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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS FEDERALES ORIENTADOS A LAS MUJERES RURALES E INDÍGENAS INCLUIDOS EN EL
ANEXO 9 A del DPEF 2008
Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento
ANÁLISIS DE LOS PROGRAMAS FEDERALES ORIENTADOS A LAS MUJERES RURALES E INDÍGENAS INCLUIDOS EN EL ANEXO 9 A
DEL DPEF 2008
Índice Introducción
3
I. Marco normativo nacional. Inclusión de las mujeres rurales e indígenas 6
1. Las mujeres rurales e indígenas en el PND 2007-2012 6
2. Las mujeres rurales e indígenas en el Proigualdad 2008-2012 7
II. La inclusión de las mujeres y la igualdad de género en el marco institucional de los programas analizados
10
1. El Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas 10 2. El Programa Sectorial de la Secretaría de Economía 2007-2012 11 3. El Programa Sectorial de la Secretaría de la Reforma Agraria 2007-2012
12
III. Datos básicos de los programas 16
1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (Cdi) 16 2. Programa Fondo de Microfinanciamiento para Mujeres Rurales (SE) 17 3. Programa de la Mujer en el Sector Agrario (SRA)
18
IV. Reglas de operación de los programas 19
1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (Cdi) 19 2.Programa Fondo de Microfinanciamiento para Mujeres Rurales (SE) 25 3.Programa de la Mujer en el Sector Agrario (SRA)
29
V. Análisis de los informes trimestrales de 2008 de los programas federales orientados a las mujeres rurales e indígenas
39
1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (Cdi)
39
2. Programa Fondo de Microfinanciamiento para Mujeres Rurales (SE)
49
3. Programa de la Mujer en el Sector Agrario (SRA)
56
VI. Revisión del ejercicio presupuestal
61
Consideraciones finales
63
Fuentes consultadas 65
2
Introducción En el 2008 se estableció un precedente importante en materia de transparencia y
rendición de cuentas de los programas y acciones de política pública orientadas a
mujeres y a la igualdad de género con recursos etiquetados en el anexo 9 y 9A del
Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación (DPEF) de 2008.
La implementación de políticas en la materia trajo consigo el compromiso de las
instancias federales de informar públicamente, de manera trimestral, los avances
en la realización de actividades y en el ejercicio de los recursos presupuestales
aprobados, acorde a lo establecido en el artículo 25 del DPEF 2008:
Las dependencias y entidades informarán trimestralmente, a través del sistema de
información y en los términos y plazos que dé a conocer en su oportunidad la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público, sobre las acciones realizadas en materia de mujeres y
equidad de género, detallando objetivos específicos, población objetivo, indicadores
utilizados, la programación de las erogaciones y el ejercicio de los recursos.[…]El
Instituto Nacional de las Mujeres, así como las dependencias y entidades deberán remitir
a la Cámara de Diputados, los informes mencionados anteriormente, a más tardar a los
30 días naturales de concluido el trimestre que corresponda.
Con base en ello, el Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la
Equidad de Género (CEAMEG) asumió como una tarea fundamental, el quehacer de
seguimiento a los avances reportados en los informes trimestrales de 2008
respecto a las acciones y el presupuesto ejercido a través de los programas
federales orientados a las mujeres rurales e indígenas. De igual manera se tuvo
en consideración las funciones que le corresponden al CEAMEG, según el Manual
General de Organización de la Cámara de Diputados, entre las que se encuentra:
Realizar análisis, seguimiento y evaluación de las políticas públicas (…) para ofrecer
información que permita a los y a las legisladoras cumplir con sus atribuciones de
aprobación del presupuesto y vigilancia del ejercicio del gasto, buscando mayor
equidad de género en su distribución (p. 395).
3
Bajo estas consideraciones, la elaboración de este reporte se inscribe como parte
del quehacer de seguimiento a las políticas públicas orientadas a mujeres y a la
igualdad de género llevado a cabo por el CEAMEG y tiene como antecedentes una
serie de fichas de trabajo, así como el reporte elaborado previamente sobre la
materia, denominado: “Análisis de los programas federales orientados a las
mujeres rurales e indígenas, incluidos en el anexo 9A del Decreto de Presupuesto
de Egresos de la Federación del 2008. Enero-Junio 2008”, el cual se encuentra
publicado en el portal oficial de Internet del CEAMEG:
http://www.diputados.gob.mx/documentos/CEAMEG/REPORTE%20MUJERES%2
0RURALES%20E%20INDiGENAS.pdf
La información presentada en este reporte busca aportar elementos técnicos en la
etapa de análisis y aprobación del presupuesto federal 2010, a fin de que las
diputadas y los diputados tengan mayores elementos de análisis para sustentar
sus propuestas de ratificación, rectificación o reasignación de recursos
presupuestales a los programas orientados a las mujeres rurales e indígenas, los
cuales fueron creados en sexenios anteriores y han tenido continuidad en el
actual.
Este reporte se estructura en torno a dos apartados generales; en el primero se
enuncia el marco normativo nacional al que se adscriben los programas federales
analizados: Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI) de
la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas -Cdi-, el Fondo
de Microfinanciamiento para Mujeres Rurales (Fommur) de la Secretaría de
Economía –SE- y el Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag) de la
Secretaría de la Reforma Agraria –SRA-.
Se enuncian los ejes, objetivos y estrategias en los que se incluye la atención a las
mujeres rurales e indígenas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012, el
Programa Nacional para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-
4
2012 y los programas sectoriales vigentes en el actual sexenio a los que se
alinean los programas analizados.
En el segundo apartado se presenta una síntesis de los datos básicos de los
programas analizados, un análisis desde una mirada de género de sus reglas de
operación 2007 y 2008, así como del contenido de los informes trimestrales de
2008 del POPMI, el Fommur y el Promusag.
Cabe señalar que en el análisis de los informes trimestrales se consideraron ejes
centrales como: la consistencia entre la información expuesta dentro de los cuatro
informes trimestrales (enero-marzo, abril-junio, julio-septiembre y octubre-
diciembre), así como la congruencia interna del contenido de los distintos
apartados de los informes; principalmente las acciones reportadas y su relación
con los objetivos, indicadores, metas, avances en el ejercicio del presupuesto e
información cualitativa reportada en los anexos, además de la aplicación de los
principios y orientaciones de sus reglas de operación y las recomendaciones de
sus evaluaciones externas de 2007.
El reporte incluye también una serie de consideraciones finales, a través de las
cuales se infieren algunas reflexiones que procuran aportar elementos para la
toma de decisiones en el trabajo legislativo.
5
I. Marco normativo nacional. Inclusión de las mujeres rurales e indígenas 1. Las mujeres rurales e indígenas en el PND 2007-2012
El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 presentado el 31 de mayo del
2007 se estructura a través de cinco ejes de política pública. Cada uno de éstos
contiene un diagnóstico de la situación que busca ser atendida, así como las
prioridades, los objetivos, las estrategias específicas y las líneas de acción que
deben traducirse en medidas, programas y actividades concretas de gobierno,
instrumentadas a través de las distintas dependencias y entidades de la
Administración Pública Federal.
Este programa rector de las políticas públicas en el actual sexenio incluye a las
mujeres del sector rural e indígenas en dos ejes de desarrollo:
Cuadro 1
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Ejes Objetivos Estrategias Específicas 2. Economía competitiva y generadora de empleos
9. Mejorar los ingresos de los productores incrementando nuestra presencia en los mercados globales, vinculándolos con los procesos de agregación de valor y vinculándolo (sic) con la producción de bioenergéticos.
9.8. Integración económico-productiva de las mujeres en el sector rural. Es importante favorecer la independencia y capacidad productiva de las mujeres en el campo.
3. Igualdad de oportunidades
15. Incorporar plenamente a los pueblos y a las comunidades indígenas al desarrollo económico, social y cultural del país con respeto a sus tradiciones históricas y enriqueciendo con su patrimo-nio cultural a toda la sociedad.
15.1 Constituir la atención a los (sic) indígenas en un objetivo estratégico transversal para toda la Administración Pública Federal. Durante la presente Administración se promoverá que todas las dependencias, en sus ámbitos de competencia, se hagan responsables y actúen decididamente para lograr el desarrollo social, económico, político, cultural y ambiental de los pueblos y comunidades indígenas. Además, se fortalecerán cuantitativa y cualitativamente los programas que lleva a cabo la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI).
Fuente: Presidencia de la República (2007). Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, pp. 116-117; 206. Nota: el subrayado es nuestro.
La atención a las mujeres rurales e indígenas se considera en el PND vigente a
través de estrategias que omiten la enunciación de medidas o líneas de acción
6
específicas en torno a las demandas y necesidades de estos sectores de la
población. En este sentido, incluso el objetivo 16 (adscrito al eje 3 del PND)
orientado a la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, no explicita
estrategia alguna orientada en particular a las mujeres rurales e indígenas.
La ausencia de la perspectiva de género de manera transversal en este plan rector
de la política pública del país hace que las mujeres rurales e indígenas y la
igualdad de género se presenten de forma desarticulada en el PND 2007-2012; a
través de ejes y objetivos que no contemplan líneas estratégicas comunes e
integrales; ello se refleja por ejemplo, al considerar que en el apartado del
diagnóstico sobre la situación de los pueblos y comunidades indígenas se
reconoce que “la situación de desigualdad que padecen las mujeres indígenas
evidencia un grave rezago” (Presidencia de la República, 2007:203); sin embargo,
el reconocimiento de esta situación no se refleja en ningún objetivo, estrategia y/o
línea de acción del PND.
2. Las mujeres rurales e indígenas en el Proigualdad 2008-2012
Como parte del marco normativo de las políticas públicas de nuestro país es
necesario tomar en consideración el Programa Nacional para la Igualdad entre
Mujeres y Hombres (Proigualdad) 2008-2012, a fin de ubicar la forma en que este
programa rector en materia de igualdad de género incluye a las mujeres rurales e
indígenas.
En el 2008 en el contexto de la celebración del Día Internacional de la Mujer (8 de
marzo), el Instituto Nacional de las Mujeres (Inmujeres) presentó oficialmente el
Proigualdad 2008-2012, el cual fue publicado en julio del mismo año.
Este programa especial contempla 7 objetivos estratégicos orientados a garantizar
la igualdad entre mujeres y hombres, en alineación con el Plan Nacional de
Desarrollo 2007-2012 (Inmujeres, 2008:9).
7
El Proigualdad Incluye a las mujeres rurales e indígenas en varios de sus
objetivos; se destacan dos, los cuales se presentan a continuación con sus
respectivas estrategias y líneas de acción.
Cuadro 2
Proigualdad 2008-2012
Objetivos estratégicos
Estrategias Líneas de acción
2. Garantizar la igualdad jurídica, los derechos humanos de las mujeres y la no discriminación, en el marco del estado de derecho.
2.2 Eliminar las prácticas discriminatorias en contra de las mujeres indígenas, y fomentar una cultura de respeto y pleno ejercicio de sus derechos en todos los ámbitos del desarrollo.
2.2.4. Garantizar la participación y representación de las mujeres indígenas en la formulación de programas y acciones que atienden las necesidades y mejoran las condiciones de vida de sus comunidades. 2.2.7. Transversalizar los derechos e intereses de las mujeres indígenas en todos los programas del sector e impulsar el etnodesarrollo.
6. Potenciar la agencia económica de las mujeres a favor de mayores oportunidades para su bienestar y desarrollo.
6.4 Incorporar la perspectiva de género en los programas de desarrollo rural y de sustentabilidad ambiental.
6.4.1. Impulsar acciones afirmativas a favor de la participación de las mujeres que habitan en zonas rurales y costeras, dando acceso y certeza jurídica en la propiedad de la tierra, asegurando acceso al financiamiento, asesoría técnica y capacitación. 6.4.5. Desarrollar acciones para mejorar la productividad de las organizaciones y empresas de las mujeres en el medio rural, a través de la formación de organizaciones de primer, segundo y tercer nivel, que proporcionen servicios de planeación de la producción, demanda y oferta consolidada de insumos, servicios y productos a los diferentes agentes participantes en la red de valor. 6.4.6. Diseñar y aplicar indicadores de resultados desagregados por sexo y por grupo de edad, a efecto de que pueda medirse de manera diferenciada entre hombres y mujeres, el impacto y la incidencia de los programas de desarrollo rural y sustentabilidad ambiental. 6.4.7. Promover la investigación y el estudio del impacto de los problemas medioambientales en la vida de las mujeres, en el trabajo cotidiano, productivo y reproductivo, e integrar sus propuestas en los programas y acciones del sector. 6.4.8. Incorporar acciones afirmativas para las mujeres en el Programa Especial de Pueblos Indígenas y Biodiversidad. 6.4.9. Promover que dentro de las acciones de los programas de equipamiento de infraestructura y servicios a las poblaciones de las zonas rurales, se incorporen las necesidades de atención y cuidado a
8
los miembros de las familias de las mujeres participantes en los proyectos productivos, a fin de conciliar trabajo y familia en el medio rural.
Fuente: Inmujeres (2008). Proigualdad 2008-2012 pp.50-69. Nota: el subrayado es nuestro.
Según el Proigualdad, la atención a las mujeres rurales e indígenas retoma y
amplía las estrategias del PND, a través de líneas de acción que deben observarse
en los programas y acciones de política pública enfocadas a estos sectores de la
población.
Destacan, entre las líneas de acción enunciadas, tanto aquella encaminada a:
“Transversalizar los derechos e intereses de las mujeres indígenas en todos los
programas del sector e impulsar el etnodesarrollo”, así como la enfocada a:
“Incorporar acciones afirmativas para las mujeres en el Programa Especial de
Pueblos Indígenas y Biodiversidad”. Sobre la alusión a este programa especial,
cabe señalar que en el curso de elaboración de este reporte no se logró ubicar
información pública sobre el mismo; la información en la materia hace referencia al
programa denominado: “Programa de los Pueblos Indígenas y Medio Ambiente
2007-2012” (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales –Semarnat-)1.
Esta situación motiva ciertas dudas en torno al programa enunciado en el
Proigualdad, respecto a su vigencia y contenido.
En cuanto a los indicadores y metas sexenales del Proigualdad, habría que
considerar que en éstas no se prevé ninguna medición en torno a los avances y
compromisos relativos a la atención de las mujeres rurales e indígenas durante el
actual sexenio.
9
II. La inclusión de las mujeres y la igualdad de género en el marco institucional de los programas analizados 1. El Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (Cdi) La Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (Cdi) reconoce
como parte de sus principios: “Incluir el enfoque de género en políticas,
programas y acciones de la Administración Pública Federal para promover la
participación, el respeto, la equidad y oportunidades plenas para las mujeres
indígenas” (Cdi, 2009).
Sin embargo, este principio no se refleja en alguno de los cuatro objetivos
estratégicos publicados en el portal oficial de Internet de esta comisión2, que
buscan ser: “una expresión de los fines últimos que se fijan en el marco de los
objetivos, estrategias y prioridades contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo”
(Cdi, 2009).
De ahí la necesidad de integrar a cabalidad el contenido del Proigualdad en el
marco normativo de la CDI, a fin de que en el diseño de su quehacer institucional,
incluyendo sus objetivos estratégicos, se atienda el tema de la igualdad de género
y el adelanto de las mujeres indígenas.
Respecto al Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas del
actual sexenio, cabe señalar que a la fecha –junio de 2009- éste no ha sido
publicado aún, por lo que el programa analizado en este reporte (Programa
Organización Productiva para Mujeres Indígenas –POPMI), el cual fue creado en el
sexenio anterior y ha tenido continuidad en el actual, no contó en 2008 con un
programa institucional marco en torno al cual estableciera la alineación de sus
acciones, así como la de sus indicadores y metas en el actual sexenio.
La necesidad de contar con un Programa Nacional para el Desarrollo de los
Pueblos Indígenas en el que se integren los objetivos del PND y el Proigualdad
10
vigentes, relativos a la transversalidad de la igualdad de género y la atención a las
mujeres indígenas, constituye una tarea pendiente fundamental de la Cdi.
2. El Programa Sectorial de la Secretaría de Economía 2007-2012 El programa sectorial vigente de la Secretaría de Economía (2007-2012) está
integrado por cuatro ejes, de los cuales ninguno está referido al tema de la
igualdad de género o el adelanto de las mujeres. A su vez, cada eje se compone
de diversos objetivos (12 en total), de los cuales el último, adscrito al eje cuatro,
incluye el tema de la equidad de género, en los siguientes términos: Cuadro 3
Programa Sectorial de la Secretaría de Economía 2007-2012
Eje 4. Implementar una política sectorial y regional para fortalecer el mercado interno.
Objetivo rector 4.2. Contribuir a la equidad de género y el desarrollo regional equilibrado en zonas marginadas.
Fuente: SE (2007). Programa Sectorial de Economía 2007-2012, PP.27-29. En este programa sectorial se señala que la inclusión del objetivo rector aquí
citado forma parte de las acciones y medidas encaminadas a “una participación
contributiva y de apoyo a otras instancias de la Administración Pública Federal”
(SE, 2007:17-18) con el fin de apoyar a dar cumplimiento al PND 2007-2012, y no
forma parte de una “participación directa” de dicha Secretaría.
La tarea de promover la igualdad entre mujeres y hombres parece visualizarse
como un apoyo a otras instancias públicas, lo cual limita los compromisos
sectoriales en materia de igualdad de género, toda vez que este tema no se
reconoce como un eje transversal del quehacer de este sector, o bien como un
tema estratégico o prioritario de la SE.
Esta situación se refleja en el indicador señalado para medir la equidad de género
en la labor de esta secretaría, el cual medirá el: “porcentaje de mujeres
emprendedoras que recibieron apoyo de los programas de la SE”. La meta sexenal
propuesta para dar cumplimiento a este indicador implicaría pasar del 48% de los
apoyos dados a mujeres en 2006 al 52% en 2012 (SE, 2007:29).
11
El indicador señalado no específica el tipo y los montos de los apoyos a los que
accederían las mujeres emprendedoras, así como los mecanismos que
garantizarán la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres para acceder
a la oferta institucional de esta secretaría.
Bajo estas consideraciones, el programa Fondo de Microfinanciamiento para
Mujeres Rurales (Fommur) creado en sexenios anteriores y que ha tenido
continuidad en el actual y que es uno de los programas analizados en este
reporte, no cuenta en el programa sectorial al que está adscrito en el actual
sexenio, con elementos normativos que le indiquen la necesidad de atender no
sólo la condición social sino también la posición social de las mujeres rurales3,
quienes constituyen su población objetivo, en atención al reconocimiento de la
desigualdad por motivos de género.
3. El Programa Sectorial de la Secretaría de la Reforma Agraria 2007-2012
El programa del sector de la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) 2007-2012, se
conforma a través de siete objetivos sectoriales, de los cuales el número V incluye
la atención de las mujeres, en términos de su adscripción como parte de los
grupos prioritarios enunciados en el PND 2007- 2012. Dicho objetivo incluye una
estrategia sectorial encaminada a garantizar el compromiso de “integrar a las
mujeres, junto con los indígenas y grupos vulnerables en las acciones y
programas del sector rural”, (SRA, 2008:227), tal como se expone a continuación:
Cuadro 4 Programa Sectorial de la Secretaría de la Reforma Agraria 2007-2012
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. Lineamientos de política
Objetivo Sectorial
Estrategia Sectorial
[Eje 2] Objetivo 9 Mejorar los ingresos de los productores incrementando nuestra presencia en los mercados globales, vinculándolos con los procesos de agregación de valor y vinculándolo (sic) con la producción de bioenergéticos”. Estrategia 9.8 Integración económico-productiva de las mujeres en el sector rural. Es importante favorecer la independencia y capacidad productiva de las mujeres en el
Objetivo V: Garantizar la igualdad de oportunidades a los grupos prioritarios mencionados
Estrategia 5: Integrar a mujeres, indígenas y grupos vulnerables al sector
12
campo”. [Eje 3] Objetivo 16 Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual. Estrategia 16.1 Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal, y trabajar desde el Ejecutivo Federal, en el ámbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales. Estrategia 16.7. Dar especial atención a las mujeres en pobreza. Se enfocarán acciones y recursos con el propósito de que las mujeres que viven en las zonas con mayor atraso social tengan mejores oportunidades de acceso a la educación, la salud y la vivienda. Asimismo, se impulsarán proyectos que les permitan detonar sus propias capacidades para el trabajo.
en el Plan Nacional de Desarrollo y que habitan el Territorio Social (Núcleos Agrarios y Localidades Rurales vinculadas).
Económico-productivo en el Territorio Social (Núcleos Agrarios y Localidades Rurales vinculadas).
Fuente: SRA (2008). Programa Sectorial de la Secretaría de la Reforma Agraria, pp. 12-14.
Tal como se muestra en el cuadro anterior, el objetivo y la estrategia sectorial a
través de los cuales se busca “atender a las mujeres, junto con indígenas y grupos
sociales vulnerables”, comprende el ámbito económico-productivo; sin contemplar
lineamientos claros vinculados con el objetivo 16 y la estrategia 16.1 del PND 2007-
2012, que busquen orientarse a la construcción y fortalecimiento de políticas
públicas transversales con perspectiva de género en el sector rural.
Además de las estrategias sectoriales, el objetivo sectorial V contempla cinco
líneas de acción enfocadas a los “grupos rurales prioritarios señalados en el Plan
Nacional de Desarrollo 2007-2012”, de las cuales sólo una se orienta de manera
particular a las mujeres rurales:
V.5. Apoyar y promover para que las mujeres habitantes de los Núcleos Agrarios y las
Localidades Rurales vinculadas, tales como ejidatarias, comuneras y posesionarías,
priorizando a los ejidos y comunidades con presencia indígena y pobreza patrimonial,
para que se incorporen (sic) al desarrollo social y económico (SRA, 2008: 28-29).
Esta línea de acción parece hacer referencia en particular al Programa de la Mujer
en el Sector Agrario (Promusag), un programa creado en el sexenio anterior y que
ha tenido continuidad en el actual.
13
En lo que corresponde a los indicadores y metas sexenales a través de los cuales
se medirán los avances del objetivo V, este programa expone lo siguiente:
Cuadro 5
Programa Sectorial de la Secretaría de la Reforma Agraria 2007-2012
Indicadores Unidad de Medida
Línea base
Método de cálculo Meta 2012
5.1. Porcentaje del presupuesto de fomento asignado a mujeres
Porcentaje
45%
Presupuesto asignado a mujeres *100/ Presupuesto total del Sector Agrario.
50%
Objetivo sectorial V
5.2. Porcentaje del presupuesto de fomento asignado a indígenas
Porcentaje 20%
Presupuesto asignado a indígenas *100 / Presupuesto total del Sector Agrario.
25%
Fuente: SRA, (2008). Programa Sectorial de la Secretaría de la Reforma Agraria, 2008:22.
Se contempla como meta para medir la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres del sector rural, aumentar a 2012 el “presupuesto de fomento asignado a
mujeres” en un 5%, al pasar del 45% al 50%. Mientras que el “presupuesto de
fomento asignado a indígenas” (sin desglosarse por sexo), deberá aumentar
también un 5% para constituirse en 2012 en el 25% de total del presupuesto del
sector agrario.
Es importante considerar que, según el Presupuesto de Egresos de la Federación
2008, publicado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en ese año el
presupuesto total de la SRA fue de $5 272 788 900 (SHCP, 2008a), de los cuales
$907 000 000 (SHCP, 2008e), correspondieron al programa Promusag, esto
equivaldría apenas al 17.2% del presupuesto total de esta secretaría. Cabe
recordar que el Promusag es un programa de la SRA orientado específicamente a
mujeres rurales (incluye la atención de mujeres indígenas) y si bien existen otros
programas de la SRA en los que se incluye a las mujeres como parte de la
población beneficiaria; por ejemplo, el programa Fondo para el Apoyo a Proyectos
Productivos en Núcleos Agrarios (Fappa) no se ubicó información pública relativa
a 2008, acerca del total de los recursos aprobados a grupos de mujeres, a través
de este programa.
14
En este sentido cabe atender lo expuesto en el foro realizado en octubre de 2008,
en la Cámara de Diputados, en el marco de la celebración del Día Internacional de
la Mujer Rural, en el cual mujeres beneficiarias del Fappa manifestaron de manera
reiterada cierta inconformidad debido a que afirmaron recibir menores montos de
apoyo para sus proyectos productivos con relación a los apoyos otorgados a los
grupos de hombres que participan en este programa.
Bajo estas consideraciones, habría que señalar que si bien es importante la
inclusión que se hace de las mujeres en el programa sectorial de la Secretaría de
la Reforma Agraria (SRA) 2007-2012, al mismo tiempo habría que señalar las
dudas que genera el indicador a través del cual se busca medir los avances del
sexenio en la materia, toda vez que no es clara la manera como se calculará el
total de los recursos asignados a mujeres (la meta es que éstos representen en
2012 el 50% del presupuesto total del sector agrario).
También cabe anotar que en este programa sectorial no se considera de forma
expresa el problema de las brechas de desigualdad entre mujeres y hombres en el
sector agrario (por motivos de género), en consecuencia no se contemplan con
claridad medidas prioritarias encaminadas a la atención de esta problemática. En
este marco se inscribe el quehacer del Promusag.
III. Datos básicos de los programas Con el fin de exponer un primer acercamiento a los programas federales
analizados en este reporte, en los siguientes cuadros se presenta una síntesis de
los datos y aspectos fundamentales que caracterizan en el actual sexenio a dichos
programas.
Cuadro 6
1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI). CDI Año de creación 2003. Antecedentes Surgió en el 2002 dentro el Programa para el Desarrollo de los Pueblos y
Comunidades Indígenas, como vertiente de un programa conocido como Fondo Indígena en la SEDESOL; se transfirió de allí a la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (Cdi) en el 2003, junto con el
15
Fondo Indígena. Ya en 2004, surgió como un programa con reglas de operación y una guía para instancias ejecutoras (Cdi, 2007).
Objetivo general Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su organización, vinculada a un proyecto productivo.
Población objetivo Mujeres indígenas mayores de edad o menores emancipadas que: No sean beneficiarias de otros programas de tipo productivo, salvo en los casos en que los objetivos de los mismos sean complementarios de éste. Tengan poca experiencia organizativa y una escasa práctica económica-comercial colectiva. De preferencia habiten fuera de las cabeceras municipales.
Cuenta con reglas de operación
2007. Las reglas de operación se publicaron el 28 de febrero de 2007. 2008. El acuerdo de modificación a las reglas de operación se llevó a cabo el 20 de diciembre de 2007.
Fuentes: Cdi (2007a). Reglas de Operación del POPMI, D.O.F. 28 de febrero de 2007. Cdi (2007b). Reglas de Operación del POPMI, 2008 D.O.F. 20 de diciembre de 2007. Nota: el subrayado es nuestro.
Cuadro 7
2. Programa Fondo de Microfinanciamiento para Mujeres Rurales (FOMMUR). SE Año de creación 1999. Antecedentes Surgió luego de la celebración del convenio modificatorio del contrato
constitutivo del fideicomiso, mediante el cual se formalizó su resectorización de la SAGARPA a la Secretaría de Economía (SE). El programa se derivó del Fondo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa de la SE, en el que se agruparon diversos programas de financiamiento que venían operando distintas dependencias como: la SEDESOL; la SRA; y la SAGARPA y entre los que se encontraba el Programa del Fondo de Microfinanciamiento a Mujeres Rurales (FOMMUR) (Colegio Mexiquense, 2006:108).
Objetivos generales a) Apoyar a mujeres emprendedoras de escasos recursos, fundamentalmente en condiciones de pobreza; b) Fomentar, a través de la Institución de Microfinanciamiento, el acceso al financiamiento para actividades productivas y la práctica del ahorro entre las mujeres de la población objetivo; c) Fomentar oportunidades de autoempleo y de generación de ingresos para dicho grupo de la población; d) Favorecer la mejora en las condiciones de vida de las mujeres y sus familias habitantes de zonas rurales, de escasos recursos, fundamentalmente en condición de pobreza.
Población objetivo Las mujeres del medio rural de bajos recursos, fundamentalmente en situaciones de pobreza, organizadas en grupos conformados por un mínimo de 5 mujeres y un máximo de 40, mayores de 18 años, o en su defecto madres mayores de 15 años emancipadas de conformidad con la legislación aplicable, que habiten en el medio rural, preferentemente en localidades de alta y muy alta marginación. Podrán estar organizadas en Grupos Solidarios o de acuerdo a otra la metodología autorizada por el Comité Técnico. Estos apoyos serán canalizados a los Grupos Solidarios
16
por conducto de las Instituciones de Microfinanciamiento. Cuenta con reglas de operación
2007. Las reglas de operación 2006 del programa FOMMUR se mantuvieron vigentes en 2007. 2008. Se emitieron nuevas reglas de operación, publicadas el 30 de diciembre de 2007 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
Fuentes: Colegio Mexiquense A.C. (2006) Evaluación del Fideicomiso del Fommur: Ejercicio fiscal enero – diciembre de 2005. SE (2006). Reglas de Operación del programa fommur 2006 (vigentes en 2007). SE (2007). Reglas de Operación del programa fommur 2008. D.O.F. 30 de diciembre de 2007.
Cuadro 8 3. Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMUSAG). SRA Año de creación 2002. Antecedentes Surgió como respuesta a la necesidad de fortalecer los mecanismos
directos de apoyo a las mujeres que habitan en núcleos agrarios del medio rural; ya sean ejidatarias, comuneras, posesionarias y avecindadas; así como propiciar el fomento de actividades productivas.
Objetivo general Promover la integración económico-productiva de las mujeres del sector agrario, mediante el apoyo a “Proyectos Productivos” social, técnica, económica, financiera, comercialmente viables y sustentables, que permitan el aprovechamiento racional de los recursos y condiciones naturales existentes en los “Núcleos Agrarios”, atendiendo los requerimientos de organización y capacitación integral, fomentando la generación de la ocupación productiva y una mejora en su calidad de vida, de sus familias y de sus comunidades.
Población objetivo La población femenina que habita en los “núcleos agrarios” del “medio rural”, en cobertura nacional, bajo un enfoque de desarrollo local o regional, atendiendo criterios de distribución equitativa entre las entidades federativas (…)Se otorgarán apoyos a los “Grupos” ubicados preferentemente en los lugares determinados en la Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones como Centros Estratégicos Comunitarios (Localidades CEC), que la Secretaría de Desarrollo Social establezca; Municipios con menor índice de desarrollo humano y Pueblos indígenas.
Cuenta con reglas de operación
2007. Según el Acuerdo por el que se da a conocer la Convocatoria del PROMUSAG 2007, las reglas de operación del PROMUSAG 2004, estuvieron vigentes para el ejercicio fiscal 2007 2008. Se emitieron nuevas reglas de operación que fueron publicadas el 31 de diciembre de 2007 en el Diario Oficial de la Federación (DOF).
Fuentes: SRA (2004). Reglas de Operación del Promusag 2004 (vigentes en 2007) SRA (2007). Reglas de Operación del Promusag 2008. D.O.F. 31 de diciembre de 2007. IV. Reglas de Operación de los programas 1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas–POPMI- (CDI)
Las reglas de operación 2007 del programa Organización Productiva para Mujeres
Indígenas (POPMI) se publicaron el 28 de febrero de 2007. En éstas no se explicitó
la vinculación del programa con el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012,
tampoco se expusieron los considerandos y el diagnóstico de la situación que
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motivó la continuación en el actual sexenio de este programa creado en el sexenio
anterior. El contenido de las reglas de operación se centró en el señalamiento de
aspectos específicos para la implementación del programa durante el año en
cuestión.
Para 2008 se emitieron nuevas reglas de operación, las cuales fueron presentadas
junto con las del resto de los programas de esta dependencia cuya
implementación se hace con base en reglas de operación. En esta “presentación
colectiva”, se incluyó un apartado introductorio general en el que se expuso de
manera sintetizada la situación de marginación y pobreza que vive la población
indígena del país, a quien se dirigen los programas de la Cdi.
Respecto a los objetivos (general y específicos) del POPMI se observaron
modificaciones sustantivas: Cuadro 9
POPMI. Objetivos generales y específicos Reglas de Operación 2007 Reglas de operación 2008 Objetivo General Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su organización, vinculada a un proyecto productivo, que además incremente su autoestima, seguridad y confianza para tomar decisiones, atendiendo los criterios transversales de equidad, género, sustentabilidad, interculturalidad y derechos.
Contribuir a mejorar las condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su organización, vinculada a un proyecto productivo.
Objetivos Específicos Reglas de Operación 2007 Reglas de operación 2008 Fortalecer la organización de las mujeres indígenas, tomando como eje la actividad productiva, mediante acciones de capacitación y acompañamiento con un enfoque de género, que les permita desarrollar sus capacidades y habilidades.
Fortalecer la organización de las mujeres indígenas, tomando como eje la actividad productiva, mediante acciones de capacitación y acompañamiento que les permita desarrollar sus capacidades y habilidades.
Fuentes: Cdi 2007a, p1; Cdi, 2007b, p.4 Nota: el subrayado es nuestro.
A diferencia del objetivo general de las reglas de operación 2007 del POPMI en el
que se expresaba el interés de que los proyectos productivos de las mujeres
indígenas contribuyeran a incrementar “su autoestima, seguridad y confianza para
18
tomar decisiones” y para ello el programa prestaba atención a los “criterios
transversales de equidad, género, sustentabilidad, interculturalidad y derechos”;
en contraste, en las reglas de operación de 2008 estos criterios fueron omitidos
del objetivo general del programa.
Situación similar se dio en los objetivos específicos; así, mientras que en las
reglas de operación anteriores, el programa incluía en su diseño la realización de
“acciones de capacitación y acompañamiento con un enfoque de género”; en 2008
se excluyó de éstas el enfoque de género.
Se trata de una serie de modificaciones en lo que respecta a la orientación que
guiaría la operación de este programa en 2008, al dejar de reconocer de manera
expresa en sus objetivos el enfoque de género.
Otras modificaciones registradas en las reglas de operación de 2008 se refieren a
la incorporación de un nuevo elemento en el apartado de cobertura: Estrategias.
Acciones prioritarias, en el que se expuso que:
Se impulsará el potencial productivo/alimentario de traspatio, que articule medidas de
manejo, planeación y asistencia técnica con la atención a las necesidades de
alimentación y bienestar de las mujeres, familias y comunidades indígenas. Se
pretende mejorar el acceso de las mujeres, familias y comunidades a satisfactores
como el agua, la higiene, la salud, la nutrición, la energía y la liberación de tiempo (…)
mediante la aplicación de tecnologías apropiadas al medio rural (Cdi, 2007 b 4-5).
A diferencia de las reglas de operación de 2007 en las que no se impulsaba en
particular algún tipo de proyecto productivo, en las del 2008 se estableció que los
apoyos se darían de manera prioritaria a los proyectos con potencial
“productivo/alimentario de traspatio”, ello parecería afianzar una reorientación del
diseño del programa hacia determinados proyectos productivos.
Respecto a la población objetivo del programa, las reglas de operación vigentes
19
en 2007 y 2008 no registraron cambio, tal como se muestra a continuación: Cuadro 10
POPMI. Población Objetivo Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Mujeres indígenas mayores de edad o menores emancipadas que: No sean beneficiarias de otros programas de tipo productivo, salvo en los casos en que los objetivos de los mismos sean complementarios de éste. Tengan poca experiencia organizativa y una escasa práctica económica-comercial colectiva. Que de preferencia habiten fuera de las cabeceras municipales.
Mujeres indígenas mayores de edad o menores emancipadas que: No sean beneficiarias de otros programas de tipo productivo, salvo en los casos en que los objetivos de los mismos sean complementarios de éste. Tengan poca experiencia organizativa y una escasa práctica económica-comercial colectiva. De preferencia habiten fuera de las cabeceras municipales.
Fuente: Cdi 2007a, p1; Cdi,2007b, p.5 Nota: el subrayado es nuestro.
El término “mujeres emancipadas” ha sido empleado en las reglas de operación
del POPMI en el actual sexenio para referirse a las “mujeres menores de edad que
al contraer matrimonio o ser madres solteras, antes de los dieciocho años
adquieren responsabilidades en la manutención del hogar” (Cdi, 2007 a:1; Cdi,
2007 b: 4-5).
Sobre este término habría que considerar su pertinencia desde una mirada de
género, ya que desde este enfoque “la emancipación” conlleva la idea de la
libertad y de la igualdad, mientras que su empleo en las reglas de operación del
POPMI, parece aludir más bien a las obligaciones adquiridas por las mujeres
indígenas menores de edad en su papel de esposas y/o madres.
Respecto a las beneficiarias de este programa, tanto en las reglas de operación
2007 como en las de 2008 se especificó que las mujeres indígenas deben habitar
en localidades elegibles; conformar un grupo al menos de diez integrantes;
manifestar por escrito su conformidad de apegarse a la normatividad del
programa; no ser deudoras de otros programas y participar en las distintas
actividades que promueva la “Instancia Ejecutora” para la planeación y diseño del
proyecto de organización productiva (Cdi, 2007a:1; Cdi, 2007b:6).
Mientras que los montos de los apoyos se mantuvieron en 2008, con excepción en
20
los casos de proyectos de tortillerías y panaderías, en los cuales el montó podría
aumentar hasta un 30%.
Los recursos que pueden canalizarse a cada proyecto ascienden hasta $100,000.00. Los
conceptos de gasto en este tipo de apoyo pueden ser para infraestructura productiva,
maquinaria, equipos y herramienta, así como para los gastos de asistencia técnica y
capacitación requeridos para la instalación y arranque del proyecto. En caso de tratarse
de proyectos de panaderías y tortillerías, el monto de apoyo podrá ser hasta de
$130,000.00 (Cdi, 2007b:6)
En los montos de los apoyos se dio atención particular al rubro de las panaderías
y las tortillerías, para las cuales se preveía un aumento hasta de 30% en los
apoyos otorgados.
Cabe señalar que en las reglas de operación 2008 no se especificaron los motivos
por los cuales se podría dar un aumento en los apoyos a este tipo de proyectos,
de manera que no queda clara la vinculación de éstos con la estrategia del
programa centrada en impulsar “el potencial productivo/alimentario de traspatio”
(Cdi, 2007 b 4-5).
Otra novedad en las reglas de operación 2008 del POPMI, es que definen, además
de los porcentajes que deben destinarse a la capacitación, asistencia técnica,
seguimiento y evaluación del programa, el apoyo mensual a las personas
promotoras del programa, el cual “será hasta de $3,000” (Cdi, 2007b:6).
Acerca del tema de la capacitación habría que considerar que se trata de un
aspecto fundamental de este programa; en particular aquella orientada a las y los
actores institucionales y sociales involucrados en su operación. Sobre el tema se
ubicaron algunos cambios en las reglas de operación 2008 con respecto a las
anteriores.
En las reglas de 2007 se definía que debía capacitarse al personal que atiende a
las mujeres indígenas, fundamentalmente las enlaces comunitarias, promotoras,
operadores de instancias ejecutoras y el personal institucional en temas como
21
metodologías participativas con enfoque de equidad de género y tecnologías
apropiadas (Cdi, 2007a)
En contraste, las reglas de operación 2008 exponían que: debe capacitarse y
formarse a los actores que intervienen en la atención de la población objetivo,
principalmente a las promotoras sobre temas relacionados con el fortalecimiento
organizativo de los grupos de mujeres indígenas, metodologías participativas y
aspectos técnicos básicos para aplicar en sus proyectos, con enfoque de equidad
de género, y reforzando en su práctica sus derechos, así como también deberán
capacitarse a las beneficiarias del programa en tópicos relacionados con el tipo de
proyectos que cada uno de los grupos haya decidido (Cdi, 2007b).
Tal como está expuesto en las reglas de operación 2008 no se ubica con claridad
si la capacitación incluiría a las enlaces comunitarias, los operadores de instancias
ejecutoras y el personal institucional; todas ellas y ellos incluidos en las reglas
anteriores.
En lo que atañe a la labor de acompañamiento que requiere la implementación de
este programa, las reglas de operación registraron algunos cambios con respecto
a las de años anteriores. En cuanto a las instancias ejecutoras, se hizo la inclusión
de las organizaciones civiles en la operación del programa, así como la definición
de los porcentajes tanto para cubrir gastos indirectos y de seguimiento (hasta 3%
del concepto de acompañamiento), como lo destinado a las organizaciones de la
sociedad civil (hasta 10% del presupuesto etiquetado a proyectos productivos)
(Cdi, 2007b).
Respecto a los procesos de ejecución del programa, las reglas de operación de
2008 mantuvieron el compromiso de capacitar al personal operativo de las
instancias ejecutoras en torno a la metodología para elaborar el diagnóstico de los
proyectos con perspectiva de género:
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Para que las Instancias Ejecutoras realicen las acciones de este Programa conforme a la
normatividad establecida, la Delegación con el apoyo de la Dirección Responsable del
Programa, capacitará al personal operativo de la Instancia Ejecutora sobre la
metodología para elaborar el diagnóstico con perspectiva de género, así como los
perfiles de proyectos, entre otros temas (Cdi, 2007b:109)
La capacitación con perspectiva de género al personal operativo de las instancias
ejecutoras sin duda es importante; sin embargo, de manera explícita este personal
no se ubicó en el apartado de capacitación descrito en estas mismas reglas de
operación como parte de los actores fundamentales a los que debe brindarse
capacitación con perspectiva de género.
Respecto a la evaluación interna del programa cabe señalar que tanto en las
reglas de operación 2007 y 2008 se especificó que los resultados de la misma se
considerarían a través de la medición y seguimiento de los recursos ejercidos, las
acciones realizadas y las metas alcanzadas. Mientras que la evaluación externa
se realizaría a través de una institución académica y de investigación u organismo
especializado, de carácter nacional o internacional con reconocimiento y
experiencia en la materia, especificándose que al interior de la CDI la coordinación
del proceso estaría a cargo de la Dirección General de Evaluación y Control.
En cuanto a la evaluación externa no se incluyeron indicadores, mientras que para
la evaluación interna se expusieron los siguientes:
Cuadro 11
POPMI. Indicadores evaluación interna 2008 Indicador Periodicidad Concertación con instancias de los tres órdenes de gobierno Anual Participación y organización de las mujeres en torno a un proyecto productivo
Anual
Impulso a procesos participativos Anual Fomento a nuevos procesos organizativos Anual Consolidar la organización productiva mediante apoyos de continuidad No se especifica Fuente: Cdi, 2007a, p7; 2007b, p11. Nota: el subrayado es nuestro.
Como puede observarse, ninguno de los indicadores contemplados se orientaría a
23
medir la incidencia del programa en las relaciones de género de las comunidades
indígenas del país, tampoco aluden a la manera como el programa buscaría medir
sus aportes en la mejora de la autoestima, calidad de vida y conocimiento de los
derechos humanos de las mujeres indígenas.
2. Programa Fondo de Microfinanciamiento para Mujeres Rurales –Fommur- (SE) Las reglas de operación 2006 del programa Fondo de Microfinanciamiento a
Mujeres Rurales (Fommur) se mantuvieron vigentes en 2007, de tal forma que en
ese año, el programa siguió enmarcado en el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
2001-2006. Para 2008 se emitieron nuevas reglas de operación, enmarcadas en el
PND 2007-2012.
Los objetivos generales del programa no presentaron modificaciones sustantivas,
tal como puede observarse en el siguiente cuadro:
Cuadro 12
Fommur. Objetivos generales y específicos Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Objetivos Generales a) Fomentar la inversión productiva y la práctica del ahorro entre las mujeres de escasos recursos del medio rural;
a) Apoyar a mujeres emprendedoras de escasos recursos, fundamentalmente en condiciones de pobreza;
b) Generar oportunidades de autoempleo y de generación de ingresos para dicho grupo de la población;
b) Fomentar, a través de la Institución de Microfinanciamiento, el acceso al financiamiento para actividades productivas y la práctica del ahorro entre las mujeres de la población objetivo;
c) Fomentar la conformación de una oferta de microfinanciamiento en beneficio de las mujeres rurales;
c) Fomentar oportunidades de autoempleo y de generación de ingresos para dicho grupo de la población;
d) Cooperar a la capitalización del sector rural.
d) Favorecer la mejora en las condiciones de vida de las mujeres y sus familias habitantes de zonas rurales, de escasos recursos, fundamentalmente en condición de pobreza.
Fuente: SE, 2006:2-3 y SE, 2007b:2-3.
Tanto en las reglas de operación de 2007 como en las de 2008, no se reconoce el
enfoque de género como parte de los objetivos del programa. En ambas se
destaca la intención del Fommur para favorecer las “oportunidades y el desarrollo”
de las mujeres rurales. Esta intención también se refleja en la visión y misión del
24
programa, las cuales fueron modificadas en las reglas de operación 2008, tal
como se expone a continuación: Cuadro 13
Fommur. Visión y misión Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Visión: Una institución que opera un sistema sólido de microfinanciamiento, con el apoyo de organismos intermediarios, que potencia la capacidad productiva de la mujer rural y logra su incorporación a la vida productiva del país.
Visión: Ofrecer microfinanciamiento a las mujeres rurales fundamentalmente en condición de pobreza de manera eficaz y permanente, que coadyuven a mejorar sus condiciones de vida, a través del fortalecimiento de un sistema sólido de Instituciones de Microfinanciamiento a nivel nacional.
Misión: Conformar una oferta permanente de microfinanciamiento en favor de las mujeres rurales de escasos recursos que cuentan con iniciativa productiva para aprovechar oportunidades de autoempleo y generación de ingresos.
Misión: Favorecer la creación de oportunidades de desarrollo de las mujeres rurales de escasos recursos, fundamentalmente en condición de pobreza, a través de la promoción de servicios financieros acorde a sus necesidades y ofertados a través de Instituciones de Microfinanciamiento.
Fuente. SE, 2006:2 y SE, 2007:2. No obstante las modificaciones a la misión y visión del programa, predominó en
las reglas de operación de 2008 cierta ambigüedad respecto a la razón de ser del
programa y su población objetivo, ya que parece colocarse en el mismo nivel la
intención de “ofrecer microfinanciamiento a las mujeres rurales” así como “contar
con un sistema sólido de instituciones de microfinanciamiento a nivel nacional”.
Esta ambigüedad ha sido señalada en distintas evaluaciones externas del
programa, ya que las instancias evaluadoras advierten que el programa tiende a
enfocar sus esfuerzos prioritarios en las instituciones de microfinanciamiento y
descuida la generación de indicadores que midan la calidad e impacto del
programa en la modificación de las condiciones de vida de las mujeres rurales
(UNAM, 2005; CIDE, 2007).
Respecto a las condiciones de los microcréditos, en las reglas de operación de
2008 se incluyó además del principio de gradualidad, un nuevo principio referido a
la “recuperación del crédito de las microfinanzas”: Cuadro 14
Fommur. Monto y condiciones de los microfinanciamientos a la población objetivo Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Tanto los montos como los plazos de los a) Tanto los montos como los plazos de los microcréditos
25
microcréditos deben ser adaptados a las condiciones regionales, al tipo de actividad económica, a la capacidad de pago y al tipo de mujeres que apoyan los Organismos Intermediarios, siguiendo siempre el principio de gradualidad Bajo el principio de gradualidad, los créditos aumentan tanto en monto como en plazo siempre y cuando las beneficiarias cumplan puntualmente con sus pagos. De esta forma el aumento de montos y plazos se convierte en un incentivo oportuno. En el caso que el Organismo Intermediario trabaje con la metodología de Grupos Solidarios, la gradualidad puede ser vinculada a los montos de ahorro interno de cada grupo, de su capacidad de pago y de la recuperación de sus adeudos anteriores. Los pagos de las beneficiarias deben ser periódicos y sistemáticos bimensual, mensual, quincenal o semanal dependiendo de las actividades económicas y la ubicación geográfica en que se encuentren. La mecánica de plazos debe ser presentada por los Organismos Intermediarios al FOMMUR Para su autorización.
deben ser adaptados a las condiciones regionales, al tipo de actividad económica, a la capacidad de pago de las mujeres rurales y al tipo de mujeres que apoyan las Instituciones de Microfinanciamiento, siguiendo siempre el principio de gradualidad y recuperación del crédito de las microfinanzas. b) Bajo el principio de gradualidad, las Instituciones de Microfinanciamiento podrán modificar los términos de otorgamiento de los microcréditos, tanto en monto como en plazo, siempre y cuando las acreditadas cumplan puntualmente con sus pagos. De esta forma el aumento de montos y plazos se convierte en un incentivo oportuno para fomentar la recuperación del micro crédito. c) En el caso que la Institución de Microfinanciamiento trabaje con la metodología de Grupos Solidarios, la gradualidad puede ser vinculada a los montos de ahorro interno de cada grupo, de su capacidad de pago y de la recuperación de sus adeudos anteriores. En el caso en el que la Institución de Microfinanciamiento trabaje con cualquiera otra metodología de microfinanzas la gradualidad y los plazos deberán ser acordes a la capacidad de pago de los adeudos de las mujeres rurales. En cualquier caso, los pagos de las acreditadas deben ser periódicos y sistemáticos bimensual, mensual, quincenal o semanal dependiendo de las actividades económicas y la ubicación geográfica en que se encuentren. En todos los casos, la mecánica de plazos debe ser presentada por las Instituciones de Microfinanciamiento al FOMMUR para su autorización de acuerdo a las políticas establecidas para tales efectos.
Fuente: SE, 2006:5-6 y SE, 2007:6-7. Nota: el subrayado es nuestro.
Como puede observarse, para la operación del programa, las instituciones de
microfinanciamiento (organismos intermediarios) juegan un papel fundamental en
el otorgamiento de los microcréditos a los grupos de mujeres rurales, los cuales
presentaron en las reglas de operación 2007 y 2008, el siguiente esquema de
gradualidad: Cuadro 15
Reglas de operación 2007 Fommur:
26
Fuente: SE, 2006 p.6
Ciclo de financiamiento Monto máximo por persona Plazo de recuperación Primero Hasta $1,500.00 4 meses
Segundo Hasta $2,000.00 De 4 a 9 meses
Tercero Hasta $3,000.00 De 4 a 12 meses
Cuarto Hasta $4,000.00 De 6 a 12 meses
Cuadro 16 Reglas de operación 2008 Fommur:
Ciclo de financiamiento Monto máximo por persona Plazo de recuperación Primer ciclo Hasta $1,500 4 meses
Segundo Hasta $2,500 De 4 a 9 meses
Tercero Hasta $4,000 De 4 a 12 meses Cuarto Hasta $6,000 De 4 a 12 meses Fuente: SE, 2007 p.7 De tal forma que en 2008, se dio una pequeña ampliación en los montos máximos
por persona, con respecto a las reglas de operación anteriores. El segundo ciclo
de financiamiento aumentó $500, el tercero $1,000 y el cuarto $2,000, al tiempo
que se mantuvieron los plazos de recuperación, a excepción del cuarto ciclo de
financiamiento que redujo su plazo de 6 a 4 meses como mínimo, manteniendo
los 12 meses como plazo máximo de recuperación de los microcréditos otorgados.
En cuanto a la medición de resultados, las reglas de operación del programa no
contemplaron en 2008 el enfoque de género en sus evaluaciones internas y
externas. De manera que en su matriz de marco lógico que consideró 47
indicadores, no se incluyó alguno referido al género para medir la operación del
programa (SE, 2007:122-127).
Destacó que gran parte de los indicadores de esta matriz hacían referencia a la
relación del Fommur con las instituciones de microfinanciamiento (organismos
intermediarios), de tal forma que pareciera que los esfuerzos prioritarios de este
programa giran en torno a esta figura intermediaria y no hacia las necesidades de
27
las mujeres rurales que conforman su población objetivo.
Estas situaciones motivan el planteamiento de múltiples interrogantes acerca del
diseño y operación del Fommur, a la luz de la necesidad de promover el adelanto
de las mujeres rurales, así como el enfoque de género en este tipo de programas.
3. El Programa de la Mujer en el Sector Agrario –Promusag- (SRA)
En 2007 el Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag) se rigió a través
de las reglas de operación publicadas en 2004, de acuerdo a lo señalado en el
Acuerdo por el que se da a conocer la Convocatoria del Programa de la Mujer en
el Sector Agrario (PROMUSAG 2007), en el cual se reconoce a “las reglas de
operación del PROMUSAG 2004, vigentes para el ejercicio fiscal 2007” (SRA,
2007a:1).
Para 2008, las reglas de operación del Promusag, publicadas el 31 de diciembre
de 2007 en el Diario Oficial de la Federación, se actualizaron y enmarcaron en el
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y el Programa Sectorial Agrario 2007-
2012, en éstas se expuso que el programa “incorpora el enfoque de género,
mediante un análisis que muestre la realidad de la diversidad de las mujeres del
sector agrario” (SRA, 2007b:1). Cabe recordar que al momento de ser publicadas
estas reglas de operación, todavía no se contaba con el Programa Nacional para
la Igualdad entre Mujeres y Hombres (Proigualdad 2008-2012), por lo que no se
estableció en éstas la vinculación entre ambos programas.
En las reglas de operación 2008 del PROMUSAG, se incluyó el enfoque de género
como parte de su glosario:
Enfoque de género: Se refiere al análisis social que permite identificar las
desigualdades culturales entre hombres y mujeres, el cual permite evitar la
discriminación hacia las mujeres y propiciar la igualdad de oportunidades (SRA,
2007b:.2).
28
Sin embargo, dicho enfoque no se integró de manera explícita como parte del
objetivo general del programa, cuyo contenido se mantuvo prácticamente
inalterado con respecto a las reglas de operación anteriores, el único cambio se
ubicó en el tema de la sustentabilidad. Cuadro 17
PROMUSAG. Objetivo General Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Promover la integración económico-productiva de las mujeres del sector agrario, mediante el apoyo a “proyectos productivos” social, técnica, económica, financiera y comercialmente viables, que permitan el aprovechamiento racional de los recursos y condiciones naturales existentes en los “Núcleos Agrarios”, atendiendo los requerimientos de organización y capacitación integral, fomentando la generación de la ocupación productiva y una mejora en su calidad de vida, de sus familias y de sus comunidades.
Promover la integración económico-productiva de las mujeres del sector agrario, mediante el apoyo a “Proyectos Productivos” social, técnica, económica, financiera, comercialmente viables y sustentables, que permitan el aprovechamiento racional de los recursos y condiciones naturales existentes en los “Núcleos Agrarios”, atendiendo los requerimientos de organización y capacitación integral, fomentando la generación de la ocupación productiva y una mejora en su calidad de vida, de sus familias y de sus comunidades.
Fuente: SRA, 2007a: 79; 2007b:3. Nota: el subrayado es nuestro.
El enfoque de género fue incluido en los objetivos específicos del programa,
referido al tema de la capacitación de las mujeres beneficiarias y a la diversidad de
mujeres que habitan en el sector agrario (SRA, 2007b:3).
Cuadro 18
Promusag. Objetivos Específicos Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Impulsar la generación de ingresos en beneficio de los “Grupos” y sus familias, mediante el otorgamiento de recursos y capacitación necesarios para la realización de sus “Proyectos Productivos”.
Impulsar la generación de ingresos en beneficio de los “Grupos” y sus familias, mediante el otorgamiento de recursos y capacitación integral transversal con enfoque de género y en atención a la diversidad de mujeres que habitan en el sector agrario, que sea necesaria para la realización de sus “Proyectos Productivos”.
Fomentar el desarrollo de unidades económicas integradas por mujeres, así como su organización para el consumo, producción y comercialización de sus productos y servicios en los “Núcleos Agrarios”.
Fomentar el desarrollo de unidades económicas integradas por mujeres, así como su organización para el consumo, producción y comercialización de sus productos y servicios en los “Núcleos Agrarios”.
Coadyuvar en la capacitación y asistencia técnica de acuerdo a las necesidades de los integrantes del “Grupo” para el desarrollo de su actividad productiva.
29
Fuente: SRA, 2007a: 79; 2007b:3. Nota: el subrayado es nuestro.
La integración expresa el enfoque de género en las reglas de operación de 2008
del Promusag en distintos apartados, entre los que se destacan los objetivos
específicos, constituye un avance importante en el diseño de este programa.
Si bien el enfoque de género no se incluyó como parte del objetivo general del
programa sí estuvo presente en diversos apartados, como el relativo a la cobertura
del programa, en el cual se reconoció que en su operación se consideran las
cargas de trabajo que las mujeres realizan simultáneamente, a fin de regularlas y
hacerlas compatibles con los proyectos productivos. En este apartado se
reconoció, además, que el programa se lleva a cabo bajo “un enfoque de
desarrollo local o regional” y que entre los lugares prioritarios de su cobertura se
ubican los municipios con menores índices de desarrollo humano y pueblos
indígenas.
Cuadro 19
PROMUSAG. Cobertura Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 La población femenina que habita en los “núcleos agrarios” del “medio rural”, en cobertura nacional, bajo un enfoque de desarrollo local o regional, atendiendo criterios de distribución equitativa entre las entidades federativas (…) se buscará privilegiar a las localidades identificadas en la Estrategia Nacional de atención a Microrregiones como Centros Estratégicos Comunitarios (Localidades CEC) que la Secretaría de Desarrollo Social establezca.
El “Programa” atenderá de acuerdo a la diversidad y condiciones a la población femenina que habita en los “núcleos agrarios” del “medio rural”, en cobertura nacional, bajo un enfoque de desarrollo local o regional, atendiendo criterios de distribución equitativa entre las entidades federativas (…) El “Programa” considera para su operación la carga de trabajo que las mujeres del sector realizan simultáneamente, en particular atiende al ciclo de vida de las mujeres, por ser una agravante de su “pobreza de tiempo” por lo que se consideran sus responsabilidades familiares, actividades domésticas, actividades de traspatio, con el fin de regular las cargas de trabajo que las mujeres tienen para hacerlas compatibles con sus proyectos productivos. (…) Se otorgarán apoyos a los “Grupos” ubicados preferentemente en los lugares determinados en la Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones como Centros Estratégicos Comunitarios (Localidades CEC), que la Secretaría de Desarrollo Social establezca; Municipios con menor índice de desarrollo humano y Pueblos indígenas.
Fuente: SRA, 2007a: 79-80; 2007b:3-4. Nota: el subrayado es nuestro.
30
Otro apartado de las reglas de operación 2008 en el que se incluyó el enfoque de
género es el referido a los criterios en el procedimiento de selección, en el cual se
incorporaron diversos elementos relevantes de la vida rural tales como la
migración, la sustentabilidad, la protección al medio ambiente, la atención a
comunidades indígenas, etcétera.
Los proyectos (…) se someterán a un proceso de selección por parte de la
“Coordinación”, en donde se aplicarán los siguientes criterios: (…) II. Proyectos que
propongan innovación en cuanto al uso de nuevas tecnologías y productos.
III. Proyectos que se basen en producción sustentable, que apoyen y protejan al medio
ambiente.
IV. Las condiciones de marginalidad en las que vivan las integrantes de los “Grupos”.
V. Proyectos que fomenten el desarrollo de comunidades indígenas.
VI. Proyectos en cuyo desarrollo se dé prioridad a la incorporación de la perspectiva de
género e igualdad de oportunidades.
VII. Proyectos que integren personas de la tercera edad y/o personas con capacidades
diferenciadas.
VIII. Proyectos ubicados en las zonas en las que se puedan resolver conflictos agrarios
en el medio rural, debidamente avalados por la autoridad correspondiente.
IX. Grupos que se encuentren en Comunidades expulsadoras de emigrantes (SRA,
2007b:.4-5).
De tal forma que los criterios para seleccionar los proyectos presentaron
modificaciones sustantivas en 2008 con respecto a lo señalado en las reglas de
operación anteriores. Ello implicaría, entre otras cosas, asegurar procesos de
capacitación y acompañamiento permanente a los grupos de mujeres beneficiarias
para garantizar la eficacia de sus proyectos, así como incentivarlas a diseñar y
proponer proyectos que aborden temas novedosos “en cuanto al uso de nuevas
tecnologías y productos”, así como aquellos “en cuyo desarrollo se dé prioridad a
la incorporación de la perspectiva de género e igualdad de oportunidades”.
Traducir estos criterios de selección en la ejecución del programa traería consigo
una serie de desafíos que deberían reflejarse, entre otras cosas, en la
31
diversificación de los tipos de proyectos aprobados, los cuales en su mayoría han
estado concentrados en años anteriores, según los informes del programa, en
aquellos de tipo pecuario. Así por ejemplo, al cierre del sexenio anterior se informó
que con respecto al giro de los proyectos apoyados por el programa destacaron
los de tipo pecuario (58.6%), acuícolas (7.8%) y agrícolas (6.2%) (SRA, 2006:136).
Respecto a las características de los apoyos otorgados, el monto máximo por
socia de los grupos de mujeres se mantuvo inalterado ($20 000) en 2008;
mientras que el monto máximo por proyecto se incrementó en $18 000; quedando
de la siguiente manera:
Cuadro 20 PROMUSAG. Características de los apoyos
Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 De los recursos destinados para el financiamiento de proyectos productivos se asignará el 50% a los “proyectos” de “grupos” representados por las “organizaciones” firmantes del Acuerdo Nacional para el Campo y el restante 50% a “grupos” independientes y “organizaciones” no firmantes de dicho acuerdo. Número de socias del grupo: mínimo 3, máximo 12. Monto máximo por socia: $20,000; monto máximo por proyecto: $180, 000.
Se otorgarán apoyos a los “Grupos” ubicados preferentemente en los lugares determinados en la Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones como Centros Estratégicos Comunitarios (Localidades CEC), que la Secretaría de Desarrollo Social establezca y publique en la página de Internet: www.microrregiones.gob.mx: Municipios con menor índice de desarrollo humano y Pueblos indígenas. Los Grupos deberán integrarse con un mínimo de 3 y máximo de 12 mujeres, a quienes se les otorgará hasta $20,000 por cada una, pero sin exceder los $198,000 por “Proyecto Productivo”.
Fuente: SRA, 2007a: 81; 2007b:4-5.
En cuanto al incremento en el monto máximo por proyecto, el cual ascendería a
$ 198 000 (lo que significó un aumento de $18 000 respecto a las reglas de
operación anteriores. En las reglas de 2008 se especifica que este incremento se
hace para que sus recursos se destinen de la siguiente manera: $5 400 para la
elaboración del proyecto y $12 600 para la asistencia técnica (SRA, 2007b:5).
Los recursos adicionales buscarían mejorar la calidad y viabilidad de los
proyectos, mientras que el monto máximo para la operación de los proyectos
parecería mantenerse en un máximo por proyecto de $180 000 desde 2004 hasta
2008.
32
Al mismo tiempo, la intención del programa de mejorar la calidad en la elaboración
de los proyectos y con ello su viabilidad, así como apoyar a los grupos de mujeres
beneficiarias para acceder a la asistencia técnica, constituyen cambios relevantes
en las reglas de operación 2008 a la vez que plantean nuevos retos al programa.
Entre los retos se ubica, por ejemplo, garantizar la vinculación entre los grupos de
mujeres con personal técnico, especialistas y conocedores de los criterios de
selección de los proyectos (éstos incluyen la incorporación de la perspectiva de
género e igualdad de oportunidades); la capacitación y formación en perspectiva
de género del personal operativo; el acompañamiento y capacitación sistemática a
los grupos de mujeres beneficiarias, el fortalecimiento de la comercialización de
los proyectos; sobre todo, aquellos que destaquen por la inclusión del enfoque de
género, etcétera.
Lo anterior en consideración a lo expuesto en las reglas de operación 2008 en los
ámbitos de la capacitación y la comercialización: (…) El objetivo de la capacitación es brindar atención oportuna por parte de la
“Secretaría” a los “Grupos” que fueron aprobados (…) y proporcionarles las
herramientas suficientes para desarrollar con éxito y perspectiva de género, así como
habilidades para la organización y administración de los proyectos productivos (…) se
pretende armonizar los elementos humanos que inciden directamente en la
articulación y consolidación de los proyectos productivos, a partir del conocimiento y
aplicación del enfoque de género y el desarrollo sustentable, por lo que es necesario
propiciar la existencia de proyectos productivos viables y duraderos, en los que se
armonicen los factores de la producción con relaciones humanas respetuosas,
solidarias e incluyentes (…) La “Coordinación” promoverá la participación en eventos
donde se promueva la comercialización de los “Grupos” que se destaquen por su
desarrollo en la ejecución del “Proyecto Productivo” y con enfoque de género (SRA,
2007b:12).
La integración del enfoque de género también se consideraría en el seguimiento
del programa a través del cual:
33
Se realizarán supervisiones donde se consideren los siguientes aspectos: la correcta
aplicación de los recursos, el grado de avance sobre el proyecto, la integración del
grupo y sus modificaciones, la asistencia a las sesiones que formen parte del proceso
de capacitación y la viabilidad del proyecto en el tiempo y la integración del enfoque de
género considerando la participación de hombres y mujeres (SRA, 2007b:13).
Lo expuesto en este apartado denota cierta inconsistencia en cuanto a la manera
como se busca incorporar el enfoque de género en el programa, al afirmarse que
en las supervisiones se consideraría, entre otros aspectos, “la participación de
hombres y mujeres”. Es importante subrayar que el Promusag está orientado de
manera específica a las mujeres rurales, al mismo tiempo, es necesario señalar
que las reglas de operación no explicitan la incorporación de alguna/s actividad/es
específica/s en la operación del programa en la/s que estuviesen participando los
hombres.
Otra ambigüedad se ubicó en el apartado referido al comité técnico: La “Secretaría” publicará en los medios que estime convenientes el listado de los
“Proyectos Productivos” que se apoyarán, en donde se identificarán el nombre del
“Grupo”, municipio, estado, en su caso “Organización” y monto autorizado por el
“Programa” para el “Proyecto Productivo”, así como cuántas mujeres participan, su
posición y condición de género para poder evaluar la igualdad de oportunidades (SRA,
2007b:10)
La ambigüedad en la incorporación del enfoque de género en este apartado radica
en la consideración de que la condición de género de las mujeres apela a las
características socioeconómicas que configuran sus niveles materiales de vida,
mientras que la posición de género de las mujeres hace referencia a su ubicación
social con relación a los hombres, medida en términos de diferencias de
oportunidades entre ambos traducidas en el acceso desigual a la educación, los
espacios de poder, los recursos productivos, etcétera (UNIFEM, 2006, Inmujeres
2007).
De igual manera se ubicó cierta inconsistencia y ambigüedad en lo relativo a la
inclusión de la perspectiva de género en la evaluación interna y externa del
34
programa en 2008: Cuadro 21
PROMUSAG. Evaluación interna Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 A fin de constatar la correcta aplicación de los recursos de los “proyectos productivos” apoyados en el ejercicio fiscal anterior se podrán realizar supervisiones donde se consideren los siguientes aspectos: avance de las mujeres de sus “grupos” y sus familias, con motivo del apoyo y establecer indicadores de género de su población objetivo.
A partir de los indicadores de resultados, indicadores de impacto e indicadores de género, previstos en las presentes Reglas de Operación, se contará con información que permita evaluar la operación del “Programa”, las obras, acciones y proyectos en ejecución y, de esta forma, estar en posibilidades de derivar mecanismos de autocontrol, corrección y evaluación.
Fuente: SRA, 2007a: 88; 2007b:13. Nota: el subrayado es nuestro.
Desde las reglas de operación anteriores, vigentes hasta 2007, se contemplaba
como parte de la evaluación interna del programa el establecimiento de
“indicadores de género de su población objetivo” cuya información se generaba,
sobre todo, a partir del llenado de la cédula de solicitud de apoyo que realizaban
los grupos de mujeres solicitantes de los apoyos. Dicha cédula contendría un
apartado acerca de las características socioeconómicas de las mujeres del grupo,
“e información clave para la construcción de indicadores de género” (SRA,
2004:80). No obstante, al parecer dichos indicadores no fueron generados, ya que
no se identificó información pública sobre el tema.
Con respecto a las reglas de operación de 2008, si bien se expone que la
evaluación interna considerará, entre otros, los “indicadores de género previstos
en las presentes Reglas de Operación”, en éstas no se ubicó de manera expresa
ningún indicador concreto en la materia, lo único que se expone tiene que ver con
la presentación de informes trimestrales sobre los avances físico-financieros del
programa que “deberán contener la explicación de las variaciones entre el
presupuesto autorizado, el modificado, el ejercido y el de metas” (SRA, 2007b:11),
cuyo indicador expuesto se denomina: “Proyectos apoyados”, acerca del cual no
se registra ninguna meta (SRA, 2007b:11).
En cuanto a la evaluación externa, las reglas de operación anteriores no
contemplaban la inclusión del enfoque de género, mientras que en las de 2008 se
35
señaló que esta evaluación “deberá incorporar un apartado específico sobre el
impacto y resultado del Programa sobre el bienestar, la equidad, la igualdad, la no
discriminación de las mujeres y una vida libre de violencia” (SRA, 2007b:13). Sin
embargo, de manera expresa no se definieron indicadores concretos para medir el
desempeño y resultados del programa desde una mirada de género. Así, en
términos de indicadores, se observó:
Cuadro 22
PROMUSAG. Indicadores Reglas de operación 2007 Reglas de operación 2008 Indicadores de resultados: Porcentaje de proyectos productivos apoyados. Porcentaje de cobertura de atención. Número de beneficiarias por grupo de edad (quinquenio). Indicadores de impacto: Presencia en microrregiones. Número de beneficiarias indígenas.
Avance físico-financiero Indicador: proyectos apoyados.
Fuente: SRA, 2007a: 89; 2007b:11.
En conjunto, las ambigüedades e inconsistencias antes señaladas constituyen
limitantes sustantivas de las reglas de operación 2008 del Promusag, en la medida
que evidencian ciertas debilidades y vacíos en la manera como se visualiza la
integración del enfoque de género en la implementación de este programa.
Cabe subrayar que el enfoque de género no se incluyó en el objetivo general del
Promusag, no se vinculó de manera clara con el “enfoque de desarrollo local o
regional”, el cual según las reglas de operación 2008, rige la ejecución del
programa, además de que no se contemplaron indicadores de género concretos
para medir su efectividad y resultados.
Es importante destacar y reconocer el esfuerzo realizado para incluir una mirada
de género en distintos apartados de las reglas de operación del programa, como
son: objetivos específicos, criterios de aprobación de los proyectos, capacitación y
comercialización de los productos realizados por los grupos de mujeres
beneficiarias. Este esfuerzo expresa la voluntad para tratar de reorientar de
manera sustantiva el diseño y ejecución del programa, buscando integrar el
36
enfoque de género como guía fundamental del Promusag.
V. Análisis de los informes trimestrales de 2008 de los programas federales orientados a las mujeres rurales e indígenas 1. Programa Organización Productiva para Mujeres Indígenas (POPMI). Cdi En los informes trimestrales del POPMI en 2008 se destacaron las siguientes
actividades realizadas en el curso del año:
• Reuniones de trabajo entre los operadores y enlaces de las delegaciones
estatales de la CDI, sobre la actualización de las reglas de operación 2008.
Se realizó el evento de capacitación de enlaces y coordinadores sobre la
definición de funciones para la operación del programa.
• Se procesaron y validaron los proyectos productivos a través del Sistema
Integral de Mujeres (SIM).
• Se dio seguimiento en campo a una muestra de los proyectos instalados en
el 2do. y el 3er. trimestre.
37
• Se logró la certificación de 101 promotoras indígenas en la norma técnica
de competencia laboral "Capacitación especializada en el medio rural".
• Se gestionó un micrositio de internet exclusivo del programa, como parte de
la página web de la CDI (www.cdi.gob.mx/popmi). Este sitio se inauguró el
1º. de noviembre y al 31 de diciembre había recibido 1 800 visitas. Este sitio
cumple con acciones de transparencia focalizada instruidos por la
Secretaría de la Función Pública.
• El POPMI fue elegido para implementar el programa de observatorio
ciudadano, en coordinación con la Secretaría de la Función Pública y la
Cámara de Diputados, para realizar acciones en el último trimestre, en 9
entidades federativas donde tiene presencia el POPMI. Esta participación se
hace como acción comprometida con la Comisión de Equidad y Género de
la Cámara de Diputados.
• Para favorecer las acciones de difusión del programa, se realizó un video
promocional de 27 minutos con testimonios de beneficiarias de Oaxaca,
Chiapas y Estado de México, que se difundió a través del micrositio y se
enviaron copias en CD a delegaciones y CCDI´s. También se cuenta con la
primera colección de trípticos “Cuidando nuestro ambiente” con 5 temas
distintos sobre ecotecnias (tiraje inicial de 5,000 ejemplares).
• Se concluyó una investigación en campo para obtener evidencia testimonial
y fotográfica de 18 promotoras indígenas que han apoyado durante 5 años
al programa, con el objeto de editar un libro que rescate su experiencia y
permita realizar un análisis sobre la situación actual y perspectiva a futuro
del quehacer institucional.
• Se participó en el comité organizador (7 instituciones), para llevar a cabo
los días 11 al 14 de octubre la 4ª. Reunión Nacional de las Mujeres Rurales,
Indígenas y Campesinas.
• Se asistió a la Reunión Nacional de las Organizaciones de la Sociedad
Civil, en Expo Reforma, los días 30 y 31 de octubre, para impulsar su
participación como posibles ejecutoras o consultoras para acciones de
capacitación.
38
• Se organizó la Reunión Nacional de Promotoras Indígenas (170 asistentes),
los días 25 al 27 de noviembre; ellas apoyan a las beneficiarias del
programa.
• Se firmaron convenios con instancias ejecutoras externas de Estado de
México, Chiapas, Yucatán, Tlaxcala, Hidalgo, San Luis Potosí, Michoacán,
Puebla, Campeche, Tabasco, Quintana Roo y adicionales de Chiapas y
Yucatán.
• Se participó con un stand informativo en el 3er. Encuentro Internacional de
Empresarias Sociales organizado por Fonaes.
• El 27 y 28 de agosto, se llevó a cabo la Reunión Nacional de
Responsables Estatales del POPMI donde se trataron temas como:
promotoras, capacitación, auditorias, esquema de Contraloría Social 2008,
modificaciones al Sistema Integral de Mujeres y perspectivas y retos 2009.
• Se realizó una reunión de operadores de la zona norte el 20 y 21 de agosto
con una asistencia de 33 personas. Con el apoyo de Cecadesu/Semarnat
se dio el curso de Introducción a la realización de proyectos productivos
sustentables para el campo mexicano.
• En Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, se realizó el Primer Foro Interinstitucional de
Experiencias en Proyectos Alternativos Sustentables con Perspectiva de
Género con la asistencia de 70 personas de la Comisión Nacional de Áreas
Naturales Protegidas de la Semarnat y el POPMI de la CDI del 22 al 24 de
septiembre 2008. Cabe mencionar que en este evento participaron la
Secretaría de la Reforma Agraria, Sedesol, Inmujeres, la Conafor, la
Secretaría de Medio Ambiente y Vivienda del estado y la Universidad
Autónoma de Chiapas.
Entre las actividades reportadas se incluyó una en la que explícitamente se hace
referencia a la inclusión del enfoque de género en la operación del programa: “En
Tuxtla Gutiérrez, Chiapas, se realizó el Primer Foro Interinstitucional de
Experiencias en Proyectos Alternativos Sustentables con Perspectiva de Género”
(SHCP, 2008, tercer informe trimestral: 27).
39
No obstante, en acciones fundamentales como el acompañamiento y la
capacitación de las mujeres beneficiarias no se reportó de manera expresa la
integración del enfoque de género. Dado que en las reglas de operación 2008 del
POPMI no se previó explícitamente que este tipo de acciones se realizarían
atendiendo la perspectiva de género, no es posible ubicar con claridad, a través de
lo reportado en los informes trimestrales, la manera como este programa aplicó el
enfoque de género en su implementación durante el 2008.
Si bien habría que destacar lo expuesto en el apartado relativo al “diagnóstico de
la situación por atender” reportado por el POPMI en los anexos de los informes del
tercer y cuarto trimestre de 2008:
(…) el POPMI aborda la problemática cualitativa de la mujer indígena pobre, como es la
ausencia en la toma de decisiones en el ámbito doméstico y comunitario así como, la
falta de capacitación para el desarrollo de actividades productivas. Asimismo, aborda
problemas como la baja autoestima por ser mujer, pobre e indígena y su limitado acceso
a recursos. También atiende la sobrecarga de trabajo doméstico, el no reconocimiento
que tienen de sus propios derechos y su vulnerabilidad al ser víctimas de violencia
(SHCP, 2008, tercer informe trimestral anexo 2; 37; cuarto informe trimestral. Anexo 2:
44).
Así, pareciera que a pesar de que el POPMI fue objeto de modificaciones
sustantivas en sus reglas de operación de 2008, relativas a la omisión del enfoque
de género en varios apartados; incluyendo sus objetivos, se advierte que en la
implementación del programa hay indicios de querer mantener dicho enfoque, a
través del reconocimiento y atención de ciertas dimensiones relativas a la
desigualdad por motivos de género que padecen las mujeres indígenas, a quienes
se orienta el programa.
Por otro lado, la manera como se expuso en los reportes la información relativa a
la alineación de las acciones de la Cdi con el PND vigente impide ubicar si esta
alineación corresponde sólo a las acciones implementadas para dar cumplimiento
40
a la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH) o si se incluye
también al POPMI (SHCP, 2008, tercer informe trimestral: 23-24;SHCP, 2008, cuarto
informe trimestral:22).
.
Respecto al Proigualdad 2008-2012, cabe recordar que su publicación se llevó a
cabo en julio de 2008; sin embargo, el POPMI no reportó en sus informes relativos
al segundo semestre del año (posteriores a la publicación del Proigualdad), la
manera como sus acciones se alinearían a este programa rector en materia de
igualdad de género.
Asimismo, cabe recordar que a la fecha (junio 2009) no se ha publicado aún el
Programa Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (programa
institucional de la CDI) vigente para el actual sexenio, por lo que en 2008 el POPMI
no contó con un instrumento normativo de la institución a la que está adscrito al
cual alinear su quehacer de atención a las mujeres indígenas.
Tampoco se incluyó información sobre el tema en sus reglas de operación 2008
(Cdi, 2007b), lo cual impide conocer la forma de vinculación y articulación de sus
acciones en 2008 con el marco de política nacional relativo a la atención de las
mujeres indígenas y la promoción de la igualdad de género.
Respecto a la cobertura del POPMI, en los informes trimestrales de 2008 se
expuso:
Cuadro 23
Población objetivo Población atendida Mujeres Hombres Mujeres Hombres 1 260 365 0 25 740 0
Fuente: SHCP (2008). Tercer trimestre. Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, p.26; Cuarto trimestre, Informes sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, p.24.
Según lo reportado, este programa sólo logró atender en 2008 2.04% de su
población objetivo; si bien habría que señalar una inconsistencia en lo que
41
concierne a la población atendida, ya que mientras en el informe del cuarto
trimestre se reportó que fueron 25 740 mujeres atendidas (SHCP, 2008, cuarto
informe trimestral: 24), en el anexo de este mismo informe se afirmó que “al mes
de diciembre se apoyaron 26 361 mujeres indígenas” (SHCP, 2008, cuarto informe
trimestral, anexo 2: 44).
Al margen de esta inconsistencia, es importante destacar la limitada cobertura que
reportó el POPMI en 2008, lo cual cuestionaría lo expuesto en el PND 2007-2012
[eje 3, objetivo 5, estrategia, 15.1] en torno a que durante el actual sexenio se
fortalecerían “cuantitativa y cualitativamente los programas que lleva a cabo la
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)” (Presidencia
de la República 2007:206).
Esta situación se ilustra mejor si se considera lo señalado en la evaluación externa
del POPMI correspondiente a 2007, en la cual se muestra que en 2006 el programa
atendió a 21 853 mujeres, mientras que en 2007, esta cifra se redujo a 19 134
mujeres atendidas, por lo cual se afirma que:
La cobertura del programa en el 2006 es muy reducida, ya que solamente se logra
atender menos del 1% de la población potencial y únicamente se atiende al 1.77% de la
población objetivo, lo que denota una reducida eficiencia de cobertura. En el 2007 se
observa una reducción tanto en la cobertura como en la eficiencia de ésta, al pasar de
0.71% a 0.62% de cobertura y de 1.77% a 1.52% de eficiencia de cobertura
(…).Destacando los estados de Guerrero, Chiapas y San Luis Potosí, por arriba de la
media nacional de cobertura y eficiencia de cobertura. Mientras que los estados de
Oaxaca, Yucatán, Puebla y Estado de México, se ubican por debajo de la media
nacional (Universidad Autónoma de Chapingo, 2008:61).
Los datos expuestos en los informes trimestrales del POPMI en 2008 muestran que
no obstante lo señalado en el PND vigente, en lo relativo a fortalecer el quehacer
de la CDI, observamos que en 2008 con relación a 2006 (último año del sexenio
anterior), el programa sólo logró ampliar su cobertura de atención a 3 887
mujeres, al pasar de 21 853 a 25 740 mujeres atendidas.
42
Ello implicaría, entre otras cosas, un impacto restringido del programa en cuanto al
cumplimiento de su objetivo general encaminado a “contribuir a mejorar las
condiciones de vida y posición social de las mujeres indígenas que habitan en
localidades de alta y muy alta marginación, impulsando y fortaleciendo su
organización, vinculada a un proyecto productivo” (CDI, Reglas de Operación 2008,
2007b:4). Esta situación se destaca en la evaluación externa del POPMI más
reciente, en la cual se reconoce como una de las principales debilidades del
programa, en los siguientes términos: “el avance de la cobertura, que a la fecha
presenta el programa, no es el adecuado considerando su Fin y Propósito”
(Universidad Autónoma de Chapingo, 2008:5).
Sobre el tema, el POPMI expuso en el anexo del cuarto informe trimestral de 2008:
Al mes de diciembre se apoyaron a 26,361 mujeres indígenas, que representa el 102.2
% de la meta programada, que era de 25,740 beneficiarias. La diferencia reportada en el
número de proyectos productivos para mujeres indígenas (2,340 vs. 2,191) es del orden
del 93.6%, el cual se debió a los efectos de la inflación, que afectaron el costo de los
insumos y maquinaria requeridos en los proyectos, elevando la estimación original del
costo promedio por proyecto (…) a pesar de que no se llegó a instalar el número de
proyectos programado, eso no significó disminuir el número de beneficiarias que
recibieron apoyos, sino por el contrario, se rebasó la meta en este rubro, lo que habla de
un trabajo organizativo por parte del personal institucional y de las beneficiarias, apoyado
con el trabajo comunitario de promotoras indígenas (SHCP, 2008, cuarto informe
trimestral, anexo 2: 44-45).
En cuanto a la justificación en la disminución de la cobertura del programa,
traducida en un menor número de proyectos apoyados con respecto a la meta
anual prevista, se ubicó como principal motivo: “los efectos de la inflación que
incidieron en el costo de los insumos y maquinaria requeridos en los proyectos,
elevando la estimación original del costo promedio por proyecto”. Al mismo tiempo
se reportó que se logró atender a un número mayor de mujeres de lo que se tenía
previsto. Esta situación podría haber implicado menores montos en los apoyos
43
entregados, lo cual traería consigo riesgos en la viabilidad de los proyectos y los
beneficios que representan para las mujeres indígenas. En todo caso, se trata de
una situación que no es aclarada con suficiencia en los informes del POPMI.
Por otro lado, el indicador previsto en los informes del programa se denominó:
“Número de proyectos productivos apoyados para grupos de mujeres indígenas”,
cuya meta anual fue de 2 340 y el porcentaje de avance en el último informe
trimestral de 2008 fue de 93.6%, ya que, según lo reportado, el total de proyectos
apoyados fue de 2 191 (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral: 24; SHCP, 2008,
cuarto informe trimestral anexo 2: 44). Ello se justificó a través de los motivos
antes expuestos.
Es importante destacar que este indicador tuvo modificaciones con respecto al
reportado en el primer informe en el que se denominó: “No. de proyectos
apoyados” cuya meta anual contemplaba dos cifras; 1 502 y 838 proyectos (sic)
(SHCP, 2008, primer informe trimestral:18). Aunque este indicador parece ser
consistente con el quehacer del programa, es notoria la ausencia de indicadores
orientados a medir la eficiencia del POPMI en la modificación de la posición social
de las mujeres indígenas, acorde a lo establecido en su objetivo general.
Con respecto a los indicadores reportados en las reglas de operación 2008 del
POPMI correspondientes a su evaluación interna, destaca que ninguno de éstos
coincide con el reportado en los informes trimestrales del programa (ver páginas
25 y 26 de este reporte).
En cuanto a los obstáculos y retos del POPMI, en los anexos del tercer y cuarto
informes trimestrales de 2008 se exponen:
• No todas las mujeres indígenas susceptibles de apoyar con proyectos productivos
cuentan con la CURP.
• La gran dispersión y distancias de los proyectos productivos, que una vez instalados
son sujetos de acciones de supervisión, seguimiento y asistencia técnica.
44
• No existe la participación esperada de instancias federales, estatales y/o municipales
para que se propongan como instancias ejecutoras del Programa.
• La constante modificación de los requerimientos del Sistema Integral de Mujeres,
para adaptarlo a nuevas necesidades de información.
• La declaración de desastres debidos a las condiciones meteorológicas propias del
segundo semestre del año, que generan problemas de acceso y traslado (…),
situación que también incide en menor grado en la reprogramación de eventos de
capacitación.
• La estructura operativa del Programa no es suficiente para dar seguimiento eficiente
a los proyectos.
• El presupuesto disponible para gastos de operación es insuficiente (5%), para las
actividades requeridas en campo, al menos se requeriría el 7%.
• Se desconoce el estado en el que se encuentran los proyectos apoyados desde la
creación del Programa, como referente principal para la consolidación de proyectos
POPMI y la retroalimentación institucional (SHCP, 2008, tercer informe trimestral,
anexo 2: 38; SHCP, 2008, cuarto informe trimestral, anexo 2: 45).
Por un lado, habría que señalar que tal como se reportaron casi todas las acciones
realizadas, entre los obstáculos y retos detectados por el programa no se incluyó
ninguno relacionado de manera expresa con la aplicación del enfoque de género,
a fin de ubicar no sólo la problemática que enfrenta el programa en la materia, sino
también las medidas implementadas tendientes a mejorar tanto la condición social
como la posición social de las mujeres indígenas.
Por otro lado, destaca que varios de los obstáculos reportados en estos informes
coinciden con lo expuesto en la evaluación externa del POPMI relativa a 2007, en la
cual se exponen como “debilidades” del programa:
• Escaso seguimiento y acompañamiento a los proyectos instalados lo que contribuye a la
desintegración de los grupos de mujeres o al fracaso del proyecto productivo.
• No existe una colaboración y coordinación efectiva con los programas federales con los
cuales se relaciona y se complementa.
• La estructura orgánica del programa en lo operativo es insuficiente, por lo que se requiere
reforzarla con un mayor número de instancias ejecutoras y promotoras.
45
• Se requiere incrementar los vínculos entre las instituciones federales y estatales para
generar sinergias y con ello cumplir con la transversalidad.
• Se considera que el programa ha contribuido a resolver el problema para el cual fue
creado, mejorar las condiciones de vida de la mujer indígena, aunque de manera muy
marginal, en cuanto al número de beneficiarias (Universidad Autónoma de Chapingo,
2008:5-6).
Asimismo, en los informes trimestrales del POPMI y sus anexos también se
expusieron las acciones de mejora que adicionalmente requiere el programa:
• Acelerar el proceso de incorporación de información correspondiente a proyectos y su
seguimiento, a través del Sistema Integral de Mujeres.
• Mejorar la Matriz de Marco Lógico para 2009 así como las Reglas de Operación, con
lenguaje claro y sencillo, que facilite la transparencia y rendición de cuentas.
• Fortalecimiento de control interno a través de modelo de administración de riesgos
instruido por la Secretaría de la Función Pública.
• Elaboración de un documento conceptual del Programa, con apoyo de consultores, donde
se establezca la pertinencia cultural del Programa, la planeación a corto, mediano y largo
plazo, y prospectiva requeridas.
• Consolidar como documento normativo eficaz de apoyo a la Guía para la ejecución del
POPMI 2009.
• Implementar un programa emergente de acompañamiento a las mujeres que carecen del
CURP, hasta su obtención. • Contar con un instrumento para medir el incremento en el nivel de toma de decisiones
(matriz de marco lógico). • Impulsar el uso de ecotecnias en los proyectos POPMI. • Eficientar el seguimiento y evaluación de campo a los proyectos.
• Propiciar los procesos de auto-diagnóstico en los proyectos, así como impulsar innovación
y ciclos productivos más cortos. • Fortalecer la estrategia de comercialización de productos. • Impulsar campañas de sensibilización para limpieza y ordenamiento de traspatio.
• Desarrollar el seguimiento continuo a proyectos exitosos. • Coordinar la contraloría social de manera oportuna y • Llevar a cabo una evaluación de impacto al Programa (SHCP, 2008, tercer informe
trimestral: 27, anexo 2 38-39; SHCP, 2008, cuarto informe trimestral: 25, anexo 2: 45-47).
46
En este sentido, la evaluación externa del programa en 2007 expuso, entre otras,
las siguientes recomendaciones:
• Delimitar con mayor precisión el objetivo principal del programa: la organización para
producir, el empoderamiento, el número de proyectos o bien los cambios de actitud de las
mujeres indígenas.
• Apoyar sólo a grupos que se ajusten estrictamente a los requisitos de las Reglas de
Operación, dado lo reducido de los recursos con que opera el programa.
• Evitar la dispersión regional de los apoyos a fin de dar seguimiento continuo y acompañar
a los grupos de mujeres en su desarrollo.
• Llevar a cabo una evaluación externa nacional de impacto con los primeros grupos de
mujeres apoyadas por el programa.
• Reforzar la estructura del programa en el ámbito operativo, incrementando el número de
ejecutoras, operadoras y promotoras (Universidad Autónoma de Chapingo, 2008:7).
Aunado a lo antes expuesto, tanto en los informes trimestrales de 2008 como en la
evaluación externa de 2007, habría que considerar, entre otras, la necesidad de
alinear el quehacer del POPMI con el Proigualdad 2008-2012 y con el Programa
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas del actual sexenio, en cuanto
este último sea publicado.
Asimismo, habría que considerar la pertinencia de elaborar un diagnóstico
actualizado con perspectiva de género sobre la problemática que pretende atender
el programa, necesario en la definición de una caracterización de las mujeres
indígenas a quienes se orienta el POPMI, así como garantizar que la evaluación
externa de impacto del programa que se propone en los informes de 2008 y en la
evaluación externa de 2007 sea realizada desde el enfoque de género.
En cuanto a las potencialidades (oportunidades) del POPMI, en los anexos de los
informes de 2008 se destacan, entre otras, las siguientes:
• Se han apoyado 423 proyectos y se beneficiaron 5,216 mujeres indígenas que viven los
47
125 municipios con menor índice de desarrollo humano.
• Las mujeres indígenas apoyadas han iniciado procesos de empoderamiento manifestado
en la toma de decisiones, mejora en la autoestima, identificación y ejercicio de sus
derechos como mujeres y como indígenas. Así mismo han aumentado su movilidad y han
adoptado una actitud más positiva y de mayor confianza sobre sus propias
potencialidades.
• Se ha impulsado el acceso de las mujeres indígenas apoyadas, y el de sus familias y
comunidades, al agua potable, a través de la aplicación de ecotecnias o tecnologías
apropiadas al medio rural como la captación de agua de lluvia en cisternas de ferro-
cemento construidas por las beneficiarias y sus esposos. Esto las libera de tiempos de
acarreo de agua y ha mejorado aspectos de higiene y salud. Así mismo se ha impulsado la
construcción de estufas ahorradoras de leña (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral, anexo
2: 46).
Sobre este tema, en la evaluación externa del programa en 2007 se señala, entre
otras cosas, lo siguiente: • La pertinencia del POPMI, radica principalmente en que atiende a la población más
desprotegida del país, la población femenina indígena (…)
• No se identificaron programas federales con los que podría haber duplicidad.
• Dentro de sus principales logros se tiene la conformación desde su fundación en 2003 de
7,268 grupos que integran alrededor de 100,000 mujeres indígenas en condiciones de gran
marginación de 23 estados del país. Impactando en cambios psicológicos y psicosociales
que detona entre las mujeres convencidas para organizarse y los avances en materia de
reconocimiento social, toma de decisiones, mejoramiento del ingreso o simplemente la
capacidad de decidir (Universidad Autónoma de Chapingo, 2008:6-7).
Como puede observarse, tanto los obstáculos, los retos y las potencialidades del
programa reportadas en los informes del POPMI, así como en su evaluación
externa de 2007 guardan cierta consistencia. De manera que una vez ubicados los
principales desafíos del programa, cabría esperar que en el futuro inmediato el
programa lleve a cabo las medidas y acciones pertinentes, a fin de mejorar y
fortalecer su quehacer institucional.
Es necesario subrayar que la importancia del POPMI radica, entre otras cosas, en
que es uno de los pocos programas federales que desde su creación contempló
48
en su diseñó el enfoque de género en la atención a grupos de mujeres indígenas
del país y por ende sus acciones estarían encaminadas no sólo a modificar la
condición social de las mujeres indígenas, sino también su posición social.
2. Programa Fondo de Microfinanciamiento para Mujeres Rurales (Fommur). SE El contenido del primer informe trimestral del Fommur fue sumamente limitado, por
lo que la mayor parte de la información aquí expuesta se desprende del segundo,
tercer y cuarto informes trimestrales. Respecto a las acciones realizadas, no se
reportó información cualitativa, sólo se enunció en los informes trimestrales lo
siguiente:
• Al mes de junio, el Fommur recibió subsidios por 67.6 MP, los cuales junto
con los recursos patrimoniales por 101.9 MP, se emplearon para otorgar
financiamiento a la población objetivo a través de 22 Instituciones de
Microfinanciamiento por un total de 169.5 MP, lo que permitió otorgar 58,041
microcréditos para beneficiar a 57,103 mujeres del medio rural, localizadas
en 15 diferentes entidades federativas del país.
• Al mes de septiembre, el Fommur recibió subsidios por 121.4 MP, los que
adicionados a los recursos patrimoniales por 171.1 MP, se emplearon para
otorgar financiamiento a las IMF por un total de 292.5 MP. Dichos recursos
se canalizaron a la población objetivo a través de 27 microfinancieras
mediante 94,924 microcréditos para beneficiar a 85,588 mujeres del medio
rural, localizadas en 19 diferentes entidades federativas del país. Por otro,
lado se incorporaron 5 nuevas IMF al Fommur, lo que permitirá que la
presencia del programa se fortalezca en los estados de Chiapas, Distrito
Federal, Querétaro, Tamaulipas y Sonora.
• Al mes de diciembre, el Fommur recibió subsidios por 130.2 MP, los que
adicionados a los recursos patrimoniales por 379.3 MP, se emplearon para
otorgar financiamiento a las Instituciones de Microfinanciamiento (IMF) por
un total de 509.5 MP. Dichos recursos se canalizaron a la población objetivo
49
a través de 30 microfinancieras mediante 158,780 microcréditos para
beneficiar a 111,708 mujeres del medio rural, localizadas en 26 diferentes
entidades federativas del país. Por otro, lado se incorporaron 6 nuevas IMF
al Fommur, lo que permitirá que la presencia del programa se fortalezca en
los estados de Chiapas, Puebla, Estado de México, Querétaro, Tamaulipas,
Sonora y Campeche. Como puede observarse, la información relativa a las acciones realizadas a través
del Fommur se limitó a la exposición de la numeralia sobre los recursos recibidos y
entregados a las instituciones de microfinanciamiento (instancias intermediarias),
los microcréditos aprobados en cada trimestre, así como las mujeres beneficiadas.
Con base en esta información pareciera que la labor prioritaria del Fommur se
centra en la transferencia de recursos, por medio de las instituciones de
microfinanciamiento. No se reportó información en torno, por ejemplo, a acciones
de difusión del programa, capacitación del personal operativo y de la población
objetivo, seguimiento a los microcréditos entregados, etcétera.
En este sentido, las acciones reportadas no logran reflejar a cabalidad el
contenido del objetivo del programa expuesto en los informes trimestrales, el cual
estaría enfocado a “contribuir a mejorar las condiciones de inserción de las
mujeres rurales emprendedoras en condición de pobreza al sistema productivo
nacional” (SHCP, 2008, tercer informe trimestral: 38; SHCP, 2008, cuarto informe
trimestral: 39).
Esta cuestión ha sido señalada en distintas evaluaciones externas del programa,
en las cuales se advierte que en su operación, el programa tiende a enfocar sus
esfuerzos prioritarios en las instituciones de microfinanciamiento, descuidando el
impacto del programa en la modificación de las condiciones de vida de las mujeres
rurales (UNAM, 2005; CIDE, 2007). En la evaluación externa del 2007 se incluye
como una de las recomendaciones más importantes “que se debe fortalecer la
50
parte relativa al proceso de información de las beneficiarias” (Colegio de México,
2008:7).
En lo que respecta al marco normativo de alineación del Fommur, en sus informes
de 2008 se expone su vinculación con el PND 2007-2012 a través del: eje 3
Igualdad de Oportunidades, Objetivo 16: “Eliminar cualquier discriminación por
motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres
y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual”;
estrategia 16.7 “Dar especial atención a las mujeres en pobreza”.
Mientras que su alineación con el Programa Sectorial de Economía 2007-2012 se
hace a través del objetivo 2. “Impulsar la generación de más y mejores
ocupaciones entre la población emprendedora de bajos ingresos, mediante la
promoción y fortalecimiento de proyectos productivos” (SHCP, 2008, tercer informe
trimestral: 37; SHCP, 2008, cuarto informe trimestral: 38).
Sobre el tema cabe señalar que si bien la alineación con el PND vigente se hace a
través de un eje, un objetivo y una estrategia que aluden a la igualdad de género y
a la atención expresa de mujeres en situación de pobreza; en contraste ello no se
traduce con claridad en la alineación propuesta con el Programa Sectorial de
Economía, la cual se plantea a través de un objetivo enfocado en la atención de la
población emprendedora de bajos ingresos a través de proyectos productivos. En
esta alineación se omite el “objetivo rector 4.2. Contribuir a la equidad de género y
el desarrollo regional equilibrado en zonas marginadas” del Programa Sectorial de
Economía vigente, lo cual parecería mostrar cierta ambigüedad y vacíos en la
implementación del Fommur respecto a la integración del enfoque de género.
Cabe señalar que en los informes trimestrales, en particular los relativos al
segundo semestre de 2008, el Fommur no reportó información en torno a su
alineación con el Proigualdad 2008-2012; cabe recordar que este programa
especial fue publicado en julio de 2008. Esta situación constituye un vacío de
51
información relevante en la medida en que se desconoce la forma como se
vincula el Fommur con el programa rector del actual sexenio en materia del
adelanto de las mujeres y la igualdad de género.
En cuanto a los indicadores reportados es importante señalar que este programa
contempló dos, el primero se denominó: “cumplimiento en el número de
microcréditos” cuya meta anual fue de 180 000 microcréditos, en el informe del
cuarto trimestre reportó un avance de 88.2%. El segundo indicador fue nombrado
como “cumplimiento en el número de acreditadas” cuya meta anual fue de 162 000
mujeres, en el cuarto informe trimestral se reportó un avance de 69%.
Este incumplimiento de metas se justificó de la siguiente manera:
Metas al cuarto trimestre.- la meta del número de microcréditos otorgados y mujeres
acreditadas no fue cubierta, debido principalmente a los siguientes factores: Algunas
Instituciones de Microfinanciamiento (IMF) registraron atraso en sus compromisos
financieros durante los primeros meses del año, lo que consecuentemente generó un
desfase en la colocación de créditos nuevos y créditos subsecuentes, afectando el
alcance de metas en lo relativo al monto, número de créditos colocados y número de
mujeres beneficiadas. La verificación del cumplimiento de los requisitos para la
incorporación de nuevos organismos intermediarios, así como el análisis de las
solicitudes de créditos para ciclos subsecuentes, son ahora más estrictos que en años
anteriores, lo que implicó retraso en la colocación financiera. Algunas IMF no cumplieron
en tiempo y forma con los requisitos establecidos por el Fommur para la solicitud de
créditos (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral: 40).
En esta justificación se destaca el papel prioritario dado a las instituciones de
microfinanciamiento en la operación del Fommur, al igual que en las acciones
reportadas, por ello llama la atención que no se haya incluido ningún indicador
referido a la participación de estas instancias en la implementación del programa.
Asimismo, resulta de fundamental importancia la revisión de los procesos de
implementación del programa, a fin de agilizar el otorgamiento de los
microcréditos; sobre todo si se considera la información relativa a que “el análisis
52
de las solicitudes de créditos para ciclos subsecuentes son ahora más estrictos
que en años anteriores”; es de suponerse que esta situación se traduciría en una
serie de obstáculos para las mujeres beneficiarias del programa, en términos de
lograr acceder a un microcrédito. En este sentido es importante señalar que el
informe no explica los motivos por los cuales el análisis de este tipo de solicitudes
de microcréditos se ha vuelto más estricto, por lo que este vacío de información
impide ubicar los elementos que justifican esta medida.
Respecto a la población atendida por el programa se reportó en el cuarto informe
trimestral el dato de 111, 708 mujeres. Sobre el tema, se expuso en su evaluación
externa de 2007:
Aunque el programa cuenta con Padrones de Beneficiarias, éstos muestran rezagos
notables en la incorporación de todas las usuarias del programa. En el caso del ejercicio
2007 sólo se incluye 19,545 mujeres, que representan sólo el 15% del total que fueron
atendidas mediante el programa (Colegio de México, 2008:3).
En cuanto a la población objetivo no se reportó información, por lo que la ausencia
de este dato impide hacer una aproximación respecto a la cobertura del mismo.
Tanto en el tercer como en el cuarto informe trimestral se expuso que “el programa
no dispone del número programado de mujeres de la población objetivo a atender,
se espera que con la evaluación que se realizará en 2009 al programa, se pueda
precisar dicho dato” (SHCP, 2008, tercer informe trimestral: 38); (SHCP, 2008, cuarto
informe trimestral: 39).
Se trata de un vacío de información sustantivo, más aun considerando que este
programa fue creado en sexenios anteriores y ha tenido continuidad en el actual,
sin modificaciones sustantivas; por lo que resulta incongruente que no se disponga
del dato relativo al número de su población objetivo.
En cuanto a los obstáculos reportados en la implementación del Fommur se
destaca:
53
La meta de número de IMF que recibieron apoyos financieros para la adquisición de
software, hardware, equipo técnico y de infraestructura no fue cubierta, debido a que
la demanda por parte de las IMF en este rubro no cubrió las expectativas esperadas.
En lo referente al número de sucursales abiertas con apoyo de Fommur, la meta no
fue cubierta debido a que no se modificó el Contrato Constitutivo del fideicomiso, lo
que no permitió otorgar este tipo de apoyos a las IMF. El número de visitas de
seguimiento realizadas en el periodo no cubrió las expectativas, debido a la
reestructura realizada a seis financiamientos y al incumplimiento en tiempo y forma de
algunas IMF en la solicitud de créditos, lo que impactó negativamente en el número de
visitas de seguimiento realizadas en el periodo. (SHCP, 2008, tercer informe trimestral,
anexo 2: 46); (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral, anexo 2: 53).
Se trata de obstáculos muy puntuales que no permiten ubicar con claridad la
problemática que presenta el programa en términos de lograr cumplir a cabalidad
sus objetivos generales. En este sentido es importante retomar lo expuesto en su
evaluación externa de 2007 en la que se señala que el programa ha sido evaluado
anualmente a partir de 2001. Destacando la evaluación de 2006 que estuvo a
cargo del CIDE, la cual por primera vez incorporó la metodología de marco lógico
(Colegio de México, 2008).
No obstante lo anterior, se afirma que “el programa no presentó evidencia que
permita corroborar si se han implementado y dado seguimiento a las
recomendaciones provenientes de dichas evaluaciones” (Colegio de México,
2008:4-5). Si bien en la propia evaluación se reconoce que existen manuales de
procedimientos del Fommur sobre cómo llevar a cabo planes de acción basados
en las observaciones de las evaluaciones y en las entrevistas realizadas a
personal del Fommur se expuso que sí se utiliza información derivada de los
procesos de evaluación.
De cualquier forma, en la citada evaluación se incluye como parte de las
recomendaciones la necesidad de elaborar un diagnóstico actualizado de la
problemática que atiende el programa, la realización de una evaluación del
54
impacto, además de fortalecer la parte relativa al proceso de información de las
beneficiarias, así como la necesidad de diseñar una estrategia de cobertura de
mediano y largo plazo (Colegio de México, 2008:4-5).
Habría que subrayar que no obstante las recomendaciones de su evaluación
externa de 2007, en los informes trimestrales de 2008 del Fommur, la información
reportada se centró en las instancias intermediarias; ello también se evidencia en
las reglas de operación de 2008, en las que las instancias de mocrofinanciamiento
ocupan un papel prioritario en el diseño y operación del programa, lo cual
desdibuja la participación de las mujeres rurales en la ejecución del Fommur, ello a
pesar de constituirse como la población a quien se dirige el programa.
De igual manera, destaca la ausencia del enfoque de género tanto en las reglas
de operación de este programa (incluyendo sus objetivos), como en el contenido
de los informes trimestrales, ya que no parece estar incluido en ninguno de sus
apartados. Ello se expresa incluso en el lenguaje masculinizado, a través del cual
se hace referencia a la población objetivo en términos de “beneficiarios”, a pesar
de que se trata de un programa orientado de manera específica a las mujeres
rurales.
Estas situaciones motivan el planteamiento de múltiples interrogantes acerca del
diseño y operación del Fommur, a la luz de la necesidad de promover el adelanto
de las mujeres rurales y coadyuvar al cierre de las brechas de desigualdad de
género en el ámbito rural del país.
3. Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag).SRA En los informes del Promusag se destacan las siguientes actividades realizadas
en el curso de 2008:
55
• Se efectuaron reuniones en todo el país con el propósito de certificar a los
técnicos encargados de apoyar a los grupos de mujeres en los
procedimientos para la elaboración e inscripción de sus proyectos
productivos.
• Se atendieron 872 organizaciones productivas de mujeres en las entidades
del país, abordando los temas técnicos y administrativos con los enfoques
de género y sustentabilidad.
• Capacitación de Grupos.- Dio inició el Módulo I. Taller de Gestión de
Proyectos, dirigido a las beneficiarias del presente ejercicio, capacitándose
a 4 066 de los 5 523 grupos cuyos proyectos fueron autorizados, lo que
representa el 73.6% del total, beneficiándose a 25 043 mujeres.
• El 13 de noviembre de 2008 se realizó una reunión de trabajo con
aproximadamente 70 representantes de organizaciones, a fin de recoger
los planteamientos de éstas en torno a la simplificación y mejora del marco
normativo del Promusag, acordándose que serían analizadas cada una de
las propuestas presentadas, e incorporadas en las reglas de operación para
el año 2009. Como resultado de la revisión a la normativa del Promusag, el
24 de diciembre de 2008 se publicaron en el Diario Oficial de la Federación
las Reglas de Operación.
• Orientación hacia Grupos Indígenas.- La orientación de los recursos del
programa a grupos indígenas a diciembre, representa 24.2% del
presupuesto originalmente asignado.
• Proyectos Apoyados.- A partir de los proyectos evaluados y de la
focalización según Reglas de Operación, el Comité Técnico del programa
autorizó al mes de diciembre el apoyo económico a 5 523 proyectos
productivos presentados por grupos agrarios, beneficiando a 45 549 socias
por un importe de 921.9 millones de pesos. Cabe señalar que al final de
diciembre se autorizó una ampliación presupuestaria por 28 millones de
pesos más, con lo cual se habrán canalizado al cierre de ejercicio 949
millones de pesos aproximadamente, recursos que se aplicarán con los
respectivos efectos en el número de proyectos y beneficiarios (sic).
56
• Evaluación Técnica de Proyectos.- Se evaluó la totalidad de las 21 652
solicitudes de apoyo para proyectos productivos.
• Evaluación Externa.- La Universidad Autónoma de Chapingo realiza el
proceso de evaluación externa del programa (impacto). Así mismo, el CIDE
realiza el estudio de la población objetivo de este programa.
• Recursos hacia municipios Proárbol.- Con el propósito de diversificar las
oportunidades productivas y coadyuvar a proteger la conservación de los
recursos forestales, se autorizaron 149.3 millones de pesos a grupos
agrarios asentados en los municipios de este programa, 16.2% del total de
los recursos del programa.
• Supervisión de Proyectos.- Los grupos apoyados en 2007 son
supervisados con el objeto de brindar asistencia y verificar la correcta
aplicación de los recursos entregados a los mismos; a diciembre se
supervisaron 3 705 proyectos productivos de un total de 3 732 que fueron
beneficiados en 2007, lo que significa un 99.3 por ciento.4
• Se impartió el primer Taller de Diagnósticos Participativos con Enfoque de
Género a 50 facilitadores de la SRA que operan en las delegaciones de todo
el país, con la finalidad de efectuar la segunda etapa de capacitación que
comprende los diagnósticos de cada uno de los proyectos productivos de
mujeres.
Se observa que en varias de las actividades reportadas por este programa se
alude a la incorporación del enfoque de género en su implementación, lo cual es
importante en la medida que se expresa cierta congruencia con lo establecido en
la materia en las reglas de operación vigentes en 2008.
Respecto a la alineación establecida del programa con el PND vigente, es
importante destacar que ésta se hace a través del Eje 3: Igualdad de
Oportunidades, Objetivo 17. Abatir la marginación y el rezago que enfrentan los
grupos sociales vulnerables para proveer igualdad en las oportunidades que les
permitan desarrollarse con independencia y plenitud, Estrategia 17.8 Procurar el
57
acceso de personas en condiciones de vulnerabilidad a redes sociales de
protección (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral: 106). Llama la atención que esta
alineación no contemple el objetivo 16 del PND Vigente, relativo a la igualdad entre
mujeres y hombres, lo cual constituye una incongruencia, a la luz del contenido de
las reglas de operación del Promusag en materia de enfoque de género.
Mientras que su alineación con el Programa Sectorial Agrario 2007-2012 se hace
a través del objetivo que busca: “Garantizar la igualdad de oportunidades a los
grupos prioritarios mencionados en el Plan Nacional de Desarrollo y que habitan el
Territorio Social (Núcleos Agrarios y Localidades Rurales vinculadas)” (SHCP,
2008, cuarto informe trimestral: 106), esta alineación parece ser pertinente en la
medida que las mujeres forman parte de los “grupos prioritarios” señalados en el
PND vigente.
Sobre este tema habría que señalar que en la evaluación externa del Promusag
más reciente se señala que como parte de las recomendaciones en torno a la
planeación estratégica del programa: “Definir planes estratégicos que estén
vinculados con el PND, el Programa Sectorial Agrario y las Metas de Desarrollo del
Milenio de la ONU” así como: “Elaborar planes a largo plazo que enlacen el
Promusag con otros programas para cambiar el status de la mujer rural” (UAM-x,
2008:122). Habría que decir que, con base en la información expuesta en los
informes de 2008, no se ubicaron elementos en torno a los avances y esfuerzos
realizados por el programa en esta materia.
Respecto a los indicadores reportados en los informes, habría que señalar por un
lado que éstos no coinciden con lo expuesto en las reglas de operación (ver
página 38 de este reporte); por otro lado, en estos indicadores no se refleja a
cabalidad la búsqueda de medición del enfoque de género en la implementación
del programa.
El Promusag reportó en sus informes trimestrales siete indicadores, de los cuales
58
seis superaron (en varios casos por mucho), la meta anual prevista. El único
indicador que reportó al cierre de 2008 un avance menor al 100% fue el
denominado “porcentaje de grupos beneficiarios (sic) con acompañamiento
durante el proyecto”, cuya meta anual fue 75%, reportándose un avance en torno
a esta meta de 84.7%.
En contraste, el indicador que rebasó por mucho la meta prevista fue el reportado
como: “recursos generados por el proyecto que impacta en la estructura familiar”,
la meta anual prevista fue de 1%, reportándose un avance en torno a esta meta de
2, 000%.
Esta situación motiva la reflexión en torno a los elementos que fueron
considerados al momento de definir esta meta anual, a la luz de los resultados
reportados en el cuarto informe trimestral. Situación similar sucede con el
indicador denominado “porcentaje del presupuesto asignado a mujeres que
habitan en comunidades indígenas” cuya meta anual fue de 5% y se reportó un
avance en torno a ésta de 484% y es que, tal como se señala en el cuarto informe
trimestral: “La orientación de los recursos del programa a grupos indígenas al mes
de diciembre, representa el 24.2 por ciento del presupuesto originalmente
asignado” (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral).
En este último caso, evaluaciones externas del Promusag han dado cuenta de que
alrededor de 15% del total de las mujeres beneficiarias del programa son
indígenas (CIDE, 2005; UNAM, 2007); de manera que habría que cuestionar bajo
qué criterios se definió la meta anual de 5% de mujeres indígenas por atender;
sobre todo, si se considera que este programa inició su operación en el sexenio
anterior y ha tenido continuidad en el presente, sin modificaciones sustantivas
respecto a su población objetivo, ello implica que debería contar con elementos
básicos para definir con mayor especificidad sus indicadores y metas con relación
a su población objetivo.
59
En este sentido es importante retomar una de las recomendaciones al programa
en su evaluación externa más reciente en al que se señala la necesidad de:
Definir estrategias y metas claras a corto, mediano y largo plazos, realistas y acordes
con los compromisos internacionales ya asumidos por el Estado mexicano,
particularmente en materia de equidad de género, en el combate a la pobreza y en el
impulso a los derechos de los pueblos indígenas, incorporando claramente un enfoque
de género (UAM- X, 2008: 124).
Respecto al tema de la inclusión del enfoque de género, como ya se comentó, se
trata de una novedad en las reglas de operación de 2008 del Promusag; no
obstante, este enfoque no se reflejó a cabalidad en el contenido de los informes
trimestrales, lo cual constituye una inconsistencia fundamental.
El uso de lenguaje no incluyente empleado en sus indicadores mostró que a pesar
de que se trata de un programa orientado de manera específica a las mujeres,
éstas son consideradas como “beneficiarios”. Esta situación contraviene lo
expuesto en los mismos informes, en el sentido de que se busca “incorporar el
enfoque de género que muestre la realidad de la diversidad de las mujeres del
sector agrario” (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral).
De manera que en los informes presentados por el Promusag en 2008 se
observan inconsistencias y omisiones que afectan la calidad de la información
presentada. Al mismo tiempo, habría que reconocer y subrayar el esfuerzo por
tratar de reorientar el programa a través de la inclusión de algunos elementos del
enfoque de género en sus reglas de operación, se trata de un avance que en todo
caso, habría que fortalecer, promover y concretar en las distintas fases de
implementación de este programa.
60
VI. Revisión del ejercicio presupuestal Respecto al avance presupuestal, sólo el FOMMUR reportó haber ejercido en su
totalidad el presupuesto anual programado.
En el informe del cuarto trimestre se expuso:
Presupuesto anual.- Al cierre del cuarto trimestre, con fundamento en el numeral
decimosexto, fracción II, segundo párrafo de los Lineamientos Generales para la
Evaluación de los Programas Federales, se transfirieron recursos de la partida 4104
"Subsidios para inversión" del programa a la 3308 "Estudios e Investigaciones" del
Secretariado Técnico de Planeación Comunicación y Enlace (STPCE), por 2.2 Millones
de Pesos (MP), para cubrir la evaluación externa del FOMMUR (0.2 MP para el
seguimiento de los aspectos susceptibles de mejora y 2.0 MP para la evaluación de
impacto), por lo que el presupuesto anual modificado del programa ascendió a 130.2
MP en su totalidad para subsidios (SHCP, 2008, cuarto informe trimestral: 40)
Por su parte el Promusag, reportó un subejercicio considerable ya que sólo ejerció
79% de su presupuesto anual. Sobre esta situación, el programa reportó en el
61
62
cuarto informe trimestral:
La valoración de resultados se realizará sobre el balance general del año, a partir de
las cifras preliminares de cierre, considerando que el programa fue objeto de una
ampliación presupuestal al final del mes de diciembre, por lo que aun se tienen
recursos en proceso de asignación Por tal razón, los resultados sufrirán modificaciones
las cuales se informarán una vez realizado el cierre definitivo (SHCP, 2008, cuarto
informe trimestral: anexo 2: 95-96)
En lo que concierne al POPMI, éste reportó un ejercicio de 97.8% de su
presupuesto asignado:.
Ramo y Programa o Línea
de Acción
Decreto de PEF
PEF Publicado Original Modificado1 Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido Programado Ejercido
Avance del gasto anual
%
SHCP - ComisiónNacional para elDesarrollo de losPueblos Indígenas(CDI)
Programa Organización Productiva paraMujeres Indígenas(POPMI)
180.0 180.0 120.0 180.0 10.9 1.8 112.0 55.8 51.0 97.0 6.1 21.4 180.0 176.0 97.8
Secretaría deEconomía
Fondo deMicrofinanciamiento aMujeres Rurales(FOMMUR)
140.6 141.5 132.4 130.2 15.5 15.5 52.1 52.1 53.8 53.8 8.8 8.8 130.2 130.2 100.0
Secretaría de laReforma Agraria
Programa de la Mujeren el Sector Agrario(Promusag)
922.1 907.0 907.0 907.0 4.7 4.7 161.3 54.6 330.5 290.1 408.1 367.1 904.6 716.5 79.0
Cuadro 24. Gasto para Mujeres Rurales en 2008(Millones de pesos)
Primer trimestre Acumulado anualTercer trimestre
Fuente: CEAMEG, con datos del primer, segundo, tercer y cuarto informe trimestral, Anexo destinado al avance de programas presupuestarios con recursos destinados a las mujeres y equidad de género, de la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la DeudaPública 2008; y Decreto de PEF, publicados por la SHCP.1 El presupuesto modificado anual se obtiene del cuarto informe trimestral, debido a que se presentan distintos montos en los tres primero trimestres.
Anual Segundo trimestre Cuarto trimestre
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Consideraciones finales La información reportada en 2008 por parte de los tres programas revisados cuyo
quehacer se enfoca a las mujeres rurales e indígenas, muestra que no obstante
tratarse de programas cuya operación trasciende al actual sexenio, la calidad de la
información es limitada.
Parte de la información reportada adolece de claridad en su contenido. Además,
es posible advertir que a pesar de que dos de los programas revisados (Promusag
y POPMI), incluyeron en sus reglas de operación 2008 elementos referidos al
enfoque de género, ello no se reflejó en los indicadores y en las metas anuales.
Asimismo, el apartado de información relativa a las actividades se caracterizó en
los distintos informes trimestrales por sintetizar diversos aspectos de la operación
de los programas, lo cual imposibilita conocer con mayores detalles la forma como
se implementaron las acciones de estos programas. Menos aun, ubicar cómo se
tradujo el enfoque de género en su aplicación.
Respecto a su marco de alineación, estos programas consideran ejes y objetivos
del PND 2007-2012 referidos a la igualdad de oportunidades entre mujeres y
hombres. En este sentido habría que destacar la inconsistencia que representa la
limitada cobertura del POPMI, ya que de acuerdo a lo expuesto en sus informes
trimestrales, en 2008 sólo logó atender alrededor del 2% de su población objetivo,
ello a pesar de que la estrategia específica 15.1 [eje 3] del PND 2007-2012 señala
que “se fortalecerán cuantitativa y cualitativamente los programas que lleva a cabo
la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI)
(Presidencia de la República, 2007:206).
Lo expuesto en esta estrategia del plan rector de política pública federal no
coincidió con la operación del POPMI, más aun en sus informes se establecieron
entre los obstáculos del programa las sobrecargas de trabajo de su personal
operativo, así como la tardía disponibilidad de los recursos.
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Situación similar muestra el Promusag, el cual reporta que “la demanda de
propuesta de proyectos de los grupos de mujeres supera con mucho la cobertura
de los mismos, toda vez que sólo el 25.5 por ciento de la demanda fue cubierta”
(SHCP, 2008, cuarto informe trimestral, anexo: 97). Esta cobertura limitada expresa
la necesidad de fortalecer las políticas con enfoque de género orientadas a las
mujeres del sector rural e indígena.
Mientras que una cuestión que ha sido señalada en distintas evaluaciones
externas del Fommur, tiene que ver con que este programa tiende a enfocar sus
esfuerzos prioritarios en las instituciones de microfinanciamiento, descuidando el
impacto del programa en la modificación de las condiciones de vida de las mujeres
rurales (UNAM, 2005; CIDE, 2007). En la evaluación externa del 2007 se
recomendó, entre otras cosas, “fortalecer la parte relativa al proceso de
información de las beneficiarias” (Colegio de México, 2008:7).
En cuanto a la alineación de los programas analizados con los programas
sectoriales a los que se encuentran adscritos se evidencia la falta en el contenido
de éstos últimos de objetivos estratégicos en torno a la igualdad de género, que se
reflejen en indicadores de impacto en la modificación de las relaciones sociales
entre mujeres y hombres, así como en la potenciación de capacidades y procesos
de autonomía de las mujeres rurales e indígenas.
Destaca en los informes revisados el uso de lenguaje no incluyente en varios de
los apartados. Por ello habría que considerar que la inclusión de algunos aspectos
referidos al enfoque de género en los programas revisados se da en un contexto
de inconsistencias; destacándose que estos programas no se inscriben en el
marco de una planeación estratégica referida al sector rural que oriente y articule,
desde el enfoque de género sus líneas de atención, mecanismos, e instrumentos;
ello limita, sin duda, el impacto de sus acciones, de ahí la necesidad de avanzar
en estrategias transversales de institucionalización de la perspectiva de género, a
fin de que las políticas públicas atiendan las necesidades y problemas de las
mujeres rurales e indígenas como sujetas de derechos.
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http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/doc/PEF_2008.doc Centro de Investigación y Docencia Económicas. (2005). Evaluación externa del
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Secretaría de Hacienda y Crédito Público (2008e). Informes sobre la situación económica, de las finanzas públicas y la deuda pública. Cuarto trimestre de 2008, incluyendo anexos (anexo 2) y notas adicionales.
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http://www.ordenjuridico.gob.mx/Federal/PE/APF/APC/SRA/Programas/2008/22012008(1).pdf
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Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco (2008). Informe Final. Evaluación de Consistencia y Resultados 2007 del Programa de la Mujer en el Sector Agrario, Investigadores: Noemí Luján Ponce (coordinador, Graco Rojo Curiel (coordinador técnico), Francisco Coss Montiel, Jorge Alberto Cuellar Pérez, Leticia Pichardo Valdés, Julio A. Rosado Bautista.Ayudantes de investigador:, María de Jesús García Ortiz, Hugo Espinal Cruz, marzo, México: Autor.
Universidad Nacional Autónoma de México (2005). Evaluación del FOMMUR: Ejercicio fiscal enero-dic 2004. Coord: Henio Millán Valenzuela, Investigadores: Guillermo Farfán y Virginia Trevignani, México: Autor.
Universidad Nacional Autónoma de México (2007). Evaluación externa del Programa de la Mujer en el Sector Agrario (Promusag) de la Secretaría de la Reforma Agraria, Informe final, María Antonieta Barrón Pérez responsable, José Manuel Hernández Trujillo corresponsable, enero, Facultad de Economía, México: Autor.
Notas:
1 El Programa de los Pueblos Indígenas y Medio Ambiente 2007-2012 puede consultarse en:
http://www.semarnat.gob.mx/participacionsocial/programasparalospueblosindigenas/Documents/programa%20de%20pueblos%20indigenas%20y%20medio%20ambiente.pdf
2 Los objetivos estratégicos de la CDI pueden consultarse en:
http://www.cdi.gob.mx/index.php?option=com_content&task=view&id=7&Itemid=10
3 La condición social de las mujeres hace referencia a las características socioeconómicas que configuran los niveles materiales de vida de las mujeres, mientras que la posición social de las mujeres alude a la ubicación social de las mujeres con relación a los hombres, medida en términos de diferencias de oportunidades entre ambos en el acceso diferenciado al poder político, a la educación, a los recursos productivos etc. (PNUD, 2006).
4 El Promusag distingue a los proyectos aprobados en el año en curso (2008) como “nuevos proyectos”, de los aprobados en el año anterior (2007) como “proyectos de rezago”, a los cuales también da seguimiento y supervisión.
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEAMEG
H. Cámara de Diputados
LXI Legislatura
Julio de 2009
www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG [email protected]
Teléfono 50-36-00-00 Ext. 59218
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos
Directora General
Mtra. Nuria Gabriela Hernández Abarca Encargada de Despacho de la Dirección de Estudios para la Armonización Legislativa
en los Derechos Humanos de las Mujeres y la Equidad de Género
Mtra. María de Lourdes García Acevedo Directora de Estudios de Políticas Públicas y de la Condición Económica,
Política y Social de las Mujeres
Lic. Ricardo Soto Ramírez Director Interino de Estudios Sociodemográficos, Información y Estadísticas de Género
Adriana Medina Espino
Elaboró