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XXVIII Seminario de política fiscal, Cepal Sesión 3: Hacia una mayor calidad de las finanzas públicas

Santiago de Chile, 17 de marzo de 2016

Jonathan Menkos Zeissig

Director Ejecutivo, Icefi

[email protected]

Intentando aprender nuevas formas de medir la calidad de la

política fiscal

mailto:[email protected]

Contenido

1. Dos ideas iniciales

2. Entropía fiscal como medición de la calidad de la política fiscal

3. ¿Cómo logramos una política fiscal de calidad?

1. Dos ideas iniciales

1. Sobre el Estado y el Contrato Social

Un contrato social vigente y puesto en práctica para la democracia y el desarrollo, debe producir cuatro macro-bienes públicos (De Sousa, 2006):

1. Legitimidad del gobierno – cumplimiento de su plan, rendición de cuentas

2. Bienestar económico y social - empleo, salarios, equidad, inversión pública y privada

3. Seguridad – no impunidad, garantía de derechos, certidumbre económica y política

4. Identidad colectiva – sentirse parte de algo

La administración pública es la herramienta que tienen los Estados para lograr sus fines, para su mantenimiento necesita la política fiscal

2. Sobre la capacidad infraestructural del Estado democrático

Concepto sobre Estado democrático (O´donnell, 2007 y 2010): parámetros para valorar la democratización de los aparatos institucionales:

1. Régimen democrático: gobernantes electos mediante elecciones limpias

2. Los gobernantes están sujetos a las leyes (nadie por encima de la ley)

3. Reconocimiento de los derechos ciudadanos

4. Poder: capacidad para lograr los fines impuestos

Poder infraestructural del Estado: la capacidad instalada del Estado para fortalecer la democracia, es decir, para cumplir con sus obligaciones constitucionales

2. Entropía fiscal como medición de la calidad de la política fiscal

¿Qué entendemos por entropía fiscal?

1. Entropía = medida del desorden de un sistema

2. La entropía fiscal como medición de la calidad de la política fiscal, reconoce que esta no es perfecta ni controlable totalmente, mucho menos con tantas incertidumbres como en la actualidad

3. Evidencia que la política fiscal está sujeta a factores endógenos y exógenos que constantemente están generando desorden (siempre habrá entropía)

¿Qué entendemos por entropía fiscal?

4. Niveles altos de entropía fiscal (desorden) terminarán provocando ajustes, coyunturales o estructurales, que generan un nuevo orden por un corto, mediano o largo plazo (dependiendo del ajuste)

5. A mayor entropía fiscal, menor posibilidad de que la política fiscal juegue un rol determinante en el desarrollo y la democracia

6. Como la mirada de la política fiscal es más dinámica, no hay una receta única para todos los Estados

La entropía fiscal está en función de ciertas variables trazadoras

Variables trazadoras Alta Media Baja

Sostenibilidad fiscal

Suficiencia fiscal: brecha entre la cobertura universal y la efectiva de Bs y Ss públicos (educación, salud, seguridad social, seguridad y justicia)

Nivel y estructura de la tributación

Evasión y gasto tributario

Nivel del gasto público y composición (rigideces, salarios, gasto social, inversión pública)

Transparencia y rendición de cuentas

Probidad/Corrupción

Fuente: Icefi.










Lo macrofiscal

Las brechas de bienestar e identidad

La equidad y el poder político

La potenciación del crecimiento, la equidad y el cumplimiento de

derechos

La legitimidad del gobierno

Fuente: Icefi.










¡En construcción!

Intuitivamente, El Salvador y Guatemala

tienen una entropía fiscal alta, en contraste con Chile y Uruguay, que

tienen una entropía fiscal baja

Fuente: Icefi.

12

.5%

11

.7%

14

.0%

1.4

%

-1.6

%

21

.4%

11

.5%

10

.7%

14

.2%

1.4

%

-2.7

%

23

.1%

11

.4%

10

.7%

13

.3%

1.5

%

-2.0

%

24

.5%

11

.1%

10

.4%

13

.0%

1.5

%

-1.9

%

24

.3%

-5.0%

0.0%

5.0%

10.0%

15.0%

20.0%

25.0%

30.0%

Ingresos totales Ingresos tributarios

Gastos totales Intereses pagados

Deuda / PIB

2004-2007 2008-2011 2012-2015 2016

Resultado presupuestario

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin). /p Datos de 2016 contenidos en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado.

Guatemala: resultados fiscales por período presidencial, 2004-2016p Como porcentaje del PIB

12.1

11.3

10.3 10.4

10.9 10.8 11

10.8

10.2 10.4

9.9

9

10

11

12

13

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2016

Guatemala: Carga tributaria neta Cifras como porcentaje del PIB, 2007-2016e

Estimado Icefi

Aprobado Estimación de cierre

Fuente: Icefi, con base en cifras del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin).

Fuente: ICEFI con base a datos oficiales. No incluye las amortizaciones de la deuda pública externa. *: presupuesto vigente a septiembre de 2014. **: proyecto de presupuesto.

10.2 10.3

9.710.1

9.2 9.19.4 9.5

9.2

10.110.4

10.810.5 10.3 10.4

4.2 4.2

4.2

5.1

4.3 4.65.3 4.8

4.5

4.14.1 3.0

3.02.6 2.5

10.710.6

3.34.0

0

2

4

6

8

10

12

14

16

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015* 2016**

% d

el

PIB

Corriente Capital

El gasto propuesto para 2016 sostendría el nivel

más bajo como % del PIB en los últimos 17 años

Guatemala: Compromiso del gasto público, como porcentaje del Presupuesto aprobado 2016

Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Sicoín Nota: a/: Asignados de la manera siguiente: de los 12 puntos porcentuales de la tasa única del IVA, 1.5 corresponden a municipalidades; 1.0 a consejos departamentales de desarrollo; 1.0 al Fondo Nacional para la Paz (Fonapaz); 0.5 a seguridad alimentaria; 0.5 a seguridad ciudadana; y 0.5 a educación primaria y técnica.

Concepto Aprobabado 2016

Millones de quetzales

( + ) Ingresos corrientes 57,941.1

Ingresos tributarios 1/

54,555.8

Ingresos no tributarios 2,841.9

Transferencias corrientes 543.4

( - ) Compromisos de gasto 60,863.9

Relación compromiso de gasto/ingresos corrientes

1.05

Guatemala: Relación de compromiso de gasto con los ingresos corrientes

Presupuesto aprobado 2016

Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Sicoín

Guatemala: Rigideces del gasto público en el presupuesto aprobado 2016

36.9%

18.1%

13.8%

11.4%

9.7%

7.8%

4.3% 3.0%

00

20

40

60

80

100

120

Pocentajes del gasto público

Ministerio de la Defensa Nacional d/

Asignaciones de gasto financiadas con impuestos que tienen destino específico c/ Clases pasivas

Aportes institucionales con ingresos corrientes e/

Aportes constitucionales b/

Intereses de la deuda pública

Asignaciones de gasto financiadas con IVA-Paz (5% puntos porcentuales de la tarifa del 12% del IVA) a/ Remuneraciones

29,717

33,299

36,285 38,986

40,888 41,640

46,047

13,729 14,737 13,012 12,714 13,347

10,634 12,301

6,990 7,582 8,425 8,834 8,927 10,226

12,449

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Ejecutado Aprobado

Gastos de funcionamiento Inversión Deuda pública /1

8.9% 9.0% 9.2% 9.2% 9.0% 8.5%

8.8%

4.1% 4.0%

3.3% 3.0% 2.9%

2.2% 2.4%

2.1% 2.0% 2.1% 2.1% 2.0% 2.1% 2.4%

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

8%

9%

10%

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Ejecutado Aprobado

Gastos de funcionamiento Inversión Deuda pública /1

Gasto público según tipo 2010-2016e

Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos del Sicoin 1/ El gasto por deuda pública incluye el pago de intereses y las amortizaciones de la deuda pública interna y externa.

Millones de quetzales Como porcentaje del PIB

8.0

7.5 7.6 7.6 7.5

7.0

7.2 7.3

7.0

6.4

6.6

6.8

7.0

7.2

7.4

7.6

7.8

8.0

8.2

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Ejecutado Aprobado Multianual

Gasto público social Cifras como porcentajes del PIB

Fuente: Icefi/Unicef, con base en Sicoin y Presupuesto multianual 2015-2017

Guatemala: el costo social de la corrupción en 2015

Rubros del presupuesto con alta exposición a ser objeto de

corrupción

Presupuesto total de la Administración Pública

Fideicomisos Adquisiciones

Listado geográfico de obras

Corrupción estimada

Q70.5 millardos

Q20.8 millardos 29.5% del

presupuesto total Q4.2 millardos 6% del

presupuesto total

Fuente: Icefi/Oxfam (2015).

4 veces el presupuesto del

Ministerio Público

Q4.2 millardos

Corrupción estimada

Q1 millardo

Q4.5 millardos

El 92% del presupuesto del

Mingob

El 74% del presupuesto del

MSPAS

Q5.6 millardos

Fuente: Icefi/Oxfam (2015).

Guatemala: el costo social de la corrupción en 2015

Fiscalías del Ministerio Público (2012)

Fuente: Icefi/Unicef.

Tasa de victimización (2012)

Ministerio Público sobrepasado y con presencia solo en el 10% del territorio nacional

22 fiscalías distritales 34 fiscalías municipales

Cobertura institucional de los servicios de salud

Servicios

Estándar

internacional de

cobertura

Población cubierta

según estándar

Equivalente a

la población

de

Puestos de salud Uno por cada 2,000

habitantes

2,202,000

habitantes 1950

Puestos de Salud y

Centros de salud A y B

Uno por cada 10,000

habitantes

3,460,000

habitantes 1955

Fuente: Icefi/Unicef con base en datos del Sistema de Información Gerencial (Sigsa) del MSPAS.

Rezago de 70 años en

infraestructura

60.1

32.2

39.0

62

.5 69

.4

66.1

61.6

58.4

33.7

43.4

62.1

65.5

63.3

58.2

60.6

31.

1

47.9

63.0

67.2

62.3

62

.5

Total 3 a 5.9 6 a 11.9 12 a 23.9 24 a 35.9 36 a 47.9 48 a 59.9

Edad en meses

2012 2013 2014

Fuente: Icefi/Unicef, con base en datos de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesán) de 2013, 2014 y 2015

Prevalencia de la desnutrición crónica en menores de 5 años en los 166 municipios priorizados por el PHC,

según rangos de edad (2012, 2013 y 2014)

-

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

450,000

500,000

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Pre-primaria Primaria Básico Diversificado

Guatemala: matriculación según edad, nivel académico y sector año 2014

Población excluida Preprimaria (público) Preprimaria (privado)

Primaria (público) Primaria (privado) Basico (público)

Basico (privado) Diversificado (público) Diversificado (privado)

2,459,698 FE 287,166 FE 1,444,795 FE

Fuente: Icefi con base en Business Objects, Ministerio de Educación.

4 millones de niñas, niños y adolescentes fuera del sistema

escolar

Encovi 2014: Tasas netas de matriculación por nivel educativo

Fue

nte

: Ice

fi/U

nic

ef,

co

n b

ase

en

En

covi

20

14

0.8

% 2

6.1

%

81.6

%

16

.1%

4.4

%

1.3

%

33.0

%

89.2

%

34.8

%

14

.3%

0.9

%

46.9

%

93

.9%

64.1

%

40

.8%

1.0

%

34.6

%

88.4

%

39

.7%

21.9

%

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

80.0%

90.0%

100.0%

Inicial Preprimaria Primaria Básico Diversificado

Tasa neta de matriculación pobre extremo Tasa neta de matriculación pobre no extremo

Tasa neta de matriculación no pobre Tasa neta de matriculación total

0% 20% 40% 60% 80% 100%

13 a 20 años

7 a 12 años

Trabajo de padres

Oficios de casa

Violencia

Mal tiempo

Enfermedad

Falta maestro

Pobreza

0% 20% 40% 60% 80% 100%

13 a 20 años

7 a 12 años

Enfermedad

Oferta insuficiente

Oficios de casa

Trabajar

Pobreza

No le interesa

Distancia / transporte

Razones de abandono y no continuación de estudios durante 2014, por grupos etarios

Abandono escolar

No continuidad

escolar

Fuen

te: I

cefi

/Un

icef

, co

n b

ase

en E

nco

vi 2

014

Costo de los ejes desarrollados para proteger a la niñez y adolescencia 2012-2021, como % del PIB de cada año

Fuente: Icefi/Unicef.

1.3% del PIB

2.9% del PIB

3.6% del PIB

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

2012 2017 2021

Educación Salud y nutrición Saneamiento ambiental Económico Gestión

Impacto de las

intervenciones

37.00

42.00

47.00

52.00

57.00

62.00

67.00

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

37

39

41

43

45

47

49

51

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021

Guatemala: rango de proyecciones de la tasa de desnutrición crónica de niños menores de 5 años, en 125 municipios priorizados

Guatemala: rango de proyecciones de la tasa de desnutrición crónica de niños menores de 5 años, estimación nacional, incluyendo el impacto en los 125 municipios priorizados

Tasa

de

de

snu

tric

ión

cró

nic

a %

Guatemala: proyección del impacto en materia de empleo derivado de la implementación de las medidas propuestas

Fuente: Icefi/Unicef con base en publicaciones ¡Contamos!, Ine y proyecciones de Celade.

Variable 2012 2017 2021

Población económicamente activa (millones) 6.24 6.99 7.61

Empleos directos generados por los cambios en el

sistema de protección social 49,813 218,246 383,228

Empleos indirectos generados por los cambios en

el sistema de protección social (microcréditos) 1,664 15,663 56,416

Empleos, directos e indirectos, como porcentaje

de la PEA 0.8% 3.3% 5.8%

Monto de recursos trasladados a los hogares como

retribuciones al trabajo (en millones de Q

corrientes)

2,257.84 10,476.38 25,397.91

Monto de recursos trasladados a los hogares como

retribuciones al trabajo (como porcentaje del PIB) 0.6% 1.8% 3.2%

1. Los problemas de liquidez: necesidad permanente de reformas tributarias

2. Desempeño limitado de la administración tributaria

3. La permanencia de privilegios fiscales

4. Insuficiente gasto público (social y de capital) y con bajo efecto en el desarrollo y la democracia

5. La necesidad de fortalecer la ejecución del Gasto público:

1. Rigidez presupuestaria, eficiencia y eficacia de los subsidios, peso del sistema previsional

6. Transparencia fiscal

7. Sostenibilidad de la deuda pública

Síntesis sobre factores que generan mayor entropía fiscal en Centroamérica

3. ¿Cómo logramos una política fiscal de calidad?

Resocializando la política fiscal

Crecimiento económico sostenible

Construcción de la igualdad

Efectividad del Estado

Política fiscal coherente con las ambiciones de desarrollo y democracia

Nueva comprensión social sobre la política fiscal y acción política

Legitimidad del gobierno

Democracia y Desarrollo

Bienestar económico y social

Seguridad Identidad colectiva

Fuente: Icefi.

Crecimiento económico sostenible

1. Transformación productiva, que eleve la creación de valor y la competitividad de las economías centroamericanas. Generar más empleo y mejorar salarios

2. Integración e infraestructura regional, para resolver problemas en que la acción conjunta sea más eficaz: seguridad, IED, comercio, sostenibilidad ambiental.

3. Política monetaria, en sintonía con el crecimiento económico y la política fiscal

4. Mayor aprovechamiento del mercado doméstico, fomentando el empleo formal.

5. Protección ambiental y social, como factor determinante para ampliar la presencia del Estado, garantizar derechos y distribuir empleo e inversiones en todo el territorio

Construcción de la igualdad

1. Generación de bienes públicos que ratifiquen el carácter universal que deben tener, además de la calidad con la que deben contar.

2. Un modelo de protección social posible y progresivo, para eliminar las desigualdades territoriales, étnicas, etarias y de género.

3. La emancipación de la mujer, como factor determinante para el éxito ético, social y económico.

Efectividad del Estado

1. Políticas públicas efectivas para la equidad , inclusión y progresividad.

2. Transparencia fiscal, no hay representación legítima sin publicidad de los actos; esfuerzos para luchar contra la corrupción, pero también contra la evasión, elusión fiscal y los privilegios fiscales.

3. Rendición de cuentas: acercar a los ciudadanos, la información sobre el quehacer del Estado, especialmente en materia fiscal.

4. Contraloría de cuentas robusta

5. Gobernanza de las instituciones: dotar de autoridad y responsabilidad a quienes ocupan la dirección en las instituciones públicas.

6. Fortalecimiento del sistema político, por medio de la participación activa de los ciudadanos y del poder local. Financiamiento público, transparente, con límites y rendición de cuentas.

Para lograr lo anterior, es indispensable un lenguaje común para buscar un pacto fiscal Debería considerar lineamientos como: 1. Visión del Estado y precisión de sus

responsabilidades estratégicas 2. Las orientaciones estratégicas, objetivos e

instrumentos de la política fiscal 3. Fortalecimiento de la institucionalidad pública

relacionada con la política fiscal

1. Se reconoce la existencia de un problema fiscal grave y que es necesario hacer algo

1. La pregunta no es si es necesario hacer reformas

2. Sin embargo, no existe consensos sobre cuáles son los principales riesgos fiscales

1. El problema es que no hay acuerdo en cuanto a la forma, el alcance y el contenido de las reformas

3. Cada actor ofrece una lectura intencional, con su respectivo sesgo ideológico u otra forma de interés

4. Dos corrientes generales 1. El problema está en los ingresos: estructura injusta, privilegios

injustificados, etc.

2. El problema está en el gasto: corrupción, despilfarro, ineficiencia, etc.

Percepciones sobre problemas y soluciones en materia fiscal

presentación de powerpointconferencias.cepal.org/politica_fiscal2016/jueves... · ejecutado...

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