¿criterio técnico o político? determinantes de la
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¿Criterio técnico o político? Determinantes de la asignación de recursos bajo el nuevo Sistema General de Regalías en Colombia.
Andrés Felipe Guevara Ramírez
Asesor: Mónica Pachón
Resumen
Este documento estudia cómo se están administrando, asignando y ejecutando los
ingresos generados por la explotación de recursos naturales no renovables, bajo el nuevo
Sistema Nacional de Regalías de Colombia, de 2012 en adelante. Analiza los efectos del
diseño institucional, en especial la normatividad de los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión (OCAD), sobre la asignación de proyectos, con recursos de
las regalías, en los municipios del país. El estudio sugiere que existen factores
económicos, como el nivel de pobreza, que determinan la distribución de recursos hacia
estos entes territoriales, en concordancia con los objetivos trazados por el nuevo sistema.
Sin embargo, el marco institucional le otorga al sistema político mayor preponderancia y
capacidad de decisión, por lo que factores políticos también tienen un papel fundamental
a la hora de decidir cómo se están distribuyendo las regalías nacionales.
Palabras Claves: Regalías, maldición de recursos, diseño institucional, desarrollo
económico.
JEL: H70, O43, Q32, Q38,
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1. INTRODUCCIÓN
La distribución y asignación de recursos públicos es un tema crucial en la
economía y la política pública. En el caso colombiano, el nuevo sistema general de
regalías (SGR) constituye un buen objeto de estudio para determinar cómo se está
administrando, asignando y ejecutando estos recursos escasos por concepto de
explotación de recursos naturales no renovables. Al día de hoy, según datos del SGR
consolidados desde 2012, se han aprobado 5414 proyectos y se han destinado más de
doce billones de pesos en recursos para diversos proyectos y sectores.
Aunque la teoría económica y diversas organizaciones internacionales
recomiendan que en la asignación de recursos deben primar conceptos técnicos, de
eficiencia, sostenibilidad y ahorro, el diseño institucional juega un papel determinante a
la hora de definir si los ingresos son utilizados correctamente para potenciar el desarrollo
local y nacional. En este sentido, la normatividad del nuevo sistema de regalías, donde
existe nombramiento político en algunos niveles de los órganos de administración y
decisión, hace que se consideren otros factores políticos, y no técnicos, que entran a
determinar por qué un municipio recibe o no recursos para un proyecto. Es por esta razón,
y dado que el nuevo sistema es reciente, que es pertinente preguntarse por los
determinantes, tanto políticos como económicos, que inciden sobre la asignación de
recursos del erario público.
La hipótesis principal del presente trabajo radica en que el nuevo sistema general
de regalías está en concordancia con las exigencias económicas de competitividad, ahorro
e inversión necesarios para sacar de la pobreza a muchas regiones del país, así como
también generar las condiciones necesarias para la estabilización macro económica y de
crecimiento económico de la nación. Sin embargo, el hecho que haya elección
democrática en algunos niveles de los órganos de decisión, hace que se deban tener en
cuenta variables políticas, las cuales están determinando que ciertos recursos se asignen
hacia ciertos municipios, no necesariamente por criterios de pobreza o desarrollo. En este
sentido, la probabilidad que un municipio o sector sea receptor de regalías depende,
además de criterios económicos, del sistema político nacional.
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La organización del documento está conformada de la siguiente forma. La sección
número dos es una breve caracterización de cómo se distribuyen y asignan las regalías
antes y después de la reforma de 2011, en donde se explica la normatividad del nuevo
Sistema General de Regalías y específicamente la funcionalidad de los Órganos
Colegiados de Administración y Gestión. En la sección tres se encuentra la revisión de
literatura sobre las teorías en torno a la “maldición de recursos naturales”, enfatizando en
el papel preponderante del diseño y calidad de las instituciones. La sección cuatro hace
un repaso sobre el marco teórico, la intuición económica del problema y el potencial
efecto político de la nueva normatividad. La quinta sección explica los modelos
econométricos y describe los datos utilizados para probar la tesis. La sexta sección
muestra los principales resultados y en la última se hace una breve conclusión sobre los
potenciales efectos del nuevo SGR.
2.1 Antiguo Sistema de Regalías
Antes de la reforma de 2011, las regalías obtenidas por la explotación de recursos
naturales no renovables se distribuían y asignaban de manera directa e indirecta. En
primer lugar, la Constitución política de 1991 definía al Estado colombiano propietario
del subsuelo nacional y de los recursos que de ahí se obtienen. El artículo 360, establecía
que “Reconoce como beneficiarias de las regalías directas a las entidades territoriales en
las cuales se explotan y a los puertos marítimos o fluviales por donde se transportan los
recursos naturales no renovables.” (C.P. 1991, artículo 360) De este modo, el 80% de los
recursos de las regalías eran distribuidas de manera directa entre los municipios y
departamentos en donde se realizaba exploración o explotación de dichos recursos
naturales. La asignación estaba fuertemente concentrada en pocas entidades territoriales
productoras, donde aproximadamente vivía un 17% de la población colombiana (Benitez,
2013). En segundo lugar, el 20% restante de los recursos obtenidos por regalías, eran
administrados y gestionados por el Fondo Nacional de Regalías (FNR), el cual tenía como
propósito redistribuir y determinar los sectores de inversión; ya sea para la promoción de
minería, preservación del medio ambiente o para proyectos regionales de inversión en
departamentos no productores. (C.P. 1991, Artículo 361, previo a la reforma)
Como se observa en el mapa 1, Las regalías estaban siendo distribuidas
inequitativamente en el país, sólo unos pocos departamentos estaban recibiendo recursos
superiores a 1 billón de pesos por concepto de regalías. Adicionalmente a esto, según
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informes de los órganos de control, los objetivos trazados por la Ley 1151 de 2007 (Plan
Nacional de Desarrollo), donde se establecían sectores prioritarios para inversión y
coberturas básicas en salud, educación, agua potable y alcantarillado, que debían ser
financiados con recursos de las regalías; no alcanzaron los resultados esperados y las
entidades que más recursos obtuvieron no lograron responder a dichas necesidades de la
población (Benitez, 2013). De igual forma, las inversiones realizadas no correspondían a
las necesidades y prioridades de las regiones, dada la libertad y los pocos frenos y
contrapesos con que contaban los alcaldes y gobernadores de las regiones productoras,
para elegir y destinar recursos provenientes de las regalías; lo cual generó como resultado
múltiples casos de corrupción por uso indebido del erario público.
Mapa 1.
Fuente: Departamento Nacional de Planeación, 2013.
2.2 Sistema General de Regalías: Diseño institucional
Ante esta situación, en 2011 el Congreso de la República, aprobó el Acto
Legislativo 05 de 2011, por medio del cual se modifica el esquema bajo el cual se asignan
y ejecutan las regalías del país. Se creó el nuevo Sistema General de Regalías (SGR),
encargado de la administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los
ingresos provenientes de la explotación de los recursos no renovables de la nación
(Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Minas y Energía. Departamento
Nacional de Planeación, 2011). El artículo 361 de la Constitución Política establece:
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Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de
proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades
territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en
educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la
generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación
de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para
aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las
condiciones sociales de la población. (Acto legislativo 05, 2011)
La Ley 1530 de 2012, establece ocho objetivos del nuevo Sistema General de
Regalías: i) Crear condiciones de equidad en la distribución de los ingresos para generar
ahorros para épocas de escasez. ii) Propiciar la adopción de mecanismos de inversión que
prioricen su distribución hacia la población más pobre y contribuya a la equidad social.
iii) Promover el desarrollo y competitividad regional. iv) Incentivar proyectos
minoenergéticos para la mediana y pequeña industria y para la industria artesanal. v)
Fortalecer la equidad regional en la distribución de los ingresos, a través de la integración
de entidades territoriales mediante proyectos comunes. vi) Propiciar mecanismos y
prácticas de buen gobierno. vii) Propiciar la inclusión, equidad, participación y desarrollo
integral de las comunidades afro descendientes e indígenas. viii) Inversión en la
restauración social y económica de los territorios donde se desarrollen actividades de
exploración y explotación de recursos no renovables. (Ley 1520 de 2012). Es decir, el
nuevo sistema se regirá bajo cuatro principios: equidad, competitividad, ahorro y buen
gobierno. (Aldana , 2012)
De igual manera, genera una nueva distribución de las regalías de tal modo que
(Perry, Olivera, Ogunkola, & Fowowe, 2012):
10% destinado al Fondo de Ciencia y Tecnología.
10% para ahorro pensional territorial.
Hasta 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización.
De los recursos restantes:
20% destinados para asignaciones directas (para los municipios y
departamentos donde se desarrollan actividades de exploración y
explotación y a los puertos fluviales y marítimos que transportan
estos recursos.)
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60% para el Fondo de Compensación Regional.
40% para el Fondo de Desarrollo Regional.
Como se evidenció anteriormente, una parte fundamental del SGR es la inversión
en proyectos que generen competitividad y equidad. El nuevo diseño institucional, sin
embargo, impone condicionalidad al gasto y establece montos fijos para la destinación de
recursos. La inversión del SGR está destinada a cuatro fondos: Fondo de Ciencia y
Tecnología (FCyT), Fondo de Desarrollo Regional (FDR), Fondo de Compensación
Regional (FCR) y regalías directas.
El FDR tiene como objetivo mejorar la competitividad de la economía, así como
promover el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades
territoriales, por medio de proyectos de inversión de alcance nacional. Los recursos de
este fondo serán distribuidos entre los 32 departamentos. El 60% de estos recursos se
destinará de acuerdo a la participación del departamento en la población total del país; el
40% restante, se asignará según la pobreza relativa de cada departamento, medido bajo el
Índice de Necesidades Insatisfechas (NBI), dividiéndolo por el NBI nacional. (Ley 1530
de 2012)
El FCR tiene como objetivo financiar los proyectos de impacto regional y local
de las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo a criterios de NBI, población
y desempleo. Los recursos destinados a este fondo se dividen en tres montos diferentes.
El primero, del 60% de los recursos, se asigna la mitad a los departamentos del país que
tengan un porcentaje de población en situación de pobreza superior al 30%, de acuerdo
al NBI. El 50% restante de este monto, se distribuye a los municipios del país que tengan
un porcentaje de población en situación de pobreza superior al 35%. A estos
departamentos y municipios, denominados receptores por criterio de pobreza, se les
asignan los recursos en proporción a la participación de cada departamento en la
población total del país (40%), según su pobreza relativa, de acuerdo a NBI (50%) y según
la tasa de desempleo departamental (10%). El segundo monto, el 30% restante, es
destinado para proyectos de impacto local otorgado a los municipios más pobres en
proporción a su población. Por último, el 10% final, se destina a los departamentos con
municipios de categoría 4, 5 y 6 que no recibieron los recursos del monto anterior. (Ley
1530 de 2012)
Las regalías directas son asignadas a las entidades territoriales en cuyo territorio
se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como también los
municipios con puertos marítimos y fluviales que transporten dichos recursos. El 100%
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de los recursos se destinarán a la financiación de proyectos de inversión local. Por último,
el FCyT tiene como objetivo incrementar la capacidad científica, tecnológica y de
innovación mediante proyectos que produzcan, usen y apropien conocimiento para el
aparato productivo del país. La distribución de los recursos de este fondo se hará en la
misma proporción en que se distribuya la suma de los recursos de los FCR y FDR. (Ley
1530 de 2012)
2.3 Órganos Colegiados de Administración y Decisión.
Otro aspecto fundamental de la Ley 1530 de 2012 es la creación de los Órganos
Colegiados de Administración y Decisión (OCAD), los cuales constituyen un elemento
fundamental del diseño institucional del nuevo Sistema General de Regalías. El artículo
6° define estos órganos como: “los responsables de definir los proyectos de inversión
sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del SGR, así como evaluar,
viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos.” (Artículo 6
Ley 1530 de 2012). Estas instituciones, o triángulos de buen gobierno, están integrados
por representantes del Gobierno Nacional, Departamental y Municipal/Distrital.
Existen tres tipos de OCAD: municipales, departamentales y regionales. Los
OCAD municipales (1077 en total) están conformados por un delegado del gobierno
nacional, por el gobernador del departamento o su delegado, y por el alcalde y
representantes municipales. Los OCAD departamentales están constituidos por dos
ministros o delegados del gobierno nacional, por el gobernador departamental y el 10%
de los alcaldes del departamento. En total son 32 órganos de decisión más un OCAD Car
y un OCAD MM. Por último se encuentran los OCAD regionales (6 en total1 más un
OCAD de Ciencia y Tecnología), conformado por el ministro de Medio Ambiente, tres
ministros y el director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), como
representantes del gobierno nacional; todos los gobernadores de la región y dos alcaldes
por departamento más un alcalde de una capital departamental.
Las decisiones de estos órganos colegiados se adoptan con un mínimo de dos
votos favorables. Cada nivel de gobierno posee un voto: Gobierno Nacional, Gobierno
Departamental y Gobierno Municipal/Distrital.
1 Región Caribe, Región Eje Cafetero, Región Centro-Oriente, Región Pacífico, Región Llano, Región
Centro-Sur
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Lo interesante de este marco institucional es que la conformación de las OCAD
tiene una relación con el sistema político colombiano. La cuota del gobierno municipal y
distrital, tanto para el OCAD departamental como para el OCAD regional, es elegida
democráticamente. Los alcaldes, como lo establece el artículo 42:
(…) serán elegidos democráticamente, mediante el sistema de cuociente electoral,
para períodos anuales, previa convocatoria realizada por la Secretaría Técnica de
este órgano colegiado. La elección puede realizarse con la participación de la
mayoría calificada de los alcaldes del departamento correspondiente. En aquellos
departamentos donde existen menos de diez (10) distritos y municipios, el número
representativo de sus alcaldes es dos (2). (Artículo 42 Ley 1530 de 2012)
3. REVISIÓN DE LITERATURA
3.1 “Maldición de Recursos”, instituciones políticas y capacidad estatal.
Existen diversas corrientes en la literatura económica que han abordado la relación
entre la presencia de recursos naturales y desarrollo económico. Este debate ha llevado a
distintas posiciones que arguyen que existe una maldición per se, que en vez de potenciar
el crecimiento económico de un país, como la intuición lo sugiere, por el contrario genera
efecto negativos en el crecimiento y desestabilizaciones macroeconómicas. Por otro lado,
se encuentran otras corrientes que aseguran que no existe evidencia estadística que
explique tal maldición, por lo cual la bendición o maldición está condicionada por otros
factores institucionales, políticos y económicos que se deben tener en cuenta para abordar
este problema.
“Maldición de Recursos”
A primera vista, la abundancia de recursos naturales puede ser concebida como
un factor de desarrollo para un país, donde las rentas recibidas por la explotación de estas
riquezas incrementa el crecimiento económico nacional. No obstante, esta aparente
“bendición” puede convertirse en una “maldición” y generar un efecto contrario. Sachs y
Warner (1997) argumentan que los países con descubrimientos o booms de recursos
naturales presentaron crecimientos menores, inclusive respecto a quienes que no poseían
esta abundancia. Los autores atribuyen este fenómeno a la denominada “enfermedad
holandesa”, donde la desindustrialización, generada por la desviación de la mano de obra
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de los sectores manufactureros a los sectores de recursos naturales; así como la
apreciación de la tasa de cambio, implican una disminución de la productividad laboral y
del crecimiento de la economía en el largo plazo (Sachs & Warner, 1997)
Este hecho resulta contra intuitivo dada las características de la presencia de
recursos naturales en un país. En primer lugar, poseer estos recursos se convierte en una
ventaja comparativa importante en el mercado internacional, ya sean recursos no
renovables (carbón, petróleo, gas, etc.), o bien por abundancia de materias primas o de
tierra, lo cual significa un factor de producción casi gratuito. Sumado a esto, el beneficio
por la explotación de recursos naturales no sólo favorece este sector, sino que genera un
encadenamiento hacia delante de otras actividades y sectores domésticos; además permite
y facilita la obtención de más ingresos fiscales que aumenta las arcas del Estado, que
según la teoría económica, deberían originar una distorsión y pérdida de bienestar menor
que si se le imponen impuestos a la industria o al comercio. (Perry, Bustos & Ho, 2012)
Aunque gran parte del debate de esta corriente ha girado en torno a encontrar
evidencia empírica y estadística acerca de la presencia de una aparente maldición,
recientemente se ha demostrado que no existen resultados concluyentes que den cuenta
de la existencia de una maldición o bendición, solamente por poseer abundancia en los
recursos naturales (Perry, 2012). Además de esto, existen en contra parte ejemplos de
países donde la abundancia de recursos naturales les ha permitido propiciar un mayor
crecimiento y desarrollo económico. Por tal motivo queda preguntarse, ¿por qué la
abundancia de recursos naturales se convierte en una maldición sólo en algunos casos?
(Fergusson & Querubín, 2013)
Instituciones políticas
Como no hay regularidades estadísticas que demuestren que existe una maldición
o bendición per se, han surgido aproximaciones alternativas a este problema que
proponen mecanismos diferentes que podrían explicar por qué un país se puede beneficiar
o no de la explotación de recursos naturales. Las instituciones y las políticas económicas,
al ser factores exógenos han centrado el debate actual sobre la validez de la teoría de la
maldición de recursos, constituyéndose en un determinante potencial.
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En primer lugar, se encuentra el trabajo de Collier y Goderis (2007), quienes
argumentan que sí existe una “maldición” asociada a la explotación de recursos naturales,
pero esta depende de distintos canales de transmisión. Aunque existen determinantes
económicos, como una tasa de cambio sobrevaluada, poca inversión, deuda pública
excesiva, entre otros; le otorgan gran importancia al diseño institucional y calidad del
mismo, al afirmar que la posible maldición puede ser evitada al tener instituciones fuertes
que eviten la pugna por las rentas derivadas de la explotación de recursos naturales.
(Collier & Goderis, 2007)
Dentro de esta misma corriente se encuentra el trabajo de Van der Ploeg (2010)
quien aduce que los efectos adversos de la abundancia de recursos, como la
desindustrialización y los malos crecimientos económicos, son más severos en países
volátiles con instituciones débiles que permiten la apropiación privada de rentas y con
ausencia del imperio de la ley (Van der Ploeg, 2010). De igual manera, Mehlum, Moene
y Torvik (2005) afirman que la abundancia de recursos naturales disminuye el ingreso
agregado cuando las instituciones permiten la corrupción y la usurpación de los ingresos
provenientes de la explotación de los mismos. Sin embargo, si existen instituciones
políticas y económicas que propicien el desarrollo y sean amigables con la iniciativa
privada, los países podrán aprovechar al máximo la riqueza que poseen (Mehlum, Moene,
& Torvik, 2006).
En otro trabajo, Perry y Olivera (2010) buscan responder si los países abundantes
en petróleo han sido beneficiados por las rentas generadas por la explotación de este
recurso. Utilizando datos de 75 países petroleros entre 1980 y 2005, comprueban que
buenas instituciones, especialmente mejores instituciones legales y mejor gobernanza,
tienen efectos positivos sobre el crecimiento económico. Este documento también es
relevante porque estudia el caso colombiano, los efectos regionales y locales de la
explotación de carbón y petróleo y el impacto de las regalías sobre el desarrollo
económico. Los resultados sugieren que previo a la reforma al sistema de regalías, las
regalías tenían un efecto negativo sobre el crecimiento departamental; sin embargo, la
calidad institucional puede revertir esta situación y generar las condiciones propicias para
desarrollo económico de las regiones. A nivel municipal, los autores encuentran que las
regalías junto a unas buenas instituciones (imperio de la ley, derechos de propiedad y la
presencia de organizaciones civiles) tienen un efecto positivo sobre el PIB per cápita. Por
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esta razón las instituciones pueden convertir la “maldición” en una “bendición” y
propiciar un mayor crecimiento. (Perry & Olivera, 2010)
Recursos naturales, regalías y desarrollo económico.
También existe evidencia nacional sobre los efectos de las transferencias y
regalías sobre el crecimiento económico. Desai, Freinkman y Goldberg (2003) realizan
un estudio sobre el desempeño económico regional de Rusia y su relación con las
transferencias del gobierno central y/o regalías recibidas por la explotación de recursos
naturales. Los autores encuentran que la presencia de estos ingresos “no ganados”,
aumentan la probabilidad que políticos y diferentes sectores busquen cooptar las rentas
públicas. De esta manera, se genera una dependencia económica de recursos exógenos
que disminuye la capacidad de recolección impositiva, impactando las decisiones fiscales
de las regiones y en consecuencia el desarrollo de la región. (Desai, Freinkman, &
Goldberg, 2003)
Por otro lado, se encuentra el trabajo realizado por Sanguinetti (2009), quien
indaga si la distribución de fondos asociados a la actividad minera ha promovido o no el
desarrollo entre regiones en Perú, a partir de las decisiones fiscales (ingresos y gastos).
Los resultados sugieren que las transferencias recibidas por la explotación minera no tiene
efecto sobre la recaudación, pero sí sobre la composición del gasto público. Como la
inversión pública impulsa la productividad de la región, y las regiones que poseen riqueza
minera son las que más reciben ingresos por la explotación de estos recursos, lo que
genera el régimen de distribución de fondos peruano es ampliar las brechas de desarrollo
entre las distintas regiones de este país. (Sanguinetti, 2010)
4. MARCO TEÓRICO
El marco teórico estará dividido en dos partes. Una primera, en la que se
mencionará la intuición y teoría económica que guía la asignación de recursos. Y una
segunda, en la que se presenta la intuición política del fenómeno, en la que se presenta el
porqué se deben considerar factores políticos para analizar la asignación de recursos de
las regalías bajo el nuevo sistema.
4.1 Teoría económica y uso eficiente de los recursos
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La literatura económica y distintas organizaciones internacionales han enfatizado
en el uso eficiente y responsable de los recursos escasos para generar desarrollo
económico. Los recursos provenientes de la explotación de recursos naturales no
renovables adquieren gran atención debido al potencial beneficio o perjuicio que pueden
generar en un país. Como se ha observado, un manejo inadecuado de estos recursos,
puede convertir una abundancia de recursos naturales en una “maldición”, produciendo
apreciaciones significativas de la tasa de cambio y desequilibrios macroeconómicos
(Echeverry, Alonso, & García, 2011). En este sentido, en la asignación y administración
de estos recursos, debe primar un criterio técnico, eficiente y de sostenibilidad, que le
permita al sistema invertir para el desarrollo de las zonas más pobres y excluidas, pero de
igual manera generar las condiciones propicias para un crecimiento económico sostenible.
Aldana (2012) asegura que el principio básico para el uso de las regalías debe ser
el de reemplazar un activo no renovable por otro activo o inversión para el futuro. Por
esta razón, los sectores escogidos para la inversión de regalías deben ajustarse al perfil de
riesgo de los recursos. De esta manera, se debe recompensar el bajo riesgo y el uso
eficiente, a la hora de decidir cómo invertir estos ingresos. Bajo esta premisa, el autor
recomienda, para el caso colombiano, la inversión en: i)Infraestructura vial. ii)
Infraestructura y uso de TIC’s2. iii) Investigación y desarrollo. iv) Transferencia de títulos
de tierra. v) Medio Ambiente y vi) Asistencia a la pobreza y primera infancia. (Aldana ,
2012)
Echeverry, Alonso y Montaña (2011) aseguran que, en el caso colombiano, los
criterios de ahorro, equidad regional, y equidad social deben guiar la administración y
uso de regalías. Deben existir unos mecanismos institucionales adecuados que estabilicen
los ingresos por concepto de regalías y aseguren su buen uso; pero a la vez, políticas
económicas que jalonen los demás sectores productivos que resulten en mayor
crecimiento económico. Las instituciones del Estado deben garantizar el principio de
equidad en la distribución de la riqueza del subsuelo nacional. Para esto, según los autores,
una de las dimensiones que deben asegurar es generar mecanismos de inversión de los
ingresos minero energéticos que prioricen la distribución hacia la población más pobre y
contribuya a la equidad social (Echeverry, Alonso, & García, 2011)
2 Tecnologías de la Información y Conocimiento
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4.2 Impacto del sistema político
Como se evidenció en la revisión de literatura, el éxito y posibilidad de desarrollo
económico, en un país con abundancia de recursos naturales, depende de las instituciones
políticas y económicas. En el caso concreto colombiano, el país se enfrenta a un escenario
de cambio institucional, para administrar el “boom” minero energético que ha
experimentado la economía nacional en la última década, convirtiéndose en una
oportunidad única para jalonar el desarrollo regional y local de todo el país. El nuevo
diseño institucional plantea nuevos actores institucionales, nuevas prácticas gerenciales
con el fin de hacer más eficiente la distribución de recursos y evitar prácticas corruptas
que permitan la apropiación de rentas.
En primer lugar, la administración pública de las regalías que estableció la
Constitución de 1991 era de un sistema altamente inequitativo, donde sólo unos
departamentos recibían la gran mayoría de recursos por concepto de exploración y
explotación de recursos naturales no renovables. De igual forma, no existían frenos y
contrapesos efectivos para monitorear o elegir proyectos de inversión de acuerdo a las
necesidades de la población. Los alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales
productoras contaban con un derecho adquirido, que no les imponía restricciones al gasto
asignado por la explotación minero energética. Con la reforma, el nuevo diseño
institucional del SGR, ha buscado precisamente combatir prácticas nocivas y promover
“triángulos de buen gobierno”, con la creación de los OCAD, donde la decisión depende
del criterio técnico y/o político de más actores institucionales; se generan nuevas
dinámicas en torno a cómo asignar estos recursos escasos. De esta manera, la
participación de nuevos sujetos políticos, con intereses propios, modifica la estrategia de
los actores institucionales para obtener recursos para invertir en sus regiones y localidades.
Tanto los políticos que antes poseían regalías directas, así como los que
gobernaban en una región no productora, tienen ahora con la nueva normatividad el
incentivo de pertenecer a los OCAD departamentales y regionales para así dirigir recursos
para proyectos de inversión para su electorado. Sin embargo, la misma normatividad de
los “triángulos de buen gobierno” evita la arbitrariedad a la hora de asignar proyectos de
inversión, superando lo que ocurría previo a la reforma; de modo que los políticos,
gobernadores y alcaldes, deben buscar coaliciones políticas en orden para obtener mínimo
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dos votos adentro de los órganos colegiados de decisión, que les permita aprobar
proyectos, como la establece la ley 1530 de 2012.
Es aquí donde el sistema político colombiano, sus dinámicas e interacciones,
podría tener influencia sobre las asignaciones y decisiones realizadas en los OCAD
departamentales y regionales, así existan criterios de pobreza, población y equidad
regional que guíen la distribución de recursos (Observatorio Legislativo, 2012). El hecho
que en estos niveles los alcaldes sean elegidos, implica que la afiliación política, el partido
político al que pertenece, si hace parte o no de la coalición de gobierno, o el grado de
competencia política en las elecciones locales, sean factores políticos potenciales que, en
una primera instancia, influencien o no la pertenencia de un alcalde local en un OCAD
departamental o regional. Observar el número de listas presentadas para la elección de
los alcaldes a estas entidades, permite evidenciar el grado de competencia de las mismas,
por lo que permite inferir posibles alianzas políticas previas.
4.2 Estudios específicos sobre la reforma al sistema de regalías.
No existen muchos trabajos que hayan abordado el impacto de la reforma al
sistema de regalías. No obstante, el trabajo de Benítez (2013), es un buen insumo para
establecer los posibles efectos del cambio institucional, al realizar un estudio sobre el
impacto fiscal de la reforma sobre los municipios de sexta categoría del departamento de
Boyacá. El enfoque se centra en afirmar que la nueva normatividad ha impactado
positivamente las entidades territoriales, tanto las que recibían regalías directas bajo el
anterior sistema como para quienes no eran municipios productores, debido al aumento
en el presupuesto del SGR y por las asignaciones específicas de los fondos de desarrollo
y compensación regional. Sin embargo, estos recursos asignados deben pasar primero por
el respectivo OCAD, lo cual cambia los tiempos de asignación, desembolso y ejecución
de proyectos. De esta manera, para la autora, las entidades territoriales deben realizar un
esfuerzo institucional importante para coordinar e identificar proyectos prioritarios para
que sean implementados en el municipio. Por esta razón, concluye que el impacto de la
nueva normatividad no sólo depende del acceso a recursos, sino de la capacidad
institucional de los órganos colegiados, en los tres niveles, para formular, asignar y
ejecutar proyectos de inversión. (Benitez, 2013)
Dado este escenario, el presente trabajo constituye una aproximación para analizar
los potenciales efectos que influirían en la capacidad institucional de los OCAD para
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tomar decisiones de inversión. Al interior de estas entidades se deben definir y priorizar
proyectos de acuerdo a las necesidades e intereses, tanto de la población como de los
políticos adentro de estos órganos de decisión; por lo que la afiliación partidista, las redes
políticas, entre otros componentes del sistema político colombiano disminuirían los
costos para ponerse de acuerdo entre los niveles de gobierno, permitiendo la toma de
decisiones efectivas
5. METODOLOGÍA
Para responder a la pregunta de investigación, y una vez explicado por qué se debe
tener en cuenta factores políticos, se desarrollará un modelo econométrico, basado en el
trabajo de Pachón, Wills y Sánchez (2013), que permita evidenciar y encontrar efectos
estadísticamente significativos de las variables económicas y políticas, sobre la
asignación y distribución de regalías bajo el nuevo sistema de regalías. La unidad de
análisis son todos los municipios colombianos en los que fueron aprobados proyectos de
inversión para el periodo comprendido entre 2012 en adelante.
En una primera parte, se expondrán algunas estadísticas sobre los resultados del
nuevo sistema, enfocándose en los montos asignados por departamento y región, para
establecer si la reforma ha cumplido con los objetivos propuestos. En una segunda parte,
se desarrollará el primer modelo econométrico que captura los determinantes políticos y
económicos que influyen sobre la probabilidad de elección de alcaldes para pertenecer al
OCAD departamental o regional. Como se expuso en el marco teórico, este es el momento
previo que determina el acceso a estas entidades de administración y decisión, en donde
se decide cómo se van a invertir los recursos, por lo que la influencia política a la hora de
elegir los alcaldes podría afectar los resultados futuros en la asignación de proyectos de
inversión. La variable dependiente es alcalde municipal miembro de un OCAD y las
variables independientes se dividen en dos: políticas y económicas. Las variables
políticas incluyen: votos del alcalde en el municipio, votos del gobernador por municipio,
porcentaje de votos del gobernador por municipio. El objetivo de incluir estas variables
es establecer si el sistema político y la competencia entre candidatos y partidos tiene algún
efecto sobre la elección. Debido a que existen redes de apoyo político, ya sea por
pertenencia a la coalición de gobierno o al mismo partido del gobernador, ciertas
candidaturas pueden ser apoyadas facilitando el proceso de elección. En cuanto a las
variables económicas, y en concordancia con el marco teórico y normatividad del SGR,
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se incluyen el índice de necesidades básicas insatisfechas (NBI) a nivel municipal, tasa
de desempleo municipal, tasa de desplazados y tasa de homicidios, como medidas para
indagar si los alcalde de los municipios más pobres están siendo elegidos en los órganos
de decisión. Este es un primer paso para conocer cómo se conforman estos cuerpos
colegiados, los cuales cuentan con un gran poder de decisión, al poseer un voto (de tres)
a la hora de asignar recursos para inversión.
Modelo Logit con efectos fijos marginales 1:
(𝐴𝑙𝑐𝑎𝑙𝑑𝑒𝑗𝑖 𝑚𝑖𝑒𝑚𝑏𝑟𝑜 𝑂𝐶𝐴𝐷 = 1|𝑥)
= 𝐺(𝛽0 + 𝛽1𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝑗 + 𝛽2𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝐺𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑗 + 𝛽3%𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝐺𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑗 + 𝛽4𝑁𝐵𝐼𝑗
+ 𝛽5𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜𝑗 + 𝛽6𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑝𝑙𝑎𝑧𝑎𝑑𝑜𝑠𝑗 + 𝛽7𝑇𝑎𝑠𝑎ℎ𝑜𝑚𝑖𝑐𝑖𝑑𝑖𝑜𝑠𝑗
Existe un segundo modelo, que tiene como variable dependiente los municipios
receptores de regalías para el periodo 2012 y 2013, para determinar qué factores inciden
sobre la probabilidad de que un municipio sea beneficiario o no de regalías bajo el SGR.
Ahora bien, como se ha evidenciado, la literatura enfatiza y recomienda la asignación
eficiente, bajo indicadores de desarrollo que permitan la superación de barreras de
pobreza, objetivos fundamentales de la nueva normatividad. Para probar si se están
asignado los recursos de las regalías de acuerdo a criterios técnicos, se incluyen las
mismas variables económicas independientes del modelo 1. En cuanto a las variables
políticas, la participación en los distintos niveles de los OCAD adquiere gran relevancia
dado el poder de decisión, sobre la asignación de recursos, otorgado por la ley. En
concordancia con el marco teórico, el modelo permite indagar si, una vez adentro del
OCAD, los distintos niveles de gobierno logran armar coaliciones que les permita dirigir
recursos para proyectos en su municipio o departamento. Por esta razón se incluyen dos
variables: que el alcalde del municipio sea miembro del OCAD departamental y que sea
miembro del OCAD regional. También se incluyen dos un variables dicótomas que
establecen si el alcalde es del mismo partido político del gobernador, y si el alcalde del
municipio pertenece a la coalición de gobierno. La intuición de la inclusión de estas
variables radica en que si son copartidarios, o hacen parte de la coalición, es más fácil
alcanzar acuerdos al interior de los OCAD, lo cual facilitaría la asignación de proyectos.
Modelo Probit, con efectos fijos marginales 2:
17
( 𝑀𝑢𝑛𝑖𝑐𝑖𝑝𝑖𝑜 𝑟𝑒𝑐𝑒𝑝𝑡𝑜𝑟 𝑑𝑒 𝑟𝑒𝑔𝑎𝑙í𝑎𝑠 = 1|𝑥)
= 𝐺(𝛽0 + 𝛽1𝑂𝐶𝐴𝐷𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑗 + 𝛽2𝑂𝐶𝐴𝐷𝑟𝑒𝑔𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑗 + 𝛽3%𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝐺𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑗
+ 𝛽4𝐶𝑜𝑎𝑙𝑖𝑐𝑖ó𝑛𝑑𝑒𝑔𝑜𝑏𝑖𝑒𝑟𝑛𝑜𝑗 + 𝛽5𝑐𝑜𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑎𝑟𝑖𝑜𝑗 + 𝛽6𝑐𝑜𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑎𝑟𝑖𝑜𝑗 + 𝛽7𝑁𝐵𝐼𝑗 + 𝛽8𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜𝑗
+ 𝛽9𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑝𝑙𝑎𝑧𝑎𝑑𝑜𝑠𝑗 + 𝛽10𝑇𝑎𝑠𝑎ℎ𝑜𝑚𝑖𝑐𝑖𝑑𝑖𝑜𝑠𝑗 + 𝛽11𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑓𝑔𝑜𝑏𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠𝑗
+ 𝛽12𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠𝑗
Por último y remitiéndose a las recomendaciones hechas por múltiples estudios
sobre cómo asignar las regalías a diversos sectores, se realiza un tercer modelo (uno por
cada sector), que tiene como variable dependiente los municipios beneficiados por
proyectos de transporte, educación y salud. En este caso, se incluyen las mismas variables
independientes del modelo dos. Este análisis tiene como fin establecer la probabilidad
que tiene un municipio de recibir proyectos de diversos sectores y si dependiendo de las
variables políticas y económicas, recibe más o menos recursos para un determinado sector.
Se eligen estos sectores, en primer lugar, porque se les destina un porcentaje importante
de los recursos totales asignados, como se establecerá más adelante en el documento. De
igual forma, por el impacto que tienen estos proyectos sobre la población y su potencial
efecto sobre la popularidad del gobierno municipal, departamental y nacional. 3 La
comparación entre sectores permite establecer si la influencia política determina con más
fuerza la designación de uno u otro proyecto.
Modelo Probit, con efectos fijos marginales 3:
( 𝑀𝑢𝑛𝑖𝑐𝑖𝑝𝑖𝑜 𝑏𝑒𝑛𝑒𝑓𝑖𝑐𝑖𝑎𝑑𝑜 𝑝𝑜𝑟 𝑝𝑟𝑜𝑦𝑒𝑐𝑡𝑜𝑠 𝑑𝑒 = 1|𝑥)
= 𝐺(𝛽0 + 𝛽1𝑂𝐶𝐴𝐷𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑗 + 𝛽2𝑂𝐶𝐴𝐷𝑟𝑒𝑔𝑖𝑜𝑛𝑎𝑙𝑗 + 𝛽3%𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝐺𝑜𝑏𝑒𝑟𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑗
+ 𝛽4𝐶𝑜𝑎𝑙𝑖𝑐𝑖ó𝑛𝑑𝑒𝑔𝑜𝑏𝑖𝑒𝑟𝑛𝑜𝑗 + 𝛽5𝑐𝑜𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑎𝑟𝑖𝑜𝑗 + 𝛽6𝑐𝑜𝑝𝑎𝑟𝑡𝑖𝑑𝑎𝑟𝑖𝑜𝑗 + 𝛽7𝑁𝐵𝐼𝑗 + 𝛽8𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑒𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜𝑗
+ 𝛽9𝑇𝑎𝑠𝑎𝑑𝑒𝑠𝑝𝑙𝑎𝑧𝑎𝑑𝑜𝑠𝑗 + 𝛽10𝑇𝑎𝑠𝑎ℎ𝑜𝑚𝑖𝑐𝑖𝑑𝑖𝑜𝑠𝑗 + 𝛽11𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑓𝑔𝑜𝑏𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠𝑗
+ 𝛽12𝑇𝑟𝑎𝑛𝑠𝑑𝑒𝑝𝑎𝑟𝑡𝑎𝑚𝑒𝑛𝑡𝑎𝑙𝑒𝑠𝑗
5.1 Datos
3 Las obras en vías, educación y salud son más visibles para el electorado y de interés prioritario para
población, por lo que los políticos buscarían elegir estos proyectos.
18
La información sobre la distribución de recursos del SGR de vigencia 2012-2013
y 2013-2014, los proyectos y recursos aprobados por sector, así como también la
composición política y técnica de todos los niveles de OCAD son obtenidos de la página
web del SGR del Departamento Nacional de Planeación, disponibles para el público. Para
elaborar la base de datos, en primer lugar, se tuvo en cuenta solamente los proyectos de
inversión aprobados por los OCAD departamentales y regionales4. Sin embargo, de éstos,
se incluyeron exclusivamente los proyectos de inversión que beneficiaban uno o más
municipios en específico; no se ingresaron proyectos que estén dirigidos a la totalidad de
municipios de un departamento. Tampoco se tuvo en cuenta los proyectos del sector de
ciencia y tecnología, debido a que existen OCAD especiales que estudian la viabilidad de
los proyectos presentados, que funcionan con una lógica y normatividad distinta a los
OCAD departamentales y regionales.
En cuanto a los datos de las variables políticas, los datos electorales de las
elecciones municipales y departamentales de 2011, son de dominio público y pueden ser
consultados a través de la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Por
último los datos de las variables económicas son proporcionados por el Departamento
Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
5. RESULTADOS
5.1 Principales resultados del SGR
Si se observan las cantidades de dinero asignadas a proyectos de inversión para
cada departamento, se puede establecer que la reforma ha cumplido con uno de sus
principales objetivos: distribuir de forma más equitativa las regalías en el país, y no
concentrarlas solamente en los departamentos productores. La gráfica 1 muestra los
recursos aprobados por departamento y su respectivo porcentaje sobre la totalidad de
recursos destinados para inversión. Los departamentos productores continúan recibiendo
la mayor cantidad de recursos, como por ejemplo Meta y Casanare. Más sin embargo, ha
aumentado la distribución hacia el resto de departamentos, especialmente a aquellos con
mayor población, siendo uno de los criterios descritos en la reforma.
Gráfica 1
4 32 departamentales y 6 regionales (Caribe, Centro Oriente, Llanos, Eje cafetero, Centro Sur y Pacífico)
19
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 2014
Si se analiza el porcentaje de recursos aprobados por región, también se puede
identificar la misma tendencia. En la gráfica 2, las regiones caribe y llanos, donde están
concentrados los departamentos productores, reciben mayores recursos, desmintiendo los
argumentos en contra de la reforma los cuales aseguraban que iban a perder este privilegio.
Bajo el nuevo sistema, las otras cuatros regiones están recibiendo en promedio un 10%
de los recursos cada una. En esta medida, las regalías constituyen una herramienta que
posibilita el desarrollo regional del país.
0,26%
6,69%
3,42%
2,74%
3,84%
3,19%
2,10%
2,54%
7,62%
3,60%
6,47%
2,26%
4,72%
3,47%
0,38%
0,66%
2,50%
5,39%
3,81%
11,37%
3,83%
1,41%
1,47%
0,85%
1,25%
0,51%
4,41%
4,21%
2,20%
2,00%
0,14%
0,67%
0 1.000.000.000.000 2.000.000.000.000
Amazonas
Antioquia
Arauca
Atlántico
Bolívar
Boyacá
Caldas
Caquetá
Casanare
Cauca
Cesar
Chocó
Córdoba
Cundin…
Guainía
Guaviare
Huila
La Guajira
Magdal…
Meta
Nariño
Norte…
Putumayo
Quindío
Risaralda
San…
Santander
Sucre
Tolima
Valle
Vaupés
Vichada
Recursos aprobados por departamento
2012 en adelante
20
Gráfica 2
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 2014
Ahora bien, al observar el número de proyectos y los recursos aprobados por
sector en la gráfica 3, se evidencia que se está invirtiendo de acuerdo a las
recomendaciones técnicas de inversión hacia sectores de bajo riesgo. Como lo
recomienda Aldana (2012), la mayoría de recursos se han destinado a infraestructura vial
(transporte) y a investigación y desarrollo. Por esta razón existe claramente un criterio
técnico que incorpora nociones de ahorro y eficiencia, que guía la distribución y
asignación de regalías, lo cual confirma, en parte, la hipótesis del presente trabajo.
En este sentido, se evidencia el cambio significativo en el monto de regalías
recibido, principalmente por departamentos y regiones no productoras. De acuerdo al
mapa 1, presentado previamente, entre 2002 y 2010 departamentos pobres como Chocó,
recibían menos de 0,8 billones de pesos por concepto de regalías. Con la reforma, este
departamento aumentó sus ingresos gracias a la nueva normatividad.
Gráfica 3
30,44%
25,73%11,94%
11,61%
10,81%
9,46%
Porcentaje de recursos aprobados por región
2012 en adelante
Región Caribe
Región Llano
Región Pacífico
Región Centro Oriente
Región Eje Cafetero
Región Centro Sur
21
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. 2014
5.2 Modelos econométricos
Los resultados del presente trabajo están en concordancia con la intuición
económica y política expuesta anteriormente, así como con los resultados obtenidos por
Pachón, Wills y Sánchez (2013), los cuales dan indicios de la incidencia de variables
políticas sobre la asignación de regalías bajo el nuevo sistema.
5.2.1 Miembro OCAD
Miembro
OCAD
Gobernador ganador 0.398*
(0.229)
Votos -4.10e-06
(8.13e-06)
Porcentaje votos gobernador -0.0339***
(0.00845)
Tasa de Homicidios 0.00376**
(0.00187)
NBI 0.0101**
(0.00499)
Tasa de desplazados -0.00240
(0.00421)
Constante -1.098**
(0.522)
N 1,624
Standard errors in parentheses
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
El primer modelo buscaba identificar cuáles eran las variables políticas y
económicas que incidían sobre la probabilidad que un alcalde municipal o distrital sea
704
204
204
51593
629
298 187 219
1609
764
0
500000
1000000
1500000
2000000
2500000
3000000
3500000
4000000
4500000Millones
Recursos y número de proyectos aprobados por sector
2012 en adelante
22
elegido en un OCAD departamental o regional. Los resultados del modelo econométrico
arrojan que variables económicas como la tasa de homicidios y el índice de necesidades
insatisfechas del municipio del alcalde, son un determinante estadísticamente
significativo y positivo al momento de pertenecer a los órganos de decisión del SGR. Sin
embargo, también se evidencia, y de acuerdo con la intuición política del marco teórico,
que la competencia política, en especial la influencia del gobernador del departamento,
definen que un alcalde pueda acceder o no a estos organismos de inversión. En este
sentido, a menor porcentaje de votos del gobernador en el municipio, mayor probabilidad
que el alcalde sea elegido. Esto podría interpretarse en que a medida que la elección del
gobernador en el municipio sea más competida, existe un mayor esfuerzo político, por lo
que se coordinan redes de apoyo político entre candidatos a la alcaldía y gobernación. Por
otro lado, el hecho que la variable gobernador ganador sea positiva, implica que si en el
municipio del alcalde, el gobernador obtuvo mayor número de votos que sus adversarios,
se pueden configurar redes políticas de apoyo de ambas partes, es decir se confirma la
existencia de coaliciones políticas, que resultan en el apoyo a la elección del alcalde en
los OCAD.
Este resultado se confirma al observar el número de listas presentadas al momento
de elegir los alcaldes. Como se observa en las tablas 1 y 2 del anexo, las cuales muestran
cuántas listas se presentaron para la elección de alcaldes en los OCAD departamental y
regional respectivamente, se evidencia que en la mayoría de casos no hubo casi
competencia. Al presentarse solamente una lista, se demuestra que en varios casos la
elección ya estaba determinada previamente, donde se evidencian posibles redes de apoyo
y acuerdos políticos que determinan quiénes se postulan y quiénes son elegidos en estos
cargos, basados en identificaciones partidistas, ideológicas o locales.
Es útil resaltar que el modelo econométrico se realizó tomando en cuenta los
OCAD departamentales y regionales elegidos para el periodo 2013-2014. Aunque en un
primer momento del trabajo se quiso comparar la primera elección con la composición
23
de los órganos colegiados para 2014-2015, elegidos en febrero del presente años. Dado
que el presente año es electoral, aún no se han llevado a cabo dichas elecciones y éstas se
realizarán hasta el mes de junio, después de las elecciones presidenciales. Por esta razón
no se pudo capturar la variación en las elecciones entre periodos.
5.2.2 Municipio receptor de regalías.
Municipio receptor de regalías
Tasa de homicidios 0.00100***
(0.000217)
NBI 0.00116*
(0.000609)
Regalías 2.62e-06
(2.58e-06)
Gasto transferencias totales -0.267
(0.119)
Gasto departamental total -0.241
(0.100)
OCAD departamental 0.381***
(0.0606)
OCAD regional -0.000217
(0.0614)
Coalición de gobierno -0.0321
(0.0318)
Igual al partido del gobernador 0.0951*
(0.0549)
Gobernador ganador 0.0414
(0.0269)
N 1,624
Robust standard errors in parentheses
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Una vez establecidos qué factores definen la elección de un alcalde en un OCAD,
se procedió a identificar cuáles son las variables, tanto políticas como económicas, que
determinan que un municipio en Colombia sea receptor de regalías. Para esto el modelo
probit descrito anteriormente, confirmó la coexistencia de variables políticas y
económicas que explicarían el por qué un municipio recibe o no inversión de los recursos
de las regalías, bajo el SGR. En primer lugar, y en concordancia con lo expuesto por la
normatividad del nuevo sistema, los municipios pobres, con altos índices de necesidades
básicas insatisfechas y altas tasas de homicidios, están recibiendo los recursos de las
regalías. Esto confirma uno de los principales objetivo del SGR, el cual busca el
desarrollo de las regiones más pobres del país, por medio de las recursos obtenidos por la
explotación de recursos naturales. Lo que lleva a inferir que el nuevo sistema sí está
24
asignando los recursos a partir de criterios técnicos y de desarrollo, de una forma más
equitativa
Ahora bien, aunque se evidencia un criterio técnico, el sistema político también
tiene una importante influencia sobre la asignación de recursos bajo este nuevo diseño
institucional. Que un alcalde sea miembro del OCAD departamental aumenta las
probabilidades que el municipio sea receptor de regalías. En este sentido se evidencia que
aunque los recursos se están distribuyendo en alguna medida entre todos, especialmente
en los más pobres, también es cierto que los alcaldes pertenecientes a los OCAD
departamentales concentran los recursos en los municipios donde fueron elegidos. De
igual forma, que el alcalde del municipio sea del mismo partido del gobernador, aumenta
la probabilidad que los recursos se inviertan en dicho territorio. Como se estableció
anteriormente, en estos triángulos de buen gobierno, las decisiones se toman mínimo con
dos votos, generando los incentivos necesarios para conformar coaliciones para poder
aprobar proyectos. Efectivamente, se evidencia una influencia significativa de las
coaliciones políticas adentro de los órganos colegiados de decisión que impacta sobre el
resultado, específicamente entre el gobernador del departamento y los alcaldes, lo cual
facilita el proceso de toma de decisiones de inversión e áreas determinadas.
A diferencia de los resultados encontrados por Pachón, Wills y Sánchez, que el
alcalde sea miembro de un OCAD regional no parece tener efecto significativo sobre la
probabilidad de asignación de recursos. Si se observa el número de proyectos aprobados
de 2012 a 2013, se evidencia una disminución significativa en la cantidad de proyectos
de los OCAD regionales en general. La mayoría son aprobados por los OCAD
departamentales con inversión directa en municipios específicos, por lo que estos últimos
adquieren mayor relevancia a la hora de asignar proyectos de inversión en diferentes
regiones del país.
5.2.3 Municipio beneficiado por proyectos
Transporte Salud Educación
Tasa de homicidios 0.00188** 0.0171*** 0.00605**
(0.000783) (0.00431) (0.00365)
25
NBI 0.00944*** -0.0109 -0.0290
(0.00211) (0.0186) (0.0156)
Regalías 2008 1.59e-05** -2.10e-05 -2.70e-05
(7.61e-06) (3.96e-05) (3.35e-05)
Gasto transferencias totales 0.210 -3.262** -2.271*
(0.371) (1.460) (1.245)
Gasto departamental total -0.155 -2.605* -1.229
(0.334) (1.340) (1.144)
OCAD departamental 0.849*** 0.0553* 0.0776*
(0.147) (1.386) (1.162)
OCAD regional 0.425** 0.441 0.179
(0.203) (1.059) (0.895)
Coalición de gobierno -0.109 0.0454 0.164
(0.0985) (0.477) (0.406)
Igual al partido del gobernador 0.278* -0.935 0.555
(0.150) (0.771) (0.653)
Gobernador ganador 0.194** 0.450 -0.475
(0.0872) (0.568) (0.481)
Constante -1.069*** 3.080 3.376
(0.334) (4.104) (3.437)
N 1,624 1,624 1,624
Standard errors in parentheses
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Si se analiza municipio beneficiado por proyectos de sectores específicos, los
resultados son constantes, pero varían entre los mismos. En primer lugar, el sector
transporte, a donde paran recursos para la adecuación y creación de vías, podría
considerarse el sector más político, donde las variables políticas como coalición de
gobierno y la afiliación política del gobernador influyen sobre la probabilidad que a un
municipio se le aprueben proyectos de vías. En especial, pertenecer tanto al OCAD
departamental como regional es una variable estadísticamente significativa que incide
sobre las aprobaciones de los OCAD. Es útil recordar que este es el sector con más
proyectos aprobados para el periodo estudiado. De igual manera, para los sectores de
salud y educación, el hecho que un alcalde pertenezca al órgano colegiado departamental
aumenta las probabilidades que el municipio reciba proyectos de estos sectores. Al igual
que con los modelos anteriores, variables económicas como necesidades básicas
insatisfechas y tasa de homicidios continúan siendo estadísticamente significativas a la
hora de predecir la probabilidad que un municipio sea receptor de proyectos de transporte,
salud y educación.
6. CONCLUSIONES
Las principales conclusiones del presente trabajo radican en la importancia del
diseño institucional a la hora de definir los resultados y consecuencias esperadas y no
26
esperadas de un nuevo marco normativo. De esta manera, el Sistema General de Regalías,
impulsado por el presidente Juan Manuel Santos, constituye un excelente ejemplo para
determinar cómo se están asignando y distribuyendo los enormes recursos provenientes
de la explotación de recursos naturales no renovables.
Colombia está viviendo un “boom” minero-energético que le ha permito obtener
grandes cantidades de dinero por la explotación de dichos recursos. Sin embargo, como
se ha establecido empíricamente, esta abundancia petrolera y minera no implica un efecto
positivo per se sobre la economía del país, sino que por el contrario puede llevar a
consecuencias negativas sobre el crecimiento económico, lo cual está fuertemente
influenciado por las instituciones públicas, políticas y económicas. Debido a lo anterior,
el SGR es una oportunidad para el país de utilizar debidamente los recursos provenientes
de la explotación minera, con lo que se espera poder desarrollar a las regiones más pobres
para el país, pero de la misma manera crear las condiciones propicias para un crecimiento
económico estable y duradero.
A partir de la asignación de recursos por medio de los Órganos Colegiados de
Administración y Decisión, se puede observar cómo la nueva normatividad impacta sobre
la capacidad de un municipio colombiano de recibir o no recursos de las regalías. Lo
resultados evidencian que, en concordancia con los objetivos trazados por el nuevo
sistema, los municipios más pobres sí están recibiendo proyectos de inversión de diversa
índole. Es decir, existe un criterio técnico eficiente, en el que además de los rubros
destinados a ahorro e investigación, se están destinando recursos importantes para
desarrollar socialmente diferentes regiones del país.
De igual forma, se evidencia un estado mejor respecto al antiguo sistema bajo el
cual se asignaban los recursos provenientes de las regalías. Bajo la nueva normatividad
se está repartiendo de manera más equitativa los rubros por concepto de exploración y
explotación, ahora todo el país recibe estos recursos, en concordancia con lo establecido
en la Constitución, donde el subsuelo nacional pertenece a todos los colombianos.
También existen mayores frenos y contrapesos, así como órganos de vigilancia y control
más eficaces, para evitar episodios de corrupción y de apropiación del erario público,
escenarios frecuentes antes del 2011.
Sin embargo, un punto fundamental del nuevo diseño institucional es el rol que
adquiere el sistema político sobre la decisión y asignación de los recursos de las regalías.
27
En este sentido, la política regional y local, los gobernadores y alcaldes, obtienen un papel
fundamental para gestionar y asignar recursos de todos los colombianos. Ante la nueva
normatividad, han tenido que modificar su estrategia, conformado coaliciones políticas
en orden para aprobar proyectos de inversión en sus municipios y departamentos. Los
resultados de los modelos econométricos arrojaron que las variables políticas influyen de
manera importante sobre la probabilidad que un municipio sea receptor de regalías.
Pertenecer a un OCAD departamental, ser miembro del mismo partido del gobernador
entre otras variables políticas, aumentan la probabilidad de asignación de proyectos de
inversión; por lo que la influencia política constituye uno de los factores a tener en cuenta
a la hora de analizar cómo se están asignando los proyectos de inversión, más no es el
único ha tener en cuenta.
Para finalizar, es útil resaltar que el periodo de tiempo estudiando no es suficiente
para llegar a resultados definitivos y concluyentes. Aunque se ha enfatizado en los
beneficios y mejoras que ha traído el nuevo SGR sobre la administración de los recursos
provenientes de las regalías en los últimos dos años, sería importante realizar el estudio
en un periodo de tiempo más prolongado que permita confirmar o desmentir las
consecuencias aquí expuestas. En este sentido, observar la composición de los futuros
órganos colegiados, establecer si hay reelección o renovación en la elección de alcaldes,
es un análisis fundamental para evidenciar las consecuencias negativas y/o positivas que
pudo haber generado la reforma. De esta manera, la presente memoria de grado amplió
el trabajo de Pachón, Wills y Sánchez (2013) y confirmó algunas de sus conclusiones,
constituyéndose una de las primeras aproximaciones sobre los efectos políticos y
económicos sobre a la nueva normatividad del Sistema General de Regalías.
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General de Regalías 2013-2014: Un nuevo episodio del debate en la descentralización.
Boletín 124, Instituto de Ciencia Política Hernán Echavarría, Bogotá.
ANEXO
Tabla 1 y 2
30