CUANTIFICACIÓN DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD

TRIBUTARIA MUNICIPAL: EL CASO ESPAÑOL

(Octubre de 2015)

Autores y e-mail de la persona de contacto:

Jaime Vallés Giménez (jvalles@unizar.es)

Anabel Zárate Marco (azarate@unizar.es)

Departamento:

Estructura e Historia Económica y Economía Pública

Universidad:

Universidad de Zaragoza

Área Temática: (indicar el área temática en la que se inscribe el contenido de la

comunicación)

Sector público, financiación autonómica y local

Resumen: (máximo 300 palabras)

En este trabajo abordamos la situación tributaria de los municipios españoles con el fin

de fomentar el debate en torno a las estrategias más adecuadas de reforma del contexto

institucional y tributario, que podrían implementarse para mejorar su situación

presupuestaria, en un momento como el actual de profunda crisis económica y unas

duras exigencias de estabilidad presupuestaria. Por ello, hemos querido calcular el

esfuerzo fiscal de los municipios y aproximarnos a los factores explicativos del margen

de capacidad tributaria disponible en el ámbito local.

Palabras Clave: (máximo 6 palabras)

Capacidad fiscal, recaudación tributaria potencial, ayuntamientos

Clasificación JEL:

H21; H71

2

1.- Introducción

En un contexto, como el actual, de recesión económica y desequilibrios

presupuestarios, resulta particularmente interesante examinar la conducta fiscal de los

gobiernos y cuantificar el uso que están haciendo de su potencial recaudatorio. Aunque la

literatura aplicada ha estudiado esta cuestión con amplitud para el nivel central, apenas lo ha

hecho para los niveles subcentrales de gobierno.

En España, los municipios tienen potestad para decidir sobre diversos elementos de la

obligación impositiva local, por lo que resulta particularmente interesante conocer el margen

de maniobra de que disponen para elevar su recaudación, más aún si tenemos en cuenta que

España está pendiente de una reforma en profundidad de este nivel de gobierno. Dicha

información puede ser de gran relevancia para la planificación financiera y presupuestaria de

estos municipios españoles, y contribuye asimismo a cubrir la laguna que existe en la literatura

empírica sobre el esfuerzo fiscal a nivel subcentral.

En este trabajo vamos a cuantificar, por tanto, el uso que están haciendo los municipios

españoles de su recaudación potencial o, lo que es lo mismo, su esfuerzo fiscal. El ejercicio

empírico se realiza para una muestra de municipios de cuatro regiones españolas para el

periodo 2002-2008, y presenta tres peculiaridades que lo diferencian de los trabajos ya

existentes. Por un lado, y a pesar de la dificultad que entraña obtener información sobre la

situación socioeconómica de los municipios de reducida dimensión, incorporamos en la

muestra municipios de todos los tamaños. Esto es de especial interés para un país como

España, en el que el 60% de los municipios tiene menos de 1.000 habitantes. Otra novedad es

que utilizamos diversas técnicas de frontera (tanto paramétricas como no paramétricas) que

escasamente han sido empleadas en el campo del federalismo fiscal para el cálculo del esfuerzo

tributario, y cuya aplicación resulta, en todo caso, inédita, a nivel local, en España. Además,

utilizamos una perspectiva dinámica, empleando datos de panel, frente a las estimaciones de

corte transversal que son tradicionales en este tipo de estudios.

El trabajo se estructura de la siguiente manera. En la siguiente sección, definimos el

concepto de esfuerzo fiscal y revisamos la literatura comparada disponible sobre dicha materia

y las metodologías utilizadas para su estudio. En la tercera sección, realizamos dos

aproximaciones al esfuerzo fiscal para una muestra de municipios españoles: primero,

mediante una sencilla técnica basada en el recorrido que les queda a dichos municipios según

los tipos impositivos que fijan y; después, mediante diversas técnicas no paramétricas de

frontera. En la cuarta sección, abordamos la misma tarea pero mediante el método paramétrico

3

de frontera estocástica. Este último método va a servir para contrastar la validez de los

resultados anteriores, al tiempo que va a permitir incluir variables que recogen la

heterogeneidad de la muestra considerada y conocer las fuentes de la ineficiencia, lo cual

puede ser de gran utilidad de cara a una mejor gestión tributaria. El trabajo concluye con una

sección de consideraciones finales.

2.- Revisión de la literatura sobre el esfuerzo fiscal y su metodología de estudio

El concepto de esfuerzo fiscal trata de recoger el sacrificio que el pago de tributos le

supone a una jurisdicción respecto de su capacidad tributaria. Éste es un concepto subjetivo y

difícil de evaluar, puesto que no es observable. Prueba de ello es que se han propuesto en la

literatura diversas aproximaciones al mismo, sin que ninguna de ellas haya sido aceptada como

adecuada de forma unánime. La corriente que goza de un reconocimiento más amplio en la

literatura es la que mide el esfuerzo fiscal como el grado en que una jurisdicción utiliza de

manera efectiva su capacidad fiscal, pudiendo definirse la capacidad fiscal de una jurisdicción,

como los recursos tributarios que un gobierno puede obtener utilizando plenamente su potestad

normativa sobre los instrumentos tributarios a su alcance. De esta forma, el esfuerzo fiscal

depende en su numerador (capacidad tributaria ejercida o recaudación real) de la acción del

gobierno, ya que tipos impositivos más altos para los impuestos, o esfuerzos más intensos en la

gestión e inspección tributaria que redunden en un menor fraude fiscal, elevan la recaudación o

capacidad fiscal efectivamente ejercida. Y, en cambio, su denominador (capacidad fiscal) es

independiente de la acción del gobierno y, por tanto, de factores como los tipos de gravamen,

las exenciones o el grado de cumplimiento de las obligaciones (Martínez–Vázquez y Boex,

1997).

En la práctica se han planteado diversas formas de medir dicha capacidad fiscal a través

de las recaudaciones reales, presentes o pasadas; o de indicadores macroeconómicos, como la

renta del territorio o el patrimonio. Un ejemplo pionero de esta corriente es el índice de Frank

(1959), que define el esfuerzo fiscal como el cociente entre la presión fiscal de la jurisdicción y

su renta per cápita. En España lo han utilizado Suarez y Fernández (2008) y Cordero et al

(2010) aunque reconocen que presenta el inconveniente de mostrar valores excesivamente altos

en los territorios de baja renta, incluso aunque los tributos que soporten sus ciudadanos sean

bajos. Una variante de este método, que ha sido utilizada en España a nivel local, dada la

posibilidad que tienen los ayuntamientos de decidir sobre determinados aspectos de sus

impuestos, ha consistido en identificar la capacidad fiscal de los municipios con el máximo

4

tipo de gravamen que estos pueden establecer en sus impuestos locales. Estos autores calculan,

por tanto, el esfuerzo fiscal de los municipios en España comparando los tipos impositivos

fijados por los ayuntamientos con los máximos tipos de gravamen que la ley les permite

(Poveda y Sánchez, 2002 y Delgado, 2008). Este enfoque permite ver de una manera muy

sencilla el recorrido que les queda a los gobiernos municipales para incrementar su

recaudación, aunque desde el punto de vista exclusivamente del tipo de gravamen, sin tener en

cuenta el resto de posibilidades que les otorga la ley. A pesar de las limitaciones que esta

metodología presenta, su sencillez hace que la utilicemos en nuestra aplicación empírica para

obtener una primera aproximación al cálculo del esfuerzo fiscal.

Un enfoque alternativo de aproximación a la capacidad fiscal es a través del sistema

fiscal representativo (ACIR, 1988 y Bird y Slack, 1990), con el cual se calcula la recaudación

que obtendrían los gobiernos utilizando el sistema tributario vigente si aplicasen una presión

fiscal media. Este método exige una gran cantidad de información y la adopción de decisiones

subjetivas en el proceso de valoración.

Dadas las limitaciones que los enfoques anteriores presentan, el método econométrico

es el que ha gozado de mayor protagonismo en los estudios empíricos sobre capacidad fiscal1.

Las primeras aplicaciones econométricas utilizaban el análisis mínimo cuadrático (OLS) para

estimar la capacidad fiscal que en media debería conseguir una jurisdicción dadas las

principales bases fiscales, la estructura económica, sus aspectos institucionales y tendencias

demográficas. Para el estudio de países existen diversos trabajos que utilizan esta metodología

(desde el trabajo pionero de Lotz and Morss, 1967, hasta el más reciente de Le et al, 2012), si

bien, hasta donde sabemos, a nivel local sólo los trabajos de Gallagher (2001) para el Salvador,

y Cordero et al. (2010) para España, utilizan este enfoque econométrico, considerando ambos

trabajos la recaudación per cápita como proxy de la capacidad fiscal2.

Junto a estos trabajos existen otros que utilizan una metodología novedosa, para

cuantificar la capacidad fiscal, basada en la frontera estocástica de posibilidades de producción

que propusieron Aigner et al (1977) y Meeusen y van den Broeck (1977). Los trabajos de

Varsano (1998), Jha et al (1999), Pessino y Fenochietto (2010 y 2013), Cyan et al (2014) y

Ndiaye y Korsu (2014), para gobiernos centrales; los de Ramírez y Erquizio (2011), Medina

(2012) y Garg et al (2014) para regiones; y los de Alfirman (2003) y Aguilar (2007) para

gobiernos locales, han utilizado dicha técnica alternativa a la estimación econométrica

1 Martínez-Vázquez y Boex (1997) reflexionan sobre las bondades de los diferentes procedimientos.

2 El trabajo de Cordero et al. (2010) estima la capacidad fiscal sólo para las grandes ciudades españolas, y

únicamente en función del valor catastral de la propiedad inmobiliaria.

5

convencional por mínimos cuadrados. Con esta metodología se estima por técnicas de máxima

verosimilitud una frontera fiscal estocástica por entender que se ajusta mejor a lo que sería la

capacidad fiscal de una jurisdicción, que el comportamiento medio que proporciona la

aproximación por OLS. De esta manera, la capacidad tributaria de una jurisdicción será

considerada como el nivel máximo de recaudación que ésta podría obtener con una explotación

eficiente de sus bases fiscales y una gestión eficaz de sus tributos. Estadísticamente esta idea

supone especificar un modelo de regresión con dos términos de error, que para el ámbito del

modelo de frontera fiscal podría representarse, y así lo haremos en uno de nuestros ejercicios

empíricos, del siguiente modo:

ln TAXpcit = 0+kk=1k lnxkit + vit - uit [1]

donde TAXpcit será la recaudación tributaria del municipio i en el año t, con i = 1, 2, …,

N y t = 1, 2, .. , T; xkit representa un vector de valores correspondientes a k variables relevantes

para la explicación de la capacidad fiscal del municipio i en el año t; βk corresponde a un vector

de parámetros a estimar; y β0 es la constante común a todos los municipios en el año t.

El término de error, vit, representa el habitual ruido estadístico, es decir, todo lo que está

más allá del control del municipio (como perturbaciones estocásticas y shocks aleatorios,

errores de medición o errores en la especificación del modelo, una forma funcional incorrecta,

etc.)3. Se supone que es independiente y está idénticamente distribuido como una N (0, σv

2). El

segundo término de error, uit, representa el fallo en producir la máxima cantidad de output, en

nuestro caso, recaudación, dados unos inputs. Este segundo término de error no puede ser

negativo (uit ≥ 0), podría estar distribuido de forma independiente, pero no idéntica, como una

normal truncada4, y es función de una serie de variables explicativas o factores exógenos, zit,

que están asociados con la ineficiencia del municipio y pueden variar en el tiempo.

uit = zit + wit, [2]

donde es un vector de coeficientes a estimar y wit el término de error.

A partir de estas estimaciones se construye el índice de esfuerzo fiscal comparando la

recaudación real con la recaudación frontera o potencial estimada, de forma que, los esfuerzos

3 Recientemente se ha comprobado que los factores ambientales o debidos a la suerte apenas influyen en la

ineficiencia en la recaudación tributaria (Alm y Ducan, 2013).

4 No obstante, hay otras distribuciones de una sola cola que podrían ser también utilizadas. Las más comunes son

la distribución semi-normal y la distribución exponencial propuestas por Aigner, Lovell, Schmidt (1977), y la

distribución gamma propuesta por Greene (1990). Se considera que, aunque la eficiencia técnica puede ser

sensible a la forma de la distribución seleccionada, la jerarquización de las unidades productivas no se ve afectada

de manera notable (Greene, 1990).

6

fiscales calculados con la metodología de frontera estocástica no pueden exceder del 100%.

Esta técnica se basa en la idea de que ningún agente económico puede situarse más allá de la

frontera, de manera que cualquier desviación respecto de la misma representará el margen de

maniobra que cada jurisdicción tiene para elevar sus ingresos hasta el máximo "potencial"5.

Aunque de forma mucho menos profusa, también han tenido eco en el campo del

esfuerzo fiscal otras técnicas que aunque no son paramétricas, comparten con la anterior el

enfoque frontera. Estas técnicas, como el análisis envolvente de datos (DEA) o su versión no

convexa, el Free Disposal Hull (FDH), son habituales en la evaluación de la eficiencia de

unidades productivas y del sector público, pero apenas se han utilizado para el cálculo del

esfuerzo fiscal. El DEA es una técnica de programación lineal diseñada por Charnes et al

(1978) a partir del trabajo seminal de Farrel (1957), que facilita la construcción de una

superficie envolvente para el cálculo de un indicador sintético de eficiencia relativa. En el caso

que nos ocupa, en esa frontera estarían las jurisdicciones que obtuvieran el nivel máximo de

recaudación a partir de los inputs que utilizan, de manera que se podría medir el margen

recaudatorio del resto de unidades como la distancia a la frontera. Dado que es una técnica no

paramétrica no precisa conocer la forma funcional de la relación entre input y output, y como

tampoco es un método estadístico no necesita fijar la distribución probabilística de la

ineficiencia. El DEA ha sido empleado para medir el esfuerzo fiscal en municipios

colombianos (Departamento Nacional de Planeación, 2005), en diversos estados de la India

(Thirtle et al, 2000 y Rajaraman y Goyal, 2012) y en las regiones españolas (Villar, 2012).

Menos aplicada ha sido la metodología FDH, propuesta por Deprins et al (1984), ya que

hasta donde sabemos, sólo Arvate et al (2009) la han utilizado para medir la eficiencia en la

recaudación de impuestos en los municipios brasileños. El FDH es un caso especial de DEA,

siendo su característica diferencial que no exige convexidad y que las unidades de referencia

con las que se comparan las ineficiencias son unidades de decisión reales, por lo que la

comparación entre unidades de decisión adquiere todo su sentido. Por ello, también

utilizaremos en la parte empírica este método no paramétrico. Con él, un municipio que no

explote al máximo su potencial recaudatorio será comparado con un municipio real más

recaudador y no con uno virtual construido a partir de combinaciones lineales (que es lo que

hace el DEA). Asimismo, aplicaremos métodos de frontera parcial, que aunque han comenzado

a utilizarse en el ámbito de la eficiencia empresarial, aún no han tenido eco en el campo que en

5 Con la estimación OLS, el término error puede ser positivo o negativo, es decir, los esfuerzos fiscales que se

calculan pueden ser superiores al 100%, por lo que una jurisdicción puede alejarse de la ineficiencia media

predicha por arriba o por abajo.

7

este trabajo nos ocupa. Dichos métodos no paramétricos de frontera parcial permiten

estimadores supereficientes.

3. El marco legal en España: sistema impositivo local

En España, la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL) regula el marco

tributario local de forma homogénea para todo el territorio y establece que los municipios

disponen de la recaudación impositiva obtenida mediante cinco impuestos: el Impuesto sobre

Bienes Inmuebles (IBI), que grava el valor de cada inmueble que radica en el municipio; el

Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE), que grava la renta que presumiblemente se

obtiene con el ejercicio en el municipio de una actividad económica; el Impuesto sobre

Vehículos de Tracción Mecánica (IVTM), que grava la titularidad de cualquier vehículo apto

para circular; el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO), que grava la

realización de cualquier construcción u obra; y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de

los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), que grava la plusvalía que se obtiene con los

terrenos urbanos cuando se transmiten. La legislación de los cinco impuestos es estatal,

limitándose la capacidad normativa del municipio a la fijación del tipo de gravamen y a la

concreción de determinadas exenciones, deducciones y bonificaciones para cada uno de dichos

impuestos, todo ello dentro de unos límites que la propia LRHL establece. Además, cada

municipio puede decidir si exige en su jurisdicción el ICIO y el IIVTNU, puesto que son

impuestos potestativos.

Obsérvese que, bajo dicho contexto, el montante de los ingresos impositivos de los

ayuntamientos españoles puede verse influido al menos por seis factores, que están al alcance

de sus gobernantes y que, por lo tanto, les permiten modular su recaudación. En primer lugar,

disponen de cierta discrecionalidad a la hora de fijar los tipos de gravamen de estos impuestos.

En segundo lugar, tienen capacidad para incidir en la cuantía de las bases fiscales en la medida

en que, por ejemplo, pueden decidir cuándo llevar a cabo el proceso de revisión de los valores

catastrales de los inmuebles6, tienen libertad para modular dentro de unos límites la cuota del

IAE (a través del índice de situación), etc. En tercer lugar, pueden emplear técnicas que

combinen los dos mecanismos anteriores, de tal forma que si se incrementa el importe de la

6 El valor catastral del inmueble constituye la base gravable del IBI y es revisado simultáneamente para todos los

inmuebles del municipio por la Dirección General del Catastro, a instancia del ayuntamiento.

El valor catastral se utiliza también para el cálculo de la base gravable del IIVTNU, sobre la que el Ayuntamiento

tiene también poder de decisión, mediante la aplicación de unos porcentajes y de unas reducciones, siempre dentro

de unos límites.

8

base tributaria se pueda reducir el tipo impositivo aplicado, o viceversa. En cuarto lugar,

disponen de la potestad de decidir si exigen en su término municipal, o no, dos impuestos: el

ICIO y el IIVTNU. En quinto lugar, gozan de capacidad normativa para establecer

determinadas exenciones y bonificaciones. Por ejemplo, el Ayuntamiento puede regular una

exención en el IBI a favor de bienes inmuebles que tengan fines sanitarios, o para los

inmuebles de escaso valor, etc.; puede bonificar la cuota del IBI a los inmuebles de las familias

numerosas o a los que hayan instalado sistemas de ahorro energético; la cuota del IAE puede

bonificarse, por ejemplo, a las actividades que hayan generado empleo; la cuota del IVTM

puede bonificarse según el carburante que utilice el vehículo; la cuota del IIVTNU puede

bonificarse a los terrenos que se utilicen para determinadas actividades de interés municipal,

etc. Y, por último, coexisten importantes diferencias entre los municipios en términos de

capacidad de gestión y de control e inspección, que pueden incidir en la recaudación. Por

ejemplo, la recaudación del ICIO va a depender de la labor de control por parte del

Ayuntamiento, tanto de las obras que se llevan a cabo en el municipio, como de la adecuación

de la obra al presupuesto de la misma, en la medida en que la base gravable del ICIO es el

coste de la obra a ejecutar, que debe ser aportado por el contribuyente7.

Todos estos factores dejan un importante margen de actuación en materia impositiva a

los gobernantes locales, por lo que creemos que es importante intentar cuantificar el margen

fiscal disponible, o sin explotar, que aún tienen a su alcance las unidades de este nivel de

gobierno.

4.- Cuantificación del impacto de la discrecionalidad tributaria local: base de datos y

aproximación empírica

Ante el abanico tan amplio de técnicas que se han empleado en la literatura para el

cálculo del esfuerzo fiscal, vamos a utilizar en este trabajo distintos enfoques para

aproximarnos al esfuerzo fiscal que realizan los municipios españoles. En primer lugar, y por la

sencillez del método, vamos a aproximarnos a dicho esfuerzo fiscal a través del cociente entre

los tipos de gravamen fijados por los municipios en sus impuestos locales y los máximos

permitidos por la LRHL. En segundo lugar, verificaremos el margen recaudatorio obtenido con

dicha aproximación mediante la aplicación de las técnicas no paramétricas de frontera.

Dejaremos para el siguiente epígrafe la estimación del esfuerzo fiscal mediante la técnica

7 Si no hay una cierta inspección y control por parte del ayuntamiento, muchas obras pueden ser llevadas a cabo

sin ser declaradas y, por lo tanto, sin pagar el ICIO; y otras muchas pueden ser declaradas por un importe inferior

al real, pagándose, por lo tanto un ICIO menor del que realmente correspondería.

9

paramétrica de frontera estocástica, que además nos permite, entre otras cosas, determinar los

factores explicativos que están detrás de los diferentes niveles de uso de la capacidad fiscal.

4.1. La base de datos

La muestra de municipios que vamos a emplear en nuestro ejercicio empírico consta de

616 municipios de cuatro regiones españolas (Aragón, Cantabria, Galicia y Madrid), que son

para los que hemos podido disponer de toda la información socioeconómica necesaria.

Los datos comprenden desde el año 2002 hasta el 2008, ambos incluidos, e incluyen

municipios de todos los tamaños, tal y como puede verse en la tabla 1.A del anexo, que

proporciona información detallada de la composición de la muestra por regiones y tamaño

poblacional.

La tabla 2.A, en la que mostramos el número de municipios que tiene cada una de las

cuatro regiones españolas consideradas en el trabajo, por tramos de población, permite

contextualizar la muestra objeto de estudio en la realidad municipal. Estos datos ponen de

manifiesto que el peso que tienen los municipios de menos de 5.000 habitantes es menor en

nuestra muestra que en la realidad, lo cual es debido a la dificultad, ya señalada en la sección

introductoria, o, mejor dicho, a la imposibilidad de obtener de los municipios más pequeños

muchos de los datos necesarios para nuestro análisis. A pesar de ello, los municipios más

pequeños constituyen el grueso de nuestra muestra (el 65%) y el 91% de los municipios no

supera los 20.000 habitantes, lo cual está en consonancia con la realidad municipal española,

en la que el 95% de los municipios no supera esta cifra poblacional.

4.2. Cálculo del esfuerzo fiscal local mediante el cociente de tipos de gravamen

Como una primera aproximación a la cuantificación del esfuerzo fiscal municipal,

calculamos, para cada uno de cinco impuestos locales, el cociente entre el tipo impositivo

fijado por el ayuntamiento y el tipo legal máximo según la LRHL. A partir de aquí, podemos

calcular de manera agregada, para los cinco impuestos, el esfuerzo fiscal que realiza cada

municipio como la media de los cocientes de cada impuesto ponderada por la recaudación

liquidada con cada uno de ellos.

Para ello, hemos tenido en cuenta una serie de particularidades. En el IBI, hemos

ponderado el cociente de tipos de gravamen (fijado/máximo) aplicables a los bienes de

naturaleza rústica, y a los de naturaleza urbana, con el peso que tiene en el municipio el valor

agregado de estos tipos de bienes, rústicos y urbanos, respectivamente. En el IAE, como el

10

margen de actuación del municipio se limita a la fijación de los coeficientes de situación8,

dentro de unos límites máximo y mínimo, hemos hallado, para cada año y municipio, la ratio

entre el coeficiente de situación más alto fijado por el municipio y el máximo que le permite la

LRHL. En el IVTM, los municipios pueden fijar un coeficiente de incremento sobre las tarifas

distinto para cada tipo de vehículo. En este ejercicio hemos utilizado el de los turismos, por ser

los vehículos que proporcionan la mayor parte de la recaudación; y, concretamente, los que

tienen entre 8 y 15,99 caballos fiscales, por ser la mayoría. En el IIVTNU, aunque los

ayuntamientos pueden también decidir sobre la base imponible, hemos utilizado la ratio entre

la media simple de tipos de gravamen que se han fijado, según el tiempo de generación de la

plusvalía, y el tipo que pueden fijar como máximo según la LRHL. En el ICIO, hemos hallado

la ratio entre el tipo de gravamen fijado y el máximo permitido según la LRHL.

Los resultados, que presentamos en la tabla 1, son similares a los que obtienen Poveda

y Sánchez (2002), y muestran que el esfuerzo fiscal promedio de los cinco impuestos está entre

el 61-65% (según se tengan o no en consideración los impuestos potestativos), aunque hay

diferencias relevantes en el grado de esfuerzo que se realiza con cada impuesto9. Con los

impuestos obligatorios se lleva a cabo un esfuerzo fiscal medio del 59%, siendo el IVTM con

el que se realiza un mayor nivel de esfuerzo, seguido del IBI y, a bastante distancia, del IAE.

Hay un buen número de municipios que no exigen a sus ciudadanos los impuestos

discrecionales, especialmente el IIVTNU, de ahí las diferencias que se pueden observar entre el

nivel de esfuerzo fiscal que se realiza con el IIVTNU y el ICIO, según se considere a todos los

municipios de la muestra o solo a los que exigen los impuestos voluntarios. En cualquier caso,

queda de manifiesto que cuando un municipio decide exigir cualquiera de estos dos impuestos,

lo hace a niveles bastante próximos al máximo legal permitido (84,8% de media). Sin embargo,

cuando se tienen en cuenta todos los municipios de la muestra, el nivel del esfuerzo fiscal

medio realizado con los impuestos discrecionales desciende al 59%, fundamentalmente debido

al IIVTNU, en el que el esfuerzo cae del 82,2% al 35,55%, según se incluyan solo los

municipios que exigen este impuesto, o todos.

Tabla 1: Esfuerzo fiscal de los municipios en España

Impuestos obligatorios Impuestos voluntarios (a) Impuestos voluntarios (b) Esfuerzo fiscal

IBI IVTM IAE TOTAL ICIO IIVTNU TOTAL ICIO IIVTNU TOTAL TOTAL

(a) TOTAL (b)

8 En 2002, podían establecer también un coeficiente de actividad, dentro de unos límites.

9 Asimismo, la información detallada por municipios, que no presentamos por cuestión de espacio pero está

disponible a petición del lector, advierte de una gran heterogeneidad entre municipios.

11

2002 61,97% 68,94% 53,52% 61,08% 90,66% 83,07% 87,25% 79,98% 35,45% 60,81% 67,49% 60,81%

2003 59,42% 66,77% 49,38% 58,38% 85,49% 81,46% 83,67% 75,30% 35,00% 58,06% 64,42% 58,06%

2004 59,62% 66,77% 49,38% 58,39% 85,44% 81,46% 83,65% 75,37% 35,00% 58,11% 64,56% 58,11%

2005 59,92% 67,30% 49,85% 59,00% 86,35% 82,09% 84,45% 76,42% 35,38% 58,80% 65,19% 58,80%

2006 60,05% 67,51% 49,95% 59,14% 86,55% 81,99% 84,57% 76,48% 35,93% 59,07% 65,43% 59,07%

2007 60,12% 67,71% 49,99% 59,23% 86,59% 82,39% 84,78% 76,89% 35,99% 59,23% 65,43% 59,23%

2008 60,28% 67,94% 49,93% 59,37% 87,03% 82,94% 85,23% 76,65% 36,11% 59,23% 65,43% 59,23%

PROMEDIO 60,20% 67,56% 50,29% 59,23% 86,87% 82,20% 84,80% 76,73% 35,55% 59,04% 65,42% 60,81%

(a) Indica que los cálculos se han hecho teniendo en cuenta únicamente a los municipios que aplican el impuesto voluntario

(b) Indica que los cálculos se han hecho tomando en consideración todos los municipios de la muestra

Con esta sencilla forma de cálculo del esfuerzo fiscal municipal se utiliza información

muy precisa, pero, a la vez muy parcial, puesto que prácticamente sólo se tienen en cuenta los

tipos de gravamen utilizados en los impuestos locales frente a los máximos permitidos en la

ley. Con una aproximación de este tipo se ignoran muchos de los factores que veíamos en la

sección tres, sobre los que los ayuntamientos también disponen de margen de actuación, como

son las decisiones que cada ayuntamiento adopta con respecto a las bonificaciones de la cuota

o las exenciones, o la modulación de las bases imponibles, puesto que sobre dichos aspectos no

es posible obtener información. Este hecho, unido al hecho de que para hacer los cálculos

hemos tenido que hacer una serie de supuestos, que en la mayoría de ocasiones pueden ser

cuestionados, constituye la debilidad fundamental de este método. Por eso, vamos a utilizar

otras técnicas que nos permitan incorporar otro tipo de información a la hora de calcular el

recorrido que les queda a los municipios para elevar su recaudación, y no tengamos que

recurrir a información tan completa y precisa de cada municipio, puesto que no está disponible.

4.3. Cálculo del esfuerzo fiscal local mediante técnicas de frontera no paramétricas

El cálculo de la frontera tributaria, bien con técnicas no paramétricas, bien con técnicas

estocásticas, ha gozado de escasa popularidad en la estimación de la capacidad fiscal, cuando

son métodos que deberían funcionar bien en el terreno tributario, ya que los ingresos

impositivos pueden ser considerados como el output de la política fiscal de los gobiernos y

pueden obtenerse a partir de una serie de input, como la renta, las bases fiscales, etc. Además,

hay similitudes entre los problemas que tienen las empresas para la producción de su output, y

los que tienen los gobiernos para la generación de sus ingresos impositivos, ya que ambos tipos

de agentes se preocupan por la producción o tributación potencial que no es usada. Por ambos

motivos, creemos es interesante aplicar dichas metodologías al cálculo del esfuerzo fiscal que

realizan los municipios españoles.

12

Hemos utilizado, en primer lugar, diversas técnicas no paramétricas. Por un lado, hemos

aplicado la versión no convexa de la técnica del análisis envolvente de datos, denominada Free

Disposal Hull (FDH), adoptando para ello un enfoque output, puesto que cualquier

ayuntamiento puede maximizar su recaudación impositiva bajo unas condiciones y

características propias de su municipio. Y por otro lado, hemos aplicado dos generalizaciones

del enfoque FHD que utilizan fronteras parciales10

. Estos son dos enfoques robustos,

denominados de orden-m (Cazals et al, 2002) y orden-α (Aragon et al, 2005), que no muestran

la sensibilidad del FDH a los errores de medición y observaciones atípicas, ya que permiten

observaciones eficientes extremas en sentido fuerte o súper-eficientes, esto es, ubicadas más

allá de la frontera de posibilidades de recaudación estimada.

Para aplicar estas técnicas hemos tomado como output11

la recaudación per cápita que

se obtiene en el municipio con los cinco impuestos locales, TAXpc. Estos impuestos

proporcionan las dos terceras partes de los ingresos tributarios de los municipios (tabla 5.A del

anexo), por lo que cubrimos de forma amplia las fuentes de ingresos que pueden estar

distribuidas de forma altamente desigual entre los municipios.

Para la elección de los input hemos tenido presente, por una parte, la evidencia empírica

disponible sobre la conducta tributaria subcentral y, por otra parte, hemos tenido en cuenta que

la capacidad fiscal debe calcularse de forma independiente de la acción del gobierno. Fruto de

estas consideraciones, hemos incluido como input, una proxy de la base fiscal de cada uno de

los dos impuestos que más recaudación proporcionan a los municipios (el IBI y el IVTM, con

los que se obtiene el 51% y el 15%, respectivamente, de los ingresos impositivos municipales)

y tres indicadores generales de capacidad fiscal habitualmente utilizados en la literatura (la

población, la renta y la importancia del sector agrario en cada municipio).

Como base fiscal de la tributación sobre la propiedad inmobiliaria (IBI), hemos

utilizado, al igual que en los trabajos de Solé-Ollé (2001) y Bosch y Solé-Ollé (2005), el valor

catastral per cápita de los inmuebles del municipio (PROPVpc), puesto que coincide

exactamente con la base real del impuesto. Y como proxy de la base fiscal de la tributación de

los vehículos (IVTM), hemos empleado el número de vehículos de cada municipio por cada

1000 habitantes (VEHICpc).

10

Los usuarios de Stata pueden utilizar dichas técnicas gracias a la aportación de Ji y Lee (2010) y los desarrollos

de Tauchman (2011).

11 La tabla 3.A del anexo recoge la definición de cada variable empleada, la fuente de la que se han obtenido los

datos y los principales estadísticos descriptivos de las variables. La matriz de correlaciones se presenta en la tabla

4.A.

13

Desde una perspectiva más global, hemos considerado que la población puede incidir

de manera positiva en las bases fiscales del municipio y, por lo tanto, en su recaudación

tributaria potencial (Allers et al., 2001 y Solé-Ollé, 2006), puesto que una población elevada

atrae empresas, refleja nuevas oportunidades de empleo y, en consecuencia, puede derivar en

viviendas más atractivas así como en un mayor número de vehículos. Además, en determinados

impuestos, cuanto mayor es la población mayor es el margen de maniobra del municipio en

términos de autonomía fiscal, ya que por ejemplo, el municipio puede elevar el tipo de

gravamen del IBI en función de una serie de características que guardan relación con la

población, y la cuota de la tarifa del IAE de determinadas actividades crece con el número de

habitantes del municipio, aunque esa cuota no es potestativa sino obligatoria para el municipio.

Por otra parte, como el diseño del sistema tributario local puede suponer que en

ocasiones lo relevante no sea el número de contribuyentes, sino la capacidad económica de los

mismos, también hemos introducido como variable explicativa de la recaudación potencial la

renta per capita de los residentes del municipio (INCOMEpc). Así lo hacen, entre otros, Bird et

al. (2006) y Le et al. (2012). Asimismo y dado que, tal y como señala la literatura, el sector

agrario es más difícil de gravar que el sector industrial o servicios (Bird et al., 2006), hemos

introducido como variable explicativa el porcentaje de la población afiliada al sistema de

seguridad social en el sector agrario (FARMPOPSS), esperando que su efecto sobre la

recaudación potencial sea negativo. En España, concretamente, la mayor parte de las

actividades agrarias no son gravadas por el IAE, los inmuebles rústicos son gravados en el IBI

de forma más laxa que los urbanos y no son gravados por el IIVTNU, y los vehículos agrícolas

están exentos del IVTM.

Los resultados obtenidos con las técnicas no paramétricas quedan recogidos en la tabla

212

, y reflejan que el esfuerzo fiscal ejercido por los municipios de la muestra se sitúa en torno

al 70%, aunque el dato varía según la técnica empleada, por lo que el margen promedio de

ejercicio de la discrecionalidad tributaria se sitúa aproximadamente en niveles del 30%. Este

resultado no se aleja demasiado del obtenido mediante el cociente de tipos impositivos en el

epígrafe anterior, que situaba el margen tributario municipal en torno al 39%.

Tabla 2: Capacidad recaudatoria ejercida en el ámbito local español. Técnicas no paramétricas

FDH Order-α(98) Order-m(50)

12

Aunque no figura en este documento, hemos realizado un análisis de sensibilidad de los indicadores de

eficiencia calculando las metafronteras para m=12, 22, 50,..., 200 y α=90, 95, .., 98, cuyas estimaciones dan

robustez a los resultados que se presentan y están disponibles bajo solicitud de los interesados.

14

Promedio 66,73 72,43 69,34

Si atendemos a la distribución de los municipios por decilas de esfuerzo fiscal, que

hemos recogido en el gráfico 1, podemos advertir que un nutrido grupo de municipios

españoles (entre el 32 y el 38%, dependiendo de la técnica no paramétrica empleada) está

ejerciendo plenamente su potencial tributario, aunque también es cierto que prácticamente el

mismo número de ayuntamientos realiza un esfuerzo fiscal inferior al 50%. Además, la

distribución de los municipios por decilas, atendiendo al esfuerzo fiscal que realizan, es similar

independientemente de la técnica no paramétrica empleada. Si bien, cuando se desglosa el

análisis por municipios13

se aprecian conductas dispares o heterogéneas.

Gráfico 1: Distribución de los municipios por decilas de esfuerzo fiscal

5.- Cálculo del esfuerzo fiscal local mediante la técnica de frontera estocástica. Factores

explicativos de la intensidad del uso de la potestad tributaria local

Finalmente, hemos querido completar el estudio sobre la cuantificación del esfuerzo

fiscal de los municipios, con la implementación de una técnica que, aunque es de frontera, es

totalmente diferente a las que hemos utilizado previamente. Es la técnica de frontera

estocástica. Como explicamos en la segunda sección del trabajo, esta es una técnica

paramétrica que se basa en la idea de que ningún municipio puede situarse más allá de la

frontera, de manera que cualquier desviación respecto de la misma representará el margen que

el municipio tiene para hacer uso de su capacidad fiscal.

13

Este análisis no queda recogido en el trabajo, por cuestión de espacio, pero está disponible a solicitud del lector.

15

No queremos valorar si este método es más adecuado que los anteriores para nuestro

propósito de conocer el esfuerzo fiscal que realizan los municipios. Lo que queremos es,

mediante el uso de una técnica tan diferente como la de frontera estocástica, testar y dar

robustez a los resultados obtenidos con las técnicas anteriores, al tiempo que determinamos los

factores explicativos que se encuentran detrás de los diferentes niveles de utilización de la

capacidad fiscal (estimándolos simultáneamente con la recaudación frontera)14

. Asimismo, esta

técnica nos va a permitir incorporar dummies que identifiquen posibles causas de

hererogeneidad muestral en la frontera (ya que tenemos municipios muy pequeños y

municipios muy grandes), así como establecer relaciones de causalidad entre los input y el

output, que es algo que resulta de especial interés en un estudio como el nuestro.

5.1.- Hipótesis consideradas en la estimación de la frontera fiscal estocástica

Para estimar la frontera fiscal estocástica -ecuación [1] de la segunda sección-, hemos

utilizado como explicativas las mismas variables input incluidas en las aplicaciones no

paramétricas, esto es, las dos bases tributarias de los municipios, PROPVpc y VEHICpc, y los

tres indicadores generales de capacidad recaudatoria, INCOMEpc, POP y FARMPOPSS; pero

también hemos incorporado, mediante una serie de variables dummies, tres aspectos del

contexto institucional que nos van a permitir capturar matices que creemos de gran relevancia.

En primer lugar, y con el objeto de que las diferencias en el año de revisión de los

valores catastrales de los distintos municipios no impidan la comparación de los mismos15

,

hemos construido, siguiendo a Solé-Ollé (2006), tres variables ficticias que capturan los años

que han transcurrido desde la última revisión de dichos valores catastrales, para que interactúen

con la variable PROPVpc. Así, el impacto de los valores de la propiedad dependerá del número

de años transcurridos desde la última revisión catastral. Estas variables cualitativas toman valor

uno: el año en que se produce la revisión catastral (T0), cuando han transcurrido más de 5 años

desde la última revisión (T5), y cuando el retraso supera los 10 años (T10). El resultado

esperado para esta variable es positivo, aunque lo razonable es que cuanto más se retrase la

revisión de los valores catastrales más desfasados estén y, por tanto, más margen de maniobra

tenga el municipio para aumentar su potencial fiscal.

Por otro lado, como las necesidades de ingresos de un municipio dependen de su nivel

competencial, y éste a su vez está en función de su estrato de población, hemos construido tres

variables cualitativas que toman valor uno si la población está entre 5.001 y 10.000 habitantes

(POP5), entre 10.001 y 20.000 (POP10), y entre 20.000 y 75.000 habitantes (POP20-75). Con

14

Esto también se puede hacer con técnicas no paramétricas (Daraio y Simar, 2007) 15

Los valores catastrales no se revisan el mismo año en todos los municipios.

16

estas variables se pretende capturar el impacto que sobre el potencial fiscal puede tener superar

cada umbral poblacional, ya que ello afecta a las competencias de gasto asumidas y, en

consecuencia, según los principios del federalismo fiscal, deberían ser mayores los ingresos. El

signo esperado para estas variables sería, por lo tanto, positivo.

Junto a ello, como en enero de 2003 entró en vigor una importante reforma del sistema

de financiación local que afectó significativamente a los tributos locales, y en especial al IAE,

dado que a partir de entonces quedaron exentas del mismo todas las personas físicas, y las

jurídicas cuya cifra de negocios fuese inferior a un millón de euros, hemos introducido en la

estimación la dummy REFORM, que toma valor 1 en el ejercicio 2002 y 0 los restantes años,

esperando obtener evidencia empírica sobre las implicaciones que en la capacidad fiscal

municipal puede haber tenido la reforma del sistema de financiación local de dicho año16

.

5.2. Hipótesis consideradas en la explicación de la capacidad fiscal no utilizada

Asimismo debemos definir las variables explicativas del margen de maniobra en

términos de recaudación tributaria de los municipios, u, -o ecuación [2]-, puesto que, siguiendo

a Greene (2005a; 2005b), los vamos a estimar simultáneamente a los parámetros de la frontera

fiscal o ecuación [1].

Aunque en el estudio de la frontera de producción, la diferencia entre la producción real

y la frontera representa el nivel de ineficiencia, u, que la empresa no puede superar, aunque los

factores estén bajo su control; en el ámbito fiscal, u, únicamente puede interpretarse como parte

de la recaudación potencial no obtenida, pero no puede verse como una medida asociada

exclusivamente a cuestiones de ineficiencia, ya que puede estar causada al menos por dos

grupos de factores. Por una parte, por cuestiones o decisiones políticas sobre los ingresos

propios que el ayuntamiento quiere obtener, es decir, que el esfuerzo fiscal puede ser bajo

intencionadamente. Por otra parte, por la ineficiencia en el proceso de gestión y recaudación

del municipio (Alfirman, 2003), que puede ser debida a la corrupción, a la evasión fiscal, a la

incapacidad gestora de los ayuntamientos, al uso de tecnologías obsoletas de administración

tributaria, a la falta de recursos humanos adecuados, etc.

16

Se han probado otras variables explicativas que pueden condicionar la capacidad fiscal como, por ejemplo, el

número de plazas hoteleras para capturar el carácter turístico de los municipios, el saldo migratorio o el número de

extranjeros que residen en el municipio. Sin embargo, ninguna de ellas ha resultado significativa. Algunos trabajos

que analizan el comportamiento medio incluyen como variable explicativa las transferencias recibidas de otros

niveles de gobierno (Allers et al., 2001; Dahlberg et al., 2008 y Delgado et al., 2015;). Este aspecto, sin embargo,

no influye en la capacidad fiscal estimada con un enfoque de frontera estocástica, pues es un concepto teórico

basado en las bases fiscales y aspectos socioeconómicos que pueden condicionar dicha capacidad potencial, si

bien podría incluirse como factor explicativo del grado de eficiencia recaudatoria.

17

Una primera cuestión que hemos considerado a la hora de cuantificar el margen de

maniobra tributario de que dispone un ayuntamiento, es la importancia de los ingresos

derivados de la gestión patrimonial que obtiene el municipio en términos per cápita

(INGPATpc). En algunos casos, como el alquiler de pastos, tierras, edificios o terrenos públicos

para la instalación de generadores eólicos, dichas fuentes de recursos son de tal importancia

que permiten a la entidad local realizar un esfuerzo tributario sensiblemente menor.

En segundo lugar, hemos intentado aproximarnos a la capacidad de gestión de los

ayuntamientos utilizando la diferencia entre los ingresos impositivos per cápita que se

presupuestan y los que se liquidan, haciendo cero esta diferencia para evitar valores negativos

(EFICGESTpc). Cuanto mayor sea esta diferencia mayor será la ineficiencia en la recaudación.

Asimismo, hemos utilizado una variable cualitativa que toma valor uno si la población del

municipio es inferior a 1.000 habitantes (POP1), para capturar la menor capacidad de gestión

que tienen los municipios pequeños, ya que en muchas ocasiones carecen de personal con

formación adecuada en el ámbito de la gestión (secretarios de ayuntamiento o interventores), o

comparten dicho personal con otros municipios. No obstante, también es cierto que en los

municipios pequeños es más difícil eludir impuestos como el ICIO, por lo que el efecto de esta

variable sobre la ineficiencia podría ser negativo.

En tercer lugar, hemos tratado de capturar el efecto que puede suponer el ejercicio

activo de la responsabilidad fiscal, a través del volumen de deuda y de transferencias,

corrientes y de capital, que ingresan los municipios en términos per capita (ILUSION). Esto es,

hemos incluido una variable que recoge las fuentes de ingresos que generan ilusión financiera o

fiscal, y que pueden llevar, fruto de un efecto sustitución, a que el ayuntamiento reduzca el

esfuerzo fiscal de sus residentes17

.

Asimismo, hemos incorporado un conjunto de variables de naturaleza política, como la

competencia política entre partidos, la composición de los gobiernos locales y los periodos

prelectorales, ya que también pueden determinar el grado en que un municipio hace uso de su

capacidad fiscal, como queda de manifiesto en la revisión que hacen Benito, Bastida y Muñoz

(2010). Por ello, hemos incluido una variable que mide el nivel de competencia al que se

enfrenta el gobierno (POLITCOMP), y que hemos construido como la diferencia entre la

proporción de votos obtenidos y el 50%, de manera que su valor va de cero (competencia

máxima) a 50 (ausencia de competencia). Esperamos que cuanto menor sea la competencia

más propenso sea el ayuntamiento a gestionar menos eficientemente, independientemente de la

17

De manera alternativa, hemos considerado para ello la proporción de renta que se recauda con el IBI, IVTM,

IAE e ICIO por los gobiernos locales, aunque los resultados no han sido significativos.

18

ideología del partido en el gobierno (hipótesis del Leviatán). Por otra parte, considerando la

ideología del partido en el gobierno, hemos incluido una variable con la que pretendemos ver si

el grado de discrecionalidad recaudatoria es función de la ideología del partido en el gobierno

local (POLITCOLOUR), dadas sus dispares preferencias respecto del tamaño del sector

público, gestión privada de determinados servicios, etc. Hemos construido dicha variable

cualitativa dándole valor uno, si el partido que está en el gobierno es nacionalista, dos si es de

derechas, y cero en caso contrario18

. Por último, hemos agregado la tesis del ciclo electoral,

que postula que en los períodos preelectorales los partidos gobernantes suelen tomar medidas

populares, posponiendo el coste de las mismas a ejercicios subsiguientes, siendo un buen

artificio para ello la reducción del esfuerzo tributario. Vamos a representarla con una variable

ficticia que toma valor uno para el año electoral y el inmediatamente previo a él, y cero para el

resto de años (DPRE). La relación debería ser positiva.

Por otro lado, para reflejar el impacto que los niveles de gasto pueden tener sobre el

grado de utilización de la capacidad fiscal, hemos incorporado el volumen per cápita de gasto

de los municipios a través de la variable GTpc.

Por último, hemos incorporado el número de núcleos urbanos que existe en cada

ayuntamiento (NUCLEUS), del que esperamos una relación positiva con el margen tributario

disponible, ya que cuantos más núcleos urbanos haya, mayores serán las dificultades a la hora

de gestionar la recaudación fiscal.

Dadas dichas especificaciones, vamos a estimar por máxima verosimilitud, tomando

logaritmos, los parámetros de la frontera fiscal o ecuación [1] y, simultáneamente o en una sola

etapa19

, los determinantes del ejercicio de la discrecionalidad tributaria o ecuación [2], con

eficiencia dinámica para datos de panel (2002-2008), que en nuestro caso específico serían:

TAXpc = f (PROPVpc, PROPVpc*T0, PROPVpc*T5, PROPVpc*T10, VEHICpc, POP,

INCOMEpc, FARMPOPSS, POB5, POB10, POB20-75, REFORM)

[3]

[4] u = g (INGPATpc, EFICGESTpc, ILUSION, DPRE, POB1, GTpc, POLITCOMP, POLITCOLOUR,

NUCLEUS)

5.3.- Cálculo del esfuerzo fiscal local mediante la técnica de frontera estocástica

18

También hemos probado la distinción clásica, derecha/izquierda, con peores resultados.

19 La literatura recomienda llevar a cabo la estimación simultánea de ambas ecuaciones para evitar resultados

sesgados (Batessi y Coelli, 1995; Wang y Schmidt, 2002; y Greene, 2008).

19

A la vista de la metodología e hipótesis expuestas previamente, y empleando el paquete

estadístico STATATM, hemos estimado el modelo de frontera fiscal estocástica con datos de

panel, y efectos aleatorios, propuesto por Greene (2005) y Belotti et al. (2012), según el cual

los municipios considerados comparten el término constante de la especificación20

. Dicha

estimación considera que la ineficiencia puede variar en el tiempo y excluye íntegramente del

término ineficiente la heterogeneidad inobservada e invariante en el tiempo. Los resultados

están recogidos en la tabla 3.

Para corroborar la fortaleza o adecuación de la utilización de la frontera estocástica,

como metodología de estimación, se emplea el contraste de la hipótesis nula (Ho: =u2/ε

2=0),

que cuantifica si la contribución de la varianza de u a la varianza total del error ε es

significativa. Como el estimador resulta significativo en el modelo, se rechaza la hipótesis

nula de que sea igual a cero, y se confirma la necesidad de incorporar la discrecionalidad

fiscal en la función de capacidad fiscal. Así, resultaría inadecuado aproximarse al cálculo de la

capacidad fiscal a través de una función de comportamiento medio estimada por mínimos

cuadrados ordinarios, ya que el modelo está indicando que las desviaciones de la frontera no

sólo se deben al error de la estimación, sino también a la ineficiencia y decisiones propias

adoptadas por los municipios. Además, la significatividad de las variables que explican el

ejercicio de la potestad tributaria da validez a la ecuación planteada.

Tabla 3: Resultados para la estimación de la capacidad fiscal municipal mediante frontera

estocástica

Coef..Observado (z)

PROPVpc 0,4078** 13,32

PROPVpc * T0 -0,0165** -3,83

PROPVpc * T5 0,0096** 3,66

PROPVpc * T10 0,0016 0,62

VEHICpc 0,1108** 3,73

REFORM 0,0463** 1,65

POP -0,2133** -7,56

INCOMEpc 0,2099** 2,86

POB5 -0,2369** -4,99

POB10 -1,0357** -7,57

POB20-75 -0,4146** -4,45

FARMPOPSS -0,2075** -2,22

20

Alternativamente, también hemos llevado a cabo la aproximación de efectos fijos de Greene (2005), en la que la

constante es distinta para cada municipio, arrojando resultados muy similares.

20

CONS 1,7165** 2,4

Uso de la discrecionalidad fiscal

INGPATpc -0,0093 -1,22

EFICGEST 0,0194** 2,21

POB1 -1,0039** -5,18

ILUSION 0,2083** 6,72

POLITCOMP 0,0001 0,06

POLITCOLOUR -0,0001 -0,01

DPRE -0,0180 -0,84

GTpc -0,4497** -13,67

NUCLEUS 0,0407** 3,12

CONS 8,067053** 10,75

u2 0,2783** 20,34

v2 0,2124** 15,96

(Ho: = u2/ ε

2 =0) 1,3100** 52,54

(**) Significatividad al 1% y (*) al 5%.

En el modelo estimado, los resultados indican que la variable relacionada con la base

tributaria que grava la propiedad inmobiliaria influye positivamente en la capacidad fiscal

potencial, y que su efecto depende del número de años transcurridos desde la última revisión

catastral, siendo en general el efecto mayor cuanto más tiempo ha transcurrido desde la última

ponencia de valores. Estos resultados responden a las expectativas teóricas y están en línea con

la evidencia empírica disponible (Allers et al., 2001; Bosch y Solé-Ollé 2005; Solé-Ollé, 2006;

o Pessino y Fenochietto, 2010). La base fiscal relacionada con los vehículos (VEHICpc)

también influye positivamente en la capacidad potencial, como cabía esperar, dada la hipótesis

teórica. Junto a ello, se observa que la reforma del sistema de financiación local (REFORM)

que entró en vigor en 2003, redujo la capacidad fiscal de los municipios, dado que afectó

especialmente al IAE, reduciendo los sujetos obligados al pago del impuesto.

La renta (INCOMEpc) y el peso en el empleo del sector agrario (FARMPOPSS)

muestran los resultados esperados desde un punto de vista teórico y están en consonancia con

los resultados obtenidos en buena parte de la literatura empírica. La renta influye positivamente

en la capacidad tributaria (Lotz y Morss, 1967; Skidmore, 199 y Naganathan y Sivagnanam,

2000), lo cual puede extrañar en un país como España, donde las bases imponibles de los

gobiernos locales aparentemente no están relacionadas directamente con la renta (a excepción

del ICIO y, posiblemente, del IAE, aunque tras la reforma del año 2003 su importancia relativa

es menor). Sin embargo, los resultados de nuestro modelo parecen indicar que dicha relación

existe, en la medida en que cuanto mayor sea la renta de los sujetos mejores viviendas poseerán

y más número de vehículos tendrán, siendo mayor, por lo tanto, la capacidad fiscal de los

21

mismos. Por otra parte, esta flexibilidad que muestra en nuestra estimación la capacidad

tributaria local frente a los cambios del ciclo económico vendría a cuestionar uno de los

principales inconvenientes que se le ha atribuido históricamente al diseño del sistema tributario

local español, como es su rigidez ante cambios en la renta. Por su parte, el peso del sector

agrario, tal y como explicábamos en la sección anterior, influye negativamente en la capacidad

fiscal del municipio (Martín Mayoral-Uribe, 2010 o Pessino y Fenochietto, 2010).

La población agregada (POP) muestra una relación negativa con la capacidad fiscal,

aunque la literatura normalmente ha encontrado una relación directa entre ambas variables

(Teera y Hudson, 2004; Solé-Ollé, 2006; o Delgado et al., 2015), o no ha encontrado relación

alguna (Skidmore, 1997 o Mogues et al., 2012). Sin embargo, en un contexto como el español

nuestro resultado no resulta extraño, ya que el diseño normativo de la tributación local apenas

introduce elementos que permitan a los municipios más grandes tener más capacidad tributaria.

De hecho, ante la insuficiencia de ingresos con los que cubrir sus necesidades de gasto, los

grandes municipios (los mayores de 75.000 habitantes y los que sean capitales de provincia)

han encontrado como respuesta, en el sistema de financiación local, una participación en los

ingresos del estado.

Las variables ficticias que miden el nivel competencial por la vertiente del gasto (POP5,

POP10 y POP20-75), muestran también una relación inversa con la capacidad fiscal. Esto nos

estaría indicando que existe una desconexión entre el nivel competencial del municipio por la

vertiente del gasto (que es creciente con la población) y su capacidad fiscal. Asimismo, ratifica

que los pequeños elementos que el diseño normativo de la tributación local introduce para

permitir a los municipios más poblados acceder a unos niveles superiores de capacidad

tributaria, no son suficientes.

Finalmente, respecto de las hipótesis que resultan significativas a la hora de explicar la

intensidad con que se hace uso de la discrecionalidad fiscal observamos que, cuando los

niveles de ilusión fiscal o financiera son elevados (ILUSIONpc) menor uso hace el municipio

de su capacidad fiscal discrecional, alejándose de su recaudación potencial. Este efecto

sustitución se corresponde con lo esperado desde un punto de vista teórico y con la evidencia

empírica disponible (Sollé-ollé, 2006). Asimismo, cuanto mayor es el error en la previsión de

ingresos impositivos (EFICGESTpc) y el número de núcleos de población (NUCLEUS), más

ineficiente resulta el municipio. También hay evidencia de que un mayor volumen de gasto

(GTpc) ejerce cierta presión sobre la vertiente del ingreso, con lo que se aproximan los ingresos

impositivos a la recaudación potencial. El signo positivo de la variable POP1 parece indicar

que la situación de desventaja que los pequeños municipios tienen para gestionar

22

eficientemente su recaudación, dados los peores medios disponibles para ello, es sólo aparente,

o que es compensada con un mayor control e inspección por parte de estos municipios

pequeños que hace que no se les escapen bases tributarias y que se sea más eficiente en la

recaudación.

Por el contrario, los ingresos patrimoniales y las variables políticas no explican el

ejercicio de la capacidad fiscal o esfuerzo fiscal.

Con esta técnica de frontera estocástica se obtiene que los municipios hacen uso, por

término medio, del 68% de la recaudación tributaria potencial21

, lo cual refuerza los resultados

alcanzados con las técnicas no paramétricas y dan muestra de su robustez. Sin embargo, la

distribución porcentual de municipios por decilas de esfuerzo fiscal muestra importantes

diferencias con respecto a las técnicas no paramétricas. Mientras estas mostraban un reparto de

municipios bastante uniforme a lo largo de las decilas de esfuerzo fiscal y una elevada

concentración de municipios que ejercía al 100% su potencial fiscal (gráfico 1), el método de

frontera estocástica no sitúa a ningún municipio en la frontera, y concentra al 90% de los

municipios en tramos de esfuerzo fiscal entre el 50 y el 80% (gráfico 2).

21

Para ello el cálculo del esfuerzo fiscal de cada municipio a partir de dichas estimaciones, hemos utilizando el

método propuesto por Battese y Coelli (1988), mediante la siguiente expresión: EFit=E[exp(-ui)i].

23

Gráfico 2: Distribución de los municipios por decilas de esfuerzo fiscal. Método de

frontera estocástica

Si se observa en el gráfico 3 la evolución del esfuerzo fiscal que hacen los municipios

en el período objeto de estudio, apenas se aprecia variación en el tiempo. Además, en dicho

gráfico se aprecia perfectamente la escasa diferencia en los resultados atribuible a la técnica

utilizada para el cálculo del esfuerzo fiscal municipal. En términos generales, los resultados

parecen indicar que la capacidad fiscal de la que han hecho uso los municipios ha supuesto la

renuncia a aproximadamente un 30% de la recaudación potencial. Asimismo, parece que con la

llegada de la crisis los municipios cambiaron la tendencia y elevaron su esfuerzo recaudatorio.

Gráfico 1: Evolución del esfuerzo fiscal de los municipios

24

6.- Consideraciones finales

La actual crisis económica, y el continuado crecimiento de la demanda de prestación de

servicios públicos locales, han conducido a importantes desequilibrios presupuestarios que

aconsejan plantearse cuál es el margen de maniobra de que disponen dichas jurisdicciones para

incrementar su recaudación y aliviar los problemas de solvencia financiera que afrontan. Para

dar cumplimiento a dicho objetivo, hemos calculado mediante diferentes técnicas, el esfuerzo

fiscal que realizan los municipios españoles, obteniendo que el margen de actuación que tienen

los municipios para elevar su esfuerzo fiscal se sitúa en torno al 30%.

La implementación de la técnica de frontera estocástica convierte nuestro trabajo en una

de los primeros estudios empíricos en utilizar esta metodología para el cálculo de la capacidad

y esfuerzo fiscal, especialmente en el ámbito de los gobiernos subcentrales. Y, hasta donde

nosotros sabemos, es la primera vez que se emplean las técnicas no paramétrica de frontera

parcial, en este campo.

Nuestros resultados muestran que el potencial fiscal no explotado está en torno al 30%

de la tributación potencial, sea cual sea el método de análisis que se utilice, por lo que, en

términos generales, aún hay margen de actuación para que los ayuntamientos eleven su

recaudación y la aproximen a la potencial. Para ello, pueden hacer uso de los distintos

instrumentos que tienen a su alcance: acercar los tipos de gravamen de los impuestos a los

máximos permitidos por ley; eliminar o reducir las desgravaciones fiscales en dichos

impuestos; implantar los impuestos voluntarios, si de momento no se ha hecho; adoptar

medidas para luchar contra la corrupción, la evasión fiscal o la gestión inadecuada de sus

impuestos locales, etc.

El método de frontera estocástica nos revela además que la recaudación potencial del

municipio está directamente relacionada con el tamaño de las bases fiscales del IBI y del

IVTM, así como con la renta per cápita del municipio, que hemos utilizado como indicador

indirecto y global de capacidad fiscal. Por el contrario, el peso del sector agrario en la

economía y la población municipal, muestran una relación inversa con la capacidad fiscal del

municipio. El signo negativo de las variables poblacionales, tanto a nivel agregado como por

tramos, sugiere que los elementos del sistema de financiación local que permiten a los

municipios más grandes tener más capacidad tributaria nos son suficientes como para dotarles

de un mayor potencial recaudatorio, y que en ningún caso permiten establecer la adecuada

vinculación entre el nivel competencial (creciente con la población) y la capacidad tributaria, lo

cual les lleve probablemente a realizar un uso más intenso de los tipos de gravamen. La

25

reforma tributaria del sistema de financiación local que entró en vigor el año 2003 tuvo,

asimismo, un impacto negativo en la capacidad tributaria municipal.

Dicha técnica nos ha permitido ver además que, en contra de lo esperado, las variables

políticas no determinan el nivel de esfuerzo fiscal que se lleva a cabo en los municipios, sino

que son los aspectos relacionados con la calidad de la gestión los que están explicando el uso

que se está haciendo de la recaudación potencial. Muestra de ello es que cuantos más errores

hay en la previsión de los ingresos impositivos, cuanto mayor es la ilusión financiera y más nos

núcleos de población, más se aleja la recaudación real de la potencial. Los municipios

pequeños parecen tener un mayor control sobre sus bases impositivas y su recaudación está

más próxima a la frontera, que es lo que también ocurre cuando son más los gastos a cubrir.

De dichos resultados cabe concluir que, para que se corrijan los problemas financieros

endémicos que sufre la hacienda local española, es preciso que se profundice en el corto plazo

en la reforma del sistema tributario local español, de tal suerte que la recaudación real se

aproxime a la potencial, e incluso se eleve la frontera fiscal, para dar respuesta también a los

problemas financieros de los municipios más eficientes desde un punto de vista recaudatorio y

que están muy próximos a la frontera.

Referencias bibliográficas

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28

Anexo

Tabla 1.A. Composición de la muestra.

TRAMO DE

POBLACIÓN

Aragón Cantabria Galicia Madrid Total muestra Número de

municipios %

Número de

municipios %

Número de

municipios %

Número de

municipios %

Número de

municipios %

POB < 5.001 79 81% 79 81% 165 59% 79 56% 402 65% 5.001≤POB< 20.000 16 16% 14 14% 94 34% 35 25% 159 26% 20.001≤POB<50.000 2 2% 2 2% 14 5% 11 8% 29 5% 50.001≤POB<100.000 0 0% 1 1% 4 1% 8 6% 13 2% Población ≥ 100.000 1 1% 1 1% 3 1% 8 6% 13 2% Total 98 100% 97 100% 280 100% 141 100% 616 100%

Tabla 2.A. Estructura municipal española.

TRAMO DE

POBLACIÓN

Aragón Cantabria Galicia Madrid Total nacional

Número de

municipios %

Número de

municipios %

Número de

municipios %

Número de

municipios %

Número de

municipios %

POB < 5.001 710 97,26% 84 82,35% 192 60,95% 119 66,48% 6799 83,79% 5.001≤POB< 20.000 17 2,33% 14 13,73% 104 33,02% 33 18,44% 918 11,31% 20.001≤POB<50.000 2 0,27% 2 1,96% 12 3,81% 12 6,70% 252 3,11% 50.001≤POB<100.000 0 0,00% 1 0,98% 4 1,27% 7 3,91% 83 1,02% POB ≥ 100.000 1 0,14% 1 0,98% 3 0,95% 8 4,47% 62 0,76% Total 730 100,00% 102 100,00% 315 100,00% 179 100,00% 8114 100,00%

29

Tabla 3.A: Definición, fuente y estadísticos descriptivos de las variables

Variables Descripción de la variable Fuente de la información Media Std. Dev. Min Max

TAXpc Recaudación per cápita Ministerio de Economía y Hacienda 223,6335 453,5761 11,55053 18670,13

PROPVpc Valor catastral per capita de inmuebles urbanos y rústicos Dirección General del Catastro 23007 22045,88 3468,212 272883,7

VEHICpc Número de vehículos cada 1000 habitantes Instituto Nacional de Estadística 1034,269 2589,697 295,7911 39162,95

POP Población del municipio Instituto Nacional de Estadística 19029,83 173960,1 317 3213271

INCOMEpc Renta per cápita Institutos Autonómicos de Estadística 11273,29 2938,412 4971,176 31240,77

FARMPOPSS Población afiliada a la seguridad social en la agricultura Base de datos del BBVA 17,27027 17,65443 0,00243 143,8465

INGPATpc Ingresos patrimoniales per cápita c Ministerio de Economía y Hacienda 26,64773 112,0774 -0,3694471 3407,997

EFICGESTpc Diferencia per capita entre ingresos per cápita presupuestados y liquidados para la suma de impuestos directos e indirectos

Ministerio de Economía y Hacienda 11,06 27,81 0 482,01

ILUSION Ingresos por endeudamiento y transferencias, corrientes y de capital, en términos per cápita

Ministerio de Economía y Hacienda 455,9722 283,9724 105,6059 5654,393

GTpc Gastos corriente per cápita Ministerio de Economía y Hacienda 1,99E+07 2,17E+08 90219,54 5,10E+09

POLITCOMP % de votos obtenidos-50% Ministerio del Interior y Ministerio de

Administración Pública 3,418328 5,400079 0 26,83616

POLITCOLOUR Dummy = 2 si gobierna un partido regionalista, 1 si lo hace la derecha, y 0 en caso contrario

Ministerio del Interior y Ministerio de Administración Pública

1,242017 0,9499006 0 2

NUCLEUS Núcleos de población en el municipio Instituto Nacional de Estadística 18,20294 26,3507 1 292

Tabla 4.A: Matriz de correlación de las variables

TAXpc PROPVpc VEHICpc POP INCOMEpc FARMPOPSS INGPATpc EFICGEST ILUSION GTpc POLITCOMP POLITCOLOUR NUCLEUS

TAXpc 1,00

PROPVpc 0,27 1,00

VEHICpc 0,03 0,04 1,00

POP 0,02 0,07 -0,02 1,00

INCOMEpc 0,19 0,49 0,00 0,15 1,00

FARMPOPSS -0,14 -0,38 0,07 -0,09 -0,48 1,00

INGPATpc 0,07 0,18 0,09 0,01 0,11 -0,08 1,00

EFICGEST 0,07 0,29 0,01 0,01 0,22 -0,14 0,10 1,00

ILUSION 0,03 0,06 0,03 0,00 0,11 -0,12 0,13 0,07 1,00

GTpc 0,02 0,07 -0,01 0,98 0,15 -0,08 0,02 0,01 0,01 1,00

POLITCOMP 0,05 0,16 -0,04 0,00 0,23 -0,20 0,00 0,06 -0,03 -0,01 1,00

POLITCOLOUR -0,01 -0,06 0,00 0,02 -0,14 0,12 -0,01 0,05 -0,12 0,02 -0,11 1,00

NUCLEUS -0,06 -0,18 -0,06 0,04 -0,16 0,09 -0,10 -0,08 -0,13 0,00 -0,02 0,19 1,00

30

Tabla 5.A: Estructura de los ingresos locales no financieros

España Aragón Cantabria Galicia Madrid

Miles € % Miles € % Miles € % Miles € % Miles € %

IMPUEST LOCALES 269.05 66.09% 260.03 60.60% 285.26 62.02% 185.28 67.18% 298.37 69.24%

IBI 138.01 51.30% 127.88 49.18% 148.65 52.11% 90.92 49.07% 138.46 46.41%

IVTM 40.80 15.16% 41.73 16.05% 41.94 14.70% 34.72 18.74% 42.24 14.16%

IAE 24.13 8.97% 22.61 8.70% 25.11 8.80% 8.45 4.56% 44.08 14.77%

IIVTNU 28.63 10.64% 32.73 12.59% 26.62 9.33% 24.57 13.26% 31.91 10.70%

ICIO 37.47 13.93% 35.09 13.49% 42.94 15.05% 26.62 14.37% 41.68 13.97%

TASAS 138.05 33.91% 169.06 39.40% 174.67 37.98% 90.52 32.82% 132.52 30.76%

TRIBUTOS PROPIOS 407.10 51.32% 429.09 50.13% 459.93 58.75% 275.80 48.63% 430.89 48.12%

TRANSF CORRIENT. 275.65 34.75% 240.05 28.04% 207.74 26.54% 225.58 39.77% 306.05 34.18%

TRANSF CAPITAL 46.44 5.85% 109.59 12.80% 42.39 5.42% 49.21 8.68% 25.81 2.88%

OTROS 64.01 8.07% 77.30 9.03% 72.76 9.29% 16.55 2.92% 132.66 14.82%

TOTAL 793.19 856.03 782.82 567.14 895.40

Fuente: Elaboración propia a partir de los datos suministrados por la D.G. de Coordinación Financiera con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales (Ministerio de

Economía y Hacienda). correspondientes a la liquidación de los presupuestos de las entidades locales. Ejercicios 2002 a 2008.