guatemala evaluaci6n de la capacidad de gesti6n financiera...

Informe No. 35040-GT

GuatemalaEvaluaci6n de la capacidad de gesti6nfinanciera y diagn6stico de los procedimientosde adquisiciones del pal's (CFAA/CPAR)24 de Junio de 2005

Departamento de America Central Departamento Regional de OperacionesDepartamento de Servicios Operacionales Modernizaci6n del EstadoRegi6n para Amrnrica Latina y el Caribe Divisi6n (RE2/SC2)Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo

Documento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo

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EQUIVALENCIAS MONETARIAS

Unidad monetaria = QuetzalesUS$I = 7,6 quetzales (24 de junio de 2005)

EJERCICIO FISCAL DEL GOBIERNO

I de enero - 31 de diciembre

PRINCIPALES SIGLAS Y ABREVIATURAS

BANGUAT Banco de Guatemala (Banco TI Tecnologia de la infornaci6nCentral) LOP Ley organica del presupuesto

CGC Contralori a General de MFP Ministerio de FinanzasCuentas Publicas

CFAA Evaluaci6n de la capacidad de MTEF Marco de gastos a medianogesti6n fmanciera del pafs plazo

COSO Comite de Organizaciones NFPS Sector publico no fmancieroPatrocinadoras de la Comisi6n ONG Organizaci6n noTreadway gubernanental

COPRE Comisi6n Presidencial para la PER Evaluaci6n del gasto puiblicoReforma del Estado, la PIP Programa de inversi6n publicaDescentralizaci6n y la PFM Gesti6n fmanciera puiblicaParticipaci6n Ciudadana ROSC Informe sobre cumpliniento

OSC Organizaci6n de la sociedad de normas y c6digoscivil SAT Superintendencia de

CPAR Diagn6stico de los Administraci6n Tributariaprocedimientos de SEGEPLAN Secretarfa de Programaci6n yadquisiciones del pafs Planificaci6n de la Presidencia

DBE Direcci6n de Bienes del Estado SIAF Sistema integrado de

DCE Direcci6n de Contabilidad del administraci6n fmancieraEstado SICOIN Sistema de Informaci6n de

DCP Direcci6n de Credito Publico Contabilidad IntegradaDTP Direcci6n Tecnica de SIGADE Sistema de gesti6n de deuda y

Presupuesto analisis fmancieroGuatecompras Sistema de informaci6n de SNIP Sistema nacional de inversi6n

contrataciones y adquisiciones publicaBID Banco Interamericano de UAP Unidad de analisis

Desarrollo presupuestario del Congreso

FMI Fondo Monetario Intemacional UDAF Unidad de administraci6nINFOM Instituto de Fomento fmanciera

Municipal BM Banco Mundial

Banco MundialVicepresidente Pamela CoxDirector de Pais Jane ArmitageDirector de Sector Stefan KoeberleGerentes de Proyecto Enzo de Laurentiis

Manuel Vargas

Banco Interamericano de DesarrolloGerente Regional Miguel MartinezJefe de Sector Jorge SapoznikowGerentes de proyecto Roberto Camblor

Stephen Doherty

CFAA/CPAR de Guatemala: indice

INDICE

PREFACIO ................................................................. IV

RESUMEN EJECUTIVO ...................................................... VII

I. ANTECEDENTES DEL PAIS .................................................... 1

Evoluci6n politica y econ6mica ................................................... 1

El sector pblico ...................................................................................... 3

Entomo de gobernanza ................................................................................... 3

El CFAA/CPAR en el contexto nacional ........................................ 6

II. MARCO JURiDICO E INSTITUCIONAL .................................... 8

Reglamento formal para la gesti6n financiera puiblica .............................................................. 8

Atributos presupuestarios de los diferentes poderes del gobierno ........................ 9

El sistema integrado de administraci6n financiera (SIAF) ............................ 11..... 1

Marco normativo de las adquisiciones puiblicas ................................... 12

Servicio civil 16Analisis y recomendaciones ................................................ 18

III. FORMULACION Y CONFIABILIDAD DEL PRESUPUESTO ................... 23

El proceso de formulaci6n presupuestaria ....................................... 23

Contenido del presupuesto ................................................. 25

Los resultados presupuestarios como indicadores de la confiabilidad presupuestaria ......... 28

Analisis y recomendaciones ................................................ 31

IV. GESTI6N DE TESORERIA Y EJECUCION PRESUPUESTARIA ................ 34

Administraci6n de ingresos ................................................. 34

El proceso de ejecuci6n presupuestaria ......................................... 35

Marco de control interno .................................................. 40


V. GESTION DE ADQUISICIONES .......................................... 48

Planificaci6n estrategica ................................................... 48

Adquisiciones electr6nicas ................................................. 49

Unidades de adquisiciones ................................................. 54


VI. PRESENTACION DE INFORMES FISCALES Y SUPERVISION EXTERNA ........ 59

Presentaci6n de informes fiscales ............................................ 59

La funci6n de auditoria externa .............................................. 60

Supervisi6n legislativa ................................................................................. 62

Seguimiento por parte de la sociedad civil ...................................... 63


VII. CONCLUSIONES Y PRINCIPALES RECOMENDACIONES ................... 68

Aprovechar las oportunidades para seguir adelante ................................ 70

Medidas fundamentales sugeridas ............................................ 71

Otras reformas clave que afectan la gesti6n financiera puiblica ........................ 76

CFAA/CPAR de Guatemala: Indice ii

ANEXOS ........................................................................................... 77Anexo I Plan de acci6n ............................................ 77Anexo II Documentos de referencia y personas entrevistadas ... Error! Bookmark not defined.Referencias .................................................................................... 91

LISTA DE TABLAS, CUADROS Y GRAFICOS:

TABLA 1: OPERACIONES DEL GOBIERNO CENTRAL 3TABLA 2: MODIFICACIONES PROPUESTAS A LA LEY DE ADQUISICIONES DEL ESTADO 12TABLA 3: PROCESO DE FORMULACION PRESUPUESTARIA 21TABLA 4: INGRESOS DE AFECTACION ESPECiFICA EN EL PRESUPUESTO 22TABLA 5: EJECUCION TOTAL DEL PRESUPUESTO GENERAL 25TABLA 6: DIVERGENCIA DEL DEFICIT PRESUPUESTARIO 25TABLA 7: DIVERGENCIA ABSOLUTA PROMEDIO DE LA EJECUCI6N

DEL PRESUPUSTO GENERAL DE EGRESOS 26TABLA 8: EFICIENCIA DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 29TABLA 9: RESUMEN DE LOS RESULTADOS DE LA AUDITORiA DE 2003 51

CUADRO 1: GUATEMALA EN UN VISTAZO 1CUADRO 2: PRINCIPALES NORMAS Y REGLAMENTOS QUE RIGEN LA

GESTI6N FINANCIERA PUBLICA 7CUADRO 3: IMPLICACIONES DEL DR-CAFTA EN LAS ADQUISICIONES PUBLICAS 13CUADRO 4: DEFICIENCIAS DE LA LEY DE CONCESIONES PROPUESTA 14CUADRO 5: SELECCI6N DE OPCIONES PARA REFORMAR EL SISTEMA DE

TRANSFERENCIAS MUNICIPALES 17CUADRO 6: PLAN DE ACCI6N DEL CPAR 1999 18CUADRO 7: CLASIFICACIONES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS 24CUADRO 8: PROCESO DE EJECUCI6N DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS 31CUADRO 9: REGLAS APLICABLES A LA AUTORIZACI6N DE DEUDA MUNICIPAL 33CUADRO 10: ALGUNAS INICIATIVAS RECIENTES EN EL AMBITO DE AUDITORiA SOCIAL 33

CFAA/CPAR de Guatemala: indice iii

GRAFICO 1: INDICADORES DE GOBERNANZA: 2004/2002/200/1998 Y

COMPARACION REGIONAL 2004 4

GRAFICO 2: EMPLEOS Y SALARIOS DEL GOBIERNO CENTRAL 2002 15

GRAFICO 3: SITUACION ACTUAL DE LA ESTRATEGIA DE ADQUISICIONES DE GUATEMALA 41

GRAFICO 4: TENDENCIAS EN EL USO DE GUATECOMPRAS 42

GRAFICO 5: INTEGRACION DE LAS ADQUISICIONES Y LA PLANIFICACION PRESUPUESTARIA 46

GRAFICO 6: POSIBLES AHORROS CON LA SIMPLIFICACION DE LA ESTRATEGIA 47

GRAFICO 7: ETAPAS DE LA ESTRATEGIA DE REDUCCION DE COSTOS 48

El presente infortne fue elaborado en Junio de 2005 por Enzo de Laurentiis (Especialista Senior en

adquisiciones, Banco Mundial) y Manuel Vargas (Especialista Senior en gesti6n financiera, Banco Mundial),

con la colaboracion de Roberto Camblor (Especialista en modernizaci6n del Estado, BID) y Stephen Doherty

(Especialista principal en desarrollo social, BID). Integraron el equipo de trabajo Patricia de Baquero

(Especialista Senior en adquisiciones, Banco Mundial), Henry Forero (Oficial Senior de informaci6n, Banco

Mundial), Luis Prada (Especialista en adquisiciones, Banco Mundial), Alfonso Sanchez (Consultor de

adquisiciones), y Joao Veiga Malta (Especialista en adquisiciones electr6nicas, BID). Otros funcionarios y

consultores contribuyeron con documentos de antecedentes (Anexo V). Erick Coyoy (Asesor, Ministerio de

Finanzas Publicas) coordin6 la evaluaci6n del Ministerio de Finanzas Nblicas en representacion del Gobierno

de Guatemala. Antonio Blasco (Especialista de Administracion Financiera, Banco Mundial) y Keisgner Alfaro

(Especialista de Adquisiciones Senior, Banco Mundial) revisaron conjuntamente con el equipo del Gobiemo de

Guatemala en Marzo de 2007 las acciones llevadas a cabo y los avances alcanzados en la implementacion de las

recomendaciones formuladas en el Plan de Acci6n propuesto por los Bancos en Junio de 2005.

El equipo de preparacion agradece a la Ministra de Finanzas Publicas, seflora Maria Antonieta de Bonilla, y

demas autoridades y funcionarios gubemnamentales por su colaboracion y apoyo. Asimismo, el equipo agradece

el apoyo de Gerald Johnson (Representante del BID en Guatemala), Neeta Sirur (Gerente de Pais, Banco

Mundial), y Jamil Sopher (consultor, Banco Mundial), asi coffo el liderazgo de Bernard Becq, Roberto Tarallo

(Gerentes de Sector, Banco Mundial) y Jorge Sapoznikow (Jefe de Sector, BID).

CFAA/CPAR de Guatemala: Prefacio iv

PREFACIO

La Evaluaci6n de la capacidad de gesti6n financiera y diagn6stico de los procedimientos deadquisiciones del pais (CFAA/CPAR) es una herramienta de diagn6stico que aborda lacapacidad del gobierno de cumplir la responsabilidad fiduciaria contraida con la ciudadaniade manejar los recursos puiblicos mediante una firme gesti6n fmanciera piiblical. Como tal, suprop6sito es secundar los objetivos de desarrollo al facilitar un entendimiento comuin sobre lasituaci6n de los sistemas de gesti6n financiera puiblica, asi como sobre las practicas ydispositivos para la rendici6n de cuentas. Sobre esa base, se formulan en la evaluaci6nrecomendaciones con el prop6sito definitivo de reforzar la eficiencia y la transparencia delgasto puiblico. La informaci6n recabada en los CFAA/CPAR puede tambien ayudar a losorganismos de desarrollo a identificar los posibles riesgos -generados por flaquezas en losmecanismos de gesti6n fmanciera publica- en la aplicaci6n de los recursos de prestamo o defondos no reembolsables 2 .

El Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han convenido en colaboraren la coordinaci6n general del trabajo de diagn6stico de la gesti6n financiera puiblica. Ambasinstituciones esperan que su trabajo conjunto en Guatemala sirva para fomentar unentendimiento comuin sobre la manera como el CFAA/CPAR debe apoyar el programa dedesarrollo del pais y aprovechar la combinacii6n de eficiencias de escala de los dos Bancos.

El presente informe se elabor6 en base a: i) el Memorandum de Inicio de fecha (2004); ii)entrevistas sostenidas con varios funcionarios gubernamentales y partes interesadas del sectorprivado, organizaciones no gubernamentales, sociedad civil y organismos de desarrollo; iii) laEstrategia de Asistencia al Pais (CAS) acordada con el Gobierno de Guatemala (2005); iv) elanalisis de encuestas, cuestionarios y otra informaci6n y documentos recabados durante lasmisiones de recolecci6n y validaci6n de hallazgos en el terreno realizadas del 25 al 29 deOctubre de 2004 y del 17 al 28 de Enero de 2005, y v) taller de presentaci6n del informe CPARcon participaci6n de funcionarios del Ministerio de Finanzas Nblicas (MFP), Contraloria General deCuentas (CGC), Banco Interarnericano de Desarrollo (BID) y Banco Mundial efectuado el 9 de marzode 2006. Por tanto, su contenido refleja los avances, analisis y recomendaciones identificadosen ese momento. Los Especialistas Fiduciarios de los Bancos conjuntamente con el equipo delMinisterio de Finanzas Puiblicas evaluaron en Marzo de 2007 las acciones llevadas a cabo ylos avances alcanzados en la implementaci6n de las recomendaciones formuladas en el Plande Acci6n indicado en el Anexo I. Los hallazgos y resultados de esta evaluaci6n fueronincorporados en diversas secciones relevantes del informe.

El CFAA/CPAE combina dos ejercicios que tradicionalmente se han llevado a cabo por separado: ElInforme evaluaci6n de responsabilidad financiera de pafs (CFAA) y el Informe de evaluacion deadquisiciones de pafs (CPAR).

2 No obstante, el CFAA/CPAR no es una auditorfa ni se elabora en funcifn de procedimnientos de auditoria(Banco Mundial, 2003).

CFAA/CPAR de Guatemala: Prefacio v

Estrategias de asistencia de los Bancos participantes

La Estrategia de asistencia al pais del Banco Mundial (CAS) para los ejercicios 2005 a 2008

propone un programa estrategico de servicios financieros y no fmancieros en apoyo de los

principales pilares del plan guatemalteco Vamos Guatemala!, que busca promover el

crecimiento sostenible y equitativo y la reducci6n de la pobreza mediante i) el fortalecimiento

de los elementos fundamentales, vale decir, la estabilidad macroecon6mica, la seguridad

personal y juridica, la gobemanza y la gesti6n del sector puiblico; ii) la promoci6n de la

solidaridad social, mediante inversiones en formaci6n de recursos humanos e infraestructura

rural; iii) la aceleraci6n del crecimiento sostenible, mediante alianzas puTblico-privadas; y

iv) el mejoramiento de la competitividad del pais3.

El elemento medular de la estrategia de pais del BID para 2005-2007 es la reducci6n de la

pobreza como condici6n basica para la paz duradera y estable, cimentada en la maxima

participaci6n de la poblaci6n en los procesos paralelos de desarrollo econ6mico y social. Se

busca con la estrategia promover el crecimiento econ6mico sostenible y de amplia base al

secundar la diversificaci6n econ6mica y la inclusi6n de todos los estamentos de la poblaci6n.

Los temas clave giran en tomo a la creaci6n de un clima propicio para la producci6n, el

mejoramiento del capital humano con enfasis en la promoci6n de la equidad, y el mejor

funcionamiento de las instituciones del pais.

Ademas de su valor inherente en tanto que herramienta de diagn6stico, la evaluaci6n es

especialmente pertinente en virtud de su relaci6n con las estrategias de asistencia de los

Bancos participantes, sus programas de financiamiento y el dialogo de politica. Esos vinculos

son particularmente fuertes en tres frentes, a saber:

Modernizaci6n y gobernanza del sector pfiblico. Los sistemas de gesti6n financiera puiblica

que contribuyen a la eficiencia operativa y de asignaci6n de recursos son elementos decisivos

de la efectividad del sector puiblico. Esas caracteristicas, aunadas a la transparencia fiscal,

pueden incidir positivamente en el entomo de gobernanza 4. De ahi que en estos frentes el

CFAA/CPAR sea un servicio no financiero clave de los Bancos participantes.

Disefio y ejecuci6n del programa de financiamiento de los Bancos participantes. A partir

de este ejercicio puede recabarse informaci6n valiosa para ayudar al gobierno a disefnar

programas de formaci6n de capacidad al amparo de su actual programa de modernizaci6n,

ademas de servir de insumo en la ejecuci6n de operaciones en curso (por ejemplo, el Proyecto

del sistema de gesti6n financiera integrada) y en la preparaci6n de nuevos proyectos (el

Proyecto de gobernanza y gesti6n del sector puiblico, por ejemplo). Adicionalmente, un

componente central de la Estrategia de asistencia de pais de Guatemala es una serie

programatica de prestamos anuales de politica de desarrollo que se centran en cuatro armbitos

medulares, uno de los cuales es el fortalecimiento continuo de la gesti6n y gobernanza del

3 El CFAA/CPAR es uno de los servicios no fmancieros que figura en la Estrategia de asistencia de pats

(CAS).4 El entorno de gobernanza y determinadas funciones del Ministerio de Finanzas Publicas (vale decir,

adquisiciones y administraci6n de ingresos) son tambien aspectos importantes para que el entomo de un pais

sea conducente a los negocios y la inversi6n.

CFAA/CPAR de Guatemala: Prefacio vi

sector piiblico. El CFAA/CPAR es la principal herramienta analitica en la que se apoyan lasacciones respaldadas por prestamos de politica de desarrollo en esa zona.

Gesti6n de la cartera de prestamo de los Bancos participantes. La informaci6n contenidaen el CFAA/CPAR redundari en beneficio de las estrategias, posibilitando el uso maseficiente de los propios sistemas y los dispositivos institucionales del gobierno para la gesti6nfmanciera de proyectos y actividades de adquisiciones de bienes y servicios.

CFAA/CPAR de Guatemala: Resumen ejecutivo vii

RESUMEN EJECUTIVO

1. La presente Evaluaci6n de la capacidad de gesti6n financiera y diagn6stico de los

procedimientos de adquisiciones del pais (CFAA/CPAR) analiza la responsabilidad fiduciaria

del gobierno de manejar los recursos pulblicos mediante instituciones transparentes y sistemas

eficientes de presupuesto y adquisiciones. De ahi que las recomendaciones que aqui se

formulan pretendan identificar frentes en los que la gesti6n financiera puiblica pueda

mejorarse con miras a fortalecer la disciplina fiscal, posibilitando asi una asignaci6n mas

eficiente de recursos y una mayor eficiencia operativa.

2. Las mejoras a la gesti6n financiera puiblica, en el contexto de otras reformas clave del

sector puiblico, pueden influir de manera positiva en el entorno de gobernanza del pais, un

aspecto decisivo si se considera que uno de los desafios criticos que encara el gobierno es el

de promover mayores niveles de transparencia y mejores condiciones de gobemabilidad para

reducir la corrupci6n. Al mismo tiempo, el nivel relativamente bajo de ingresos del gobierno

insta a una biisqueda dinamica de oportunidades en aras de una mayor eficiencia. La mayor

transparencia fiscal, a su vez, podria obrar a manera de validaci6n en la consecuci6n de

ingresos potencialmente mayores.

Resumen de conclusiones

3. El proceso de reforma de la gesti6n financiera, iniciado a mediados de los anios

noventa en el marco de la modernizaci6n del sector piublico, ha propiciado mejoras en el

desempefno de instituciones de administracion presupuestaria. La puesta en marcha del

sistema integrado de administraci6n financiera (SIAF), cimentado en un buen marco

normativo e impulsado por una moderna plataforma tecnol6gica, ha contribuido a la eficiencia

en la ejecuci6n de transacciones financieras y a la producci6n de informaci6n oportuna sobre

la mayoria de las finanzas del gobierno. El sistema contable subyacente (SICOIN) funciona

en la mayoria de las entidades gubemnamentales y en la actualidad se esta trabajando en una

versi6n ajustada a las necesidades de las municipalidades, cuya ampliaci6n ha sido

vertiginosa. La normativa formal ha ido generando, paulatinamente, una cultura de

responsabilidad y prudencia fiscal entre los funcionarios responsables de la gesti6n fmanciera

puiblica.

4. Las metodologias y los procesos de gesti6n financiera estan bien documentados y

suelen observarse. El gobiemo esta en condiciones de dar seguimiento a ingresos y egresos de

manera oportuna y bajo un amplio sistema de clasificaci6n. Existen controles eficaces de la

situaci6n de efectivo del gobiemo, incluido un eficiente sistema de fondo comun e

informaci6n registrada bastante completa sobre endeudamiento del gobiemo central. Tanto los

presupuestos anuales como los informes financieros proporcionan considerables datos

financieros gubernamentales que estan a disposici6n del puiblico.

5. Los auditores externos gozan de independencia y espacio para ejercer sus funciones,

incluida la presentaci6n oportuna de informes anuales al Congreso en materia fiscal. Mas aun,

algunas importantes organizaciones de la sociedad civil con buena capacidad tecnica y de

CFAAICPAR de Guatemala: Resumen ejecutivo viii

convocatoria han participado constructivamente en iniciativas de auditoria social y pactos deintegridad. Aun asi, quedan todavia importantes obstaculos pendientes, conforme se resumeen los siguientes parrafos.

6. Adquisiciones. El exito de las iniciativas para modernizar las adquisiciones pAblicasno ha sido tan significativo como en otras areas. El sistema de compras y contrataciones halogrado avances pero aun no ha logrado que las contrataciones puiblicas adquieran el grado detransparencia, competitividad y predictibilidad deseado. La transparencia se ha beneficiadodel lanzamiento en etapa inicial de una herramienta de adquisiciones gubemamentales por viaelectr6nica (Guatecompras), no obstante las debilidades de la normativa afectan la eficienciade la ejecuci6n presupuestaria y la capacidad del gobierno de prestar servicios puiblicos.

7. La planificaci6n, la gesti6n y el seguimiento de las adquisiciones no son del todoadecuados por varios factores que pueden mejorarse. El marco normativo de lasadquisiciones puiblicas contempla algunas barreras a la competencia que limitan latransparencia y la eficiencia econ6mica. Los requisitos onerosos, la falta de guias deprocedimientos y de uniformidad en los documentos de licitaci6n han conducido a laproliferaci6n de practicas que fragmentan el sistema y contribuido a profundizar lasdeficiencias normativas.

8. Es necesario establecer una politica gubemrnamental efectiva en materia deadquisiciones y mecanismos eficaces de supervisi6n del sistema de adquisiciones puiblica queayuden a definir una visi6n clara y cohesiva sobre los objetivos de las adquisiciones publicasy su rol en el contexto del sistema de gesti6n financiera puiblica. La limitada capacidad paradar seguimiento al desempenlo del sistema no permite la retroalimentaci6n necesaria para laformulaci6n de politicas, la planificaci6n de adquisiciones y el ejercicio de control. Enconsecuencia, las iniciativas para la formaci6n de capacidades no estan debidamentecoordinadas la implementaci6n de herramientas clave de ejecuci6n (e.g. documentos estandarde licitaci6n) esta desfasada, y no se han llevado a cabo evaluaciones a fondo sobre laestrategia de compras del gobiemo y de los mercados proveedores que propicie laidentificaci6n y puesta en marcha de nuevos enfoques de compras y la implementaci6n deprogramas de reducci6n de costos.

9. A nivel de las entidades puiblicas, la capacidad de la mayoria de las unidades deadquisiciones es limitada por la falta de procedimientos adecuados que permitan a lasinstituciones vincular estrategicamente la planificaci6n de sus adquisiciones a sus procesospresupuestarios y a sus objetivos institucionales. La Comisi6n Presidencial para la Reformadel Estado, la Descentralizaci6n y la Participaci6n Ciudadana (COPRE) ha emprendido lamodernizaci6n del marco legal, a partir del cual se espera pueda darse el debido respaldo a lareforma del sistema de adquisiciones.

10. Gesti6n financiera. Existe un proceso formal de formulaci6n presupuestaria que elMinisterio de Finanzas Piiblicas esta reforzando con planes claros para la adopci6n de unmarco de gastos a mediano plazo en funci6n del desempenlo, si bien la elevada incidencia defondos de afectaci6n especifica obligatoria (fijados en la Constituci6n y otras leyes) y decostos fijos limita el espacio para la reorientaci6n de recursos en el proceso de planificacionpresupuestaria. De igual manera, al no disponerse de informaci6n completa sobre

CFAA/CPAR de Guatemala: Resumen ejecutivo ix

presupuestos municipales y proyectos de inversi6n, se dificulta la planificaci6n sectorial

integral. Por otra parte, la facultad del Congreso de incorporar cambios a los planes

presupuestarios sin restricciones (particularmente al programa de inversi6n puiblica), y del

Organismo Ejecutivo de modificar el presupuesto durante el ejercicio fiscal mediante

transferencias, puede incidir en la efectividad del proceso de formulaci6n presupuestaria, y de

sus resultados.

11. En lo que a ejecuci6n presupuestaria se refiere, las entidades descentralizadas y

aut6nomas, asi como algunos programas ejecutados a traves de fideicomisos u otros medios,

funcionan fuera del sistema de pagos, y no a traves de la cuenta unica del tesoro, excepcion

esta que puede generar recursos improductivos, aumentar los costos de transacci6n y reducir

la transparencia. Ademas, a pesar de que se han estandarizado las practicas contables en

materia de ejecuci6n presupuestaria, sigue habiendo un cierto grado de fragmentaci6n de

sistemas y procedimientos administrativos internos. Evidencia de ello es que al momento de

elaboraci6n de este informe, la administraci6n de personal y de n6mina, se complicaba por la

variedad de regimenes desconectados y practicas utilizadas para empleo y remuneraci6n al

igual que con las practicas de adquisiciones y contrataciones, como se mencionara

anteriormente. En parte, esto ha sido subsanado con la implementaci6n a partir de 2006, de

un sistema de n6mina operado en ambiente Internet (Guaten6mina).

12. En terminos de informaci6n fiscal, a la fecha de vigencia de este analisis, el registro

simultaneo (y a veces retrasado) de compromisos de gasto y devengados generaba

informaci6n incompleta sobre gastos totales incurridos y deuda flotante, con el riesgo

potencial de generar pagos en mora. Sin embargo, a partir de Enero de 2006, el MFP

estableci6 un sistema por el cual se aprueban cuotas cuatrimestrales de compromiso y cuotas

mensuales de devengado y pago, lo cual facilita el registro separado y oportuno de los

compromisos.

13. Por otro lado, la falta de estados financieros consolidados del gobiemo restringe la

capacidad para realizar analisis integrales sobre desempeflo presupuestario, situaci6n

fmanciera y riesgos fiscales, que no se efecturan de manera sistematica. Se aclara que a nivel

del gobierno central se Ilevan a cabo analisis de desempeno presupuestario y situaci6n

financiera con periodicidad semanal.

14. Por iltimo, el dictamen acerca de la razonabilidad de la informaci6n fiscal (e.g. de los

estados financieros) se ve restringido por las limitaciones de capacidad de la Contraloria

General de Cuentas, especialmente las vinculadas a su reducido n(umero de profesionales

calificados. Esta situaci6n se agudiza por las debilidades de la auditoria interna que no ayudan

a hacer efectiva su funci6n.

Medidasfundamentales sugeridas

15. De cara al futuro, el gobiemo deberia concentrarse en la puesta en marcha de medidas

clave que son relativamente menos complicadas por cuanto no exigen modificaciones de

indole juridica, pueden apoyarse en proyectos de formacion de capacidad en curso, y pueden

generar mejores productos a corto plazo. Los programas piloto en los ministerios responsables

de la mayor parte del presupuesto (Ministerios de Comunicaciones, Infraestructura y

CFAA/CPAR do Guatemala: Resumen ejecutivo x

Vivienda, de Salud Puiblica y Asistencia Social, y de Educaci6n) deberian acelerarse conmiras a reforzar los procesos de adquisiciones y gesti6n financiera, incluidos los controlesinternos. Conforme los programas piloto generen resultados mensurables, podrian extendersea todo el sector puiblico.

16. Paralelamente, el gobiemo deberfa empezar a forjar un consenso en tomo a loscambios sistemicos encaminados a asegurar que las reformas sean sostenibles, que lossistemas de adquisiciones y gesti6n financiera esten mejor integrados y que el marconormativo sea congruente con las normas internacionales.

17. Cada uno de los capitulos de este informe ofrece recomendaciones para reforzar loscimientos de la gesti6n financiera puiblica nacional, los procesos operativos y la transparencia.Las medidas sugeridas son, en gran medida, coherentes con los propios planes del gobierno yprevisiblemente han de ponerse en marcha en el marco de dispositivos secuencialesadecuados. Las medidas fundamentales escogidas, impulsadas primordialmente porimplicaciones de eficiencia operativa, se identifican en todo el informe y figuran en losparrafos a continuaci6n.

18. Planificacion presupuestaria. El gobierno ha disefnado un buen plan para adoptar unenfoque plurianual basado en resultados para el proceso presupuestario. A efectos de validar ysostener un cometido que, por su propia naturaleza es a largo plazo, se insta a adoptar unenfoque cauteloso y gradual.

19. El enfoque adoptado en los ministerios piloto ha de extenderse, a corto y medianoplazo, del nivel institucional, a los niveles sectorial y programatico. Deberian formularseplanes estrategicos sectoriales con costos, a efectos de la conciliaci6n descendente yascendente de la planificaci6n presupuestaria plurianual. El programa de inversi6n puiblicadeberia basarse en esos planes, con la debida consideraci6n a las implicaciones de los costosrecurrentes. Estas medidas podrian desembocar en deliberaciones m6s significativas en tomoa la eficiencia operativa en el uso de recursos, una evaluaci6n met6dica de las implicacionespresupuestarias de politicas nuevas y en vigor, y en una mejor planificaci6n de los costosrecurrentes de decisiones de inversi6n.

20. Administraci6n de ingresos. El plan estrategico integral de la Superintendencia deAdministraci6n Tributaria (SAT) se dirige en la direcci6n correcta. De ahi que, con miras amejorar la transparencia de los datos tributarios y la efectividad de los registros, gravamenes yrecaudos, algunas de las medidas clave a implementar incluyan i) continuar la ampliaci6n dela cobertura y el contenido de la informaci6n de la cuenta del contribuyente, incluida laidentificaci6n precisa de la deuda pendiente; ii) reunir esa informaci6n de tal manera de poderrendir mejores infonnes sobre impuestos declarados y gravados, incluidos datos sobre pagosen mora debidamente clasificados y conciliados; y iii) depurar las bases de datos deinscripci6n, mejorar la eficacia de las sanciones por incumplimiento de las obligacionestributarias (a traves de modificaciones al C6digo Tributario) y reforzar el enfoque de lasauditorias basado en la detecci6n de riesgos.

21. Ejecucion presupuestaria. A corto plazo, deberia crearse un entorno que permita elregistro adecuado y oportuno de compromisos y valores devengados de gastos, y velarse por

CFAA/CPAR de Guatemala: Resumen ejecutivo xi

que el registro se produzca en esas condiciones (pasando, por ejemplo, de cuotas mensualesde valores devengados a limites de compromiso trimestrales, teniendo siempre a la manoaltemativas de emergencia para lidiar con problemas imprevistos de flujo de efectivo). Estasmedidas pueden ayudar a prevenir la morosidad en los pagos, una modalidad definanciamiento intransparente que puede incidir en la disciplina fiscal y aumentar el costo deobras, bienes y servicios. Asimismo, pueden contribuir a mejorar la capacidad de predecir losflujos de recursos a unidades de prestaci6n de servicios, que de esa forma estarian encondiciones de planificar y aplicar esos recursos de manera mas oportuna y eficiente -asuntoeste que reviste particular importancia a raiz de la incorporaci6n de acuerdos basados enresultados para fines de gesti6n presupuestaria. Esta recomendaci6n fue implementada a partirde enero de 2006, con la puesta en marcha de la autorizaci6n de cuotas cuatrimestrales decompromiso y cuotas mensuales de pago.

22. Gesti6n de Tesoreria. A mediano plazo, el sistema de pago a un fondo comuin de laTesoreria deberia extenderse apreciablemente a todas las entidades descentralizadas,aut6nomas y otros fondos especiales del gobierno central, tomando en consideraci6n lasrespectivas implicaciones legales, de manera de evitar que haya recursos improductivos,reducir los costos de transacci6n y aumentar la transparencia.

23. Politica y gesti6n de adquisiciones. En el corto plazo, y con fines de aplicaci6n amediano plazo, deberia elaborarse un plan en el que se separen las funciones de formulaci6nde politica y de supervisi6n de adquisiciones de las tareas operativas (por ejemplo, la gesti6nde contratos marco), y se asegure el liderazgo y los recursos necesarios para ejecutar conexito el plan de reforma del sistema de contrataci6n puiblica. Asimismo, el desarrollo deGuatecompras deberia continuar a corto plazo, como parte de un plan estrategico integral deadquisiciones electr6nicas, con especial hincapie en lograr una mayor interfase con losm6dulos de SIAF, la catalogaci6n de productos y normas de informaci6n, y el uso deinformaci6n relevante para la planificaci6n de las adquisiciones.

24. A nivel estrategico, el gobierno ha de beneficiarse a corto plazo de los estudiospormenorizados de mercado y de una evaluaci6n de sus procesos de oferta, a efectos de laidentificaci6n de oportunidades para lograr ahorros en los costos. Un calculo conservador delpotencial de ahorro general que podria lograrse mediante la simplificaci6n de la estrategia deoferta del gobierno ronda los Q500 millones al afno (aproximadamente US$65,5 millones).

25. A nivel de la entidad ejecutora, la planificaci6n y la gesti6n de adquisiciones deberiainstitucionalizarse en el corto a mediano plazo, revisandose el proceso atinente al plan deoperaci6n anual y formulado herramientas de ejecuci6n clave (documentos y sistemas deseguimiento, por ejemplo), iniciativa que ha de emprenderse primero con los ministeriospiloto, para su eventual adopci6n como politica. Tales esfuerzos deberian enmarcarse dentrode programas de formaci6n de capacidad a mediano plazo bien definidos, en coordinaci6ncon posibles iniciativas de reforma del servicio civil, y estar debidamente vinculados aestrategias de reducci6n de costos tales como posibles iniciativas para aprovechar laseconomias de escala en la consolidaci6n de volumen (incluida la mejor utilizaci6n decontratos marco bajo procedimientos claros de adjudicaci6n y administraci6n).

CFAA/CPAR de Guatemala: Resumen ejecutivo xii

26. Al encauzar los esfuerzos hacia la formulaci6n de herramientas y estrategias disefiadaspara mejorar la eficiencia y transparencia de los resultados del sistema, se aliviaria la presi6npara lograr acciones significativas de orden normativo a corto plazo y, al mismo tiempo, seayudaria a generar el impulso necesario para la reforma.

27. Controles internos. Las evaluaciones institucionales realizadas bajo el liderazgo deCOPRE y las conclusiones especificas que constan en los informes de auditoria han deconstituir la base para la formulaci6n, a corto plazo, de planes de fortalecimiento de loscontroles intemos de las entidades encargadas de la ejecuci6n presupuestaria -empezando,tambien en este caso, por los ministerios piloto. Por otra parte, conscientes de que lasdeficiencias institucionales en el anmbito de auditoria interna no podran resolverse a cortoplazo, pueden tomarse algunas medidas tecnicas (la elaboraci6n de un manual de auditoria,por ejemplo, que ponga en manos de los auditores intemos herramientas procedentes delsistema de auditoria del gobiemo (SAG), la formulaci6n de un sistema de capacitaci6n ycertificaci6n, o una mejor coordinaci6n con la Contraloria General de Cuentas).

28. Mediante el perfeccionamiento de los controles del proceso de gastos podran reducirselas oportunidades de corrupci6n, filtraci6n de informaci6n y patrocinios que redundan endetrimento de la eficiencia operativa.

29. Sistemas de gesti6n financiera. La creaci6n de m6dulos de SIAF, actualmente encurso, en los ambitos de registro de personal y n6mina, adquisiciones, activos fijos einventarios, deberia enmarcarse en una estrategia integral a mediano plazo en la que secontemple la necesidad de reestructurar y agilizar los procedimientos dentro de las entidadespiiblicas. En lo que a controles de n6mina se refiere, la implementaci6n continua de lapreparaci6n descentralizada de la n6mina en los ministerios deberia complementarse coninterfases eficientes entre los sistemas de gesti6n de recursos humanos y el citado m6dulo deSIAF, asi como con un sistema de auditorias de n6mina peri6dicas.

30. En general, la eficiencia operativa puede mejorarse si las reglas y los procedimientosde control son pertinentes, si su conocimiento es ampliamente difundido y si su eficacia estadada en terminos de costos.

31. Transparencia de los informes fiscales. La ampliaci6n de la cobertura del SICOIN,complementada en la medida necesaria mediante incentivos y sanciones, ha de servir a cortoplazo para la divulgaci6n de informaci6n presupuestaria y financiera de entidades (incluidaslas municipalidades) que no hacen parte del presupuesto general. Asimismo, ha de hacerse unesfuerzo para mostrar en mayor detalle la composici6n de determinadas cuentas importantes(expresamente los rubros de "obligaciones estatales" y "secretarias y otras dependencias"),identificando para ello la porci6n en mora de cuentas por pagar conocidas, divulgando lanaturaleza y la importancia fiscal de los pasivos contingentes y las actividades cuasi-fiscales,asi como el endeudamiento de los gobiemos locales al Instituto de Fomento Municipal yotros. Para el 2006, entraron en vigor los Portales de Transparencia Municipal y deTransparencia Fiscal disponibles en la direcci6n www.minfin.gob.t donde se publicainformaci6n referente al presupuesto municipal y a los entes receptores de transferencias.

CFAAICPAR de Guatemala: Resumen ejecutivo xiii

32. A corto y mediano plazo, el Ministerio de Finanzas Puiblicas deberia reforzar sucapacidad de evaluaci6n y seguimiento de los riesgos fiscales vinculados al desempefnofinanciero de entidades descentralizadas y aut6nomas, debiendo ademas desarrollarmetodologias de consolidaci6n y empezar a aplicarlas a nivel del gobiemo central y general.Las medidas que se resumen en estos dos parrafos incrementarian la disponibilidad de lainformaci6n que se precisa para supervisar de manera integral y eficaz la aplicaci6n de losrecursos, con lo que se reduce la incidencia de fraccionamiento en la disciplina fiscal y laeficiencia operativa.

33. Supervisi6n externa. La Contraloria General de Cuentas deberia emprender en elcorto plazo la iniciativa de emplear y validar los m6dulos disponibles del sistema de auditoriadel gobierno (SAG), complementandola con un mejor uso de tecnicas de evaluaci6n deriesgos a efectos de formular el plan anual de trabajo de auditoria y planificar las auditoriasindividuales, cumpliendo de esta forma las normas internacionales y orientando el trabajo atemas sistemicos importantes. Al perfeccionar el escrutinio externo, estas medidas podrianrepercutir en la eficiencia operativa mediante una mejor rendici6n de cuentas en tomo almanejo eficiente de los recursos y al cumplimiento en el uso de las normas.

34. A mediano plazo, la Contraloria General de Cuentas deberia abordar el tema de larevisi6n de su estructura de personal, desplazando recursos a efectos de lograr una relaci6nmas eficiente entre el personal de apoyo administrativo y tecnico, y tomando medidas queaseguren que la composici6n de estos uiltimos incluya cada vez un mayor numero deprofesionales calificados. Simultaneamente, la Contraloria General de Cuentas deberia hacerun uso cada vez mas amplio de sus facultades juridicas para apoyarse en el trabajo deauditores privados.

35. Municipalidades. Las alianzas ad-hoc que se han fomentado entre entidadesgubemrnamentales y organismos de cooperaci6n para fortalecer las capacidades administrativasde los gobiernos locales deberian sentar los cimientos para la preparaci6n a corto plazo de unaestrategia uniforme de alcance sectorial al amparo de la cual las diferentes fuentes disponiblesde fondos se asignen eficientemente. Tanto la implementaci6n de las etapas restantes deSIAFMUNI como el acceso a Guatecompras deberian proseguir, si bien deberia darse ladebida consideraci6n a la estrategia mencionada, la cual deberia contemplar oportunidadespara simplificar los procedimientos administrativos internos, deberia abordar lasambigiuedades y contradicciones que figuran en la legislaci6n en materia de deuda municipal,deberia seguir facilitando las alianzas de municipalidades a efectos de aprovechar las posibleseconomias de escala al compartir tareas administrativas, y deberia llevar a cabo estudios demercado para identificar oportunidades para poner en marcha mecanismos de ahorro en loscostos. En 2006 se complet6 e implement6 el m6dulo de registro contable y los estadosfinancieros de las municipalidades se generan a traves del SIAFMUNI. Actualmente, todaslas municipalidades tienen acceso al Guatecompras y el 95% de ellas lo usan.

36. Marco juridico. Principalmente a traves de COPRE, el gobiemo esta patrocinandoreformas clave en los ambitos de servicio civil, acceso publico a informaci6n, adquisiciones yconcesiones.

CFAA/CPAR de Guatemala: Resumen ejecutivo xiv

37. Las mejoras a las leyes que rigen las adquisiciones deberian orientarse a asegurar unproceso mas agil y transparente, la coherencia con el DR-CAFTA, y cobertura de todas lasentidades que manejan fondos puiblicos. La congruencia con las practicas intemacionalesestablecidas puede facilitar la mayor observancia de la reglamentaci6n local al amparo deoperaciones financiadas por donantes extemos.

38. Las medidas tendientes a mejorar la legislaci6n de administraci6n financiera (tomandoen cuenta las posibles restricciones constitucionales) podrian contemplar la transformaci6ndel programa de inversi6n puiblica en un proceso obligatorio, y la imposici6n de ciertoslimites a la facultad de los cuerpos Legislativo y Ejecutivo para introducir modificaciones alpresupuesto. Estas medidas redundarian en una mayor credibilidad del procesopresupuestario, lo que ayudaria a evitar transferencias entre categorias de gastos que puedanincidir adversamente en la eficiencia operativa de la prestaci6n de servicios.

39. Otras reformas clave que afectan la gesti6n financiera publica. Las iniciativas paramodernizar la gesti6n financiera piiblica no deberian emprenderse en forma aislada, sino quedeberian ser complementadas por otras reformas clave en los ambitos de gobernabilidad ysector puiblico, como por ejemplo la modernizaci6n del servicio civil, el establecimiento depreceptos juridicos clave para ayudar en la lucha contra la corrupci6n, el fortalecimiento delcontrol de la probidad, y de los sistemas judiciales que garantizan el estado de derecho. Acorto y mediano plazo, la Comisi6n para la Transparencia y Anticorrupci6n deberia introducirajustes en su enfoque, su dotaci6n de personal y los recursos de los que dispone, paraformular e implementar de forma mas efectiva la estrategia contra la corrupci6n. Durante unlapso de tiempo similar, deberia proseguir la labor en torno a la legislaci6n atinente al accesopuiblico a la informaci6n, asi como las acciones para posibilitar las auditorias sociales. A

finales de 2005, el Gobierno aprob6 un Acuerdo Gubemativo sobre normas de libre acceso a lainformaci6n puiblica que obliga, entre otras cosas a los funcionarios puiblicos del Gobierno Central apresentar un informe anual de rendici6n de cuentas del ano fiscal inmediato anterior.

CFAA/CPAR de Guatemala: Antecedentes del pais 1

I. ANTECEDENTES DEL PAIS

Evolucion politica y economica 5

1.1 Con una poblaci6n de aproximadamente 12,2 millones de habitantes y un ingreso percapita promedio de alrededor de US$2.000, Guatemala es la economia de mayor envergaduraen Centroamerica (Cuadro 1). La pobreza en el pais es elevada y profunda: cerca de 56% delos guatemaltecos vivian en condiciones de pobreza en 2000, cifrandose en 16% los quevivian en situaci6n de extrema pobreza.

Cuadro 1: Guatemala en un vistazo

Poblaci6n: 12,2 millonesSuperficie: 108.900 km2

Poblaci6n por kM2 : 110,2Crecimiento demogrAfico: 2,6%Poblaci6n por debajo de los 15 aflos deedad: mas de 50%Expectativa de vida: 65,5 aflosINB per cfipita: US$1.760PIB: US$23.300 millonesFuente: Indicadores mundiales de desarrollo2004

1.2 Contexto politico. Tensiones sociales y econ6micas de larga data desembocaron enuna guerra civil que se prolong6 durante 36 aflos y concluy6 en 1996 con la firma de losAcuerdos de Paz, que marcaron un hito en el desarrollo politico y socioecon6mico deGuatemala. Basados en el prop6sito de revertir los efectos negativos del conflicto y propenderpor un desarrollo socioecon6mico mis inclusivo, los Acuerdos de Paz fijaron metas en cuatrofrentes principales: i) reasentamiento, reincorporaci6n y reconciliaci6n; ii) desarrollo humano;iii) desarrollo productivo y sostenible; y iv) modernizaci6n del Estado y una mejorgobernanza.

1.3 Los avances registrados en aras de la consecuci6n de las metas trazadas en losAcuerdos de Paz incluyen, entre otros: i) medidas para poner en marcha mecanismos a nivelsubnacional y local tendientes a potenciar a las comunidades; ii) importantes avancesrecientes en materia de educaci6n y cobertura medica, y mayores gastos en el sector social;iii) mejor cobertura de los servicios puiblicos basicos; iv) mejor gesti6n de las finanzaspuiblicas, gracias a la implementaci6n de un sistema integrado de administraci6n financiera(SIAF), y aumentos en los ingresos puiblicos (si bien los niveles registrados no alcanzaron lasmetas acordadas). Sin embargo, el progreso ha sido mas lento en otros frentes importantes, talcomo la consecuci6n de tasas de crecimiento mas elevadas. La desaceleraci6n en el progreso

5 Seguin informaci6n del Banco Mundial (2005).


hacia el logro de las metas contempladas en los Acuerdos de Paz fue particularmente aparenteen los ultimos afios del mandato del Presidente Portillo, 2002-2003, viendose acompafiada porun apreciable debilitamiento de la gobernnza y de las instituciones del sector piiblico.

1.4 El gobierno entrante del Presidente Berger, elegido para el periodo 2004-2008 enfunci6n a una plataforma electoral de anticorrupci6n y a favor del crecimiento, ha reiterado sufirme compromiso con los Acuerdos de Paz, particularmente mediante el lanzamiento de unplan de reactivaci6n econ6mica, Vamos Guatemalal, que es plenamente coherente con elmarco establecido en los acuerdos. Uno de los principios fundamentales de Vamos

Guatemala! es mejorar la gobemanza y la credibilidad de la gesti6n del sector puiblico y desus instituciones. Elemento medular de esta estrategia es la consolidaci6n de un sistemaeficiente y transparente de gesti6n financiera publica. Se considera que tales esfuerzos hantenido un efecto positivo en la imagen nacional e intemacional del pais, y en el clima de

inversi6n.

1.5 Contexto econ6mico. El historial guatemalteco de gesti6n macroecon6mica durante lauiltima decada se ha caracterizado por una baja inflaci6n, una producci6n per capita estable y,en terminos generales, una firme gesti6n fiscal. El indice nacional de deuda puiblica a PIB (dealrededor de 18%) sigue siendo uno de los mas bajos en la regi6n, a pesar de un indice derecaudaciones tributarias a PIB igualmente bajo (de alrededor de 10%). Su clasificaci6n debonos soberanos es baja pero se aproxima a la clasificaci6n de apto para inversi6n6 .

1.6 En lo tocante a crecimiento, sin embargo, durante muchos afios Guatemala ha venidoregistrando un desempefno inferior al del resto de la regi6n. Durante el periodo 2001-2003 seprodujo una desaceleraci6n de la economia provocada por factores intemos y extemos.Intemnamente, el clima de inversi6n se vio afectado adversamente por el mencionado deterioroen la gobemanza y el debilitamiento del estado de derecho, situaci6n que a su vez dio pie a unconflicto entre el gobiemo e importantes segmentos del sector privado. En el frente externo, lacaida de los precios mundiales del cafe y la recesi6n en Estados Unidos y otros socioscomerciales repercuti6 negativamente en la relaci6n de intercambio. De cara al futuro, laratificaci6n del acuerdo de libre comercio con Estados Unidos (DR-CAFTA) y laprofundizaci6n de las iniciativas de integraci6n regional encierran oportunidades importantespara atraer nuevas inversiones y fomentar un crecimiento impulsado por el comercio.

1.7 Uno de los principales desafios econ6micos y politicos que encara Guatemala es lanecesidad de aumentar el gasto publico para reducir la pobreza y respaldar el crecimientoecon6mico, al tiempo de mantener la disciplina fiscal. Por consiguiente, mejorar la eficienciade la gesti6n de recursos publicos reviste maxima prioridad para el gobiemo. Segmn consta enlos pilares del programa Vamos Guatemala!, es un objetivo expreso del gobierno mejorar lasadquisiciones piiblicas y la gesti6n financiera, por cuanto ambos frentes encierranimportantes oportunidades de progreso en terminos de eficiencia y de reducci6n dedesperdicio y corrupci6n. Ademas, el gobiemo esta sumamente interesado en atraer recursosprivados para grandes proyectos de infraestructura, que si bien revisten urgencia, no puedenincluirse en el programa de inversi6n puiblica sin desplazar otras inversiones sociales

6 Dos niveles por debajo de la clasificaci6n de apto para inversi6n seguin Moody's, y tres niveles por debajo

seguin S&P.


prioritarias. Los esfuerzos del gobiemo para despertar el interes de inversionistas privadospueden beneficiarse enormemente de los avances generales en gobernanza y transparencia.

El sector piblico

1.8 Composici6n y tamafno. Los Titulos IV y V de la Constituci6n rigen las atribucionesy competencias del gobiemo, definido ampliamente como el Organismo Legislativo, elOrganismo Ejecutivo, el Organismo Judicial, los gobiernos locales y otros entesconstitucionales tales como la contraloria general, la fiscalia general y la procuraduriageneral. Conforman el sector puiblico no financiero las entidades de administraci6n central, lasinstituciones descentralizadas que funcionan bajo la autoridad del gobierno central, los entesaut6nomos, el seguro social, las empresas puiblicas y las municipalidades7 .

1.9 Si se le compara a nivel intemacional, el sector publico guatemalteco es pequefio,cifrandose su gasto por debajo de 14% del PIB (Tabla 1)8.

Tabla 1: Operaciones del gobierno central(como porcentaje del PIB)

I 1999 2000 2001 2002 2003Ingresos 10,5 10,4 11,1 11,6 11,3

Ingresos tributarios 9,3 9,4 9,7 10,6 10,3Otros 1,1 0,9 1,4 1,0 0,9

Gastos 13,3 12,4 13,3 12,2 13,4Gastos corrientes 8,1 8,6 9,2 8,6 9,3Gastos de capital 5,2 3,7 4,1 3,6 4,1

Discrepancia estadistica -0,5 -0,4 -0,2 0,3 -0,2

Saldo general -3,3 -2,4 -2,4 -0,3 -2,3

Financiamiento externo neto 2,4 0,9 1,3 0,2 0,9Financiamiento interno neto 0,9 1,5 1,1 0,1 1,3

Fuente: FMI (2005).

Entorno de gobernanza

1.10 Esta secci6n recoge informaci6n correspondiente a los indices de gobernanza ycorrupci6n a 2004, que ayudan a dar una idea de la situaci6n imperante al concluir el periodode gobiemo del Presidente Portillo. Por consiguiente, los efectos que puedan tener lasmedidas del actual gobiemo en esos indices no se reflejan aun y, por ende, los datos debenleerse con discernimiento.

7 Ministerio de Finanzas Niblicas (2005).s Los avances en el programa de privatizaci6n fueron notables hacia finales de la decada de los aflos noventa,

habiendose reducido de manera significativa la actividad de la empresa publica. Las autoridades portuarias yel lnstituto Nacional de Electrificacion (INDE) son las uinicas empresas puTblicas no financieras que llevan acabo operaciones de envergadura.

CFAA/CPAR de Guatemala: Antecedentes del pals 4

1.11 Las percepciones en tomo al tema de la gobemanza no eran favorables en 2004. SegunWorldwide Governance Research Indicators Dataset, en las seis principales categorias degobemanza, Guatemala se ubic6 por debajo del quincuagesimo percentil, cifrandose lascategorias de estado de derecho, efectividad del gobiemo, estabilidad politica y control de lacorrupci6n por debajo del trigesimo percentil (Grafico 1)9. Mas aun, no se registr6 mejoriaalguna respecto de los resultados obtenidos en 1998. El panorama no fue para nada mejor alcompararlo con el promedio de America Latina y el Caribe: todos los indicadores registradospor Guatemala alcanzaron niveles bastante inferiores, con la unica excepci6n de la calidadnormativa.

Grafico 1: Indicadores de gobernanza: 2004/2002/2000/1998 y comparacion regional 2004GiaTEMaLA (2064) rsiaTElNALA (2004)

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Nota: La clasiFic-aci-6n percentil indica el porcentaje de paises del mundo que estAn clasificados pordebajo de Guatemala (sujeto a margen de error). El rango de gobermanza que es estadisticamenteprobable aparece como una linea negra fina.Fuente: Kaufman (2005).

1.12 Control de la corrupci6n. Segifm el indice de percepciones de corrupci6n de 2004(Transparencia Intemacional, 2004), Guatemala ocup6 el lugar 122 entre 145 paises delmundo, ubic6.ndose Oni'carnente por encima de Paraguay y Haiti en Ame'nca Latina y elCaribe. Este resultado posiblemente refleja los casos que fueron objeto de gran publicidaddurante el gobierno anterior a raiz de la malversaci6n de recursos p(iblicos, informnes detrAfico de influencias, mntervenci6n en casos de mala gesti6n bancaria y fallas en elenjuiciamiento de personas sospechosas de actividades de corrupci6n.

1.13 Conforme se mencion6 anteriormente, durante el primer aflo de gobiemo delPresidente Berger se han tornado importantes medidas en aras de mejorar el marco degobemanza global (incluida la creaci6n de la Comisi6n para la Transparencia yAnticorrupci6n) y la aplicaci6n de la ley (incluida una serie de acusaciones formales). Noobstante, es mucho el trabajo que resta por hacer en ambos frentes.

9 Los seis indicadores de gobemanza (voz y rendici6n de cuentas, estabilidad poiftica, efectividad delgobiemo, calidad normnativa, estado de derecho y control de la corrupci6n) reflejan la recopilaci6nestadfstica de respuestas en materia de calidad de gobemanza formuladas por un niimero considerable deempresarios, ciudadanos y expertos en pafses industrializados y en desarrollo, seg(in informnes de una seriede institutos de encuestas, centros de estudio, organizaciones no gubemanmentales y organismosintemacionales (Kaufian, 2005).


1.14 En apariencia, el marco normativo establecido en materia de transparencia ycorrupci6n es bastante completo: diecisiete leyes definen el sistema de integridad nacional.Sin embargo, conforme se abordara mas adelante en este informe, las piedras angulares clavedel sistema -incluida la legislaci6n sobre adquisiciones y servicio civil- requierenrevisiones sustanciales. Mas aiun, algunos conceptos cardinales, como la oferta o solicitud desobornos, los desfalcos, la interferencia politica o los conflictos de intereses, no estan biendefinidos en el derecho penal, requiriendose legislaci6n adicional en apoyo de la investigaci6ny enjuiciamiento de actividades de corrupci6n, cual es el caso de la protecci6n de informantes.

1.15 Es de esperar que la aplicaci6n de la ley mejore a raiz de miultiples iniciativas queincluyen la reforma judicial en curso, una aplicaci6n mas amplia del sistema de adquisicionesdel gobierno (Guatecompras) -que tambien permite que partes interesadas presentenacusaciones de corrupci6n directamente al administrador del sistema- y la obligaci6n de losfuncionarios piiblicos de presentar declaraciones patrimoniales (si bien, como se aduce en elCapitulo VI, la capacidad de verificaci6n es baja). Otro acontecimiento favorable ha sido lacreaci6n de una unidad de investigaci6n financiera y una linea telef6nica directa contracorrupci6n en el Ministerio Puiblico (la fiscalia general), que tambien es el punto medular parala ejecuci6n de la Convenci6n Interamericana contra la Corrupci6n. Aun asi, debido a la faltade un mecanismo integral para coordinar la informaci6n y dar seguimiento a las accionesemprendidas entre los muchos organismos implicados, el cumplimiento de la ley seguirasiendo un persistente desaflo.

1.16 La presencia de muiltiples instituciones a las que se les han encomendado funcionesdiferentes en la lucha contra la corrupci6n ha complicado la labor de coordinaci6n yocasionado la duplicaci6n de esfuerzos, una aplicaci6n limitada de la ley y un enfasisinsuficiente en las medidas de prevenci6n. La creaci6n de la Comisi6n para la Transparencia yAnticorrupci6n fue un paso importante, si bien incipiente, del gobiemo del Presidente Bergeren aras de mejorar la coordinaci6n y formular una estrategia integral. Un beneficio inicial deesta instancia ha sido la participaci6n de representantes del sector privado y organizaciones dela sociedad civil en un dialogo constructivo y en iniciativas de colaboraci6n en torno a temasde integridad y auditoria sociallo. Pareceria que, de cara al futuro, el Comisionado para laTransparencia deberia enfocarse mas en politica y coordinaci6n que en investigaci6n yaplicaci6n de la ley.

1.17 Implicaciones para la gesti6n fmanciera publica. La percepci6n de efectividad delgobiemo puede verse afectada por la manera en que este maneje los insumos necesarios paraproducir y poner en marcha buenas politicas, asi como para poner a disposici6n los bienespuiblicos. La percepci6n de corrupci6n puede verse afectada por el grado de transparenciafiscal y puiblica que adopte el gobiemo en el proceso de adquisiciones. De ahi que la calidadde la gesti6n financiera publica, que se analiza en los siguientes capitulos, sea un factor en elproceso de mejorar el entomo nacional de gobemanza. Empero, los esfuerzos tendientes amodernizar la gesti6n financiera publica no deberian producirse en aislamiento, sino que han

'O Por ejemplo, la seccional local de Transparencia Intemacional ha acordado con el gobiemo dar seguimientoa la utilizaci6n de Guatecompras y conferir mensualmente un premio a la entidad puiblica que mis se esmereen el cumplimiento de la reglamentaci6n aplicable. Mis auin, en octubre de 2004 se instaur6 un premio a latransparencia en las adquisiciones municipales, que se confiere trimestralmente.

CFAAICPAR de Guatemala: Antecedentes del pais 6

de verse complementados por otras reformas cardinales en materia de gobernanza, entre ellasel establecimiento de preceptos juridicos clave para secundar la lucha contra la corrupci6n yel fortalecimiento de los sistemas judiciales que garantizan el estado de derecho.

El CFAA/CPAR en el contexto nacional

1.18 Las instituciones presupuestarias s6lidas le permiten al gobierno equilibrar tresobjetivos de desempefio presupuestario que estan relacionados entre si: la disciplina fiscalgeneral, la asignaci6n eficiente de recursos en funci6n de las prioridades de politica delgobiemo y la eficiencia operativa en la aplicaci6n de los recursos (Schick, 1998). Lasinstituciones, definidas como conjuntos de reglas formales e informales, influyen en elcomportamiento de los funcionarios puiblicos que participan en los procesos de planificaci6n,asignaci6n y gasto de dineros piiblicos destinados a la ejecuci6n de politicas y programas delgobiemo.

1.19 Objetivos. Con miras a reforzar el desempefio de las instituciones presupuestariasguatemaltecas en los tres niveles citados", los objetivos globales del CFAA/CPAR soni) actualizar el conocimiento analitico en tomo al marco juridico e institucional y los sistemaspara la planificaci6n y ejecuci6n, adquisiciones y contrataciones, informaci6n fiscal ysupervisi6n extema; ii) en funci6n de eso, proponer una serie de recomendaciones que ayudenal gobierno a disefnar o implementar programas de formaci6n de capacidad al amparo de suplan de modernizaci6n del sector puiblico actualmente en curso 2 . Se hace hincapie en lasmedidasfundamentales que pueden mejorar la eficiencia operatival3 .

1.20 En el Capitulo II se describe el marco juridico e institucional de la gesti6n financierapuiblica. El Capitulo III aborda el proceso de formulaci6n presupuestaria y su confiabilidad.

1 La Revisi6n del gasto puiblico (Banco Mundial, 2005a) analiza otros aspectos (sostenibilidad fiscal, calidadde la planificaci6n y asignaci6n de gastos sectoriales, y politica de descentralizaci6n), cuyo efecto en los tresniveles de desempeffo presupuestario es importante.

12 En el contexto del CFAA/CPAR, se hizo una serie de intervenciones oportunas adicionales, entre las quecabe citar i) un taller sobre elaboraci6n de presupuestos en funci6n del desempefio; ii) una evaluacion de lasituaci6n del proceso electr6nico de adquisiciones; iii) un estudio de alto nivel del sistema de oferta delgobierno y la identificacion de posibles estrategias para generar ahorro en los costos; y iv) un taller sobre losaspectos de adquisiciones en el contexto de concesiones y asociaciones publico-privadas en proyectos deinfraestructura.

13 Las medidasfundamentales que figuran a lo largo del inforne responden principalmente a los resultados deuna evaluacion preliminar de indicadores de desempeffo de la gestion fmanciera puiblica (Anexo 2).


En el Capitulo IV se examina la gesti6n de tesoreria y de ejecuci6n presupuestaria. ElCapitulo V aborda la gesti6n de adquisiciones. En el Capitulo VI se evaluan los dispositivospara la presentaci6n de informes fiscales y la supervisi6n externa. El Capitulo VII recoge lasprincipales conclusiones ademas de sugerir prioridades de acci6n.

1.21 La meta final es contribuir a los elementos fundamentales de Vamos Guatemala!:reforzar la gesti6n del sector publico y las instituciones, mejorar la gesti6n fiscal y laeficiencia de los gastos, e incidir de manera positiva en el entomo de gobernanza.

CFAA/CPAR de Guatemala: Marcojuridico e instiucional 8

II. MARCO JURIDICO E INSTITUCIONAL

Reglamentoformalpara la gestidnfinanciera puiblica

2.1 Los instrumentos juridicos de la gesti6n financiera puiblica constan en diferentes leyesy reglamentos que se incluyen en el Cuadro 2. Al amparo del reglamento general establecidoen la Constituci6n, la Ley Organica del Presupuesto (LOP) rige la formulaci6n, aprobaci6n,ejecuci6n, evaluaci6n y cierre del presupuesto nacional, asi como los sistemas de contabilidaddel gobiemo, tesoreria y credito puiblico. La Ley de Contrataciones del Estado (1992), a suvez, rige las adquisiciones puiblicas.

Cuadro 2: Principales leyes y reglamentos que rigen la gesti6n financiera publica

* Los Articulos 237-243 de la Constituci6n de 1985 reglamentan las fmanzas puiblicas, en particular elpresupuesto general del Estado. Los Articulos 232-236 reglamentan la funci6n de control fiscal de laContraloria General de Cuentas.

* La Ley Organica del Presupuesto (Decreto 101 de 1997, modificado en virtud del Decreto 71 de 1998) ysu Reglamento (Acuerdo Gubemativo No. 240-98, modificado por el Acuerdo Gubemativo No. 433-2004) rigen los sistemas de gesti6n financiera del sector puiblico, vale decir, presupuesto, contabilidadintegrada, tesoreria y credito puiblico.

* La Ley anual del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado establece los presupuestos deingresos y egresos del gobiemo central, al tiempo de proporcionar reglas presupuestarias especificasaplicables al ejercicio fiscal en cuesti6n, si bien guardan similitud de un aflo a otro.

* El Ministerio de Finanzas Publicas ha publicado varios manuales (formulaci6n presupuestaria,programaci6n de la ejecuci6n presupuestaria, organizaci6n y funciones basicas de las unidades deadministracion fmanciera (UDAF), clasificaciones presupuestarias, modificaciones presupuestarias), asicomo guias para usuarios del sistema integrado de administracion fmanciera (SIAF).

* La Ley de Contrataciones del Estado (Decreto 57 de 1992, modificado en virtud de los Decretos 29-97,34-2001 y 73-2001) y su correspondiente Reglamento (Decreto 1056 de 1992) rigen las adquisicionespuiblicas.

* El regimen para la auditoria extema lo contempla la Ley Organica de la Contralorfa General de Cuentas(Decreto 31 de 2002) y su correspondiente Reglamnentaci6n (Decreto 318 de 2003). Esa misma legislaci6nrige los controles internos del sector puiblico y las auditorfas intemas. Por consiguiente, la ContraloriaGeneral de Cuentas ha expedido normas que reglamentan las auditorias (extemas) gubemamentales, loscontroles intemos y las auditorias internas del gobierno (la ultima actualizaci6n se produjo en 2003).

* La Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto 114 de 1997) dicta el marco organizacional del OrganismoEjecutivo.

* La Ley del Servicio Civil (Decreto 1748 de 1968) reglamenta el empleo de funcionarios puiblicos, si bienhay otros regimenes especificos que tambien son de aplicaci6n.

* La gesti6n fmanciera de las municipalidades se rige principalmente por el C6digo Municipal (Decreto 12de 2002, modificado en virtud del Decreto 56 de 2002), la Ley General de Descentralizacion (Decreto 14de 2002), y la Ley Organica del Presupuesto.

* El C6digo Tributario (Decreto 6 de 1991) y otra legislaci6n especifica conforman el marco de lasfunciones de administraci6n tributaria y de aduanas.

2.2 Mecanismos institucionales. Compete al Ministerio de Fianzas Puiblicas la direcci6ny coordinaci6n de las finanzas puiblicas, asi como el "control" de los presupuestos del sectorpuiblico, con excepci6n de las municipalidades y la universidad puiblica (Universidad de SanCarlos). Cada entidad puTblica debe mantener una unidad de administraci6n financiera

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(UDAF), responsable de las funciones de presupuesto, contabilidad y tesoreria. Estasunidades son el enlace con las direcciones normativas centrales del Ministerio de FinanzasPublicas para las citadas funciones.

2.3 A traves de su Direcci6n Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado(DNCAE), es tambien funci6n del Ministerio de Finanzas Puiblicas formular la politica deadquisiciones y las herramientas para su aplicaci6n, coordinar los programas de formaci6n decapacidad, y lievar a cabo otras tareas tipicas de la oficina de politica de adquisiciones. Noobstante, en la practica, la DNCAE no dispone de una dotaci6n de personal adecuada paracumplir tales responsabilidades, centrandose casi exclusivamente en funciones operativas'4

2.4 La Constituci6n otorga a la Contraloria General de Cuentas (CGC) la facultad defiscalizaci6n de las finanzas de todo el sector puiblico y de las entidades receptoras de fondospuiblicos. Su ley organica establece, entre otras cosas, la responsabilidad de la ContraloriaGeneral de Cuentas respecto de la auditoria extema de estados financieros e informes deejecuci6n presupuestaria del gobiemo, las entidades descentralizadas y aut6nomas, asi comosu facultad de establecer normas que rijan los controles intemos y las auditorias intemas.

Atributos presupuestarios de las diferentes ramas del gobierno

2.5 El Organismo Ejecutivo guatemalteco tiene la facultad de proponer y ejecutar elpresupuesto, facultad que aparentemente es similar a la de otros paises latinoamericanos,registrandose la misma tendencia hacia un papel preponderante por parte del Ministerio deFinanzas Puiblicas. Existe, sin embargo, una excepci6n importante, por cuanto ni laConstituci6n ni la Ley Organica del Presupuesto imponen restricci6n alguna a la facultad delCongreso de modificar el presupuesto anual del Estado' 5 . Ello ha sido particularmenteevidente en la notable reprogramaci6n -70% en 2003- del plan de obras formulado por losconsejos departamentales de desarrollo (Maul, 2005). Asimismo, el Congreso retiene lafacultad de autorizar la deuda puiblica y la legislaci6n tributaria, asi como de aprobar losinformes de ejecuci6n. El Presidente puede vetar leyes aprobadas por el OrganismoLegislativo, lo cual a su vez puede anularse mediante mayoria parlamentaria de dos tercios.

2.6 El Organismo Ejecutivo debe presentar al Congreso la propuesta de presupuestogeneral anual a mas tardar el 2 de septiembre del ejercicio fiscal anterior (que coincide con elafio calendario), y el Congreso debe aprobarlo, modificarlo o rechazarlo el 30 de noviembre amis tardar. Si al iniciarse el ejercicio fiscal no se ha aprobado todavia la Ley del PresupuestoGeneral, entra en vigor nuevamente el presupuesto que estaba en vigencia el affo anterior. Lafacultad de modificar el presupuesto durante el ejercicio fiscal se resume como sigue:

4 La DNCAE administra el sistema de informaci6n sobre contrataciones y adquisiciones del sector puiblico(Guatecompras) y los contratos marco (los cuales se abordan en el Capitulo V). Esta uiltima actividadabsorbe aproximadamente 90% de sus recursos.

I5 El Congreso suele modificar el presupuesto que propone el Organismo Ejecutivo, incluido el considerableaumento en los gastos presupuestados para 2003 -aflo electoral- que desemboc6 en un aumento de 75%en el deficit presupuestado. No obstante, conforme se expone mas adelante en este capitulo, el OrganismoEjecutivo tiene facultades suficientes para modificar el presupuesto durante el ejercicio fiscal, de maneraque estA en condiciones de controlar el equilibrio fiscal en si.

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Las modificaciones al presupuesto que ocasionen un aumento o una reducci6n en los

montos presupuestarios totales generales debe aprobarlas el Congreso (si el Organismo

Ejecutivo objeta el aumento presupuestario, el voto parlamentario representativo de una

mayoria de dos tercios es requisito para que el aumento entre en vigor). No obstante la Ley

Organica del Presupuesto le permite al Ministerio de Finanzas Puiblicas, dentro del montQ del

presupuesto autorizado por el Congreso, ajustar el presupuesto si se observa en los ingresos

corrientes una tendencia a permanecer considerablemente por debajo de los calculos16presupuestarios

Las transferencias interinstitucionales pueden aprobarse mediante acuerdo

gubernativo emitido por las entidades afectadas, sujeto a un concepto favorable previo del

Ministerio de Finanzas Puiblicas, facultad que se ha ejercido sistematicamente"7. El Ministeriode Finanzas Puiblicas puede autorizar transferencias dentro de una instituci6n de la

administraci6n central cuando las modificaciones afectan los costos de personal, imprevistos

o de emergencia, cuando cambian las fuentes de financiamiento, o se desplazan recursos

entre programas o proyectos de inversi6n. Las demas modificaciones de presupuestos intra-

institucionales puede aprobarlas el 6rgano supremo de cada entidad. Hay algunas excepciones

a las reglas generales mencionadas, a saber: la Constituci6n establece que las asignacionespara fines de inversi6n no pueden transferirse a gastos corrientes, y las leyes del presupuesto

general anual pueden disponer otras restricciones a transferencias, tales como limites al uso de

ahorros presupuestarios derivados de gastos de personal o servicio de la deuda.

2.7 Entidades extra-presupuestarias. El Congreso, el Organismo Judicial, algunasoficinas constitucionales, las entidades aut6nomas y las entidades descentralizadas del

gobierno central estAn excluidas del proceso de formulaci6n y aprobaci6n anual de la Ley del

Presupuesto General (en tal sentido, este filtimo abarca unicamente las transferencias delpresupuesto general)lS. Los presupuestos de entidades descentralizadas se aprueban mediante

acuerdo gubemativo -a traves del Ministerio de Finanzas Puiblicas-antes del 15 de

diciembre de cada afio. Durante el ejercicio fiscal estas entidades pueden autorizarmodificaciones a sus presupuestos, salvo que tales cambios afecten el presupuesto de

inversi6n, las fuentes de fmanciamiento o los costos de personal, en cuyo caso se exige la

autorizaci6n del Ministerio de Finanzas Puiblicas. Las entidades aut6nomas, con la excepci6nde la Universidad de San Carlos y la Escuela Nacional Central de Agricultura (ENCA), deben

presentar sus respectivos presupuestos anuales al Organismo Ejecutivo y al Congreso, a titulo

16 El Organismo Ejecutivo ejerci6 sus facultades en 2004, al congelar determinadas asignaciones de gastos del

presupuesto de 2003 (el cual estaba en vigor debido a que no se habia aprobado todavia el presupuesto

correspondiente a 2004). Esa medida, aunada a una modificaci6n de fondo de las asignaciones

presupuestarias (42 transferencias representativas de 10% de los gastos realizados durante el aflo),

posibilitaron la ejecuci6n de un presupuesto impulsado por el Organismo Ejecutivo.17 La opacidad y supuesta malversaci6n de transferencias institucionales (vale decir, transferencias en

beneficio de la Presidencia y el Ministerio de Defensa) de 1998 a 2003, han sido identificadas como

problemas de transparencia (Coalici6n por la Transparencia, 2004).is Durante 2003, la ejecuci6n de gastos totales del presupuesto general (incluidas las transferencias) se elev6 a

Q26.333 millones. En ese perfodo, la ejecuci6n de gastos de entidades excluidas del proceso de formulaci6n

y aprobaci6n de la ley anual del presupuesto general se cifro en Q7.637 millones. Esta informaci6n se

obtuvo del informe de auditoria anual de 2003, en el que se incluyen los estados fmancieros de 68 de un

total de 79 entidades del sector puiblico no financiero del gobiemo central, algunos de ellos con dictamenes

adversos o emitidos con salvedades (Cuadro 9).


informativo uinicamente. Una porci6n marginal de los fondos de donantes para los que no seexige financiamiento de contrapartida tampoco se incluye en el sistema presupuestario (veaseel Capitulo IV).

2.8 Gobiernos locales. Las 331 municipalidades, que representan alrededor de 15% delsector publico, dependen sobremanera de las transferencias del gobiemo central, que a su vezrepresentan aproximadamente 65% de todos los ingresos municipales, si bien la mayoria delas municipalidades dependen mucho mas de las transferencias de lo que esta cifra globalharia pensar 9. Las transferencias se financian con cargo a una asignaci6n constitucionalobligatoria (10% de los ingresos ordinarios), una participaci6n del impuesto al valor agregado(1,5 puntos porcentuales de la tasa del impuesto al valor agregado de 12%) y, -menossignificativo- participaciones en otros impuestos. Las transferencias se distribuyen entre lasmunicipalidades en funci6n de formulas preestablecidas que limitan el uso de gastosoperativos (10% de la transferencia constitucional y 25% de la asignaci6n del impuesto alvalor agregado) 20 . Existen asimismo una serie de fondos sociales y de infraestructura queejecutan proyectos a nivel de las municipalidades, si bien no a traves de las tesoreriasmunicipales.

2.9 Conforme lo establece el C6digo Municipal, es el alcalde quien formula el presupuestomunicipal, debiendo presentarlo durante la primera semana de octubre al consejo municipal,al que compete modificarlo y aprobarlo para el 15 de diciembre a mas tardar. Lasmodificaciones presupuestarias que deban hacerse durante el ejercicio fiscal requieren laaprobaci6n del consejo. Para fines de consolidaci6n e informaci6n, la Ley Organica delPresupuesto exige a las municipalidades comunicar al Ministerio de Finanzas Puiblicas, elCongreso y la Contraloria General de Cuentas los presupuestos aprobados y ejecutados.

El sistema integrado de administracion financiera (SL4F)

2.10 SIAF, creado a mediados de los afios noventa como parte del programa demodernizaci6n del sector puiblico, integra los sistemas de presupuesto, contabilidad, tesoreriay credito puiblico mediante un conjunto comun de reglas y procedimientos. Su premisa bisicaes la centralizaci6n normativa (por el Ministerio de Finanzas Piiblicas) y la descentralizaci6noperativa (por las entidades ejecutoras a traves de unidades institucionales de administraci6nfinanciera, UDAF, constituidas por ley). Sin embargo, conforme se explica en el Capitulo IV,el Ministerio de Finanzas Puiblicas no ejerce un papel operativo decisivo en el ciclo deejecuci6n presupuestaria, lo cual es reflejo de la preocupaci6n en torno a los controles delgasto total.

2.11 En el centro del proceso de gesti6n presupuestaria se encuentra el sistema deinformaci6n de contabilidad integrada de SIAF (SICOIN), cuyo m6dulo para la formulaci6n yejecuci6n presupuestaria estandarizada esta en funcionamiento en 42 entidades del gobierno

19 Banco Mundial (2005a).20 La f6rmula constitucional de transferencia y participaci6n en los impuestos establecida con fines de

distribuci6n al amparo del C6digo Municipal es la siguiente: 25% se basa en partes iguales; 25% se basa enpoblaci6n; 25% es proporcional a los ingresos propios per cApita; 10% es proporcional al inverso de losingresos propios per capita; y 15% es proporcional al nuimero de pueblos y ciudades en la municipalidad.

CFAA/CPAR de Guatemala: Marcojundico e institucional 12

central, 20 organismos descentralizados y aut6nomos y 2 municipalidades importantes 21.Complementan a SICOIN varias herramientas operativas, tales como el sistema deinformaci6n de contrataciones y adquisiciones (Guatecompras) y los m6dulos para laelaboraci6n de n6minas, fondos rotatorios y registro de activos. En 44 municipalidades se hapuesto en funciQnamiento una versi6n del sistema que se ajusta a sus necesidades(SIAFMUNI). Una versi6n anterior menos sofisticada para registrar la ejecuci6npresupuestaria (SIAFITOMUNI) se ha instalado en 321 municipalidades.

Marco normativo de las adquisicionesputblicas

2.12 Si bien la Ley de Adquisiciones del Estado y los correspondientes reglamentos sonbastante completos, estan obsoletos. Las bases para la adjudicaci6n de contratos son enexceso imprecisas, la aplicaci6n de restricciones a la admisibilidad de contratos puedeocasionar la descalificaci6n de propuestas competitivas, y no se contemplan disposicionesapropiadas para la selecci6n de consultores. Cabe agregar que no se dispone de instruccionescomplementarias que ofrezcan orientaci6n practica a los funcionarios respecto de detallesprocedimentales o documentos de licitaci6n estandar. Todo ello ha contribuido a fomentar laproliferaci6n de practicas cuyos resultados no son ni transparentes ni econ6micos.

2.13 Reforma del marco juridico. COPRE se propone modernizar la legislaci6n aplicablea las adquisiciones mediante la introduccion de modificaciones importantes. Es de esperarque entre ellas se tomen en cuenta las principales recomendaciones sobre este tema, segun lascuales, las principales debilidades de la ley son las siguientes:

21 En terminos de la estructura de tecnologfa de la informaci6n, desde 2004 el sistema ha venido funcionandobajo un sistema de gestion de bases de datos con una arquitectura Internet dotada de un niumero infmito deniveles (SICOIN-WEB), que reduce los costos vinculados a los sistemas de comunicaci6n (enlacesdedicados), capacidad de procesamiento (servidores y otros equipos), actualizaci6n y mantenimiento deprogramas de computaci6n. Simultaneamente, el sistema esta respaldado por salvaguardas de seguridad -

l6gicas (perfiles de usuario y protocolos de acceso, verificaciones por rastreo electr6nico, etc.) y fisicas(cortafuegos (firewalls), transmision codificada de datos, etc.).

CFAA/CPAR de Guatemala: Marco jurndico e institucional 13

Tabla 2: Principales Debilidades de la Ley de Adquisiciones del EstadoPrincipales temas identificados Modificaciones propuestas Antiguo Nuevo

previamente articulo articuloLos umbrales establecidos para fmes de Mayores umbrales; el procedimiento se 9 5licitaci6n puiblica y delegaci6n de basa en la inflaci6n para efectos de 38 22facultades son bajos y no pueden ajustar los umbrales 2 43 24actualizarse para reflejar la inflaci6n.El registro de "licitantes precalificados" Se elimina el requisito de inscripci6n 22 11limita la competencia y puede prestarse a como condici6n previa de licitaci6n.abusos.La aplicaci6n de restricciones de No se propone cambio alguno. 29 N/Aadmisibilidad de contratos durante laevaluaci6n de licitaciones puede provocarla descalificaci6n de ofertas competitivas.Los contratos no necesariamente se La nueva definici6n mantiene la 1, 28 2, 28adjudican a la oferta evaluada como la disposici6n de adjudicaci6n a lamas baja sino "a la que mas convenga a licitaci6n que mas convenga al Estado.los intereses del Estado."El capitulo sobre concesiones no aborda Ninguna modificaci6n (sin embargo, el 95 N/Ael tema de manera integral. gobiemo estA proponiendo una nueva

ley en materia de concesiones).El valor de las licitaciones y el Establece el requisito de especificar las 19 10correspondiente pago s6lo puede estar monedas de licitaci6n y pago.dado en quetzales.El mecanismo de ajuste de precios para No se propone modificaci6n alguna. 7 N/Abienes importados es ambiguo y puedeprestarse a abusos.Las garantias bancarias no figuran en la El nuevo articulo I b contempla una 64 2lista de valores de respaldo aceptables defmici6n amplia de garantia, que alpara licitaciones y contratos. parecer incluye todo tipo de valores de

respaldo.

El mecanismo que rige el proceso de Se ha incluido una nueva disposici6n 28 y 34 16 y 20decisiones de adjudicaci6n de contratos que incorpora el procedimiento deno es eficaz. "mejor oferta definitiva" entre la terna

de licitantes que hayan presentado lasofertas mas bajas, a quienes se lesinvita a mejorar sus ofertas2 3.

No existe un mecanismo para corregir Establece la recusaci6n de las 28 16errores aritmeticos durante la evaluaci6n licitaciones2que tengan erroresde licitaci6n o la adjudicaci6n de aritmnticoscontratos.Si no se reciben licitaciones, se puede De no recibirse licitaciones, se 32, 43 32proceder automaticamente a contrataci6n procederia automaticamente a ladirecta. comparaci6n de precios23.

22 Sin embargo, no existe un mecanismo de ajuste para los umbrales de comparaci6n de precios.23 Es probable que ni la modalidad de "mejor oferta definitiva" ni las negociaciones competitivas sean el

mecanismo apropiado en Guatemala, debido al actual entorno de control y la capacidad que existe en el pais.Ademas, este enfoque no es el apropiado en todos los casos y exige salvaguardias adicionales que debenfigurar expresamente en la ley. En el caso de contratos complejos en los que resulta diflcil defmir elrequisito antes de la licitaci6n, quiza sea mas apropiado instaurar un enfoque en dos etapas.

24 En funci6n de la practica establecida, los errores aritmeticos no deberian ser causal de impugnaci6n, siemprey cuando el licitante acepte las correcciones que haga el comite evaluador.La entidad encargada de las adquisiciones debe evaluar los motivos de la falta de respuesta y reanudar lalicitaci6n despues de hacer las modificaciones pertinentes.


Los contratos marco no se defmen con Aclara los procesos y 43 25suficiente detalle. responsabilidades 26. 46 27

El mecanismo para la soluci6n de disputas No se aborda. 102, 103contractuales no es eficaz.

2.14 Requisitos de adquisiciones al amparo de los acuerdos de comercio. La coherenciacon los compromisos contraidos por Guatemala al amparo de acuerdos multilaterales de librecomercio es uno de los motores importantes que impulsa la reforma de la legislaci6n enmateria de adquisiciones2 . Si bien todos los acuerdos que ha suscrito Guatemala incluyencapitulos que abordan especificamente las adquisiciones gubernamentales, tales disposicionesno se han aplicado aun en la prictica. No obstante, el acuerdo DR-CAFTA contempla mejoresmecanismos de aplicaci6n de la reglamentaci6n y, muy posiblemente, tendra un impactomucho mayor en el ambito de las adquisiciones piblicas. El DR-CAFTA incluyeprocedimientos especificos para la soluci6n de diferencias que surjan en el contexto deadquisiciones que puedan resultar en una compensaci6n para el licitante agraviado ysanciones comerciales en caso de incumplimiento. Dada la utilizaci6n generalmente proactivade los recursos disponibles que suele caracterizar las pricticas comerciales en los EstadosUnidos, es razonable prever que el cumplimiento de las normas en materia de adquisicionesque establecidas en el contexto del DR-CAFTA sera un parametro de referencia importantedel sistema de adquisiciones guatemalteco2 8.

2.15 El DR-CAFTA no exige que los paises participantes adopten una nueva legislaci6n deadquisiciones, si bien les prohibe formular politicas de adquisiciones o aplicar reglas que nosean coherentes con el acuerdo respecto de contratos que superen los umbrales establecidos2 9 .Las reglas que rigen actualmente las adquisiciones en Guatemala podrian requerirmodificaciones para ser congruentes con las disposiciones del CAFTA las cuales establecenprincipios y procedimientos ideados para fomentar practicas abiertas y transparentes en elambito de las adquisiciones (Cuadro 3).

26 Sin embargo, estas defmiciones deberian ampliarse.27 Guatemala hace parte de los siguientes acuerdos: Centroamerica-Chile (1999), Centroamerica-Republica

Dominicana (1998), y Centroamdrica-Panama (2002). No obstante, Guatemala no participa en el Acuerdo deAdquisiciones Gubernamentales de la Organizaci6n Mundial del Comercio.

28 El DR-CAFTA cubre todos los bienes y la mayoria de los servicios, incluida la construcci6n, y rige a todoslos organismos que se especifican en el acuerdo. Este alcance en la aplicaci6n abarca practicamente a lamayoria de las entidades del gobiemo central, incluidos los ministerios en los que se registran losprincipales gastos y las empresas de propiedad estatal, asi como la mayoria de departamentos ymunicipalidades.

29 Los umbrales son los mismos para todos los pafses que participan en el DR-CAFTA (US$6.725.000 en elcaso de obras; US$58.550 para bienes y servicios). Sin embargo, durante los tres primeros aflos despues dela entrada en vigencia del acuerdo, los umbrales establecidos para la adquisici6n de bienes y servicios serande US$8 millones para obras y US$ 117.100 para bienes. En el curso de los dos primeros afios de aplicaci6nregiran otras disposiciones transitorias respecto del plazo para la elaboraci6n de licitaciones, limites a losplazos para dar curso a reclamaciones atinentes a ofertas y la publicaci6n de avisos sobre adjudicaci6n decontratos.

CFAA/CPAR de Guatemala: Marcojuridico e institucional 15

Cuadro 3: Implicaciones del DR-CAFrA en las adquisiciones publicas

Entre las disposiciones principales del DR-CAFTA que podrian repercutir directamente en las reglas y practicasvigentes en Guatemala cabe citar las siguientes:

* Las partes no pueden exigir la participaci6n de fimas extranjeras en la licitaci6n puiblica a traves de un30representante local

* Las partes deben regirse por procedimientos de selecci6n justos y transparentes.* Los sistemas nacionales deben contemplar procedimientos de evaluaci6n oportunos y eficaces que amparen

a licitantes agraviados.* Se establece un plazo minimno obligatorio de 40 dias para la preparaci6n de licitaciones.* Los contratos de construcci6n-operaci6n-transferencia (BOT) estan contemplados en el alcance de

aplicaci6n, exigiendose expresamente el tratamiento transparente e indiscriminatorio de todos losparticipantes en la licitaci6n publica de ese tipo de contratos.

* Las partes deben poner en practica procedimientos justos para la descalificaci6n de licitantes que esteninvolucrados en practicas fraudulentas o corruptas.

* Las partes deben aplicar medidas eficaces de transparencia y anticorrupci6n.

2.16 Ley de Concesiones. Los proyectos de infraestructura puiblico-privados (IPP) son uncomponente importante de los planes de financiamiento del gobiemo y, por ende, este estamuy interesado en ejecutar con presteza el nuevo marco normativo de las concesiones. Sinembargo, ante la falta de un analisis integral de los entomos institucional, juridico y del sectorprivado que se necesitan a efectos de apoyar las concesiones y los proyectos de infraestructurapublico-privados, no se dispone de una estrategia normativa clara. La iniciativa de ley delOrganismo Ejecutivo debiera tomar en cuenta las mejores practicas internacionales en estamateria. El Cuadro 4detalla algunos aspectos importantes de estas practicas que sonparticularmente relevante en el contexto local.

Cuadro 4: Recomendaciones Principales Basadas en las Mejores Practicas Internacionales en Proyectosde Infraestructura Pfblico-Privados

* El proyecto de ley sobre las concesiones tiene que abordar tambien otras modalidades de proyectos deinfraestructura publico-privados en los que este interesado el gobierno.

* Es importante que la ley defina claramente todos los servicios puiblicos incluidos (por ejemplo, si ambitostales como la silvicultura o la minerfa estarfan incluidos).

* Es muy importante que el borrador de la ley sea totalmente coherente con la legislaci6n vigente del sectorpertinente (vale decir, por ejemplo, las Leyes Generales de Electricidad y Telecomunicaciones). Sinembargo, algunos sectores en los que las concesiones y los proyectos de infraestructura puiblico-privadospueden Ilevarse a cabo (puertos, aeropuertos y abastecimiento de agua) no estan reglamentados en laactualidad.

* Las diferentes opciones para concesiones que contempla la ley (contratos de gesti6n frente a contratos deconstrucci6n-operaci6n-transferencia, por ejemplo) tienen que ser explicadas claramente.

* Los contratos de Ilave en mano no deberian abordarse en la ley de concesiones, sino en la ley o lareglamentaci6n de adquisiciones.

* La ley tendria que abordar el tema de las propuestas no solicitadas.-

* Se recomienda incluir en la ley la posibilidad de arbitraje internacional y utilizarlo habitualmente encontratos suscritos con concesionarios extranjeros.

* Es importante definir claramente los casos cuando se utiliza una licitaci6n nacional o a una internacional.

30 Ese requisito rige respecto de articulos determinados, tales como medicamentos.

CFAA/CPAR de Guatemala: Marco junidico e institucional 16

* Cualquier modificaci6n del contrato solicitada por el concesionario debe ser especificamente por elGobiemo.

* Los perrnisos que exigiran las entidades descentralizadas para dar curso al proceso tiene que serespecificados claramente.

* La ley tiene que contener disposiciones claras y completas sobre las modalidades de los pagos alconcesionario.

* La ley tiene que incluir disposiciones claras en materia de pr6rroga del perfodo de concesi6n-

* La ley tiene que describir claramente los criterios de evaluaci6n y adjudicaci6n de la concesi6n.* La entidad responsable de promover y coordinar oportunidades para concesiones y proyectos de

infraestructura puTblico-privados tiene que ser identificada claramente en la ley.

Servicio civil3 '

2.17 Comparativamente, el sector puiblico guatemalteco brinda empleo a poca gente.Conforme consta en el Grafico 2, la fuerza laboral del gobiemo central representaba alrededorde 1,6% de la poblaci6n nacional total en 2002, cifra que es apreciablemente inferior alpromedio en America Latina y, en general, en paises de ingreso medio. Asimismo, la masasalarial del gobiemo central guatemalteco es relativamente pequefia, cifrandose en promedioen apenas 3,5% del PIB. La masa salarial total en 2002 ascendi6 a 24,3% del gasto total delgobiemo central, lo cual esta significativamente por debajo del promedio registrado enAmerica Latina, aunque ligeramente por encima de las cifras en paises de ingreso medio3 2.

2.18 Marco juridico e institucional. El servicio civil en Guatemala se rige principalmentepor la Ley del Servicio Civil (1968), en virtud de la cual la Oficina Nacional de Servicio Civil(ONSEC) es la entidad responsable de organizar el sistema de administraci6n del personal delsector puiblico3 3. La Junta Nacional de Servicio Civil (JNSC) tiene como principal objetivoresolver las disputas laborales que surjan entre funcionarios puiblicos y el Estado. Cadaministerio tiene una unidad de gesti6n administrativa a la que compete, entre otras cosas, lagesti6n de los recursos humanos. Se ha encomendado a COPRE la responsabilidad de redactaruna nueva Ley de Servicio Civil. Paralelamente, el Ministerio de Finanzas Puiblicas ha venidodesempefiando un papel de liderazgo en asuntos concemientes a la remuneraci6n del serviciocivil. El hecho de que algunas asignaciones funcionales coincidan parcialmente hadesembocado en la duplicaci6n y fragmentaci6n de responsabilidades que obstaculizan elprogreso del proceso de reforma del servicio civil.

31 Informaci6n del Banco Mundial (2005a).32 Si bien al parecer el desempeflo de Guatemala es mejor que el de otros paises, es importante tener presente

que los gastos clasificados como parte de la masa salarial del gobierno central difieren en algunos paises..33 A pesar de que por ley ONSEC debe tomar el liderazgo en asuntos atinentes al servicio civil, se tiene la

impresi6n de que es una entidad debil con recursos y apoyo politico limitados.


Grafico 2: Empleo y salarios del gobierno central en 2002

40_ _ _ _ -_ _ _

35

33.630

25 - __ __________ ________________

24.320 -2.

15

10

6.3

0 5-- -

Guatemala Latin America Middle-income Countries

|13Total Govt. Empl.(% of population) O Wage bill (% of GDP) O Wage bill (% of govt exp.)

Fuente: Banco Mundial (2005a).

2.19 Los regimenes especiales de empleo en varios sectores (judicial, militar, legislativo yde educaci6n, por ejemplo) generan contradicciones entre las diferentes reglamentaciones ycon el marco global del servicio civil3 4.

2.20 Gesti6n de personal. La selecci6n y evaluaci6n de funcionarios del servicio civil esun proceso dilatado e ineficaz. Segum la legislaci6n vigente, compete a ONSEC mantener unregistro de candidatos, evaluarlos para posibles cargos y presentar recomendaciones deselecci6n al Organismo Ejecutivo. Estos procedimientos encierran unos 16 pasos que, enpromedio, toman 195 dias, si bien a menudo suelen pasarse por alto. Los funcionariospuiblicos pueden contratarse bajo cuatro categorias, a saber: La categoria 011 incluye a todoslos empleados puiblicos que ocupan cargos permanentes. La categoria 022 incluye a aquellosempleados contratados en virtud de contratos de plazo fijo para la realizaci6n de proyectosespecificos. La categoria 041 contempla empleados temporales contratados por hora3 5. Lacategoria 029 se cre6 para permitir la contrataci6n temporal de personal profesional y tdcnicoa efectos de la realizaci6n de proyectos definidos, sin tener que lidiar con las limitacionesimpuestas por los reglamentos del servicio civil. En la practica, son muchos los profesionalescontratados bajo esta categoria que estan ejerciendo labores permanentes.

2.21 La compensaci6n de los funcionarios puiblicos guatemaltecos incluye beneficiosmonetarios y no monetarios. El salario basico se determina en funci6n de la escala de salariospuiblicos, que contempla varias sub-clasificaciones con diferentes cargos y salarios. Esto,

34 Los regimenes especiales para diferentes sectores no son siempre un problema de por si. El problema enGuatemala estriba en la fragmentaci6n cada vez mayor de sistemas diferentes y contradictorios y en laprogresi6n de las ineficiencias que los aquejan.La mayoria de los empleados temporales trabajan en hospitales y obras de construcci6n. Si bien estanclasificados como temporales, muchos han venido desempeffandose en el mismo cargo durante muchosafios.

CFAA/CPAR de Guatemala: Marco jurfdico e institucional 18

aunado a los multiples regimenes, ha provocado una gran fragmentaci6n en la masa salarial.Las descripciones de cargos y los planes de carrera -sin mencionar los sistemas de gesti6n

de desempefio coordinados con contrataciones y ascensos basados en merito- distan de

contar con un disefno o una implementaci6n eficaces. Si bien la ley contempla la evaluaci6nanual de los empleados puiblicos, tales evaluaciones no se exigen rigurosamente. En virtud del

proceso de despido que contempla la ley, resulta sumamente dificil despedir a un empleadopuiblico permanente una vez contratado, o incluso trasladarlo a otra entidad publica36. Por otra

parte, la estabilidad laboral de los empleados puiblicos a nivel profesional y gerencial esescasa, por cuanto estos funcionarios suelen contratarse al amparo de contratos de servicio

que suelen depender considerablemente de factores politicos.

2.22 Reformas propuestas. En el borrador de las nuevas enmiendas a la Ley de Servicio

Civil -preparado bajo el liderazgo de COPRE- se proponen cambios importantes, entre

ellos i) la creaci6n de una Secretaria de Gesti6n Humana (SENASEC) que absorberiaparcialmente a ONSEC; ii) la creaci6n de un plan de carrera de servicio civil; iii) la creaci6nde departamentos de gesti6n de recursos humanos en las entidades ejecutoras; iv) la

introducci6n de evaluaciones salariales anuales y politicas competitivas de ingreso y ascenso;v) cambios en los procedimientos de soluci6n de disputas mediante el establecimiento deinstancias de conciliaci6n; y vi) limites al nuimero de nombramientos politicos. El proyecto de

ley prohibe asimismo la revisi6n del sistema de categorias del servicio civil, separandolas en

los siguientes niveles: a) un nivel superior, elegido o nominado por el Presidente; b) un nivel

gerencial; c) un nivel profesional; y d) un nivel de asistencia administrativa o profesional.Ademas de las nuevas categorias, las escalas salariales se reestructuraran de tal manera deofrecer mejores incentivos de desempefno. Paralelamente, se ha redactado tambien una Ley de

Servicio Civil Municipal que acompafuari el proceso de descentralizaci6n en curso.

Analisis y recomendaciones

2.23 Reglas presupuestarias. Existe un marco juridico y normativo integral que cubretodo ambito pertinente de la gesti6n presupuestaria. La distribuci6n de las funciones fiscaleses clara, si bien no siempre es adecuada. Las medidas fundamentales a mediano plazo paramejorar el proceso presupuestario (tomando en cuenta las posibles restriccionesconstitucionales) podrian incluir el establecimiento de ciertos limites a la capacidad delOrganismo Legislativo de determinar asignaciones presupuestarias y la composici6n delprograma de inversi6n piiblica, asi como a la capacidad del Organismo Ejecutivo de modificarel presupuesto mediante transferencias realizadas durante el ejercicio fiscal.3 7 Estas medidaspodrian repercutir en una mayor efectividad del proceso presupuestario, lo que a su vezayudara a evitar que se produzcan desplazamientos entre categorias de gastos que puedanincidir en la eficiencia operativa de la prestaci6n de servicios.

36 Solamente un juez del tribunal laboral puede dictaminar la terminaci6n de un contrato laboral. Los

conflictos de esta naturaleza suelen durar mas de un afio.37 El MFP considera que la facultad para modificar los presupuestos de una entidad a otra, es un mecanismo

valido de flexibilidad presupuestaria. Por tanto, es importante que como parte de la responsabilidad deejecuci6n presupuestaria de cada autoridad de la entidad, se de mayor transparencia al uso de los recursosque se transfieren y a los que han sido programados desde un inicio en sus respectivos presupuestos. Portanto el punto medular es de transparencia mas que de flexibilidad presupuestaria que en determinados casos

puede ser justificable o necesaria.

CFAA/CPAR de Guatemala: Marcojurndico e institucional 19

2.24 Con el animo de disminuir el riesgo de que las actividades del gobierno se produzcansin referencia a metas fiscales, y a efectos de posibilitar una planificaci6n sectorial integral yla asignaci6n focalizada de recursos, el gobierno deberia incorporar a entidadesdescentralizadas, aut6nomas y no comerciales en el proceso de formulaci6n, aprobaci6n ycontrol del presupuesto, abordando el tema cardinal de la naturaleza y el grado de autonomiaque necesitan lo organismos para desempefiar sus tareas eficazmente, poniendo en paralelo laautonomia con los mecanismos de rendici6n de cuentas y, por ende, disefiando los enlacesadecuados al sistema de gesti6n financiera del gobierno central3 8.

2.25 Cualquier iniciativa que se emprenda para actualizar el marco juridico de la gesti6npresupuestaria podria contemplar la inclusi6n de determinadas reglas que se repitensucesivamente en las leyes anuales del presupuesto general (que, a su vez, acometenuinicamente los aspectos especificos del ejercicio fiscal en cuesti6n) y abordar lasconsideraciones operativas que es preciso encarar cuando no se aprueba el presupuesto y entraen vigor el presupuesto anterior (vale decir, los procedimientos para actualizar el programa deinversi6n publica).

2.26 Transferencias municipales. El actual sistema de transferencias constitucionales yparticipaci6n en los impuestos es dificil de administrar (varias fuentes de fondos sujetas areglas y restricciones diferentes) y se basa en una f6rmula de distribuci6n que nonecesariamente es conducente a la eficiencia y la equidad en la asignaci6n de recursosfiscales. Esta situaci6n insta a la reforma del sistema de transferencias, lo cual tieneimplicaciones legales, tema este que se ha analizado en detalle en la Revisi6n del gastopuiblico (Banco Mundial, 2005a). En el Cuadro 5 se resumen algunas de las propuestas clave.

Cuadro 5: Selecci6n de opciones para reformar el sistema de transferencias municipales

Uso de transferencias constitucionales y de participaciones en los impuestos. El sistema actual esta sujeto aalgunas restricciones juridicas respecto de la manera como pueden utilizarse las transferencias. No estA claro quetales restricciones tengan sentido, si el prop6sito de las transferencias es proporcionar ingresos basicos a lasmunicipalidades en tanto que varios fondos sociales y de inversi6n fmancian proyectos de inversi6n concretos.Las restricciones podrian eliminarse -o flexibilizarse para alcanzar un nivel que sea mas coherente con larealidad de los patrones de gasto en Guatemala.

Consolidaci6n de las transferencias. A efectos de mantener la coherencia con la idea de simplificar elfuncionamiento del sistema, las diferentes fuentes podrian convertirse en una cesta que funcione bajo un uinicoconjunto de normas.

F6rmula de distribuci6n. Cualquier transici6n hacia una nueva formula deberia iniciarse gradualmente. Sesugieren en el presente directrices de gesti6n fmanciera (no relacionadas a capital) que podrian considerarse alrevisar la f6rmnula.

a) El concepto de partes iguales unicamente tiene sentido si se calibra cuidadosamente, situandolo en el costofijo minimo necesario para el funcionamiento del gobiemo municipal. No estA claro que este sea el objetivoactual de este componente de la f6rmula y, de ser asi, no hay fundamnentos cuantitativos que expliquen la elevadaponderaci6n (25%) que le ha sido asignada.

b) De los analisis realizados se desprende que para fines de movilizar niveles bajos de ingresos, la inclusi6n deingresos per cdpita junto con el valor inverso es contraproducente. El componente de ingreso inverso podriasustituirse, por consiguiente, con alguna medida de pobreza. Por otra parte, para fines de movilizar niveleselevados de ingresos, se crea un incentivo para que en los infornes de las municipalidades se desvirtuen losingresos de fuente propia. Es poco probable que los ingresos per capita, de por si, se presten a crear un incentivo

38 Wase el tratamiento que se da al tema en SIGMA (2001).

CFAAICPAR de Guatemala: Marco junidico e institucional 20

adecuado para una mejor administraci6n tributaria. Salvo que se complemente (o sustituya) este indicador conalguna medida de la base tributaria, y no de los ingresos tributarios, resulta imposible determinar si el sistemaesta premiando el esfuerzo tributario o simplemente la buena suerte de tener una base tributaria relativamentegrande y en crecimiento. Un frente que ofrece campo para un analisis mas pormenorizado seria el de calcular deforma econometrica el ingreso potencial de las municipalidades y crear una medida del esfuerzo fiscal enfunci6n a ello. Como minimo, podria corregirse el desincentivo de la actual f6rmula.

Fuente: Banco Mundial (2005a).

2.27 El sistema integrado de administraci6n financiera. El exito en la ejecuci6n deSIAF, posible gracias a un buen marco normativo y a la estandarizaci6n de procedimientos yfacilitado por una plataforma tecnol6gica modema, ha contribuido a la producci6n deinformaci6n oportuna y confiable (aunque no completa au6n) sobre los gastos del gobierno,con el respaldo de verificaciones por rastreo electr6nico. Simultaneamente, las normasformales estan generando paulatinamente una cultura de prudencia fiscal y responsabilidadentre funcionarios encargados del gasto puiblico. El aporte de SIAF a la capacidad delMinisterio de Finanzas Piiblicas de controlar el gasto total ha sido significativo.

2.28 No obstante, SIAF sigue siendo administrado como un proyecto. Para asegurar lasostenibilidad del sistema, el Ministerio de Finanzas Puiblicas deberia seguir una estrategia deabsorci6n institucional a efectos del mantenimiento y administraci6n normativos y detecnologia de informaci6n del sistema39 . A pesar de la solidez del desempefio y la seguridaddel sistema, el Ministerio de Finanzas Puiblicas deberia hacer un mejor uso de los registros ydemas herramientas para dar seguimiento al desempefno del sistema y formular un plan decontingencia para la continuaci6n de las operaciones. A corto plazo, el Ministerio de FinanzasPiblicas tiene previsto contratar la certificaci6n externa del sistema.

2.29 Reforma de las adquisiciones. A pesar del l anzamiento y establecimiento de laobligatoriedad de uso de GUATECOMPRAS, no se han producido avances similares en otrasareas del sistema de adquisiciones desde 1999. En el Cuadro 6 se resumen las medidas dereforma que se recomendaron en el informe de evaluaci6n del sistema de adquisicionespreparado por el Gobierno y el Banco Mundial en 1999.

39 La administraci6n normativa podria abordarse mediante el fortalecimiento (y reestructuraci6n, segin seanecesario) de las funciones que desempeAlan las Direcciones de Presupuesto, Tesorerfa y Contabilidad (laLey Organica del Presupuesto asigna a la Direcci6n de Contabilidad la responsabilidad de administrar elsistema integrado de informaci6n fmanciera). La administracion de la tecnologia de informacion puedeenfocarse mediante el fortalecimiento de la Direcci6n de Informatica del Ministerio de Finanzas Piblicas otercerizando los servicios de tecnologia de informaci6n que estan bajo la supervisi6n de la Direcci6n.

CFAAICPAR de Guatemala: Marco juridico e institucional 21

Cuadro 6: Principales elementos de reforma del sistema de adquisiciones

Medidas sin implementar

* Mejorar el marco nonnativo. Llevar a cabo la evaluaci6n de contratos marco* Adoptar documentos estandar. Crear una base de datos sobre adquisiciones* Crear una carrera administrativa en el area de adquisiciones* Formular opciones para un programa regional de formaci6n de

capacidades en adquisiciones publicas.

Medidas implementadas marginalmente

. Establecer un cuerpo supervisor de la politica* Poner en marcha programas de capacitaci6n en gesti6n de

adquisiciones (no s6lo edel uso de GUATECOMPRAS)* Establecer unidades de adquisiciones en las principales entidades

2.30 A traves de COPRE, el gobiemo esta patrocinando una serie de reformas clave ynecesarias en la Ley de Adquisiciones del Estado. Sin embargo, las circunstancias del pais(vale decir, un Congreso ostensiblemente fragmentado que dificulta el proceso de consensonecesario para Ilevar a cabo reformas juridicas de fondo) exigen el enfoque estrategico delegisladores y de quienes forjan la opini6n, de tal manera de asegurar el debido debate tecnicoy puiblico, generar un apoyo de amplia base y Ilegar a arreglos razonables. El gobiemo deberiaasimismo aprovechar esta oportunidad para eliminar disposiciones obsoletas y divergentes,establecer una jerarquia juridica clara, incorporar disposiciones adicionales que seancoherentes con la practica intemacional establecida, y formular una estrategia integral paraconcesiones y proyectos de infraestructura puiblico-privados.

2.31 En el frente institucional, el mandato de rector en politica de adquisiciones de laDirecci6n Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado (DNCAE) esta enconflicto con sus actuales funciones operativas (la gesti6n de contratos marco, por ejemplo) yno se esta llevando a cabo en la practica. El gobierno deberia asignar las responsabilidades deformulaci6n y supervisi6n de las politicas de adquisiciones, incluido el liderazgo para laimplementaci6n y seguimiento de la reforma, a la DNCAE u otra entidad competente,destinando para ello recursos adecuados que permitan un ejercicio eficaz de funciones. Losaspectos juridicos e institucionales de la reforma son particularmente importantes a efectos dela implementaci6n del DR-CAFTA. La capacidad de Guatemala de dar seguimiento yasegurar la aplicaci6n y cumplimiento de las disposiciones del acuerdo de libre comercio porparte de las entidades de adquisiciones puede verse afectada a menos que mejore la calidadnormativa, se refuerce el marco institucional y se desarrolle la capacidad de adquisiciones.

2.32 El bajo indice de retenci6n de personal, la falta de normas profesionales y la limitadadisponibilidad de capacitaci6n son problemas sistemicos persistentes que obstaculizan lasiniciativas emprendidas en aras de la formaci6n del personal encargado de las funciones de


adquisiciones, cuya soluci6n necesariamente exigira una estrecha coordinaci6n con lareforma del servicio civil. Entre otras cosas, es necesario formular normas profesionales yde responsabilidad adecuadas para el personal encargado de las adquisiciones, incluidosrequisitos para nivel de ingreso, carreras y ascensos otorgados en funci6n del merito,permanencia y una escala salarial acorde con cargos comparables del servicio civil.

2.33 Con respecto al marco para las concesiones, se insta a adoptar un enfoque cauteloso.Es preciso abordar una serie de consideraciones fundamentales antes de adoptar legislaci6nque pueda no satisfacer cabalmente las expectativas del gobierno y potenciar a un maximolos beneficios que encierra el suministro privado de infraestructura. Igualmente critica parael gobiemo es la incorporacion de medidas adecuadas de salvaguarda que fomenten laconfianza del sector privado en la transparencia del sistema. Un estudio reciente de lasconcesiones en el sector de transporte financiado por el Banco Mundial formularecomendaciones detalladas al gobierno en torno a este tema.

CFAA/CPAR de Guatemala: Fornulaci&n del presupuesto 23

III. FORMULACION DEL PRESUPUESTO

El proceso deformulacion presupuestaria

3.1 Marco a mediano plazo. De conformidad con la Ley Organica del Presupuesto,compete al Organismo Ejecutivo formular el presupuesto plurianual. De conformidad a ello,el Ministerio de Finanzas Publicas prepara anualmente las proyecciones presupuestariasglobales y las principales variables macroecon6micas subyacentes para el periodo trienalsubsiguiente. Si bien la informaci6n recabada ofrece determinados detalles del lado de losingresos, los gastos s6lo se agrupan en funci6n a clasificaciones economicas importantes.

3.2 El Ministerio de Finanzas Publicas tiene planes concretos para desarrollar informaci6ninstitucional especifica en el contexto del presupuesto plurianual para 2006-2008. En enerode 2005 fue actualizada oficialmente la Comisi6n Tecnica de Finanzas Piiblicas,contemplada en la Ley Organica del Presupuesto, y desde ese momento cumpli6 funcionesen el proceso de formulaci6n presupuestaria 2006-2008. La Comisi6n esta conformada porel Viceministro de Finanzas Piiblicas (quien la preside); el Gerente Econ6mico del Banco deGuatemala; el Intendente de Recaudaci6n de SAT; la Subsecretaria de Politicas deSEGEPLAN; y los directores del area de administraci6n financiera del Ministerio deFinanzas (Direcci6n Tecnica del Presupuesto; Credito Publico; Analisis y Estudios Fiscales;Contabilidad del Estado y Tesoreria General de la Naci6n). En comparaci6n con paisessimilares, estos son pasos importantes que conllevaran, a mediano plazo, a ejerciciossectoriales y programaticos que serviran para incorporar informaci6n en el proceso de

40formulaci6n anual del presupuesto

3.3 Ingresos. Bajo el marco de la Comisi6n Tecnica, la Direcci6n Tecnica de Presupuesto(DTP) del Ministerio de Finanzas Publicas formula el presupuesto de ingresos en conjuntocon la Direcci6n de Analisis y Estudios Econ6micos y Fiscales del Ministerio y laSuperintendencia de Administraci6n Tributaria (SAT) que, a su vez, utiliza las proyeccionesmacroecon6micas del Banco de Guatemala (BANGUAT).4 ' Estas proyeccionespreliminares se incluyen en el proceso anual de politica fiscal y planificaci6n delpresupuesto de egresos.

3.4 Gastos. La Ley Organica del Presupuesto y sus reglamentos exigen que el Ministeriode Finanzas Piiblicas, en coordinaci6n con la Secretaria de Programaci6n y Planificaci6n dela Presidencia (SEGEPLAN), proponga las politicas de presupuesto y las directricesgenerales en las que se apoya el proceso de formulacion presupuestaria. No obstante, noexiste el contenido minimo de esos documentos no estA regulado. Las etapas que seincluyen en el ciclo de formulaci6n se resumen en la Tabla 3. En base a la politica, lasnormas y los topes del presupuesto, las entidades ejecutoras formulan el borrador delpresupuesto institucional correspondiente, que se aborda directamente con el Ministerio de

40 El actual Manual para la fomnulaci6n del presupuesto no hace referencia alguna al presupuesto plurianual.41 En el caso de la estimacion de los ingresos no tributarios la Direccion Tecnica del Presupuesto la realiza

conjuntamnente con las entidades que los generan.

CFAA/CPAR de Guatemala: Forrnulaci6n del presupuesto 24

Finanzas Puiblicas antes de su incorporaci6n en la propuesta de presupuesto. Si bien elcampo de maniobra es mayor en el caso de opciones de capital que en el de gastosrecurrentes, el Ministerio de Finanzas Puiblicas es quien, en iltima instancia, tiene la palabradefinitiva en el proceso de toma de decisiones4 2, eso es, en la medida en que lo permitan lasrigideces presupuestarias.

3.5 Rigideces. La Constituci6n dispone que un minimo de 10% de los ingresos ordinariosdebe destinarse a las municipalidades, 5% a la Universidad de San Carlos, 2% al OrganismoJudicial (si bien la norma ha sido asignarle 40', 1,5% a los deportes confederados y 1,5% adeportes no confederados y educaci6n fisica 3. La Ley del Impuesto al Valor Agregado(IVA) establece la siguiente distribuci6n para el 12% retenido por concepto del impuesto:1,5 puntos porcentuales se destinan a las municipalidades; 1 punto a los consejos dedesarrollo regional; 1 punto a fondos sociales de paz; y 1,5 puntos a gasto social (distribuidoen partes iguales entre programas de seguridad ciudadana, educaci6n tecnica y seguridadnutricional). Correspondi6 a estos y otros ingresos de afectaci6n especifica 40,7% delpresupuesto de ingresos tributarios de 2005 (Cuadro 4). Con cifras de remuneraciones yservicio de la deuda que representan 29,2% y 26,5% de los ingresos tributarios, el espaciode flexibilidad en la formulaci6n presupuestaria es limitado.

Tabla 3: Proceso de formulaci6n presupuestariaFechas Proceso ParticipantesEnero - feb. Preparaci6n de la estrategia presupuestaria DTP/SEGEPLAN

Preparaci6n de normas para proyectos de inversi6n SEGEPLANFeb.- Preparacion del presupuesto "exploratorio" DTP/DCP/SEGEPLAN/BANGUATmarzoEnero - abril Preparacion de propuestas de proyectos de inversi6n Entidades ejecutorasAbril- Preparaci6n de politica, normas y topes DTP/SEGEPLANmayo presupuestariosMayo Revisi6n de la politica, normas y topes Ministro de Finanzas

presupuestarios Comisi6n TecnicaMayo Aprobacion de la poiftica, nornas y topes Consejo de Ministros

presupuestariosMayo- junio Formulaci6n del borrador de los presupuestos Entidades ejecutoras

institucionales y los planes operativos anualesJunio- julio Analisis del borrador de los presupuestos DTP/Entidades ejecutoras

institucionalesJulio- agosto Preparaci6n de la propuesta de presupuesto DTP, Ministro de FinanzasAgosto Validacion de la propuesta de presupuesto Consejo de MinistrosSeptiembre Presentaci6n de la propuesta de presupuesto al Ministro de Finanzas

Congreso

42 Dos quejas habituales de las entidades ejecutoras son la dilaci6n en la comunicacion de los topes, lo cualrepercute adversamnente en el debido procedimniento de planificaci6n presupuestaria, y el proceso en virtuddel cual la Direcci6n Tecnica de Presupuesto hace los recortes presupuestarios, los cuales suelen serunilaterales y poco transparentes. El Ministerio de Finanzas Nblicas ha empezado a abordar estaspreocupaciones en el ciclo de formulaci6n de 2006, mediante la entrega a las entidades de los techospresupuestarios, una vez validados por las autoridades gubernamentales, para que realizaran en funci6n deellos y de sus prioridades, la programaci6n de sus gastos. A traves de esta medida se ayuda a reducir lainjerencia de la Direcci6n de Presupuesto en la programaci6n presupuestaria de las entidades.

43 Los ingresos ordinarios se defuien, en terminos sencillos, como ingresos tributarios netos sin afectaci6nespecifica. Los reglamentos de la Ley Organica del Presupuesto establecen la f6rmula para su calculo.

CFAAICPAR de Guatemala: Formnulacion del presupuesto 25

Fuente: Ministerio de Finanzas Publicas (2004).

3.6 Programa de inversi6n puiblica. Si bien la Ley del Organismo Ejecutivo asigna aSEGEPLAN la responsabilidad de disefiar, coordinar, supervisar y evaluar el sistema nacionalde proyectos de inversi6n, no existe una legislaci6n especifica que reglamente sufuncionamiento o rija su uso. Cabe anotar, sin embargo, que la mejor coordinaci6n entreSEGEPLAN y la Direcci6n Tecnica de Presupuesto ha posibilitado la ampliaci6n de lacobertura del sistema nacional de inversi6n puiblica (SNIP), que en la actualidad se basa en unproceso de evaluaci6n tecnica y priorizaci6n del que se vale SEGEPLAN para aprobar orechazar propuestas4.

3.7 El principal producto del SNIP es el Programa cuatrienal de inversion puiblica (PIP)que debe orientar el proceso de formulaci6n del presupuesto de inversiones en el sectorpublico. Tambien en este caso la falta de un requisito juridico para la elaboraci6n de estudiosde factibilidad le permite a las entidades o al Congreso incorporar proyectos en el presupuestoque no han pasado por un proceso de evaluaci6n ex ante.

Contenido delpresupuesto

3.8 Conforme lo indicado en el Capitulo II, la cobertura del presupuesto general deingresos y egresos del Estado es limitado. Incluye el Organismo Ejecutivo, un par de oficinasconstitucionales (la Contraloria General de Cuentas y la procuraduria general de la naci6n),asi como las transferencias a otras entidades del sector puiblico. De estas entidades, la LeyOrganica del Presupuesto dispone que el presupuesto de los organismos descentralizados seapruebe por el Organismo Ejecutivo a traves de acuerdo gubemativo, con intervenci6n delMinisterio de Finanzas Publicas. Por otro lado, esta entidad debe recibir los presupuestos delCongreso, el Organismo Judicial, las entidades aut6nomas y las municipalidades a tituloinformativo. Sin embargo, estos presupuestos no se divulgan como anexos al presupuestogeneral ni se consolidan

44 Las normas del presupuesto anual exigen que los proyectos de inversi6n tengan la aprobaci6n deSEGEPLAN antes de que la Direcci6n Tecnica de Presupuesto los incorpore en la propuesta del presupuestogeneral.

45 La superposici6n de periodos (vale decir, el presupuesto general se presenta al Congreso el 2 de septiembrea mas tardar, en tanto que el Organismo Ejecutivo aprueba los presupuestos de las entidades aut6nomas el15 de diciembre a mas tardar) y la falta de sanciones por incumplimiento de los requisitos de informaci6nson las principales causas de la falta de consolidaci6n. La expansi6n del SICOIN podrfa eventualmenteayudar en el proceso de consolidaci6n del presupuesto.

CFAA/CPAR de Guatemala: Formulaci6n del presupuesto 26

Tabla 4: Ingresos con destino especifico en el presupuestoBeneficiario Fuente Como porcentaje

del presupuestode ingresostributarios

Municipalidades 10% de los ingresos ordinarios 12,11,5 puntos porcentuales del IVAParticipaci6n en otros impuestos

9 fondos sociales (incluido PRONADE) I punto porcentual del IVA 5,0

Consejos de desarrollo I punto porcentual del IVA 3,6

Comunicaciones e infraestructura (incluido Participaci6n en el impuesto a 3,3COVIAL) derivados de petr6leo

Otros impuestosUniversidad de San Carlos 5% de los ingresos ordinarios 3,0Corte Judicial y Constitucional 4% de los ingresos ordinarios 2,5Educaci6n (excluye a PRONADE) 0,75% de los ingresos ordinarios 2,4

0,5 punto porcentual del IVA-_ Otros impuestos

Administracion tributaria 2% de las recaudaciones 2,1Seguridad 0,5 punto porcentual del IVA 1,8

Salud Impuesto al cigarillo y el tabaco 1,4-Participaci6n en otros impuestos

Deportes confederados 1,5% de los ingresos ordinarios 0,9Incentivos a la silvicultura 1% de los ingresos ordinarios 0,6Cultura y deportes 0,75% de los ingresos ordinarios 0,5

Participacion en otros imnpuestosContralor General de Cuentas 0,7% de los ingresos ordinarios 0,4Agricultura, ganaderia y nutrici6n (excluye 0,5 punto porcentual del IVA 0,3fondos sociales)Tribunal Electoral Supremo 0,5% de los ingresos ordinarios 0,3Turismo Participaci6n en otros impuestos 0,3Otros Varios 0,2

Total 40.7

Fuente: Calculos de CFA con base a al Ley del Presupuesto General de 2005 y otra legistaci6n.

3.9 Al amparo de las disposiciones de la Ley Organica del Presupuesto, la propuestapresupuestaria que se eleve a consideraci6n del Congreso debe constar de una exposici6n demotivos, el borrador de la Ley del Presupuesto General y anexos en los que se detallendeterminadas clasificaciones. La Ley del Presupuesto General debe incluir los presupuestosde ingresos y egresos, asi como reglas generales aplicables a cada ejercicio fiscal.

3.10 La exposici6n de motivos incluye informaci6n resumida del entorno macroecon6mico(incluidas las proyecciones de crecimiento e inflaci6n para el aflo), la situaci6n fiscal (incluidainformaci6n para el afio presupuestado, el afno en curso, y dos ejercicios anteriores), y otrainformaci6n tal como el gasto social. Tanto la propuesta de presupuesto como la ley en siincluyen anexos con tablas y cuadros en los que se comparan los diferentes aspectos delpresupuesto con informaci6n de los dos ejercicios anteriores, asi como las proyeccionesglobales correspondientes al siguiente trienio (clasificadas en funci6n de los principalesrubros econ6micos) y los supuestos macroecon6micos subyacentes. La documentaci6n delpresupuesto incluye asimismo un resumen de dos paginas sobre los gastos tributarios.

CFAAICPAR de Guatemala: Formulaci6n del presupuesto 27

3.11 En el Cuadro 7 se recogen las seis clasificaciones de gasto empleadas en la Ley delPresupuesto General, en la cual constan datos totales por entidad, principales gruposecon6micos y programas. Se adjuntan a la ley resiumenes por fuentes de ingreso, funciones yregiones. Esta misma infornaci6n se proporciona en el presupuesto de cada entidad ejecutoraque adicionalmente incluye breves descripciones de su politica y programas presupuestarios,metas cuantificadas para algunos programas y el nfunero de cargos. Los presupuestosaprobados en los uiltimos anos y la propuesta de presupuesto mas reciente se publicanelectr6nicamente en la pagina virtual del Ministerio de Finanzas Piblicas4 6.

46 http://www.minfin.gob.gt


Cuadro 7: Clasificaciones del presupuesto de egresosClasificaci6n administrativa* 16 entidades del gobierno central* 22 secretarias agrupadas y otros entes del Organismo Ejecutivo* Obligaciones estatales agrupadas (transferencias a otras entidades del sector puTblico)* Servicio de la deuda piiblica

Clasificaci6n geografica* 8 regiones* "Multirregional", servicio externo, y servicio de la deuda puTblica

Clasificaci6nfuncional1. Administraci6n (7 fltnciones)2. Defensa y seguridad interna (2 funciones)3. Servicios sociales (9 funciones)4. Servicios econ6micos (9 funciones)5. Deuda puiblica

Fuentes defondos1. Fondos de tesoreria2. Fondos de tesoreria de afectacion especifica3. Fondos institucionales propios4. Crddito interno5. Crddito externo6. Donaciones intemas7. Donaciones extemas

Clasificacion por grupo de gastoLas partidas presupuestarias detalladas se clasifican como gastos operativos, inversiones o servicio de la deuda,bajo las siguientes categorias:0. Servicios de personal1. Servicios diferentes a personal2. Productos y suministros3. Propiedades, instalaciones, equipos e intangibles4. Transferencias corrientes5. Transferencias de capital6. Activos financieros7. Servicio de la deuda8. Otros gastos9. Asignaciones globales

Clasificaci6n programdtica* Programa / Subprograma / Proyecto / Actividad / Obra

Fuentes: Ley del Presupuesto General de 2005 y Ministerio de Finanzas Publicas (2005)

Los resultados presupuestarios cono indicadores de la confiabilidadpresupuestaria

3.12 De la comparaci6n entre el ingreso presupuestado y el ingreso real puede obtenerseuna indicaci6n general de la calidad del pron6stico de ingresos, un factor decisivo por cuantolas asignaciones de gastos presupuestados (y las prioridades de politica subyacentes) se basanen esa informaci6n. Como consta en la Tabla 5, el desempeflo de los ingresos tributarios en elcurso de los uiltimos cinco afios se ha ido aproximando paulatinamente al presupuesto inicial,


lo cual en principio refleja bien la capacidad del Ministerio de Finanzas Puiblicas de planificarla disponibilidad anual de recursos. Del lado de los egresos, si bien la ejecuci6n se hamantenido por debajo del presupuesto inicial y del presupuesto modificado, puede decirse queha sido dispareja la medida en la que estos han sido factores de predicci6n exactos del gastototal. Resulta interesante destacar que las modificaciones incorporadas de 2001 a 2003 aefectos de elevar los gastos no condujeron a incrementos similares en la ejecuci6n total, quede hecho se aproxim6 mas al presupuesto aprobado inicialmente que al presupuestomodificado. A manera de excepci6n puede citarse el nivel de gasto corriente registrado en2001-2002, que excedi6 al presupuesto inicial.

Tabla 5: Ejecuci6n total del presupuesto general(como porcentaje del ingreso presupuestado)

12000 2001 2002 2003 2004Ingresos

Presupuesto modificado comoporcentaje delpresupuesto inicialIngresos tributarios 96 101 101 101 NAIngresos no tributarios 95 102 103 108 NAIngreso total 96 101 101 101 NAPresupuesto ejecutado como porcentaje del presupuesto modificadoIngresos tributarios 99 94 102 98 106Ingresos no tributarios 99 99 100 96 96Ingreso total 99 95 102 98 105Presupuesto ejecutado como porcentaje delpresupuesto inicialIngresos tributarios 96 95 103 99 NAIngresos no tributarios 93 101 102 104 NAIngreso total 95 96 103 99 NA

GastosPresupuesto modificado como porcentaje del presupuesto inicialGastos corrientes 99 108 105 102 NAGastosdecapital 92 120 112 111 NAGasto total 97 112 107 105 NAPresupuesto ejecutado como porcentaje del presupuesto modificadoGastos corrientes 98 98 97 94 94Gastos de capital 82 71 85 82 76Gasto total 93 89 93 90 87Presupuesto ejecutado como porcentaje del presupuesto inicialGastos corrientes 97 106 101 96 NAGastos de capital 75 86 95 91 NAGasto total 90 99 99 94 NA

Nota: El presupuesto de 2004 no fue aprobadoFuente: Calculos propios con base en datos del Ministerio de Finanzas Publicas

3.13 En terminos del deficit fiscal total, el Organismo Ejecutivo ha tenido un buen historialde mantener los deficits reales por debajo de las cifras presupuestadas (Tabla 6)47. Sinembargo, la predictibilidad del deficit presupuestado ha disminuido, conforme lo indica ladesviaci6n en terminos proporcionales a lo largo del tiempo (de 7% del presupuesto en 2000 a17% en 2004, en este uiltimo caso influenciado por la aprobaci6n tardia del programa deinversi6n fisica y financiera y de la emisi6n de bonos para el financiamiento del deficit, locual limit6 la ejecuci6n del gasto de capital).

47 El deficit se define aqui como ingresos menos gastos en el presupuesto general.


Tabla 6: Divergencia del deficit presupuestario(como porcentaje del gasto presupuestado)

1 2000 2001 2002 2003 2004Divergencia del deficit respecto del presupuesto -7,0 -7,3 -8,8 -8,5 -16,6modificadoDivergencia del deficit respecto del presupuesto -6,7 2,9 -3,4 -5,0 NAinicial aprobado

Nota: El presupuesto de 2004 no fue aprobadoFuente: Calculos propios con base en datos del Ministerio de Finanzas P6blicas

3.14 La credibilidad del presupuesto la indica, aproximadamente, la medida en que lasentidades presupuestarias reciben los recursos indicados en un principio: cuando lacomposici6n del gasto difiere regularmente del presupuesto original, este uiltimo no sera unadeclaraci6n de intencion ex ante de utilidad. Desde 2000, la variaci6n interinstitucional deejecuci6n frente al presupuesto inicial ha disminuido sistematicamente, cifrandose en unavariaci6n promedio de 12% en 18 entidades presupuestarias en 2003 (Tabla 7). No obstante,cabe destacar dos salvedades. Es evidente que la mayor credibilidad de las asignaciones es

producto del gasto corriente, en tanto que la inestabilidad en la ejecuci6n del presupuesto decapital permanece notablemente variable. De igual manera, algunas entidades han recibidosistematicamente mayores asignaciones presupuestarias durante el ejercicio fiscal, tema esteque ha sido cuestionado por organizaciones de la sociedad civil y algunos legisladores4 8 .

Tabla 7: Divergencia absoluta promedio de la ejecuci6n delpresupuesto general de gastos

(como porcentaje del gasto presupuestado)1 2000 2001 2002 2003 2004

Variacion en el presupuesto modificado comoporcentaje delpresupuesto inicialGastos corrientes 43 16 19 9 NAGastos de capital 201 170 149 283 NAGasto total 44 22 18 9 NAVariacion en el presupuesto ejecutado comoporcentaje delpresupuestomodificadoGastos corrientes 6 6 4 8 8Gastos de capital 14 28 26 22 24Gastototal 9 12 7 11 11Variaci6n en el presupuesto ejecutado como porcentaje del presupuesto inicialGastos corrientes 31 17 18 11 NAGastos de capital 202 158 159 278 NAGasto total 34 21 18 12 NA

Notas: El presupuesto de 2004 no fue aprobado. La cobertura comprende 18 entidades de 2002 a 2004, y 17entidades de 2000 a 2001, incluida, en cada caso, una partida que abarca "obligaciones del Estado"(transferencias del presupuesto general). Se excluyen los intereses sobre la deuda.Fuente: Calculos propios con base en datos del Ministerio de Finanzas PAblicas

48 De 2000 a 2003, la Presidencia ejecut6 gastos que sobrepasaron considerablemente el presupuesto inicial(dentro de un rango de 266% en 2000 a 22% en 2003). En el curso de ese mismo perfodo, el Ministerio deDefensa ejecut6 gastos por encimna del presupuesto inicial, dentro de un rango de 85% en 2001 a 24% en2002.

CFAAICPAR de Guatemala: Formulacid6n del presupuesto 31

Andlisis y recomendaciones

3.15 Planificaci6n presupuestaria. El Ministerio de Finanzas Publicas desempefia unpapel preponderante en un proceso de formulaci6n presupuestaria que se cine a un marco deprocedimientos de manera ordenada y oportuna. La solidez de las metodologias empleadaspara el analisis y seguimiento de los ingresos y egresos presupuestados, aunada a la aplicacioncoordinada de las metodologias, han aumentado la capacidad del gobiemo de mantener unadisciplina fiscal global. Sin embargo, es mucho el campo del que se dispone para aumentar lacredibilidad del presupuesto inicial de gastos como instrumento de asignaci6n, lo cual esevidente en las variaciones interinstitucionales que se observan en la ejecucion(particularmente tratandose de gastos de capital).

3.16 Los fondos correspondientes al gasto corriente se asignan principalmente sobre unabase incremental (el presupuesto anterior sirve de base para las deliberaciones). El programade inversi6n puTblica brinda mrns espacio para priorizar y se basa en un proceso de evaluaci6nex ante. No obstante, el funcionamiento de SNIP en su actual versi6n es relativamente unanovedad (2001) y, como tal, quedan por definir algunas funciones, que podrian minar supotencial como herramienta para inversiones en apoyo de politicas eficaces en terminos decostos.

3.17 No existe restricci6n legal a posibles cambios que las entidades o el Congreso quieranhacer a la composici6n del programa de inversi6n puiblica, su cobertura sigue siendoincompleta (e.g., los fondos sociales apenas han comenzado a registrar sus respectivaspropuestas de proyectos y las municipalidades no son parte del sistema), la capacidad deformulaci6n de proyectos y las herramientas sectoriales son limitadas, no se ha establecido unenlace entre los sistemas de informaci6n SNIP y SIAF, y los m6dulos de seguimiento yevaluaci6n no se han disefiado todavia. Asimismo, el requisito de obtenci6n de autorizaci6ndel cuerpo normativo (por ejemplo, la aprobaci6n del Ministerio de Educaci6n para proyectosde infraestructura escolar realizados por fondos sociales) no siempre se cumple. Tal estambien el caso del requisito de calcular los gastos recurrentes futuros, calculo que no se hacey por lo tanto no se usa en la preparaci6n del presupuesto plurianual.

3.18 En 2005 el gobiemo dio un gran salto en aras de mejorar la planificaci6n y larendici6n de cuentas mediante la suscripci6n de acuerdos entre el Ministerio de FinanzasPuiblicas, la Secretaria de Prograrnaci6n y Planificaci6n de la Presidencia (SEGEPLAN) ycuatro importantes ministerios tendientes a adoptar un proceso de formulaci6n presupuestariacon un enfoque plurianual y basado en resultados. El proceso se ha emprendido en el contextode un plan bien disefiado que posiblemente desembocari pronto en un marco formal de gastosa mediano plazo que sirva como base para la formulaci6n del presupuesto anual y el procesode aprobaci6n. Se insta a adoptar un enfoque cauteloso y gradual a efectos de validar ysostener lo que por naturaleza es un proyecto a largo plazo.

3.19 Las metas fiscales plurianuales y los topes indicativos de los que ya se dispone paralos ministerios piloto constituyen una buena base para la implementaci6n de ciertas medidasfundamentales: i) el enfoque deberia ampliarse a nivel sectorial (por ejemplo, deberianincorporarse los fondos sociales y de otra indole) y desglosarse a un nivel prograrnatico; ii)los planes estrategicos sectoriales con costos deberian elaborarse como documentos

CFAAICPAR de Guatemala: Formulaci6n del presupuesto 32

catalizadores para fines de evaluaci6n de politica y conciliaci6n de la planificaci6npresupuestaria plurianual ascendente y descendente; y iii) el programa de inversi6n puiblicadeberia basarse en esos planes, con la debida consideraci6n a las implicaciones de los costosrecurrentes. Estas medidas, para las cuales algunos pasos se han iniciado, han de desembocaren deliberaciones mas significativas en tomo a la eficiencia operativa que se logra en el usode recursos, una evaluaci6n ordenada de las implicaciones presupuestarias de las politicasvigentes y nuevas, y una mejor planificaci6n de los costos recurrentes de las decisiones deinversi6n.

3.20 Los indicadores de desempefio deberian alcanzar progresivamente una combinaci6nadecuada, si bien manejable, de dimensiones (vale decir, efectividad, eficiencia, economia,calidad) y ambitos (procesos, productos, resultados)49 . Paralelamente, deberia lograrse unprogreso paulatino en el grado de sofisticaci6n de los sistemas de contabilidad de costos quese emplean para medir el costo marginal de los cambios en el desempefno. La credibilidad delas nuevas practicas deberia fundamentarse en un proceso formal de evaluaci6n del programnaque sirva como base para establecer los topes y las asignaciones presupuestarias de afiosfuturos, dotando de un mayor grado de seguridad y flexibilidad a las entidades en la ejecuci6nde su presupuesto y, ulteriormente, en la incorporaci6n de otros incentivos asociados aldesempefno.

3.21 Como es de esperar de una revisi6n de esa magnitud en el sistema presupuestario, quedeberia implementarse gradualmente para el mediano y largo plazo, se observan disparidadesde capacidad en las entidades ejecutoras y en la Direcci6n Tecnica de Presupuesto que esnecesario abordar, para lo cual se requiere un gran esfuerzo de capacitaci6n y actualizaci6n.En un sistema que necesariamente implicara una mayor delegaci6n a las entidades ejecutoras,la Direcci6n Tecnica de Presupuesto deberia cambiar su enfoque transaccional y, por ende,desarrollar capacidad para evaluar el impacto fiscal y presupuestario de los cambios depolitica y las compensaciones programaticas, asi como para mantener un sistema deresponsabilidad presupuestaria (estandarizaci6n de los formatos de los informes, asistencia alas entidades ejecutoras en el proceso de medir la productividad y los productos, y evaluaci6nde resultados, por ejemplo) 50 . Es preciso reconocer un obstAculo importante con implicacioneslegales y de otra indole: cualquier esfuerzo que se emprenda en aras de modernizar laplanificaci6n presupuestaria se vera limitado necesariamente por el elevado nivel de rigidecespresupuestarias (ingresos de afectaci6n especifica y costos fijos).

3.22 Transparencia presupuestaria. En terminos de contenido, la documentaci6n delpresupuesto general ofrece un caudal importante de informaci6n sobre los usos previstos delos fondos presupuestarios -con la clara e importante excepci6n de las transferencias aoficinas constitucionales y entidades descentralizadas- y demuestra algunos avancessofisticados, vale decir, la divulgaci6n de gastos tributarios y proyecciones trienales globales.No obstante, deberia prestarse atencion a algunas deficiencias.

3.23 Los fondos extra-presupuestarios no se consolidan ni se divulgan como anexos a ladocumentaci6n del presupuesto anual. De igual manera, no hay una consolidaci6n delpresupuesto general del gobiemo ni informaci6n puiblica global sobre los presupuestos

49 GuzmAn (2005).50 Vease el tratamiento que se da al tema en Schick (2001).

CFAA/CPAR de Guatemala: Fornulacion del presupuesto 33

municipales. Las medidas fundamentales para cerrar estas brechas de informacion, para locual la expansi6n del SICOIN podria ayudar, podrian ampliar el escrutinio de las operaciones,gastos y procesos de adquisiciones de las unidades que prestan servicios, lo que a su vezpodria redundar en una mayor eficiencia operativa al ayudar a impedir el desperdicio derecursos y mejorar la prestaci6n de servicios.

3.24 Si bien existe un s6lido sistema de clasificaci6n en trrninos de los componentesadministrativo, funcional y econ6mico, los programas de definici6n y disecci6n puedenmejorarse. El C6digo de Transparencia Fiscal del FMI recomienda la divulgaci6n deinformaci6n adicional (FMI, 2001) que podria mejorar la documentaci6n presupuestaria, asaber: estados que describan la naturaleza y el significado fiscal de los pasivos contingentes ylas actividades cuasi-fiscales; mas y mejor informaci6n integral sobre el marcomacroecon6mico cuantitativo, politica fiscal y sostenibilidad; e identificaci6n de losprincipales riesgos fiscales, incluidas las variaciones en los supuestos econ6micos. Podrianincluirse asimismo detalles sobre deuda acumulada y activos financieros.

CFAA/CPAR de Guatemala: Ejecuci6n presupuestauia y controles 34

IV. GESTION DE TESORERIA Y EJECUCION PRESUPUESTARIA

Administracion de ingresos 5 '

4.1 La Superintendencia de Administraci6n Tributaria (SAT) es una entidaddescentralizada, creada en 1998 y dotada de autonomia fincional, financiera, tecnica yadministrativa para ejercer la administraci6n de impuestos y aduanas. Administra el impuestoal valor agregado (alrededor del 52% de la recaudaci6n en 2004), el impuesto a la renta(24%), las tasas de importaci6n (11%), impuestos al consumo (11%), y otros impuestosmenores. En conjunto, la Superintendencia de Administraci6n Tributaria recaudaaproximadamente el 97% de los ingresos tributarios del gobiemo central.

4.2 Como lo demuestra una medida basica de la eficiencia del IVA, la Superintendenciade Administraci6n Tributaria incidi6 rapidamente en la eficiencia de las recaudaciones,pasando de un indice de 36,8 en 1998 a 41,8 en 2000 (Tabla 8), si bien acus6 un deterioro en2001 y permaneci6 constante durante los aflos siguientes -indicio de importantes problemasde gobernanza y gesti6n durante ese periodo. Con un nuevo gobiemo al frente, el indice deeficiencia de 2004 mostr6 un aumento importante.

Tabla 8: Eficiencia del impuesto al valor agregadoF 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

PIBsnominal (a)Uenimillones de(Q 124.023 135.287 149.743 164.737 181.996 196.396 213.093

Recauacinont neta de IVA (b) en 4.562 5.524 6.259 6.983 8.532 9.289 10.482millones de QTasa del IVA (c) 10,0 10,0 10,0 10,8 12,0 12,0 12,0indice ue supeficiencia [(b/a)/cL 36,8 40,8 41,8 39,2 39,0 39,4 41,0

Fuente: SAT.

4.3 Controles de registro y presentacion de declaraciones. Los procedimientos delRegistro Tributario Unificado (RTU) y la asignacion de numeros de identificacion tributaria(NIT) estan bien documentados, si bien las bases de datos estan siendo depuradas. Ent4rminos de montos monetarios, las declaraciones correspondientes a alrededor de 86% de losimpuestos internos y todas las recaudaciones de aduana se presentan por via electronica -niveles que superan los registrados en la mayoria de paises latinoamericanos. No obstante, elncuero real de declaraciones presentadas por ese medio es inferior a 13%, y los sistemas decontrol de no declarantes siguen siendo ineficientes. Dada la dependencia de los declarantesen el fimcionamiento de todo sistema moderno de administracion tributaria, es de sumaimnportancia que se enjuicie rigurosamente a quienes no cumplan o no declaren.

4.4 Auditorias y controles tributarios. El sistema de fiscalizacion (FISAT), cuyaimplementacion es parcial en la actualidad, permnite una mejor focalizacion en las auditorias acontribuyentes, ayudando, por ende, a evitar el enfoque discrecional de los sistemas manuales.Esta en funcionamiento una unidad especial dedicada a los 1.500 contribuyentes mas

51 El alcance del presente CFAA/CPAR no contempla un analisis a fondo de la administraci6n de impuestos yaduana. Tanpoco aborda temas de politica tributaria y de aduanas.

CFAAICPAR de Guatemala: Ejecuci6n presupuestaria y controles 35

importantes, habiendose dispuesto recientemente el uso obligatorio de un sistema informaticode compra / venta (Asiste Libros) para los 300 contribuyentes mas importantes. Es de esperarque estas herramientas mejoren la verificaci6n cruzada de informaci6n e incidanfavorablemente en la eficiencia de la funci6n de fiscalizaci6n. En este sentido sera precisoemprender iniciativas especiales en el frente de aduanas: cerca de 50% de la mercancia, cifraque rebasa por un amplio margen las normas intemacionales, se inspecciona fisicamente, sibien con muy pocos resultados. Los mecanismos de valoraci6n son inadecuados, la seguridadportuaria es deficiente por lo general y el control de inventarios de los regimenes especiales(maquilas, zonas francas) es practicamente inexistente.

4.5 Recaudaciones. Las recaudaciones reales se hacen mediante acuerdos contractualescon el sistema bancario, representando el sistema virtual en Internet para la declaraci6n ypago de impuestos (BancaSAT) 86% de la recaudaci6n de impuestos internos y la totalidad delas recaudaciones de aduana. La cuenta unificada de contribuyentes (cuenta corriente) estafuncionando parcialmente: su cobertura esta limitada a los grandes contribuyentes y nodetecta determinada informaci6n (derechos de aduana, por ejemplo) para poder evaluar conexactitud la deuda pendiente. Por otra parte, debido a que los reglamentos vigentes nopermiten la presentaci6n de declaraciones sin un pago simultaneo, no existe formalmente unadeuda tributaria pendiente, con excepci6n de la que se basa en evaluaciones derivadas defiscalizaciones 52 .

4.6 Servicios al contribuyente. Con la puesta en funcionamiento de BancaSAT y lasimplificaci6n de los formularios de declaraci6n, el proceso de presentaci6n y pago se hafacilitado considerablemente. BancaSAT hace parte de un portal de servicio electr6nico(e-SAT) 53 que se ha complementado con una mejor difusi6n de informaci6n juridica ynormativa en los ambitos de impuestos y aduanas, asi como mejores instalaciones paraatender ya sea telef6nicamente o personalmente en puestos destinados a ese fin. Sin embargo,quedan auin por resolver temas importantes en el frente de aduanas: los procedimientos sonengorrosos y es minima la coordinaci6n con otras entidades de control en los puntos deentrada. La corrupci6n de los funcionarios aduaneros ha sido hist6ricamente unapreocupaci6n.

Elproceso de ejecucidn presupuestaria

4.7 De conformidad con lo establecido en la Ley Organica del Presupuesto, los creditospresupuestarios que aprueba el Congreso constituyen los limites maximos para lasasignaciones presupuestarias, y los gastos no pueden comprometerse ni acumularse si no sedispone de saldos de creditos disponibles. Las diferentes etapas de la ejecuci6npresupuestaria, que se resumen en el Cuadro 8, estan bien definidas. El uso de lasasignaciones presupuestarias por parte de las entidades ejecutoras esta restringido por lascuotas trimestrales de compromisos y las cuotas mensuales de gastos devengados / pagos queestablece el Ministerio de Finanzas Puiblicas (en funci6n del nivel de ingresos corrientes). Sibien estas cuotas ponen al Ministerio en una posici6n firme para controlar el gasto global, las

52 A diferencia de otros sistemas de administraci6n de impuestos, en Guatemala un declarante de impuestos nopuede declarar que le es imposible pagar por motivos fmancieros y al mismo tiempo reconocer la deudamediante la presentaci6n de su declaraci6n de renta.

5 www.sat.gob.gt

CFAA/CPAR de Guatemala: Ejecuci6n presupuestaria y controles 36

entidades ejecutoras acusan una limitada flexibilidad para ejecutar sus presupuestos. Laprictica generalizada de registrar simultaneamente compromisos y devengados (unicamentese registran los compromisos para los cuales hay cuota de pago disponible) previene lainformacion completa sobre compromisos existentes.

4.8 Operaciones de tesoreria. La Constituci6n dispone que todos los ingresos puiblicosconstituyen un fondo comun que, de acuerdo con la Ley Organica del Presupuesto, esta bajola administraci6n de la Tesoreria Nacional del Ministerio de Finanzas Puiblicas. Deconformidad con la estructura del presupuesto, sin embargo, los ingresos que generan lasentidades que no integran el presupuesto general no se canalizan a traves de la Tesoreria. LaCuenta Unica esta constituida por lo tanto un nuimero limitado de cuentas bancariasmantenidas por la Tesoreria en BANGUAT, cuyos recursos provienen mayormente deimpuestos administrados por la Superintendencia de Administraci6n Tributaria y, en menormedida, por los ministerios y otros organismos con centros de recaudaci6n (fondosprivativos) 54.

54 En su inforne de auditoria del informe de ejecuci6n del presupuesto general de 2003 la Contralorfa Generalde Cuentas identific6 s6lo un caso de incumplimiento con el requisito de dep6sito de fondos privativos en elfondo com(m. El monto en cuesti6n ascendia a Q6,4 millones (0,03% de los ingresos).

CFAA/CPAR de Guatemala: Ejecuci6n presupuestarla y controles 37

Cuadro 8: Proceso de ejecuci6n del presupuesto de egresos

* Programa de ejecuci6n presupuestaria. Este documento, elaborado por las unidades de administraci6nfinanciera (UDAF) en cada entidad presupuestaria y aprobado por la Direcci6n Tecnica de Presupuesto delMinisterio de Finanzas Puiblicas, distribuye el presupuesto aprobado a los niveles de compromisos y valoresdevengados. La programaci6n presupuestaria se produce anual y trimestralmente.

* Cuotas de gastos. El Comite de Programaci6n de la Ejecuci6n Presupuestaria (COPEP), presidido por elViceministro de Finanzas e integrado por varios directores del Ministerio de Finanzas Puiblicas, aprueba lascuotas trimestrales de compromisos y las cuotas mensuales de pagos y valores devengados.

* Compromisos presupuestarios. Siempre y cuando haya disponibilidad de recursos en las cuotas, loscompromisos se producen a raiz de la emisi6n de 6rdenes de compra (de bienes o servicios), n6minas(salarios), facturas (servicios puiblicos), o por la existencia de requisitos legales (transferencias). Lasunidades de administraci6n fmanciera institucional tienen la responsabilidad de abonar los gastoscomprometidos pero no devengados al cierre del ejercicio fiscal al presupuesto del afio siguiente.

* Gastos devengados. Siempre y cuando haya un compromiso abierto, las unidades de administraci6nfinanciera registran los valores devengados en un sistema de contabilidad integrado (SICOIN), cotejandoloscon la documentaci6n legal (facturas, n6minas) que establece la obligaci6n fmanciera de pagar por bienes yservicios recibidos.

* Solicitudes de pago. Las unidades de administraci6n fmanciera cursan la solicitud de pago a la TesoreriaNacional del Ministerio de Finanzas Puiblicas con cargo a los valores devengados registrados en SICOIN.En una etapa intermedia, la Direcci6n de Contabilidad del Estado revisa la informaci6n incorporada paragarantizar su coherencia antes de presentar las solicitudes de pago a la Tesoreria.

* Pagos. La Tesoreria Nacional paga a los beneficiaros los gastos devengados, con cargo al fondo comuin quese mantiene en BANGUAT, mediante dep6sitos electr6nicos a sus respectivas cuentas bancarias.

* Sistema de registro. Todos los pasos comprendidos en el ciclo de ejecuci6n presupuestaria se registran enSICOIN empleando el comprobante uinico de registro (CUR). La documentaci6n de apoyo la mantiene cadaunidad de administraci6n financiera.

* Otros procedimientos. Los procedimientos alternativos para la aplicaci6n de pagos pueden formularlosdirectamente las unidades de administraci6n financiera, empleando para ello fondos rotatorios. En el caso dela ejecucion de proyectos fmanciados con recursos externos, las unidades pueden valerse de cuentas paraavances especiales. No obstante, el principio basico de registrar todos los gastos devengados bajo loscomprobantes unicos de registro, se aplica por igual.

Fuente: Ley Organica del Presupuesto y su reglamento, Ministerio de Finanzas Puiblicas (2005a), entrevistas)

4.9 El grueso de los gastos se pagan directamente a proveedores de bienes y servicios concargo al fondo comun (cuenta pagadora Tesoreria Nacional), mediante un sistema dedep6sitos electr6nicos en cuentas corrientes. Las entidades ejecutoras pueden pagar otrosgastos valiendose de un sistema restringido de fondos rotatorios que controla SICOIN5 5. LaDirecci6n de Contabilidad del Estado (DCE) del Ministerio de Finanzas Puiblicas realiza lasconciliaciones bancarias diariamente, proceso que, en gran medida, se hace estableciendo unacorrespondencia entre esa informaci6n y los estados financieros que proporciona BANGUAT.

4.10 El control general de la situaci6n de efectivo esta supeditado a la facultad delMinisterio de Finanzas Puiblicas de establecer cuotas mensuales de pago y a las solicitudes deautorizaci6n de pago cursadas por las entidades ejecutoras, en combinaci6n con el

55 Cada fondo rotatorio tiene un tope de 5% del presupuesto de egresos de la entidad diferente a personal. Lossaldos se transfieren al fmalizar el aflo al fondo comin.

CFAA/CPAR de Guatemala: Ejecuci&n presupuestaria y controles 38

seguimiento diario del saldo del fondo comun. De producirse deficit temporales de efectivo, laLey Organica del Presupuesto contempla que el Ministerio de Finanzas Puiblicas emita deudade Tesoreria a corto plazo por un maximo de 20% de los ingresos corrientes presupuestados.

4.11 Acumulaci6n de montos en mora. El Ministerio de Finanzas Piiblicas estableci6 lapolitica de impedir deuda flotante e igualar las cuotas mensuales de acumulacion y pagos. Esbien sabido, sin embargo, que las entidades eluden esta disposici6n demorando el registro dedevengados hasta que se dispone de los recursos (particularmente, aunque no de maneraexclusiva, tratandose de contratos de obras del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructuray Vivienda). De ahi que a pesar de que el sistema contable permita el asiento de gastos enfunci6n de valores devengados, se produce de hecho un registro contable simultaneo devalores devengados y pagados, con lo que resulta imposible identificar las cuentas por pagar (y el porcentaje correspondiente de montos en mora).

4.12 Fondos de donantes. Cuando los acuerdos internacionales asi lo estipulan, elMinisterio de Finanzas Puiblicas abre cuentas especiales independientes para recibir fondosextranjeros con destino a proyectos. Tales cuentas (cuentas madre) suelen fmanciar cuentassubsidiarias independientes (cuentas hija), cuyo manejo esta en manos de unidades ejecutorasque se cifien a los procedimientos especificos del proyecto. La aplicaci6n del requisito envirtud del cual la ejecuci6n de estos fondos debe registrarse en el SICOIN ha mejoradonotablemente, lo cual ha permitido que el sistema de gesti6n presupuestaria capte de maneraeficaz el financiamiento de donantes5 6 . No obstante, el proceso se realiza ex post, y nosiempre de manera oportuna5 7. En terminos de administraci6n, es practica habitual establecerunidades ejecutoras especificamente para el proyecto en particular, correspondiendole a launidad de administraci6n financiera (UDAF) uinicamente desempefiar un papel de registro.

4.13 Otros procedimientos. La ejecuci6n de una porci6n importante del presupuesto selleva a cabo a traves de fondos creados especialmente para ello, la mayoria de los cualesfuncionan bajo fondos fiduciarios en bancos comerciales 5 . De igual manera, hay una serie decuerpos constitucionales (legislativo y judicial, por ejemplo) y entidades descentralizadas quese financian con cargo a transferencias del fondo comuin hechas a sus cuentas bancariasinstitucionales. En estos casos, el sistema de pago de la tesoreria central capta lastransferencias, si bien las transacciones posteriores las manejan directamente las entidadesejecutoras.

4.14 Municipalidades. El C6digo Municipal exige que, antes de 2006, las municipalidadespongan en funcionamiento un sistema de administraci6n financiera integrada municipal(AFIM), en virtud del cual se crean unidades que reemplazan la figura del "tesoreromunicipal", encargado actualmente de la gesti6n financiera de ingresos y egresos. Conformese mencion6 en el Capitulo I, en su mayoria las municipalidades dependen considerablemente

56 En su informe de auditoria de la ejecuci6n del presupuesto general de 2003, la Contraloria General deCuentas identific6 donaciones por valor de Q96 millones (0,4% de los ingresos) que no se registraron en elpresupuesto.

57 La Ley del Presupuesto General de 2005 incluye varias partidas para regularizar la ejecuci6n de ejerciciosfiscales anteriores.

58 La Ley del Presupuesto General de 2005 identifica 12 fondos (fondos sociales y de infraestructura) querepresentan cerca de 8,5% del presupuesto total de gastos.


de las transferencias constitucionales, que el Ministerio de Finanzas Piiblicas desembolsa cadados meses, lo cual encierra el potencial de generar emprestitos a corto plazo.

4.15 Los procedimientos de ejecuci6n presupuestaria son coherentes con los que emplea elgobiemo central, habiendose facilitado su aplicaci6n estandarizada gracias a los sistemasinformaticos mencionados anteriormente (SIAFITOMUNI y SIAFMUNI)5 9 . En la practica, seobservan en la ejecuci6n presupuestaria problemas similares a los del gobiemo central,particularmente en lo tocante al registro simultaneo de las tres etapas de gasto (compromiso,devengo y pago), que impide la identificaci6n de deuda flotante.

4.16 Registros de deuda60. La Ley Organica del Presupuesto dispone que esresponsabilidad del Ministerio de Finanzas Puiblicas formular la politica de credito puiblico yautorizar todas las operaciones de credito del sector puiblico. Las responsabilidades de gesti6nde la deuda, incluido el mantenimiento de los registros de credito publico, recaen en laDirecci6n de Credito Puiblico (DCP) del Ministerio de Finanzas. En la practica, la Direcci6nmaneja directamente la base de datos sobre deuda externa valiendose del sistema de analisisfinanciero y gesti6n de deuda de UNCTAD (DMFAS/SIGADE), en tanto que BANGUATmaneja la base de datos sobre deuda interna y transfiere los archivos diariamente a laDirecci6n de Credito Puiblico.

4.17 Las bases de datos sobre deuda son los cimientos de la informaci6n sobre servicio dela deuda que se incorpora en el presupuesto general anual, asi como para la ejecuci6n depagos por parte de al Tesoreria Nacional y la conciliaci6n de saldos contables. Hay un enlaceautomatico entre SIGADE y SICOIN para la ejecuci6n y registro contable del servicio de ladeuda externa. A su vez, BANGUAT proporciona informaci6n a la Direcci6n de Contabilidaddel Estado para su incorporaci6n en SICOIN.

4.18 Si bien es requisito del C6digo Municipal que las municipalidades presenten a laDirecci6n de Credito Puiblico un detalle de los prestamos internos y extemos vigentes y elsaldo de la deuda contratada, el indice de cumplimiento es muy bajo. La base de datos sobredeuda municipal de la Direcci6n de Credito Piiblico incluye, casi de manera exclusiva,informaci6n proporcionada por el Instituto de Fomento Municipal (INFOM) sobre prestamosal instituto. La politica y la gesti6n de deuda municipal, incluido el papel del instituto, estasiendo analizado en la Evaluaci6n del gasto puiblico (Banco Mundial, 2005a). Para los finesde este informe, cabe anotar que el hecho de que los registros de deuda municipal no estencompletos o no sean exactos se debe, en gran medida, a una serie de ambigiuedades ycontradicciones con respecto al fundamento juridico de los emprestitos municipales (Cuadro9).

59 El Ministerio de Finanzas Piblicas emiti6 un manual de administraci6n fmanciera (MAFIM), pero su uso noes obligatorio.

60 Este documento no aborda temas de gesti6n de deuda.

CFAA/CPAR de Guatemala: Ejecuci6n presupuestana y controles 40

Cuadro 9: Reglas aplicables a la autorizaci6n de deuda municipal

La Constituci6n establece que el Congreso tiene la facultad de contratar, convertir, consolidar o asumirprestamos internos o externos, teniendo en consideracion el punto de vista del Organismo Ejecutivo y la JuntaMonetaria. Dispone adem$s que para que cualquier "entidad del Estado" pueda concluir negociaciones deemprestitos u otras fortnas de deudas, debe contar con el consentimiento previo del Congreso. La Ley Organicadel Presupuesto estipula que es responsabilidad del Ministerio de Finanzas Nblicas formular la politica decrddito puiblico y autorizar todas las operaciones de credito del sector puiblico.

A su vez, el C6digo Municipal establece que todo prestamo debe aprobarse por mayorfa de dos tercios de losmiembros del Consejo Municipal. Indica que los prdstamos extranjeros y las emisiones de bonos nacionales yextranjeras deben "canalizarse" a traves del Ministerio de Finanzas NPblicas y estar sujetos la politica deprdstamo que establezca el Estado para el sector publico. Ello implica un proceso de aprobaci6n por parte delMinisterio de Finanzas Publicas, si bien en terminos bastante vagos. Ademas, brilla por su ausencia cualquierreferencia a otros tipos de endeudamiento nacional (con recursos del sistema bancario nacional o el Instituto deFomento Municipal, por ejemplo). La Ley Organica del Instituto de Fomento Municipal indica adicionalmenteque los prestamos que otorgue a las municipalidades no necesitan autorizaci6n del Organismo Ejecutivo niopini6n alguna de la Junta Monetaria.

Del lado de los acreedores, no hay ninguna regla que rija especfficamente la deuda municipal (aparte de ciertosrequisitos de informaci6n establecidos en el Reglamento para la Administraci6n del Riesgo de Credito). LaSuperintendencia Bancaria observa los requisitos de confidencialidad respecto de detalles sobre las carteras deprestamo de bancos nacionales. (Banco Mundial, 2005a)

4.19 Pasivo contingente. Con excepci6n de los registros sobre deuda garantizada, no se

recaba sistemrticamente informaci6n sobre el pasivo contingente, ni se producen informes al

respecto.

4.20 Salvaguarda de activos. La Direcci6n de Bienes del Estado del Ministerio de

Finanzas Piublicas (DBE) es el cuerpo normativo encargado de la gesti6n de activos, siendo su

responsabilidad recopilar y consolidar registros de propiedades, instalaciones y equipos. Tal

informaci6n todavia no esta completa, no se ha conciliado con los inventarios fisicos, no se ha

hecho el debido avaluio ni se ha empleado para fines contables (asiento contable de la

depreciaci6n, por ejemplo). Como parte del proyecto SIAF, se ha iniciado la labor de

desarrollar m6dulos para la gesti6n de activos e inventarios que, de complementarse con

procedimientos adecuados de gesti6n de activos, han de ayudar a las entidades ejecutoras a

formular medidas de control de activos y valores.

Marco de control interno

4.21 La Ley Organica de la Contraloria General de Cuentas establece el concepto de

"control gubernamental" y le confiere a la Contraloria la facultad de reglamentar las normas

institucionales de control intemo y el funcionamiento de las unidades de auditoria intema. Las

normas de control vigentes (2003) son en general coherentes con las normas internacionales,

si bien hay disparidades en su ejecuci6n, como lo evidencian las evaluaciones institucionales

que realizaron recientemente firmas privadas contratadas por el Comisionado para la

Modernizaci6n del Estado (COPRE) con el apoyo de USAID. Los casos especificos de

incumplimiento, con indicaci6n de los diferentes grados de pertinencia, se identifican en los

CFAA/CPAR de Guatemala: Ejecucion presupuestaria y controles 41

informes anuales de auditoria de la Contraloria General de Cuentas (vease el Cuadro 9 en elCapitulo VI).

4.22 Auditoria interna. La funci6n de auditoria interna tiene su fundamento juridico en laLey Organica de la Contraloria General de Cuentas, que ha emitido una serie de normas deauditoria intema (2003) que establecen las directrices basicas para el disefno, la ejecuci6n y elfuncionamiento de las unidades de auditoria interna. Mas aun, la Contraloria General deCuentas recibe planes e informes de auditoria interna, y le compete la evaluaci6n de losauditores intemos.

4.23 El Reglamento de la Ley Organica de la Contraloria General de Cuentas impone elrequisito a todas las entidades puiblicas de "crear, apoyar y fortalecer" las unidades deauditoria intema (UDAI)61. Los auditores intemos son nombrados por las autoridades de cadaentidad, a las que rinden informes, y les esta prohibido asumir cualquier funci6nadministrativa o de control previa. En la practica, sin embargo, las unidades de auditoriainterna acusan limitaciones de recursos humanos, tecnicos y tecnol6gicos, y algunas realizantareas de control ex ante. La mayor parte del trabajo de auditoria interna esta relacionado adeterminadas evaluaciones financieras (no a auditorias de estados financieros) y evaluacionesespeciales no programadas. En general, no se contempla la calidad del proceso deadquisiciones.

Andlisisy recomendaciones

4.24 Administraci6n de impuestos. Si bien la administraci6n tributaria ha sido objeto deuna notable modernizaci6n desde 1998, la Superintendencia de Administraci6n Tributaria nose libr6 del deterioro que, en terminos de gobernanza, se observ6 hacia finales del gobiemodel Presidente Portillo. Las acusaciones de corrupci6n y lavado de dinero obraron endetrimento de su imagen, y la inestabilidad a nivel de la junta directiva y la gerencia afectaronsu orientaci6n estrategica y su desempeflo. Mas auin, varias sentencias de la CorteConstitucional han desestabilizado el marco juridico, afectando tanto la politica como laadministraci6n tributaria.

4.25 A nivel operativo, los sistemas de informaci6n han permitido el procesamientoordenado, sistematico y masivo de datos, lo que facilita el cumplimiento por parte de loscontribuyentes. Sin embargo, la capacidad de la Superintendencia de Administraci6nTributaria de usar con eficacia el caudal de informaci6n recopilado esta todavia en una faseincipiente. Cabe destacar que la coordinaci6n para el intercambio de informaci6n entre losentes encargados de las rentas intemas y de aduanas todavia no es eficaz. Por filtimo, lacapacidad de aplicaci6n de las normas de la Superintendencia de Administraci6n Tributaria seve limitada por un departamento juridico sobrecargado y por deficiencias en el procesojurisdiccional para el enjuiciamiento legal de casos relacionados con impuestos y aduanas(falta de tribunales especializados).

4.26 Dada la considerable renuencia que todavia hay en Guatemala a un alza en losimpuestos, el gobiemo ha reanudado sus esfuerzos por reforzar la administracion de

61 Se han establecido unidades de auditoria intema en 88% de las entidades del gobierno central y en 8% de lasmunicipalidades.


impuestos como un mecanismo para aumentar los ingresos. Esta en curso la aplicaci6n de unplan estrategico que se centra en la implementaci6n de 106 puntos formulados con laasistencia tecnica del FMI y el apoyo del Proyecto de Administraci6n de Impuestos. Elproceso lo ha facilitado un nuevo sistema de cartera de proyectos que incluye dispositivosclaros de asignaci6n, insumos, productos, cronogramas y seguimiento.

4.27 Las medidas concretas que se han tomado inicialmente incluyen i) una evaluaci6ncompleta del personal y la depuraci6n de un nurmero importante de funcionarios de aduanascuestionables; ii) el fortalecimiento de las direcciones juridica y de auditoria; iii) laformulaci6n de una herramienta de flujo de trabajo que permita el seguimiento de casosjudiciales; iv) la conformaci6n de un grupo especial para la fiscalizaci6n de regimenesespeciales (maquilas, zonas francas); v) la creaci6n de un comite anti-contrabando; y vi) ellanzamiento de un manifiesto electr6nico de aduanas para carga aerea. En los siguientesparrafos se resumen otras medidas previstas.

4.28 De cara al futuro, las medidasfundanentales que han de tomarse en aras de mejorarla transparencia de la informacion tributaria y la efectividad de las funciones de registro,evaluaci6n y recaudo seran las siguientes: i) continuar la ampliaci6n de la cobertura y elcontenido de la informaci6n de la cuenta del contribuyente, incluida la identificaci6n precisade la deuda pendiente 62 ; ii) reunir esa informaci6n a fin de posibilitar la formulaci6n demejores informes sobre impuestos declarados y liquidables, incluyendose informaci6n bienclasificada y conciliada sobre pagos (perfil de edad, montos en disputa, deudas de dudosorecaudo); y iii) depurar las bases de datos del niumero de identificaci6n (NIT) y del registrounico tributario (RUT) (con verificaci6n cruzada de datos), aumentar la eficacia de lassanciones por incumplimiento y reforzar el enfoque en riesgos de las auditorias.

4.29 Mas concretamente, las medidas clave para ayudar a controlar la evasi6n consistiranen i) imponer como requisito obligatorio la presentaci6n electr6nica de declaraciones cuandose superen determinados umbrales; ii) preparar programas especificos para la verificaci6ncruzada de datos (con datos de aduana y de grandes y medianos contribuyentes procedentesde Asiste Libros); iii) establecer regimenes bien focalizados para la retenci6n del IVA yanticipos; iv) crear una unidad especial para el control diferenciado de medianoscontribuyentes; v) llevar a cabo reformas juridicas tendientes a ampliar el acceso de laSuperintendencia de Administraci6n Tributaria a informaci6n de terceros; vi) consolidarequipos de auditoria integrados (aduanas e impuestos internos); vii) establecer programasespecificos para controlar la incidencia de contribuyentes que dejan de declarar y permitir alos que si lo hacen declarar la deuda, incluso si no pueden pagar de inmediato por motivos deliquidez; viii) compensar automaticamente las moras en pagos de impuestos con cargo areembolsos tributarios; ix) tornar mas estrictas las sanciones que se imponen por el cierre denegocios; y x) suspender determinadas facultades conferidas a los contribuyentes queincumplan.

62 Entre otras cosas, la cuenta del contribuyente debe denotar la diferencia entre la situaci6n de no presentaci6nde la declaraci6n (en cuyo caso no figuraria ninguna cifra pero se indicaria el incumplimiento), la deuda queno esta en situaci6n de mora (deuda declarada o gravada cuyo pago no ha vencido todavia), y la situaci6n dedevengo (deuda vencida).


4.30 Del lado de aduanas, la Superintendencia de Administraci6n Tributaria deberiaprocurar elevar las recaudaciones, al tiempo de disminuir los costos y el tiempo de lostramites, poniendo en marcha medidas para i) formular una estrategia integral para combatirel contrabando; ii) reducir el niumero de inspecciones fisicas y realizarlas bajo un sistema deperfil de riesgos; iii) ampliar el manifiesto electr6nico de aduanas a todos los puertos yaeropuertos; iv) armonizar las declaraciones de aduanas con los paises vecinos; v) agilizar eltramite para los grandes importadores que tengan un buen historial de cumplimiento;vi) mantener una base de datos con precios de referencia a fin de poder detectar las sub-valoraciones; y vii) Ilevar a cabo auditorias que se ajusten a las especificaciones de losregimenes especiales.

4.31 En terminos de su funcionamiento intemo, la Superintendencia de Administraci6nTributaria deberia i) mejorar su sistema de seguimiento del desempefno; ii) crear una unidadespecial que investigue acusaciones y presunciones de corrupci6n; y iii) considerar laposibilidad de transferir a otro ente gubernamental la administraci6n de placas de vehiculos,actividad que consume, de manera desproporcionada, los recursos de la Superintendencia. ElOrganismo Judicial, por su parte, deberia considerar la creaci6n de cortes especiales (y, porconsiguiente, fiscales yjueces) que se ocupen de temas tributarios y de aduanas.

4.32 Ejecuci6n presupuestaria. Un tema particular en el funcionamiento del sistema deejecuci6n presupuestaria, al momento de realizar el analisis del sistema presupuestario, era elregistro simultaneo -y en ocasiones tardio- de compromisos y cuentas por pagar en algunasentidades, lo cual generaba informaci6n incompleta acerca de los gastos totales incurridos ydeuda flotante, y el potencial riesgo de generar pagos en mora. Esta situaci6n, que puede seruna modalidad de fmanciamiento no financiero, afectar la disciplina fiscal y elevar el costo deobras, bienes y servicios, podria abordarse mediante dos medidasfundamentales:

4.33 Deberia exigirse el adecuado registro de compromiso y valores devengados mediante,por ejemplo, la emisi6n de certificados a los pr.oveedores de bienes y servicios asociados conla informaci6n incorporada en SICOIN. Simultaneamente, deberia darse a las entidadespuiblicas un mayor grado de certeza y flexibilidad en la ejecuci6n de sus presupuestos,mediante la eliminaci6n, por ejemplo, de las cuotas mensuales, y concentrando el control enlos compromisos trimestrales (manteniendo siempre opciones de emergencia que sirvan paraatender problemas imprevistos en el flujo de caja). Esta uiltima medida podria tambienmejorar la predictibilidad en los flujos de recursos canalizados a unidades de prestaci6n deservicios, que, por consiguiente, podrian planificar y usar los recursos de manera masoportuna y eficiente -tema este que reviste particular importancia a la luz de la recienteintroducci6n de acuerdos basados en resultados para la gesti6n presupuestaria. Es muyimportante que medidas de este tipo, de tomarse, se haga de manera consistente, puesto queimplica un serio esfuerzo de capacitaci6n previo. Se requiere elevar, por ejemplo, el nivel

63 El MFP estaba analizando la posibilidad de que las cuotas de compromiso sean cuatrimestrales; sinembargo, para atender lo anterior, se tiene que modificar el Reglamento de la LOP y el Manual deProgramacion de la Ejecuci6n Presupuestaria. A partir de Enero de 2006, el control de los compromisoscontractuales se realiza con periodicidad cuatrimestral y cuotas mensuales de devengados Por otra parte,como parte del m6dulo de Gesti6n de Compras, se planeara facilitar el registro de la etapa del compromiso,toda vez que este seria automAtico al elaborar una orden de compra.

CFAAICPAR de Guatemala: Ejecucion presupuestana y controles 44

tecnico de los funcionarios encargados de preparar los requerimientos de cuotas financieras enlas UDAF, a efecto de que sus previsiones financieras sean mas confiables y seguras;paralelamente es necesario fortalecer a los analistas de presupuesto de la DTP, para que seancapaces de efectuar analisis financieros mas profundos. Finalmente, se deberia brindarcapacitaci6n para lograr que los requerimientos financieros esten ligados con la programaci6nfisica de las unidades ejecutoras.

4.34 Si bien SICOIN ha logrado estandarizar con exito las practicas contables de ejecuci6npresupuestaria, se observa auin un cierto grado de fragmentaci6n y complicaci6n en lossistemas y procedimientos administrativos intemos dentro de las entidades puiblicas que, enuiltima instancia, puede afectar la eficiencia en el uso de los recursos puiblicos. Especialmenci6n merecen las diversas modalidades de contrataci6n de personal, cada una conprocedimientos especificos de administraci6n y pago, lo que en parte pone en evidencia elcaracter fragmentado y deficiente del marco del servicio civil (vease el Capitulo II)64. Unasituaci6n similar se presenta en el caso de la administraci6n de activos e inventarios, gesti6n yseguimiento de adquisiciones, y otras tareas administrativas. En este sentido, el desarrollo encurso de los m6dulos de SIAF para n6mina, adquisiciones y gesti6n de activos fijos einventarios es una medida fundamental que deberia no obstante enmarcarse en una estrategiaintegral que tome en consideraci6n la necesidad de reestructurar y simplificar losprocedimientos dentro de las entidades piblicas65 .

4.35 Habida cuenta de que el sistema de seguimiento del programa de inversi6n puiblicaesta todavia en formulaci6n, deberia prestarse especial atenci6n al enlace pendiente entreSICOIN y SNIP para el seguimiento financiero de proyectos, a efectos de garantizar que lasentidades ejecutoras no tengan que incorporar informaci6n en sistemas diferentes. Enterminos generales, el gobiemo deberia formular politicas de tecnologia de la informacion quedesincentiven la proliferaci6n de aplicaciones y bases de datos diferentes o incompatiblesentre y dentro de las entidades ejecutoras.

4.36 El nivel municipal. El que SIAFMUNI se haya venido ampliando de manera rapidano necesariamente significa que el sistema este en uso de manera integral y oportuna. Losobjetivos de eficiencia y transparencia del sistema podrian verse mediatizados si el esfuerzose concentra exclusivamente en su instalaci6n. Ello ha de ser parte de un proceso integral ycoordinado que naturalmente exige un grado intensivo de asistencia tecnica y apoyo en lacapacitaci6n. Por consiguiente, las alianzas ad hoc que se han forjado entre entidadesgubemnamentales y organismos de cooperacion para asegurar el fortalecimientocomplementario de las municipalidades individuales, han de sentar los cimientos de una

64 En parte esta deficiencia ha sido subsanada con la implementacion a partir de 2006, de un sistema de n6minadenominado Guaten6mina que opera en ainbiente Internet..

65 Para la consolidaci6n exitosa del nuevo sistema de administracion de n6minas (Guaten6mina), con miras acrear una base de datos integral del sector puiblico que se base en normas de informaci6n adecuadas, esimperativo evitar la duplicaci6n de esfuerzos con las entidades que han desarrollado -o esthn en el proceso dedesarrollar- sistemas de gesti6n de recursos humanos (el Ministerio de Educaci6n, por ejemplo), concentrandolos esfuerzos en la creaci6n de interfases eficientes entre los dos sistemas, con atenci6n a la compatibilidad de lasestructuras de las bases de datos. Otros aspectos clave estriban en que oportunamente se cree un inventario y seorganice la informaci6n relativa a cargos y personal, a fin de que puedan ser incorporados facilmente en elsistema; de cara al futuro, otro aspecto importante serA la aplicaci6n de los sistemas de auditoria de n6minas.

CFAAICPAR de Guatemala: Ejecuci6n presupuestaria y controles 45

estrategia sectorial uniforme bajo la cual se asignen eficientemente las diferentes fuentes derecursos destinados a mejorar las capacidades administrativas de las municipalidades.

4.37 Los intentos de categorizaci6n que se iniciaron al amparo del proyecto de SIAF y laSecretaria de Coordinaci6n y Estrategia de la Presidencia (SCEP) deberian compatibilizarse yservir de base para adoptar el enfoque de implementaci6n mas eficaz 66. Como en el caso deSIAF, la instalaci6n del sistema deberia continuar de la mano con el analisis y simplificaci6nde los procedimientos administrativos intemos. A nivel central, el gobiemo podria considerarla alternativa de adoptar gradualmente (como parte de un sistema de incentivos y tomando encuenta las implicaciones legales) un sistema de autorizaciones mas peri6dicas detransferencias de fondos (en lugar del actual sistema de aprobaciones cada dos meses). Conello se ayudaria a evitar, aunque no garantizar, que las municipalidades asuman deudas acorto plazo, que de por si son costosas y riesgosas.

4.38 En todas estas iniciativas deberia trazarse un limite claro entre las responsabilidadesde administraci6n normativa que corresponden al sistema de gesti6n financiera municipal (acuya vanguardia deberia estar el Ministerio de Finanzas Puiblicas como 6rgano normativo delas finanzas puiblicas), y el liderazgo en materia de asistencia tecnica (que deberia ejercerlo elInstituto de Fomento Municipal) 67 .

4.39 Tesoreria. El Ministerio de Finanzas Puiblicas ha demostrado un buen control y unabuena gesti6n de la situaci6n de efectivo del gobierno, logro que obedece a tres factoresprincipales: un solo sistema de contabilidad de tesoreria (el fondo comun) en el que se captan,con algunas excepciones, todos los ingresos del gobiemo; una capacidad confiable depron6stico y seguimiento de ingresos; y el uso de instrumentos juridicos eficaces para atenderdeficit temporales de efectivo. Sin embargo, debido en gran parte a que el presupuesto no essuficientemente integro, conforme se mencionara anteriormente, muchas entidades yprogramas estan exentos del sistema de pago directo a los proveedores de bienes y servicios atraves del fondo comuin.

4.40 Las excepciones incluyen transferencias a entidades descentralizadas y aut6nomas(que en su mayoria son de naturaleza no comercial), fondos sociales y otros administradoresde fondos (e.g., fideicomisos, ONGs), y proyectos financiados por prestamos y donacionesexternos, asi como los recursos propios que estas entidades generen. Un sistema asi puedegenerar fondos improductivos, aumentar los costos de transacci6n y reducir la transparencia.Paralelamente a la propuesta hecha anteriormente de ampliar la cobertura del presupuestogeneral, una medida fundamental ha de ser la de ampliar de manera significativa el sistemade pago a un fondo comin (que es eficiente y transparente), extendiendolo a todas lasentidades no comerciales del gobierno central (con consideraci6n a las implicaciones legales).

4.41 Fondos de donantes. El financiamiento extemo se incorpora de manera integral alsistema de ejecuci6n presupuestaria, si bien no siempre de manera oportuna y habitualmente

66 Por ejemplo, el Ministerio de Finanzas Puiblicas se ha dado cuenta de que algunas de las municipalidadespodrian beneficiarse mas del uso de SICOINWEB, otros de SIAFMUNI, en tanto que otros deben usaruinicamente SIAFITOMUNI.

67 De conformidad con lo establecido en el C6digo Municipal, el Ministerio de Finanzas nblicas es el 6rganonormativo de los sistemas de administracion fmanciera integrada municipal (AFIM).


en funci6n de acuerdos paralelos de administraci6n. Tanto el gobiemo como los donantesdeberian identificar oportunidades que les permitan aprovechar las posibles economias deescala en la planificaci6n de asistencia sectorial externa (en lugar de asistencia especifica paraun proyecto en particular), asi como usar mas ampliamente las unidades de auditoriafinanciera y el SICOIN (en lugar de unidades y sistemas de implementaci6n especificos paraun proyecto) en la gesti6n financiera de esa asistencia.

4.42 Registros de deuda. Las bases de datos sobre deuda del gobierno central, cargo delMinisterio de Finanzas Puiblicas, parecen ser completas (excepci6n hecha de la deuda nogarantizada de entidades descentralizadas y aut6nomas) y estan siendo usadas debidarnentepara alimentar datos en los sistemas de formulaci6n, ejecuci6n y contabilidadpresupuestaria 68 . Con la ayuda del Instituto de Fomento Municipal, el Ministerio de FinanzasPublicas esta creando una base de datos de deuda municipal, pero la informaci6n estaincompleta y, por consiguiente, no es confiable. Si bien es de esperar que la puesta en marchade SIAFMUNI ayude a resolver esta situaci6n, hay una serie de incongruencias en lalegislaci6n de la deuda municipal que deberian abordarse. El Instituto de Fomento Municipalpodria ayudar a lograr una mayor transparencia fiscal mediante la publicaci6n de informaci6nsobre la deuda contraida por las municipalidades con el instituto.

4.43 Aun cuando la capacidad de gesti6n de la deuda no se evalu6 en el presenteinforme -y dejando en claro que con una deuda puiblica de alrededor de 21% del PIB lascifras de Guatemala estan entre las mas bajas de la regi6n- el Ministerio de FinanzasPuiblicas podria lanzar programas continuos para desarrollar destrezas en este aimbito de tantaespecializaci6n, de manera que la Direcci6n de Credito Puiblico pueda convertirse enadministrador dinamico de la deuda que emprenda analisis sistematicos de riesgo ysostenibilidad de la deuda con miras a minimizar los riesgos y costos de endeudamiento. Esteseria un esfuerzo a mediano plazo que exigira un gran nivel de coordinaci6n con BANGUAT.

4.44 Los otros frentes que pueden mejorarse incluyen el control de la deuda no garantizadadel sector puiblico y la recopilaci6n y analisis de los datos sobre pasivos contingentes.

4.45 Controles internos. Las normas de control interno son, en general, adecuadas, si bienel hecho de que se hayan puesto en marcha en ausencia de un plan formal de aplicaci6nprobablemente no ha supuesto un cambio sustancial en la calidad de los controlesgubemamentales. Sin embargo, hay un caudal de informaci6n considerable que puede servirde base. Las evaluaciones institucionales realizadas bajo el liderazgo de COPRE, junto con lasconclusiones especificas que consten en los informes de auditoria intema y extema, han de serla base de la medida fundamental de formular planes de fortalecimiento del control intemoen las entidades de ejecuci6n presupuestaria. Mediante el perfeccionamiento de los controlesdel proceso de gastos podran reducirse las oportunidades de corrupci6n, filtraci6n deinformaci6n y patrocinios que redundan en detrimento de la eficiencia operativa.

4.46 Los planes de control interno mencionados han de contemplar la adopci6n de enfoquesbasados en riesgos (particularmente a la luz de la descentralizaci6n adicional de tareas de

68 En su Informe de auditoria sobre la ejecuci6n del presupuesto general y estados fmancieros de 2003, laContraloria General de Cuentas identific6 una diferencia entre los saldos de SIGADE y SICOIN, provocadopor el tipo de cambio empleado por SICOIN. Tal deficiencia se solucion6 posteriormente.


gesti6n financiera hacia entidades ejecutoras de "tercer nivel"), pudiendo acompaniarse desistemas de seguimiento para evaluar el progreso. Los controles intemos deberian asimismoincluir un fuerte enfoque en los procesos de adquisiciones y en el concepto de optimizaci6n delos recursos.

4.47 Auditorias internas. El mandato juridico de la funci6n de auditoria interna constituyeuna base s6lida en la cual fundamentar su legitimidad y empoderamiento. No obstante, lasunidades de auditoria interna se han constituido, por lo general, sin estudios tecnicos ocriterios objetivos que justifiquen su tamaino o su presupuesto. Suelen no tener un numerosuficiente de profesionales o personal id6neo, no realizan su trabajo en funci6n de un enfoquebasado en riesgos, y no producen reportes de evaluaci6n global del sistema de control intemode la entidad. La coordinaci6n con la Contraloria General de Cuentas para evitar laduplicaci6n de esfuerzos parece ser escasa y no se dispone de un sistema eficaz de control decalidad: si bien compete a la Contraloria General de Cuentas la evaluaci6n de las auditoriasintemas, el resultado de esas evaluaciones no se comunica formal y sistematicamente a losauditores internos.

4.48 Conscientes de que las deficiencias institucionales no pueden resolverse a corto plazo,algunas medidas fundamentales a nivel tecnico, entre ellas las de preparar un manual deauditoria interna, poner en manos de las unidades de auditoria intema herramientas delsistema de informaci6n de auditoria del gobierno (SAG, abordado en el Capitulo VI),desarrollar un sistema de capacitaci6n y certificaci6n de auditores intemos, y mejorar lacoordinaci6n con la Contraloria General de Cuentas, podrian ayudar a reforzar gradualmentela funci6n de auditoria interna.

CFAA/CPAR de Guatemala: Gesti6n de adquisiciones 48

V. GESTION DE ADQUISICIONES

Planificacion estratigica

5.1 El gobiemo esta Ilevando a cabo contratos marco para ciertos rubros y esta muyinteresado en mejorar la eficiencia en el ambito de las adquisiciones y las economias deescala69. Sin embargo, todavia no se ha analizado la estrategia de oferta actual y la estructuradel mercado para identificar las ineficiencias y las oportunidades de reducci6n de costosmediante la estructuraci6n de mejores paquetes y la adopci6n de enfoques de compra maseficaces. Los estudios de mercado resultan particularmente importantes ante la falta de unentomo s6lido de gobernanza, ya que las modalidades de adquisiciones como contratos marcoy subastas inversas pueden generar ahorros, pero tambien pueden provocar una mayorconcentraci6n del mercado70 . A fin de evitar consecuencias negativas se han de definirclaramente en la legislaci6n o el reglamento dichas modalidades y sus condiciones de uso.

5.2 El equipo encargado del CFAA/CPAR llev6 a cabo una evaluaci6n de alto nivel de laestrategia de adquisiciones del Gobiemo de Guatemala y realiz6 un primer calculo de losposibles ahorros a los que, a corto plazo, podria dar lugar su simplificaci6n. El estudio se bas6en un analisis de ejemplos especificos de adquisiciones realizadas recientemente pordiferentes entidades gubemnamentales en distintas categorias71 .

5.3 Actualmente el Gobierno de Guatemala adquiere bienes y contrata servicios y obrasciviles a traves de mas de 628 entidades gubemamentales (incluyendo las municipalidades).En 2004 se gastaron en total para ese fin unos Q8.629 millones (aproximadamente US$1.112mill6n), incluidas las adquisiciones del gobiemo central y las principales entidadesdescentralizadas. De conformidad con el presupuesto del afno 2005, los gastos por concepto deadquisiciones podrian aumentar en mas de 40% en relaci6n al 2004,. En el Grafico 3 se puedever una evaluaci6n general de la estrategia de adquisiciones de Guatemala, en comparaci6ncon las pricticas 6ptimas internacionales.

5.4 Sobre la base de los ejemplos concretos estudiados y experiencias en otros ambitossimilares, las conclusiones mas importantes que se derivan de este analisis preliminar son lassiguientes:

* Una falta de consolidaci6n en la demanda en todas las entidades de adquisiciones;* Una base de proveedores sumamente fragmentada, que s6lo incluye proveedores

locales;

69 Los contratos marco se utilizan hoy en dia para la adquisici6n de medicamnentos para el Ministerio de SaludPutblica y Asistencia Social y equipos medicos, pero podrian incluir cualquier tipo de compras generalestales como articulos de papeleria y repuestos. Los contratos mencionados abarcan un periodo de 18 meses ypueden usarse a solicitud de dos o mas unidades gubemamentales.

70 En vista de su naturaleza orientada hacia los costos, estos metodos tambien podrian hacer que se produzcanofertas desequilibradas (es decir, precios que no pueden ofrecer los proveedores y que no son sostenibles).

71 Vease el Anexo IV.


* La falta de normas y parametros de referencia, lo cual Ileva a la sobreespecificaci6n ygenera costos adicionales; y

. Una falta de control en patrones de consumo, lo cual ocasiona un exceso en elconsumo y gastos mas elevados.

Grafico 3: Situacion actual de la estrategia de adquisiciones de Guatemala

Nivel de desarrolloMarco normali ,-

___,_,_*_,______\_Poco avance en Ia consolidaci6nbajo aed,ar.o £10 | . \ ida6n proactivato Cwdo S No bay control sobre las unidades bajo mediano alto

descentralizadas de compra

Guatecompras, una iniciativa que vaTrausparenuci en la direcci6n correcta

de n compra En este momento es s6lo un portal, byo ediano altono una herramienta de gesti6n

* Poco avance en nuevos metodosAdqciskcones electr6nicos (por ejemplo, bajo mediano alto

5elacie6ln sde ' ectidnica/ subastas inversas)de ukon, -Todavia no existe normativa

/, // / 1 ltt \ Los metodos de adquisiciones b m altde esnp / ftin bien elaborados bajo mda alto

* Definiciones claras

bajo nea,an aho \ Poco uso de "contratos abiertos"* Iniercmmban d« f f

l.(o adon / Falta de comunicacibn baj mediano altosobre conins sobre la existencia de dichos contratos

Contrel de \ No existe un control sistemitico deejecuci6fl los precios y terminos comerciales bo t

de los contratos nediano alto

Adquisiciones electr6nicas

5.5 La administraci6n puiblica actual considera que el sistema electr6nico de adquisicionesgubernamentales es una de sus herramientas mas importantes para aumentar la eficiencia yluchar contra la corrupci6n. Si bien el sistema de informaci6n de contrataciones yadquisiciones (Guatecompras) se encuentra en su etapa inicial de ejecuci6n, los esfuerzos delgobiemo se han sabido dirigir y ya estan surtiendo un efecto considerable, particularmente enterminos de una mejor percepci6n de la transparencia. Estos esfuerzos pueden convertirse enavances importantes, con las salvedades que se mencionan a continuaci6n. Guatecomprasconsta de un solo sitio virtual para la publicaci6n de la informaci6n sobre adquisiciones eincluye un formato sencillo para los anuncios correspondientes . La responsabilidad delsistema, incluidas la realizaci6n de mejoras adicionales y la aplicaci6n de normas deprocedimientos y funcionalidades, se asignaron debidamente al Ministerio de FinanzasPuiblicas (mediante la Direcci6n Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,DNCAE), poniendose de manifiesto la importancia que reviste esa herramienta de gesti6n derecursos puiblicos y el alto nivel de apoyo politico con que cuenta la iniciativa.

72 htD:H//juatecompras.gob.gt


5.6 Ademas de las normas y el reglamento, la informaci6n que se publica enGuatecompras incluye todos los planes y anuncios de adquisiciones financiadas con fondosintemos y externos. Al 31 de Agosto de 2005, 251 municipalidades (76 por ciento de la 331existentes) y 122 organismos piiblicos utilizan Guatecompras. Hasta el 31 de Agosto de2005, 693 unidades de adquisiciones en total estaban utilizando el sistema (Grafico 4). Entrelas razones que impiden que se ponga en pleno funcionamiento el sistema estan la falta denormas y procedimientos integrales y, en algunos casos, la falta de capacidad y un claroentendimiento de sus beneficios.

Grafico 4: Tendencias en el uso de Guatecompras (Fuente: Ministerio de Finanzas Puiblicas)

Accumulated Monthly Use of Guatecomprasbetween 2003 to 2005

E

cJ

i-!

cm

130

LU.

Oct. Nov' Dec. Jan. Feb Mar. Apr. May. Jun Jul. Ago Sep Oct. Nv. D'ec. Jan Feb2 m am ZW 2Z4 24 Z 2M4 2M4 2D4 24 2M4 Zm4 24 Z4 ZD4 a ZZM

--- Entities nising the System --*-- Units using the system

5.7 Si bien la etapa de transparencia electr6nica de Guatecompras puede considerarseexitosa en general y el gobierno esta plenamente comprometido a seguir con la ejecuci6n delas etapas transaccionales subsiguientes, esta ultima labor supone un mayor nivel de riesgo ycomplejidad, por lo que es preciso contar con un proceso de planificaci6n mas riguroso. Acontinuaci6n se enumeran los riesgos que se han identificado:

Coherencia con las practicas vigentes en materia de adquisiciones. Hay unaproliferaci6n de pricticas en las distintas instituciones debida a la poca claridad yobsolescencia del marco normativo. El bajo nivel de coherencia es unaconsecuencia de la falta de coordinaci6n entre el ambiente regulatorio actual y un

sistema de compras electr6nicas. Guatecompras deberia ser una herramientaimportante para estandarizar y mejorar los procedimientos, si sigue siendodesarrollado y aplicado de manera uniforme por todas las entidades publicas.Claramente una reforma de la ley es muy importante para introducir procedimientos

modemos y mas agiles e integrar mejor los aspectos relacionados con las compras

electr6nicas.


* Liderazgo y uso del sistema. A pesar de ser el ente responsable en el MFP deformulaci6n de politicas y supervisi6n de la correcta aplicaci6n del marco legal deadquisiciones por las entidades puiblicas, la Direcci6n Normativa de Contratacionesy Adquisiciones del Estado es el operador del sistema y no tiene la capacidad deformular politicas y normas coherentes para regular su desarrollo continuo. Ademas,no cuenta con la capacidad y los instrumentos para administrar de forma adecuada elvolumen de informaci6n de adquisiciones que genera Guatecompras para fines deestudio de mercado, hacer el seguimiento de la ejecuci6n de la gesti6n de lasentidades publicas e incorporar las lecciones aprendidas en la formulaci6n depoliticas.

* Procedimiento reglamentario. El M6dulo 6, Inconformidades fue inaugurado enJunio de 2005. Al 27 de Septiembre se han recibido un total de 82 inconformidades.Todas las inconformidades son firmadas electr6nicamente por las personas que laspresentan. Hasta el momento los licitantes han utilizado el modulo en maneracorrecta. Sin embargo, existe el riesgo de que se publiquen denuncias infundadas yde que no se respecte la garantia del debido proceso. Asimismo, el proceso paradarle seguimiento a las denuncias no esta claro.

* Extralimitaciones. El M6dulo 7, que permite al sector privado utilizarGuatecompras para sus propias adquisiciones, fue inaugurado en Junio de 2005. Al27 de Septiembre un total de 29 entidades privadas sin fines de lucro han publicadoconcursos en el sistema. De las 82 inconformidades recibidas solo 3 fueron dirigidascontra estas entidades privadas y los motivos no fueron importantes (verinconformidades A892, A906 y A930). En la inconformidad A906, la entidadreconoci6 el error, pidi6 disculpas y declar6 nulo su concurso. Sin embargo, existeel riesgo que la credibilidad del sistema se vea comprometida debido a que elGobiemo no puede reglamentar los procedimientos de compra del sector privado.

* Introducci6n de nuevos procedimientos de adquisiciones. El m6dulo de SubastaInversa estA previsto en el Road Map, pero el analisis de su factibilidad real serealizara recien en el afno 2007. Llegado el momento, sera muy importante tener encuenta la estructura del mercado en Guatemala y la experiencia de los paises que yalo utilizan (Brasil) y de los que filtimamente lo han incorporado en su legislaci6n(Peril, Costa Rica y Paraguay).

(a) Demanda del sistema. Las entidades todavia utilizan diferentesprocedimientos (por ejemplo, algunas entidades incluso exigen pagos en especie,tales como disquetes de computadoras, para participar en el proceso de licitaci6n),y muchas no estan completamente convencidas de los beneficios del sistema. Elm6dulo de Oferta Electr6nica esta previsto en el Road Map para el afio 2007. ElAnteproyecto de Ley de Presupuesto 2006 enviado al Congreso incluye un articuloque obliga a utilizar Guatecompras a todas las entidades que compren con fondospuiblicos. Por otro lado la COPRE esta liderando la elaboraci6n del Anteproyectode Reforma a la Ley de Contrataciones del Estado y tambien alli se estaincluyendo la obligaci6n de utilizar el sistema Guatecompras para todas lasentidades que compren con fondos puiblicos. Mas alla de la ley, es importante que


existan mecanismos para asegurar el uso obligatorio de Guatecompras y nocontinuie siendo un sistema opcional; por ejemplo, la vinculaci6n por medioselectr6nicos con el sistema de administraci6n financiera.

Unidades de Compra

5.8 Gobierno central. La mayoria de los procesos de adquisiciones las realizandirectamente las entidades ejecutoras, muchos de los cuales han creado unidadesespecializadas de adquisiciones para tal fin73. En otros organismos, las adquisiciones estan enmanos de los departamentos usuarios. En general, las unidades de ejecucion no cuentan consuficiente capacidad especializada en materia de adquisiciones. Por ejemplo, la falta deplanificaci6n formal en adquisiciones se refleja en la realizaci6n de gastos muy limitados acomienzos del ejercicio fiscal, seguidos del uso precipitado de los recursos presupuestarioshacia finales del ejercicio, muchas veces mediante el fraccionamiento de contratos y otrasfiguras. En general, no existen vinculos claros entre los planes anuales de operaciones y laplanificaci6n de adquisiciones, la cual suele ser ad-hoc y no se alinea en funci6n de lassinergias de los objetivos y las metas de las entidades. Por lo tanto, los planes deadquisiciones no ofrecen al proceso presupuestario informacion oportuna sobre los recursosfinancieros necesarios durante el afno para alcanzar los objetivos institucionales.

5.9 Sin embargo, se estan emprendiendo algunas iniciativas positivas con el fin desimplificar los procesos y fortalecer las unidades de adquisiciones. A la par de lasevaluaciones institucionales de la Comisi6n Presidencial para la Reforma del Estado, laDescentralizaci6n y la Participaci6n Ciudadana, algunos ministerios iniciaron programas paramejorar los procesos de adquisiciones y estan comprometidos a seguir con sus reformasintemas. Entre los ministerios se incluyen el Ministerio de Educaci6n, el de Salud Publica yAsistencia Social y el de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda , que en conjuntorepresentan mas de 30% del presupuesto general.

5.10 Estudio de casos en los Ministerios de Educaci6n y de Salud Puiblica y AsistenciaSocial. Una evaluaci6n realizada en esos dos ministerios refleja que los controles internosrelacionados con la gesti6n de adquisiciones suelen ser deficientes. No existe un sistema deseguimiento de las adquisiciones y la gesti6n de registro es deficiente. Otros aspectos acusandeficiencias sistemicas en general en relaci6n con la planificaci6n y la gesti6n de lasadquisiciones. Los problemas con las practicas en materia de evaluaci6n y adjudicaci6n, asicomo las inquietudes expresadas por el sector privado en cuanto a la transparencia, reflejan engran parte la baja calidad del marco normativo al que se suelen atener los dos ministerios.

5.11 Si bien el Ministerio de Salud Publica y Asistencia Social tiene una unidad central deadquisiciones que trabaja a toda maquina74 , el Ministerio de Educaci6n no cuenta con unaunidad especializada y s6lo tiene un empleado con experiencia en adquisiciones. Entre lasacciones prioritarias podrian incluirse i) crear y poner en marcha un sistema de seguimientode adquisiciones (fisico y financiero); ii) terminar el manual de procedimientos para elministerio y sus unidades descentralizadas, incluidos los documentos estandar de licitaci6n

7 En 2003, 48% de los procedimientos de adquisiciones se ciiferon a la licitaci6n puiblica, 24% a lacontrataci6n directa, 15% a los contratos marco y 13% a la comparaci6n de precios.

74 Cada uno de los seis empleados supervisa las adquisiciones de 14 unidades de ejecuci6n.

CFA/CPAR de Guatemala: Gesti6n de adquisiciones 53

para todos los metodos de adquisiciones; iii) contratar a otros empleados capacitados enadquisiciones; iv) crear y poner en marcha un programa de capacitaci6n; v) fortalecer lossistemas de control intemo; y vi) fortalecer la planificaci6n en materia de adquisiciones yvincularla de mejor manera a los procesos de gesti6n financiera.

5.12 Otras entidades de ejecuci6n. Las entidades descentralizadas y aut6nomas estansujetas a la legislaci6n y muchas de ellas hacen uso de Guatecompras. Sin embargo, elalcance actual de la aplicaci6n de la ley de adquisiciones no incluye fondos sociales talescomo FIS y FONAPAZ, fidecomisos y ONGs contratadas por municipalidades para laadquisici6n de bienes y la contrataci6n de servicios. No existen diferencias significativas enterminos de capacidad de adquisiciones entre esas entidades de adquisiciones y el organismopromedio del gobiemo central. Sin embargo, algunos fondos sociales, fideicomisos y ONGsestan siendo objeto de investigaciones en la actualidad por supuestas ineficienciasadministrativas y apropiaci6n de fondos putblicos, por lo que los organismos fiscalizadoreshan expresado inquietudes acerca de la capacidad del gobiemo de supervisar de manera eficazque los recursos publicos canalizados por medio de esas entidades se utilicen contransparencia y eficacia.

5.13 El PNUD es el principal organismo de adquisiciones del gobiemo. Actualmente Ilevaa cabo 7 de los 12 proyectos activos del Banco Mundial y varios de los proyectos del BID,ademas de las adquisiciones financiadas por otras fuentes por un total aproximado de US$300millones en total.

5.14 Municipalidades. Las 331 municipalidades de Guatemala estan sujetas actualmente ala ley de adquisiciones en lo que respecta a las transferencias del gobierno central. Por logeneral, la responsabilidad de las adquisiciones recae sobre la tesoreria, que s6lo en los casosde algunas de las municipalidades de mayor envergadura incluye una unidad de adquisiciones.AFIM incluye procedimientos detallados de gesti6n de las adquisiciones y reglamentaci6n dela oferta. La gran mayoria de los contratos de bienes y servicios adjudicados por lasmunicipalidades se cifran en menos de Q900.000 (alrededor de US$116.000) y se adquieren ocontratan mediante procedimientos de comparaci6n de precios.

5.15 Una evaluaci6n por muestreo 75 confirm6 los comentarios sistematicos recibidos devarios de los organismos gubemamentales que participaron en la puesta en marcha delproceso de descentralizaci6n, en relaci6n con la gran deficiencia general de la capacidad localen materia de adquisiciones. Los problemas que se suelen presentar son similares a los queafectan a los organismos del gobiemo central e incluyen falta de criterios objetivos en cuantoa la adjudicaci6n de contratos, poca capacidad del personal a raiz de su frecuente rotaci6n,registros incompletos y el fraccionamiento de contratos para evitar la licitaci6n publica. En2004, la Direcci6n Normativa de Contrataciones y Adquisiciones del Estado puso en marchaun programa de capacitaci6n en colaboraci6n con el Instituto de Fomento Municipal centradoprincipalmente en aspectos juridicos y el uso de Guatecompras (mas desde el punto de vistadel usuario del sistema que del profesional de adquisiciones). Sin embargo, los recursos decapacitaci6n son escasos, el efecto de este enfoque generalmente es limitado y la utilidad dellevar a cabo una labor de capacitaci6n masiva en todas las municipalidades, incierta.

75 Quince municipalidades de diferente escala, en 5 de los 22 departamentos del pais.


5.16 Si bien 278 municipalidades tienen al menos una computadora conectada a Internet,

s6lo 185 hacen uso de Guatecompras hoy en dia. A raiz de las declaraciones a la prensa de

algunos alcaldes durante una reuni6n de la Asociaci6n Nacional de Municipalidades (ANAM)

se produjo un debate en cuanto a la violaci6n de la autonomia local por parte de

Guatecompras y debido a la brecha digital que existe entre las compamias establecidas en

Ciudad de Guatemala y los proveedores locales, el sistema puede afectar de manera negativa

el desarrollo econ6mico de las comunidades locales. Sin embargo, varios alcaldes,

representantes importantes de la sociedad civil organizada y parte de los medios de

comunicaci6n respondieron vigorosamente sefialando que si bien las adquisiciones

electr6nicas han aumentado la transparencia de manera significativa y encierran el potencial

de generar grandes ahorros, no han eliminado la posibilidad de participar en el proceso de

adquisiciones mediante los medios tradicionales. No se perciben desventajas claras en la

adopci6n de Guatecompras en todos los niveles del gobiemo, siempre que las pr6ximas

etapas de ejecuci6n se enmarquen dentro de una estrategia adecuada, conforme se sefial6

anteriormente.

Andlisisy recomendaciones

5.17 Adquisiciones electr6nicas. El lanzamiento exitoso de Guatecompras puede

considerarse como un paso importante hacia la transparencia de los gastos puiblicos. Como

medida fundamental, se ha de seguir mejorando el sistema en el marco de un plan estrategico

integral para las adquisiciones electr6nicas, centrado en una mejor interfase con m6dulos de

SIAF, la clasificaci6n y normas de informaci6n de productos, y el uso de informacion para la

planificaci6n de las adquisiciones. El Gobierno esta trabajando es esa direcci6n. La

integraci6n con SICOIN esta prevista en 4 etapas. Ya se han implementado las primeras 2

etapas. Actualmente, Guatecompras ya dispone de un catalogo de 14 categorias el cual podra

ampliarse o cambiarse en el momento en que se lo necesite.

5.18 Planificacion de las adquisiciones. Como parte de la reforma presupuestaria general,

otra medida fundamental sera la institucionalizaci6n de la planificaci6n y el seguimiento de

las adquisiciones. La falta de planificaci6n de las adquisiciones y de integraci6n de las

mismas en los procesos de gesti6n financiera (mas concretamente, de planificaci6n

presupuestaria) sigue siendo un problema particularmente serio, lo cual posiblemente requiera

de esfuerzos adicionales de capacitaci6n. Esta deficiencia es debida mayormente a la ausencia

de una vinculaci6n mas estrategica de estas dos areas de planificaci6n con los objetivos

institucionales de cada entidad piublica. Sin planes de adquisici6n, los planes anuales de

operaciones y los presupuestos no pueden reflejar adecuadamente las necesidades operativas.

Por consiguiente, la transparencia y la economia de los procesos de adquisiciones y, con

frecuencia, la calidad de los bienes adquiridos o las obras o servicios contratados se ven

afectadas, viendose seriamente perjudicada la capacidad de las instituciones para poner en

marcha de manera eficaz sus programas.

5.19 En los planes anuales de operaciones se han de definir claramente las estrategias para

alcanzar normas de desempefno en funci6n de resultados, que, a su vez, han de reflejar los

resultados prioritarios de las politicas gubemamentales. Ademas se deberian desglosar los

costos de las actividades que se realizaran durante el afio, vinculados a los procesos

subyacentes de adquisiciones y contrataciones, de manera de evaluar las implicaciones en

CFAA/CPAR de Guatemala: Gestion de adquisiciones 55

terminos de tiempo y costo. Las estadisticas de adquisiciones correspondientes a afiosanteriores y las auditorias internas orientadas a la toma de mayores riesgos y la optimizaci6nde recursos aumentaran sin duda alguna la calidad de los planes de adquisiciones y su utilidady coherencia respecto de los planes anuales de operaciones. En el Grafico 5 figura un posiblemarco que facilitaria la integraci6n de la planificaci6n de las adquisiciones y la planificaci6nestrategica y presupuestaria.


Grafico 5: Integraci6n de las adquisiciones y la planificaci6n presupuestaria

Incorporating Procurement Planninc in Annual ODerational Plan Process

Policies Corporate 10Operating Tak 0 Resufts

Budget -

MediumTerm

FinancingPlan Additonal Processes

Required to linkProcurement with

Identified BudgetngInputs/

To Achieve/Objectives/

I of Plan I

Previous Year- -ProcurementStatistics for e ProcurementPerformance m PlanJustfication

enefmaenl uitProcurementPerformance

Review

5.20 Estrategias de reduccion de costos. Al realizar la planificacion de adquisiciones

institucionales se han de tomar en cuenta las posibles economias de escala en la consolidacin

de vor menes, por ejemplo, mediante el mayor uso de contratos marco d A nivel estrategico,

esta medida fundamental podria facilitarse mediante estudios de mercado minuciosos y un

analimseis de los procesos de abastecnimiento desl gobi ermo a fin de identificar oportuni dades de

reduccion de costos. Los estudios han de incluir un analisis de la estructura del mercado, el

perfil de gastos, los esquemas vigentes de compra y la seleccion de los grupos de rubros de

adquisiciones con mayor posibilidad de generar ahorros.

5.21 En terminos conservadores, se calcula que los ahorros que podrian generarse si se

abordan los problemas anteriormente mencionados de la estrategia del gobierno en materia de

adquisiciones rondarian en unos Q500 millones al anio (alrededor de US$64,5 millones). Un

76 Actualmente, la mayorfa de los bienes y servicios los adquiere o contrata de manera independiente cada unade las entidades ejecutoras. El problema se acrecienta por la sobreespecificaci6n de bienes, la falta de

normas para la contrataci6n de servicios y la ausencia de controles de consumo.

CFAA/CPAR de Guatemala: Gestion de adquisiciones 57

programa de reducci6n de costos mas estricto podria generar ahorros potenciales del orden delos Q800 millones al afio (aproximadamente US$103 millones). Ademas, ese calculoaproximado no incluye los ahorros que podrian obtenerse de las unidades descentralizadas deadquisiciones. Para ello, es preciso poner en marcha un programa de reducci6n de costos a unelevado nivel del gobierno. El marco juridico actual es adecuado para Ilevar a cabo unprograma de ese calibre y captar dichos ahorros. Sin embargo, es probable que se necesitenleyes ejecutivas adicionales como acuerdos gubemativos a fin de generar volumenes masconfiables para los procesos de adquisiciones. Es recomendable iniciar programas piloto hastallegar a las etapas de ejecuci6n, conforme se refleja en el Grafico 6, empezando con rubroscomunmente utilizados, de baja complejidad tecnica y especificaciones estandar.

Grafico 6: Posibles ahorros con la simplificacion de la estrategia

Volumen de compra previsto - M -4 ,1 '*III-2005[Q mill/arlo]-

% Valores

Partida de gasto Total Conservador Optimista Conservador Optimis

Contrataci6n de mano de obra temporal 980 5% 8% 49.0 78.4

Servicios 2 325 10% 15% 232,5 348.8

Productos y suministros 1 680 15% 20% 252,0 336.0

Equipos 208 15%; 20% 31.2 41,6

Total 5193^ 11% 15% 564,7 804,8

Excluidas adquisiciones de infraestructura - 2005

5.22 La implementaci6n de esta estrategia por etapas facilitaria el intercambio sistematicode informaci6n y permitiria la introducci6n de mejoras graduales, al tiempo queproporcionaria una plataforma s6lida de ahorros continuos, conforme se ilustra en el Grafico7.

CF AA OC'AP de Guatemala Gest6rn de adquocicnes 58

Grafico 7: Etapas de la estralegia de reduccion de costos

Ahor n.da eteraros etapa \tapa

oialin ,Materal\\cia - imprl

1i41 inraet-apManimiento

Co!pu doras dedi cwe impr \

Mobioirano deoficina ypap ,eria Textiles|

unifor

2.250%

Gssolias y M!ano de obra

diestl .dmini%lrabn% cnntrjtads

Baj;o

Bajo (omplejidad de la ejec"ceinAlto0 Volumen

5.23 Otras entidades de adquisiciones. El gobierno ha de reevaluar su estrategia de

tercerizaci6n de los servicios de adquisiciones y considerar la posibilidad de reducir la

utilizaci6n de agentes financieros intemacionales conforme aumenten los recursos destinados

a capacitaci6n de entidades de adquisiciones y estas demuestren que son capaces de

administrar las adquisiciones con eficiencia y transparencia. Los proveedores actuales de

servicios de administraci6n y asistencia tecnica podrian empezar a cambiar gradualmente su

orientaci6n a fin de formar capacidad en las entidades de adquisiciones para que estas operen

de manera independiente y exitosa.

CFAA/CPAR de Guatemala: Presentaci6n de informes fiscales y supervisi6n extema 59

VI. PRESENTACION DE INFORMES FISCALES Y SUPERVISION EXTERNA

Presentacion de informesfiscales

6.1 El Ministerio de Finanzas Puiblicas debe por ley presentar a la Contraloria General deCuentas el informe anual de ejecuci6n del presupuesto en un plazo de tres meses contados apartir del cierre del ejercicio fiscal. A su vez, la Contraloria General de Cuentas debepresentar al Congreso un informe y comentarios a mas tardar dos meses despues de recibidoel informe del Ministerio de Finanzas Puiblicas. El Congreso tiene la responsabilidad deaprobar o desaprobar el informe de ejecuci6n del presupuesto. Las entidades que no formanparte del presupuesto general deben someter su informe de ejecuci6n presupuestaria al mismoprocedimiento.

6.2 En la Ley Organica del Presupuesto y el reglamento correspondiente se establece unsistema contable integrado del gobiemo, y se atribuye a la Direcci6n de Contabilidad delEstado del Ministerio de Finanzas Piiblicas la responsabilidad de fijar normas contables paralas entidades del sector publico no financiero, Ilevar un registro de las transacciones del sectorpuiblico y emitir informes de ejecuci6n del presupuesto y estados fmancieros. Si bien lasentidades que no forman parte del presupuesto general, incluidas las municipalidades, debenpresentar su informaci6n a la Direcci6n de Contabilidad del Estado para fines deconsolidaci6n, nunca se ha hecho una consolidaci6n como tal debido, en gran parte, a que lafecha limite de entrega a dicha Direcci6n coincide con la fecha en que debe emitir los estadosfinancieros (31 de marzo).

6.3 Presentaci6n de informes durante el afio. SICOIN permite al Ministerio deFinanzas Puiblicas y las entidades ejecutoras hacer seguimiento en tiempo real a la ejecuci6ndel presupuesto general. Dada la matriz de parametros en que se basa SICOIN, loscomprobantes unicos de registro afectan al mismo tiempo tanto la ejecuci6n del presupuestocomo los registros contables. La informaci6n de ejecuci6n del presupuesto recabada bajovarias clasificaciones se transfiere mensualmente al Portal de Transparencia Fiscal delMinisterio de Finanzas Puiblicas, desde donde pueden prepararse informes especificos7 7 . Elportal tambien contiene informaci6n detallada sobre el saldo y el servicio de la deuda.

6.4 La Constituci6n exige al Ministerio de Finanzas Publicas que presente ante elCongreso informes analiticos de ejecuci6n presupuestaria que cubran periodos de cuatromeses. Gracias en gran parte a la capacidad de SICOIN, el Ministerio de Finanzas Puiblicaspuede cumplir el plazo de 30 dias establecido para la presentaci6n de dichos informes alCongreso (los cuales tambien se publican en el sitio virtual del Ministerio de FinanzasPuiblicas). De conformidad con el reglamento de la Ley Organica del Presupuesto, lasentidades del gobierno central que no forman parte del presupuesto general deben presentar alMinisterio de Finanzas Piblicas su ejecuci6n presupuestaria correspondiente al mismo

7 A partir de 2006 iniciaron su operaci6n los Portales de Transparencia Municipal y Transparencia Fiscaldisponibles en el sitio de Internet http://www.minfm.gob.gt, donde se publica informaci6n acerca delpresupuesto municipal y entes receptores de transferencias.

CFAA/CPAR de Guatemala: Presentaci6n de infomnes fiscales y supervisi6n extema 60

periodo -si bien, conforme se mencion6 anteriormente, esta informaci6n no se usa para finesde consolidaci6n.

6.5 Presentaci6n de informes anuales. A fin de cumplir con sus obligacionesconstitucionales, el Ministerio de Finanzas Puiblicas elabora un informe anual sobre laejecuci6n del presupuesto general y los estados financieros gubemamentales en el plazoestablecido por la 1ey78. El informe, que tambien se pone a disposici6n del piiblico en el sitiovirtual del Ministerio de Finanzas Puiblicas, refleja la ejecuci6n de los ingresos y egresosfrente al presupuesto vigente, bajo diferentes clasificaciones. Asimismo incluye algunos datosglobales que se presentan de manera comparativa en relaci6n con el ejercicio fiscal anterior,las transferencias constitucionales y de fondos sociales, el servicio de la deuda puiblica porprestamo y la situaci6n financiera general (la determinaci6n del deficit y su financiamiento).La ejecuci6n del presupuesto anual individual y los estados financieros de entidadesdescentralizadas y aut6nomas pueden encontrarse en el informe anual de auditoria de laContraloria General de Cuentas.

6.6 Municipalidades. Conforme se sefial6 anteriormente, en casi todas lasmunicipalidades (321 de 331) se instal6 un sistema basico de registro de ejecuci6n delpresupuesto (SIAFITOMUNI) y, ademas, se les proporcionaron los medios para divulgar lainformaci6n a traves de un Portal de Transparencia Municipal7 9. Sin embargo, la informaci6nes limitada y no se presenta a tiempo 0. Los informes anuales de ejecuci6n presupuestariadeben presentarse antes del 31 de marzo del afio anterior al Congreso y la Contraloria Generalde Cuentas, por mandato constitucional; al Ministerio de Finanzas Puiblicas y SEGEPLAN, deconformidad con la Ley Organica del Presupuesto y el C6digo Municipal; y al Instituto deFomento Municipal segun lo dispuesto en el C6digo Municipal. El nivel de cumplimientosuele ser bajo, con la clara excepci6n de la rendici6n de informes al Instituto de FomentoMunicipal, ya que esta informaci6n se usa para calcular la transferencia constitucional y lacuota impositiva del afno siguiente.

6.7 Banco Central. Si bien BANGUAT no se ha cefiido a las normas especiales para ladivulgaci6n de datos del FMI, pone a disposici6n de manera oportuna la informaci6n globalmensual y anual del sector fiscal. Las cifras publicadas se basan inicamente en la informaci6nque proporciona el Ministerio de Finanzas Puiblicas, es decir, no se trata de cuantificar losdatos de entidades que no forman parte del presupuesto general81.

Lafunci6n de auditoria externa

78 Los estados fmancieros se preparan sobre la base de valores devengados, de conformidad con el Manual

Contable. Si bien en el manual se explica el plan contable, no puede considerarse un conjunto de normascontables.

79 httU://siafmuni.minfin.gob.gtso A enero de 2005, 60% de las municipalidades habian divulgado la ejecuci6n presupuestaria correspondiente

al primer trimestre del ejercicio fiscal 2004, 49% la del segundo trimestre y 26% la del tercer trimestre.81 Las operaciones fmancieras de algunas entidades de gran envergadura (como por ejemplo, el Instituto

Guatemalteco de Seguridad Social, las autoridades portuarias y dos municipalidades de gran escala) estanintegradas opor debajo de la lfinea>> en el contexto de las consultas con el FMI (de ahi la discrepanciaestadistica que se refleja en el Cuadro 1), pero no ocurre asi en las publicaciones de BANGUAT.

CFAA/CPAR de Guatemala: Presentaci6n de infom7es fiscales y supervisiOn extema 61

6.8 La Constituci6n confiere a la Contraloria General de Cuentas la potestad defiscalizar los ingresos, egresos y otros asuntos financieros de organismos estatales,municipalidades, entidades descentralizadas y aut6nomas, y otros beneficiarios de fondospuiblicos (incluidos contratistas de obras puiblicas). En su Ley Organica (2002), se establece laindependencia funcional, administrativa y tecnica de la Contraloria General de Cuentas y se leotorga una asignaci6n presupuestaria anual minima de 0,7% de los ingresos ordinarios, asicomo el derecho a percibir ingresos de la imposici6n de sanciones (fondos privativos).

6.9. Con el voto de al menos dos terceras partes de los diputados miembros, el Congresoelije al Contralor General por un periodo de cuatro afios a partir de una lista final decandidatos que propone un comite conformado por representantes de las universidades y laasociaci6n de economistas. El Contralor General no puede ser reelegido, s6lo puede serdestituido por el Congreso en caso de negligencia, crimen o incapacidad, y debe rendirlecuentas al Congreso conforme sea necesario -pero al menos dos veces al aflo. Sin embargo,la Contraloria General no es una divisi6n del Congreso.

6.10 De conformidad con su Ley Organica, la Contraloria General de Cuentas se divide endos ramas, cada una de las cuales esta bajo la direcci6n de un Sub-Contralor. La Sub-Contraloria de Calidad del Gasto Puiblico esta encargada de la funci6n de auditoria (divididaen "instituciones estatales", municipalidades, "entidades especiales" e infraestructurapuiblica), y la Sub-Contraloria de Probidad esta encargada de tramitar las declaracionespatrimoniales, conforme se establece en virtud de la Ley de Probidad y Responsabilidades delos Funcionarios y Empleados Puiblicos. Sin perjuicio de la acci6n judicial de actoscriminales, la Contraloria General de Cuentas tiene la potestad de imponer sancionespecuniarias a los empleados puiblicos y otras personas que cometan infracciones, deconformidad con los rangos de montos fijos que se establecen en la Ley Organica de dichaentidad.

6.11. Auditorias. La reforma de la funci6n de auditoria de la Contraloria General deCuentas se ha basado en el desarrollo del Sistema de Auditoria Gubernamental (SAG). Dichosistema comprende la modernizaci6n de la ley y el reglamento de la Contraloria General deCuentas y actividades conexas, a saber: emisi6n de manuales y normas (incluidas las normasde auditoria gubemamental en consonancia con las normas de la Organizaci6n Intemacionalde Entidades Fiscalizadoras Superiores, INTOSAI), realizaci6n de actividades decapacitaci6n, formaci6n de la gesti6n de recursos humanos y creaci6n de otras herramientasadministrativas, prestaci6n de asistencia tecnica a las unidades de auditoria interna, y la puestaen marcha de sistemas de gesti6n de informaci6n. Esta ultima actividad incluye m6dulos deplanificaci6n, ejecuci6n y divulgaci6n de resultados de auditoria, asi como una herramientaadaptada a auditorias municipales (SAGITO). A diferencia de SLAF, empero, la puesta enmarcha y el efecto de SAG ha sido mucho mas lento, debido en parte a una direcci6ncuestionable (los dos contralores anteriores han sido acusados de corrupci6n) y una baseinsuficiente de profesionales8 2.

6.12 De conformidad con su cometido constitucional y juridico, la Contraloria General deCuentas emite informes anuales de auditorfa sobre la ejecuci6n del presupuesto y los estados

82 La Contraloria General de Cuentas dispone de alrededor de 1.000 empleados, de los cuales s6lo 50% sededica a actividades operacionales y 40% carece de un titulo universitario.

CFAA/CPAR de Guatemala: Presentaci6n de inforrnes fiscales y supervisi6n extema 62

financieros de las entidades del sector puiblico no financiero del gobierno central a mas tardarcinco meses despues del cierre del ejercicio fiscal83 . El informe abarca consejosdepartamentales de desarrollo, pero no municipalidades8 4 . El dictamen de auditoria y lasobservaciones sobre control interno y cumplimiento se proporcionan de manera consolidada eindividual en el caso de las entidades que se incluyen en el presupuesto general, y porseparado en el caso de cada una de las demas entidades del sector puiblico no financiero.Conforme se resume en la Tabla 9, para 2003 se emiti6 un nuimero importante de dictamenesde auditoria con salvedades (en lugar de "sin reservas"). Sin embargo, la inclusi6n denumerosas salvedades parece cuestionable en terminos de su importancia relativa. Por otraparte, no hay un enfoque uniforme para valuar las observaciones sobre el control interno y elcumplimiento (es decir, en muchos casos se sefnala el monto total de la cuenta, operaci6n ocontrato correspondiente, en vez del problema en si), lo cual dificulta la evaluaci6n del dafioreal ocasionado a los recursos estatales.

Tabla 9: Resumen de los resultados de la auditoria de 2003Entidad Dictamen de auditoria No. de observaciones

sobre control interno ycumplimiento

Entidades incluidas en el Con reservas: 60 salvedades 190presupuesto general - Consolidado 16 dictdmenes sin salvedadesPor entidad 17 dictamenes con salvedades

I declinaci6n de responsabilidad

Entidades no incluidas en el 76 salvedades 204presupuesto general 16 dictamenes sin salvedadesPor entidad 16 dictdmenes con salvedades

4 dictamenes adversos

Consejos departamentales de Con reservas: 93 salvedades 138desarrollo I

Fuente: Calculos propios con datos de la Contraloria General de Cuentas (2004)

6.13 Probidad. La Contraloria General de Cuentas tiene la responsabilidad de recopilar,registrar y verificar la veracidad de las declaraciones patrimoniales juradas de los empleadospuiblicos. Las declaraciones se cifien a las practicas intemacionales, y se ha desarrollado unsistema de gesti6n de informaci6n para tener los registros al dia. Sin embargo, en terminosgenerales la Contraloria General de Cuentas carece de recursos humanos y tecnicos pararealizar verificaciones eficaces e investigar casos de supuesta malversaci6n de fondos.

Supervisi6n legislativa

6.14 El Congreso tiene la responsabilidad de aprobar o desaprobar el informe de ejecuci6npresupuestaria, y para ello se basa en los informes de auditoria de la Contraloria General deCuentas85. Sin embargo, el examen riguroso que realiza el Congreso de las fmanzas puiblicasse encuentra en una etapa incipiente en general y se limita a un grupo de legisladores y temas

83 El informe de auditoria de 2003 no cubri6 11 de las 78 dependencias del sector puiblico no fmanciero(excluida la misma Contraloria General de Cuentas).

84 Durante 2004, la Contralorfa General de Cuentas llevo a cabo auditorias en 65% de las municipalidades.8 En caso de desaprobaci6n, el Congreso debe ordenar a la Contraloria General de Cuentas que imponga las

sanciones pertinentes y, cuando procede, remitir el caso al Ministerio Pioblico. Como de todas formas eso eslo que debe hacer la Contraloria General de Cuentas, en la practica la desaprobaci6n es simplemente unasanci6n moral.

CFAA/CPAR de Guatemala: Presentaci6n de inforrnes fiscales y supemsi6n extema 63

(en funci6n de los intereses particulares de los propios legisladores). Si bien la Comisi6n deFinanzas Puiblicas y Moneda de la Asamblea Legislativa cuenta con el apoyo de una Unidadde analisis presupuestario (UAP), esta s6lo dispone de tres empleados y no tiene la basejuridica, las tecnicas o los procedimientos operativos.

Seguimiento por parte de la sociedad civil

6.15 Si bien existen disposiciones constitucionales que garantizan el derecho de losciudadanos de solicitar informnaci6n y que contemplan el acceso puiblico a las leyesadministrativas, la falta de una legislaci6n o reglamento especifico que indique la manera deejercer ese derecho constitucional afecta su observancia. No existen normas sobre el tipo deinformacion que debe tener caricter confidencial, ni tampoco mecanismos de resoluci6n decontroversias (incluida la falta de una autoridad independiente responsable de velar por elcumplimiento), y normas vagas de rendici6n de cuentas para funcionarios p(iblicos.

6.16 A pesar de las limitaciones mencionadas, el pais ha experimentado un aumento en laparticipaci6n de las organizaciones de la sociedad civil en iniciativas para hacer seguimiento alos asuntos relacionados con los gastos puiblicos, incluidas las auditorias sociales (Cuadro 1O),las cuales tienden a estar mas centradas en inversiones puiblicas, particularmnente a nivel local,

86y -en menor grado- los analisis presupuestarnos

Cuadro 10: Algunas iniciativas recientes en el A4mbito de auditoria social

* Acci6n Ciudadana: Observatorio Ciudadano (seguimiento del acceso a la informaci6n); proyecto deauditoria social municipal; proyecto de capacitaci6n y seguimiento del Congreso; auditorfa de la Oficina deAnticorrupci6n de la Procuraduria General de la Naci6n; seguirniento del uso de Guatecompras.

* Centro de Investigaciones Econ6micas Nacionales (CIEN): Proyecto de seguimiento presupuestariodurante el ultimo aflo del gobierno.

* Acci6n Ciudadana, Camara de Comercio, CIEN: Coalicion por la Transparencia (proyectos parafortalecer los organismos fiscalizadores, compromisos estrategicos de transparencia, analisis detransferencias presupuestarias)

* Gran Campafia por la Educacion: Auditoria del suministro de alimentos, materiales y textos a escuelas.* Red de Mujeres por la Construccion de la Paz: Seguimiento de gastos de salud.

Fuente: Maul (2005) con informaci6n de Ricardo Puerta.

Andlisis y recomendaciones

6.17 Presentacion de informes financieros. La funci6n contable se ha institucionalizado yrefleja un alto grado de avance, particularmente el sistema de registro por valores devengados,los comprobantes unicos de registro que afectan de manera simultanea los registrospresupuestarios y contables, la emisi6n oportuna de informes fiscales cada mes, cada cuatromeses y cada anio, y la disponibilidad de la informaci6n en Internet.

86 Entre las organizaciones de la sociedad civil que han realizado analisis presupuestarios se incluyen laAsociaci6n de Investigaci6n y Estudios Sociales (ASIES), el Centro de Investigaciones Econ6micasSociales (CIEN), la Coordinadora iSf, Vamos por la Paz!, el Grupo de Apoyo Mutuo y el Organismo Naleb.

CFAA/CPAR de Guatemala: Presentaci6n de informes fiscales y supervisi6n extema 64

6.18 Sin embargo, puede detectarse una gran deficiencia en la falta de estados financierosconsolidados de entidades del sector puiblico no financiero del gobierno general, problema queel Ministerio de Finanzas Publicas podria resolver mediante la ampliaci6n de la cobertura delSICOIN a entidades descentralizadas y aut6nomas, y del SIAFMUNI / SIAFITOMUNI a lasmunicipalidades8 7. No obstante todos los avances importantes que se han alcanzado enmateria de transparencia financiera, algunas cuentas que no forman parte del presupuestogeneral no son diseminadas adecuadamente, lo cual se refleja en el hecho de que laampliaci6n de los sistemas mencionados ha contribuido a la gesti6n y normalizaci6n intemas,pero aun no a la consolidaci6n y la publicaci6n de la informaci6n fiscal. Todo ello reduce ladisponibilidad de evidencia necesaria para la supervisi6n cabal y eficaz del uso de los fondosy podria crear deficiencias operacionales y aumentar los riesgos fiscales.

6.19 En este momento parece que se trata de un asunto de observancia y supervisi6n en vezde capacidad de sistemas de informaci6n, por lo que las medidas fundamentales han deincluir i) una combinaci6n de acciones para cumplir con la consolidaci6n de la ejecuci6n delpresupuesto del sector publico y (posteriormente) los estados financieros, de conformidad conlo requerido por la ley 8; y ii) el fortalecimiento de la capacidad del Ministerio de FinanzasPuiblicas para evaluar y hacer seguimiento a los riesgos fiscales relacionados con eldesempefio financiero de las entidades descentralizadas y aut6nomas.

6.20 Las iniciativas mencionadas deberian emprenderse a la par de un programa paramodemizar la Direcci6n de Contabilidad del Estado en el contexto actual de asientoscontables descentralizados. La Direcci6n de Contabilidad del Estado todavia realiza ciertastransacciones que deberian eliminarse y reemplazarse con capacidades fortalecidas para losanalisis financiero y presupuestario, la consolidaci6n y adaptaci6n de datos financieros y laadministraci6n de SICOIN. Un analisis de las brechas que existen respecto de las normasinternacionales de contabilidad para el sector publico deberia servir de base para llevar a caboun proceso gradual de adopci6n. A mas corto plazo, tanto la Direcci6n de Contabilidad delEstado como la Direcci6n de Bienes del Estado deberian complementar la creaci6n delm6dulo de SIAF de administraci6n de activos con la preparaci6n y la emisi6n de un manualde propiedades, instalaciones y equipos89 .

87 La Direcci6n de Contabilidad del Estado publica el "estado contable consolidado de la administracioncentral" mediante el registro, con un affo de retraso, de la variaci6n anual de los activos netos de entidadesdescentralizadas y aut6nomas. Sin embargo, el proceso esta lejos de cumplir con las normas internacionalesde consolidaci6n de estados fmancieros y agrega poco valor a la informaci6n que esta disponible. El MFPespera que al estar implementado el SICOIN WEB en todas las entidades descentralizadas, la consolidaci6ntanto presupuestaria como contable sera a nivel de cuenta.

ss La Contraloria General de Cuentas emiti6 recientemente una directriz en la que se dispone que los infornesde ejecuci6n del presupuesto municipal de 2004 deben generarse mediante uno de los sistemas desarrolladospor el Ministerio de Finanzas Nblicas (SICOIN, SIAFMUNI o SLAFITOMUNI). Lo mas probable es queeste requisito aumente la capacidad para reunir los datos presupuestarios municipales, y ha decomplementarse con el requisito de unificar la rendici6n de informes presupuestarios ante el Ministerio deFinanzas Pdiblicas, la Contralorfa General de Cuentas y el Instituto de Fomento Municipal.

S Se precisa un manual que establezca procedimientos uniformes para controlar y contabilizar los costos,reevaluaciones, depreciaciones, movimientos, ventas y liquidaciones, responsabilidades en materia devigilancia, registros, inventarios flsicos y conciliaciones de los activos del gobierno (propiedades,instalaciones y equipos).

CFAA/CPAR de Guatemala: PresentacOn de informes fiscales y superv,si6n extema 65

6.21 En cuanto a los informes fiscales en proceso de publicaci6n, el gobiemo tiene laposibilidad de mejorar la presentaci6n y contenido de los mismos con medidasfundamentales adicionales, a saber: i) se ha de divulgar la composici6n de cuentasimportantes (expresamente los rubros de "obligaciones estatales" y "secretarias y otrasdependencias"), asi como la ejecuci6n a nivel de programa; ii) los informes detallados deejecuci6n presupuestaria podrian incluir datos comparativos correspondientes al ejerciciofiscal anterior y las respectivas explicaciones de las variaciones; iii) la conciliaci6n oportunade cuentas provisionales y anticipos deberian redundar en una reducci6n del monto de lossaldos insolutos traspasados; y iv) la porci6n en mora (si existiera) de cuentas por pagarconocidas podria identificarse claramnente, y se podrian tratar de divulgar los pasivoscontingentes conocidos.

6.22 Asimismo se pueden mejorar las notas que contienen descripciones narrativas o listasmis detalladas de cifras en los estados fmancieros, asi como la informaci6n adicional paraayudar a los usuarios a evaluar el desempefio del gobiemo (correlacionado con el proceso deluso de resultados para informar la presupuestaci6n), la administraci6n de sus activos(financieros, fijos y otros) y la asignaci6n de recursos.

6.23 La Direcci6n Tecnica del Presupuesto y la Secretaria de Planificaci6n y Programaci6nde la Presidencia tambien podrian contribuir a mejorar la transparencia y la rendici6n decuentas mediante la elaboraci6n de restumenes publicos de sus evaluaciones de la ejecuci6npresupuestaria y del programa de inversiones plurianual, para lo cual seria necesaria lacapacitaci6n y formaci6n tecnica del personal de la DTP y SEGEPLAN.

6.24 Auditorias externas. Sobre la base de la legislaci6n que le confiere suficienteindependencia y margen para ejercer su funci6n de auditoria externa, la Contraloria Generalde Cuentas ha emprendido esfuerzos encomiables para aumentar la cobertura de las auditoriasfinancieras y emitir informes exhaustivos y oportunos. Es cierto que dichos informes han demejorarse utilizando un mejor criterio para evaluar la importancia de las salvedades de losestados financieros y la precisi6n a la hora de calcular la medida en que las deficiencias enmateria de control intemo y cumplimiento han afectado las finanzas puiblicas.

6.25 El mayor reto que encara la Contraloria General de Cuentas es reorganizar suestructura de personal, debiendo encauzar los recursos para obtener una proporci6n maseficiente entre el personal administrativo y tecnico y asegurar que este iltimo este integradopor profesionales calificados. Es preciso crear un sistema de empleo y ascenso basado enmerito, que incluya pruebas de aptitud y normas de certificaci6n para auditoresgubernamentales, evaluaciones peri6dicas del personal y posibilidades de carreradesvinculadas de los ciclos politicos. Al mismo tiempo, la Contraloria General de Cuentas hade hacer un uso mas amplio de su potestad juridica para apoyarse en el trabajo de auditoresprivados, al amparo de un marco eficaz de control de calidad.

6.26 SAG esta bien disefnado, pero su puesta en marcha ha sido lenta e incompleta, lo cualha limitado su potencial para aumentar la eficacia de la ejecuci6n de las auditorias 90 . Han de

90 Se estAn utilizando las herramientas de apoyo administrativo de SAG, asi como el m6dulo de presentaci6nde informes de auditoria. El m6dulo de ejecuci6n esta incompleto (por ejemplo, no se han comprado las

CFAA/CPAR de Guatemala: Presentaci6n de infonnes fiscales y supervisi6n extema 66

tomarse medidas fundamentales para emplear y validar, en el corto plazo, los m6dulos

disponibles de SAG, complementandola con un mejor uso de tecnicas de evaluaci6n de

riesgos a efectos de formular el plan anual de trabajo de auditoria y planificar las auditorias

individuales, cumpliendo de esa forma las normas intemacionales y orientando el trabajo a

temas sistemicos importantes (para ello puede precisarse asistencia tecnica internacional). Al

perfeccionar el escrutinio externo, estas medidas podrian repercutir en la eficiencia operativa

mediante una mejor rendici6n de cuentas en tomo al manejo eficiente de los recursos y al

cumplimiento en el uso de las normas.

6.27 Al igual que SIAF, SAG todavia se maneja como un proyecto, por lo que ha de

programarse una absorci6n gradual dentro de la estructura institucional de la Contraloria

General de Cuentas9 l.

6.28 Como organismo normativo del marco de control interno, la Contraloria General de

Cuentas ha de hacer seguimiento a la medida en que se aplican y desempefian las normas de

control interno. Se han de reforzar las iniciativas en curso para aumentar la coordinaci6n con

el Ministerio Puiblico (fiscalia general). Por filtimo, la Contraloria General de Cuentas ha de

mejorar la calidad y la sincronizaci6n de las estadisticas y el seguimiento de sus propios

indicadores de desempefio, ademas de someterse regularmente a auditorias extemas.

6.29 Probidad. La capacidad de la Contraloria General de Cuentas para analizar y verificar

las declaraciones patrimoniales y llevar a cabo las investigaciones correspondientes ha de

formarse sobre la base de asistencia tecnica calificada y un adecuado c6digo de conducta. Sin

embargo, esta iniciativa estaria limitada por la falta de ciertos conceptos basicos del derecho

penal (por ejemplo, la oferta o solicitud de sobornos, enriquecimiento ilicito, la interferencia

politica y los conflictos de intereses).

6.30 Supervisi6n legislativa. A pesar de que la responsabilidad de aprobar o desaprobar la

ejecuci6n presupuestaria recae sobre el Congreso, la capacidad de este para examinar los

informes de ejecuci6n del presupuesto y auditoria y las fmanzas publicas en general suele ser

limitada. Se ha de fortalecer la unidad de analisis presupuestario, por ejemplo, mediante

cooperaci6n extema, y se han de diseminar mejor los aspectos y las herramientas de

supervisi6n fiscal entre los legisladores.

6.31 Supervisi6n por parte de la sociedad civil. En terminos de transparencia fiscal, la

capacidad de todos los interesados -incluidos organizaciones de la sociedad civil y el sector

privado- para interpretar informaci6n y dar seguimiento a los resultados del sistema de

gesti6n financiera puiblica es tan importante como la capacidad de las instituciones publicas

para generar datos confiables y ponerlos al alcance del piiblico en general. En ese sentido, un

aspecto que preocupa al pais es la falta de legislaci6n y reglamento sobre el acceso del

puiblico a la informaci6n, lo cual hace que la interpretaci6n del derecho constitucional sea

subjetiva y que su cumplimiento sea sumamente arbitrario.

herramientas para realizar una muestra estadistica basada en las evaluaciones de riesgos) y s6lo se ha usado

de manera parcial. El m6dulo de planificaci6n, si bien estA completo, hasta 2004 no se habia usado.

91 Un aspecto preocupante en el ambito de tecnologfa de la informaci6n es la poca documentaci6n que existe

sobre diseflo de sistemas, lo cual podria complicar la futura labor de mantenimiento y ajustes.

CFAA/CPAR de Guatemala: Presentaci6n de infommes fiscales y supervisi6n extema 67

6.32 La participaci6n emergente de las organizaciones de la sociedad civil en los analisispresupuestarios y auditorias sociales es una buena manera de empezar a sentar las bases quefaciliten y sostengan el proceso. Ademas de reglamnentar el derecho de acceso a lainformaci6n, el gobiemo (por ejemplo, a traves del MFP) podria organizar eventos con lasorganizaciones de la sociedad civil a fin de determinar las necesidades principales en terminosde informaci6n. En ese respecto se podrian diseniar productos con diferentes grados decomplejidad en funci6n del posible usuario. Tanto la Contraloria General de Cuentas como elCongreso (por ejemplo, mediante la unidad de analisis presupuestario) podrian facilitarmedios para procesar informaci6n recibida de las organizaciones de la sociedad civil enrelaci6n con las iniciativas de auditoria social. De la misma manera podria establecerse unmecanismo de intercambio de informaci6n que sirva para comunicar las medidas tomadas porel Organismo Ejecutivo y otros en relaci6n con los resultados de las auditorias sociales.

6.33 Un par de iniciativas especificas en las que se puede mejorar la transparencia son i) ladisponibilidad de documentaci6n clave antes de la aprobaci6n del presupuesto (por ejemplo,politicas presupuestarias, techos, aprobaci6n de proyectos de inversi6n); y ii) la puesta enmarcha de un mecanismo eficaz de reclamaciones atinentes a ofertas, que podria generardatos sobre el tipo y la frecuencia de los problemas que afectan el proceso de adquisiciones yla respuesta de las entidades de adquisiciones.

CFAA/CPAR de Guatemala: Conclusiones 68

VII. CONCLUSIONES Y PRINCIPALES RECOMENDACIONES

7.1 El proceso de reforma de la gesti6n financiera, que se iniciara a mediados de los afiosnoventa con fines de modernizaci6n del sector piiblico, ha propiciado mejoras en eldesempeiio de instituciones de administraci6n presupuestaria. La puesta en marcha de SIAF,cimentado en un buen marco normativo e impulsado por una modema plataforma tecnol6gica,ha contribuido a la eficiencia en la ejecuci6n de transacciones financieras y a la produccion deinformaci6n oportuna sobre la mayoria de las fmanzas del gobierno. SICOIN funciona en lamayoria de las entidades gubernamentales y en la actualidad se esta trabajando en una versi6najustada a las necesidades de las municipalidades (SIAFMUNI), cuya ampliaci6n ha sidovertiginosa 9 2 . En general, la normativa formal ha ido generando, paulatinamente, una culturade responsabilidad y prudencia fiscal entre los funcionarios responsables de la gesti6nfinanciera publica.

7.2 Las metodologias y los procesos de gesti6n financiera estan bien documentados ysuelen observarse. El gobiemo esta en condiciones de dar seguimiento a ingresos y egresos demanera oportuna y bajo un amplio sistema de clasificaci6n. Existen controles eficaces de lasituaci6n de efectivo del gobiemo, incluido un eficiente sistema de fondo comuin einformaci6n registrada bastante completa sobre endeudamiento del gobierno central. Tanto lospresupuestos anuales como los infornes financieros proporcionan considerables datosfinancieros gubemarnentales que estan a disposici6n del puiblico. Asimismo, la transparenciade las operaciones de adquisiciones se ha beneficiado de la puesta en marcha de la etapainicial de sistema de adquisiciones gubemamentales por via electr6nica (Guatecompras), cuyoamplio uso ya esta surtiendo efecto.

7.3 Los auditores extemos gozan de independencia y espacio para ejercer sus funciones,incluida la presentaci6n oportuna de informes anuales al Congreso en materia fiscal. M$s ain,algunas importantes organizaciones de la sociedad civil con buena capacidad tecnica y deconvocatoria han participado constructivamente en iniciativas de auditoria social y pactos deintegridad. Aum asi, quedan todavia importantes obstaculos pendientes, conforme se resumeen los siguientes parrafos.

7.4 Adquisiciones. El exito de las iniciativas para modernizar las adquisiciones piublicasno ha sido tan significativo como en otras areas. El sistema de compras y contrataciones, apesar algunos avances, aum no ha logrado que las contrataciones piiblicas adquieran el gradode transparencia, competitividad y predictibilidad deseado. Si bien la transparencia se habeneficiado del lanzamiento en etapa inicial de una herramienta de adquisicionesgubemamentales por via electr6nica (Guatecompras), las deficiencias sistemicas limitan lacapacidad de velar por el cumplimiento de la normativa, reducen la eficiencia de la ejecuci6npresupuestaria y la capacidad del gobiemo de prestar servicios puiblicos.

92 En 2006 se completo e implemento el m6dulo de registro contable y los estados fmancieros de lasmunicipalidades se generan a traves del SIAFMUNI.


7.5 La planificaci6n, la gesti6n y el seguimiento de las adquisiciones no son del todoadecuados por diversos factores que pueden mejorarse. El marco normativo de adquisicionespublicas es obsoleto e ineficiente, contempla algunas barreras a la competencia que limitan latransparencia y la eficiencia econ6mica. Los requisitos onerosos y la falta de guias deprocedimientos y de uniformidad en los documentos de licitaci6n han conducido a laproliferaci6n de disposiciones que generan la fragmentaci6n del sistema y contribuido aprofundizar las deficiencias normativas.

7.6 Es necesario establecer una politica gubemamental efectiva en materia deadquisiciones y mecanismos eficaces para la supervisi6n del sistema de adquisicionespuiblicas que ayuden a definir una visi6n clara y cohesiva sobre los objetivos de lasadquisiciones publicas y su rol en el contexto del sistema de gesti6n financiera puiblica. Lalimitada capacidad para dar seguimiento al desempefno del sistema no permite laretroalimentaci6n necesaria para la formulaci6n de politicas, la planificaci6n de adquisicionesy el ejercicio de control. En consecuencia, las iniciativas para fortalecimiento de capacidad noestan coordinadas debidamente, la implementaci6n de herramientas clave de ejecuci6n (e.g.documentos estandar de licitaci6n) esta desfasada y no se han llevado a cabo evaluaciones afondo sobre la estrategia de compras del gobierno y de los mercados proveedores quepropicien la incorporaci6n de nuevos enfoques de compras y la implementaci6n de programasde reducci6n de costos.

7.7 A nivel de las entidades puiblicas, la capacidad de la mayoria de las unidades deadquisiciones es limitada y no existen procedimientos que permitan vincular de una formaestrategica la planificaci6n de sus adquisiciones a sus procesos presupuestarios y objetivosinstitucionales y de desarrollo. No obstante que la COPRE ha emprendido la modemizaci6ndel marco legal, no existe un liderazgo claro para asegurar un dialogo nacional sostenido y lacoordinaci6n eficiente de las reformas de adquisiciones.

7.8 Gesti6n financiera. Existe un proceso formal de formulaci6n presupuestaria que elMinisterio de Finanzas Puiblicas esta reforzando con planes claros para la adopci6n de unmarco de gastos a mediano plazo en funci6n del desempefio, si bien la elevada incidencia defondos de afectaci6n especifica obligatoria (fijados en la Constituci6n y otras leyes) y decostos fijos limita el espacio para la reorientaci6n de recursos en el proceso de planificaci6npresupuestaria. De igual manera, al no disponerse de informaci6n completa sobrepresupuestos municipales y proyectos de inversi6n, se dificulta la planificaci6n sectorialintegral. Por otra parte, la facultad legal sin restricciones del Congreso de incorporar cambiosa los planes presupuestarios (particularmente al programa de inversi6n publica), y delOrganismo Ejecutivo de modificar el presupuesto durante el ejercicio fiscal mediantetransferencias, pueden incidir en la efectividad del proceso de formulacion presupuestaria y desus resultados.

7.9 En lo que a ejecuci6n presupuestaria se refiere, las entidades descentralizadas yaut6nomas, asi como algunos programas ejecutados a traves de fideicomisos u otros medios,funcionan fuera del sistema de pagos, y no a traves de la cuenta [inica del tesoro, excepci6nesta que puede generar recursos improductivos, aumentar los costos de transacci6n y reducirla transparencia. Ademas, si bien las practicas contables de ejecuci6n del presupuesto se hanestandarizado, todavia existe cierto grado de fragmentaci6n en los sistemas y los


procedimientos administrativos intemos. Evidencia de ello es que al momento de elaboraci6nde este informe, la administraci6n de personal y de n6mina, se complicaba por la variedad deregimenes desconectados y practicas utilizadas para fines de empleo y remuneraci6n al igualque con las practicas de adquisiciones y contrataci6n, como se mencionara anteriormente. Enparte, esto ha sido subsanado con la implementaci6n a partir de 2006, de un sistema den6mina operado en ambiente Internet (Guaten6mina)

7.10 En terminos de informaci6n fiscal, a la fecha de vigencia de este analisis, el registrosimultaneo (y a veces retrasado) de compromisos de gasto y devengados generabainformaci6n incompleta gastos totales incurridos y deuda flotante, con el riesgo potencial degenerar pagos en mora. Sin embargo, a partir de Enero de 2006, el MFP estableci6 un sistemapor el cual se aprueban cuotas cuatrimestrales de compromiso y cuotas mensuales dedevengado y pago, lo cual facilita el registro separado y oportuno de los compromisos. Porotro lado, la falta de estados financieros consolidados del gobierno restringe la capacidad pararealizar analisis integrales de desempenfo presupuestario, situaci6n fmanciera y riesgosfiscales, los cuales de todos modos no se efectuan de manera sistematica.

7.11 Por uiltimo, el dictamen independiente sobre la razonabilidad de la informaci6n fiscal(e.g. de los estados financieros) se ve restringido por las limitaciones de capacidad de laContraloria General de Cuentas, especialmente las vinculadas a su reducido n(unero deprofesionales calificados. Esta situaci6n se agudiza por las debilidades de la auditoria intemaque no ayudan a hacer efectiva su funci6n.

7.12 Otros aspectos. Si bien la Comisi6n para la Transparencia y Anticorrupci6n tiene unabuena visi6n, no cuenta con suficientes recursos para Ilevar a cabo su mandato de maneraeficaz. Asimismo, la capacidad del Congreso para examinar la ejecuci6n del presupuesto y losinformes de auditorias, asi como las finanzas puiblicas en general, es limitada. El obsoleto yfragmentado marco institucional del servicio civil es la debilidad institucional transversal masvisible que podria restringir el proceso de modemizaci6n de la gesti6n financiera puiblica.

Aprovechar las oportunidades para seguir adelante

7.13 Ciertos elementos convergentes indican que, tras un reciente entorno nada prometedoren trmninos de gobemanza, existe una nueva posibilidad de acelerar la reforma de gesti6n definanzas puiblicas y transparencia. La estrategia del gobierno es basicamente s6lida y losequipos de ejecuci6n son capaces y dedicados. Ademas, existe un gran consenso entre lasociedad civil, el sector privado y el Organismo Ejecutivo en cuanto a la necesidad de llevar acabo la reforma y establecer objetivos.

7.14 La ampliaci6n de SIAF, SIAFMUNI y Guatecompras refleja el alto nivel decompromiso del gobierno para aumentar la transparencia. El Ministerio de Finanzas Puiblicasy cuatro ministerios principales estan llevando a cabo un plan viable para renovar el procesode planificaci6n presupuestaria. La Comisi6n Presidencial para la Reforma del Estado, laDescentralizaci6n y la Participaci6n Ciudadana esta realizando un plan integral deevaluaciones institucionales. Algunas unidades clave de adquisiciones estan formulandoestrategias para simplificar los procesos de adquisiciones y mejorar la capacidad de gesti6n delas adquisiciones. El gobierno tambien ha demostrado un gran interes en identificar maneras


para reducir los costos mediante mejores economias de escala y ya esta utilizandoinstrumentos contractuales que -con la informaci6n adecuada- pueden facilitar laconsecuci6n de dichos objetivos.

7.15 No obstante la divisi6n politica, en general se estima que una estrategia decomunicacion mejorada podria aumentar las posibilidades de que se aprueben reformasjuridicas clave que se encuentran pendientes93 . Si bien la reforma legislativa para respaldarinstituciones y sistemas modernos y eficaces de gesti6n financiera puiblica sigue siendo unobjetivo importante a mediano plazo, la estrategia general tambien se ha de dise-nar para querefleje el rapido avance y ayude a impulsar y apoyar la reforma. Hay diferentes medidas queno requieren cambios juridicos, que pueden respaldarse mediante proyectos actuales deformacion de capacidad y que pueden producir mejores resultados a corto plazo. Estasmedidas podrian ayudar a cambiar el enfoque, de uno centrado en procesos a otro centrado enresultados, y dificultaria que el gobiemo dejara de avanzar si las innovaciones estanfuncionando.

7.16 Los programas experimentales en ministerios de operaciones que son responsables dela mayor parte del presupuesto (es decir, infraestructura, salud y educaci6n) ofrecenoportunidades para acelerar el fortalecimiento de los procesos de gesti6n de adquisiciones yfinanciera, incluidos los controles intemos. Conforme los programas experimentales vayanproduciendo resultados mensurables, podrian irse ampliando en el sector puiblico.

Medidasfundamentales sugeridas

7.17 A partir de los analisis que figuran en los capitulos anteriores se llega a la conclusi6nde que, sobre la base de los logros alcanzados en la uiltima decada, las instituciones de gesti6npresupuestaria pueden prever un mejor desempeflo en cuanto al aumento de la eficiencia yefectividad en la administraci6n de fondos puiblicos y la influencia positiva sobre lagobemanza mediante una mayor transparencia. Ello resulta particularmente importante ante ellimitado nivel actual de ingresos -y como validaci6n para aumentar dichos ingresos- y lanecesidad de incrementar las inversiones puiblicas en sectores clave.

7.18 Las medidas que se sugieren en este informe estan, en su mayor parte, en consonanciacon los propios planes del gobiemo y se preve que se pondrin en marcha en el marco dedispositivos secuenciales adecuados. La cooperaci6n externa disponible podria contribuir a suimplementaci6n en los casos que se precise asistencia tecnica o inversiones fisicas. En lospr6ximos parrafos se recapitulan algunas medidasfundamentales, en funci6n, mas que todo,de implicaciones de eficiencia operativa.

7.19 Planificaci6n presupuestaria. El gobierno ha disefiado un plan apropiado paraadoptar un enfoque plurianual basado en resultados para el proceso presupuestario. A efectosde validar y sostener un cometido que, por su propia naturaleza, es a largo plazo, se instaadoptar un enfoque cauteloso y gradual.

93 En el caso particular de la legislaci6n relativa a adquisiciones, un ente externo adicional ha de asegurar laconsonancia con las disposiciones de adquisiciones publicas contempladas en el CAFTA.


7.20. A corto o mediano plazo, el enfoque ha de ampliarse a nivel sectorial (por ejemplo,mediante la incorporaci6n de fondos sociales y de otro tipo) y desglosarse a nivelprogramitico. Deberian formularse planes estrategicos sectoriales con costos como losdocumentos catalizadores para la evaluaci6n de la politica y la conciliaci6n descendente yascendente de la planificaci6n presupuestaria plurianual. El programa de inversi6n puiblicadeberia basarse en esos planes, con la debida consideraci6n a las implicaciones de los costosrecurrentes. Estas medidas, para las cuales se requiere de fortalecimiento y de definici6n demetodologias, podrian desembocar en deliberaciones mas significativas en tomo a laeficiencia operativa en el uso de recursos, una evaluaci6n met6dica de las implicacionespresupuestarias de las politicas nuevas y en vigor, y en una mejor planificaci6n de los costosrecurrentes de decisiones de inversi6n.

7.21 Administraci6n de ingresos. El plan estrategico integral de la Superintendencia deAdministraci6n Tributaria se dirige en la direcci6n correcta. De ahi que, con miras a mejorarla transparencia de los datos tributarios y la efectividad de los registros, gravaimenes yrecaudos, algunas de las medidas clave a implementar incluyan i) continuar la ampliaci6n dela cobertura y el contenido de la informaci6n de la cuenta del contribuyente, incluida laidentificaci6n precisa de la deuda pendiente; ii) reunir esa informaci6n de tal manera de poderrendir mejores informes sobre impuestos declarados y gravados, incluidos datos sobre pagosen mora debidamente clasificados y conciliados; y iii) depurar las bases de datos deinscripci6n, mejorar la eficacia de las sanciones por incumplimiento de las obligacionestributarias (en lo concemiente, a traves de modificaciones al C6digo Tributario) y reforzar elenfoque de las auditorias basado en la detecci6n de riesgos.

7.22 Ejecuci6n presupuestaria. A corto plazo, deberia crearse un entomo que pernita elregistro adecuado y oportuno de compromisos y valores devengados de gastos (pasando, porejemplo, de cuotas mensuales de valores devengados a limites de compromisos trimestrales,teniendo siempre a la mano altemativas de emergencia para lidiar con problemas imprevistosde flujo de efectivo). Estas medidas podrian ayudar a prevenir la morosidad en los pagos, unamodalidad de financiamiento intransparente que puede incidir en la disciplina fiscal yaumentar el costo de obras, bienes y servicios. Asimismo pueden contribuir a mejorar lacapacidad de predecir los flujos de recursos a unidades de prestaci6n de servicios, que de esaforma estarian en condiciones de planificar y aplicar esos recursos de manera mas oportuna yeficiente -asunto este que reviste particular importancia a raiz de la incorporacion deacuerdos basados en resultados de gesti6n presupuestaria. Esta recomendaci6n fueimplementada a partir de Enero de 2006, con la puesta en marcha de la autorizaci6n de cuotascuatrimestrales de compromiso y cuotas mensuales de pago.

7.23 Gesti6n de Tesoreria. A mediano plazo, el sistema de pago a un fondo comun de laTesoreria deberia extenderse apreciablemente a todas las entidades descentralizadas,aut6nomas y otros fondos especiales del gobierno central, tomando en consideraci6n lasrespectivas implicaciones legales, de manera de evitar que haya recursos improductivos,reducir los costos de transacci6n y aumentar la transparencia.

7.24 Politica y gesti6n de adquisiciones. En el corto plazo, y con fines de aplicaci6n amediano plazo, deberia elaborarse un plan en el que se separen las funciones de formulaci6nde la politica y de supervisi6n de adquisiciones de las tareas operativas (por ejemplo, la


administraci6n de contratos marco), y se asegure el liderazgo y los recursos necesarios paraejecutar con exito el plan de reforma del sistema de contrataci6n publica94 . A nivelestrategico, el gobierno ha de beneficiarse a corto plazo de los estudios pormenorizados demercado y de una evaluaci6n de sus procesos de oferta, a efectos de la identificaci6n deoportunidades para lograr ahorros en los costos. El desarrollo de Guatecompras debe riacontinuar a corto plazo, como parte de un plan estrategico integral de adquisicioneselectr6nicas, con especial hincapie en lograr una mejor interfase con los m6dulos del SIAF, lacatalogaci6n de productos y normas de informaci6n, y el uso de informaci6n relevante para laplanificaci6n de las adquisiciones.

7.25 A nivel de la entidad ejecutora, empezando por los ministerios piloto, se ha deproporcionar apoyo intensivo a corto plazo para poner en marcha procesos modemos deadquisiciones (incluidas metodologias de planificaci6n vinculadas a los planespresupuestarios y operativos anuales, manuales, documentos, seguimiento y evaluaci6n,controles internos basados en estrategias integrales de prevenci6n de riesgos y en procesos degesti6n, administraci6n de contratos y programas de formaci6n de capacidad). Esta medidapodria ponerse en marcha de manera inmediata con el apoyo de operaciones actuales de losBancos participantes y podria crear modelos que podrian reproducirse despues en todos losministerios de operaciones -y posteriormente a lo largo del sistema y adoptarse comopolitica del gobiemo. Habida cuenta que las operaciones de esos ministerios ya estansumamente descentralizadas, tambien podrian constituir medios excelentes para fortalecer lacapacidad y los controles locales y los enfoques piloto que probablemente resultaran maseficaces que las iniciativas de formaci6n de capacidad masiva.

7.26 A mediano plazo, las iniciativas emprendidas en las entidades ejecutoras han de estardebidamente vinculadas a las estrategias de reducci6n de costos tales como posiblesiniciativas para aprovechar las economias de escala en la consolidaci6n de volumen, quepodnian incluir la mejor utilizaci6n de contratos marco bajo procedimientos claros deadjudicaci6n y gesti6n.

7.27 Controles internos. Las evaluaciones institucionales realizadas bajo el liderazgo deCOPRE y las conclusiones especificas que constan en los informes de auditoria han deconstituir la base para la formulaci6n, a corto plazo, de planes de fortalecimiento de loscontroles internos de las entidades encargadas de la ejecuci6n presupuestaria -empezando,tambien en ese caso, por los ministerios piloto. Por otra parte, considerando que lasdeficiencias institucionales en materia de auditoria intema no pueden superarse a corto plazo,pueden tomarse algunas medidas tecnicas, como por ejemplo, elaborar un manual de auditoriaintema, proporcionar a los auditores intemos las herramientas de SAG, desarrollar un sistemade capacitaci6n y certificaci6n y mejorar la coordinaci6n con la Contraloria General deCuentas.

94 La unidad de politicas ha de coordinar las iniciativas en curso, hacer seguimiento a la puesta en marcha dereformas a nivel de entidades, crear herramientas clave en funci6n de esas experiencias, y facilitar laaplicaci6n uniforme de politicas y la multiplicaci6n de casos exitosos en todo el sector piblico. Asimismoha de crear y poner en marcha programas integrales de formaci6n de capacidad y emprender una labor decoordinaci6n estrecha con la COPRE a fm de asegurar que la reforma del servicio civil incorpore medidaseficaces para profesionalizar la funci6n adquisiciones.


7.28 Al mejorar los controles de los procesos de gastos pueden reducirse las posibilidadesde practicas corruptas, fuga de informaci6n y trafico de influencias que afectan la eficienciaoperativa.

7.29 Sistemas de gesti6n financiera. El desarrollo continuo de m6dulos del SIAF para elregistro de personal y n6mina, adquisiciones, activos fijos e inventarios deberia enmarcarse enuna estrategia integral a mediano plazo que tome en cuenta la necesidad de reestructurar ysimplificar los procedimientos en las entidades puiblicas. En cuanto a los controles de n6mina,la elaboraci6n continua de n6minas descentralizadas en los ministerios deberiacomplementarse con interfases eficientes entre sistemas de gesti6n de recursos humanos y elm6dulo mencionado de SIAF, y con un sistema de auditorias peri6dicas de n6minas.

7.30 En general, la eficiencia operativa puede mejorarse si las normas y los procedimientosde control son pertinentes, se entienden ampliamente y son eficientes en funci6n de los costos.

7.31 Transparencia de los informes fiscales. La ampliaci6n de la cobertura del SICOIN,complementada en la medida necesaria mediante otras acciones para garantizar cumplimiento(con el apoyo correspondiente de la Contraloria General de Cuentas), ha de servir a cortoplazo para la divulgaci6n de informaci6n presupuestaria y fmanciera de entidades (incluidaslas municipalidades) que no hacen parte del presupuesto general. Asimismo, ha de hacerse unesfuerzo para mostrar en mayor detalle la composicion de determinadas cuentas importantes(expresamente los rubros de "obligaciones estatales" y "secretarias y otras dependencias"),identificar para ello la porci6n en mora de cuentas por pagar conocidas, divulgar la naturalezay la importancia fiscal de los pasivos contingentes conocidos y actividades cuasi-fiscales (estaes un area que requiere de mucho trabajo previo, sobre todo porque es necesario crearcapacidad tecnica en los entes rectores para poder llevar el proceso adecuadamente), asi comoel endeudamiento de los gobiernos locales al Instituto de Fomento Municipal y otros. En 2006entraron en vigencia los Portales de Transparencia Municipal y Transparencia Fiscaldisponibles en la direcci6n www.minfin.gob.gt donde se publica informaci6n sobre elpresupuesto municipal y transferencias a entes receptores.

7.32 A corto o mediano plazo, el Ministerio de Finanzas Puiblicas deberia reforzar sucapacidad de evaluaci6n y seguimiento de los riesgos fiscales vinculados al desempefiofinanciero de entidades descentralizadas y aut6nomas, debiendo ademas desarrollarmetodologias de consolidaci6n y empezar a aplicarlas a nivel del gobiemo central y general.Las medidas que se resumen en estos dos parrafos incrementarian la disponibilidad de lainformaci6n que se precisa para supervisar de manera integral y eficaz la aplicaci6n de losrecursos, con lo que se reduce la incidencia de fraccionamiento en la disciplina fiscal y laeficiencia operativa.

7.33 Supervisi6n externa. La Contraloria General de Cuentas deberia emprender en elcorto plazo la iniciativa de emplear y validar los m6dulos disponibles de SAG,complementandola con un mejor uso de tecnicas de evaluaci6n de riesgos a efectos deformular el plan de trabajo de auditoria y planificar las auditorias individuales, cumpliendo deesta forma las normas internacionales y orientando el trabajo a temas sistemicos importantes.Al perfeccionar el escrutinio extemo, estas medidas podrian repercutir en la eficiencia


operativa a traves de una mejor rendici6n de cuentas en torno al manejo eficiente de losrecursos basado en el cumplimiento de las normas.

7.34 A mediano plazo, la Contraloria General de Cuentas deberia abordar el tema de larevisi6n de su estructura de personal, desplazando recursos a efectos de lograr una relaci6nmas eficiente entre el personal de apoyo administrativo y tecnico, y tomado medidas queaseguren que la composici6n de estos incluya cada vez mas un mayor niumero deprofesionales calificados. Simultaneamente, la Contraloria General de Cuentas deberia hacerun uso cada vez mas amplio de sus facultades juridicas para apoyarse en el trabajo deauditores privados.

7.35 Municipalidades. Las alianzas ad-hoc que se han fomentado entre entidadesgubemamentales y organismos de cooperaci6n para fortalecer las capacidades administrativasde los gobiemos locales deberian sentar los cimientos para la preparaci6n a corto plazo de unaestrategia uniforme de alcance sectorial al amparo de la cual las diferentes fuentes disponiblesde fondos se asignen eficientemente. Tanto la implementaci6n de las etapas restantes deSIAFMUNI como el acceso a Guatecompras deberian proseguir, si bien deberia darse ladebida consideraci6n a la estrategia mencionada, la cual deberia continuar contemplandooportunidades para simplificar los procedimientos administrativos intemos, deberia abordarlas ambiguedades y contradicciones que figuran en la legislaci6n en materia de deudamunicipal, deberia seguir facilitando las alianzas de municipalidades a efectos de aprovecharlas posibles economias de escala, y deberia llevar a cabo estudios de mercado para identificaroportunidades para poner en marcha mecanismos de ahorro en los costos. En 2006 secomplet6 e implement6 el m6dulo de registro contable y los estados financieros de lasmunicipalidades se generan a traves del SLAFMUNI. Actualmente, todas las municipalidadestienen acceso al Guatecompras y el 95% de ellas lo usan.

7.36 Marco juridico. Principalmente a traves de COPRE, el gobierno esta patrocinandoreformas clave en los ambitos de servicio civil, adquisiciones y concesiones. En este sentido,las circunstancias del pais (i.e., un Congreso altamente dividido que hace dificil promoverreformas legales importantes) demandan -en el corto plazo- un acercamiento estrategico a loslegisladores y lideres de opini6n con el fin de asegurar un debido debate tecnico y piiblico ylograr un compromiso razonable para generar apoyo sustancial95 La aprobaci6n delegislaci6n como las mencionadas arriba debe ser perseguida en el corto a mediano plazo.

7.37. Las mejoras a las leyes que rigen las adquisiciones deberian orientarse a asegurar unproceso mas agil y transparente, asi como la coherencia con el DR-CAFTA. Otros objetivosimportantes son asegurar que la ley de adquisiciones se aplique por igual en todas lasentidades que manejan fondos puiblicos y proporcionar una base juridica mas firme a

95 La COPRE podria facilitar talleres tematicos para explicar a los legisladores los objetivos e implicacionespracticas propuestas en las refornas y desarrollar una estrategia conjunta con las OSCs para obtener el apoyo depoliticos, medios de comunicaci6n y sociedad civil. Los Bancos que participaron en la preparaci6n del reporteCFAA / CPAR podrian apoyar los talleres contribuyendo con lecciones aprendidas de practicas implementadasen ambientes similares.


Guatecompras. Por iiltimo, la congruencia con las practicas internacionales establecidaspuede facilitar la mayor observancia de la reglamentaci6n local al amparo de operacionesfinanciadas por donantes extemos. En cuanto a concesiones e iniciativas de proyectos deinfraestructura puiblico-privados, se ha de formular una estrategia bien definida.

7.38 Las medidas tendientes a mejorar la legislaci6n de administraci6n fmanciera (tomandoen cuenta las posibles restricciones constitucionales) deberian contemplar la transformaci6ndel programa de inversi6n puiblica (PIP) en un proceso obligatorio, y la imposici6n de ciertoslimites a la facultad de los cuerpos Legislativo y Ejecutivo para introducir modificaciones alpresupuesto.. Estas medidas redundarian en una mayor credibilidad del procesopresupuestario, lo que a su vez ayudaria a evitar transferencias entre categorias de gastos quepuedan incidir adversamente en la eficiencia operativa de la prestaci6n de servicios.

7.39 Seguimiento de la reforma de la gesti6n financiera puiblica. Un elemento quepodria utilizar el gobierno para hacer seguimiento al desempefio de los sistemas de gesti6nfinanciera puiblica es la evaluaci6n peri6dica de ciertos indicadores de desempeflo que seincluyen en el Anexo II. Una vez que los funcionarios del gobierno validen los indicadores,estos se podran refinar, adaptar o ampliar (e.g. mediante el establecimiento de vinculos conlos indicadores formulados con el proyecto de SIAF).

Otras reformas clave que afectan la gestin financiera puiblica

7.40 Las iniciativas para modemizar la gesti6n fmanciera puiblica no deberian emprenderseen forma aislada, sino que deberian ser complementadas por otras reformas clave en materiade gobemabilidad y sector puiblico, como por ejemplo la modernizaci6n del servicio civil, elestablecimiento de preceptos juridicos clave para ayudar a luchar contra la corrupci6n y elfortalecimiento del control de la probidad, y el fortalecimiento de los sistemas judiciales quegarantizan el estado de derecho.

7.41 A corto plazo, COPRE deberia seguir con sus planes de modernizaci6n de lalegislaci6n del servicio civil con el fin de, entre otros, consolidar el marco institucional, crearun plan de carrera del servicio civil, establecer procedimientos de selecci6n y ascenso basadosen meritos, introducir evaluaciones y revisiones salariales anuales y analizar el sistema de

categorias del servicio civil.

7.42 A corto o mediano plazo, la Comisi6n para la Transparencia y Anticorrupci6n deberiaintroducir ajustes en su enfoque, su dotaci6n de personal y los recursos de los que dispone, afin de formular e implementar de forma mas efectiva la estrategia contra la corrupci6n. DichaComisi6n ha de centrarse en politicas y coordinaci6n en lugar de investigaci6n ycumplimiento. Durante un lapso de tiempo similar, deberia proseguir la labor en torno a lalegislaci6n atiente al acceso puiblico a la informaci6n, asi como las acciones para posibilitarlas auditorias sociales. A finales de 2005, el Gobierno aprob6 un Acuerdo Gubemativo sobre normasde libre acceso a la informaci6n publica que obliga, entre otras cosas a los funcionarios puiblicos delGobiemo Central a presentar un informe anual de rendici6n de cuentas del ano fiscal inmediatoanterior.

CFAA/CPAR de Guatemala: Anexo I - Plan de acci6n 77

ANEXOS

Anexo I Plan de Acci6n Recomendado 96

Acciones y Plazos97 Responsabilidad Base" ,Se precisaasistenciatecnica?"

Formulaci6n y contenido del presupuesto

* Establecer mecanismos de coordinaci6n MFP-SEGEPLAN para cumplimiento de la norrna MFP/ ADM SIdel SNIP relacionada con la evaluaci6n antes de la incorporaci6n de los proyectos al SEGEPLANpresupuesto de inversi6n. Esta acci6n debe basarse en una evaluaci6n de la capacidad delSNIP para cumplir con todas las evaluaciones de forma oportuna. [CP-MP]

* Establecer mecanismos de coordinaci6n MFP-SEGEPLAN para el seguimiento eficiente de MFP/ ADM SIla ejecuci6n financiera de los proyectos de inversi6n (enlace SNIP-SICOIN), previa SEGEPLANrevisi6n y compatibilidad de las clasificaciones utilizadas). [CP-MP]

96 Esta versi6n del Plan de Acci6n sigue a la versi6n originalmente incluida en el Informe "Evaluaci6n de la Capacidad de Gesti6n Financiera y Diagn6stico de losProcedimientos de Adquisiciones de Guatemala (CFAA/CPAR, por sus siglas en ingles), segun un taller efectuado el 9 de marzo de 2006 con participaci6n defuncionarios del Ministerio de Finanzas Pub licas (MFP), Contraloria General de Cuentas (CGC), Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Banco Mundial. Unaactualizaci6n del mismo serb tlevada a cabo antes de finalizar el aflo 2007.97 CP = Corto plazo (podria implementarse en su mayor parte en un plazo de 12 meses). MP = Mediano plazo (podria implementarse en un plazo de entre I a5 afios). CP-MP = Corto a mediano plazo (algunos aspectos, pero no todos, podrian implementarse en un plazo de 12 meses).98 ADM = Medida administrativa. LEG = Medida que supondria cambios a la legislaci6n.9 NO = No requerira asistencia tecnica adicional (podria implementarse con la capacidad instalada). IC = Podria implementarse con la capacidad instalada,

complementada con el intercambio de conocimientos internacionales. SI = Podria precisarse asistencia tecnica adicional.

CFAAICPAR de Guatemala: Anexo I - Plan de acci6n 78

Acciones y Plazos9'7 Responsabilidad Base'8 ,Se precisaasistenciatenica?"

* Desarrollar tecnologia para consolidar el presupuesto del SPNF. [completado] MFP ADM NO

* Estudiar y tomar decisi6n sobre el uso de las bases de datos de entidades descentralizadas yaut6nomas custodiadas por el MFP para efectos de consolidaci6n de cuentas fiscales del MFP ADM Si

sector publico no financiero. [CP]

* Publicar (en webpage) los acuerdos gubernativos de los presupuestos del SPNF. [CP] MFP ADM SI

* En ausencia de SICOIN, producir consolidaciones manuales del presupuesto anual delSPNF (ex post para fines informativos) [MP]. MFP ADM SI

* Publicar en webpage los acuerdos gubernativos que aprueban las transferencias MFP ADM NOpresupuestarias, con actualizaciones bimensuales. [hecho]

* Formalizar el procedimiento descrito.[CP] MFP ADM NO

* Asistencia tecnica (AT) para reforzar los ejercicios de Presupuesto a Mediano Plazo y MFP ADM SIGesti6n por Resultados. [CP-MP]

* Preparar ejercicios de evaluaci6n de indicadores. [MP]

* AT para mejoramiento de la calidad de la documentaci6n presupuestaria (en funci6n de MFP ADM SIC6digo de Transparencia Fiscal) y creaci6n de capacidades para abordar pasivoscontingentes y analisis de sostenibilidad y riesgo. [CP-MP]

Ejecuci6n presupuestaria


Acciones y Plazos97 Responsabilidad Base9 8 ,Se precisaasistenciat6cnica?"

* Se ha establecido el sistema de gesti6n, que permite el enlace Guatecompras-SICOIN a MFP ADM NOtraves de la orden de compra en forma electr6nica. [hecho]

* Efectuar analisis integral para abordar el registro del compromiso y devengado, incluyendo MFP ADM SItemas centrales como la periodicidad de las cuotas, la ejecuci6n a traves de lineas globales(transferencias), y la emisi6n de certificados de compromiso a proveedores. [CP]

* Tomar acciones para solucionar el registro adecuado del compromiso y devengado. [MP] MFP ADM SI

* Tomar acciones para reducir la ejecuci6n a traves de transferencias globales. [MP] MFP ADM SI

* Complementar las acciones anteriores con capacitaci6n a las entidades ejecutoras. [CP-MP] MFP MFP SIMFP ADM Si

* Implementar el m6dulo de seguimiento de contratos del SIAF. [MP]

* Implementar el sistema de n6mina y registro del personal del SIAF en la administraci6n MFP ADM NOcentral (excepto Educaci6n). [CP]

* Establecer plan de contingencia del sistema informatico del SIAF (incluyendo analisis de MFP ADM NOsitio alterno de alta disponibilidad). [CP]

* Establecer mecanismos para garantizar la sostenibilidad institucional del SIAF, tanto en lo MFP ADM NOque respecta a la administraci6n del sistema informatico, como lo relativo al componentemunicipal. [MP]

* Fortalecer cooperaci6n con CGC para el cumplimiento municipal del registro en MFP-CGC ADM SISIAFMUNI y SIAFITO-MLJNI. [CP-MP]

* Continuar la estrategia de capacitaci6n de municipalidades y creaci6n de capacidades.[CP- MFP ADM SIMP]

Tesoreria, registros de deuda y contabilidad


Acciones y Plazos9' Responsabilidad Base98 jSe precisaasistenciatecnica?"

* Actualizar manual de administraci6n de fideicomisos [hecho] MFP ADM SI

* Efectuar estudio sobre aplicaci6n de procedimientos de fideicomisos y opciones paramejorar el manual y hacerlo obligatorio. [CP] MFP ADM SI

* Efectuar estudio juridico comprensivo para analizar la factibilidad de incorporar al gobiernocentral no empresarial al sistema de pagos a traves de la cuenta uinica. [CP] MFP LEG SI

* Efectuar estudio para la incorporaci6n de proyectos financiados por prestamos y donaciones MFP ADM SI

al sistema de pagos a traves de la cuenta unica. [CP]

* Implementar el SIAF MUNI en 110 municipalidades, y se prepar6 formulario SIAFITO- MFP ADM NOMUNI para capturar saldos de deuda municipal. [hecho]

* Establecer convenio con INFOM para el flujo sistematizado de informaci6n y asi mejorar el MFP-INFOM ADM NOproceso de recopilaci6n de datos de la deuda municipal.[CP]

* Como parte de la AT sobre politica de endeudamiento municipal, analizar especificamente MFP ADM SIel reglamento de administraci6n de riesgo de creditos bancarios en las disposicionesrelacionadas con municipalidades. [CP]

* Producir registros auxiliares de activos fijos (con base en el m6dulo respectivo del SIAF) MFP ADM NOpara la administraci6n central. [CP]

* Preparar propuesta de Acuerdo Gubernativo sobre las normas y politicas de contabilidad MFP ADM SIpara el SPNF (adaptando algunas NICSP), previa revisi6n sobre implicacionespresupuestarias. [CP]

* Mejorar la calidad de la presentaci6n (v.g., contenido de las notas explicativas, MFP ADM NOdesagregaci6n a nivel de programa) de los informes anuales de liquidaci6n presupuestaria.[CP-MP]

* Ampliar el detalle de la liquidaci6n anual de transferencias. [MP] MFP ADM NO

Gesti6n de Adquisiciones


Acciones y Plazos97 Responsabilidad Base' ,Se precisaasistenciatecnica?"

* Establecer programa de capacitaci6n para unidades institucionales de compras (requiere MFP ADM SIfortalecimiento RH y equipo). [MP]

* AT para el desarrollo de herramientas de gesti6n de compras (manuales de procedimientos,guias sobre aspectos fundainentales). [CP]

* AT para visi6n estrategica de la funci6n de compras (considerando la articulaci6n con el MFP ADM SIsistema presupuestario). [CP]

* AT para linea base de indicadores de desempeflo y metodologia de seguimiento. [CP]

* AT para desarrollo de documentos estAndar. [CP] MFP ADM SI

* AT para elaboraci6n y unificaci6n de catalogos. [MP]

* AT para estudio de la estrategia de compras del gobierno (apoyando el objetivo de compras MFP ADM SIen bloque). [CP-MP]

Legislaci6n de administraci6n financiera y de compras y contrataciones

* Considerar la actualizaci6n de las leyes en funci6n de recomendaciones del CFAA/CPAR y MFP LEG SIdel ROSC de Transparencia Fiscal. [MP-LP]

Auditoria y monitoreo externo

* Ampliar la base de auditores (aprox. 300 auditores y 200 asistentes). [hecho] CGC ADM NO

* Todos los auditores cumplen con el requisito legal de profesionalizaci6n. [CP] CGC ADM SI

* AT para estudio de creaci6n de Instituto Centroamericano de Auditoria (fortalecimiento de CGC ADM Sila capacitaci6n del auditor gubernamental). [CP]

* AT para desarrollo de tecnicas de evaluaci6n de riesgo en la planeaci6n de auditorias. [CP] CGC ADM SI

* SAG substancialmente listo para uso en auditorias de presupuesto. [CP] MFP-CGC ADM SI

* Usar el SAG en la mayoria de las auditorias de presupuesto. [MP] MFP-CGC ADM SI

CFAA/CPAR de Guatemala: Anexo I - Plan de accKn 82

Acciones y Plazos97 Responsabilidad Base'8 aSe precisaasistencia

tecnica?"

* Emitir acuerdo sobre rendici6n de cuentas municipales (calendarizaci6n de los informes). CGC ADM NO[CP]

* Continuar con el seguimiento (e imposici6n de sanciones por incumplimiento) del registro CGC ADM NOde transacciones en SIAFITOMUNI/SIAFMUNI. [CP-MP]

* Publicar (webpage) el informe semestral y gerencial anual. [CP] CGC ADM NO

* Continuar con el programa de capacitaci6n a las UDAI. [CP-MP] CGC ADM NO

* Establecer convenio con Coalici6n por la Transparencia para fortalecimiento de la CGC. CGC ADM NO[hecho]

* Llevar a cabo jornadas informativas con 1 10 Comites de Auditoria Social (COAS) en 2006. CGC ADM NO[hecho] I

* Coordinar con MFP la modernizaci6n de la documentaci6n oficial (caja fiscal, libros de CGC-MFP ADM NOinventarios) en funci6n de las herramientas tecnol6gicas del SIAF.

CFAA/CPAR de Guatemala: Anexo 1I - Documentos de referencia y entrevistas 83

Anexo II Documentos de referencia y personas entrevistadas

Lista de documentos de referencia

Acci6n Ciudadana (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre la situaci6n de los sistemas deadquisiciones puiblicas.

Arias, Luis (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre la gesti6n financiera municipal.

Berrnejo y Asociados (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre la ley de adquisicionesgubernamentales.

De Baquero, Patricia (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre iniciativas de infraestructurapublicas-privadas.

Fanta, Enrique (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre la administraci6n tributaria.

Forero, Henry (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre la tecnologia de la informaci6n deSIAF/SAG.

Guardiola, Ulises (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre auditoria intema y extema.

Guzman, Marcela (Febrero de 2005). Sistema de Control de Gesti6n y Presupuesto por Resultados: LaExperiencia Chilena. Presentaci6n realizada a los funcionarios del Gobiemo de Guatemala.

Maul Rivas, Hugo (Abril de 2005). Guatemala: Notas sobre las funciones del Congreso frente a laformulaci6n del presupuesto del gobierno y la participaci6n de las organizaciones de la sociedad civilen el analisis presupuestario.

Palladino, Carmen (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre la contabilidad del gobiemo.

Pflucker, Hernan (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre los sistemas de gesti6n de informaci6n(SIAF, Ministerio de Educaci6n, Ministerio de Salud y Asistencia Social y Ministerio deComunicaciones, Infraestructura y Vivienda).

Plangemann, Kathrin (Marzo de 2005). Guatemala: Notas sobre el empleo piiblico y la administraci6ndel servicio civil. Documento de referencia para el Analisis de los gastos puiblicos.

Prada, Luis (Febrero de 2005). Guatemala: Evaluaci6n de la capacidad del Ministerio de Educaci6npara llevar a cabo adquisiciones mediante los sistemas nacionales.

Prada, Luis (Febrero de 2005). Guatemala: Evaluaci6n de la capacidad del Ministerio de Salud Publicay Asistencia Social para llevar a cabo adquisiciones mediante los sistemas nacionales.

The Guatemalan Consulting Group (Mayo de 2005). Guatemala: Evaluaci6n de alto nivel de lasCompras Gubernamentales.

Veiga Malta, Joao (Febrero de 2005). Guatemala: Notas sobre adquisiciones gubernamentales por viaelectr6nica.

CFAA/CPAR de Guatemala: Anexo 11 - Documentos de referencia y entrevistas 84

Lista de personas entrevistadas

NOMBRE CARGO ENTIDAD

Aarhus, Maria Subjefe de Desarrollo y Normativa Direcci6n de Contabilidad del_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ E sta d o

Alfaro, Roberto Presidente Congreso de la Republica deGuatemala

Anders, Glenn Director USAIDAndrino, Jorge Mario Coordinador de Modernizaci6n Comisi6n Presidencial para la

Reforma del Estado, laDescentralizaci6n y laParticipacifn Ciudadana

Archila, Romeo Augusto Jefe de Finanzas Publicas Banco CentralArevalo, Gustavo Asesor Presupuestario Ministerio de Finanzas

PublicasArias M., Luis Alberto Presidente Ejecutivo Consultores de INDE

Asmus, Lucrecia Coordinadora de Financiamiento Instituto de FomentoExterno Municipal

Avila G., Edgar R. Director de Auditorias Intemas Contraloria General deCuentas

Barreda, Orlando Asesor Contralorfa General deCuentas

Barrera, Luis Subdirector de Admninistraci6n Ministerio de Educaci6nFinanciera, UDAF

Barrera, Novato Tesorero Municipalidad de SiguinalaBolafios, Federico Asesor Tecnico Ministerio de

Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda

Bolafios, Lisardo Coordinador de Economia CIENBonilla, Maria Antonieta de Ministro de Finanzas Ministerio de Finanzas

PublicasBonilla, Maria Isabel Directora Juridico Centro Investigaciones Eco.

Nacionales

Bran Reyes, Juan Rodolfo Contador Municipalidad de Sta. LuciaCotz.

Brou de Nolte, Claudia Coordinadora de Finanzas Comisi6n Presidencial para laReforma del Estado, laDescentralizaci6n y laParticipaci6n Ciudadana

Camey, Edgar Director de Finanzas Contraloria General deCuentas

Carranza, Victor Telecomunicaciones Proyecto SAGCastafleda Arana, Miriam Viceministro de Educaci6n Ministerio de Educaci6nCastillo, Manuel Eduardo Ministro de Comunicaciones Ministerio de


Chac6n de Pemillo, Aura M. Subdirector de la Direcci6n de Direcci6n de Contabilidad delIContabilidad Estado

CFAA/CPAR de Guatemala: Anexo 11- Documentos de referencia y entrevistas 85

Chavac, Alfredo Gerente de Contabilidad Direcci6n de Contabilidad delEstado

Chen, Zoyla Unidad de Analisis Presupuestario Congreso de la Republica deGuatemala

Chuy, Daris Jefe del Departamento de Ejecuci6n Direcci6n de Contabilidad delPresupuestaria Estado

Colindres, Mario Rene Gerente General Ministerio de Salud Publica yAsistencia Social

Colop De Leo6n, Miguel Consultor de Planificacion Ministerio de Salud Publica yAsistencia Social

Coronado, Marco Tulio Departamento de Modernizaci6n Congreso de la Republica deGuatemala

Corzo, Herbert Especialista en seguridad SIAFCoyoy E., Erick Asesor de la Ministro Ministerio de Finanzas

_Nblicas

Coyoy Echeverria, Erick Asesor de la Ministro Ministerio de FinanzasP Nblicas

Cuc Zeten, Luisa Cajera Municipalidad de SololaDavila, Rusel Jefe del Departamento de Desarrollo Direcci6n de Contabilidad del

y Normativa EstadoDe Le6n Barrios, Cesar Augusto Director de Calidad de Deuda Contraloria General de

Puiblica Cuentasde Le6n Escribano, Antonio Subsecretario Ejecutivo de SCEP

Descentralizaci6nDe Leon Hemandez, Jorge Estuardo Director de Planificaci6n Ministerio de Educaci6n

De Le6n, Anabella Diputada Congreso de la Republica deGuatemala

De Le6n, Cesar Director Contraloria General deCuentas

De Le6n, Werner Gerente de Tecnologia de la Ministerio de FinanzasInformaci6n P(iblicas

De Mata Bran, Edgar Leonel Contador Municipalidad de EscuintlaDiaz L6pez, Dora Especialista Financiero en Deudas Ministerio de Finanzas

_Nblicas PiblicasDiaz, Jorge Jefe del equipo de n6minas SIAFDominguez, Alicia Departamento de Desarrollo y Direcci6n de Contabilidad del

Normativa EstadoDonnis Aquino, Freddy Director Cooperaci6n Internacional,

Oficina del Auditor GeneralDuran, Eduardo Wagner Presidente Camara de Comercio de

GuatemalaEscobar, Oscar Jefe de Auditorias Intemas Ministerio de


Espafla Pinz6n, Jorge Rolando Jefe de operaciones de caja Ministerio de Finanzas___blicas

Estrada, Luis Jefe de Auditorias Intemas Ministerio de Educaci6n

Farfan Alvarez, Oty Aixa Consultora de Recursos Humanos SIAF-SAG, Ministerio deFinanzas Nblicas

Figueroa Duarte, Noelia Directora de Recursos Humanos Contraloria General de

CFAA/CPAR de Guatemala: Anexo I1 - Documentos de referencay entrevistas 86

Cuentas

Figueroa, Werner Jefe del Sistema de Gesti6n de Ministerio de Salud Puiblica yInformaci6n (SIGSA) Asistencia Social

Fi6n, Ram6n Antonio AGIPFlores Espaffa, Joaquin Contralor Contraloria General de

Cuentas

Florido, Juan Luis Fiscal General Ministerio PublicoFonseca, Rend Consultor Ministerio de Finanzas

PuiblicasForkel, Hugo Jefe de Tecnologia de la Informaci6n Ministerio de


Fun Yaxon, Santa Isabel Sindico Municipalidad de SololaFunes, Luis Arturo Tesorero Municipalidad de SololaGarcia, Alfredo Director de Gesti6n fmanciera Ministerio de Educaci6n

Garcia, Lazaro Responsable de la preparaci6n del Ministerio de Educaci6npresupuesto, UDAF

Garrido, Eduardo Intendente Superintendencia de BancosGir6n Sap6n, Edilzar Robert Jefe de Presupuesto Municipalidad de SololaGir6n, Carlos Enrique Director Direcci6n de Bienes del

EstadoG6mez Cal, Angel Francisco Conciliaci6n de Bancos Direcci6n Contabilidad del

EstadoG6mez, Carlos Sub-Comisionado Comisi6n Presidencial para la

Reforma del Estado, laDescentralizaci6n y laParticipaci6n Ciudadana

Gonzales Castillo, Eduardo Secretario Secretarfa de la PresidenciaGonzAles Merida, Noemi Jefe del Departamnento de Deudas Ministerio de Finanzas

bPulicas PublicasGranados, Carlos Director de Fortalecimniento Instituto de Fomento

Municipal MunicipalGranja, Richard Analista Informatico Proyecto SAGGuerrero R., Myriamn Consultor, Unidad de Apoyo de la Contraloria General de

USAID Cuentas

Guzman C., Luis A. Consultor de Auditorias Nacionales, Ministerio de FinanzasSIAF-SAG Publicas, Contraloria General

de Cuentas, Banco Mundial,PNUD

Hemandez Figueroa, Raiil Camara del AgroHerrera Flores, Elsin Noel Conciliador de Bancos Direcci6n Contabilidad del

EstadoHerrera, Lusbi Jefe de Auditorfas Intemas Ministerio de Salud PAblica y

Asistencia SocialHerrera, Rolando Jefe y Contador, Direcci6n Superior Ministerio de

I __Comunicaciones,

CFAA/CPAR de Guatemala: Anexo I/ - Documentos de referencia y entrevistas 87

UE UDAF Infraestructura y Vivienda

Huargax, Cruz Jefe de Contabilidad Municipalidad de SololALavarreda, Jorge Coalici6n por la

TransparenciaLayton, Richard W. Contralor, Gesti6n Financiera y USAID

Comercial

Lechuga Chicas, Cesar FundemopLee, David Contralor, UDAF Ministerio de Educaci6n

Lemus, Jose Francisco Director de Sub-Contraloria y Contraloria General deProbidad Cuentas

Lemus, Ruben Director de Presupuesto Ministerio de FinanzasuNblicas

Leyton, Richard Contralor USAIDLima Mejia, Ana Lucrecia Sub-Coordinadora de Ministerio de Finanzas

Municipalidades PiblicasL6pez Armas, Jorge Luis Conciliador de Bancos Direcci6n Contabilidad del

EstadoL6pez Molina, Juan Manuel Tesorero TesoreriaL6pez VelAsquez, Cesar Roberto Presidente Inst. Guatemalteco de

Contadores Piblicos yAuditores

L6pez, Ana Maria Directora, UDAF Ministerio de Salud Publica yAsistencia Social

L6pez, Ovidio Jefe de Secci6n de Ingresos Direcci6n de Contabilidad delEstado

Marin, Berta Lidia de Viceministro de Comunicaciones Ministerio deComunicaciones,Infraestructura y Vivienda

Marroauin, Hector Canmara del AgroMartinez Figueroa, Julio Roberto Cooperaci6n espafiolaMartinez, Alejandro Gerente General Camara de IndustriaMartinez, Luis Departamnento de Presupuesto Ministerio de Finanzas

PublicasMazariegos, Violeta Directora Ejecutiva Comisi6n para la

Transparencia yAnticorrupci6n

Mendez Jerez, Josd Rail Director Secretaria de Planificaci6n yProgramacion de laPresidencia

Mendez, Anabella Subdirectora de Gesti6n financiera Instituto de FomentoMunicipal

Mendez, Jorge Diputado Congreso de la Repuiblica deGuatemala

Mdndez, Rail Director SEGEPLANMendoza Cob6n, Delfno Coordinador de Financiamiento Departamento Vial

ExtemoMolina, Edgar Tesorero, UDAF Ministerio de Salud Publica y

Asistencia SocialMonroy, Roberto Consultor de Descentralizaci6n SIAF-SAG, Ministerio de

_Finanzas Publicas

CFAA/CPAR de Guatemala: Anexo 11- Documentos de referencia y entrevistas 88

Montavan, Marco Antonio Coordinador Nacional de Ministerio de FinanzasMunicipalidades Publicas

Montenegro de Rodas, Celia Consultor de Recursos Humanos SIAF-SAG, Ministerio deFinanzas Publicas

Monterroso, Jorge Director de Planificaci6n Ministerio de Salud NPblica yAsistencia Social

Morales M., Jose P. Director de Auditorias del Gobiemo Contraloria General deCentral Cuentas

Morales, Lorena Tesorero, UDAF Ministerio de Educaci6n

Myangos, Sergio Abogado Comisi6n para laTransparencia yAnticorrupci6n

Navarro, Sabas Jefe de Presupuesto, UDAF Ministerio de Salud Publica yAsistencia Social

Oliva Alfonzo, Rolando Sub-Contralor Contralorfa General deCuentas

Oliva Alonzo, Rolando Auditor Suplente Calidad de gastos p4blicosgenerales

Ord6fiez Nayera, Gustavo Antonio Secretario General Fiscalia GeneralOrellana Flores, Armando Asesor de tecnologfa de la SIAF-SAG, Ministerio de

informaci6n Finanzas PublicasPaiz G6mez, Victor Hugo General Manager Instituto de Fomento

Municipal

Palencia Prado, Mayra CCG

Panjoj Bulux, Ramiro Administrador de USI Municipalidad de SololaPaz, Carmen Departamento de Programaci6n Tesoreria

Financiera

Pennant, Selvin Jefe de Contaduria Ministerio de FinanzasPublicas

Peralta, Carlos Gerente Canara de la IndustriaPerez, Ver6nica Consultor Sistema de BienesPesce Monteiro, Barbara Representante Principal Suplente PNUDPiedrasanta, Danilo Director de Gesti6n Financiera Ministerio de


Pinz6n D., Manuel F. Jefe de Unidad, Proyectos de Contralorfa General deCooperaci6n Intemacional Cuentas

Ponce, Felipe Abogado Ministerio deComunicaciones,Infraestructura y Vivienda

Ponciano, Eddie Subauditor Intemo Ministerio deComunicaciones,Infraestructura y Vivienda

Pontaza, Alejandro Contador Principal USAIDPrivado M., Alfredo A. Consultor del Programa de para Ministerio de Salud Publica y

mejorar los servicios de salud Asistencia Social

Privado Medrano, Alfredo Comisionado para la Transparencia Comisi6n para laTransparencia y


Anticorrupci6n

Puigmarti Borrell, Charles Cooperaci6n espafiolaRamirez Paiz, Jose Luis Jefe de Conciliaci6n de Bancos Direcci6n Contabilidad del

EstadoRamirez, Jose Emesto Consultor SIAF-SAG, Ministerio de

Finanzas Publicas

Ramirez, Victor Diputado Congreso de la Repuiblica deGuatemala

Ramos Sanchez, Byron Otoniel Coordinador de Planificaci6n y Departamento VialEstudios

Reyna L6pez, Marco Tulio Gerente General Camara de Construcci6n deGuatemala

Rivas de Douma, Ana Luisa Oficial del Programa PNUDRivera, Sonia Contador USAIDRodas, Leonel Presidente Sector Farmaceutico CAimara de la IndustriaRodriguez de Le6n, Angelica Administrador de aguas Municipalidad de SololaMercedesRuiz, Hector Director Intemacional del Proyecto SIAF, Ministerio de Finanzas

PublicasSagastume, Aldo Coordinador Tecnico SIAFSalguero, Janet Contador, UDAF Ministerio de Salud Publica y

Asistencia Social

SAnchez, Jose Luis Subdirector de Tecnologia de la Ministerio de Educaci6nInformaci6n

Sanchez, Mario Director Nacional del Proyecto SIAF, Ministerio de FinanzasbPulicas

Sanchinelli, Rina Asesora Congreso de la Repuiblica deGuatemala

Santizo, Elizabeth Asistente Juridica de la Direcci6n de Contraloria General deProbidad Cuentas

Saravia, Katia Gerente de los Servicios de Camara de Industria deDesarrollo Gerencial Guatemala

Serrano Castellanos, Gina Asesor de Comunicaciones Fiscalla GeneralSierra Morales, Diego Armando Asesor COPRESifuentes, Ricardo Tesorero Municipalidad de Sta. Lucia

Cotz.Sigui, Patricia Oficial de Adquisiciones USAIDSosa, Marco Tulio Ministro de Salud Ministerio de la SaludSpross, Ver6nica Marat6n del Lapiz

Tale, Jose David Gerente de Recursos Humanos Ministerio de Comunicaciones

Trejo, Carlos Arnoldo Subdirector de Estudios Econ6micos Banco CentralTuna, Lilian Acci6n Ciudadana

Tzoc, Ana Maria Directora de Auditorfas de Contraloria General deMunicipalidades Cuentas

Us, Hugo Coordinador Organismo NalebVazquez, Jose E. Conciliaci6n de Bancos Direcci6n de Contabilidad del

EstadoVelasquez V., Francisco Coordinador Nacional de SAG, Ministerio de Finanzas

Puiblicas, Contralorfa General


SIAF-SAG de Cuentas, Banco Mundial,PNUD

Villeda, Rudy Director de Contabilidad del Estado Ministerio de FinanzasPu_blicas

Villegas, Ana Lucrecia Coordinadora de Recursos Humanos SIAF-SAG, Ministerio deFinanzas PNiblicas

Whitbeck P., Harris H. Comisionado Presidencial Comisi6n Presidencial para laReforma del Estado, laDescentralizaci6n y laParticipaci6n Ciudadana

Zepeda Herman, Alvaro Presidente Camara Guatemalteca de laConstrucci6n

CFAA/CPAR de Guatemala: Referencias 91

Referencias

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