1992 -2007

BOGOTA, D.C.

FINANZAS SANAS Y SOSTENIBLES PARA LA EQUIDAD Y EL DESARROLLO

ALCALDIA M~YOR DE BOGOTA D.C.

Alejandro Herrera Lozano

Alvaro Eduardo Reyes Fernandez Ana Maria Torres Munoz

Andres Mauricio Rodriguez Preciado

Angela Patricia Perez Mejia Caril Antonio Rodriguez Gonzalez

Carlos Alberto Cifuentes Cruz

Carlos Alberto Mantilla Urizar

Carlos Andres Bonilla Pretel Claudia Garda Correal Daniel Bejarano Garrido

Diana Carolina Montano Lopera

Diana Catalina Valencia Londono

Diana Perea Jimenez Dora Alicia Sarmiento Mancipe

Eduardo Alberto Olivar Quintero Eliana Castellanos Diaz

Erick Augusto Cespedes

Fabian Vaca Cortez

Gloria Esperanza Rocha Rodriguez Gustavo Adolfo Morales Pineros

Hernando Rojas Torres

Diseno de Portadas Logosapiens

Fotograffas Banco de Fotograffa de la SOH

Luis Emiro Mejia Velasco

Equipo Coordinador

Pedro Arturo Rodriguez Tobo Ricardo Salas Silva

Edgar Ernesto Parada Malaver Sonia Patricia Cruz Ortega Jose Agustin Hortua Mora

Corina Duque Ayala Cesar Augusto Vargas Vera

Jose Villamizar Espitia Miguel Alfonso Gordo Granados

Beatriz Elena Guzman Diaz

Equipo de trabajo

Ivan Fernando Florez Espinosa Ivan Javier Gomez Mancera Jader Yate Ramirez

Jaime Hernando Venegas Maturana

Janeth Remolina Barrera Jimmy Alberto Martinez Merchan

Johanna Maricela Lopez Johanna Ramirez Pardo Jose Vicente Castro Torres

Juan Carlos Lara Bonilla Leandro Gomez Zambrano

Leonardo Arturo Pazos Galindo Liliana Urrego Sabogal

Lina Paola Castillo Cedano

Luis Emiro Mejia Velasco

Luz Helena Villamil Medina Maria Cristina Rozo Mario Villamor Duque

Martha Emperatriz Gil Guarin Maritza Rocio Serrano Villamil

Martha Cecilia Duque Santacruz

Martha Cecilia Muriel Parra

Martha Cecilia Villamil Galindo Martha Lucia Parra Garda Martha Beatriz Melo

Mauricio Ordonez

Mauro Reyes Bonilla

Mike Nunez Lozano Myriam Luz Pineda

Myriam Nelly Borda Nelson Javier Castro Bohorquez

Nubia Cristina Mejia Perez Nubia Yaneth Mahecha Hernandez Orlando Valbuena Gomez

Patricia Parada Castro

Piedad Munoz Rojas

Raul Alberto Chamorro Narvaez

Reinaldo Ruiz Solorzano Renzo Ruiz Sanmiguel

Rigoberto Nino Corredor Silvia Urbina Restrepo

Ulpiano Jose Jimenez

Vladimiro Estrada Moncayo

Yolanda Sierra Leon

Diseno y diagramacion Marybel Carvajal R. - Cargraphics SA

Irnpresion Cargraphics SA

CONTENIDO

PRESENTACION xiii

INTRODUCCION xix

1. PLANEACION FINANCIERA 3

1.1 Planes de Desarrollo 4 1.2 Planeaci6n Territorial (POT-Ciudad regi6n-Planes Maestros) 12 1.3 Presupuesto Orientado a Resultados-POR 20 1.4 Cicio Presupuestal 23 1.5 Participaci6n en Juntas Directivas 30

2. ADMINISTRACION DE INGRESOS 41

2.1 Ingresos Tributarios 43 2.2 Ingresos No Tributarios 54 2.3 Sistema General de Participaci6n-SGP 61 2.4 Recursos del Balance y Otros 67 2.5 Rendimientos por Operaciones Financieras 70 2.6 Recursos del Credito 76 2.7 Banca Multilateral 82 2.8 Cooperaci6n 87

3. GASTO PUBLICO 95

3.1 Gastos de Funcionamiento 99 3.2 Servicio de la Deuda 105 3.3 Inversi6n 108 3.4 Gasto Localidades 116 3.5 Evaluaci6n del Gasto 122 3.6 Entidades en Liquidaci6n 126 3.7 Relaciones con la Naci6n 131 3.8 Desempeno Fiscal Comparado 136

4. HERRAMIENTAS DE GESTION FISCAL 141

4.1 Plan Anual de Caja-PAC 149 4.2 Gesti6n de Riesgo Financiero 154

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x

4.3 Plan de Fiscalizacion y Cobro 4.4 Cultura Tributaria: Pacto por el Tesoro 4.5 Estados Financieros Contables 4.6 Sistemas de Informacion Financiera

GRAFICOS

Gnifico 1 Estructura de los planes maestros

Gnifico 2 Aspectos Generales del POR

Gr8.fico 3 Sistema Presupuestal

Gr8.fico 4 Evolucion de los ingresos de la Administracion Central

Gr8.fico 5 Evolucion real de los Ingresos Tributarios por impuesto, 1991-2006

Gr8.fico 6 Presion tributaria en Bogota y otras ciudades 1998-2005

Grafico 7 Tributacion per capita en Bogota y otras ciudades 1998-2006

Gr8.fico 8 Ingresos no tributarios, Presupuesto Anual

Grafico 9 Ingresos No Tributarios-Administracion Central

Gr8.fico 10.A Evolucion de las Transferencias recibidas por Bogota

Gr8.fico 10.B Transferencias de la Nacion a Bogota y al resto del pais

Gr8.fico 11

Grafico 12

Grcifico 13

Grcifico 14

Grcifico 15

Grcifico 16

Gr8.fico 17

Grcifico 18

Grcifico 19

Grafico 20

Evolucion Situacion Fiscal Administracion Central

Recursos de Balance y Otros

Comparativo Disponible Vs. Rendimientos Financieros

Evolucion Composicion Deuda Total por Fuente

Composicion del Saldo de la Deuda. 1992-2007

Evolucion administrativa de la Oficina de Banca Multilateral

Relacion Institucional de la Cooperacion y el Sistema Financiero Internacional

Recursos de Cooperacion recibidos y negociados por el Distrito, 2004-2007

Gastos Administracion Central, 1992-2007

Indicador Ley 617 de 2000

165 174 186 195

17

21

28

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52

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57

57

63

63

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77

77

83

89

92

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100

Gr8.fico 21 Gastos de funcionamiento Administracion Central, 1995-2007 104

Grcifico 22 Gastos de funcionamiento Establecimientos Publicos, 1995-2007 104

Grafico 23 volucion de indicadores, Ley 358 de 19977 106

Grafico 24 Evolucion de la Inversion directa en el Presupuesto Anual del Distrito, 1992-2007 110

Grcifico 25 Inversion Presupuesto General Vs. Presupuesto Anual, 1992-2007 111

Grafico 26 Inversion por Sectores. Presupuesto Anual, 1992-2007 112

Grcifico 27 Gasto Recurrente Inversion 2004-2007 114

Grafico 28 Inversion 2007 -Gasto Recurrente por Tipologfa 114

Grcifico 29 Inversion 2007- Matriz de Recurrencia e Inflexibilidad 115

Gr8.fico 30 Inversi6n Presupuesto Anual Proyectada 2008-2016 116

Gr8.fico 31 Ejecuci6n presupuestal. Fondos de Desarrollo Local, 1993-2007 117

Grafico 32 Metodologia de Evaluaci6n del Gasto 123

Gr8.fico 33 Pago a entidades liquidadas, 1991-2006 128

Grafico 34 Las cifras de las relaciones Bogota-Naci6n 134

Grafico 35 Comportamiento de la ejecuci6n del Programa Anual Mensualizado de Caja, 2000-2006 153

Grafico 36 Proceso de gesti6n de Riesgo Financiero 156 Gr8.fico 37 Evoluci6n del recaudo concepto de fiscalizaci6n y cobro, 1997-2006 166

Gr8.fico 38 Evoluci6n del esquema de coordinaci6n del proyecto de Cultura Tributaria, 1995 -2003 176

Gr8.fico 39 Estrategias para promover el Pacto por el Tesoro 177 Gr8.fico 40 Grado de confiabilidad de la informaci6n contable distrital 187 Gr8.fico 41 Evoluci6n del Sistema de Informaci6n Financiero, 1992-2007 197

TAB LAS

Tabla 1 Normas que reglamentan los planes de desarrollo de Bogota, 1992-2008 5 Tabla 2 Juntas Directivas-Delegados de la Alcaldia, pertenecientes a la SDH 31 Tabla 3 Funciones de las Juntas Directivas y/o Consejos Directivos 34 Tabla 4 Propuesta de optimizaci6n y aplicaci6n de buenas practicas en las juntas

directivas del Distrito 37 Tabla 5 Elasticidad PIB de los ingresos tributarios, 1999-2005 53 Tabla 6 Rendimientos Reales / Rendimientos Presupuestados 75 Tabla 7 Calificaciones de riesgo 78 Tabla 8 Gesti6n de Creditos con la Banca Multilateral (valor en US$ corrientes) 86 Tabla 9 Inversi6n por Sectores, Presupuesto Anual, 1992-2007 113 Tabla 10 Nivel de ejecuci6n presupuestal de las localidades 121 Tabla 11 Ingresos propios como porcentaje del PIB regional, 1990-2006 137 Tabla 12 Ahorro corriente como porcentaje del PIB regional 138 Tabla 13 Inversi6n publica per capita de Bogota, 1993-2006 138 Tabla 14 Ingresos corrientes destinados a funcionamiento, 2000-2006 139 Tabla 15 Porcentaje del gasto total destinado a inversi6n, 2000-2006 139

Tabla 16 Porcentajes de evasi6n impuesto predial, vehfculos e ICA, 2002 -2006 172 Tabla 17 Nivel de coberturas de acciones persuasivas y liquidaciones oficiales

2000 -2006 173 Tabla 18 Relaci6n Beneficio-Costo, Planes de Fiscalizaci6n, 1999-2005 173 Tabla 19 Balance del Proyecto de Cultura Tributaria, 1996-1997 180

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Tabla 20 Resultados del programa de Cultura Tributaria, 1998-2000 181

Tabla 21 Recaudo voluntario, 2002-2004. Pesos corrientes 181

Tabla 22 Resultados del proyecto Pacto por el Tesoro, 2006-2007 184

Tabla 23 Recaudo voluntario, 2005-2006 185

Tabla 24 Contribuyentes Informados a tiempo sobre fechas de vencimiento 185

Tabla 25 Servicios de asistencia tecnica 193

Tabla 26 Evoluci6n grado de razonabilidad, 1998-2005 194

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__ Finanzas Sanas y Sostenibles • Gesti6n de Hacienda Publica

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una eficiente asignaci6n del gasto, como son el MGMP y el paR, que, junto con el cicio presupuestal, han permitido generar una cultura de pensamiento prospectivo y pensar mas alia de la vigencia fiscal para garantizar la sostenibilidad financiera.

CONCLUSIONES

En esta evoluci6n ha sido importante pensar con prospectiva y tener una visi6n a largo plazo para mejorar la planeaci6n de los recursos y sus fuentes. Estos son los logros de un proceso de planeaci6n, tanto de los recursos como de los proyectos de inversi6n para lIevar a cabo las metas, programas y objetivos de cada uno de los planes de desarrollo distritales y su contribucion a la ejecucion del Plan de Ordenamiento Territorial y al de­sarrollo de la ciudad.

EI proceso de planeaci6n financiera, a la vanguardia de nuevos desarrollos de instru­mentos de presupuestacion, facilito el manejo de la informacion, la toma de decisiones, la redefinici6n de poifticas fiscales, la sostenibilidad y el manejo responsable de las finanzas distritales.

La sostenibilidad financiera de un ente territorial exige la consolidaci6n de componentes de analisis, financiero y tecnol6gico, con personal calificado para la toma de decisiones. Esto hace necesario impulsar la investigacion, el analisis y la vision de prospectiva fi­nanciera a largo plazo.

1.1 PLANES DE DESARROLLO

Definicion

EI Plan General de Desarrollo es un instrumento que permite definir el marco de desarrollo de una ciudad con una vision estrategica com partida, que surge como resultado de un proceso de concertaci6n y anaHsis conjunto con los distintos sectores y actores. Con base en el Plan de Desarrollo, se definen los objetivos, metas, estrategias, programas y proyectos de inversi6n en un corto y mediano plazo, as! como los recursos de financiamiento previstos en las inversiones y las acciones necesarias para lograr de modo integral los objetivos de crecimiento y desarrollo equitativo de la ciudad.

Presentacion

Los planes de desarrollo estan reglamentados por la Ley 152 de 1994, Ley Organica del Plan de Desarrollo, mediante la cual se establecen los procedi­mientos y mecanismos para su elaboracion, aprobacion, ejecuci6n, seguimiento, evaluacion y control.

Planeaci6n Financiera _,

EI Plan de Desarrollo contiene una parte general 0 estrategica y un plan de inver­siones que responde a los objetivos y metas identificadas. A su vez, las inversio­nes se desagregan en presupuestos plurianuales, especificandose los recursos financieros disponibles para su ejecucion. EI Plan debe mostrar consistencia en­tre los objetivos planteados y los recursos asignados, asf como de estos con la capacidad financiera real de la entidad territorial, para evitar problemas fiscales 0

crear expectativas en la ciudadanfa por proyectos que no pueden lIevarse a cabo. Este proceso se cristaliza en la armonizacion entre el plan de inversiones y los presupuestos anuales4

.

Los Planes de Desarrollo de Bogota en los ultimos quince alios han sido cui­dadosos en mantener la consistencia fiscal, logrando no solo contribuir a unas finanzas sanas y sostenibles, sino a cumplir en su gran mayorfa los objetivos y metas trazados.

Marco juridico

En el perfodo 1992-2008 se han reglamentado cinco planes de desarrollo, rela­cionados en la tabla 1 .

Tabla 1 Normas que reglamentan los planes de desarrollo de Bogota, 1992-2008

Norma

Acuerdo 31 de 1992

Decreto 295 de 1995

Acuerdo 6 de 1998

Decreto 440 de 2001

Acuerdo 119 de 2004

Fuente: SDH.

Vigencia

1993-1995

1995-1998

1998-2001

2001-2004

Plan de Desarrollo

Prioridad Social

Formar Ciudad

Por la Bogota Que Queremos

Bogota para Vivir Todos del Mismo lado ------------ .. _--------_._._--_._-

2004-2008 Bogota Sin Indiferencia, Un Compromiso Social Contra la Pobreza y la Exclusi6n.

~ ~olfticas

P 1991-1992. "Mediante el cual se fijan las Polfticas Generales del Plan de Desarrollo Ffsico, Economico y Social del Distrito Especial de Bogota, para los alios 1991-1992". Este Plan busco reducir los desequilibrios sociales y urbanos; aumentar la productividad y disminuir los costos sociales y ambientales producidos por la expansion desordenada de la ciudad y el deterioro de los recursos naturales; ra­cionalizar el destino de los recursos; modernizar, descentralizar la estructura admi-

4 Art. 44 de la Ley 152 de 1994.

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~_ Finanzas Sanas y Sostenibles • Gesti6n de Hacienda Publica

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nistrativa del Distrito y asignar a cada una de las entidades sus responsabilidades sectoriales en un marco de coordinaci6n interinstitucional.

Desde el punto de vista financiero, la consistencia entre los prop6sitos y el plan de inversiones se bas6 en el fortalecimiento de las finanzas del Distrito, median­te acciones como incluir los lineamientos de la Ley 38 de 1989 0 Estatuto de Presupuesto, en el C6digo Fiscal Distrital, fortalecer la actualizaci6n y formaci6n catastral como elemento basi co de planeaci6n y de recaudo del impuesto predial, buscar sistemas de refinanciaci6n de la deuda externa, estableciendo en los nue­vos creditos tipos de cambio diferenciales, mayores period os de gracia y pago a partir de la puesta en marcha de los proyectos, crear un Consejo de Politica Fiscal que oriente el proceso de endeudamiento y el pago de los compromisos.

Teniendo en cuenta la diflcil coyuntura fiscal por la que atravesaba el Distrito, las estrategias establecidas en este Plan, en especialla del Consejo de Politica Fiscal, contribuyeron al saneamiento fiscal, en la medida que fortalecieron integral mente el proceso tecnico en la toma de decisiones financieras en todos los sectores.

• 1992-1994. "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Econ6mico y Social de Obras Publicas de Santafe de Bogota, Distrito Capital, para el periodo 1993-1995. Prioridad Social" Este Plan busc6 asegurar el crecimiento arm6nico e integrado de la ciudad; mejorar las condiciones y calidad de vida de sus habitantes; garan­tizar la prestaci6n de los servicios sociales y domiciliarios; recuperar el ambiente y conservar los recursos naturales; facilitar y promover la actividad econ6mica y la generaci6n de empleo; y dotar al Distrito Capital de los instrumentos que Ie permitieran cumplir sus atribuciones de manera descentralizada y con una amplia participaci6n comunitaria. Para ello, el Plan hizo enfasis importante en servicios publicos, buscandose su modernizaci6n; se gestaron diversos planes de acci6n en aseo, para 10 cual se efectu6 el estudio preliminar para un relleno sanitario de alta seguridad; la EDIS igualmente se someti6 a un ajuste administrativo. En el sector telecomunicaciones, la empresa de Telefonos de Bogota realiz6 una asociacion con el sector publico y privado, con el prop6sito de mejorar los servicios en la ciudad; se conform6 un Canal Regional, asi como la comercializaci6n de los servicios de telefonia celular. En Agua, se aplico el Plan Nacional "Agua para todos".

En este periodo, el Plan hizo especial enfasis en el desarrollo economico para las finanzas distritales, creando condiciones que permitieron reactivar el ritmo de crecimiento econ6mico de la ciudad y su capacidad para generar empleo produc­tivo; esto, dentro del concepto de desarrollo equitativo sostenido y competitivo en terminos internacionales. Ellogro mas destacado para la ciudad fue el saneamiento de las finanzas distritales, 10 cual exigi61a puesta en marcha de estrategias para el control de la evasion, el mejoramiento del recaudo, la racionalizacion de la inver­sion, la disminuci6n de los gastos de operacion y funcionamiento, y la moderniza­ci6n de los mecanismos de planeacion y ejecucion presupuestal. En este proposito, la aprobaci6n del Estatuto 1421 de 1993 fue fundamental, pues gener6 las bases

Planeaci6n Financiera _,_

para las reformas fiscales y establecio los lineamientos para evitar la coadministra­cion del Concejo en la gestion de la ciudad.

Dentro del esquema financiero, se dio priori dad a la inversion social, mediante acciones de polltica, por las cuales se establecio que el valor total de las transfe­rencias que hacla la Nacion al Distrito Capital se destinaran (mica y exclusivamente a gastos en los campos de la salud y educacion; aSI se disminuyeron las transfe­rencias del sector central al descentralizado para poder financiar los gastos que demandan los programas de desarrollo social y humano.

• 1995-1997. "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Economico Social y de Obras Publicas para Santa Fe de Bogota, D.C., 1995-1998-Formar Ciudad". EI objetivo del Plan fue ordenar la accion de gobiemo para armonizar el progreso individual con la busqueda del bien comun, buscandose una coexistencia viable y fertil del crecimiento del patrimonio colectivo con el mejoramiento individual y hacer aSI mas competitiva la ciudad y los individuos que en ella moran, en procura de la equidad y el progreso de todos.

EI enfasis del plan se en marco en la cultura ciudadana, entendida como el con­junto de acciones publicas y privadas que inciden en la manera como los· ciuda­danos perciben, reconocen y usan los entomos sociales y urbanos; esta estrategia se combino con las pollticas de: Espacio Publico en terminos de ampliacion, redistribucion y cuidado; Progreso Social, mediante el cual se buscaba que la poblacion mas pobre pudiera acceder a bienes y servicios publicos; Legitimidad Institucional, para estructurar la actividad gubemamental en proyectos y progra­mas en los que primara la transparencia en los procedimientos administrativos; Salud y Medio Ambiente, para que se reorientara la oferta y se canalizaran los subsidios a la demanda; Educacion tratandose de mejorar la calidad y ampliar la cobertura; Vivienda, fomentando la accion del sector privado con la ampliacion de la oferta de vivienda nueva de interes social; Transito, transporte y obras viales, buscandose articular funcionalmente las vias barriales con la red vial urbana y esta con la regional, y reglamentar el aprovechamiento del subsuelo en el Distrito Capital para la construccion de parqueaderos.

Los planes prioritarios del Plan de Desarrollo fueron: EI Plan Integrado de Transporte, Recuperacion del rio Bogota, desarrollo del borde occidental de la ciu­dad, Infraestructura metropolitana Santa Fe 1, Plan de accion social en salud, edu­cacion y empleo, y Seguridad Ciudadana.

La estrategia financiera del Plan giro en torno a la Racionalizacion del Gasto, me­diante la austeridad en el rubro de funcionamiento y eficiencia en la inversion, para ello se requirio profesionalizar la gestion distrital y mantener un control estricto de los gastos generales y de contratacion administrativa, valorar los pasivos laborales y disenar la estrategia adecuada para su financiamiento. La inversion exigio el ma­nejo rentable de los recursos publicos a traves de instrumentos de programacion y

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~ Finanzas Sanas y Sostenibles • Gesti6n de Hacienda Publica

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ejecucion presupuestal, como el diseno y desarrollo de un sistema de seguimiento del presupuesto que permitiera la evaluacion de la gestion por resultados y en consecuencia el mejoramiento de la capacidad de ejecucion.

Se presto especial atencion a los Fondos de Desarrollo Local, para buscar su con­solidacion como entes financiadores del gasto local y al desarrollo de mecanismos que permitieran a los ciudadanos ejercer un mayor control a la inversion.

Otro eje de la estrategia financiera fue la Racionalizacion de la Estructura Tributaria, con la cual se buscaba ajustar la estructura existente, agilizar procedimientos, cul­minar la sistematizacion del recaudo, desarrollar el sistema integrado de informa­cion, terminar de incorporar la red bancaria al sistema tributario y la realizacion periodica de cruces de informacion que permitieran mantener un estricto control sobre la evasion y la elusion. Tambien, se busco poner en marcha mecanismos para ampliar la base de contribuyentes y la recuperacion de cartera para sanear la mora y el retraso de los pagos.

~ 1998-2001. "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Economico, Social y de Obras Publicas para Santa Fe de Bogota, D.C., 1998-2001-Por la Bogota que Queremos". EI objetivo del Plan fue generar un cambio en la manera de vivir de los ciudadanos, devolviendo la confianza a todos los bogotanos en su capacidad para construir un futuro mejor y dinamizar el progreso social, cultural yeconomico; proyectando y haciendo viable a Bogota para enfrentar los retos y aprovechar las posibilidades que impone una nueva era, trabajando con miras a mejorar la cali dad de vida para las presentes y futuras generaciones.

EI Plan se estructuro a partir de siete prioridades y cinco proyectos prioritarios: Prioridades: Desmarginalizacion, Interaccion Social, Ciudad a Escala Humana, Movilidad, Urbanismo y Servicios, Seguridad y Convivencia y Eficiencia Institucional. Proyectos Prioritarios: Sistema Integrado de Transporte Masivo, Construccion y Mantenimiento de Vias, Banco de Tierras, Sistema Distrital de Parques y Sistema Distrital de Bibliotecas.

Dentro de la prioridad Eficiencia Institucional, la cual buscaba establecer una gestion publica que en todas sus instancias promoviera una administraci6n eficien­te y respetuosa del ciudadano, se encontraba la estrategia que apuntaba a que el Gobierno Distrital cumpliera con sus funciones con la mayor efectividad y el menor costa posible, para atender los problemas de los ciudadanos, buscando aumentar los niveles de gobernabilidad en la ciudad, garantizando la atencion de las deman­das de los ciudadanos y optimizando la asignaci6n y ejecucion del gasto publico, dentro de un escenario de recursos limitados, mediante el impulso y consolidaci6n de los procesos de descentralizacion, empoderamiento de la poblacion y moder­nizaci6n del Distrito Capital, con el fin de avanzar hacia una descentralizacion que permitiera que el ciudadano realmente estuviese mas cerca de las autoridades que toman las decisiones.

Planeaci6n Financiera _

En este marco, se encuentra, junto con los programas que bus caban el fortaleci­miento de la descentralizaci6n, la modernizaci6n y fortalecimiento de la Gesti6n Publica (incluye el funcionamiento de un Modelo de Gesti6n Publica orientado a resultados y un sistema de control interne adecuado a las necesidades de cad a entidad distrital), la participaci6n ciudadana y la modernizaci6n y fortalecimiento del Concejo y los Organos de Control. EI programa buscaba la modernizacion del sistema financiero del Distrito, cuyas principales actividades se enfocaron a ajustar la estructura financiera del Distrito, redefiniendo algunos procesos tributa­rios, de presupuestacion, de ejecucion del gasto y de contabilidad, que permitieran realizar un seguimiento cualitativo y cuantitativo de la gesti6n publica. Asi mismo, este programa busc6 elevar los niveles de eficiencia del gasto publico distrital, reducir la evasi6n y elusi6n tributarias y garantizar el aumento sostenido de los ingresos, a traves de iniciativas como la cultura tributaria. La reducci6n de capital de la Empresa de Energia fue fundamental para conseguir los recursos necesarios para el financiamiento de los macroproyectos y evitar impactos negativos en la sostenibilidad de las finanzas.

• 2001-2003. "Por el cual se adopta el Plan de Desarrollo Economico, Social y de Obras Publicas para Bogota, D.C., 2001-2004, "Sogota para Vivir Todos del Mismo Lado". EI Plan propuso avanzar hacia una ciudad construida colectivamente, in­cluyente y justa, amable con los ninos y los viejos; una ciudad econ6micamente competitiva en produccion de conocimientos y servicios.

Las prioridades de politica estuvieron enfocadas a: La Cultura Ciudadana: Impulsar el cumplimiento de las normas, propiciar cultura, comunicaci6n y solidaridad; Productividad: Impulsar la educaci6n y cultura, aumentar los flujos de inversi6n neta en el Distrito y la Regi6n; Justicia Social: Impulsar sistemas que contribuyan a identificar las poblaciones mas vulnerables, generar y hacer extensiva a esta poblaci6n el disfrute de servicios en nutrici6n, salud, educaci6n, habitaci6n e infra­estructura urbana a poblaci6n vulnerable; Educacion: Ampliaci6n de coberturas y acercar la educaci6n a la vida de ciudad; Medio Ambiente: Procesos de cambios de habitos, control de contaminaci6n y manejo de residuos, conservaci6n estruc­tura ecol6gica principal; Familia y Ninez: Acciones integrales para ninez, familia, mujeres y j6venes; Gestion Publica admirable: Transformaci6n institucional y or­ganizacional del Distrito.

La estrategia financiera del Plan contemplaba las siguientes politicas: Generacion de nuevos ingresos, mediante la Reforma Tributaria mediante la cual se fortale­ceria la presi6n tributaria (ingresos tributarios/PIS) ejercida por la administraci6n distrital, aumentandola de 3,3% en el periodo 1996-2000 a 4,68% en 2004. Esta reforma buscaba principalmente el fortalecimiento de los impuestos Predial y de Industria y Comercio. Adicionalmente, la reforma contempl6 el establecimiento de tres nuevas fuentes de ingreso, como son los peajes, el cobro del alumbrado publi­co y la participaci6n en plusvalla; esta combinaci6n de fuentes generaria los recur-

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·t_ Finanzas Sanas y Sostenibles • Gesti6n de Hacienda Publica

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sos necesarios para inversion, sin afectar la productividad, generacion de riqueza y el crecimiento economico. Asi mismo, la valorizacion contemplaba el cobro de obras de infraestructura de interes publico.

EI plan tambien previo nuevo endeudamiento mediante la consecucion de recursos de credito manteniendo las condiciones de sostenibilidad de la deuda, una estrate­gia de ahorro en gastos de funcionamiento y la reduccion de capital de Codensa.

• 2004-2007. "Bogota Sin Indiferencia, un Compromiso Social Contra la Pobreza y la Exclusion". Este Plan tiene como objetivo construir, colectiva y progresivamente, una ciudad moderna y humana, incluyente, solidaria y comprometida con el desa­rrollo del Estado Social de Derecho, con mujeres y hombres que ejercen su ciuda­dania y reconocen su diversidad. Una ciudad con una gestion publica integrada, participativa, efectiva y honesta que genera compromiso social y confianza para avanzar en la reconciliacion entre sus habitantes y en la garantia de sus derechos humanos. Una ciudad integrada local y regional mente, articulada con la Nacion y el mundo, para crear mejores condiciones y oportunidades para el desarrollo sostenible de las capacidades humanas, la generacion de empleo e ingresos y la produccion de riqueza colectiva.

En el Plan se establecieron tres ejes. EI Eje Social, referido a programas socia­les como educacion, salud, empleo, cultura, recreacion y deporte. EI Eje Urbano Regional, enfocado a la relacion con el sector rural y la region. Habitat desde los barrios y las UPZ, Red de centralidades distritales, Sostenibilidad urbano-rural, Region integrada para el desarrollo y Bogota productiva. EI Eje de Reconciliacion, referido a una gestion pacifica de conflictos y todo 10 relacionado con los derechos humanos, poblacion desplazada, red de reconciliacion, resistencia civil y no violen­cia, entre otros.

La estrategia financiera contempla la generacion de proyectos especificos para hacer mas dinamicos y productivos los procesos financieros, como: la Gestion Antievasion, Fortalecimiento de la Administracion Tributaria, Actualizacion de Bases Gravables, Acuerdo con los gremios y la ciudadania en un Pacto por el Tesoro, Reglamentacion y cobro de otros ingresos.

La estrategia incluye tambien la gestion de recursos nacionales para proyectos es­trategicos de la ciudad y recursos a traves de convenios interadministrativos tanto para Bogota como para la region, mediante la concertacion de criterios publicos y privados que conduzcan a la regionalizacion de politicas y permitan el uso y utiliza­cion de instrumentos de financiamiento nacional.

La racionalizacion del gasto y equidad en la inversion mediante la cultura de racionalizacion del gasto hace parte de la estrategia financiera de este Plan de Desarrollo. Asi mismo, mediante la politica Equidad en /a inversion, se busco iden­tificar recursos disponibles que pudieran reorientarse hacia nuevos proyectos, con

Planeacion Financiera _

prioridad en proyectos de impacto social, mantenh3ndose el manejo responsable de las finanzas distritales.

EI mejoramiento del perfil de la deuda existente y el Programa de Emisi6n y Colocaci6n de Bonos seran la base de la estrategia de endeudamiento, para man­tener la buena calificaci6n de riesgo nacional e internacional. Finalmente, los re­cursos provenientes de las utilidades de las entidades descentralizadas y de las empresas donde el Distrito tiene una alta participaci6n, constituyen una fuente importante de recursos Que permitiran financiar proyectos de inversi6n social e infraestructura.

R ~pe~:~::::: este penodo, los planes de desarrollo sirvieron no s610 como ins­'C..) trumento de planeaci6n, sino tambien como mecanismo para consolidar el ajuste

fiscal Que era requerido para hacer viable los objetivos de desarrollo de la ciudad. Desde esos afios, se hicieron explicitas las estrategias financieras como parte in­herente del Plan de Desarrollo, dandole consistencia y viabilidad a las acciones disefiadas y a los programas de inversi6n.

• 1995-1997. Se expide el Estatuto Organico de Presupuesto y se crea el Banco de Proyectos, 10 cual contribuye enormemente a una mayor articulaci6n entre la planeaci6n de mediano plazo y las decisiones de corto plazo, es decir, entre el plan de inversiones del plan de desarrollo y los presupuestos anuales.

EI Estatuto Organico de Presupuesto crea tambi(m el CONFIS como organa rector de la Politica Fiscal y coordinador del sistema presupuestal distrital. Una de sus funciones es darle coherencia a las inversiones anuales de todo el Distrito con los programas de inversion de mediano plazo. EI hecho de estar presidido por el Alcalde Mayor Ie da un estatus mas alto para mantener la consistencia de las de­cisiones financieras con el plan de desarrollo, que representa fundamental mente el compromiso politico del alcalde.

• 1998-2000. EI financiamiento del Plan de Desarrollo mediante la capitalizacion de la Empresa de Energia fue una innovacion respecto de las estrategias financieras Que venian siendo utilizadas hasta ese momento. Se trato tecnicamente de una ca­pitalizacion y no una privatizacion, 10 que represento la inyeccion de capital privado en una cuantia que supero las expectativas de la administracion distrital.

La obtencion de la calificaci6n AM en 1999, otorgada por calificadoras interna­cionales de riesgo para las finanzas de la ciudad, amplio las posibilidades de uti­lizacion del endeudamiento en los mercados nacionales e internacionales para el financiamiento de los planes de desarrollo de este perfodo y de los siguientes. La emision y colocacion de bonos empezo a ser una fuente de recursos mayormente utilizada.

Secretarfa Distrital de Hacienda - Bogota, D.C. 11

_ Finanzas Sanas y Sostenibles • Gesti6n de Hacienda Publica

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• 2001-2003. En este periodo se consolida el financiamiento de los planes de de­sarrollo mediante el uso del endeudamiento externo, aprovechandose la posicion favorable de las finanzas distritales en los mercados internacionales. Se busca im­plementar nuevas fuentes de recursos, dado que la disponibilidad de activos para enajenar era ya escasa.

• 2004-2007. Se consolida la utilizacion del Presupuesto Orientado a Resultados como instrumento de vinculacion de los recursos a impactos especificos, en termi­nos de resultados y productos, facilitandose la rendicion de cuentas y la transpa­rencia de la gestion. De esta manera, el plan de desarrollo se convierte en un medio de articulacion entre la planificacion y la aSignacion de recursos, en la medida en que los objetivos estrategicos se incorporan con metas directamente en el presu­puesto.

~ ~nC~::i;~::,; ~::::I::::~""UladO con rigurosidad, consolidando una me-todologia de cuantificacion y compromiso en terminos de metas e inversiones.

• Los Planes de Desarrollo no solo han servido para mejorar el proceso de la pla­nificacion en terminos de participacion ciudadana y legitimacion social, sino para hacer viable la vision de unas finanzas sanas y sostenibles como base para el desarrollo de la ciudad.

• Las estrategias financieras incorporadas a los planes de desarrollo han sido bien disenadas, facilitando el cumplimiento de los objetivos y metas definidos. La via­bilidad financiera ha sido la variable estrategica mas importante para hacer de los planes de desarrollo un instrumento efectivo de gestion.

1.2 PLANEACION TERRITORIAL (POT -CIUDAD REGION-PLANES MAESTROS)

Presentaci6n

EI Plan de Ordenamiento Territorial (POl), los planes maestros y la ciudad-region son temas estrechamente relacionados. EI POT es el instrumento basico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal. Se define como el conjunto de objetivos, directrices, politicas, estrategias, metas, programas, ac­tuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo fisico del territorio y la utilizacion del suelo (articulo 5 de la Ley 388).

Las normas que Ie dieron vida juridica al POT y especfficamente 10 dispuesto en la Ley 388 de 1997, establece los planes maestros como instrumento de planifica-