ejemplo, del Poder Ejecutivo a los Ministros.-
c) Su origen proviene de la Constitución, Ley o Reglamento; y para revocarla se requiere
norma del mismo rango jurídico.-
d) No procede la avocación del jerarca. Solo podrá conocer ulteriormente lo actuado en
base a la consideración de un (eventual) recurso jerárquico.-
e) El contralor que se ejerce es intenso. En nuestro país dicho control se realiza a través
del recurso jerárquico (art. 317 Constitución).-
Un ejemplo práctico de desconcentración es el art. 181 de la Constitución, que estable
las atribuciones de los Ministros, que si bien son subordinados jerárquicamente del
Poder Ejecutivo, en cambio la Constitución les ha asignado determinadas atribuciones
para que las ejerzan como competencia propia.-
34
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
LA DESCENTRALIZACIÓN
Los elementos que definen a la “descentralización propiamente dicha” son:
a) El traspaso de la generalidad o de la totalidad de los poderes de administración del
órgano central al órgano descentralizado.-
b) La transferencia de los poderes de administración debe tener origen constitucional o
legal.-
c) El contralor que ejerce el órgano central puede ser más o menos intenso, pero hay
rompimiento del vínculo jerárquico.-
d) Puede atribuírsele o no la personalidad jurídica al ente descentralizado. Quiere decir
que pueden existir entes descentralizados que no tengan personalidad jurídica.-
En el derecho positivo uruguayo esta categorización se corresponde con los Servicios
Descentralizados, aunque después de la Constitución de 1967 la diferencia entre Entes
Autónomos y Servicios Descentralizados es más sutil. No obstante, el régimen jurídico
Constitucional de los Servicios Descentralizados en el Uruguay se diferencia de los
Entes Autónomos por los siguientes caracteres:
-Los Servicios Descentralizados se crean y se suprimen por mayoría absoluta de votos
del Poder Legislativo. En cambio, la creación de los Entes Autónomos debe hacerse por
Ley.-
-Los SD tienen menor autonomía y menos poderes de administración, menos
descentralización que los EA.-
-Una diferencia fundamental consiste en que los SD si bien no están sometidos a la
jerarquía del Poder Ejecutivo (al igual que los EA), en cambio los SD están sometidos a
un régimen de “tutela administrativa”, que implica la posibilidad de que se interponga
además del recurso de revocación y jerárquico contra el órgano que dictó el acto
(Directorio o del Director General), cabe también el recurso de anulación ante el Poder
Ejecutivo, y por tanto, éste pueda, sólo en este caso, anular el acto recurrido (art. 317
inc. 3 Constitución).-
En efecto, el grado de descentralización está determinado por la intensidad de los
poderes de contralor del órgano central. En los SD hay un traspaso de la generalidad o
de la totalidad de los poderes de administración, pero con un contralor más o menos
intenso (en nuestro derecho positivo se llama la “tutela” del Poder Ejecutivo) del órgano
jerarca, pero ya no habrá más contralor “jerárquico” sino “tutela” porque de lo contrario
estaríamos ante la “desconcentración”, en la que no hay rompimiento del vínculo
jerárquico. Por ejemplo: Si OSE le corta el agua a una persona, ésta interpone recursos
de revocación ante el Directorio de OSE y anulación ante el Poder Ejecutivo. Si el
recurso de revocación no tiene éxito, el Poder Ejecutivo o el Ministro del ramo por
delegación de atribuciones podrá confirmar o anular la decisión del Directorio.-
-De acuerdo a lo expresado, se consagra un sistema de recursos administrativos distinto
contra los actos administrativos provenientes de un SD y de un EA.-
35
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
- Tienen diferente estatuto del funcionario. Para los SD rige el Art. 59 y para los EA
comerciales e industriales el Art. 63 de la Constitución.-
-Tienen distinto presupuesto. Para los EA y SD rige el Art. 220, excepto para los Entes
industriales y comerciales del Estado, que rige el Art. 222 de la Constitución.-
LA DESCENTRALIZACIÓN AUTONÓMICA
El grado máximo de descentralización se configura cuando se traspasan la totalidad de
los poderes de administración del órgano central al ente descentralizado, asignándole
personería jurídica, patrimonio propio y con un mínimo de contralor.-
Es lo que se ha denominado por la doctrina como la autonomía, o sea la capacidad de
autodeterminación y autogestión del órgano.-
Las características fundamentales son:
-Origen constitucional o legal.-
-La transferencia de poderes, en principio, es general o total.-
-El contralor del jerarca es mínimo, o al menos, poco intenso.-
En nuestro derecho positivo, los llamados Entes Autónomos perdieron un poco de
autonomía en la última Constitución de 1967, salvo los entes Autónomos de Enseñanza,
que conservaron el grado de autonomía compatible con esta tercera etapa que hemos
descrito. Por ejemplo, cada Ente Autónomo de Enseñanza (Universidad de la República,
Administración Nacional de Educación Pública) proyecta y aprueba el Estatuto de sus
funcionarios; designa y destituye a sus funcionarios; los actos administrativos definitivos
de estos Entes (como los demás Entes Autónomos, por ejemplo Administración Nacional
de Usinas y Trasmisiones Eléctricas, Administración Nacional de Combustibles, Alcohol
y Portland, etc.) sólo pueden dar lugar a acciones ante el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo o a la Justicia ordinaria.-
En síntesis: la “autonomía” es el grado máximo de descentralización, caracterizada por
la transferencia total de los poderes de administración del órgano central al ente
autónomo y la atribución de la personería jurídica, pero con un mínimo de contralor.-
LA DELEGACIÓN DE ATRIBUCIONES
A) Concepto
El titular de la competencia del sistema centralizado es el jerarca, quien concentra en si,
dicha competencia y puede de acuerdo a reglas del ordenamiento jurídico, ejercerla
directamente o asignarla a sus subordinados.-
36
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La Constitución de 1967 introdujo el instituto de Derecho Público llamado indistintamente
“delegación de atribuciones”, “delegación de competencias”, “delegación de poderes”,
etc..-
En virtud de que la terminología constitucional no es uniforme, ya que algunos artículos
dicen delegar “atribuciones”; en otros se habla de delegar “facultades”; en otros
“cometidos” y por último se autoriza la delegación de “competencias”; corresponde
precisar los conceptos.-
Se puede definir la “competencia” como la aptitud de obrar de las personas públicas o
de sus órganos, o más simplemente, como el conjunto de las atribuciones que tiene un
órgano o una persona pública. Los elementos determinantes de la competencia son el
territorio (ámbito espacial), la materia (actividades o tareas) y los poderes jurídicos
(funciones legislativa, administrativa y jurisdiccional).-
Las “atribuciones” son una parte de la “competencia”; más precisamente, la
“competencia” es el género y las “atribuciones” son la especie. Por ejemplo: el Poder
Legislativo es competente para crear nuevos Departamentos; a su vez, decimos que el
Poder Ejecutivo es incompetente para establecer las contribuciones (impuestos)
necesarias para cubrir los presupuestos porque no está en sus atribuciones la creación
de impuestos.-
La doctrina entiende que la terminología correcta es “Delegación de atribuciones”, a la
cual Cajarville define como: “el acto administrativo por el cual el órgano jerarca
(delegante) -debidamente autorizado por una norma expresa-, otorga al órgano
subordinado (delegatario) la facultad de expresar la voluntad orgánica en un
determinado sector de su competencia (atribución delegada).-
En resumen, es el otorgamiento por un superior (delegante) de un poder jurídico para
ejercer en su nombre, determinadas atribuciones que le pertenecen, a un subordinado
(delegatario).-
B) ELEMENTOS
La definición propuesta contiene varios elementos:
a) Acto administrativo, b) Órgano delegante, c) Órgano delegatario,
d) Potestad delegatoria, e) Atribución delegada.-
a) Acto administrativo: Se hará mediante RESOLUCION FUNDADA (Manifestación de
voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos subjetivos de alcance
37
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
particular del Poder Ejecutivo, del Ministro, o del Intendente). En nuestro derecho público
constitucional se exige que la resolución sea fundada (art. 168 nral. 24 y art. 181 nral. 9
Constitución). El Poder Ejecutivo por Resolución Nº 798/968 de 6.6.968, delegó
determinadas atribuciones en los Ministros del ramo, tales como recursos jerárquicos y
de anulación, ascensos de funcionarios, acumulaciones de sueldos, traslado de
funcionarios públicos, etc..-
En efecto, en el ámbito policial existen numerosas resoluciones por las cuales se
delegan y subdelegan atribuciones propias y delegadas por el Poder Ejecutivo. A guisa
de ejemplo citamos las siguientes: Res. del Poder Ejecutivo Nº 1.044 de 27/11/1984,
Res. Mrial.1242 (B.1868), de 8/11/2006, Res. del Poder Ejecutivo Nº 865/006 de
27/12/2006, Res. Mrial. (B. 2005) de 4/03/2010, Res. Mrial. (B. 2527) de 15/03/2011,
Res. Mrial. (B. 3055) de 31/05/2011, etc., que se pueden ubicar en Intranet o en la
Biblioteca del Ministerio del Interior.-
b) Órgano delegante: Es el órgano que expide el acto otorgando el poder jurídico para
ejercer la atribución. Es decir, es el órgano que delega las atribuciones en otro órgano.-
En el Uruguay son órganos delegantes:
- El Poder Ejecutivo, atribución que debe ser ejercida en Consejo de Ministros (art. 160 y
168 nrl. 24, Disp. Trans. Letra E de la Constitución).-
- Los Ministros (art. 181, nral. 9 de la Constitución).-
- Los Intendentes (art. 278 y 280 de la Constitución).-
c) Órgano delegatario o delegado: Es el órgano en quien se delegan las atribuciones.
Es el subordinado.-
En nuestro país son órganos delegatarios:
a) Los Ministros y los órganos señalados en la disposición Transitoria y especial Letra E
de la Constitución, respecto del Poder Ejecutivo.-
b) Los Sub-Secretarios, Directores Generales de Secretaría, Jerarcas de las
Unidades Ejecutoras y todos los demás órganos que legislativa o administrativamente se
disponga respecto de los Ministros.-
c) Los Directores Generales de Departamento y las Comisiones Especiales para
la realización de cometidos específicos, respecto de los Intendentes.-
38
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
d) Potestad delegatoria: Es la atribución de delegar. Es la norma (constitucional,
legal o reglamentaria) que autoriza la delegación. La Constitución establece la potestad
delegatoria del Poder Ejecutivo, de los Ministros y de los Intendentes.-
e) Atribución delegada: Es el objeto de la delegación de atribuciones, es decir,
es lo que se delega específicamente. Por ejemplo, la Resolución Nº 798/68 delega la
atribuciones de aceptar las renuncias de funcionarios, o la de resolver sobre ascensos,
acumulaciones de sueldos, o el traslado de funcionarios, etc..-
C) FUNDAMENTOS
El fundamento de la “delegación de atribuciones” es de carácter práctico, la
conveniencia de descongestionar la labor del jerarca (delegante) de aquellos asuntos
rutinarios, que comprometen la eficacia y la eficiencia en la acción del sistema. Es decir,
que el órgano delegante, que tiene la potestad delegatoria, seleccionará los asuntos que
a su juicio sean convenientes delegarlos en órganos subordinados, quedándose con
aquellos que suponen la dirección, la coordinación y el control de la gestión pública a su
cargo.-
El acto de delegación de atribuciones es discrecional, ya que el jerarca puede apreciar
libremente la oportunidad y la conveniencia de la misma.-
d) Caracteres
Los caracteres fundamentales de la “Delegación de atribuciones” son:
1º) Fenómeno funcional que se limita a la actividad administrativa.-
2º) No hay transferencia o traspaso de competencias; no hay alteración sino atribución
del ejercicio de la función.-
El órgano delegatario no verá ampliada su competencia por el hecho de que se le
deleguen atribuciones; tendrá más trabajo, mayor cantidad de tareas, pero no mayor
competencia.-
3º) El acto administrativo que dicte el órgano delegatario en uso de las atribuciones
delegadas se imputa al órgano delegante (jerarca).
Es decir, el acto administrativo es como si hubiera sido dictado por el órgano delegante;
lo que interesa en materia recursiva.-
39
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
4º) Se recurre ante el jerarca. Por ejemplo, una resolución del Ministro de Economía y
Finanzas que en uso de las atribuciones delegadas rechaza un recurso de revocación;
dicha resolución se imputa al Poder Ejecutivo, no al Ministro, por lo que la vía
administrativa habrá quedado agotada. Otro ejemplo, si el Ministro de Educación y
Cultura en uso de las atribuciones delegadas confiere un ascenso a un funcionario,
quienes se crean lesionados por dicho acto administrativo deberán interponer
únicamente el recurso de revocación, porque el acto se impugna al Poder Ejecutivo.-
5º) La responsabilidad será de principio del órgano delegante (jerarca), sin perjuicio de
que la responsabilidad política, disciplinaria y penal sean individuales, esto es, que
responderán quienes hayan dictado el acto administrativo.-
Para ilustrar la práctica del instituto, digamos que el Poder Ejecutivo por Resolución Nº
798/68 de 6.6.968, delegó atribuciones en los Ministerios entre ellas: de ingreso,
promoción, cesantías de Cadetes de la ENP, etc. Respecto al Ministerio del Interior, la
Resolución Nº 1.044/984 unificó las disposiciones correspondientes sobre delegación,
agregando que el Ministro podrá subdelegar ciertas atribuciones (destitución y otras
cesantías, incluyendo el pase a situación de retiro, etc.) en los Jefes de Policía,
Directores Nacionales de determinadas Unidades Ejecutoras. Se especifica que el Poder
Ejecutivo podrá avocar las atribuciones delegadas o el Ministro del ramo someterlas a su
consideración. Asimismo, éste podrá avocar las atribuciones que subdelegó o restringir
su uso mediante instrucciones de servicio.-
Las más recientes resoluciones sobre delegación de atribuciones de interés para nuestro
estudio son: Nº 865/006 de 27/12/2006, B.1868 de 8/11/2006, B.2005 de 4/03/2010,
B.1993 de 13/12/2010 y B.3055 de 31/05/2011.
6º) Procede la avocación.-
7º) Es generalmente revocable.-
DISTINCIÓN ENTRE DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DELEGACIÓN DE
ATRIBUCIONES-
Caracteres diferenciales entre ambos institutos
1º) TRASPASO DE COMPETENCIA.-
En la “descentralización administrativa” se traspasan o transfieren competencias del
órgano central al órgano descentralizado; mientras que en la “delegación de
atribuciones” no se traspasan ni se transfieren competencias de los órganos, sino que el
órgano delegante legitima al órgano delegatario para que en su nombre ejerza
determinadas atribuciones; pero no se alteran o modifican las competencias.-
40
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
2º) ORIGEN.-
La “descentralización” tiene origen en una regla de derecho, sea Constitución, Ley o
Reglamento, mientras que la “delegación de atribuciones” tiene origen en una
Resolución, esto es, en una manifestación de voluntad de la Administración que produce
efectos jurídicos subjetivos. El art. 120 del Decreto 500/991 llama Resolución a las
normas particulares y concretas creadas por acto administrativo.-
3º) FUNDAMENTO.-
Los fundamentos de la descentralización en sentido amplio son diversos, como ser la
especialización del órgano descentralizado, la proximidad por razones geográficas,
como es el caso de la descentralización territorial, etc.. En cambio, el fundamento
principal de la “delegación de atribuciones” es de carácter práctico: el
descongestionamiento del jerarca de tareas rutinarias.-
4º) IMPUTACION.-
Los actos administrativos de los órganos descentralizados son imputados a ellos.
En cambio, los actos administrativos de los órganos delegatarios son imputados al
órgano delegante.-
5º) INTERES.-
La “descentralización administrativa” se hace en interés de la buena administración y en
algunos casos en interés de los terceros (servicios públicos, servicios sociales). En
cambio, la “delegación de atribuciones” se admite siempre en interés primordial del
delegante, porque lo que se tiene en cuenta es la posibilidad o no que tenga el órgano
delegante de atender todos los asuntos que son de su competencia.-
COMPARACIÓN
DELEGACIÓN DESCONCENTRACIÓN
a.- Fenómeno funcional a.- Fenómeno funcional
b.- Se limita a la actividad administrativa b.- Se limita a la actividad administrativa
c.- Recae en un órgano subordinado c.- Recae en un órgano subordinado
d.- Habilita dictado de actos administrativos d.- Habilita dictado de actos adms..
e.- Requiere norma habilitante y e.- Requiere Constitución o ley
un acto delegatorio
f.- Fundamento en razones de f.- Se fundamenta en razones de
especialidad
descongestionamiento
41
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
g.- No confiere poderes de decisión g.- Otorga poderes de decisión
h.- Se recurre con revocación h.- Se recurre con revocación
y jerárquico
i.- Procede avocación i.- No procede avocación
j.- No aumenta competencias j.- Aumentan competencias
k.- Actúa a nombre del superior k.- Actúa a nombre propio
l.- Esencialmente revocable l.- Se puede derogar por norma
constitucional o legal
42
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
UBICACIÓN ORGÁNICA E INSTITUCIONAL DEL MINISTERIO DEL INITERIOR
Entre los cometidos esenciales que el Estado debe cumplir por sí mismo, directamente,
a través de sus órganos, encontramos el mantenimiento del orden interno, que el Estado
cumple a través del Ministerio del Interior.
A continuación analizaremos los principales aspectos de dichos cometidos,
particularmente los de la policía del orden y de seguridad.
La Ley Orgánica Policial, Decreto Nro. 75/972 de 1.II.972, texto ordenado de las Leyes
Nros. 13.963 de 22.V.971 y 14.050 de 23.XII.971, la Policía es definida en el artículo 1ro
como: “la Fuerza Pública, es un Cuerpo de carácter Nacional y Profesional,
dependiente del Poder Ejecutivo por intermedio del Ministerio del Interior”.
RESUMEN
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
Para ingresar al estudio de este tema, entendemos oportuno una breve reseña
sobre lo que la doctrina ha denominado “teoría del órgano”.
Tanto las personas físicas como las jurídicas necesitan de una voluntad que actúe.
Las consecuencias jurídicas de la actuación de dichas voluntades recaerán sobre
la co- lectividad personificada y no sobre los seres humanos a que pertenecen.
43
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La doctrina ha manejado tres explicaciones posibles:
Mandato: la persona jurídica da un mandato a las personas físicas que actúan
por ella;
Representación: los seres humanos cuyos actos se imputan a la per- sona jurídica,
son sus representantes;
Teoría del órgano: las personas jurídicas expresan su voluntad por in- termedio de
sus órganos.
¿Qué debemos entender por órgano?
Complejo de voluntades, formas y atribuciones reconocido como unidad por el
derecho...
Comprende a la vez el cúmulo de funciones individualizadas y la o las personas
llamadas a ejercerlas.
No tiene existencia visible; su realidad es puramente jurídica.
COMPETENCIA: conjunto de
atribuciones y potestades
asig- nadas a cada órgano.
FORMA: es la
estructura que adopta.
VOLUNTAD HUMANA: cuando el ser humano titular del órgano actúa como
tal, expresa una voluntad que vale como voluntad del órgano; los actos que
realiza, se imputan a éste.
En todo órgano se dan tres órdenes de relaciones jurídicas:
ELEMENTOS
44
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
- entre el titular del órgano y la persona jurídica;
- entre el órgano y los demás órganos de la persona jurídica; y
- entre la persona jurídica y las demás personas jurídicas.
Ahora bien, el Estado, en sentido amplio, comprende a todos los organismos
estatales y, como enseña el Dr. Julio A. Prat, esa personalidad única que es el
Estado “...refiere a los complejos orgánicos que ejercen todas las funciones
etáticas...”.
De lo expuesto, se concluye que el Estado se compone de un conjunto de
órganos, relacionados entre sí, que ejercen la función administrativa.
La centralización y la descentralización pueden abarcar todas las funciones
jurídicas estatales: constituyente, legislativa, administrativa y jurisdiccional.
CENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA:
Asume doble sentido:
1- Cuando el conjunto de órganos administrativos se encuentran bajo la
dirección de un órgano central único, jerarca de la administración.
2- Indica la manera como se vinculan y coordinan entre sí los diversos órganos
que dependen de un mismo jerarca, quien concentra en sus manos la dirección
del conjunto.
En nuestro país existe centralización administrativa más o me-
nos intensa en el interior de las distintas administraciones
públicas: Administración Central, Intendencias, Entes Autónomos,
Servicios Descentralizados.
Dicho esto, es preciso esclarecer el concepto de JERARQUÍA, al cual se ha
hecho referencia directa o indirectamente en varias oportunidades, en las
páginas precedentes.
45
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Es la relación jurídica administrativa interna que vincula órganos
y funcionarios, colocándolos en situación de subordinación, con
el fin de coordinar y dar unidad a la acción de todos ellos.
¿Cuáles son los rasgos a destacar de este concepto?
• Es administrativa: existe sólo en la
administración.
• Es jurídica: está determinada por normas de
derecho.
• Vincula órganos y funcionarios: no todos los funcionarios
ocupan car gos que tengan calidad de órganos.
• Determinan una situación de dependencia: frente al órgano
jerarca, que tiene por objeto asegurar la unidad de la acción administrativa.
¿Qué potestades tiene el jerarca?
Ellas son:
• dictar órdenes;
• potestad disciplinaria;
• de supervisión a los subordinados;
• de avocación: traer hacia sí y decidir el asunto sometido a su jerarquía;
• reglamentaria;
• designación y destitución de los subordinados;
• delegar funciones: sólo en los casos constitucionalmente permitidos:
- art. 160, C.R.: el Poder Ejecutivo en el consejo de Ministros o Ministros;
- art. 181 num. 9º, C.R: los Ministros en sus carteras;
- art. 278, C.R: Intendentes en Comisiones especiales o Directores Genera-
les.
DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA:
46
Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Concepto
La descentralización administrativa opera en el ámbito de la administración y
únicamente respecto de la función adminis- trativa.
Admite infinidad de grados, desde los regímenes más centralizados a los de
mayor descentralización.
Cuando la transferencia de poderes no es fuerte, se habla de
DESCONCENTRACIÓN.
Cuando la transferencia de poderes es más amplia, llegando el órgano a
adquirir perso- nalidad jurídica, se denomina DESCENTRALIZACIÓN, ypuede
ser:
Institucional u orgánica:
órganos con autonomía.
Territorial: de tipo
admi- nistrativo-
legislativa.
Entes Autónomos
Servicios
Descentralizados
Gobiernos
Departamentales
2014
DESCENTRALIZACIÓN INSTITUCIONAL U ORGÁNICA
(O POR SERVICIOS)
Comprende los Entes Autónomos y los Servicios Descentralizados.
Entre estos organismos lo que existe es una diferencia de grado en cuanto a la
autonomía que unos y otros poseen, siendo mayor la de los primeros que la de
los segundos.
Necesariamente esa diferencia de grado habrá de reflejarse en otras que el
lector podrá apreciar con una atenta lectura de las disposiciones del texto
constitucional.
En razón de ello, realizaremos aquí tan solo una breve referencia.
Creación: por ley. Se requiere 2/3 del total de componentes de cada
Cámara, art. 189, C.R.
Algunos servicios necesariamente deben ser Entes Autónomos: Banco de la
República Oriental del Uruguay; Banco de Previsión Social, Entes de
Enseñanza, art. 202 C.R.
Otros servicios no pueden ser Entes Autónomos: Correos y Telégrafos;
Administración Nacional de Aduanas; Salud Pública, art. 186, C.R.
Organización: por medio de Ley o Carta Orgánica, art. 204, C.R.
Dirección: Son dirigidos por Directorios rentados compuestos por tres o cin- co
Miembros y en el caso de los Servicios Descentralizados, po- drán tener un
Director General, art. 185, C.R.
Si bien la designación en estos cargos, es por un período de cinco años, se
extiende hasta que asuman las nuevas autoridades, art.192, C.R.
Designación de los Directores: Art. 187, C.R.:
- propuesta fundada del Poder Ejecutivo;
48 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
- requiere venia del Senado por 3/5 de votos del total de
com- ponentes, en un plazo de sesenta días;
- vencido el plazo sin pronunciamiento del Senado, se
reliza nueva propuesta o la misma, requiriéndose ahora mayoría ab- soluta;
- designación del Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros.
Cese:-
49 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
50 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
51 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
52 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
CONCEPTO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
1. Concepto.-
Existen diversas acepciones o significados sobre el concepto del procedimiento
administrativo.-
Procedimiento proviene del latín procedo (de pro, delante y cedo, marchar).
Etimológicamente significa caminar adelante o camino a recorrer para llegar a un
resultado.-
El Prof. Dr. Héctor FRUGONE SCHIAVONE dice que hablamos de procedimiento
administrativo porque como el Derecho fija a la Administración tareas a cumplir y
fines a perseguir, ésta no puede actuar ni conducirse de cualquier modo o forma,
sino conforme con los métodos o procedimientos preestablecidos.
Por tanto, el procedimiento es el camino previamente fijado y regulado por el
Derecho, a través del cual debe cumplirse la actividad de la Administración.-
En otra acepción más técnica, el procedimiento puede considerarse como el
conjunto de actos y procedimientos que llevan al dictado del acto administrativo
(resolución, reglamento, etc.).-
Partiendo de la definición amplia del egregio Prof. Dr. Enrique SAYAGUÉS
LASO, el Prof. Dr. Juan P. CAJARVILLE PELUFFO define el procedimiento
administrativo como la sucesión o secuencia de actos y tareas materiales y
técnicas, cumplidos por una entidad estatal o ante ella, instrumentalmente
destinados al dictado o a la ejecución de un acto final de naturaleza
administrativa.-
Al decir que la actividad procedimental se cumple “por una entidad estatal o ante
ella”, se está señalando que el procedimiento consta de actos y tareas de la
Administración y también de los interesados.-
El acto administrativo, es decir la resolución, no surge espontáneamente, porque
es consecuencia de una sucesión o cadena de actos que culmina, con el acto
final, en que se expresa la voluntad administrativa.-
Por el acto final se resuelve el fondo del tema planteado en el procedimiento (v.g.:
petición, recursos administrativos, sumarios).-
Entonces, el procedimiento consta de actos y tareas de la Administración y
también de los interesados o administrados, iniciando el procedimiento con su
petición o recurso, evacuando vistas, ofreciendo prueba, etc.. El procedimiento
administrativo surge del ejercicio de la función administrativa.-
En general, las normas de procedimiento atienden a la necesidad de establecer
garantías para el interés del administrado y de la Administración, o más bien de la
53 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
buena Administración (esto es, perseguir los fines de la función pública, del modo
más conveniente e idóneo).-
Las reglas del procedimiento establecen límites; especialmente en aplicación de
sus principios generales: garantías de bilateralidad, igualdad de las partes,
derecho de defensa, contradictorio, lealtad y buena fe, etc..-
2) Diferencia entre proceso, procedimiento y trámite administrativo
En doctrina se plantea la cuestión conceptual del proceso y procedimiento.
Algunos autores subrayan que el primero es una sucesión de actos encadenados
dirigidos a un fin (“instrumento con sentido teleológico”, Prof. Dr. LANDONI),
mientras el segundo sería un concepto puramente formal, el desarrollo del
proceso.-
Otros entienden que “proceso es un procedimiento en el que se opera o efectúa
una función estatal, la jurisdiccional”, reservando aquel término para el proceso
correspondiente a un juicio y dando al de procedimiento un sentido formal y
teleológico.-
Es de significar en este último sentido que el vocablo “proceso” se refiere al
conjunto de trámites y formalidades que se cumplen ante la Administración de
Justicia, y que se caracteriza por la participación de un tercero imparcial (juez,
tribunal, etc.), que es llamado a intervenir y decidir ante situaciones que
constituyen conflictos de intereses, v. gr.: juicio civil o penal, etc.; y en los que sea
factible la “cosa juzgada”, es decir en aquellos asuntos que llegan a determinada
instancia en la cual la sentencia que definitiva, y no puede ser más revisada.-
A los efectos de nuestro estudio, nos importa el procedimiento seguido para la
formación de un acto administrativo, en cuyo desarrollo se desenvuelve función
administrativa. La referencia al acto final -con el que culmina el procedimiento-
lleva a la mención de actos de trámite que, conjuntamente con operaciones
materiales, conforma el procedimiento administrativo.-
Cabe distinguir también entre “procedimiento” y “trámite administrativo”.-
Según el diccionario de la Real Academia “trámite” es el paso o estado de una
parte a la otra o de una cosa a la otra.-
Por tanto, el procedimiento es la sistematización ordenada y procesalizada de una
actividad de la Administración, mientras que el trámite administrativo es la
presencia material de esta actividad y, a veces, sin referencia alguna a una
ordenación jurídica que la regule.-
54 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
3) Ámbito de aplicación del Decreto N° 500/991
El art. 1º dice: “Las disposiciones de este decreto alcanzan al procedimiento
administrativo común, desenvuelto en la actividad de los órganos de la
Administración Central y a los especiales o técnicos en cuanto condigan con su
naturaleza “.-
Las normas de procedimiento del Decreto N° 500/991 son parciales pues no
rigen para otros sectores públicos que no sea la Administración Central -como
ser: Poder Legislativo y Poder Judicial, Gobiernos Departamentales, etc.-, salvo
en el tema de recursos administrativos, en el que el Decreto recoge normas
constitucionales y legales.-
El Prof. Dr. Carlos DEL PIAZZO entiende que la Administración Central está
constituida por la Presidencia de la República y los Ministerios..-
Si bien el Decreto N° 500/991 se aplica solamente para la Administración Central
(art. 1), contiene una exhortación a los Entes Autónomos y Servicios
Descentralizados a adoptarlo (art.235).-
4. Ámbito de aplicación del Decreto N° 30/2003 de 23 de enero de 2003
El artículo 2° refiriéndose al ámbito subjetivo de aplicación, expresa que se
entiende por funcionario público, a los efectos de lo dispuesto en estas Normas de
Conducta en la Función Pública, toda persona que, cualquiera sea la forma de
vinculación con la entidad respectiva, desempeñe función pública, a título oneroso
o gratuito, permanente o temporario, de carácter legislativo, administrativo o
judicial, en la Administración Central, en un Ente Autónomo, en un Servicio
Descentralizado, en un Gobierno Departamental o en una persona pública no
estatal (art. 2° de la ley 17.060 de 23 de diciembre de 1998 y art. 175 del Código
Penal en la redacción dada por el art. 8° de la ley 17.060).
Las respectivas normas de conducta constituirán, además, criterios interpretativos
del actuar debido de las entidades y sujetos comprendidos, en las materias de su
competencia (inc. 2° del art. 24 de la ley 17.060); siendo los jerarcas de las
respectiva unidades ejecutoras los responsables de su aplicación.-
55 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
PROCEDIMIENTOS REGULADOS
EN EL DECRETO Nº 500/991
En cuanto a los tipos de procedimientos administrativos que regula el Decreto N°
500/991, pueden clasificarse en:
a) de gestión o común, también denominado general, seguido para cumplir la
actividad normal de la Administración;
b) recursivo; seguido en la impugnación de un acto adoptado en el
procedimiento de gestión;
c) disciplinario; seguido para sancionar al funcionario que ha incurrido en una
falta, si se sigue en relación a un administrado infractor.-
Al mismo tiempo, fija normas o principios generales que alcanzan a los
procedimientos administrativos especiales o técnicos, en cuanto condigan o
relacionen con su naturaleza, sin perjuicio de la aplicación supletoria en todos
aquellos puntos que las normas que los rigen no tengan regulación expresa (art. 1
y 232).-
ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Es posible distinguir dentro del procedimiento administrativo, distintas fases o
etapas que suceden en el tiempo en todo tipo de procedimiento, cualquiera sea su
materia (expropiación, licitación, etc.), su finalidad (procedimiento recursivo,
disciplinario, etc.), o la forma documental utilizada por la Administración para
sustanciarlo (expediente o formulario).-
A) PREPARATORIA O INSTRUCTORIA: Comprende todas las actuaciones que
tienen una función preparatoria respecto de un acto jurídico definitivo
determinado. En ella, se tratará de conseguir todos los elementos de hecho y de
derecho que van a permitir después, la decisión de la Administración (por ej.:
peticiones o instancias de los interesados, que tienen una acción propulsiva;
informes y asesoramientos que tienen una función consultiva, pruebas, vista a las
partes, etc ).-
B) ESENCIAL O DECISORIA: El dictado del acto jurídico respectivo, v.g. la
emisión de la resolución que resuelva sobre el fondo del asunto, etc..-
56 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
C) INTEGRATIVA O DE EFICACIA: Corresponde a la notificación personal a los
interesados en el procedimiento de la resolución dictada o de su publicación en el
Diario Oficial, según corresponda.-
D) EJECUTORIA O DE EJECUCION MATERIAL: Procede siempre que el acto no
agote sus efectos con la sola emisión, por ejemplo: resolución que asciende a un
funcionario. De no ser así, se hace necesario proceder a su ejecución posterior,
en atención a lo pedido por el interesado y a lo resuelto por la Administración,
v.g.: resolución que hace lugar a petición de recomposición de carrera
administrativa.-
CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO
El art. 120 del Decreto 500/991 define al acto administrativo como: “toda
manifestación de voluntad de la Administración que produce efectos jurídicos“.-
Analicemos los elementos de la definición.-
La norma alude a las “manifestaciones de voluntad”, que significa que los actos
administrativos son producto de una labor intelectual que traduce o exterioriza una
expresión de voluntad de la Administración.-
Se señala que el acto administrativo es una "declaración de voluntad" para
descartar posibles actividades de la administración que no sean específicamente
emanaciones de la voluntad estatal. Al decir que es "unilateral" se la diferencia de
otras figuras que sí expresan la voluntad de la administración como son, por
ejemplo, los contratos administrativos. Al ser en ejercicio de la "función
administrativa", se descarta a las funciones judiciales y legislativas -cabría entrar
en el análisis, llegado el caso, de las diferentes concepciones de función
administrativa-.-
Es una declaración de voluntad, pero no todas las manifestaciones con origen en
la Administración son actos administrativos, sino sólo los que imponen
consecuencias jurídicas al administrado ya sean favorables o desfavorables. Las
manifestaciones de la administración que no producen consecuencias jurídicas
son actuaciones administrativas y no actos administrativos.-
Al tratarse de una declaración, quedan excluidos la redacción de un oficio,
memorando, etc.. La declaración puede implicar una decisión de la
Administración; una constancia o certificación de algo o incluso una mera
declaración de un hecho o derecho preexistente.-
57 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La definición amplia del art. 120 no refiere, con intencionalidad, a si el acto
debe ser bilateral o unilateral. Por tal motivo en el concepto de acto administrativo
se incluye a los contratos administrativos.-
La expresión “manifestación” permite acoger los supuestos de voluntad tácita, en
que la voluntad administrativa no se exterioriza en forma expresa sino que falta el
pronunciamiento de la Administración sobre el punto planteado (petición o
recurso), luego de pasados los plazos correspondientes.-
En tal sentido, señalamos que los recursos administrativos se pueden interponer
contra actos expresos o tácitos (art. 142).-
Esa manifestación de voluntad proviene de la “Administración”, expresión ésta
que designa a toda entidad estatal actuando en función administrativa. Se incluye,
entonces, a las manifestaciones de voluntad de cualquier órgano del Estado
Persona Pública Mayor, de los Gobiernos Departamentales, de los Entes
Autónomos y de los Servicios Descentralizados, en cuanto se cumplan en
ejercicio de función administrativa. Es indiferente el Poder del Estado a que
pertenece el órgano, ya que también los órganos del Poder Legislativo y del
Poder Judicial desarrollan función administrativa, aunque no de manera
preferente o predominante.-
La noción de acto administrativo no incluye a los actos de las Personas Públicas
No Estatales -que no integran la Administración- ni a los actos de los
concesionarios.-
El acto administrativo debe producir “efectos jurídicos”, esto es, crear o modificar
determinada situación jurídica, ya sea por un ascenso, designación, destitución,
calificación de un funcionario, etc.; o por la situación jurídica lesiva que se resiste
interponiendo recursos administrativos, etc..-
Los efectos jurídicos que produce esa manifestación de voluntad de la
administración (acto administrativo) podrán ser resolutivos, conclusivos, de
asesoramiento, de mero trámite, etc., si ampliamente se interpreta la expresión.
Volveremos sobre el tema cuando observemos las diversas clasificaciones de
actos administrativos.-
Elementos de los actos administrativos
El reconocido Prof. Dr. Ruben FLORES DAVKEVICIUS siguiendo a profusa
doctrina nacional y extranjera así como a sentencias del T.C.A., nos explica con
su natural claridad que el tema de los elementos de los actos administrativos es
de singular importancia porque, de acuerdo a los vicios que los puedan afectar,
dependerá su legitimidad y validez.-
El prestigioso autor señala que al no expresar nuestra legislación cuáles son los
elementos de los actos administrativos, prefiere la clasificación clásica del
egregio Profesor Dr. Enrique SAYAGUÉS LASO que sigue, sin desconocer la
58 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
importante doctrina que distingue entre elementos subjetivos, entre otros,
Administración, órgano, competencia, etc.; y objetivos: fin, causa, forma, objeto,
contenido.-
ngresando en el tema propuesto indica que los elementos de los actos
administrativos son los siguientes: el sujeto, la voluntad, el objeto, la causa, el fin
y las formalidades y la forma.-
1. Elementos subjetivos del acto administrativo
Sujeto activo.
El acto administrativo solo puede ser dictado por la Administración Pública, pero
además debe ser el órgano competente. Esta competencia puede ser:
* Por razón del territorio, en virtud de la cual cada órgano administrativo tiene
competencia frente a sus iguales en el territorio que se le asigne. El acto
administrativo dictado por órgano incompetente territorialmente es nulo de pleno
derecho -
* Por razón de la materia, en virtud de la cual a cada órgano de la Administración
se le atribuyen competencias en una o más materias. El acto administrativo
dictado por órgano incompetente por razón de la materia es nulo de pleno
derecho.-
* Por razón de la jerarquía, en virtud del cual se atribuye la competencia a unos
órganos preferentemente respecto de sus superiores o inferiores. El acto
administrativo dictado por órgano incompetente por razón de la jerarquía es
anulable. -
Si actúa un órgano incompetente, existiría un vicio en este elemento y se
produciría lo que se conoce como "exceso de poder". También se requiere que
los titulares del órgano no estén incursos en las causas de abstención y
recusación previstas legal y reglamentariamente para garantizar la objetividad de
su actuación.-
En consecuencia, un elemento caracterizante de los actos administrativos es que
lo dicta la Administración, entendiendo el concepto como toda autoridad estatal
actuando en el ejercicio de función Administrativa, como reiteradamente se
expresa.-
Entonces deberá observarse la competencia del órgano emisor, es decir, deberá
observarse si el decisor actúa dentro de los límites de su competencia.-
En ese sentido debemos recordar que los seres humanos viven de acuerdo al
principio de libertad. Sin embargo, las personas públicas y sus órganos,
desarrollan su competencia de conformidad con el principio de especialidad.-
2. Objeto
59 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Es lo que el acto decide, por ejemplo la destitución del funcionario, en el supuesto
desarrollado cuando analizamos en el literal inmediato siguiente, la causa o
motivo del acto.-
El contenido del acto, debe ser cierto, determinado y lícito. Esto es que debe
ajustarse a lo que dispone la Constitución, principios generales de derecho, ley y
reglamentos, aplicándose el principio de jerarquía formal de las fuentes.-
El contenido del acto puede ser esencial, implícito y o eventual..-
Esencial es el que define la especie de acto de que se trata. Por ejemplo la
destitución o designación de un funcionario público.-
El contenido implícito es el que integra el acto aunque no se hubiese mencionado
expresamente. Surge del derecho vigente. Por ejemplo el período de prueba en el
supuesto de designación de un funcionario público. Si esa estipulación no se
hubiere efectuado, de todas maneras, debe entenderse formando parte de la
designación materializada en el acto administrativo de que se trata.-
El contenido eventual es el que puede existir pero que dependerá de la voluntad
de la Administración. Así un plazo o condición determinada.-
3. Causa o motivo. La motivación
La causa constituye el por qué del acto administrativo, es el motivo del acto. El
motivo es un presupuesto de hecho que impone a la Administración actuar de
determinada manera ante su estímulo. Es decir, producido un hecho, deberá
observarse si corresponde decidir una solución específica, por así imponerlo un
principio o una norma jurídica, o si existe discrecionalidad.-
Reiteramos: las personas públicas actúan dentro del principio de especialidad.
Por ello el hecho que correspondiere deberá observarse dentro de los límites de
su competencia.-
La motivación es la exteriorización del motivo. La misma forma parte del acto y se
observa en la forma que desarrolla su juicio el administrador que concluye, por
ella, en una decisión.-
En virtud de la misma, el administrado, sabrá por qué se adoptó la decisión que
fuere. De esta forma podrá ejercer su derecho de defensa.-
Veamos un ejemplo. En determinada Administración se observa que un
funcionario público sustrajo de su oficina una computadora. La sustracción es el
motivo o supuesto de hecho que debe desencadenar el procedimiento
administrativo correspondiente. Así, luego de las secuencias correspondientes,
por ejemplo vista de los cargos, el jerarca decide que corresponde dictar un acto
destitutorio. Esa será la decisión expresada en el acto. Para llegar a la misma
deberá motivarse.-
La motivación, entonces, explica las razones de hecho y de derecho que la
fundamentan. No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que
60 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
deberá hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico
en resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en
particular justifican la decisión adoptada.-
La motivación debe ser, por lo menos, suficiente, y se materializa, generalmente,
en los "resultandos" y en los "considerandos".-
En los "resultandos" se deben exponer los hechos que constituyen los
antecedentes del acto administrativo de que se trate.-
En los "considerandos", se desarrollan los fundamentos de derecho, las doctrinas
aplicables, las razones de mérito y la finalidad perseguida.-
En conclusión, en el Derecho Uruguayo, la motivación debe expresarse en el acto
administrativo correspondiente. No procede, de principio, la motivación anterior,
que surja del propio expediente y, menos, aún, la motivación ex post acto.-
La sentencia Nº 656/99 del T.C.A. dijo:" La fundamentación ex post facto, que en
el caso se concretó recién al contestar la demanda, no sanea, como parece
evidente, el vicio original, desde que, y en la vía administrativa la ocurrente -como
en el caso- quedó totalmente desguarnecida al ignorar y no poder controvertir los
fundamentos de su traslado .-
La motivación posterior distinta, explicitada en la resolución confirmatoria de la
Administración no puede ser admitida, en razón del principio de la inadmisibilidad
de la motivación "ex-post-acto". La motivación puede darse en el momento de la
formación de la voluntad de la Administración, cuando existe constancia de los
hechos o circunstancias que constituyen el motivo, en el proceso de formación del
acto o en el momento de la expresión, cuando en el propio acto se expresa la
motivación en cuestión.-
Se ha expresado, en efecto, que "la motivación puede ser concomitante o
contemporánea con la "expresión" de dicha voluntad o anterior a tal expresión,
apareciendo en este último caso en el proceso de "formación de la voluntad
administrativa". No es admisible la motivación "sucesiva" a "posterior" porque la
misma traslada el problema del "saneamiento" del acto administrativo, por cuanto
un acto que debiendo ser motivado no lo es, resulta un acto viciado" (Marienhoff:
"Tratado de Derecho Administrativo" T, II , pags. 330 y 331; cf. sents. del Tribunal
nos. 433/88, 522/88, 529/88 y 763/88 en A.D.A., T. III, pags. 33 y 34 nos. 103,
106, 108 y 109 y más recientemente sent. nos. 37/90 y 485/90). La falta de
motivación constituye un vicio, según nuestro derecho positivo siguiendo la
doctrina más prestigiosa, de tal entidad que determina la anulación del acto".
4. Fin
Es el para qué del acto. El fin puede estar expresamente determinado.-
Si así no aconteciera siempre será actuar conforme al interés público.-
61 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El fin, como el motivo y la atribución de competencia surge, por lo menos,
implícito en el acto. Así se observa, en el siguiente literal, que el fin debe constar
en el propio acto. La sentencia Nº 324/98 del T.C.A. dijo "La desviación de poder
se particulariza por trasuntar un contenido o elemento subjetivo, psicológico,
caracterizado por la voluntad, generalmente encubierta o disimulada de lograr
determinado fin, por lo que no puede presumirse ni examinarse de oficio,
debiendo ser el presunto damnificado quien la invoque y pruebe (…)".-
5. Formalidades y forma
Las formalidades son los requisitos necesarios para la emisión del acto.-
Las anteriores refieren al modo de elaboración de la voluntad administrativa, esto
es el procedimiento administrativo correspondiente.-
En este caso parte de la doctrina habla del presupuesto de procedimiento.
La actuación administrativa se desarrolla mediante procedimientos
administrativos, ya sea el común o especiales.-
Si existe algún vacío en los mismos, serán de aplicación los principios y normas
del procedimiento administrativo de que se trate, del procedimiento administrativo
común, del Derecho Administrativo y, aún, del Derecho Común. El llamamiento
sigue el orden de prioridad que corresponde aplicar.-
Se ha entendido que los vicios en el procedimiento deben ser de cierta entidad
para causar nulidad.-
Las concomitantes son las formalidades que deben cumplirse al dictar el acto.-
Las formalidades posteriores son las que deben cumplirse en la ejecución del acto
administrativo.-
La forma es una formalidad más y es el modo como se documenta la decisión. Es,
en definitiva, el modo como se documenta y da a conocer la voluntad
administrativa.-
Es, de principio, escrita, aunque se imponga la forma electrónica.-
La forma del acto se materializa de conformidad a una parte expositiva, donde se
determina el motivo, la motivación, los fundamentos de derechos, etc..-
La técnica y el derecho obligan a exponer los hechos que constituyen los
antecedentes del acto administrativo de que se trate. Ello se efectúa en los
"resultandos".-
En los "considerandos", se explicitan los fundamentos de derecho, las doctrinas
aplicables, las razones de mérito y el fin perseguido con la resolución.-
La otra parte esencial del acto y su forma es la dispositiva. Allí se expresa la
decisión. Por ejemplo, el ascenso, destitución, etc., de un funcionario público.-
62 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
6. Voluntad
Como observamos, surge de la propia definición de acto administrativo: éste es
una manifestación de voluntad.-
La voluntad que se exteriorice en el acto podrá estar viciada por error, dolo o
violencia. En ese sentido se aplicarán las normas del derecho común, si no existe
regulación de derecho administrativo.-
7. Elementos eventuales o accidentales
Los elementos accidentales o eventuales son los que pueden integrar el acto,
pero que no son necesarios para su validez, eficacia y perfeccionamiento. Entre
ellos encontramos, entre otros, plazos, condiciones, modos, reservas, etc..
8. Elementos meritorios
Refiere, esencialmente, a la zona del acto que se basa en la discrecionalidad,
aunque el concepto es controvertido. Ejemplo: evaluación de razones de mérito
para producir a ascenso por art. 49 L.O.P., etc.-
CATEGORIZACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EN RELACION CON EL
PROCEDIMIENTO
De lo que viene de exponerse se desprende que los actos administrativos pueden
categorizarse en relación con el procedimiento en varios tipos:
a) Actos de mero trámite
Los actos o providencias de mero trámite tienen por objeto ordenar e
impulsar el procedimiento, buscando que el mismo pase de un trámite a otro de
los señalados para su desenvolvimiento, y por lo tanto implican por lo general
actos de instrucción procesal; por ejemplo “pase a informe de….”, una
notificación, certificación, etc..-
Actos preparatorios.
Son aquellos destinados instrumentalmente al dictado del acto que resolverá
sobre el fondo del tema planteado, y que le preceden. Es decir, son aquellos
actos que se dictan para hacer posible el acto final o principal ulterior.-
Son declaraciones de conocimiento, de opinión o juicio, por ejemplo: dictámenes,
notificaciones, etc..-
Los dictámenes son pronunciamientos, técnicos, de acuerdo a una especialidad,
que expide un funcionario respecto de una consulta referida a su especialidad.-
63 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La autonomía técnica del subordinado es absolutamente necesaria a los efectos
del juicio pronunciado.-
El funcionario producirá un dictamen que tiene necesariamente que emanar de la
voluntad libre del poder de mando del superior. Se trata de discrecionalidad en lo
que es objeto del examen que no altera el orden jerárquico. Por ejemplo opinión
jurídica sobre la legalidad de un ascenso a determinado funcionario.-
Los dictámenes pueden ser necesarios o facultativos.
Los necesarios son aquellos que el jerarca respectivo debe solicitar
obligatoriamente. Por ejemplo del Poder Ejecutivo a la Comisión Nacional del
Servicio Civil en el supuesto de proceder a una destitución.-
Los facultativos se producen cuando el jerarca los solicita, por así entenderlo
conveniente, para mejor decir. Por ejemplo del Gobierno Departamental a la
Comisión Nacional del Servicio Civil en el supuesto de proceder a una destitución.
Para los dos ejemplos la normativa se encuentra en el art. 60 de la Constitución
de la República y la Ley Nº 15.757.-
Los dictámenes en materia disciplinaria no son vinculantes para el jerarca ya que
podrá decidir en forma diversa a la aconsejada por una Asesoría, bajo resolución
fundada.-
Acto final o principal.
Es el acto que expresa la voluntad administrativa, resolviendo sobre el fondo del
tema planteado en el procedimiento. Esa decisión será un acto administrativo
porque emana del órgano competente, que resuelve un procedimiento
administrativo.-
c) Acto expreso. Acto ficto. Acto tácito.
Los actos jurídicos de la Administración son expresos o fictos.-
Acto expreso: Es una manifestación de voluntad jurídica de un órgano de la
Administración, que se exterioriza de alguna forma. Por ejemplo: el acto que
resuelve una petición o recurso, dispone un ascenso o designación; dicta un
decreto o reglamento, etc..-
Acto ficto: Existe cuando el derecho finge su existencia sin que realmente lo haya.
En nuestro Derecho Administrativo recae un acto ficto cuando se formula una
petición a la Administración por el titular de un derecho o de un interés legítimo, o
se interponen recursos administrativos contra un acto (expreso o ficto) anterior, y
la Administración no se pronuncia transcurrido determinado plazo.-
64 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
En realidad no existe un acto, sino por el contrario un no hacer, una omisión, un
silencio de la Administración, al que se adjudica la eficacia de un acto por la
Constitución (art. 318 inc. 2 y art. 8 Ley Nº 15.869; art. 108 Decreto Nº 500/991).-
Acto tácito: El art. 142 del Decreto Nº 500/991 establece que se pueden recurrir
los actos administrativos expresos o tácitos.-
El art. 142 habla de “acto tácito”, y no de “acto ficto”, como lo hace el resto del
decreto. CAJARVILLE señala que el concepto de “acto tácito” comprende al del
“acto ficto” porque en los actos tácitos a pesar de no existir una manifestación de
voluntad, se deducen de una conducta administrativa (generalmente hechos)
apreciada racionalmente. Asimismo, los actos tácitos resultan del silencio de la
Administración, que consiste en la omisión de decisión expresa.-
d) Por su vinculación a una norma previa
Es muy común encontrar esta clasificación, pero corresponde hacer una
aclaración, lo que es reglado o no es la facultad de decidir del órgano
administrativo, no el acto. El acto se realiza en ejercicio de facultades regladas o
discrecionales. De todas formas, por ser común de encontrar, esta es la
explicación:
Actos reglados en los que la Administración se limita a aplicar una norma que
determina el contenido del acto. -
Actos no reglados o discrecionales en los que la Administración puede optar por
una entre varias soluciones posibles igualmente válidas. Cabe aclarar que una
determinada potestad sólo tiene ciertos elementos discrecionales, pues existen
algunos que siempre son reglados: la existencia misma de la potestad, su
extensión, la competencia para ejercerla y el fin.-
La discrecionalidad no debe ser entendida como actividad en silencio de la ley.
Será justamente la ley la que establecerá la existencia de una potestad
discrecional, y ella será su fundamento y límite natural.-
e) Acto definitivo y firme
Es necesario aclarar los conceptos de acto administrativo firme y acto
administrativo definitivo, dado que el art. 309 de la Constitución habilita la acción
anulatoria respecto de los actos administrativos definitivos.-
El acto final que resuelve el último de los recursos interpuesto, cuando se han
interpuesto todos los correspondientes, configura el “acto definitivo”.-
Por consiguiente, acto definitivo es aquel acto que resulta después de agotada la
vía administrativa con la resolución expresa o ficta recaída sobre el o los recursos
que correspondan (Decreto-Ley Nº 15.524, art. 24), o cuando se deja vencer el
65 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
plazo para deducirlos, con lo cual el acto principal se vuelve irrecurrible, definitivo.
Es la palabra final de la Administración sobre determinado punto.-
Un acto adquiere firmeza cuando ha transcurrido el plazo de la interposición de
los recursos administrativos sin se que se presentaran, o habiéndose agotado la
vía administrativa no se ha promovido la acción de nulidad dentro del plazo
debido, o interpuesta se ha fallado confirmando el acto.-
f) Actos de ejecución
Son los que se dictan para dar cumplimiento al acto final o principal.-
El acto principal, perfecto, tiene la eficacia de producir inmediatamente los efectos
que correspondan por su contenido en virtud de su obligatoriedad.
Es decir, que habiendo nacido a la vida jurídica, el acto debe ser cumplido,
llevado a los hechos y ejecutado sin suspensión alguna.-
El cumplimiento del acto es obligatorio, exigible, para la propia Administración
como para el administrado desde su notificación. Es decir, entonces, que el acto
administrativo tiene la vocación de ser ejecutado desde su dictación perfecta. Ello
emana, de la presunción de legitimidad, de la satisfacción del interés común que
el acto persigue e, inclusive, del efecto no suspensivo, salvo texto expreso de
interpretación estricta, de los recursos administrativos.-
Lo expuesto debe entenderse sin perjuicio de la posible suspensión de la
ejecución del acto dispuesta por la propia Administración, el Tribunal de lo
Contencioso Administrativo o el Poder Judicial cuando resuelve una acción de
amparo.-
66 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
ESQUEMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMUN
PRINCIPIOS arts. 2,5 6,7,9, 60, 80,etc.-
En líneas generales, la secuencia de las etapas del procedimiento son:
1) INICIACION DEL TRÁMITE:
DE OFICIO O INSTANCIA DE PARTE (Art. 15)
EXPEDIENTE O FORMULARIO (Arts. 27, 34 a 43)
VISTA A TERCEROS INTERESADOS (Art. 17)
REPRESENTACION, APODERADOS, LETRADOS (Arts. 20, 24, 72, 77, 79 y 82)
2) SUSTANCIACIÓN DEL TRÁMITE
INSTRUCCIÓN (Art. 58)
DICTAMENES (Arts. 59, 65, 66, 69)
PRUEBA (Art. 71). Es OBLIGATORIO abrir prueba a pedido de parte, salvo
prueba inconducente o inadmisible. Rechazo sólo por resolución fundada que
admite recursos. En el ámbito del procedimiento disciplinario, la admisión o
rechazo de una prueba es de competencia del Instructor actuante (Art. 71 en la
redacción dada por el Decreto Nº 420/07).-
MEDIOS DE PRUEBA todos los admitidos por ley (Art. 70 inc. 1º y 72)
CONTRALOR: La Administración debe notificar día, hora y lugar de la prueba.-
VALORACION (Art. 70 inc. 2º) Reglas de la sana crítica
PRUEBA COMPLEMENTARIA (Arts. 75 y 76)
EVENTUAL RECURSO DE QUEJA por retraso de las actuaciones (Art. 84)
3) VISTA (Arts. 75 y 76)
4) TERMINACION DEL TRÁMITE
RESOLUCION (Arts. 56, 85, 86, 89, 106 y 318 de la Carta)
5) MODOS EXTRAORDINARIOS DE CONCLUSION DEL
PROCEDIMIENTO:
DESISTIMIENTO Y RENUNCIA (Arts. 86 a 87)
6) NOTIFICACIONES Y PUBLICACIONES (Arts. 91 a 105) PRINCIPIO EN LA
OFICINA
67 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
DOMICILIO DESCONOCIDO: publicación en Diario Oficial, Radio, T.V, (Art. 94)
CONTENIDO DE LA NOTIFICACIÓN PRINCIPIO: texto íntegro del acto
(Art. 96 inciso final)
EXCEPCION: parcial, pero que asegure conocimiento del acto (Art. 96)
DECRETOS: publicación en el Diario Oficial (Arts. 103 y 104)
ACTOS NO DOCUMENTADOS (Art. 105)
7) EVENTUAL RECURSOS ADMINISTRATIVOS (Arts. 142 y siguientes)
8) EVENTUAL VIA JURISDICCIONAL
Este no es un esquema rígido porque en el procedimiento administrativo rigen
ciertos principios, como el de flexibilidad y ausencia de ritualismos (art. 2 literal g),
que permiten adecuar la secuencia del trámite administrativo a las necesidades
del caso. Pero sobre ese esquema, la Administración no puede prescindir de
aquellas diligencias necesarias para llegar a la verdad material acerca de los
hechos relevantes para la decisión a adoptar, ni de las que conduzcan a otorgar a
todos los eventualmente lesionados en sus derechos e intereses adecuada
oportunidad de defensa antes de resolver (art. 2, apartados d, i y j), porque su
omisión determinará la ilegitimidad del acto final que acarreará su invalidez.-
PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO
1. Concepto
La locución “principio” deviene de la voz latina principium, teniendo,
etimológicamente, “un sentido histórico (“lo antiguo”) indicando el inicio, el origen
de algo, y un sentido axiológico (“lo valioso”)”. La inicial acepción de las varias
que posee la expresión “principio” es, según la Real Academia Española de la
Lengua, la de “primer instante del ser de una cosa”, teniendo un significado
claramente cronológico.
Pero también quiere decir “base, origen, razón fundamental sobre la cual se
procede discurriendo en cualquier materia” y “norma o idea fundamental que rige
el pensamiento o la conducta”, teniendo en común estas últimas definiciones la
utilización del adjetivo “fundamental”, poniendo de relieve lo que subyace en la
propia etimología del término: que lo que constituye el origen y comienzo de algo
68 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
sirve de base a lo que viene después y alienta su esencia, relevando sus
caracteres y finalidad. –
2. Función
Jurídicamente ha sido conceptualizado como las “Líneas directrices que informan
algunas normas e inspiran directa o indirectamente una serie de soluciones por lo
que pueden servir para promover y encauzar la aprobación de nuevas normas,
orientar la interpretación de las existentes y resolver los casos no previstos”.-
El estudio de los Principios Inspiradores o Formadores constituye la introducción
al del propio procedimiento. Sirve, fundamentalmente para su comprensión y para
establecer su relevancia o trascendencia, para determinar si el procedimiento
seguido responde a la filosofía que tales principios imponen o, por el contrario, la
contravienen y obligan a una corrección.-
Contribuyen a explicar la estructura del procedimiento, permitiendo comprender
porqué se han establecido determinadas cargas, derechos y posibilidades a cada
una de las partes y el momento en que se han establecido.-
Son elementos auxiliares de la interpretación jurídica, en caso de existir lagunas
legales. Permiten al órgano decisor como al juez completar la analogía para
determinar la regulación en una determinada situación no prevista expresamente
por el legislador. Aportan el marco teórico para las discusiones para la futura
regulación legal.-
El Decreto N° 500/991 incluye al inicio la Sección I “Principios Generales”, que al
decir de uno de sus corredactores, Prof. FRUGONE, son el fundamento o
cimiento sobre el cual se construyó el modelo de procedimiento administrativo,
cumpliendo además las funciones de interpretación de las normas escritas (art. 2)
y de integración, en caso de falta de regulación expresa en algún punto o materia
(art. 233). Por tanto, en los casos no previstos, se debe acudir a ellos para colmar
las lagunas o vacíos del reglamento. Se trata, pues, de reglas de conducta a
aplicar en la interpretación del procedimiento administrativo y también para
integrarlo cuando se advierta algún vacío en su sistema. Por estar en el Decreto
N° 500/991 al principio, serán la base para la inteligencia de las restantes
normas.-
El Prof. CORREA FREITAS enseña que los principios constituyen un límite a los
poderes de la Administración, imponiendo deberes y obligaciones en la forma de
instrumentar y de resolver los actos administrativos. Además son una garantía
para los derechos de los ciudadanos, de los particulares, de los administrados; y
en caso de cualquier transgresión en su aplicación provoca una lesión jurídica
susceptible de contralor judicial.-
69 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Algunos principios tienen su fuente expresa o implícitamente en la Constitución
(art. 66 Derecho de defensa, art. 30 Derecho de petición, arts. 309, 317 y 318
actos administrativos definitivos, recursos contra los actos, obligación de decidir
las peticiones y recursos, etc.). Otros principios se recogen de leyes aisladas o
normas reglamentarias, que establecen soluciones de ciertos problemas, etc. En
general la característica es la dispersión de los preceptos en numerosas leyes,
como las Nos. 13.318 de 28.12.1964, Decreto-ley Nº 15.524 de 9.1.1984, Ley Nº
15.869 de 22.6.1987, etc..-
3. Enunciación
El art. 2 del Decreto N° 500/991 realiza una simple enunciación no taxativa de los
principios del procedimiento administrativo; por lo que pueden existir otros no
enunciados en dicha norma, o agregarse aquellos establecidos o deriven de
normas de mayor jerarquía.-
En efecto, el art. 2 dice: “La Administración Pública debe servir con objetividad los
intereses general con sometimiento pleno al Derecho y debe actuar de acuerdo
con los siguientes principios generales: a) imparcialidad, b) legalidad objetiva,
c)impulsión de oficio, d) verdad material, e) economía, celeridad y eficacia, f)
informalismo en favor del administrado, g) flexibilidad, materialidad y ausencia
de ritualismos, h)delegación material, i)debido procedimiento, j) contradicción, k)
buena fe, lealtad y presunción de verdad salvo prueba en contrario, l)
motivación de la decisión, m)gratuidad.-
Los principios señalados servirán también de criterio interpretativo para resolver
las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de las reglas de
procedimiento”.-
Por tanto, deben considerarse otros principios que el Decreto establece como el
de: publicidad de las actuaciones (art. 80), oralidad (art. 27 inc. 2), idoneidad de
las formas (art. 7), concentración (art. 60), libre flujo de información (art. 14).-
ANÁLISIS DE LOS PRINCIPIOS
1) LEGALIDAD OBJETIVA. FINALIDAD
El art. 2º ap. B) proclama el principio de legalidad objetiva en el encabezamiento
del propio artículo: “La Administración Pública debe servir con objetividad los
intereses generales con sometimiento pleno al Derecho”.-
La Administración existe para servir con objetividad los intereses generales con
sometimiento pleno al Derecho objetivo. Esa es su razón de ser, el fin que justifica
su existencia.-
70 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El Prof. Agustín GORDILLO señala que una de las características del
procedimiento administrativo consiste en que es objetivo, en el sentido que tiende
no sólo a la protección del recurrente o de los administrados, sino también a “la
defensa de la norma jurídica objetiva, con el fin de mantener el imperio de la
legalidad y justicia en el funcionamiento administrativo”.-
Por ello, es que hay un cierto interés público en su sustanciación; y es
prácticamente en función de este principio, se generan la mayoría de los
siguientes.-
La legalidad de los actos administrativos es controlada por el T.C.A. por medio de
la acción de nulidad (art. 309 Constitución).-
El distinguido catedrático Dr. Ruben FLORES DAPKEVICIUS afirma que esto
significa reafirmar contundentemente la vigencia plena del Estado de Derecho
que regla la actuación de la Administración.-
De este principio emana, entonces, la necesidad de permitir al administrado su
más amplia defensa.-
El Decreto Nº 30/03 de 23/01/2003, en su art. 14, refiere al principio de legalidad
sosteniendo que el funcionario público debe conocer y cumplir la Constitución, las
leyes, los decretos y las resoluciones que regulan su actividad funcional.-
2) RAZONABIILIDAD
El principio de razonabilidad tiene un alcance amplio, comprensivo de toda la
actividad del Estado: por esto, doctrina y jurisprudencia han acudido a esa idea de
razonabilidad para apreciar la legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional
y por ende del acto que sea su producto.-
Este principio evoca la exigencia de un comportamiento conforme a la razón,
tanto en su significación primaria de facultad o capacidad de alcanzar el
conocimiento de esencias y valores y de obrar conforme a fines, como en la otro
proporción (ratio) resultante de una comparación.-
Por tanto, la razonabilidad del comportamiento se debe apreciar en primer lugar
según las reglas de la lógica, en cuanto señalas las condiciones formales de la
inferencia válida que ésta en la base de aquella facultad.-
Tratándose de una norma, es irrazonable aquella abstracta o concreta que
contravenga los principios lógicos al configurar el supuesto normativo o en su
parte dispositiva, o al apreciar la adecuación de lo dispositivo al supuesto, su
idoneidad al fin o la coherencia entre supuesto y fines propuestos.-
71 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La valoración jurídica consiste en un juicio de conformidad o disconformidad del
comportamiento con las reglas de derecho aplicables, así como la admisión de
razonabilidad como criterio de legitimidad del ejercicio de la potestad discrecional,
etc..-
En conclusión, la razonabilidad implica que la decisión que pone fin al
procedimiento administrativo tiene que ser razonable, proporcional a la finalidad
que se busca; no puede ser una decisión arbitraria. Es decir que el concepto de
razonabilidad encierra la idea de sentido común.-
3) VERDAD MATERIAL
La búsqueda de la verdad material en el procedimiento administrativo, al igual que
en toda actividad administrativa, es un pilar fundamental del quehacer estatal,
conforme al cual debe procurarse el conocimiento de la realidad y sus
circunstancias tal cual aquélla y ésta son, independientemente de cómo hayan
sido alegadas por las partes.-
Por eso el art. 4 del Decreto N° 500/991 dispone: “La Administración está obligada
a ajustarse a la verdad material de los hechos, sin que la obliguen los acuerdos
entre los interesados acerca de tales hechos ni la exima de investigarlos,
conocerlos y ajustarse a ellos, la circunstancia de no haber sido alegados o
probados por las partes”.-
Se procura llegar a la verdad material en base a los hechos reales y no a las
simples alegaciones, con independencia de la voluntad de las partes.-
La verdad material es, pues, la que surge del diligenciamiento de todos los
medios de prueba conducentes a esclarecer los hechos relevantes; valorados
conforme a las reglas de la sana crítica.-
Por supuesto, este principio no autoriza a la Administración a apartarse de la
prueba producida alegando que, pese a ella, sabe que los hechos reales fueron
diferentes; la “verdad material” es la que surge del diligenciamiento de todos los
medios de prueba conducentes a esclarecer los hechos relevantes, valorados
conforme a las reglas contenidas en el Código General del Proceso (en adelante
C.G.P.; art. 70 inc. 2º Decreto Nº 500/991). Conforme a esas reglas, las pruebas
se apreciarán tomando en cuenta cada una de las producidas y en su conjunto,
racionalmente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, salvo texto legal que
expresamente disponga una regla de apreciación diversa (C.G.P., art. 140) , y
para inferir del hecho conocido, el hecho a probar se aplicarán las reglas de la
experiencia común extraídas de la observación de lo que normalmente acaece
(C.G.P., art. 141).-
72 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
4) IMPULSIÓN DE OFICIO E INSTRUCCIÓN
La Administración debe servir el interés general; con ese fin se le confieren
poderes y se le atribuyen cometidos cuyo cumplimiento es un deber.
Para cumplirlo, debe impulsar por sí los procedimientos necesarios para ejercer
sus poderes con sometimiento pleno al Derecho, “a cuyos efectos la autoridad
correspondiente practicará las diligencias y requerirá los informes y
asesoramientos que correspondan, sin perjuicio de la impulsión que puedan darle
los interesados”, si existieran (arts. 2º lit. c, 56, 83 y 89).-
En el principio de impulsión de oficio, en su relación con el de verdad material,
está implícito el principio de instrucción, que impone a la Administración el deber
de realizar todas las diligencias probatorias necesarias para esclarecer la realidad
de los hechos relevantes.-
Es una consecuencia de los principios que se han visto anteriormente.-
De este principio se deriva la imposibilidad de caducidad de la instancia para la
Administración que siempre debe decidir el tema planteado (art. 85 del Decreto Nº
500/991).-
El inciso 2º del citado art. 56, procura terminar con un vicio burocrático muy
común en la Administración Pública, como es el hecho de que si el peticionante o
el recurrente no se interesa por el trámite, o no le da la impulsión correspondiente,
entonces se deja transcurrir el tiempo sin adoptar ninguna decisión
administrativa.-
Por el contrario, se impone el deber de la Administración de continuar con la
tramitación del procedimiento hasta la decisión final, no produciéndose la
perención de las actuaciones como consecuencia de la inactividad o falta de
impulsión del procedimiento por parte del interesado.-
5) ECONOMÍA, CELERIDAD Y CONCENTRACIÓN
La aplicación de este principio está regulada en el art. 8 del Decreto N° 500/991,
al establecer que: “En el procedimiento administrativo deberá asegurarse la
celeridad, simplicidad y economía del mismo y evitarse la realización o exigencia
de trámites, formalismos o recaudos innecesarios o arbitrarios que compliquen o
dificulten su desenvolvimiento…”.-
El principio de “economía” impone elegir, entre los trámites eficaces, aquél más
sencillo, evitando malgasto de tiempo y actividad.-
73 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El principio de “celeridad” implica cumplir los trámites en el menor lapso posible,
sin que ello disminuya las garantías del administrado y exacerbe la
discrecionalidad de la Administración hasta el grado de la arbitrariedad.-
Unido a este principio, encontramos el de delegación material (art. 2 ap. h), que
estudiaremos más adelante.-
El principio de “concentración” está relacionado con el de celeridad, y tiene como
finalidad reunir actividades procesales en un espacio de tiempo lo más corto
posible. Está consagrado en el art. 60 del Decreto Nº 500/991 al decir: “Para dar
al procedimiento la mayor rapidez, se acordarán en un solo acto todos los trámites
que por su naturaleza admitan una impulsión simultánea, y se concentrarán en
una misma audiencia todas las diligencias y medidas de prueba pertinentes”. Se
relaciona con el art. 8, principios de celeridad, simplicidad y economía y el de
impulsión del art. 56 ya analizado.-
Como garantía para el administrado y conforme al principio de instrucción e
impulsión, el procedimiento debe estar concebido de tal manera, que la resolución
final sea dictada por quien mejor conozca los hechos y las vicisitudes del
procedimiento, y ese será el que se ha mantenido en contacto directo con los
elementos del procedimiento.-
Al igual que sucede en el ámbito judicial, el principio de concentración como
garantía de la inmediación, no sólo previene los inconvenientes que produce el
cambio del juzgador, sin que también garantiza que las actividades procesales
estén lo mas cerca posible de la decisión del juez para evitar que por transcurso
del tiempo la impresión obtenida por éste se borre y de que la memoria lo engañe.
No presenta mayores obstáculos imaginarse el traslado de este concepto al
procedimiento administrativo.-
6) EFICACIA Y EFICIENCIA
El principio de “eficacia” implica que los funcionarios públicos utilizarán medios
idóneos para el logro del fin de interés público a su cargo, procurando alcanzar la
máxima eficiencia en su actuación.-
El art. 19 del Decreto Nº 30/03 bajo el nomen iuris “eficiencia y eficacia” dispone:
“Los funcionarios públicos utilizarán medios idóneos para el logro del fin de interés
público a su cargo, procurando alcanzar la máxima eficiencia en su actuación”.-
Los principios de eficacia y eficiencia vinculan toda la actuación estatal, y por
consiguiente la cumplida a través del procedimiento administrativo, con el
resultado a obtener para lograr los fines que debe perseguir. La norma
reglamentaria citada distingue adecuadamente los dos conceptos incluidos en su
denominación. La eficacia se refiere a la aptitud de la actividad como medio para
74 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
obtener el resultado procurado y a su idoneidad para perseguir los fines
impuestos por el derecho. La eficiencia relaciona la actividad cumplida y los
medios empleados en su proporcionalidad con los resultados procurados u
obtenidos.-
Los principios de eficacia y eficiencia se superponen entonces hasta absorberlas,
pero con un alcance mayor que cubre cualquier tipo de actuación estatal, con las
reglas de derecho cuya violación configura los vicios que con específica
referencia al acto administrativo nuestro derecho positivo define como “abuso o
exceso de poder”. La violación de estos principios se configura, determinando
ilegitimidad de la actuación estatal, cuando ella no sea idónea para lograr los
resultados procurados y por ende los fines impuestos por derecho, o no sea
proporcional a dichos resultados y al logro de esos fines en la situación de hecho
planteada.-
7) IMPARCIALIDAD DEL ORGANO QUE CONOCE Y RESUELVE EL FONDO
DEL ASUNTO
Concepto de imparcialidad
El funcionario público debe ejercer sus atribuciones con imparcialidad, lo que
significa conferir igualdad de tratamiento en igualdad de situaciones a los demás
agentes de la Administración y a todas las personas a que refiera o se dirija su
actividad pública (art. 2º ap. a Decreto N° 500/991, arts. 8 y 72 Constitución; art.
16 Decreto Nº 30/03).-
Además de los funcionarios intervinientes en el procedimiento administrativo
también deben ser imparciales las personas que, sin ser funcionarios, tengan
participación en el procedimiento administrativo, cuando la índole de la labor que
cumplen así lo requiera (peritos, asesores, etc.; art. 3º inc. final).-
Dicha imparcialidad comprende el deber de evitar cualquier tratamiento
preferencial, discriminación o abuso del poder o de la autoridad hacia cualquier
persona o grupo de personas con quienes su actividad pública se relacione.-
Causales de imparcialidad
Cuando sobre los funcionarios o las referidas personas intervinientes en el
procedimiento recaiga cualquier circunstancia comprobable que pueda afectar su
imparcialidad por interés en el procedimiento o afecto o enemistad en relación a
las partes, así como si han dado opinión concreta sobre el asunto en trámite
(prejuzgamiento), deberán excusarse de actuar.-
El Decreto Nº 420/07 modificó el término “podrán” del Decreto Nº 500/991 por
“deberán”.-
75 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La novedad radica en que a partir de ahora los funcionarios deberán excusarse
cuando medie cualquier circunstancia comprobable que pueda afectar su
imparcialidad en el procedimiento, excluyéndose la facultad que antes tenían y
estableciéndose -en cambio- la obligación e actuar en tal sentido. El art. 58 de la
Constitución de la R.O.U. consagra el principio de imparcialidad que alcanza a los
funcionarios que están al servicio de la Nación.
Por tanto, la norma diseñada, a la vez que honra el principio constitucional,
favorece la transparencia de la gestión confiada a los servidores públicos.-
Si los funcionarios o personas intervinientes incursos en esos motivos de
excusación siguieran actuando, podrán ser recusados por los interesados en el
procedimiento. De ahí que la iniciativa para apartar el funcionario afectado por
alguna de las citadas causales puede operar a instancia de parte o de oficio.-
La Ley Nº 17.060, art. 21 prevé que “Los funcionarios públicos observarán los
principios de respeto, imparcialidad, rectitud e idoneidad y evitarán toda conducta
que importe un abuso, exceso o desviación de poder, y el uso indebido del cargo
o su intervención en asuntos que puedan beneficiarlos económicamente o
beneficiar a personas relacionadas directamente con ellos (…”). El art. 16 del
Decreto Nº 30/03 expresa que la imparcialidad significa “conferir igual de
tratamiento en igual de situaciones a los demás agentes de la administración y a
todas las personas a que se refiera o se dirija su actividad pública (…)”.-
Procedimiento de excusación y recusación
El funcionario o las personas intervinientes actúan en el procedimiento en
cumplimiento de deberes funcionales u obligaciones contractuales. No pueden por
ello abstenerse unilateralmente de actuar, ni la excusación o recusación producen
su separación automática ni la suspensión de los procedimientos, sin perjuicio de
que si existen razones que lo justifiquen, la autoridad competente pueda disponer
la separación preventiva.-
La excusación o recusación se tramitan en expediente separado que,
debidamente instruido, se elevará dentro de los 5 días al jerarca inmediatamente
superior, que decidirá admitiendo o denegando la excusación o recusación, y
designando en el primer caso al funcionario que deberá continuar con la
tramitación.-
Si se tratara de un interviniente no funcionario, se estará a las normas de
competencia para la contratación de sustituto.-
76 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
8) BUENA FE, LEALTAD
PRESUNCION DE VERACIDAD SALVO PRUEBA EN CONTRARIO
El art. 6 del Decreto N° 500/991 dispone: “Las partes, sus representantes, los
funcionarios públicos y, en general, todos los partícipes del procedimiento,
ajustarán su conducta al respeto mutuo y a la lealtad y buena fe”. Esta disposición
tiene su antecedente en el art. 5 del Código General del Proceso (CGP).-
El art. 13 del Decreto Nº 30/03 refiriéndose al principio de buena fe y lealtad,
establece que el funcionario público siempre debe actuar de buena fe y con
lealtad en el desempeño de sus funciones.-
En lo referente al procedimiento administrativo, el principio de buena fe y lealtad
supone:
Para la Administración, el deber de actuar con prontitud y celeridad ante cualquier
petición o recurso administrativo, evitando entorpecer o enlentecer un trámite
administrativo por meras razones burocráticas.-
Para el administrado, el deber de colaborar con la Administración en el correcto
dictado del acto administrativo, aportando toda la prueba que tenga en su poder o
en su defecto denunciando dónde poder obtenerla; debiéndose abstener
especialmente de ocultar información o tergiversarla con la finalidad de obtener
una decisión favorable en la petición o en recurso planteados.-
Precedente administrativo
Teoría del acto propio (congruencia)
Una consideración que merece atención en la práctica administrativa, son las
conductas o actuaciones reiteradas de la Administración, especialmente en un
sector de actividad discrecional, no reglada. Si la actividad es reglada, la práctica
se vincularía con la interpretación de la regla de derecho.-
Por sí no es fuente, ya que el precedente o antecedente administrativo no posee
un valor normativo estricto. El cambio de criterio puede sí interesar para probar la
existencia del vicio de desviación de poder, en caso de que dicho cambio se
realice para resolver un caso concreto y no en forma general para el futuro.-
Para el Prof. Dr. Rotondo Tornaría, esto se explica por los principios de igualdad
de las personas ante las normas y ante la Administración y la buena fe, en sus
dos variantes, de protección de confianza del tercero, que ha podido orientar su
actividad sobre el criterio mantenido hasta entonces y de interdicción de la
arbitrariedad propia.-
77 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Las prácticas podrían ser vistas como modos peculiares de expresión de la
costumbre, pero les falta la convicción de la obligatoriedad. Para Garrido Falla,
esta surgiría allí donde, como consecuencia de las prácticas, haya podido crearse
un principio de apariencia jurídica que induzca al administrado a creer correcta
una situación o actuación administrativa en un sentido determinado.-
El criterio y los términos expuestos, realizados ya en la primera edición de
“Manual de Derecho Administrativo”, del Dr. Felipe Rotondo Tornaría, Tomo I-
1985, fueron recogidos por el Dr. Víctor H. Bermúdez en L.J.U., Tomo 118,
Doctrina, pág. 45.-
A diferencia del precedente, encontramos la teoría de los actos.-
En efecto, un tema jurídico que tiene como sustento el principio de la buena fe es
el del respeto al acto propio, en virtud del cual, las actuaciones de los particulares
y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe. La
teoría del acto propio tiene origen en el brocardo “Venire contra pactum
proprium nelli conceditur” y, su fundamento radica en la confianza despertada en
otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena
fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión
posterior y contradictoria.-
Se trata de una limitación del ejercicio de derechos que, en otras circunstancias
podrían ser ejercidos lícitamente; en cambio, en las circunstancias concretas del
caso, dichos derechos no pueden ejercerse por ser contradictorias respecto de
una anterior conducta, esto es lo que el ordenamiento no puede tolerar, porque el
ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio
derecho (Teoría del acto propio, Prof. Dr. Adolfo Gelsi Bidart, Revista Jurídica
Estudiantil, Mayo 1988, Nº 5, págs. 10/19; A.D.C.U. Tomo XXII, caso 1082;
A.D.C.U. T. XXIII, caso 53 al 54, LJU casos 12.470, 13.722 y 13.933; Sentencia
Nº57/2009 de 24.3.2009 del Tribunal de Apelaciones en lo Civil de 6º Turno;
Manual de Derecho Administrativo, Prof. Dr. Felipe Rotondo Tornaría, Ed. Del
Foro, 7ª ed., 2009.-
El T.C.A. basado en principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza, ha
dicho “dado que a nadie le es lícito hacer valer un derecho en contradicción con
su anterior conducta, cuando esta conducta interpretada objetivamente según la
ley, las buenas costumbres o la buena fe, justifica la conclusión de que no se hará
valer el derecho”.-
El principio de respeto por el acto propio, siguiendo lo expuesto por la
Corporación, comporta pues el deber de mantener una coherencia en las
actuaciones desarrolladas a lo largo del tiempo, de manera que deviene contraria
al principio aludido toda actividad de los operadores jurídicos que, no obstante ser
lícita, vaya en contravía de comportamientos precedentes que hayan tenido
entidad suficiente para generar en los interesados la expectativa de que, en
adelante, aquellos se comportarían consecuentemente con la actuación original.-
78 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Además de los principios de buena fe, congruencia, seguridad jurídica, el principio
de respeto por el acto propio se relaciona además con el principio de igualdad
ante la ley (artículo 8º Constitución), y sustenta -según viene de exponerse- que el
Estado debe de actuar de la misma manera en casos análogos.-
Esta teoría no es aplicable a cualquier tipo de problemas, desbordándose sin
límites. Rige en aquellos casos en que las expectativas no están protegidas o
reguladas directamente por el Derecho positivo, a través de una distinta figura
jurídica que responda a un a base teórica diversa, como por ejemplo, la preclusión
procesal.-
9) INFORMALISMO A FAVOR DEL ADMINISTRADO
El art. 9 del Decreto 500/991, establece: “En el procedimiento administrativo se
aplicará el principio del informalismo en favor del administrado, siempre que se
trate de la inobservancia de exigencias formales no esenciales y que puedan ser
cumplidas posteriormente”.-
FLORES DAPKEVICIUS señala que el principio legitima el incumplimiento de
formalidades por el interesado, que no sean esenciales, y que puedan ser
cumplidas posteriormente subsanando el vicio. Debe considerarse esencial la
formalidad que sea imprescindible para la validez del acto de que se trate.-
La expresión “informalismo” significa la ausencia de formas estrictas o rigurosas
en el procedimiento, que juega sólo a favor del administrado y no de la
Administración, y se aplica solamente ante la inobservancia de exigencias
formales no esenciales y que puedan cumplirse posteriormente, para subsanar el
vicio.-
En ese sentido el T.C.A. ha dicho "El principio del informalismo en favor del
Administrado no puede llevarse hasta límites extremos...".-
El mismo juez entiende que "cabe interpretar que el principio del informalismo no
puede limitarse al favorecimiento del administrado, sino que también debe
constituir una óptica desde la cual examinar el contenido real y verdadero de los
actos de la Administración".-
La sentencia N° 870/97 del TCA dijo que: "A criterio de la sede, corresponde
aplicar en el caso el principio del informalismo en favor del administrado,
consagrado en el art. 23 del decreto N° 640/73, en la medida en que en el escrito
de marras se manifiesta inequívoca la voluntad de impugnar la resolución en
proceso por lo que puede ser admitido como contentivo del recurso de revocación
correspondiente, por otra parte, cabe puntualizar que no se invocó erróneamente
al órgano ni se interpuso mal el recurso, lo que priva de sustento a la tesis
propugnada al respecto por la Administración".-
79 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Por su parte, la sentencia N° 987/99 del T.C.A. entendió que: "Para una
presentación válida de los recursos administrativos, no sólo debe resultar clara la
voluntad de interponer cada uno de los recursos que correspondan, sino que
"debe expresarse cuáles son los recursos que se interponen o cuáles los órganos
que se pretende revisen el acto, porque la Administración no puede obviar la
omisión del recurrente resolviendo recursos no interpuestos".-
El principio del informalismo a favor del administrado no puede llevarse hasta
límites extremos que soslayen los presupuestos constitucionales y legales para el
accionamiento".-
El principio, entonces, es una garantía que evita la pérdida del derecho del
administrado por aplicación de formalismos intrascendentes, pero que no puede
ser invocado al pasar, sin un análisis concreto para cada caso en particular.-
Citamos otros ejemplos del principio en estudio:
* Cuando al presentar una petición falta algún requisito formal como la
constitución de domicilio, o la indicación del lugar donde deben realizarse las
notificaciones, o la solicitud concreta que se efectúa, datos del representante, etc.,
se requerirá a quien presente la petición que en el plazo de diez días hábiles
salve la omisión, bajo apercibimiento de mandarla archivar, de lo que se dejará
constancia en el escrito con la firma de quien lo presente (arts. 26, 113 y 119). Si
se venciera el plazo sin que se salve la omisión y la petición fuera archivada, será
sin perjuicio de la continuación del procedimiento en cualquier momento en que el
peticionario cumpla con el requisito.-
* Cuando corresponda la interposición de los recursos de revocación y jerárquico
y solamente se interponga el recurso de revocación no es aplicable este principio.
En cambio, sí lo es cuando se califica mal un recurso administrativo, por ejemplo
debió decirse “revocación y jerárquico en subsidio” y se dijo “reposición y
apelación”; pues lo que aquí importa es la voluntad del interesado de que la
Administración vuelva a examinar el asunto resuelto oportunamente.-
* Idéntico razonamiento corresponde para el caso en que el recurso presentado
tenga firma letrada y timbre profesional, pero no consta fecha cierta de entrada o
de presentación. En virtud de este principio, se presume que los recursos fueron
presentados en tiempo y forma, ya que la carga de recibir el escrito corresponde a
la Administración.-
* Cuando se dirige un recurso administrativo contra un órgano inferior o superior
al que dictó el acto considerado lesivo; el escrito se tiene por bien presentado y se
canaliza hacia el emisor del acto impugnado.-
80 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
10) FLEXIBILIDAD, MATERIALIDAD
AUSENCIA DE RITUALISMOS
El principio de flexibilidad pretende desterrar la rigidez y el uniformismo. Según
FRUGONE implica reconocer el hecho de la imposibilidad de prever todas las
situaciones y reglamentar su resolución.-
La flexibilidad permite adecuar el procedimiento a las características y
necesidades de cada caso, siempre que ello no vaya en mengua de los derechos
del administrado, por ejemplo los que refieren a la adecuada oportunidad de
defensa.-
El principio establecido de celeridad y eficacia se ve complementado por el
presente que establece las bases para su cumplimiento. Así lo requiere el art. 8
que establece: “En el procedimiento administrativo deberá asegurarse la
celeridad, simplicidad y economía del mismo y evitarse la realización o exigencia
de trámites o formalismos o recaudos innecesarios o arbitrarios que compliquen o
dificulten su desenvolvimiento... ”.-
La materialidad prioriza lo significativo, las circunstancias cuya promoción o
corrección coadyuvan al interés público debido y, sólo cuando a ello sirve,
considerar lo formal. El art. 7 dispone que: “Los vicios de forma de los actos de
procedimiento no causan nulidad si cumplen con el fin que los determina y si no
se hubieren disminuido las garantías del proceso o provocado indefensión. La
nulidad de un acto jurídico procedimental no importa la de los anteriores ni la de
los sucesivos que sean independientes de aquél.-
La nulidad de una parte de un acto no afecta a las otras que son independientes
de ella, ni impide que el acto produzca los efectos para los que es idóneo”.-
Vicio de forma significa que se ha omitido el cumplimiento de las formalidades o
procedimientos que el orden jurídico le ha impuesto al órgano para la formulación
del acto, por ej.: omisión de conferir vista previa: a las partes arts. 75, 76, 78, 79
inciso final, a terceros interesados arts. 17 y 153, sumario art. 216, etc.-
La ausencia de ritualismo se traduce en la necesidad de evitar la realización o
exigencia de trámites, formalismos o recaudos innecesarios o arbitrarios que
compliquen o dificulten el desenvolvimiento del procedimiento administrativo (art.
8). Así, si se ha formulado una petición o interpuesto recursos y los antecedentes
conducen a acceder a lo peticionado en todos sus términos, y no se ha deducido
oposición, el otorgamiento de vista previsto en los arts. 75 y 76 y concordantes,
configuraría un ritualismo innecesario que postergaría el dictado del acto
favorable.-
La doctrina nacional respalda la posición del T.C.A., sostenida a través de
sucesivas integraciones de sus miembros (Sentencias Nros. 589 de 5.11.990;
81 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
1.163 de 23.12.991; 1.165 de 8.11.993; 606 de 1.4.992, etc.), que han admitido la
validez de sanciones impuestas lo que resulta avalado por el art. 171 del Decreto
N° 500/991. Ello ocurre en aquellas faltas que por su propia naturaleza no
admiten sumario, siendo suficiente su constatación por el supern necesidad de
instruir sumario pero en forma excepcional (esto es, cuando la falta es evidente o
notoria y no hay dudas sobre la responsabilidad del funcionario) y con las
garantías dadas al sancionado (posibilidad de ejercer su derecho de defensa); ior
jerárquico, por ejemplo: llegadas tarde, atrasos en el cumplimiento de la labor,
etc..; que deberán notificarse antes de que la sanción se convierta en definitiva,
llevando implícito tal notificación el derecho del notificado a articular su defensa
en vía recursiva.-
11) CONTRADICCION
Etimológicamente “contradecir” significa decir uno lo contrario de lo que otro
afirma, o negar lo que se da por cierto. Obrar de forma opuesta a lo que se dice o
piensa.-
Existen ciertos procedimientos que son de esencia contradictorios como por
ejemplo las licitaciones o concursos. En ellos la Administración debe tratar a los
interesados con imparcialidad ofreciéndoles participación igualitaria conforme a lo
consagrado en el art. 8 de la Constitución: “Todas las personas son iguales ante
la ley no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de los talentos o las
virtudes”.-
En efecto, el carácter contradictorio del procedimiento administrativo supone la
posibilidad de que ante diversos intereses en juego frente a un acto
administrativo, cada uno de los interesados pueda defenderse y hacer valer sus
legítimos derechos.-
Este principio rige en aquellos casos en los que el conflicto no es solamente entre
un individuo y la Administración, sino que aparece también otro individuo en
contienda con el primero. Tal es el caso de los concursos para la provisión de un
cargo, cuando los que pierden impugnan el acto de designación del ganador; o
en las licitaciones, cuando se impugna el acto de adjudicación; o en las
promociones de funcionarios cuando se reclama por parte de quienes se
consideran con mejor derecho al ascenso, etc.-
En todos estos casos hay intereses contrapuestos de los particulares entre sí, por
lo que la Administración está obligada a asegurar a las partes una situación
igualitaria, pues de lo contrario sufriría quebranto la imparcialidad con que debe
actuar el órgano administrativo.-
A texto expreso, lo vemos consagrado en los arts. 17 y 153 del Decreto N°
500/991, estableciendo el primero que: “Si de la petición resultara que la decisión
82 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
puede afectar derechos o intereses de otras personas, se les notificará lo actuado
a efectos de que intervengan en el procedimiento reclamando lo que les
corresponde”; y el segundo ya no para el caso de las peticiones sino de los
recursos establece “Cuando los recursos se interpusieren contra un acto
administrativo declarativo o constitutivo de una situación jurídica subjetiva, se dará
intervención en los procedimientos al interesado en que el acto impugnado se
mantenga”.-
12) GRATUIDAD
En la Administración Central el procedimiento administrativo es gratuito y no hay
condena en costas. Se consagra el principio de gratuidad de las actuaciones,
admitiéndose el instituto de la auxiliatoria de pobreza, para los casos debidamente
justificados mediante una información sumaria (arts. 73 y 74).-
El art. 74 del Decreto N° 500/91 dispone que: “Los gastos que ocasione el
diligenciamiento de la prueba será de cargo de la Administración o de las partes
por el orden causado, sin perjuicio de que pueda conferirse el beneficio de
auxiliatoria de pobreza en casos debidamente justificados mediante una
información sumaria”.-
Se trata de un principio de fundamental importancia, para asegurar la igualdad de
todos los ciudadanos ante la Administración, así como la transparencia de la
gestión pública.-
Se afirma que en general las actuaciones administrativas no generan costos para
la Administración, con la única excepción de que se presente como prueba la
intervención de peritos especializados en una materia o asunto determinado,
como por ejemplo una pericia caligráfica.-
Si se ha conferido tal beneficio, la Administración no podrá negar el
diligenciamiento de una prueba invocando su costo, si ella es legalmente
admisible, conducente y pertinente.-
En el T.C.A. existe una Defensoría de Oficio, que actúa en materia contenciosa
administrativa anulatoria con un único Defensor. Su actuación es en la defensa de
quienes perciban ingresos mensuales inferiores a dos salarios mínimos
nacionales, quienes además estarán exonerados del pago del tributo o tasa que
grava los escritos que se presenten.-
83 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
13) MOTIVACIÓN DE LA DECISIÓN
Dado la importancia, ampliaremos conceptos.-
Gramaticalmente “motivar” significa explicar la razón o motivo que se ha tenido
para hacer una cosa.-
Entonces “motivación” es la exposición de las razones que determinan el dictado
del acto, supone la exteriorización del motivo (presupuesto de hecho y, en su
caso, de derecho) y la explicitación de la finalidad que lleva a su dictado.-
Del Decreto Nº 500/991, art. 124 surge la obligación de motivar; su art. 21 incluye
el principio general de motivación y el art. 123 que
En efecto, todo acto administrativo debe expresar el motivo del mismo, arts. 123 y
124 del Decreto N° 500/91. Su ausencia o vicio dará lugar a la nulidad del acto.-
Este principio es uno de los más importantes del procedimiento administrativo,
dado que la inexistencia de los motivos o la falsedad de los mismos, es uno de los
vicios que genera la nulidad del acto administrativo.-
Su importancia radica en que mal puede defenderse fundadamente quien no
conoce las razones o fundamentos de lo decidido.-
Respecto a la motivación reza el art. 123: “Todo acto administrativo deberá ser
motivado, explicándose las razones de hecho y de derecho que lo fundamentan.
No son admisibles fórmulas generales de fundamentación, sino que deberá
hacerse una relación directa y concreta de los hechos del caso específico en
resolución, exponiéndose además las razones que con referencia a él en
particular justifican la decisión adoptada”. El precepto es reiterado por el Decreto
Nº 30/03, con un ámbito mayor de aplicación en relación a la conducta del
funcionario; agrega que: “Tratándose de actos discrecionales se requerirá la
identificación clara de los motivos en que se funda la opción, en consideración al
interés público”.-
Las normas citadas recogen lo que “es un elemento mínimo a exigirse de una
conducta racional en un Estado de Derecho”, “la fundamentación fáctica y jurídica
con la que la Administración entiende sostener la legitimidad y oportunidad de la
decisión tomada” (GORDILLO).-
Esta fundamentación “facilita la interpretación y contralor del acto y defiende la
buena administración, además de garantir los derechos de los administrados”
(REAL)
No es un requisito de forma, sino que atiende al fondo mismo del acto, como
lo entiende prestigiosa doctrina (entre otros, GARCÍA ENTERRÍA, LUCIFREDI y
los Profesores nombrados) y la jurisprudencia del TCA).-
84 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Si el acto no está fundado es posible que la Administración no sepa por qué se
dictó y el administrado no estará en condiciones de defenderse y de demostrar el
error del acto, lo que viola el principio del debido proceso y el derecho de
defensa.-
Dada la trascendencia del principio de motivación, su incumplimiento lleva a la
nulidad del acto, tal como ya lo hemos señalado.-
Por “motivar” no debe entenderse la mera enunciación genérica, sino la
fundamentación convincente del acto; no se cumple “con arbitrarias
expresiones tales como `por razones de servicio`, `por ser conveniente y
necesario a los superiores intereses del Estado (…)” (sentencia Nº 146/984 del
TCA que se remite a fallos anteriores y se ha reiterado, ejemplos, casos 10.396,
13.542, 13.823 en “La Justicia Uruguaya” -LJU.)-
En este sentido, la doctrina nacional mayoritaria es conteste en afirmar que no es
admisible el uso de la expresión “razones de mejor servicio”, “política de buena
administración”, etc., no solamente por no explicitar su contenido, es decir, cuales
son esas razones, sino que por su generalidad y vaguedad sirve para encubrir
decisiones infundadas o espurias.-
La fundamentación puede ser escueta, en tanto reúna los caracteres de “idónea y
suficiente” (caso 14.990 LJU); también expresarse simultáneamente con el acto o
ser anterior a él, pero nunca posterior porque trasladaría el problema del al
saneamiento del acto (caso 12.605 y suma 129012 LJU).-
No es, pues, un problema de forma sino de que exista una fundamentación
congruente (los motivos, normas, razones indicadas deben aparecer como
premisas de las que se extraiga la conclusión que es la decisión) y exacta (las
razones de derecho deben corresponder a los textos invocados, los hechos deber
ser ciertos).-
Dentro de la estructura formal de los actos, los motivos deben ubicarse en la parte
expositiva (art. 124). No hay acto administrativo sin antecedentes, sin motivos.-
El T.C.A. siguiendo las posiciones de los Profesores Enrique SAYAGUÉS LASO y
Horacio CASSINELLI MUÑOZ en R.D.J.A., T. 67, pág. 326, expresa que en el
caso de las calificaciones que se ciñen a un preciso esquema, en el que se
detallan los factores y rubros a considerar, su significación, las situaciones en que
puede encuadrar el calificado, sus variantes, etc., todo ello obra como fundamento
o motivo del concepto concreto que expresa el calificador respecto al punto
valorado.-
El art. 124 se refiere a la estructura formal de los actos administrativos; y a cuya
lectura nos remitimos.-
85 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El procedimiento para la emisión del acto rige tanto para trámites iniciados de
oficio o a petición de interesados.-
Como se dijo, el motivo es la situación de hecho o de derecho que precede al acto
administrativo y lo provoca. Los motivos tienen expresa ubicación en los
numerales 2 y 3 del art. 124.-
El art. 124 se refiere a la forma eventual y necesaria que debe contener un acto
administrativo, esto es una parte expositiva y una dispositiva.-
Es en la parte expositiva dentro de la estructura formal del acto administrativo
donde deben ubicarse los motivos, puestos a continuación del “Visto” (donde se
sitúa la cuestión que va a ser objeto del acto).-
Es decir, que la solución del Decreto 500/991 es de que la Administración está
obligada a motivar sus decisiones, explicitándolas en el texto (parte expositiva).-
14) TRASCENDENCIA
Las reglas de derecho suelen imponer el cumplimiento de determinados trámites
previos al dictado del acto final o principal. Los actos administrativo s de
procedimiento pueden cumplirse con vicios de forma. El art. 7º del Decreto Nº
500/991 regula la sanción de esa ilegitimidad, estableciendo en qué casos afecta
la validez del acto acarreando su nulidad: el vicio de forma produce ese efecto si
ha impedido que el acto cumpla con el fin que lo determina, o si hubiera
disminuido las garantías del proceso o -caso extremo- provocado indefensión.-
El art. 7º consagra el principio de trascendencia, propio de la teoría de las
nulidades: el incumplimiento de la forma no se aprecia en sí mismo, sino en el
agravio que se produce. Pero el Decreto aprecia esa trascendencia o relevancia
en relación con el fin propio del acto de procedimiento vicioso y con las garantías
que el derecho otorga al interesado en el procedimiento, y no en relación con la
legalidad o ilegalidad material o de fondo del acto final. (Ver mayores
abundamientos en “Sobre Derecho Administrativo”, de Juan Pablo CAJARVILLE
PELUFFO, Tomo II, 2ª edición, setiembre 2008, FCU, pág. 32 a 38).-
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS IRREGULARES
Relacionado con lo que viene de exponerse, el Prof. Dr. Flores Dapkevicius dice
que no existen normas de carácter general que regulen el tema. Se descarta la
aplicación de las normas del Código Civil .Lo que no significa desatender los
principios generales del derecho que, aunque incluidos expresamente en el
referido Código, pertenecen a todo el ordenamiento jurídico.-
86 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
En este punto y en otros de nuestra materia, no podemos realizar, de principio,
afirmaciones absolutas. En ese sentido, en Derecho Administrativo no se aplica la
máxima civilista que no existe nulidad sin texto.-
La primera afirmación general que sí podemos realizar es que no toda violación
causa nulidad del acto. Ello es notorio en el supuesto de violación de normas de
procedimiento, salvo, por ejemplo, no conceder el derecho de defensa, art. 66 de
la Constitución.-
Veamos los diversos casos de actos administrativos irregulares.
1. Acto inexistente
Se produce inexistencia del acto administrativo en el supuesto de irregularidades
gravísimas. Por ejemplo, cuando un órgano absolutamente incompetente dicta el
acto.
El mismo, exteriormente, se observa como existente, pero, en realidad es un no
acto.-
2. Acto inválido
Se produce cuando no existe una irregularidad gravísima o extremadamente
leve.-
Estos actos producen, respecto de la Administración y de principio, la necesaria
revocación de los mismos. Ello porque la misma debe actuar de conformidad con
el Derecho. Sin embargo debe observarse la posible convalidación del mismo.-
Frente a los administrados, el principio de juridicidad, provoca la necesaria
invalidación. Sin embargo, como en el supuesto anterior, pueden existir causas,
en la casuística que hagan conveniente mantener el acto. Así sucede si el
interesado no recurre el acto irregular.-
3. Saneamiento o convalidación del acto irregular
La convalidación del acto es posible si se encuentra afectado por una invalidez
relativa. Se subsana el defecto, de acuerdo con el mismo, por un acto
administrativo posterior.-
Ello ocurre a los efectos de la conservación del acto, y de los efectos
correspondientes, lo que permite cierta certeza y seguridad al funcionamiento
administrativo.-
Existen diversas especies de llevar a cabo la convalidación. Ente ellas, la
confirmación, ratificación, conversión.-
La confirmación consiste en la resolución de otro acto que subsane el vicio del
primero dictado por el órgano que dictó el acto original.-
La ratificación existe cuando nos encontramos con una incompetencia en razón
de grado. De allí, entonces, que el acto es ratificado por un órgano diverso, que
87 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
posee competencia para resolver el tema de que trate el acto original, dictado por
un órgano incompetente. Este último es jerárquicamente inferior al órgano
convalidante. La eficacia, como el supuesto de la confirmación, de principio, es ex
tunc. Esto significa desde el momento que habría devenido eficaz el acto
irregular.-
La conversión es un nuevo acto que toma los elementos válidos del convalidado y
los integra a ese nuevo acto distinto del que se convierte. El acto de conversión, a
diferencia de los anteriores, produce efecto hacia el futuro, esto es, ex nunc.-
Vicios de los actos administrativos
La doctrina habla de diversos tipos de vicios. Estos, inclusive, producen diferentes
consecuencias como acaba de verse.-
1. Vicios en la competencia
En primer lugar observamos el vicio en la competencia. Esta es definida como la
aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos.-
Ella determina los límites dentro de los cuales han de desarrollarse unas y otras.-
Como ya dijimos, los elementos determinantes de la competencia son el territorio,
la materia y los poderes jurídicos. A ello podemos agregar los vicios que refieran
al grado y al tiempo. Así, entonces, la competencia puede ser en razón de
materia, territorio, grado y tiempo.
Por lo expuesto, es en esos elementos donde se pueden producir vicios de
incompetencia del órgano o personas públicas.-
La incompetencia en razón de materia se produce cuando se dicta un acto por un
órgano cuya materia no le corresponde. Por ejemplo el incremento de tarifas de la
descentralización por un órgano jurisdiccional.-
La incompetencia en razón de territorio se produce cuando el órgano excede el
ámbito territorial dentro del que se circunscribe su competencia. Por ejemplo
O.S.E. no tiene competencia, en razón de territorio, respecto del saneamiento en
el Departamento de Montevideo.-
La incompetencia en razón de grado sucede cuando un órgano superior dicta un
acto que correspondía al inferior o viceversa. Este tipo de vicio produce una
nulidad relativa subsanable.-
La incompetencia en razón de tiempo supone dictar un acto por un órgano en
forma extemporánea. Por ejemplo por no estar de turno.-
También deberá observarse si resulta necesaria una autorización para que el
órgano público dicte el acto de que se trata. Si ésta no se hubiere recabado, se
produce una nulidad que podría sanearse de acuerdo a cada caso concreto.-
88 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Por último, se pueden observar los vicios de la voluntad. Estos son el error, la
violencia y el dolo y se regulan, de principio, mientras no exista reglamentación
administrativa, por el Derecho común.-
Obviamente, refieren al elemento del órgano denominado voluntad humana.-
El error es un conocimiento falso, o una ausencia absoluta o parcial de
conocimiento, respecto a uno o varios elementos del acto. Debe observarse cada
caso concreto para determinar respecto a qué nulidad nos encontramos.-
El dolo, como se dijo, se regla de acuerdo con el Derecho común, con las
particularidades propias del Derecho Administrativo.
La violencia es la utilización de medios coercitivos, sobre el decisor, para obligarlo
a dictar un acto que no hubiese dictado de actuar libremente.-
Esa violencia, se sabe, puede ser moral o física. La existencia de este vicio daría
lugar a la nulidad absoluta del acto.
2. Vicios en el objeto
El contenido del contrato puede esta afectado por ser ilícito, indeterminado o
irrazonable, por no ajustarse al principio de razonabilidad, etc.. Es decir , debe ser
conforme a los principios generales del Derecho, Constitución, ley y reglamento.
Ello es así en virtud del principio de la jerarquía formal de las fuentes. No puede
ser de otra forma. Siendo el acto administrativo inferior a las normas señaladas
debe conformar su contenido a lo dispuesto por las mismas. Es lo que se
denomina la consistencia del orden jurídico.-
Tratándose de un reglamento, de principio, éste se encuentra subordinado a la
ley.
Sin embargo, podría existir conflicto en el contenido de un acto que pertenece a la
reserva del reglamento. En ese supuesto prima el reglamento independiente.-
De existir conflicto entre un reglamento y una resolución debe concluirse,
necesariamente, que ésta debe ajustarse a aquel. Ello es así por lo que surge del
principio que no permite la derogación singular del reglamento (para un caso de
aplicación), por un acto administrativo subjetivo.-
Por último, el acto administrativo debe pronunciarse de conformidad con lo que
disponen las sentencias del Poder Judicial. Ello es así en virtud del principio de
respeto a la cosa juzgada y a lo dispuesto por otro Poder del Estado cuando es
llamado a intervenir. Es decir, si el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
anula un reglamento, no podría dictarse otro similar con un nombre diferente.-
3. Vicios en las formalidades
Las formalidades son los requisitos anteriores, concomitantes o posteriores,
necesarios para la emisión del acto administrativo.
89 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La actuación administrativa se desarrolla mediante procedimientos
administrativos, ya sea el común o especiales. Estas son las formas anteriores a
la dictación del acto.-
Las concomitantes son las que deben cumplirse al dictar el acto.-
Las formalidades posteriores son las que deben cumplirse en la ejecución del acto
administrativo.-
La forma es una formalidad más y es el modo cómo se documenta la decisión y
da a conocer la voluntad administrativa.
Un vicio formal esencial, que causa nulidad, es la falta de motivación, entendida
ésta como la exteriorización de los motivos que dieron lugar a la solución. Se ha
entendido que los vicios en el procedimiento deben ser de cierta entidad para
causar nulidad.-
En el supuesto de un el vicio producido por la falta o defecto de la publicidad se
deberá analizar cada caso concreto. Sin perjuicio de ello debe observarse la
siempre necesaria publicación de los reglamentos.-
4. Vicios en el elemento teleológico
El vicio en el fin puede dar lugar a la desviación de poder. Esta existirá cuando el
fin querido por la Administración es distinto al fin debido, legalmente
determinado.-
El fin puede estar expresamente determinado. Si así no aconteciera siempre será
actuar conforme al interés público.-
El vicio se observará cotejando el resultado logrado con el acto correspondiente,
lo que el administrador persiguió con el mismo, y el interés público que debió
satisfacerse.-
Como se ha dicho clásicamente es un vicio sumamente oculto y de difícil prueba.-
La sentencia Nº 891/1997 del T.C.A. expresa: "Para no perjudicar a la funcionaria
reclamante, el asesor jurídico de la demandada aconsejó duplicar el descuento
que ella estaba impugnando. Esa "motivación" revela claramente una
manifestación de voluntad abusiva, ilógica e irracional, dirigida pura y
exclusivamente a perjudicar a la actora por haber reclamado, cuando los otros
inspectores, aparentemente, no lo hicieron.-
Estamos entonces ante una verdadera desviación de poder, irregularidad que se
configura, cuando un agente administrativo actúa dentro del cuadro de sus
competencias, según las formas determinadas, "pero persiguiendo una finalidad
diferente de aquella en virtud de la cual su competencia fue investida" (Julio A.
Prat: "La desviación de poder", Ed. A.F. 1976, pág. 41 Cf. Sents. del Tribunal nº
37/90, 1179/92, 1087/94, etc.). En el caso se dan claramente los dos elementos
que surgen de esa definición: a) una presunción de legalidad objetiva del acto y b)
un apartamiento del fin legal (Prat. Ob. Cit., pág. 43 y sgts.). En ejercicio del
90 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
poder-deber de disponer descuentos por reintegros de las cantidades cobradas
de más por sus funcionarios inspectores de tránsito, en salvaguarda de los
dineros públicos, en efecto, la demandada se aparta de esa finalidad legal en el
acto modificatorio del original encausado, con el propósito arbitrario e irracional,
de perjudicar a la actora por haber recurrido. Como no puede admitirse que existió
error en el dictamen de la Asesoría Jurídica de la demandada, no cabe atribuir a
la modificación introducida otro propósito, que el de "sancionar" a la actora por
haber recurrido, lo que obviamente constituye una irregularidad en cuanto a la
finalidad perseguida, que revela desviación de poder".-
5. Vicios en la causa.
El motivo es el antecedente de la dictación del acto y de su contenido.-
Los vicios sucederán, entonces, respecto a la apreciación del motivo, su
inexistencia, su falsedad, etc..-
La inexistencia de motivo da lugar a la nulidad absoluta.-
Como bien lo dice el Prof. Dr. Flores Dapkevicius, la incorrecta apreciación de los
motivos, lato sensu, debe observarse en cada caso.-
15) DEBIDO PROCEDIMIENTO O DERECHO A DEFENDERSE
Este principio, conocido también con el nombre de debido proceso o debido
procedimiento, es tal vez el más importante.-
Fue consagrado por primera vez en Francia, en 1913. En nuestro país fue
consagrado de manera general en el art. 66 de la Constitución: “Ninguna
investigación parlamentaria o administrativa sobre irregularidades, omisiones o
delitos, se considerará concluida mientras el funcionario inculpado no pueda
presentar sus descargos y articular su defensa”.-
Esta disposición es precisada por el art. 171: “Declárase que el artículo 66 de la
Constitución de la República es aplicado en todos los casos de imputación de una
irregularidad, omisión o delito, sin que la notoriedad objetiva del hecho imputado
exima a la autoridad respectiva de dar al interesado la oportunidad de presentar
prueba de descargos sobre los aspectos objetivos o subjetivos del caso y articular
su defensa aduciendo circunstancias atenuantes de responsabilidad o causas de
justificación u otras razones”.-
Es, pues, un principio que pertenece a todo el ordenamiento jurídico.
Se explicita en el art. 5 al disponer que los interesados gozarán de todos los
derechos y garantías inherentes al debido proceso conforme a los art. 66 y 72 de
la Constitución, las leyes y las normas de Derecho Internacional aprobadas por la
República, v.g.: Convención Americana de Derechos Humanos o Pacto de San
91 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
José de Costa Rica; lo cual implica un procedimiento de duración razonable que
resuelva sus pretensiones.-
Sus elementos básicos son:
A) DERECHO A SER OIDO, esto es, a exponer sus razones antes del dictado de
la resolución.-
Presupone:
a) la publicidad de las actuaciones respecto de las partes intervinientes, es decir,
el conocimiento de la promoción de las actuaciones administrativas con las
cuales su derecho puede ser afectado; lo que se concreta además en el derecho
a examinar el expediente todas las veces que se estime conveniente o necesario
(art. 77 y 78), y retirar el expediente de la oficina para su estudio (art. 79 y 217).-
b) la oportunidad de alegar sus medios de defensa antes de emitirse el acto (art.
75, 76 y 216).
c) que se tomen en cuenta y aprecien en su justo valor los argumentos aducidos y
los hechos probados.-
d) derecho a hacerse patrocinar por abogado (art. 77, 79, 82, 102 y 201), siendo
obligatorio en materia de recursos administrativos.-
B) DERECHO A OFRECER Y PRODUCIR PRUEBAS y a controlar la producción
de la prueba propia y la que sustancia la Administración de oficio (art. 71 y 72).-
C) DERECHO A UNA DECISIÓN FUNDADA (arts. 85, 106, 145 y 148).-
16) DELEGACION MATERIAL
Este principio procura descargar materialmente al jerarca la solución de los
problemas más rutinarios de la Administración. Establecido en el art. 2 literal h),
es recogido en varias disposiciones, especialmente, arts. 180, 181, 185 y 186,
etc..-
92 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El órgano superior de decisión podrá, en cualquier momento, suspender el trámite
de las actuaciones y ordenar la elevación de los antecedentes a fin de avocarse a
su conocimiento, etc. (art. 13).-
Es pues, un principio que, a través de las distintas modalidades de la
centralización, busca agilizar el funcionamiento de la Administración.-
El fundamento de la “delegación de atribuciones” es de carácter práctico, la
conveniencia de descongestionar la labor del jerarca (delegante) de aquellos
asuntos rutinarios, que comprometen la eficacia y la eficiencia en la acción del
sistema.-
Es decir, que el órgano delegante, que tiene la potestad delegatoria, seleccionará
los asuntos que a su juicio sean convenientes delegarlos en órganos
subordinados, quedándose con aquellos que suponen la dirección, la
coordinación y el control de la gestión pública a su cargo.-
Como dijimos, en la Policía existen numerosas resoluciones por las cuales se
delegan y subdelegan atribuciones propias y delegadas por el Poder Ejecutivo.-
Así, las resoluciones Nº 1.044 de 27.11.1984, 4 y 5.12.1984, etc., habiendo la
resolución ministerial 1242 (B.1868), de 8.11.2006 dejado sin efecto todas las
resoluciones de dicha Secretaría de Estado por la cual se delegaron o
subdelegaron atribuciones, a lo que se añade la Resolución Nº 865/006 de
27.12.2006 del Consejo de Ministros, por la que se delegan en el Ministro del
Interior o en quien haga sus veces, determinadas atribuciones del Poder
Ejecutivo; a cuya lectura se aconseja remitirse.-
17) LIBRE FLUJO DE INFORMACION
El art. 14 del Decreto N° 500/991 establece que es de INTERES PUBLICO, para
el mejor cumplimiento de los cometidos -ese es el fin-, el INTERCAMBIO de
información entre todas las reparticiones de la Administración. A esos efectos se
propenderá a la INTERCONEXION de los equipos electrónicos de información U
OTROS SIMILARES. FLORES DAPKEVICIUS destaca que el principio encuentra
su LIMITE en el DERECHO A LA INTIMIDAD y se vincula con la garantía y
prohibiciones que surgen del HABEAS DATA.-
Asimismo, los arts. 694 y ss. de la Ley N° 16.736 PERMITIERON que el
EXPEDIENTE que documente el PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, así
como los ACTOS que lo formen y finalicen, puedan efectuarse por medios
informáticos, encomendando la reglamentación del tema al Poder Ejecutivo. Este
dictó el Decreto N° 65/98 que estableció la OPCION de que aquellos se registren
por medios informáticos, regulando la firma electrónica, digital y penalidades.-
93 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Consagró, en definitiva, y en aquel momento, un eventual expediente electrónico
con alguna particularidad procedimental derivada del MEDIO empleado, arts. 2 y
4 del Decreto N° 65/98 y 27 inc. 2 del Decreto N° 500/91.-
Actualmente no existe opción en virtud de lo dispuesto por la Ley N° 17.243, y
Decreto N° 382/03.-
El art. 14 del Decreto N° 500/991 establece el principio "SIN MAS LIMITACION
QUE LO DISPUESTO EN EL ART. 80" que refiere a la calificación de SECRETO
que puede efectuarse respecto de determinados documentos. La EXCEPCION
DEBE RELACIONARSE con el art. 174 que establece EXPRESAMENTE que
"Todos los procedimientos a que refiere el (Libro II Del Procedimiento
Disciplinario) serán de carácter secreto...". Por lo expuesto, el principio que nos
convoca podría proceder a partir de la vista que hace público el Procedimiento.-
18) PUBLICIDAD Y TRANSPARENCIA
Un aspecto relevante en la sustanciación del trámite lo constituye la interactuación
entre la Administración y los demás sujetos participantes en el mismo, las
comunicaciones entre los cuales se realizan a través de publicaciones y
notificaciones tendientes a llevar a conocimiento del destinatario un acto o un
hecho jurídicamente relevantes (art. 91 y ss.).-
La publicidad de los actos administrativos es un aspecto particularmente
trascendente ya que el acto administrativo se perfecciona, es decir que sólo
produce efectos jurídicos una vez que ha sido dado a publicidad (notificado), y es
a partir del día siguiente a esa notificación que comienza a correr el cómputo del
plazo para interponer los recursos administrativos (Constitución, art 317, Decreto
Nº 500/991, art 142), o le corre término a partir del día hábil siguiente a la
notificación para evacuar una vista, plazo instruir un procedimiento disciplinario,
para computar el plazo de seis meses de suspensión en la función y retención de
los medios sueldos (arts. 17, 75, 113, 153, 185, 187, 188, 212, 216, etc..).-
El principio de publicidad se encuentra establecido, para el procedimiento
administrativo común en el art. 80 del Decreto N° 500/991: “Los documentos o
piezas podrán ser calificados como secretos, confidenciales o reservados, de
acuerdo con las normas legales o reglamentarias vigentes o a dictarse. El
carácter del asunto puede asignárselo el funcionario o la persona que lo origine,
pudiendo ser modificado en cualquier sentido por el órgano superior de decisión.
El mero hecho de que los informes o dictámenes sean desfavorables o adversos
a los interesados no habilita a darles carácter de reservados”.-
En la práctica son frecuentes las solicitudes de personas o abogados para que se
le extiende fotocopia autenticada de determinado hecho, v.g. accidente de tránsito
con lesiones, a cuyos efectos habrá que tener en consideración para su
94 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
autorización lo dispuesto en el art. 77, 80, 81, etc. del Decreto Nº 500/991, así
como tener presente el art. 113 de Código del Proceso Penal en la redacción
dada por el la Ley Nº 17.773, del 20.5.2004, en cuanto al carácter reservado o
confidencial que la autoridad administrativa le pueda dar a cierto asunto, así como
si el presumario se encuentra en carácter de reservado o ha cesado el mismo,
etc..-
Entonces, el art. 80 permite que se disponga el carácter secreto de determinados
asuntos. Esa calificación debe hacerse en forma expresa porque hace excepción
al principio general de publicidad del procedimiento administrativo en general.-
En sede de Derecho Contractual posibilita, a todo el interesado en contratar con la
Administración, conocer en tiempo y forma la voluntad de ésta en el mismo
sentido.-
La publicidad en sede licitatoria es un principio consagrado en lo que refiere a
todo el procedimiento, especialmente, respecto a los pliegos y al llamado a
presentar propuestas. Todo ello sin perjuicio de la discrecionalidad que la
Administración posee en la elección de los medios razonables para llevarla a la
práctica.-
A mayor abundamiento, la publicidad y la transparencia de la gestión estatal toda,
y por ende también de la administrativa, es inherente a la forma republicana de
gobierno consagrada en la Constitución y expresamente referida en sus arts. 72 y
82.-
El principio está recogido en varias soluciones legales y reglamentarias.-
El referido principio impone una forma de actuar de la Administración y sus
funcionarios que debe considerarse en sede de deberes funcionales.-
El art. 18 del Decreto Nº 30/03, de 23/01/2003 establece que el funcionario
público debe actuar con transparencia en el cumplimiento de su función.-
El art. 694 de la Ley Nº 16.736, de 5/1/1996 garantiza a los administrados “el
pleno acceso a las informaciones de su interés” contenidas en medios
informáticos y telemáticos empleados por “las administraciones públicas”. La Ley
Nº 17.060, arts. 5º a 7º, 22 Nº 1 y 25, consagra expresamente el principio de
publicidad y transparencia en las distintas hipótesis a que se refiere; lo recoge su
Decreto reglamentario, Nº 30/03, arts. 12 lit. A y 18.-
El art. 7º de la Ley Nº 17.060 dispone que los actos, documentos y demás
elementos relativos a la función pública “pueden ser divulgados libremente”, lo
cual supone el acceso a ellos con igual libertad; por supuesto, están sometidos a
este principio todos los actos y documentos constitutivos de un procedimiento
administrativo. Se exceptúan exclusivamente aquéllos que “por su naturaleza”
deban permanecer reservados o secretos, o hayan sido “declarados tales por ley
95 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
o resolución fundada”, resolución que naturalmente deberá cumplir con todos los
requisitos de legitimidad de los actos administrativos.-
Las Leyes Nº 18331 y 18.381 prevén el derecho “de todas las personas” de
acceder a la información pública, “salvo las excepciones reservadas o
confidenciales”, que deben interpretarse estrictamente (arts. 2º, 3, 8 a 12; por
ejemplo, es reservada la información que ponga “en riesgo la vida, la dignidad
humana, la seguridad o la salud de cualquier persona”).-
19) CONGRUENCIA
Consiste en que la resolución será congruente con las peticiones formuladas por
los interesados, sin que en ningún caso pueda la Administración agravar su
situación inicial (principio de prohibición de la "reformatio in pejus"), sea en la
resolución del procedimiento o en la resolución del recurso.-
Mediante este principio se establece la necesidad de sancionar de acuerdo a lo
que se ordena investigar, teniendo presente que el procedimiento no se puede
retrotraer a etapas ya superadas. Los hechos nuevos, que surjan en la
investigación, deberían, de principio, ser objeto de otro procedimiento, si el
sumariado no tuvo oportunidad suficiente, dentro del mismo, de ejercer su
defensa.-
20) SEGURIDAD JURÍDICA
La primera de las disposiciones de la Sección II de nuestra Constitución, titulada
“Derechos, deberes y garantías”, prevé que “Los habitantes de la República
tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor, libertad, seguridad,
trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme a
leyes que se establecieren por razones de interés general” (art. 7º).-
El máximo comentarista de nuestra Carta constitucional, Prof. Justino Jiménez De
Aréchaga, destaca que “El derecho a la protección de la seguridad es un
concepto muy amplio, que abarca el derecho a ser amparado por todas las
normas de garantía relativas a los demás derechos constitucionalmente
consagrados, y por las disposiciones legales que se dicten con la misma finalidad,
en ejecución de los mandatos del constituyente”.-
El derecho a ser protegido en el goce de la seguridad, proclamado en el
transcripto art. 7º de la Constitución, también debe respetarse en el procedimiento
administrativo.-
96 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Esa protección se manifiesta, en uno de sus aspectos, en el acogimiento expreso
del principio “non bis in idem”, así como en la consagración del régimen de
prescripción de las faltas administrativas (arts. 172 y 173 Decreto Nº 500/991).-
La seguridad jurídica supone la certeza, estabilidad y razonabilidad en las normas
y actos que dicten las autoridades; es decir, la seguridad jurídica se opone a las
modificaciones bruscas, ilegítimas o irrazonables. La situación de un sistema
jurídico en el cual las normas o los actos gozan de estabilidad, considerada como
certidumbre en que los eventuales cambios normativos serán razonables y
previsibles, realizados por las autoridades legítimamente investidas de poder para
ello, respetarán siempre los derechos de las personas, permitiendo a los actores
del sistema estimar con un margen de alta probabilidad las consecuencias legales
futuras de sus conductas presentes, y resguardando en todo momento una
esfera mínima de derechos, protegidos de toda arbitrariedad.-
El carácter universal de ley comporta necesariamente la exclusión de privilegios y
de la incertidumbre en su aplicación, tanto en el ámbito administrativo como
judicial, dando paso a la certeza, a la seguridad jurídicas.-
Por ello, dicho principio aplicado al procedimiento administrativo, impide que
pueda dejarse abandonado el expediente, con la incertidumbre que ello supone
(González Pérez, Jesús, “Procedimiento administrativo federal”, 3ª edición,
México, UNAM-Porrúa, 2000, nota 21, pág. 55)
La garantía de legalidad consagrada en el art. 2º inciso 1º, arts. 123, 124 del
Decreto Nº 500/991, art. 21 del Decreto Nº 30/03, establece que todo acto de
autoridad precisa encontrarse fundado y motivado.-
Por consiguiente, el principio de legalidad está íntimamente relacionado con el
principio de seguridad jurídica, que comparte con aquél una misma finalidad y
fundamento, siendo uno de sus aspectos fundamentales el que todos, tanto los
poderes públicos como los ciudadanos, sepan a qué atenerse.-
21) PRECLUSIÓN
La preclusión se define, según Couture, “como la pérdida, extinción o
consumación de una facultad procesal”. Ésta puede resultar de tres situaciones
diferentes: a) por no haber observado el orden u oportunidad dado por la ley para
la realización de un acto. A guisa de ejemplo, vencido el plazo de una vista se
pide prueba.-
b) por haberse cumplido una actividad incompatible con el ejercicio de
otra. Ej.: transcurre el plazo para interponer recursos administrativos, sin hacerlo,
y en su lugar se presenta una petición.-
97 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
c) por haberse ejercido ya una vez, válidamente, esa facultad. Como
ser la presentación de recursos administrativos con sus fundamentos, y
posteriormente se vuelve a recurrir con otros fundamentos.-
La doctrina procesal consagra la “preclusión procesal” como el principio que
divide al proceso en fases sucesivas o etapas, que se van cerrando según el
avance de la secuencia, ocasionando para el interesado la pérdida de las
facultades no ejercidas en su momento debido.-
La preclusión tiene por efecto principal, determinar que con el cierre de cada fase
o transcurrido el término preestablecido, fenezca la posibilidad de ejercitar ciertos
actos procesales que correspondían a dicha oportunidad e impedir el retorno a
momentos procesales ya cumplidos. De tal suerte, que este principio ocasiona
para el sujeto procesal la pérdida de derechos procesales, aún cuando su falta de
ejercicio sea debido a una conducta simplemente inadvertida y no a falta de
diligencia.-
Como se comprende, se logra la preclusión procesal por la existencia de plazos,
cuyo vencimiento origina la clausura de las diversas fases procesales.-
Para nuestros fines resulta importante determinar si ante la carencia de
disposición expresa en sentido afirmativo o negativo, como acontece en nuestras
Normas Generales, la preclusión puede tener cabida en nuestro derecho
administrativo; o, si por lo contrario, la vigencia de los principios de eficacia,
simplicidad e informalismo en favor del administrado hacen incompatible ese
principio con la naturaleza del procedimiento nacional. -
Revelando lo controvertido de este tema, la doctrina administrativa se ha
pronunciado siguiendo diversas tendencias, desde la admisibilidad irrestricta
hasta su aceptación restringida. Por un lado, tenemos a Hutchinson, en
concordancia con Mairal, afirmando que “los actos procedimentales cumplidos
quedan firmes y no se puede volver sobre ellos -sin retrotraer etapas-, por el
efecto que tiene cada estadio procedimental de clausurar el anterior”. Agregando
que “el concepto de preclusión se explica por el de impulso, ya que éste carecería
de objeto sin la preclusión. En caso contrario, los actos procedimentales podrían
repetirse y el procedimiento no progresaría. Tampoco la preclusión sería
suficiente por sí sola, pues no se pasa de un estadio a otro sin el impulso”.-
En distinto sentido doctrinario, Fiorini acepta la aplicación de la preclusión pero de
modo limitado para algunos procedimientos especiales pero no como una regla
uniforme para todos los procedimientos administrativos. Así, nos afirma, “En el
procedimiento administrativo no rige la férrea preclusión pero tampoco debe regir
el capricho o la desidia del administrado; por eso siempre ser el poder
98 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
administrador el que debe resolver las peticiones procesales pertinentes, (…) el
administrador decide en una vista final, y cuando aplica la preclusión es
excepcional, ante la necesidad de tratar en igualdad de tratamiento en un
procedimiento donde compiten en igual situación varios administrados. Sólo en
estos casos se impone la preclusión”.-
En la misma orientación se ubica Cassagne cuando al distinguir el procedimiento
administrativo del proceso judicial, considera que este último se encuentra
diseñado bajo el principio de preclusión, a diferencia del administrativo que se
inspira en el de la informalidad.-
Volviendo al análisis que compartimos de Fiorini, queda conceptuado que la
preclusión tiene un nivel preponderante en el proceso jurisdiccional, al igual que
otros principios rigurosos vinculados al factor formal, por la necesidad de
preservar la independencia del funcionario público llamado a resolver (juez) y al
deber que tiene de otorgar igualdad y seguridad jurídica a las partes litigantes;
siéndole vedado, dejar sin efecto un momento procesal a fin de permitir que una
de las partes pueda realizar un acto procesal cuya fase ya pasó.-
Por ello, encontraremos ejemplos de preclusión, en el proceso judicial cuando
aquél ordenamiento impide presentar hechos nuevos no invocados al momento
de la demanda, acompañar pruebas adicionales a las ya presentadas al inicio del
proceso, etc..-
Contrariamente en el procedimiento administrativo general, la rigurosidad resulta
inconducente y más bien perjudicial para el colaborador de la Administración que
busca el interés público y donde relaciona a un particular con el Estado. En esta
realidad asumir la rigidez de la preclusión, impediría al administrador inducir al
administrado a subsanar sus omisiones, impediría al administrado la presentación
de nuevas pruebas, perfeccionar su petitorio, adicionar expedientes
administrativos al que se encuentra en trámite, subsanar un pliego de cargos
imperfecto para la determinación de responsabilidades, etc., actos procesales que
aparte de no perjudicar a ninguna contraparte contribuyen a una mayor certeza en
la decisión administrativa.-
En este contexto, el Prof. Flores Dapkevicius infiere como principio que la
preclusión puede admitirse con algunas salvedades, pues cuando la realidad lo
justifique, podrán considerarse actuaciones procesales fuera de término siempre
que ellas colaboren con el interés público (por ejemplo, con la determinación de la
verdad material) y siempre que dicha acción tardía no haya sido originada por
actos dilatorios de la secuencia o en fraude del administrado.-
99 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Este último autor concuerda también con Fiorini en exceptuar a los
procedimientos especiales donde concurren varios administrados con
expectativas divergentes o con propios intereses subjetivos, en cuyo caso
incorporar la preclusión afirma la seguridad jurídica y un tratamiento paritario
(como sucede en los procedimientos concurrenciales -subastas, licitaciones,
concursos con precalificación- o en los procedimientos contenciosos que resuelve
conflictos de intereses primarios o secundarios). En tales procedimientos, no
obstante el silencio de las normas, la preclusión surge espontáneamente entre las
diversas etapas establecidas en su estructura.-
Acertadamente, Villar Palasi y Cobos Herrero han afirmado que esta crisis de la
preclusión procesal en el procedimiento administrativo obedece a una
manifestación del deseo del Estado por salvaguardar el derecho de todo
administrado a una tutela jurídica efectiva, frente a cualquier rigor formalista.-
A diferencia del proceso jurisdiccional estructurado por etapas preclusivas, el
procedimiento administrativo ordinario responde al criterio de una unidad de vista
por el cual desde su inicio hasta la decisión administrativa se cumple un solo ciclo
temporal. Exclusivamente, cuando ha sido concluido el procedimiento se puede
afirmar que es imposible tanto para los administrados como para la
Administración, realizar actos procesales ordinarios en dicha etapa. Sólo quedan
los recursos -que permiten íntegramente renovar la secuencia en una nueva fase-
, o la nulidad -que permitiría reabrir alguna fase en base a la existencia de vicios
de orden público-.-
CASOS PRÁCTICOS SOBRE LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE
PRECLUSIÓN
* PRESENTACION DE PETICION EN VEZ DE
RECURSO ADMINISTRATIVO
Un tema interesante es el relacionado con la presentación de peticiones
administrativas, en sustitución de recursos administrativos. En otras palabras,
ante un acto administrativo firme, porque ha vencido el plazo de diez días para
recurrir, se presenta una petición procurando reabrir la vía administrativa.-
En este sentido, la jurisprudencia constante del T.C.A. es el rechazo de tales
planteos ya que por la vía de la petición no se puede impugnar un acto
administrativo, respecto del cual no se han interpuesto los pertinentes recursos
para agotar en forma la vía administrativa, necesariamente previa a la anulatoria
jurisdiccional.-
100 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
En derecho público no es posible que habiendo precluído la ocasión de impugnar
administrativamente, se logre mediante el expediente de una petición reiterativa
reabrir la posibilidad de un intento anulatorio que no podía ya ejercerse
válidamente. Ejemplo de esta situación la puede constituir: una petición de
recomposición de carrera que pretende impugnar designaciones efectuadas sin
haber interpuesto recursos.-
* PETICION DE PUNTAJES NO OTORGADOS EN CALIFICACIONES
ANTERIORES Y NO RECURRIDOS
Respecto del aspecto temporal la Asesoría Letrada de la Jefatura de Policía de
Montevideo ha sostenido que el puntaje de cada año calificatorio al no reclamarse
en tiempo y forma, precluye la oportunidad, de modo que se sustente el principio
de seguridad jurídica y el derivado “derecho adquirido”, ya que variaría toda la
lista de prelación. Es una carga del interés del policía, verificar año a año su
legajo y su puntaje. Asimismo evitar que en un determinado estado de la carrera,
se otorgue puntaje de varios años atrás y aventajar su situación actual, a través
de la vía oblicua de la petición; por lo que sugiere no acceder a otorgar ese
puntaje por cuanto corresponde a períodos calificatorios pasados.-
Sin embargo, la Asesoría Letrada del Departamento Jurídico del Ministerio del
Interior ha propiciado una solución contraria al informar que lo que ha precluido
cuando no se impugnó la calificación de un período, es la posibilidad de modificar
esa calificación, pero no hay obstáculo, mas bien corresponde, que el puntaje sea
otorgado en la calificación posterior en la que se reclama. Para tal conclusión, se
ha afirmado por dicha Departamento que si bien las calificaciones son anuales,
los factores que la componen, salvo la antigûedad en el Instituto, se computan
mientras el policía está en el grado y si a un funcionario no se le contó
determinado puntaje que correspondía y no impugnó esa calificación, pero luego
la reclama para algún período calificatorio posterior mientras permanece en el
grado, corresponde otorgárselo. Naturalmente que la calificación que no recurrió
quedó firme, pero la nueva que debe reflejar lo mejor posible la actuación del
policía en el grado, debe incluir el puntaje omitido; debiéndose tener presente lo
dispuesto por el art. 153 del Decreto Nº 500/991 (vista al tercero interesado).-
22) OBLIGACIÓN DE DECIDIR
La Administración tiene la obligación de decidir, especialmente, si se trata de
peticiones calificadas, procedimientos recursivos, procedimientos disciplinarios,
etc. Por ejemplo, el art. 318 de la Constitución Nacional que establece: “Toda
autoridad administrativa está obligada a decidir sobre cualquier petición que le
formule el titular de un interés legítimo en la ejecución de un determinado acto
101 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
administrativo, y a resolver los recursos administrativos que se interpongan contra
sus decisiones, previos los trámites que correspondan para la debida instrucción
del asunto, dentro del término de ciento veinte días, a contar de la fecha de
cumplimiento del último acto que ordene la ley o el reglamento aplicable. Se
entenderá desechada la petición o rechazado el recurso administrativo, si la
autoridad no resolviera dentro del término indicado”.-
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN O GENERAL
1) Sujetos del procedimiento
Aunque resulte obvio señalarlo, uno de los sujetos es la Administración, regida
por los ya vistos principios de imparcialidad, excusación, recusación, etc..-
Y por el otro los interesados, ya sean estos personas jurídicas o físicas, y éstas
ajenas a la Administración o funcionarios público.
E inclusive cabe que entre los sujetos también sean personas jurídicas y hasta
órganos del Estado.-
Para las personas físicas, rigen los principios de capacidad establecidos en el
Código Civil, con la regulación de la Ley Nº 16.719 de 11.10.1995 sobre mayoría
de edad. La excepción en materia de capacidad está establecida para los
funcionarios públicos que sean menores de edad con lo establecido por el art. 50
del Decreto-ley Nº 15.524 de 9.1.1984 los que “podrán comparecer por sí mismos
en defensa de los derechos inherentes a esos empleos”.-
2) Iniciación del procedimiento administrativo común
El procedimiento administrativo puede iniciarse a petición de parte interesada o de
oficio (art. 15).-
El procedimiento se inicia por parte interesada a partir de la presentación de un
escrito, por ejemplo presentando una petición, interponiendo recursos
administrativos o presentando una denuncia que da lugar a una información de
urgencia, investigación administrativa.-
El procedimiento se inicia de oficio, cuando la autoridad competente puede actuar
por disposición de su superior, por propia iniciativa, a instancia fundada de los
correspondientes funcionarios o por denuncia (art. 15).Por ejemplo: procedimiento
102 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
por infracción a la ley de bebidas alcohólicas, procedimiento por infracciones a
centros nocturnos, prostíbulos clandestinos, etc..-
La Administración iniciará de oficio un procedimiento administrativo siempre que
exista una razón de interés público que lo justifique. El procedimiento se inicia de
oficio por denuncia, informaciones de urgencia o por procedimiento disciplinario.-
3) Presentación de escritos por el interesado
Forma de los escritos
La presentación de escritos ante el Estado tiene una serie de requisitos o
formalidades que buscan, entre otras cosas, dar seguridad al administrado y a la
organización respecto de la conservación y trámite del documento.-
El art. 19 se refiere a la forma de los escritos: Toda petición o exposición que se
formule ante cualquier órgano administrativo, se efectuará por escrito según las
especificaciones del art. 44, que dispone el uso de papel simple normalizado de
acuerdo a la norma UNIT. (El Decreto Nº 420/07 al decir “escrito” modifica lo
consignado por el Decreto Nº 500/991 “en papel simple (florete, fanfold o de
similares características)”; ya que es evidente que la presentación de una petición
o exposición necesariamente debe ser escrita.-
La O.N.S.C. señala que la nueva redacción tiende a actualizar la técnica
de la norma que originalmente hablaba de la presentación de escritos en
papel florete, fanfold o de similares características, optándose por la
terminología del Código General del Proceso y adoptándose una forma
simple al hablarse ahora de la presentación "por escrito".-
Para los escritos que se presentan ante la Administración Pública, o los que se
inician en la misma se utilizará el formato A4 correspondiente a 210 mm por 297
mm de tamaño; a fin de eliminar los inconvenientes que producen la diversidad
de tamaños, etc.).-
Podrán utilizarse formularios proporcionados por la Administración, admitiéndose
también los impresos que presenten las partes siempre que respeten las reglas
referidas en el inciso anterior.-
Asimismo las dependencias de la Administración Central podrán admitir la
presentación de los particulares por fax u otras medios similares de transmisión a
distancia, en los casos que determinen.-
103 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
4) Formalidades de presentación de los apoderados
Los apoderados y, en general, el que actúe en virtud de una representación,
deberán expresar en todos sus escritos, la calidad de tales y el nombre o nombres
de las personas o entidades que representan (art. 20).-
5) Firma de los escritos
Los particulares que efectúen gestiones ante la Administración, suscribirán sus
escritos con su firma usual, repitiendo a máquina, sello o manuscrito tipo imprenta
en el renglón o línea inmediatamente siguiente y debajo de la firma, sus nombre y
apellidos, siempre que éstos no consten claramente en el exordio del escrito (art.
21).-
Cuando los particulares presenten documentos extendidos por terceros, en los
cuales no se haya repetido a máquina, sello o manuscrito tipo imprenta las firmas
que luzcan, el que lo presenta deberá establecer en el escrito de gestión que
acompañe el instrumento, quién es el firmante.-
6) Presentación de escritos por el interesado
Recepción de escritos
Todo escrito que se presente a las autoridades administrativas deberá
acompañarse de copia o fotocopia firmada, la que será devuelta al interesado con
la constancia de la fecha y hora de la presentación, de los documentos que se
acompañan y de la oficina receptora (art. 22).-
Se correlaciona con los art. 25 (formalidades de la representación), 158 y 159
(fecha y hora de recursos interpuestos por vía fax, etc., constancia de recepción
de los recursos).-
El escrito se agregará a las actuaciones anteriores si existieran, efectuándose su
foliatura por la oficina (art. 51).-
7) Recepción de escritos. Observaciones
El funcionario receptor no puede negarse a recibir el escrito (art. 12).-
Si le mereciere observaciones, se las hará conocer al interesado, y si éste no las
aceptase, recibirá el escrito consignando las referidas observaciones con las
alegaciones del interesado y con la firma de ambos.-
104 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El punto será resuelto por el jerarca, que si estimare fundadas las observaciones,
dispondrá se requiera al firmante del escrito que las salve, bajo apercibimiento de
archivarlo, salvo que otra solución esté establecida expresamente (art. 26).-
CAJARVILLE enseña que el art. 26 no fija el plazo en que se deberán salvar las
observaciones, pero la mayoría de las hipótesis estarán comprendidas en el inciso
final del art. 119, que establece un plazo de diez días hábiles contados a partir del
siguiente al de la presentación (art. 112 y 113). Si algún caso no estuviera
comprendido en ese inciso, se aplicará ese plazo por analogía.-
Si la observación no se salvara en plazo, de cualquier manera se dará trámite al
escrito en cualquier momento posterior en que se cumpliera con ella aunque el
escrito hubiera sido archivado, salvo que se tratara de la inobservancia de una
exigencia formal esencial que ya no pudiera cumplirse útilmente (art. 9).-
El funcionario receptor otorgará recibo en la copia o fotocopia firmada que
presentará el interesado, con constancia de la fecha y hora de presentación, de
los documentos acompañados y de la oficina receptora, anotando esas
circunstancias en el propio escrito bajo su firma (art. 22, 25 y 159).-
La constancia puesta por funcionario público configura prueba fehaciente del
hecho que consigna.-
Dicha copia además adquiere especial relevancia en los casos de reconstrucción
de expedientes al eliminarse los duplicados o “falsos expedientes”, sustituyéndolo
por las copias que cada unidad guarda y se determina que los organismos
controlen el movimiento de los expedientes. Cada repartición predeterminará los
pasos a seguir para cada trámite, con lo cual, se podrá contar con esta
información a fin de reconstituir un expediente.-
8) Formalidades de documentos agregados
Representación
En principio, no se exige la agregación de documentos originales o la certificación
notarial de las fotocopias.-
El art. 23 establece: Los documentos que acompañe el administrado, aún los que
acrediten la representación pueden presentarse en original o copia certificada
notarialmente, o en fotocopia, copia facsímil o reproducción similar cuya
certificación realizará el funcionario receptor o la unidad de administración
documental, previo cotejo con el original que exhibirá el interesado y que le será
devuelto una vez efectuada la certificación.
En caso de complejidad derivada del cúmulo o de la naturaleza de los
documentos a certificar, la unidad de administración documental podrá retener los
105 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
originales, previa expedición de los recaudos correspondientes al interesado, por
el término máximo de cinco días hábiles, a efectos de realizar la certificación de
las correspondientes reproducciones. Cumplida, devolverá a la parte los originales
mencionados.
Sin perjuicio de lo antes dispuesto, el órgano administrativo podrá exigir, en
cualquier momento, la exhibición del original o de fotocopia certificada
notarialmente.-
9) Representación. Apoderado
Procurador oficioso. Abogado patrocinante
Los interesados pueden hacerse representar en el procedimiento administrativo
mediante mandatarios o apoderados, por procurador oficioso u otorgar la
representación al abogado patrocinante. En todo caso, el representante deberá
expresar en todos los escritos su calidad de tal y el nombre del representado (art.
20). El mandato puede otorgarse por escritura pública o privada, por carta o
correspondencia y aun verbalmente (art. 2053 Código Civil).-
La representación al abogado patrocinante se confiere mediante escrito o acta
administrativa, cumpliendo con los requisitos previstos en el art. 82: En cualquier
etapa del procedimiento administrativo, el abogado firmante, en su calidad de
patrocinante de la parte interesada y siempre que así se conviniere mediante
escrito o acta administrativa, quedará investido en especial y para ese trámite del
carácter de representante de aquélla, pudiendo seguirlo en todas sus etapas;
notificarse, evacuar vistas, presentar escritos, asistir a todas las diligencias, aun
cuando no se encuentren presentes sus patrocinados; en tales casos, podrá
formular las observaciones que considere pertinente, ejercer la facultad de
repreguntar y todas aquellas adecuadas para el mejor desempeño del derecho de
defensa.-
Para que la autorización sea válida la parte deberá establecer en el escrito su
domicilio real, así como comunicar en la misma forma los cambios que el mismo
experimentare.-
Deberá instruirse especialmente al interesado de la representación de que se
trata y de sus alcances, dejándose constancia expresa de ello en el escrito o acta
administrativa pertinente.-
10) Prueba de la representación
La representación otorgada por mandato o poder deberá acreditarse
documentalmente; podrá acompañarse la primera copia, o copia simple o
106 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
fotocopia certificada notarialmente, pero también puede acreditarse agregando
fotocopia, copia facsímil o reproducción similar sin certificación notarial, que será
certificada en el acto de presentación por el funcionario receptor, o la unidad de
administración documental en su caso, previo cotejo con el original que exhibirá el
interesado y que le será devuelto una vez efectuada la certificación (art. 24 y
23).-
Si el representante que no tuviera personería acreditada en el expediente, no la
acreditara en el acto de presentación de un escrito que contenga una petición,
recursos administrativos o cualquier otra exposición, el funcionario receptor debe
igualmente recibirlo, y requerirá a quien lo presente que en el plazo de diez días
hábiles salve la omisión, bajo apercibimiento de disponerse el archivo, dejándose
constancia en el escrito con la firma de quien lo presenta (art. 12, 24, 119 inc. final
y 154 inc. 2º).-
Si venciera el plazo sin que se acredite la personería, se dispondrá el archivo del
escrito, pero no del expediente que se tramitara de oficio, o a petición o por
recursos de otros interesados. Si el escrito fuera archivado, será sin perjuicio de la
continuación del procedimiento o de su agregación al expediente que hubiera
continuado tramitándose en cualquier momento en que se cumpla con el requisito.
Se trata de una exigencia formal no esencial que puede ser cumplida
posteriormente, cubierta por el principio de informalismo en favor del
administrado, art. 9.-
11) Derecho al patrocinio letrado
Los interesados pueden siempre hacerse patrocinar por abogado en el
procedimiento administrativo, pero ese patrocinio no es necesario, salvo en la
interposición de recursos administrativos y durante su tramitación.-
12) Prueba del patrocinio.
Facultades del abogado patrocinante
La calidad de abogado patrocinante puede resultar de la firma de escritos
presentados en el expediente, o denunciarse por el interesado por escrito o por
simple manifestación verbal que se hará constar en el expediente por nota (art.
77).-
El letrado patrocinante puede examinar el expediente (art. 12 y 77), copiarlo o
reproducirlo por cualquier medio (art. 78) y retirarlo de la oficina para su estudio
(art. 79 y 217), todo ello en presencia o conjuntamente con el interesado, o aun
sin la presencia del interesado y por sí solo siempre que dicho interesado se
107 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
hubiera notificado debidamente o dado por notificado del acto administrativo que
correspondiese al estado de los procedimientos (art. 102).-
Puede también, con el interesado, asistir a las diligencias probatorias (art. 71 in
fine), impugnar en los interrogatorios de testigos, o en los careos, las preguntas
sugestivas, tendenciosas o capciosas, y hacer repreguntas y solicitar las
rectificaciones que considere necesarias (art. 72, 201 y 208).-
Para ejercer estas facultades sin la presencia de su patrocinado debe investir la
calidad de representante, conforme al art. 82 o a las normas generales sobre
representación.-
SUSTANCIACION DEL PROCEDIMIENTO
A) DOCUMENTACION DEL PROCEDIMIENTO
1. Procedimiento verbal o escrito
En principio, los actos administrativos, y por ende, los procedimientos
administrativos, son verbales. Los actos administrativos se documentarán por
escrito: a) cuando una norma lo disponga expresamente (v.g. Código Tributario,
art. 44 para su procedimiento); b) cuando la importancia del asunto o su
trascendencia jurídica así lo impongan.-
Aún en esos casos en que corresponde en principio la forma escrita del acto,
puede prescindirse de ella si mediara urgencia o imposibilidad de hecho, en cuyo
caso de documentará por escrito en la primera oportunidad posterior en que sea
posible.-
Pero podrá prescindirse incluso de esa documentación tardía de actos que
debieron ser escritos, si sus efectos se han agotado y su comprobación no tiene
ya razonable justificación (art. 28). Los actos y hechos constitutivos de un
procedimiento escrito se documentarán por escrito. Sin embargo, se puede dictar
órdenes verbales en un trámite escrito, pero se documentarán por escrito por el
funcionario que las recibe en la forma prevista en el art. 29 bajo su firma,
mediante la fórmula “De mandato verbal de…”.-
El mandato verbal es la constancia por la oficina de una orden de un jerarca o
superior, sin necesidad de extender el respectivo decreto en el expediente. En
forma similar a lo que acontece en materia de Derecho Procesal, se comprende
que esta práctica solo es procedente cuando se trata de disponer trámites
corrientes, dirigidos a aspectos de la actividad general de las oficinas, que no
108 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
afectan a los interesados, pues carecen de las garantías de las resoluciones
comunes, en cuanto a posibilidades de notificación y recursos.-
El mandato verbal tiene la ventaja de agilitar el trámite o procedimiento. Para
actuar de este modo, el funcionario debe consultar al jerarca; siendo utilizado para
actos sustancialmente administrativos que den impulso al trámite, no deben
implicar la realización de actos que importan declarar el derecho para el caso
concreto, ni afectar situaciones jurídicas a las partes interesadas.-
La sustanciación por escrito de los procedimientos administrativos puede hacerse
por expediente o mediante formularios.-
2. Formación de expediente
El expediente es una forma documental de excepción que sólo debe usarse
cuando los procedimientos lo requieran, las reglamentaciones o las autoridades
expresamente lo determinen.-
El expediente es una forma documental que corresponde a un conjunto de
escritos o actuaciones administrativas que se van sucediendo y se compilan
cronológicamente en un mismo asunto, desde la iniciación hasta la terminación
del procedimiento.-
También ha sido definido como la acumulación en legajo de todos los
documentos relativos a un asunto.-
La formación de expediente requiere resolución de los jefes o funcionarios que
tengan a su cargo el despacho de los asuntos del tipo de que se trate o de un
superior jerárquico, que pueden actuar a instancia de persona interesada, por su
propia iniciativa, a instancia fundada de un funcionario de su dependencia o en
virtud de denuncia (art. 34, 15 y 83).-
Se formará expediente en los procedimientos administrativos escritos cuando sea
previsible a su iniciación o se constate posteriormente que será necesario dictar
un acto administrativo escrito sobre el fondo del asunto a que refieren, y que para
ello se requerirá mantener reunido un conjunto de actuaciones relativas al tema
(art. 34). Así se formará por ejemplo expediente para resolver sobre una petición
de permuta de cargos, redistribución, adjudicación de casa habitación, etc..-
Los expedientes se identifican por su número correlativo anual único para todo el
organismo, el que será asignado por la unidad de administración documental. (art.
37).-
Los arts. 49 a 55 regulan lo concerniente a la compaginación, formación y
agregación de piezas y desgloses:
109 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Para facilitar su reconocimiento y conservación del expediente, constará de la
“hoja de tramitación” puesta por la unidad de administración documental como
foja inicial (sin foliar) antes de la carátula del expediente y de toda actuación,
donde se establecerá la secuencia de unidades administrativas que participen en
la sustanciación (art. 38); siendo la hoja de tramitación de papel impreso -así
como la carátula, que a veces es también de cartulina o de papel grueso-, que
suele contener la denominación de la Dependencia o Unidad Ejecutora de donde
procede (por ejemplo: M.I./Dpto. Jurídico), la fecha de emisión, el número de
expediente y serie, con que se anotó la entrada del asunto en la unidad de
administración documental (Sección Entradas y Salidas), la indicación del asunto
o autos a que se refiere el expediente (v.g.: “INFORME. Agente de 1ª.…..), etc.-
La palabra “carátula”, en español antiguo significaba “careta”, y se dio este
nombre a la tapa de los expedientes por considerarla algo así como la careta que
oculta el resto del contenido.-
Los expedientes se formarán siguiendo el ordenamiento regular de los
documentos que lo integran, en forma sucesiva y por orden de fechas (art. 35).-
Una vez formado y compaginado el expediente, ya identificado con el número que
le asigne la unidad de administración documental, precedido de la hoja de
tramitación a su carátula, se agregará, por ejemplo en caso de una petición o
recurso administrativo, la documentación que preceda al escrito y luego se
incorpora éste con las constancias respectivas; y el funcionario procederá a foliar
como se menciona a continuación.-
Art. 49. Foliatura
El foliado de expedientes busca dar seguridad al administrado y a la
Administración sobre la conservación de la pieza documental. El Decreto 500/991
mantiene la foliatura con guarismos (números), admitiendo la forma manuscrita o
mecánica.-
Toda pieza documental de más de una hoja (o “foja”) se foliará con guarismos
(números) en forma escrita o mecánica, siguiendo un orden cronológico, y se van
cosiendo los documentos o actuaciones en su margen izquierdo con un hilo
resistente, para formar una especie de cuaderno. Las hojas se numeran
correlativamente, en la esquina superior derecha del anverso (tarea a la que se
denomina “foliar el expediente”), lo que permite la localización y cita de sus partes
integrantes (por ejemplo: “véase el escrito que obra a fojas 5”).-
Los textos deben ser fácilmente legibles, y deberán salvarse las enmendaduras,
sobrerraspados (borrados), interlineados o testados (tachaduras) de los escritos y
de las constancias que la oficina hace en las hojas del expediente (art. 44 in fine).-
110 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Art. 50. Corrección de foliatura
Cuando haya que enmendar la foliatura, se testará la existente y se colocará a su
lado la que corresponda, dejándose constancia de ello bajo la firma del
funcionario que la realice, en nota marginal en la primera y última fojas objeto de
la enmienda.-
Art. 51. Foliatura de escritos de los administrados
Las oficinas públicas, al agregar los escritos presentados por los administrados al
respectivo expediente, efectuarán su foliatura correlativamente con la hoja que
antecede, en forma tal que todo el expediente quede compaginado del modo
establecido por el presente capítulo. Cuando deba agregarse un escrito con el
que se adjuntan documentos, éstos precederán al escrito con el cual han sido
presentados.-
Art. 52. Necesidad de coser el expediente
Todo expediente administrativo de más de cuarenta hojas, deberá ser
debidamente cosido.-
Así, se van cosiendo los documentos o actuaciones en su margen izquierdo con
un hilo resistente, para formar una especie de cuaderno.-
No es aconsejable, como sucede en la práctica, sustituir el cosido con hilo
resistente de los expedientes por ganchos de máquinas abrochadoras o “clips”,
porque, además de su inseguridad para retener las hojas, estos elementos
metálicos se oxidan, perjudicando la conservación de las piezas.-
Art. 53. Expediente: Necesidad de formar piezas
Cuando un expediente administrativo alcance a cien hojas se formará una
segunda pieza o las que sean necesarias con las subsiguientes, que tampoco
deberán pasar el número de cien, siempre que no quedaren divididos escritos o
documentos que constituyan un solo texto, en cuyo caso se deberá mantener la
unidad de los mismos, prescindiendo del número de hojas.-
Las piezas correrán agregadas por cordón. Cada pieza llevará una carátula en
donde se repetirán las características del expediente y se indicará el número que
le corresponda a aquélla. La foliatura de cada pieza continuará la de la
precedente.-
111 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
A continuación veremos un ejemplo de la segunda hipótesis establecida en el
inciso 1º del art. 53. Cuando un expediente alcance a 218 hojas, comenzado a Fs.
199 un informe que termina en la Fs. 214, se formará la 1ª pieza de la Fs. 1 a 100,
pieza 2ª de Fs. 101 a 214, y 3ª pieza de Fs. 215 a 218; que se cosen, caratulan,
etc., como la primera, pero, indicando en la carátula que es la “2ª, 3ª pieza”, etc..-
Art. 54. Desglose de documentación
Cuando por razones especiales, es necesario retirar alguna hoja o algún
documento agregado al expediente (por ejemplo, para devolverlos o guardarlos,
por razones de seguridad, en la caja fuerte de la oficina), se efectúa lo que se
conoce por “desglose”: en el lugar en que se hallaba la foja o instrumento
retirados se pone una simple hoja, con la misma foliatura, con una anotación
como ésta: “Por la actuación que lucía a fojas….véase la nota de Fs….”, en la que
se remite a la foja en la que se halla la constancia del retiro y su motivo; nota que
debe firmar el funcionario actuante.-
Al respecto, el art. 54 establece que toda vez que haya que realizar algún
desglose se dejará constancia en el expediente, colocándose una hoja en el lugar
ocupado por el documento o la actuación desglosada, poniéndole la misma
foliatura de las actuaciones que se separan y sin alterar la del expediente.-
Un uso vicioso, en la práctica, consiste en agregar una fotocopia del escrito o
documento retirado, en lugar de lo que establece dicha norma.-
Art. 48. Espacios en blanco
Toda actuación deberá realizarse a continuación de la inmediata anterior.-
Siempre que existan espacios en blanco, la providencia administrativa deberá
escribirse utilizando el mismo y sólo se agregarán nuevas hojas cuando no
existan espacios disponibles. Se exceptúan de esta norma las resoluciones
definitivas.-
Cuando una unidad deba registrar el ingreso de un expediente, se anotará en la
misma hoja donde consta la última actuación. En caso de quedar entre
actuaciones espacios en blanco, se anularán mediante una línea cruzada.-
Art. 55. Agregación de expediente
Cada vez que se agregue un expediente se hará por cordón, precediendo al
principal, así como a los anteriormente agregados, los que conservarán sus
respectivas carátulas y foliaturas. Si la agregación por cordón de un expediente a
112 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
otro obstare a la normal sustanciación del que es agregado, se extraerá
testimonio total o parcial, según lo necesario, agregándoselo.-
No se formará expediente con:
A) Los documentos que por su naturaleza no tengan relación directa con un acto
administrativo ni lo hagan necesario, ni sea de ellos menester para la
sustanciación de un trámite. Quedan especialmente comprendidos en esta
prohibición las cartas, las circulares y los memorandos (art. 36 inc. 1º).-
B) Los formularios, aunque tiendan al dictado de un acto administrativo escrito
(art. 36 inc. 2º y 42).-
3. Examen de los expedientes por los interesados
El examen de los expedientes administrativos por los interesados en las
respectivas oficinas de radicación de los mismos es siempre permitido ante la
simple solicitud verbal del propio interesado o de su abogado o apoderado; las
dependencias o reparticiones de la Administración Central no podrán negar el
acceso a las actuaciones administrativas de los interesados y de sus
representantes o letrados (art. 12, 77 y 102).-
Sólo se excluyen las piezas que posean carácter confidencial, reservado o
secreto, calificación que sólo podrá adjudicarse cuando esté prevista legal o
reglamentariamente, sin que baste para ello que los informes o dictámenes sean
favorables o adversos a los interesados (art. 77 y 80).-
También podrá retirarse el expediente de la oficina para su estudio, bajo la
responsabilidad del abogado y por un término que no excederá de dos días
hábiles prorrogables por otro tanto, salvo que el retiro fuera para evacuar una
vista o cumplir otro trámite que tenga término fijado, en cuyo caso la saca será por
el mismo plazo. Si el retiro no fuera posible por representar un obstáculo para el
trámite normal o un perjuicio para los derechos de otros interesados, deberá
entregarse fotocopia a costa del peticionante (art. 79 y 102). En cambio, el
expediente sumarial no podrá ser sacado de la oficina donde fuere puesto de
manifiesto sino en casos muy excepcionales, previa solicitud escrita con firma
letrada y bajo responsabilidad del abogado (art. 217).-
4. Tramitación mediante formularios
Los formularios son impresos que contienen los espacios necesarios para
registrar la información propia de los procedimientos administrativos repetitivos.-
113 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El Decreto N° 500/991 dispone la tramitación mediante formularios de los asuntos
a que refiere el art. 40, postulando su utilización en los procedimientos
administrativos reiterativos, como ser: licencias, bajas, solicitud de materiales,
partes de personal, control de vehículos, control de documentos, informes de
avance de obras, gestiones de los particulares relativas a prestaciones de
servicios, certificaciones, inscripciones, permisos, autorizaciones, etc. (art. 19 inc.
2º y 39).-
La utilización de formularios en los procedimientos reiterativos no comprendidos
en el art. 40 deberá ser resuelta por el jerarca al que corresponda la puesta en
práctica del trámite de que se trate.-
Los procedimientos que se tramiten por formularios no darán lugar a la formación
de expedientes, y su presentación no requerirá carta o memorando. Se tramitarán
directamente entre la persona o entidad interesada y la dependencia competente
para actuar o proveer (art. 36 inc. 2º y 42).-
5. Algunos aspectos materiales del trámite
Dijimos que el art. 44 regula el papel a utilizar para los escritos que se presentan
ante la Administración Pública, es el formato A4 correspondiente a 210 mm por
297 mm de tamaño.-
El art. 45 permite la identificación del organismo actuante: “El papel que se utilice
en las actuaciones administrativas podrá lucir impresos, sellos, etc., que faciliten
las mismas y permitan un mejor aprovechamiento del papel, tales como la
identificación de la repartición, renglones, rayas, títulos, fórmulas, textos y
números, según lo disponga el respectivo jerarca”.-
El art. 46 establece la prohibición de escribir y hacer anotaciones al margen del
papel usado en actuaciones administrativas. -
Para realizar publicación de avisos, el art. 47 prevé: Toda vez que haya que
justificar la publicación de avisos, éstos se recortarán y pegarán en una hoja de
papel certificando el funcionario que haga la agregación el número, fecha y
nombre del diario o periódico a que pertenecen los avisos. (Ver: art. 95).-
B) MEDIDAS PROVISIONALES EN EL
PROCEDIMIENTO COMUN
Una vez iniciado el procedimiento, si existieran elementos de juicio suficientes
para ello, la Administración podrá adoptar medidas provisionales, con el fin de
asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer, siempre que no se
114 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
causen perjuicios graves o irreparables (art. 16). El órgano competente para dictar
las medidas provisionales es el mismo al que corresponde resolver sobre el fondo
del tema planteado.-
C) NOTIFICACIONES DE LA INICIACIÓN
DEL PROCEDIMIENTO
La iniciación del procedimiento debe ser notificada a quienes puedan ser
afectados por su tramitación o por la eventual resolución final.-
Cuando el procedimiento se ha iniciado en virtud de una petición, el art. 17
dispone que si de esa petición inicial resultara que la decisión a dictarse puede
afectar derechos o intereses de otras personas, se les notificará lo actuado a
efecto de que intervengan en el procedimiento reclamando lo que les
corresponde. La misma solución consagra el art. 153 cuando se recurre un acto
administrativo declarativo o constitutivo de una situación jurídica subjetiva de la
cual es titular un sujeto ajeno al recurrente.-
D) PRUEBA ANTE LA ADMINISTRACION
1) Principio general en materia probatoria
En materia administrativa rige el principio general de prueba, estableciendo el
Decreto N° 500/991 que “los hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento administrativo podrán acreditarse por cualquier medio de prueba no
prohibido por la ley”, siendo su valoración conforme con las reglas contenidas en
el Código General del Proceso (art. 70).-
En materia de prueba, rige el principio de la presunción de verdad en la medida
en que no exista una expresión o prueba en contrario (art. 2 ap. k).-
De acuerdo con el art. 137 del Código General del Proceso se debe probar lo
controvertido y para controvertir tiene que existir un respaldo probatorio.-
Dicho respaldo probatorio puede surgir del expediente en que se debe actuar ya
sea por la interposición de los recursos administrativos o evacuando una vista que
se confiere. En cambio, si se plantea una petición, como no existe nada
controvertido, corresponde la prueba íntegra de los dichos.-
En esta materia, rige el principio de verdad material (art. 4 del Decreto N°
500/991).-
115 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
2) Iniciativa probatoria
El diligenciamiento de medios probatorios en el procedimiento preparatorio puede
disponerse de oficio o a pedido de un interesado (art. 71).-
El art. 71 del Decreto N° 500/991 establece que “la Administración podrá disponer
de oficio las diligencias probatorias que estime necesarias”. Esta expresión
“podrá” debe entenderse en cuanto a posibilidad de disponer, no en cuanto a
que tenga discrecionalidad para disponer o no la diligencia de prueba en función
de los principios enunciados.-
En cuanto a la apertura de un período de prueba a petición del interesado, el
inciso segundo del art. 71 cambia el verbo por “deberá” disponer la apertura de
un período de prueba. Éste debe establecerse en un “plazo prudencial no superior
a diez días”, plazo que CARNELLI entiende que puede, en su caso, ser
prorrogable según el tipo de prueba que debe ser diligenciable y la misma lo
requiere, pues en caso contrario, el derecho a producir prueba sería frustrado.-
El Decreto Nº 420/07 agrega un inciso al art. 71 del Decreto Nº 500/991 al
establecer: “En el ámbito del procedimiento disciplinario, la admisión o rechazo de
una prueba, será competencia del Instructor actuante y los recursos
administrativos que se interpongan contra la resolución denegatoria, que se
tramitarán por cuerda separada, no afectarán el curso del sumario en trámite”.-
La O.N.S.C. dice que la nueva norma tiende a abreviar el
procedimiento de recepción de la prueba en la faz sumarial, al agregarse en
su diseño que en el ámbito del proceso disciplinario la admisión o rechazo
de una prueba será competencia del instructor actuante, con lo que se pone
la decisión en el ámbito de quien tiene mayor grado de conocimiento de los
hechos a probar y medios para hacerlo, evitándose el trasiego del
expediente, el pasaje al superior y la adopción de resolución por éste,
honrándose el principio de celeridad, con claro beneficio del plazo de
actuación. También se subraya que la interposición de recursos no afectará
el curso del sumario, quedando implícitamente aceptado que la pieza
recursiva correrá por cuerda separada.-
3) Oportunidades para pedir o ejercer prueba
En cuanto a la oportunidad para la parte, será con la petición (art. 119) o en el
trámite, pidiendo la apertura de un período de prueba (art. 71), teniendo el
proponente la carga de la comparecencia de los testigos que proponga (art. 72).
Señalamos desde ya que los particulares cuando son citados para tomar su
declaración en una investigación o sumario administrativo, no tienen obligación de
concurrir; diferencia con lo que ocurre en sede judicial en que puede llegar a ser
116 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
conducido por la policía cuando no comparece, habiendo sido citado en debida
forma.-
Los interesados tendrán también oportunidad de ofrecer pruebas al evacuar la
vista que deberá otorgárseles de conformidad con los art. 75 y 76.-
Asimismo, se destaca la activa participación de la parte o de sus Abogados en la
prueba, pudiendo en la declaración de testigos, “impugnar las preguntas
sugestivas, tendenciosas o capciosas y al término de las deposiciones de los
testigos podrán hacer repreguntas y solicitar las rectificaciones que consideren
necesarias para conservar la fidelidad y exactitud de la declaración” (art. 72).-
Al respecto la jurisprudencia del T.C.A. (sentencia Nº 296/98) descarta la
configuración de nulidad por la aducida indefensión del sumariado que no pudo
efectuar el debido contralor de la prueba diligenciada por el sumariante. Es exacto
que el art. 71 inciso final del Decreto Nº 500/991, preceptúa que: “Las partes
tienen derecho a controlar la producción de la prueba; a tal efecto la
Administración les comunicará con antelación suficiente el lugar, fecha y hora en
que se practicará la prueba y les hará saber que podrán concurrir asistidos por
técnicos”.-
En esta materia juega el principio de convalidación de las nulidades, que opera la
consiguiente preclusión, conforme a la regulación que emerge del art. 84 del
Decreto Nº 500/991, ya que, en cualquier etapa de la sustanciación el interesado
podrá reclamar contra los defectos de tramitación y, en especial, los que
supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados (lo
que vale para la presunta vulneración del art. 212) u omisión de trámite, que
puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del asunto. Se trata, como es
obvio, de la aplicación de un instituto que, como el de la convalidación o
subsanación de nulidades, reconoce útil sustento en principios de economía y
buena fe, ya que una actitud mínima de lealtad indica que deben denunciarse las
anomalías producidas en el procedimiento a efectos de que puedan
eventualmente subsanarse antes de que el mismo prosiga irregularmente
inficionando la decisión de mérito que se dicte en definitiva (economía y
preclusión).-
4) Medios de prueba
Todos los medios de prueba no prohibidos por la ley son admisibles en el
procedimiento administrativo (art. 70).-
Algunos medios de prueba cuentan en este procedimiento con regulaciones
especiales:
117 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Los documentos pueden agregarse en todas las oportunidades en que puede
ofrecerse prueba, y en la forma establecida por el art. 23.-
También constituyen medios de prueba en el procedimiento administrativo las
declaraciones formuladas por testigos.-
El interesado tiene la carga de hacer comparecer a los testigos que proponga, y si
no concurren se prescindirá de su testimonio (art. 72). Puede presentar un pliego,
pero la Administración tiene la facultad de interrogarlos libremente. Los
interesados y sus abogados pueden impugnar las preguntas sugestivas,
tendenciosas o capciosas, repreguntar y solicitar rectificaciones tendientes a
conservar la fidelidad de la declaración, todo bajo la dirección del procedimiento
por el funcionario actuante.-
Deben considerarse aplicables en el procedimiento común, aunque establecidas
expresamente para el disciplinario, la facultad de la Administración de volver a
llamar a declarar al testigo y la de éste de ofrecer ampliar lo declarado (art. 196), y
la forma de tomar y recoger las declaraciones (art. 200, 201 y 202).-
El art. 72 inc. 2 del Decreto N° 500/991 prevé la realización de careos entre los
interesados y los testigos, cuando ocurran declaraciones contradictorias. Regirá
en el procedimiento común lo dispuesto en el art. 208 para los careos en el
disciplinario, debiendo destacarse el derecho de los interesados a hacerse asistir
de su abogado, con las facultades del art. 72 ya referidas.-
Otra norma especial es la relativa a peritajes en el procedimiento administrativo:
los interesados podrán proponer la designación de peritos a su costa,
acompañando el cuestionario sobre el que deberán expedirse. En cambio, la
Administración se abstendrá de contratarlos, debiendo limitarse a recabar
informes de sus agentes y oficinas técnicas, salvo que ello resultare necesario
para la debida sustanciación del procedimiento (art. 73).-
Puede constituirse prueba, asimismo, mediante informes proporcionados por
otras entidades estatales sobre hechos de los que tenga conocimiento fehaciente,
a cuyo efecto se tendrá presente lo dispuesto en el art. 14, que declara “de interés
público” el intercambio de datos e información entre todas las unidades y
reparticiones de la Administración Pública a través de cualquier medio hábil de
comunicación, sin más limitación que el carácter secreto, confidencial o reservado
de documentos o piezas así calificados conforme a normas legales o
reglamentarias.-
Se admite que no requieren prueba los hechos notorios, los hechos evidentes, y
los presumidos por la ley salvo prueba en contrario no excluida legalmente (art.
138 C.G.P.). Entre las presunciones, debe recordarse la presunción de inocencia
que ampara a todo imputado de conducta ilegítima.-
118 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
5) Valoración de la prueba
En relación con la valoración de la prueba el art. 70 se remite a las reglas
contenidas en el Código General del Proceso. Sin ahondar en el tema, diremos
que las pruebas se apreciarán tomando en cuenta cada una de las producidas y
en su conjunto, racionalmente, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, es
decir, de acuerdo con las reglas del buen entendimiento humano, el propio de un
ser que actúa de manera razonable.-
6) Decisión sobre el diligenciamiento de la prueba
Compete a la Administración la decisión sobre el diligenciamiento o el rechazo de
los medios de prueba propuestos por los interesados, y deberá disponer el
diligenciamiento de todos los que sean legalmente admisibles, conciernan a
hechos relevantes en el caso y conduzcan a su prueba. El rechazo de un medio
de prueba sólo puede fundarse en que es “inadmisible, inconducente o
impertinente” (art. 71 inc. 2).-
Un medio de prueba es inadmisible cuando la ley prohíbe la prueba del hecho
mismo (por ejemplo: cuando se establecen presunciones legales absolutas) o
prohíbe el medio a emplear para acreditar el hecho (confesión extraída mediante
violencia, grabación obtenida por interceptación telefónica, agregación de
documentos hurtados, etc).-
En efecto, el art. 233 del Decreto Nº 500/991 prevé que las normas de este
reglamento se integrarán recurriendo a los fundamentos de las reglas de derecho
análogas, principios generales de derecho, etc., traemos a colación lo expresado
por el Prof. Angel LANDONI SOSA respecto a que no serán admisibles como
prueba; ni las confesiones obtenidas mediante la utilización de los denominados
sueros de la verdad o mediante la utilización de picanas eléctricas, ni la grabación
de una conversación telefónica entre terceros obtenida mediante su
interceptación, por cuanto ello, no sólo esta prohibido por la ley, sino que además
está tipificada como delito en el art. 297 del Código Penal (“Interceptación de
noticia, telegráfica o telefónica”).-
Impertinente es el que no corresponde o no concierne a hechos relevantes en el
asunto. Es decir, que la prueba es impertinente cuando el hecho que pretende
acreditar no guarda relación con el objeto del procedimiento o cuando, aún
existiendo dicha relación, el hecho mismo no necesita demostración, por
encontrarse ya probado, o por ser notorio o evidente.-
Una prueba es inconducente cuando el medio de prueba no resulta apto para
acreditar el hecho que se pretende. Por ejemplo: la prueba testimonial respecto
119 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
de un hecho o acto que necesariamente debe probarse por documento. Así, no se
podría comprobar un préstamo de dinero no documentado con la declaración de
una persona.-
La resolución que rechace el diligenciamiento de la prueba ofrecida por un
interesado será debidamente fundada (art. 71 y 12), y podrá ser objeto de los
recursos administrativos correspondientes.-
7) Diligenciamiento de la prueba
El diligenciamiento de la prueba corresponde a la Administración, a través de los
órganos y de las dependencias o reparticiones intervinientes en la tramitación (art.
11, 56 y 83).-
En atención a los principios de economía, celeridad y eficacia, se acordará en un
mismo acto el diligenciamiento de todas las pruebas que admitan una impulsión
simultánea, y el diligenciamiento mismo se concentrará en una audiencia, en
cuanto sea posible (art. 60).-
E) INFORMES Y DICTAMENES
Informes y dictámenes de los técnicos de la Administración
En cualquier etapa de la sustanciación de un expediente podrá solicitarse el
informe técnico que se estime conveniente (art. 65). La solicitud debe ajustarse al
art. 66: Cuando se requiera informe de los asesores, deberá indicarse con
precisión y claridad las cuestiones sobre las que se estime necesario su
pronunciamiento.-
El técnico que deba pronunciarse podrá, bajo su más seria responsabilidad,
(agregado del Decreto Nº 420/07) devolver sin informe todo expediente en el que
no se señale con precisión y claridad el punto sobre el que se solicita su opinión.-
Cuando la cuestión revele ineptitud, negligencia o desconocimiento de la función
por parte del funcionario que solicita el asesoramiento, el técnico devolverá el
expediente con la información requerida, pero con la constancia del caso
debidamente fundada.-
La O.N.S.C. dice que la modificación del art. 66 tiende a responsabilizar al
Asesor que devuelve un expediente alegando que no se ha indicado con
precisión y claridad las cuestiones sobre las cuales debe opinar.-
Ahora, antes de devolver el expediente, el Asesor deberá apreciar si
efectivamente no surge del trámite el motivo de la consulta, ya que de
120 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
surgir, estará incurriendo en responsabilidad si devuelve el expediente, por
dilatar injustificadamente el trámite.-
El art. 68 se refiere a la forma de citar actuaciones cuando se realicen informes:
Cuando se produzcan informes en los expediente s administrativos y haya que
citar actuaciones del mismo expediente, deberá citarse la foja en donde se
encuentre la actuación respectiva.
El art. 69 regula la forma de producir informes: Todo funcionario, cuando eleve
solicitudes, proyectos o produzca informes, dictámenes, etc., fundamentará su
opinión en forma sucinta. Procurará en lo posible no incorporar a su texto el
extracto de las actuaciones anteriores, ni reiterar datos, pero hará referencia a
todo antecedente que permita ilustrar para su mejor resolución. Suscribirá
aquéllos con su firma, consignando su nombre, apellido y cargo. (Esta disposición
tiende a eliminar repeticiones para que no se realicen informes largos, reiterativos,
a veces con muy poco contenido nuevo a lo ya dicho).-
El Decreto Nº 420/07 elimina el término “firma habitual”. La O.N.S.C. señala que
la versión original del artículo 69, preveía la “firma habitual”. Ahora se habla
de la firma simplemente, quedando comprendida en ella la firma
electrónica.-
En cuanto al plazo para producir dictámenes o informaciones, el art. 59 en la
redacción dada por el citado Decreto Nº 420/07 establece: “Los funcionarios
técnicos y asesores deberán expedir sus dictámenes o informaciones dentro de
los cinco días de recibido el expediente. Este plazo podrá extenderse hasta diez
días por el propio funcionario consultado. En caso de requerirse información
adicional para emitir pronunciamiento, y siempre que ello pueda cumplirse sin
necesidad de remitir el expediente, lo harán saber directamente al consultante,
por el medio más rápido, haciéndose constar en el expediente, suspendiéndose el
plazo por hasta cinco días. Vencido el término, sin que se hubiere agregado la
información solicitada, el expediente será devuelto a esos efectos”.-
Entonces, el Decreto Nº 420/007 incorpora un texto respecto a “información
adicional”, y elimina el segundo inciso del Decreto Nº 500/991 que se refería a
que cuando la complejidad del asunto lo justificaba, el funcionario podía solicitar
ante su superior una nueva prórroga, estándose a lo que resolviera. La O.N.S.C.
expresa que se abrevia tanto el plazo de los informes y dictámenes así como
el trámite de agregación de información para dictaminar, a fin de evitar en lo
posible el trasiego del expediente.-
121 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
F) VISTA DE LAS ACTUACIONES
1. Derecho a defenderse y audiencia final del interesado
Concluida la instrucción del asunto y antes de dictarse resolución final, debe
darse vista a los interesados a fin de que ejerzan su derecho a defenderse.-
El derecho a articular defensa debe entenderse consagrado por el art. 72 de la
Constitución a favor de todo habitante y de todo funcionario que pueda ser
lesionado por la resolución a dictarse en un procedimiento administrativo,
constituya o no una sanción, porque el derecho a defenderse es inherente a la
personalidad humana y deriva de la forma republicana de gobierno; y es
comprensivo de las posibilidades expuestas al analizar este principio. La violación
del derecho a defenderse vicia de ilegitimidad la decisión final a dictarse y acarrea
su invalidez.-
2. Vista a los interesados
En los procedimientos iniciados a petición de un interesado o por recursos, una
vez terminada la instrucción o vencido el término de la misma, deberá darse vista
a las personas a quienes el procedimiento refiera por el término de diez días
hábiles, siempre que de los antecedentes resulte que pueda recaer una decisión
contraria a la petición o recurso o si se hubiere deducido oposición (art. 75 y 76).
Ya expresamos que el otorgamiento de vista configuraría un ritualismo
innecesario cuando formulada una petición o recurso, no medie oposición, y los
antecedentes conducen a acceder a lo peticionado. Pero si el acto final fuera
adverso a la petición, y no se confiere vista, estará viciado por violación del
derecho de defensa.-
En todos los casos, cuando haya más de un interesado que deba evacuar la vista,
el término será común y correrá desde el día siguiente a la última notificación (art.
75 inc. 3 y 216 inc. 4).-
El derecho a tomar vista comprende no sólo la facultad de revisar y leer las
actuaciones, sino también la de copiar o reproducir por cualquier medio, todo o
parte de ellas (art. 78). También podrá el interesado, con la firma y bajo la
responsabilidad de su abogado, retirar el expediente de la oficina para su estudio
por el término de la vista, y si ello no fuera posible por representar un obstáculo
para el trámite norma o un perjuicio para los derechos de otros interesados, se
deberá dar fotocopia del expediente a costa del peticionante (art. 79). Al evacuar
la vista, el interesado podrá exponer sus razones y proponer el diligenciamiento
de pruebas, lo haya hecho o no en oportunidades anteriores del mismo
procedimiento (art. 75).-
122 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
DIFERENCIA ENTRE NOTIFICACIÓN y VISTA
NOTIFICACIÓN VISTA
La notificación procede cuando la
autoridad ya ha tomado
resolución.
La vista procede cuando aún no se ha
tomado resolución, y ésta pudiera resultar
desfavorable al interesado.
Se le da vista para que conozca las
actuaciones y pueda, en un plazo de 10
días hábiles, efectuar sus descargos.
Si hay más de una parte, en el
mismo expediente el plazo para
recurrir será individual a cada uno
de ellos.
Recursos Administrativos
Modelo tentativo:
“Con esta fecha, se notifica al
Sr./a............. de la resolución (que
antecede) (de fs..............).”
Si hay más de una parte en el mismo
expediente que deba evacuar la vista el
plazo de 10 días será común a todos y
correrá desde la última notificación.
Ej.:A) y B) recurren el ascenso de C).
Se da vista a A): Martes 29/1/2013
Se da vista a B): Viernes 1/2/2013
Los 10 días hábiles se cuentan: a partir del día
siguiente a la última notificación de vista, o sea,
desde el 1/2/8/2013, y vence el 19/2/2013.
Descargos
Modelo tentativo:
“Con esta fecha, se procede a dar vista al
Sr./a........................ de las actuaciones que
anteceden, haciéndole saber que dispone
de un plazo de 10 días para presentar sus
descargos.”
123 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
NOTA: Es fundamental la fecha de ambas, ya que a partir del día siguiente al
que se produce la notificación, comienza a correr el plazo para presentar
descargos o recursos administrativos, según corresponda.
El plazo para evacuar una Vista es de 10 días hábiles por tratarse de
un plazo reglamentario (Decreto 500/991, art.113), en cambio el plazo para
interponer recursos administrativos es de 10 corridos por ser un plazo legal:
Ley Nº 15.869 de 22/6/1987, al que se remite el art. 142 inciso final del art. 142
Dto. 500/991.
124 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
DIFERENCIAS ENTRE RECURSOS ADMINISTRATIVOS Y DESCARGOS
Ambos son medios de defensa. Los recursos administrativos, ante una
resolución desfavorable. Los descargos, ante la posibilidad de una
resolución desfavorable.
Recursos Administrativos Descargos
Necesitan firma de abogado y
timbre profesional.
Plazo para presentarlos: 10 días
corridos, sin prórroga. Sólo se
interrumpe por Ferias Judiciales
y Semana de Turismo.
Arts. 142 + 144.
No necesitan firma de abogado ni
timbre profesional.
Plazo para presentarlos: 10 días
hábiles con la posibilidad de que
el interesado pueda solicitar
prórroga, la que la
Administración podrá conceder.
NOTA: Es de buena administración, que la oficina que de vista al
interesado, o le notifique una resolución, conserve el
expediente hasta el vencimiento del plazo para recurrir o para
presentar descargos, y en caso que se presenten, adjuntarlos
al MISMO EXPEDIENTE, evitando así nuevas aperturas. (Véase,
principios de economía y celeridad).
125 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
G) AMPLIACIÓN DE LA INSTRUCCIÓN
Como consecuencia de la evacuación de la vista por los interesados o de los
informes jurídicos producidos, puede ser necesario el diligenciamiento de pruebas
complementarias. En el procedimiento común, el diligenciamiento deberá
cumplirse dentro del término de cinco días, aplicándose todo lo ya expuesto sobre
el tema. Concluida la ampliación de la instrucción, deberá conferirse nueva vista a
los interesados.-
H) PROYECTO DE RESOLUCIÓN
Culminada la instrucción y su eventual ampliación, puede elaborarse un
proyecto de resolución, que se ajustará a lo preceptuado por el art. 69, y se
elevará al órgano competente para dictar la decisión sobre el fondo o acto final.
Los arts. 131 y 132 regulan el trámite de los proyecto de actos del Poder Ejecutivo
que por la materia requieran la firma de más de un Ministro, y los arts. 126 a 129
el trámite de los proyectos de resoluciones que se estructuran en la forma de acta
prevista en el Nº 25 del art. 168 de la Constitución. Los arts. 160 y 161 prevén los
proyectos de resolución de los recursos. A su lectura nos remitimos, significando
que no son pasibles de recursos administrativos.-
Finalizado el procedimiento administrativo, el expediente se archiva. Al
respecto, el art. 90 reitera la norma legal del art. 688 de la Ley Nº 14.016 de
14/03/1973, en virtud del cual “autorízase la copia fotográfica y microfilmada de
los expedientes y demás documentos archivados en todas las dependencias del
Estado y demás Organismos Públicos, y la destrucción de los documentos
originales cuando ello sea indispensable, de conformidad con las normas
reglamentarias vigentes o a dictarse. Dichas copias tendrán igual validez que los
antecedentes originales a todos los efectos legales, siempre que fueren
debidamente autenticadas por las Direcciones de las respectivas Oficinas”.-
NOTIFICACIONES A LOS ADMINISTRADOS
Publicidad de los actos administrativos
El principio es la notificación personal en la Oficina (art. 93) -la que puede ser
personal o ficta-, a cuyos efectos se establece la carga de la comparecencia de
los interesados y la notificación ficta por el transcurso del tiempo (tres días
hábiles) desde el día siguiente al acto objeto de la notificación. Se salvaguarda el
derecho de los administrados al contemplar la posibilidad de que éstos, a pesar
126 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
de haber concurrido en plazo, no hubieren podido notificarse por no encontrarse
la resolución disponible. En tales casos se expedirá la constancia respectiva,
retardándose el comienzo del cómputo de los plazos hasta la efectiva posibilidad
de notificación.-
Puede decirse que el acto de la notificación, contiene dos elementos de trámite:
un primer elemento, sustancial, que es dar conocimiento o que el interesado tome
conocimiento, y el según elemento formal, es dejar constancia en el expediente
de la realización de dicha “noticia” dada a quien está comprendido en el acto.-
2) Resoluciones que deben notificarse personalmente
Con carácter excepcional se establece la notificación personal
respecto de las siguientes resoluciones:
a) Las que den vista de las actuaciones;
b) Las que decreten la apertura a prueba;
c) Las que culminen el procedimiento;
d) Todas aquellas que causen gravamen irreparable o que la
autoridad disponga expresamente que así se haga (inc. 1 del art. 91).-
Podemos advertir que el art. 91 nada refiere a la situación de iniciación de un
procedimiento, pero si lo hacen, por ejemplo, el art. 17 cuando se presenta una
petición que pueda afectar derechos o intereses de otras personas o en el art. 153
cuando se interponen recursos administrativos que puedan afectar a terceros
interesados en que se mantenga el acto impugnado (v. g.: calificación, ascenso,
etc.). Entonces, para que ese tercero interesado se pueda defender, y las
actuaciones no sean impugnadas de nulidad por indefensión, la Administración
debe notificar o conferir vista a efectos de que puedan presentarse de igual forma
que el peticionante o recurrente, solicitar pruebas, etc..-
También el art. 191 establece que el funcionario instructor deberá, como primera
medida, notificar la resolución que dispone el sumario o la investigación
administrativa al jefe o director de la oficina donde se practicará, o, en su caso, a
las autoridades que legalmente tengan la representación del servicio;
efectuándose la misma notificación a los funcionarios sumariados si los hubiere.-
Señalamos que el Decreto Nº 420/07 suprime la referencia del art. 91 inc. 1 del
Decreto Nº 500/991 respecto a que estas clases de resoluciones serán notificadas
personalmente al interesado “en la oficina o en el domicilio que corresponda, de
acuerdo al artículo 97”.-
La O.N.S.C. entiende que la nueva redacción del art. 91 adopta una formula más
simple y efectiva en cuanto a la notificación de una providencia, sin alterar las
garantías del debido proceso. Se apela a principios de notificación muy similar a
127 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
los establecidos en el Código General del Proceso, suprimiéndose el pesado
trámite que tenía el artículo 91 en su versión original, abreviándose de tal modo el
trámite administrativo.-
3) Plazo para notificar
Las notificaciones se practicarán en el plazo máximo de cinco (5) días hábiles,
computados a partir del día siguiente al del acto objeto de notificación (art 91, 92 y
113).-
El Decreto Nº 420/07 abrevia el plazo de notificación, que pasa de quince (15) a
cinco (5) días hábiles.-
NOTIFICACION PERSONAL EN LA OFICINA
a) Comparecencia del interesado a la oficina
La notificación es personal si resulta “propia o particular” de la persona.-
El principio general es la notificación personal en la oficina debido a la carga de su
comparecencia.-
Si el interesado no comparece a la oficina, se inicia el procedimiento que
establece el art. 91 -en la redacción dada por el Decreto Nº 420/07- , llegándose a
la notificación en el domicilio en los supuestos de su inciso final, en cuanto
establece: “Sin perjuicio de lo dispuesto, cuando no fuere posible la notificación en
la oficina de las resoluciones que culminen el procedimiento y las que la
autoridad disponga expresamente que así se haga, la misma se practicará a
domicilio por telegrama colacionado certificado con aviso de entrega, carta
certificada con aviso de retorno o por cualquier otro medio idóneo que proporcione
certeza en cuanto a la efectiva realización de la diligencia”.-
La notificación personal del interesado en la oficina, se practicará mediante la
comparecencia del mismo, su apoderado, o persona debidamente autorizada para
estos efectos (art. 91 inc. 1º). Y el Decreto Nº 420/07 añade: “Si el día en que
concurriere el interesado la actuación no se hallare disponible, la oficina expedirá
constancia de su comparecencia”.-
Se proporcionará al notificado texto íntegro del acto administrativo (art. 91, 93 y
96 inc. 2). De esta manera el interesado tendrá cabal conocimiento de los
fundamentos o motivos del acto.-
Será firmada por el notificado sin insertar alegato ni respuesta alguna, salvo que
la resolución lo autorice a ello (art. 98).-
128 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El art. 99 inc. 1º del Decreto Nº 500/991 establecía: “Si el interesado no supiera o
no pudiere firmar, lo expresará así, firmando un testigo por el notificado (art. 99
inc. 1º). No obstante, el Decreto Nº 420/07 modifica dicha redacción por la
siguiente: “Si el interesado no supiera o no pudiere firmar, lo expresará así,
poniéndose constancia en el expediente. Si la parte se resistiera a firmar la
notificación de la resolución administrativa en la oficina, el funcionario encargado
del trámite deberá hacer la anotación correspondiente, firmándola con su jerarca
inmediato”.-
Así, el jerarca asume la responsabilidad por la veracidad de la diligencia (art. 99
inc. 2º).-
En este caso, deberán agotarse las medidas para que el interesado tenga el
conocimiento del acto. En consecuencia, si el interesado se niega a firmar,
igualmente opera el efectivo conocimiento del acto a notificar.-
La O.N.S.C. dice que se adopta el criterio del Código General del Proceso en el
caso de que el interesado no sepa o pueda firmar la actuación, no siendo
necesario recurrir a un testigo, sino que se opta por un camino más ágil, sencillo y
seguro como es la de estampar una simple constancia en el expediente.-
b) No comparecencia del interesado. Intimación a concurrir.
Si el interesado no compareciere espontáneamente a notificarse en la oficina, se
le intimará la concurrencia dentro del plazo de tres días hábiles, mediante
telegrama colacionado, certificado con aviso de entrega, carta certificado con
aviso de retorno o por cualquier otro medio idóneo (art. 91 inc. 2).-
El Decreto Nº 420/007 agrega: “Si al vencimiento de dicho plazo el interesado no
hubiese concurrido, la notificación se tendrá por efectuada”.-
Pero el Decreto Nº 420/007 suprime la referencia del art. 91 inc. 1 del Decreto Nº
500/991 de que estas resoluciones serán notificadas personalmente al interesado
“en la oficina o en el domicilio que corresponda, de acuerdo al artículo 97”.-
No obstante, hay que tener en cuenta las dificultades que acontecen en la
práctica, porque una vez realizado la redacción del texto del telegrama
colacionado certificado, hay que concurrir a local de ANTEL para saber su
importe, luego hay que solicitar el dinero, aguardar a que se entregue el mismo
para la publicación, etc., y si no lo recibe personalmente el destinatario, el
funcionario de ANTEL deja una constancia de que el destinatario no se
encontraba en el lugar, por lo que queda en tal oficina para ser retirado; lo que
generalmente no ocurre, y por tanto torna infructuosa la diligencia.
129 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Todo esto lleva a que plantee si el término “o por cualquier otro medio idóneo”
habilita o no la concurrencia de un funcionario comisionado al domicilio del
interesado a efectos de practicar la notificación.-
NOTIFICACION FICTA
La notificación ficta se practicará respecto de aquellas resoluciones no
comprendidas en el inciso 1º del art. 91, pero sí opera por ejemplo cuando se
dictan actos de trámite (“pase a informe de…” “notifíquese”, etc.).-
Si el interesado no concurriera a notificarse en la oficina, y por ese motivo la
notificación se retardare tres días hábiles, se tendrá por hecha a todos los efectos,
poniéndose la constancia en el expediente (arts. 93 inc. 1, y 113).
Los tres días se computan a partir del siguiente al del acto objeto de notificación
(art. 92); pero si el interesado concurriera a la oficina y no pudiera notificarse por
no hallarse disponible la resolución a notificar, se le expedirá constancia, si la
solicitare (art. 93 inc. 2º); y en tal caso el lapso se contará a partir del día siguiente
a la fecha de la constancia.-
La notificación ficta resulta de la carga de asistencia consagrada por el art. 93
para todos los interesados que hayan tenido actuación en el procedimiento; de lo
contrario no podrán tenérselos por fictamente notificados.-
Con este mecanismo de expedir constancia se posterga el comienzo del cómputo
de los plazos que correspondan hasta el momento de la efectiva posibilidad de
conocimiento del acto administrativo.-
NOTIFICACIÓN PERSONAL EN EL DOMICILIO
Si se tratará de las resoluciones a que refiere el inc. 1º del art. 91 y practicada la
intimación a concurrir a la oficina, sin que el interesado hubiera comparecido
dentro del plazo de tres días hábiles siguientes, se practicará la notificación
personal en el domicilio correspondiente (art. 91 incisos 3 y 4).-
Líneas arriba observamos que el Decreto Nº 420/007 elimina la referencia del art.
91 inc. 1 del Decreto Nº 500/991 de la notificación personal al interesado “en la
oficina o en el domicilio que corresponda…” de las resoluciones mencionadas en
el art. 91. Por tanto, cuando el interesado no comparece espontáneamente ni en
el plazo de intimación para notificarse dichas resoluciones en la oficina, se aplica
el nuevo art. 91, que preceptúa: “Sin perjuicio de lo dispuesto, cuando no fuere
posible la notificación en la oficina de las resoluciones que culminen el
procedimiento y las que la autoridad disponga expresamente que así se haga, la
misma se practicará a domicilio por telegrama colacionado certificado con aviso
130 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
de entrega, carta certificada con aviso de retorno o por cualquier otro medio
idóneo que proporcione certeza en cuanto a la efectiva realización de la
diligencia”.-
Se entiende por domicilio el constituido por el interesado en su comparecencia, o
el real si no lo hubiere constituido, o el lugar que haya designado para que se
realicen las notificaciones dentro del radio de la ciudad, villa o pueblo donde tenga
su asiento la autoridad (arts. 97 inc. 1 y 119). Si se trata de un procedimiento
administrativos seguido de oficio, respecto de funcionarios públicos (por ej:
sumarios), sin perjuicio de lo establecido precedentemente, se estará al último
domicilio denunciado por aquél y anotado en su legajo personal (art. 97 inc. 2).-
En la actual redacción del art. 91, no se prevé la figura del funcionario
comisionado.-
NOTIFICACIÓN POR TELEGRAMA COLACIONADO CERTIFICADO
CON AVISO DE ENTREGA
La nueva redacción del art. 96 dada por el Decreto Nº 420/007 establece: "En las
notificaciones por medio de telegrama colacionado con aviso de entrega,
publicación en el Diario Oficial u otro medio, se reproducirá íntegramente la parte
dispositiva del acto.
La publicación incluirá la expresa mención de la persona con la que se entiende
practicada la diligencia y de los antecedentes en que el acto fue dictado. En los
demás casos se proporcionará al notificado el texto íntegro del acto de que se
trata.".-
La O.N.S.C. señala que también este artículo tiene conexión con los anteriores, al
suprimirse la mención "radiodifusión" y hablarse ahora de "u otro medio", que es
más amplio. Además se agrega una nueva garantía para el administrado, al
optarse por la reproducción integra de la parte dispositiva del acto en notificación,
desplazándose la anterior versión que autorizaba la trascripción parcial de la
decisión.-
PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL
* Resoluciones
Si la persona a notificar no concurriera espontáneamente a la oficina y se
desconociere su domicilio, se le tendrá por notificado del acto administrativo
mediante su publicación en el Diario Oficial (art. 94 inc. 1).-
La actual redacción del art. 94 dada por el Decreto Nº 420/007 no dice que esa
publicación se hará durante tres días seguidos -
131 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
La O.N.S.C. señala que el actual art. 94 adopta una formula más amplia y segura
en caso de notificaciones a personas indeterminadas, mediante el uso de
cualquier medio idóneo. La norma original hablaba de televisoras y radio difusoras
estatales, optándose ahora por una fórmula omnicomprensiva de cualquier
modalidad de difusión masiva, siempre que el medio sea idóneo. Se opta,
además, por abreviar el plazo de las publicaciones de actos dirigidos a personas
cuyo domicilio se desconozca, estableciéndose una única publicación, en lugar de
tres seguidas.-
El art. 94 es un caso de imposibilidad material de notificación personal que
legitima la publicación a los efectos del cómputo del plazo para recurrir.-
En este caso no se practicará la intimación del inc. 3 del art. 91.-
¿Cuál es el contenido de la publicación en el Diario Oficial?. Se reproducirá
íntegramente la parte dispositiva del acto; por lo que la nueva redacción no prevé
la reproducción parcial. La publicación incluirá la expresa mención de la persona
con la que se entienda practicada la diligencia y los antecedentes en que el acto
fue dictado (art. 96 inc. 1 en redacción actual dada por Decreto Nº 420/007).-
¿Cómo se justifican los avisos en el expediente?. Los avisos publicados se
justificarán, recortándolos y pegándolos en una hoja de papel, certificando el
funcionario que haga la agregación: el número, fecha y nombre del diario o
periódico a que pertenecen los avisos (art. 95 inc. 2 y 47).-
El emplazamiento, la citación, las notificaciones e intimaciones a personas
inciertas o grupo indeterminado de personas, podrá además realizarse por
cualquier otro medio idóneo.-
La nueva redacción del artículo 95 dada por el Decreto Nº 420/007 establece que:
“Los emplazamientos, citaciones y notificaciones e intimaciones a que se refiere
este Capítulo, se documentarán mediante copia del documento utilizado y el
correspondiente aviso de recibo en el que deberán constar, necesariamente,
fecha y hora de recepción.
Cuando hayan sido hechas por publicación en el "Diario Oficial", se estará a lo
dispuesto en el artículo 47. Si además se realizó por otro medio, se dejará
también constancia de ello, certificándose el medio utilizado, fecha y contenido del
texto difundido.”.-
En tal sentido, la O.N.S.C. indica que el artículo tiene conexión con el anterior
citado y el propósito es alinear su contenido al nuevo diseño del artículo 94.-
El Decreto Nº 420/007 suprime de los arts. 94 inc. 2 y 96 del Decreto Nº 500/991
la posibilidad de disponer la propalación radial o televisiva a través de las
emisoras estatales.-
132 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
* Decretos
El decreto es un acto administrativo de efectos generales, objetivos,
impersonales; es un reglamento del Poder Ejecutivo (arts. 120 y 121).-
La exigencia de su cumplimiento se subordina a su publicidad. Los decretos serán
publicados sin más trámite en el Diario Oficial, siendo numerados y luego
insertados en el Registro Nacional de Leyes y Decretos correspondientes al año
de su fecha y por orden cronológico (arts. 104, 137 y 138).-
El art. 104 permite que “en casos de necesidad o urgencia”, la publicación se
efectúe por medios idóneos para ponerlos en conocimiento del público, sin
perjuicio de realizar igualmente la publicación en el Diario Oficial.-
La falta de publicación no se subsana con la notificación individual del decreto a
todos o parte de los interesados.-
¿ES NECESARIO NOTIFICAR LA DENEGATORIA FICTA?
Cajarville ha entendido que es necesaria la notificación de las decisiones fictas de
la Administración para que adquieran firmeza, de lo contrario, quedaría siempre
abierta la posibilidad de su impugnación en vía administrativa y
consiguientemente jurisdiccional.-
Sin embargo, el T.C.A. en oportunidad de considerar la necesidad de la
notificación de la denegatoria ficta de la petición administrativa, no ha compartido
tal postura doctrinaria por considerar que el texto del art. 8 de la Ley Nº 15.869, es
claro en cuanto dice que las peticiones que el titular de un derecho o de un interés
directo, personal y legítimo formule ante cualquier órgano administrativo, se
tendrán por desechadas si la Administración al cabo de 150 días siguientes al de
la presentación no dictó resolución expresa sobre lo pedido; lo cual habilita a la
parte a deducir la pertinente recurrencia administrativa a los efectos del fiel
cumplimiento del requisito fundamental del agotamiento de la vía administrativa
previa.-
El T.C.A. tampoco ha considerado necesario notificar el acto ficto que pone fin a
la vía administrativa, atento a que el art. 9 inc. 2 no prevé la notificación de la
denegatoria ficta que culmina la vía administrativa (Sentencia Nº 517/93).-
NOTIFICACIONES DEFECTUOSAS
Para que el acto administrativo adquiera firmeza (si no se lo recurre en el plazo
que luego se verá) corresponde darlo a conocer en la forma debida; si así no se
procediera, no corre el plazo para recurrir administrativamente.-
133 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
¿Cuál es la forma debida de notificar?. El art. 96 en la redacción dada por el
Decreto Nº 420/007 regula tal item, en cuanto establece:
“En las notificaciones por medio de telegrama colacionado con aviso de entrega,
publicación en el Diario Oficial u otro medio, se reproducirá íntegramente la parte
dispositiva del acto. La publicación incluirá la expresa mención de la persona con
la que se entiende practicada la diligencia y de los antecedentes en que el acto
fue dictado.-
En los demás casos se proporcionará al notificado el texto íntegro del acto de
que se trata”.-
Entonces, el inciso 2º nos está diciendo que si al momento de notificar al
interesado en lugar de darle fotocopia de una resolución, se le entregada copia de
la parte dispositiva; estamos ante una notificación errónea o defectuosa ya que al
no contar con la parte expositiva se ignoran los fundamentos de hecho y de
derecho por los que se llegó a decidir de tal o cual manera.-
En virtud de que se desconocen esos motivos o fundamentos, el efecto jurídico
que produce es el señalado en el art. 101: “Las notificaciones defectuosas surtirán
efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido
por el interesado o se interponga el recurso pertinente”.-
Se trata de una facultad del interesado de darse por notificado y ejercitar sus
defensas. El mismo espíritu inspira las normas de los arts. 142 inc. 2º y 143.-
ACTO ADMINISTRATIVO QUE ESTÁ EN CONOCIMIENTO EL INTERESADO
Respecto a este tema del conocimiento informal del acto administrativo, el art. 142
inc. 2 establece como principio general que: “Si el acto administrativo no ha sido
notificado personalmente ni publicado en el Diario Oficial, según corresponda, el
interesado podrá recurrirlo en cualquier momento”, y tal previsión se
complementa con el art. 143 del Decreto Nº 500/991, al aclarar el alcance del
principio: “…en ningún caso el conocimiento informal del acto lesivo por parte del
interesado suple a la notificación personal o a la publicación en el Diario Oficial,
según corresponda, por lo que no hace correr el cómputo del plazo para recurrir..-
No obstante, el interesado, si lo estimare del caso, podrá ejercitar sus defensas
jurídicas dándose por notificado”.-
Ejemplo de conocimiento informal de un acto administrativo puede constituirlo el
conocimiento dado por un BOD o Boletín Ministerial, etc..-
Comentando dicha norma Cajarville expresa que el conocimiento informal por el
interesado de un acto administrativo, de procedimiento o final, no suple la
notificación, aunque fuera probado. El art. 143 recoge ese principio, extrayendo la
acertada conclusión de que no hace correr el cómputo del plazo para recurrir.-
134 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Pero ese interesado que ha tomado conocimiento del acto sin haber sido
notificado puede reconocerlo así expresa o implícitamente y darse por notificado;
a ello refieren los arts. 101, 102 inc. 2º y 143. En este caso la notificación se
perfecciona con una actividad exclusivamente del interesado, que no tiene que
consistir en una declaración formal, sino que puede estar contenida en el ejercicio
de defensas o interposición de recursos. La fecha de la notificación será la de la
declaración expresa, ejercicio de defensas o interposición de recursos, salvo que
el propio interesado reconozca otra fecha como la de conocimiento del acto.-
MODELOS DE NOTIFICACIONES
El acto de la notificación se registra en el expediente mediante una constancia
que es, en esencia, una pequeña acta que contiene la mención del lugar y de la
fecha de la diligencia, el nombre del funcionario interviniente y del notificado (es
conveniente indicar también, en su caso, y para evitar dudas, el domicilio o lugar
en que se realizó la notificación), qué es lo que se comunica (mencionando que
se entrega copia de la resolución o la trascripción de la misma), la constancia de
haberse cumplido y las firmas de la persona a la que se le notifica, y del
notificador.-
Daremos ahora modelos de notificaciones con su fórmula completa de
notificaciones personales en la oficina.-
135 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
NOTIFICACIÓN PERSONAL EN LA OFICINA
(arts. 91, 92, 96 inciso 2º)
Se presenta en ella la persona a notificarse; se notifica y firma la diligencia:
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, notifico al Sr.…….. la resolución Nº…., de …. Oficina
(Expediente
Nº…. de tal Unidad Ejecutora); cuya fotocopia se entrega, y firma para
constancia.-
NOTIFICADO: NOTIFICADOR:
Firma Grado
C/Firma Firma
Céd. Id. Nº C/Firma
136 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
SITUACIÓN DEL ART. 99, IMPOSIBILIDAD DE FIRMAR
Si el interesado expresa que no sabe firmar o está impedido de firmar,
porque, por ejemplo, se hirió la mano derecha con la que firma o no puede ver,
etc., se deja constancia de ello, siendo conveniente dar lectura del acto a notificar,
y podrá firmar un testigo (mayor de edad, capaz) por el notificado (autorizante). El
Decreto Nº 500/991 no exige que se estampe impresión dígito pulgar, ni testigo
pero puede llegar a ser una buena práctica.-
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, al proceder a notificar al Sr.…….. la resolución Nº…., de …
Oficina (Expediente Nº…. de tal UE); expresa que no sabe firmar (o hallarse
impedido de firmar), y enterado de su contenido, autoriza a rubricar la notificación
a la Sra. ….., C.I. ..…., domiciliada en…., a quien entrego fotocopia de la
resolución y firma para constancia.-
NOTIFICADO: (Autorizado) NOTIFICADOR:
Firma Grado
C/Firma Firma
Céd. Id. Nº C/Firma
137 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
SITUACIÓN DEL ART. 99, NEGATIVA A FIRMAR
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, al proceder a notificar en la Oficina al Sr. …….. la resolución
Nº…., de esta Oficina, recaída en el Expediente Nº…., de tal Unidad Ejecutora
(cuya copia se adjunta o se transcribe); y habiéndose negado a firmar, lo hago
constar a sus efectos.-
Y firman el funcionario encargado del trámite y su jerarca inmediato.-
NOTIFICADOR ENCARGADO, JEFE, etc.
Firma Grado
C/Firma Firma
Céd. Id. Nº C/Firma
138 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
SITUACIÓN DEL ART. 93, NOTIFICACIÓN FICTA DE RESOLUCIONES QUE
NO SEAN DEL ART. 91,
Veamos un modelo de la constancia que debe dejarse en el expediente sobre
vencimiento de nota (notificación ficta, art. 93), para la cual, también se suele
hacer uso de sellos de goma.-
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
Habiendo transcurrido tres días hábiles sin que……..haya concurrido a notificarse
de la resolución ….., se le da por notificada. Conste.-
(o)
En el día de hoy venció el término de tres días hábiles para que…….concurriera a
la Oficina a notificarse de la resolución…... Conste.-
NOTIFICADOR:
Grado
Firma
139 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
NOTIFICACIÓN PERSONAL EN EL DOMICILIO
El principio es la notificación personal en la oficina. Ahora bien, considero que si
bien la versión original del art. 91del Decreto Nº 500/991 fue modificada por el
Decreto Nº 420/007, suprimiendo la figura del “funcionario comisionado”,
igualmente se puede acudir a dicho mecanismo en virtud de que el actual art. 91
establece en su inciso final que “Sin perjuicio de lo dispuesto, cuando no fuere
posible realizar las notificación en la oficina de las resoluciones que culminen el
procedimiento y las que la autoridad disponga expresamente que así se haga, la
misma se practicará a domicilio por telegrama colacionado certificado con aviso
de entrega, carta certificada con aviso de retoro o por cualquier otro medio idóneo
que proporcione certeza en cuanto a la efectiva realización de la diligencia”.-
En este sentido entiendo que si no hay posibilidad de realizar la notificación, se
puede acudir a la figura del funcionario comisionado -como medio idóneo-, que
además cuenta con el principio de veracidad o certeza de lo actuado por
funcionarios públicos, salvo prueba en contrario; figura que además en nada varía
de los notificadores del Poder Judicial.-
Ahora modelos por el que se dispone la notificación por funcionario comisionado
así como de fórmulas completas de notificaciones a domicilio de las resoluciones
mencionadas en el inciso 1º del art. 91, con las modificaciones del Decreto Nº
420/007.-
VISTA: Al Agente de 2ª Clase……., por el término de diez días hábiles.
Notifíquesele mediante funcionario comisionado en el domicilio constituido a
Fs…, calle……; quedando el expediente de manifiesto en esta Oficina, conforme
a lo dispuesto por el art 91, siguientes y concordantes del Decreto Nº 500/991.-
DIRECTOR, JEFE, ENCARGADO, etc.-
Firma
C/Firma
Una vez dispuesta tal comisión, el funcionario encargado deberá practicar la
notificación teniendo presente las diversas hipótesis que prevía el citado art 91.-
140 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Supongamos que el notificador encuentra al interesado, lo notifica, y éste accede
a firmar.-
CEDULON
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr.……, sito en……, por
comisión del Sr…., para notificarle la resolución Nº…. de tal Oficina, recaída en el
Expediente Nº…., de tal UE, cuya fotocopia se entrega, y firma para constancia.-
NOTIFICADO: (Autorizado) NOTIFICADOR:
Firma Grado
C/Firma Firma
Céd. Id. Nº C/Firma
Ahora, supongamos que el notificador halla a la persona a notificar, pero está
impedida de hacerlo o no sabe firmar:
CEDULÓN
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr….… , sito en …, por
comisión del Sr.….., a fin de notificar la resolución Nº….de (tal oficina) recaída en
141 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
el expediente Nº….; de tal UE, pero habiendo expresado que no sabe firmar (o
hallarse impedido de firmar), lo hago constar a sus efectos, entregando la copia
correspondiente y enterándole su contenido; autorizó a firmar la notificación a …..,
C.I. ..…., domiciliado en…., quien firma para constancia.-
NOTIFICADO: (Autorizado) NOTIFICADOR:
Firma Grado
C/Firma Firma
Céd. Id. Nº C/Firma
Si la parte no quiere firmar la notificación, se procederá:
CEDULÓN
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr. …….. , sito en …, por
comisión del Sr….., a fin de notificar la resolución Nº….de (tal oficina) recaída en
el Expediente Nº…; y al resistirse a firmar, lo hago constar a sus efectos; dejando
cedulón (con trascripción de la resolución o con copia de la resolución) en lugar
visible (por debajo de la puerta, etc.).-
Y firman el funcionario encargado del trámite y su jerarca inmediato.-
Puede ocurrir que no se encuentre en su domicilio la persona a notificar; se le
deja un cedulón con trascripción de la resolución o su copia, que se entrega a la
persona de la casa que recibe al notificador (que, como en los casos anteriores,
puede firmar, negarse a hacerlo, no saber o estar impedido):
142 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
CEDULÓN
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr. …….. , sito en …, por
comisión del Sr….., a fin de notificar la resolución Nº…..de tal ficina recaída en el
Expediente Nº….., de tal Unidad Ejecutora; y, como no lo hallé, le dejé un cedulón
a una persona que dijo ser de la casa y llamarse Juan Pérez, C.I. Nº…,
entregándole fotocopia de dicha resolución, y firma la presente para constancia,
en lugar y fecha arriba indicados, un original y copia del mismo tenor literal.-
NOTIFICADO: NOTIFICADOR:
Firma Grado
C/Firma Firma
Céd. Id. Nº C/Firma
(o “quien se negó a firmar” etc.); de lo que dejo constancia.-
NOTIFICADOR: Firma
Finalmente, también es posible que el notificador no halle en el domicilio a
notificar a persona alguna, lo que es explicable porque estas diligencias se
cumplen en horas hábiles, en las que la mayor parte de las personas concurren a
sus tareas. Se deja, entonces, el cedulón bajo la puerta de entrada o en lugar
visible y seguro de la finca (antiguamente en la órbita judicial, se fijaba con lacre o
chinchetas, lo que ha caído en desuso). La constancia diría, más o menos, así:
143 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
CEDULÓN
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio de la Sra…., calle…. Nº….,
por comisión del Sr….., para notificarle la resolución Nº….. de tal oficina recaída
en el Expediente Nº..…, de tal UE, por comisión de…….; y como no hallé a
persona alguna, dejé un cedulón con trascripción de la citada resolución (o copia),
en lugar visible de la finca, lo que hago constar a sus efectos.-
NOTIFICADOR: Firma
Cuando se debe realizar una notificación a domicilio es conveniente que el
funcionario encargado de practicarla posea un texto que contemple más de una
de las situaciones que eventualmente puedan ocurrir al momento de realizar la
notificación, o considere que así pudieran acontecer según información
proporcionado o por la actitud asumida por el interesado en el procedimiento, etc..
Dicho texto diría algo así:
CEDULÓN
OFICINA………..
(Sello de la Oficina)
Montevideo,
En el día de la fecha, me constituyo en el domicilio del Sr.……, sito en……, por
comisión del Sr…., para notificarle la resolución Nº…. de tal Oficina, recaída en el
Expediente Nº…., de tal UE, cuya fotocopia se entrega, y firma para constancia.-
Y como no se ha encontrado en dicho domicilio a persona alguna, se deja cedulón
y fotocopia de la citada resolución (o cedulón con trascripción de la citada
144 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
resolución) en lugar visible (por debajo de la puerta, etc.); lo que hago constar a
los efectos previstos por el art. 91 del Decreto Nº 500/991 de 27.9.991.-
NOTIFICADO: NOTIFICADOR:
Firma Grado
C/Firma Firma
Céd. Id. Nº C/Firma
NOTIFICACIÓN POR TELEGRAMA COLACIONADO CERTIFICADO
CON AVISO DE ENTREGA
Veamos un modelo de notificación por telegrama, prescindiendo de algunos datos
consignados en el formulario de ANTEL:
CATEGORIA: TCCPC
DESTINATARIO: Agente de 2ª Clase…..
DIRECCION: Colonia Nº ……Apto.……….
DESTINO: Montevideo
TEXTO: COLACIONESE. JEFATURA DE POLICIA DE MONTEVIDEO, OFICINA
DE INFORMACIONES SUMARIAS (Carlos Quijano 1316 Planta Baja).-
NOTIFICASE: Vista de expediente sumarial Nº….(Expediente Nº… ) por el
término de 10 (diez) días hábiles; quedando el mismo de manifiesto en esta
Oficina. Grado y nombre del Secretario.-
FIRMA DEL REMITENTE:
Domicilio:
C. Identidad: Telef.:
145 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL
Veamos un modelo de emplazamiento en el Diario Oficial, que se hará por una
sola vez, y no por tres seguidas, como lo disponía la redacción primigenia del
Decreto Nº 500/991.-
MINISTERIOS
MINISTERIO DEL INTERIOR
JEFATURA DE POLICIA DE MONTEVIDEO
OFICINA DE INFORMACIONES SUMARIAS
Se emplaza al Agente de 2ª Clase…, Cédula de identidad Nº…, a que
comparezca dentro del tercer día hábil a partir del siguiente de la última
publicación a la Oficina …….. (sita en ……), en el horario de ….a…..; a notificarse
del inicio de l Sumario que se le sigue, Nº 70/12, dispuesto por Resolución
Jefaturial de fecha…., (Expediente Nº…), por “Inasistencias al servicio”; y
asimismo a la audiencia a celebrarse en esta Oficina el día…a la hora…, a la cual
podrá concurrir asistido de Abogado; bajo apercibimiento de tenérsele por
notificado de ambas resoluciones. Cita: El Instructor de Sumarios. Comisario
Inspector…..….-
En los ejemplares del “Diario Oficial” pueden hallarse ejemplos de la mayor parte
de los emplazamientos, para consultar en caso necesario.-
Toda vez que haya que justificar la publicación de avisos, éstos se recortarán y
pegarán en una hoja de papel, certificando el funcionario que haga la agregación:
el número, fecha y nombre del diario o periódico a que pertenecen los avisos (art.
95 inc. 2 y 47).-
Fs.
Diario Oficial Nº…de fecha…
Firma del funcionario
146 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
RÉGIMEN DE LOS PLAZOS ADMINISTRATIVOS
1) Generalidades
Íntimamente vinculado con el tema de las notificaciones administrativas, se
encuentra el de los plazos administrativos.-
El tiempo tiene influencia respecto a los actos procesales desde un doble punto
de vista: Primero, la necesidad de determinar períodos de tiempo para la
realización de tales actos y segundo, la determinación de límites temporales para
la realización de cada acto procesal en particular.-
En materia de plazos la norma general la constituye el art. 110 que en su actual
redacción dada por el Decreto Nº 420/007 establece la obligación de respetar los
plazos al decir que: “Los términos y plazos señalados en este reglamento obligan
por igual y sin necesidad de apremio a las autoridades y funcionarios
competentes para la instrucción de los asuntos y a los interesados en los mismos.
Su inobservancia por parte de los funcionarios intervinientes determina la
responsabilidad consiguiente, pasible de sanción disciplinaria, en caso de que el
Jerarca entienda que la demora ha sido injustificada”.-
2) Cómputo de los plazos
Los plazos reglamentarios se cuentan siempre a partir del día siguiente a aquél
en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate (art.
112).-
El Decreto N° 500/991 distingue como se computan los plazos reglamentarios
según se trate de plazos fijados en días, en meses o en años.-
Respecto de los plazos que se señalan por días, se entiende que éstos son
hábiles (art. 113 inc. 1).-
Si el plazo se fija en meses, éstos se computarán de fecha a fecha. Si en el mes
del vencimiento no hubiere día equivalente a aquél en que comienza el cómputo
se entenderá que el plazo expira el último día del mes (art. 113 inc. 3).-
Si el plazo se fija en años, se entenderán naturales en todo caso (art. 113 inc. 3).-
El art. 111 establece que tratándose de plazos de origen reglamentario, -esto es,
que no fueren impuestos por una norma constitucional o legal- la Administración
podrá conceder a petición de los interesados una prórroga de los mismos, si las
circunstancias lo ameritan y con ello no se perjudican derechos de terceros.-
147 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Si la Administración no se expidiera sobre la solicitud de la prórroga en el plazo de
tres días, se reputará concedida.-
Podrá solicitarse prórroga por una sola vez y en ningún caso ésta excederá de la
mitad del plazo original.-
Los plazos vencen en el último momento hábil del horario de la oficina del día
respectivo. Los términos o plazos administrativos que vencieren en día feriado se
extenderán hasta el día hábil inmediato siguiente (art. 114).-
El Decreto N° 500/991, en varias de sus disposiciones refiere concretamente a los
plazos que deben ser cumplidos ya por la Administración o por el administrado:
De los términos y plazos
Plazo para instruir y resolver una petición
Toda autoridad administrativa está obligada a decidir sobre cualquier petición que
le formule el titular de un interés legítimo en la ejecución de un determinado acto
administrativo, previo los trámites que correspondan para la debida instrucción del
asunto, dentro del término de ciento veinte días a contar de la fecha de
cumplimiento del último acto que ordene la ley o el reglamento aplicable. Se
entenderá desechada la petición si la autoridad no resolviera dentro del término
indicado. En ningún caso el vencimiento de este plazo exime a la
autoridad correspondiente de su obligación de pronunciarse expresamente sobre
el fondo del asunto. (art. 106 Decreto Nº 500/991).-
Los trámites para la debida instrucción del asunto, a los que se refiere el artículo
anterior, deberán cumplirse en el caso de las peticiones, dentro del término de
treinta días contados a partir de día siguiente a la fecha en que se formuló la
petición. (art. 107).-
Las peticiones que el titular de un derecho o de un interés directo, personal y
legítimo formule ante cualquier órgano administrativo, se tendrán por desechadas
si al cabo de ciento cincuenta días siguientes al de su presentación no se dictó
resolución expresa sobre lo pedido.
El vencimiento de dicho plazo no exime al órgano de su obligación de
pronunciarse expresamente sobre el fondo del asunto.
La decisión expresa o ficta sobre la petición, podrá ser impugnada de conformidad
con las disposiciones vigentes.
Cuando el peticionario sea titular de un derecho subjetivo contra la
Administración, la denegatoria expresa o ficta no obstará al ejercicio de las
acciones tendientes a hacer valer aquel derecho (art. 108).-
148 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
Los plazos señalados precedentemente se cuentan por días corridos y se
computan sin interrupción, y si vencen en día feriado se extenderán hasta el día
háb9il inmediato siguiente. El plazo de que disponen las autoridades
administrativas para resolver las peticiones se suspenderá solamente durante la
Semana de Turismo (art. 109).-
Plazo para el dictado de providencias de mero trámite
Las providencias de trámite, deberán dictarse en el término máximo de tres días a
contar del siguiente al de la recepción del documento o expediente por el órgano
respectivo (art. 115).-.
Plazo para el dictado cumplimiento de diligencias o actuaciones ordenadas
Las diligencias o actuaciones ordenadas se cumplirán dentro del plazo
máximo de cinco días, el que se podrá ampliar, a solicitud fundada del
funcionario, por cinco días más (art. 115).-
Control de los plazos reglamentarios
Respecto al control en el cumplimiento de los plazos establecidos, el art. 83
dispone que los jefes o funcionarios que tengan a su cargo el despacho de
asuntos serán directamente responsables por la tramitación, debiendo adoptar las
medidas oportunas para que no sufran retraso.-
Asimismo, el art. 84 establece que en cualquier etapa de la sustanciación el
interesado podrá reclamar contra los defectos de tramitación y, en especial, los
que supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados u
omisión de trámite, que puedan subsanarse antes de la resolución definitiva del
asunto; el art. 116 dispone que los jefes o encargados de las dependencias y
oficinas, deberán fiscalizar si se han cumplido los términos y plazos señalados. Si
comprobara su incumplimiento por parte del funcionario actuante, deberán dar
cuenta al jerarca de quien dependan para que sanciones la omisión. Al
funcionario a quien por primera vez se le compruebe esta omisión, se le
sancionará con la anotación del hecho mismo en su legajo personal. La
reiteración dará lugar a sanciones más graves que se graduarán teniendo en
cuenta la medida en que la falta se haya reiterado y el lapso de la demora.
La omisión en la fiscalización será sancionada de la misma manera y en las
mismas condiciones señaladas precedentemente”.-
149 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
El art. 163 establece que se considerará falta grave el retardo o la omisión de las
providencias del trámite o de la omisión de los informes, diligencias o
asesoramientos ordenados en punto al trámite de los recursos administrativos.-
3) Funcionamiento de las oficinas de la Administración Pública
Los días son hábiles o inhábiles según funcionen o no en ellos las oficinas de la
Administración Pública (art. 113 inc. 1).-
Cajarville señalado que serán “inhábiles” aquellos días en que las oficinas no
funcionen normalmente en virtud de una norma que así lo disponga o por
circunstancias de hechos, así como que la referencia no debe entenderse hecha a
las oficinas de la Administración Pública en general, sino a aquéllas en que el
trámite debe realizarse.-
También señala que debe entenderse por “día feriado” a “día inhábil”,
incluyéndose los “feriados” legales y los días en que las oficinas públicas no
funcionen en virtud del descanso semanal o por cualquier otra causa.-
Debe entenderse por “día hábil” aquél en que la oficina abre normalmente
durante todo el horario habitual.-
Son “horas hábiles” las correspondientes al funcionamiento de la respectiva
oficina de la Administración.-
TERMINACIÓN DEL TRÁMITE
a) Desistimiento, renuncia y decisión sobre el fondo
El trámite termina normalmente con el dictado de una resolución administrativa y
su notificación. En cambio, se admiten el desistimiento y la renuncia del
interesado como modos extraordinarios de terminación del trámite; regulados en
el Capítulo VII, art. 86 a 88.-
El art. 87 regula como puede hacerse tanto el desistimiento como la renuncia, y el
art. 88 prevé la actitud que debe tomar la Administración cuando un administrado
desiste de su petición o renuncia a su derecho, así como sus efectos.-
En el procedimiento administrativo siempre está eventualmente comprometido el
interés público. Por eso la Administración debe impulsarlo de oficio, sin perjuicio
de la impulsión que puedan darle los interesados (art. 2 ap. c, 56, 83 y 89).-
De ahí que el desistimiento de su petición por el peticionario que ha iniciado el
procedimiento, o aun la renuncia a su derecho, no clausuren necesariamente el
procedimiento administrativo, que se continuará de oficio siempre que en él
150 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
aparezca comprometido el interés general, hasta el dictado de la decisión sobre el
fondo que corresponda (art. 88 inc. 2).-
Pero si ocurre que no existe ninguna razón de interés general en la continuación
del trámite, y todos los peticionarios desisten de su petición o renuncian al
derecho que han invocado en el procedimiento, la Administración aceptará de
plano el desistimiento o la renuncia y declarará concluido el procedimiento (art.
86, 87 y 88).-
La renuncia del derecho o el desistimiento de una petición afecta sólo al que la
formuló. No afecta a otros interesados que hubieran presentado ese escrito de
petición con el desistente o renunciante.-
Sin embargo, si durante la tramitación han comparecido terceros interesados, no
se declarará concluido de plano el procedimiento, sino que se les dará vista del
desistimiento por el plazo de diez días, y la clausura sólo se dispondrá si en ese
lapso no instaran a su continuación (art. 88). Aun si se hubieran clausurado los
procedimientos, podrán proseguirse si más tarde pero en tiempo útil esos terceros
interesados solicitaran su continuación hasta el dictado de la decisión sobre el
fondo (art. 2 ap. f y 9: Principio del informalismo a favor del administrado).-
b) Paralización del trámite
El art. 89 refiere a la paralización del trámite por culpa del administrado por un
término de treinta días, en cuyo caso la Administración intimará su comparecencia
en un plazo prudencial. Si el administrado comparece antes de dictarse
resolución, tomará intervención en el estado en que se encuentre el
procedimiento.
En caso omiso, y si no media causa justificada, la Administración lo hará constar,
y podrá continuar el procedimiento hasta dictar resolución.-
Cuando la inactividad del interesado impida a la Administración continuar la
sustanciación del expediente, vencidos los treinta días mencionados, se
pronunciará sin más trámite sobre el fondo del asunto, de acuerdo con los
elementos de juicio que obren en autos.-
c) Microfilmación de expedientes
Como dijimos supra, se autoriza copiar fotográficamente o microfilmar
expedientes y demás documentos archivados en todas las dependencias del
Estado y Organismos Públicos, teniendo dichas copias igual validez que los
antecedentes originales debidamente autenticados por las Direcciones de las
respectivas Oficinas.-
151 Insp. General (PT) ® Dr. Miguel A. MORALES PALLAS
También se autoriza la destrucción de los documentos originales cuando
ello sea indispensable, según las normas reglamentarias vigentes o a dictarse
(art. 90).-
COMUNICACIONES ENTRE DEPENDENCIAS
El Decreto 500/991 distingue entre las comunicaciones a otros organismos y las
notificaciones a los administrados.-
Las comunicaciones escritas entre reparticiones de la Administración, pueden
realizarse de dos maneras:
1) Por las formas tradicionales de comunicación previstas en el art. 31 (oficio,
circular, memorando y carta); o
2) Por transmisión a distancia, por medios electrónicos (art. 32).-
* El oficio es el documento que se utiliza cuando el órgano actuante deba dar
conocimiento de sus resoluciones a otro órgano o formularle alguna petición para
el cumplimiento de diligencias del procedimiento. Debe numerarse y registrarse
por la respectiva unidad de administración documental.-
* La circular es el documento que se usa para poner en conocimiento de los
funcionarios órdenes o instrucciones de servicio, así como noticias o
informaciones de carácter general. Se identifica por número correlativo anual,
asignado por la unidad emisora y se archivará en la correspondiente unidad de
administración documental.-
* El memorando se emplea para las instrucciones y comunicaciones directas del
jerarca a un subordinado, o para la producción de información del subordinado a
su jerarca, o para la comunicación en general entre las unidades. Los memorando
se identifican por un número correlativo anual signado por el emisor. El receptor
guardará el original y la copia de la contestación que hubiere emitido en forma
escrita o a través de otro medio de comunicación.-
* Toda otra comunicación escrita no contemplada en este artículo se hará por
carta.-
La documentación emergente de la transmisión a distancia, por medios
electrónicos, entre dependencias oficiales, constituirá, de por sí, documentación
auténtica y hará plena fe a todos sus efectos en cuanto a la existencia del original
transmitido.
El que voluntariamente transmitiere a distancia entre dependencias oficiales un
texto del que resulte un documento infiel, incurrirá en los delitos previstos por los
artículos 236 a 239 del Código Penal, según corresponda. (Ley 16.002 de 25 de
noviembre de 1988, arts. 129 y 130).-