cooperación intergubernamental en el área fiscal: teoría y...
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Cooperación
intergubernamental en el área
fiscal: teoría y practica
internacional Presentación de Teresa Ter- Minassian
en el XVIII Seminario Regional de Política Fiscal de la CEPAL
Santiago de Chile,17 de Marzo, 2016
Consideraciones preliminares
Esta presentación se basa en un trabajo conjunto de Teresa Ter-Minassian y Luiz de Mello sobre cooperación intergubernamental en el área fiscal (CFI)
El trabajo (a ser publicado próximamente por el BID y disponible ahora en borrador en el sitio de este seminario) discute ambas la teoría y la practica de CFI, incluidas las experiencias de unos 11 países, en mayoría grandes federaciones
El trabajo presenta también en detalle el caso de Brasil
Por razones de tiempo, esta presentación se enfoca principalmente en los beneficios y obstáculos a la CFI. Se utilizan referencias selectivas a experiencias de países para ilustrar las consideraciones teóricas
Beneficios, obstáculos y
formas de la CFI
Potenciales beneficios de la CFI
La CFI frecuentemente requiere que los gobiernos participantes adopten políticas diferentes de las que habrían adoptado en su ausencia
Entonces, la CFI puede acontecer voluntariamente solamente si los gobiernos participantes consideran que sus beneficios superen el costo de la reducida autonomía
Los potenciales beneficios de la CFI incluyen:
Reducción de externalidades negativas
Internalización de externalidades positivas, sinergias y economías de escala; y
Intercambio de informaciones útiles para la formación de consenso sobre paquetes de reformas mutuamente ventajosas
Principales obstáculos a la CFI
Hay varios obstáculos potenciales a una CFI eficaz:
La fragmentación de los niveles sub-nacionales de gobierno, especialmente el nivel local
Tal fragmentación dificulta la gestión ágil y eficaz de los foros multilaterales de CFI
Tal obstáculo puede ser reducido mediante la representación de los gobiernos locales en tales foros a través de una o mas asociaciones municipales
La fuerte heterogeneidad de los gobiernos sub-nacionales (GSNs) en términos de tamaño, condiciones geográficas, nivel de desarrollo, preferencias sociales, afiliación partidaria, etc.
Sin embargo, la probabilidad de llegar a un acuerdo es mayor con cooperación de que sin ella
La devolución de algunas decisiones a entidades técnicas independientes (como la Commonwealth Grants Commission en Australia y la Finance Commission en la India) puede facilitar la formación de consenso
Diferentes formas de CFI
La CFI puede ser:
Vertical (entre diferentes niveles de gobierno) o horizontal (entre gobiernos del mismo nivel)
Multilateral o bilateral
Amplia o limitada a áreas especificas
Fuerte (cuando las decisiones del foro de cooperación son obligatorias o cuando un nivel de gobierno tiene poder de veto sobre las decisiones de otro nivel) o blanda (cuando las decisiones tienen carácter de recomendaciones)
Entre poderes executivos o en el ámbito legislativo
Principales determinantes de las
formas de CFI (I)
Principales factores que influyen en las formas de CFI:
El grado de heterogeneidad de los GSNs
Países con fuerte heterogeneidad típicamente prefieren formas de CFI mas blandas
El grado de superposición de las responsabilidades de gasto
La CFI tiende a ser mayor en países con fuerte superposición ( ej. de Alemania y Austria)
El balance de poder entre los diferentes niveles de gobierno
Un gobierno central fuerte puede promover la CFI vertical, y utilizar los foros de cooperación para avanzar su agenda de políticas y reformas
Principales determinantes de las
formas de CFI (II)
La naturaleza del sistema de gobierno federal
El federalismo ejecutivo es mas común en países con régimen
de gobierno parlamentar
El rol de la Camera Legislativa en la cual los GSNs tienen
representación directa
Cuanto mayores son los poderes de esa Camera, mayor es el
incentivo a la cooperación horizontal entre los GSNs, para
alcanzar consensos sobre las decisiones relevantes
Cooperación en el área
macro-fiscal
Posibles externalidades negativas de
acciones unilaterales del gobierno central
Diferentes políticas del gobierno central (GC) pueden tener importantes efectos negativos sobre las finanzas sub-nacionales:
La acumulación prolongada de déficits, llevando a crises de deuda soberana
Políticas pro-cíclicas que agravan las presiones recesivas o inflacionarias
Reducciones de impuestos compartidos con los GSNs
Fijación de niveles mínimos de servicios públicos sub-nacionales sin provisión de adecuados recursos (unfunded mandates)
Aumentos de salarios o beneficios para los funcionarios del GC, que crean presiones para similares aumentos al nivel sub-nacional
Cambios en salarios mínimos o en el estatuto de los funcionarios públicos, o en las políticas de precios administrados, o en los marcos regulatorios, que causan presiones para aumentar los gastos sub-nacionales
Posibles externalidades negativas de
acciones unilaterales de los GSNs
Sin embargo, las acciones de los GSNs también pueden
impactar negativamente la economía y las finanzas publicas
nacionales, por ej. cuando:
Los GSNs aumentan sus gastos en la secuencia de aumentos de
impuestos compartidos, actuados por el GC para moderar
presiones inflacionarias; y
Los GSNs, en consecuencia de prolongados deficits, incurren
en crises de deuda, necesitando rescates por el GC
Las crises de deuda de uno o mas GSNs pueden tener
impactos negativos también sobre otros GSNs, aumentando el
costo de su financiamiento
Beneficios de la CFI en el área
macro-fiscal (I)
Las potenciales externalidades negativas de acciones unilaterales del GC o de los GSNs en el área macro-fiscal destacan la importancia de cooperación intergubernamental en esta área
La CFI puede mejorar el desempeño macro-fiscal de cada nivel de gobierno en varias maneras
En países caracterizados por una larga tradición de disciplina fiscal, la CFI puede facilitar acuerdos periódicos sobre metas de balance presupuestario o de deuda (ej. de Australia)
Sin embargo, en muchos países, tales acuerdos acaban siendo dominados por consideraciones políticas de corto plazo y no consiguen asegurar adecuada disciplina fiscal (ej. de algunos de los llamados Pactos internos de Estabilidad en la UE)
Beneficios de la CFI en el área
macro-fiscal (II)
Por esas razones, muchos países privilegian la adopción de reglas fiscales para promover la disciplina y sustentabilidad fiscal sub-nacional
La CFI puede facilitar el consenso sobre un buen diseño de las reglas fiscales y presionar los gobiernos participantes a cumplirlas (peer pressure)
También puede promover el intercambio de informaciones necesarias para la preparación de presupuestos sub-nacionales realísticos (ej. de Alemania, Italia, México)
Finalmente, los foros de CFI pueden facilitar el análisis y discusión de iniciativas de políticas (fiscales u otras) de cada nivel de gobierno que podrían tener impactos financieros significativos sobre los otros niveles
Cooperación en el diseño y reformas
del sistema de relaciones fiscales
intergubernamentales
CFI en reformas de las
responsabilidades de gasto
En muchos países, la asignación de responsabilidades de gasto a cada nivel de gobierno no está claramente definida en la Constitución o en las leyes; además hay varias funciones compartidas entre los diferentes niveles de gobierno
La CFI puede mejorar el desempeño de esas funciones, reduciendo duplicaciones, desperdicios y conflictos
El trabajo presenta varios ejemplos de tal federalismo cooperativo (Alemania, Australia, Austria Y India)
Hay también ejemplos de cooperación bilateral entre el GC y GSNs individuales, especialmente a través de contractos de desempeño (ej. de Francia, Colombia y Chile)
Reformas de los ingresos sub-
nacionales propios
Un significativo grado de autonomía tributaria es necesario para asegurar la responsabilidad política y fiscal de los GSNs
Sin embargo, hay importantes obstáculos económicos, sociales, administrativos y políticos a la movilización de recursos sub-nacionales propios
La CFI puede contribuir a identificar tales obstáculos y paquetes de medidas de reformas aceptables por todos los participantes
La experiencia internacional (por ej. de Alemania, Australia, Bélgica y México) apunta al papel fundamental del GC en la negociación de tales paquetes
Prevención de concurrencia
tributaria predatoria
Una “carrera tributaria al fondo" puede tener fuertes impactos negativos sobre la capacidad de los GSNs de proveer los bienes y servicios de su responsabilidad, y mismo acabar en non-sustentabilidad fiscal
Diferentes países permiten diferentes grados de concurrencia tributaria entre sus GSNs (fuerte en Canadá, EUA y Suiza; y prohibida en Alemania)
La CFI puede contribuir a evitar concurrencia predatoria. Para que sea eficaz, los GSNs deberían comprometerse con total transparencia en la concesión de incentivos, y a aceptar las decisiones del foro de CFI
Reformas de los sistemas de
transferencias intergubernamentales
Los sistemas de transferencias intergubernamentales raramente se conforman con los deseables requisitos de suficiencia, non-discrecionalidad, transparencia, capacidad redistributiva, y limitada ciclicidad
Por eso, tienden a ser objetos de reformas mas frecuentes que otros aspectos de las relaciones fiscales intergubernamentales
La CFI puede facilitar la identificación e puesta en practica de paquetes políticamente viables de reformas de las transferencias
El trabajo discute varios ejemplos en esta área, incluido en Australia, Bélgica, Italia y España
Cooperación en políticas
sectoriales
El rol de la CFI en políticas
sectoriales (I)
La CFI ofrece importantes potenciales beneficios en el diseño y puesta en practica de políticas de gasto, especialmente en áreas de responsabilidad compartida entre niveles de gobierno
La CFI horizontal puede contribuir a
Reducir riesgos y conflictos resultantes de externalidades negativas de acciones de diferentes gobiernos
Explotar economías de escala
Promover efectos de demonstración de buenas practicas y aprendizaje de cómo evitar las malas
La CFI vertical puede contribuir a evitar que los gobiernos de mas alto nivel impongan a los niveles inferiores estándares de gasto inadecuados
El rol de la CFI en políticas
sectoriales (II)
Principales áreas para CFI
Educación
La movilidad de la población hace con que ambos los beneficios y los costos de los sistemas educativos sub-nacionales se repercutan en todo el territorio nacional
La CFI puede facilitar la adopción de estándares nacionales de calidad educacional, y de sistemas de transferencias de igualación para financiarlos
Salud
La cooperación intergubernamental es indispensable para minimizar riesgos de propagación de enfermedades contagiosas
También puede facilitar el intercambio de informaciones sobre como mejorar la eficacia y eficiencia de los programas públicos de salud
El rol de la CFI en políticas
sectoriales (III)
Infraestructuras
Aguas y saneamiento, para minimizar conflictos sobre recursos naturales escasos y sobre polución
Transportes, para maximizar conectividad
Energía
Medio ambiente
Desarrollo territorial
Para facilitar la creación de polos regionales de desarrollo; y
Para minimizar riesgos de concurrencia excesiva entre GSNs para atraer inversiones
El trabajo discute varios ejemplos de CFI bien sucedidas en todas esas áreas
CFI en el fortalecimiento de
la gestión fiscal
Principales debilidades en la gestión
fiscal y financiera sub-nacional
Los GSNs frecuentemente padecen de serias debilidades en sus capacidades de gestión fiscal y financiera, en particular en:
Las funciones de auditoria y cobranza de impuestos propios, y en la gestión de los catastros de propiedades
La preparación y ejecución del presupuesto; la gestión de tesorería; la evaluación y gestión de riesgos fiscales; el proceso de inversión publica; y los sistemas de información financiera publica
Otro problema importante es la falta al nivel sub-nacional de clasificación presupuestaria y métodos de contabilidad homogéneos y consistentes con estándares internacionales
Posibles roles de la CFI en el
fortalecimiento administrativo
Hay varias posibles formas de cooperación intergubernamental en el fortalecimiento de las capacidades de gestión fiscal y financiera
Cobranza de los impuestos sub-nacionales por la administración tributaria nacional, con subsecuente repaso de los ingresos a los respectivos GSNs (ej. de Canadá)
Intercambio sistemático de informaciones entre la administración tributaria nacional y las sub-nacionales (ej. de Brasil)
Apoyo del GC a los GSNs en la modernización de sus sistemas de gestión presupuestaria y financiera, y en la capacitación de los funcionarios (ej. de Brasil)
Adopción de reglas de contabilidad homogénea (ej. de la UE y México)
Intercambio de buenas practicas y conocimientos en foros horizontales de cooperación sub-nacional
Muchas gracias por la atención!