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AMPARO EN REVISIÓN 1130/2016 QUEJOSOS Y RECURRENTES: CARLOS OROZCO BARBA Y OTROS

MINISTRO PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: JAZMÍN BONILLA GARCÍA

Ciudad de México. Sentencia de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

_________ de _________ del dos mil dieciocho.

V I S T O S

Y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Por escrito recibido el diecisiete de agosto

del dos mil doce en la Oficina de Correspondencia Común de los

Juzgados de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el

Estado de Jalisco, CARLOS OROZCO BARBA Y

COAGRAVIADOS, por propio derecho, demandaron el amparo y

protección de la justicia federal contra las autoridades y por los

actos que a continuación se precisan:

III. - AUTORIDADES RESPONSABLES.- Por la naturaleza del acto reclamado señalamos las siguientes autoridades: 1.- AUTORIDADES ORDENADORAS. a) El H. Congreso del Estado de Jalisco. b) El C. Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco c) El C. Secretario General de Gobierno del Estado de Jalisco. d) El C. Director del Periódico Oficial del Estado de Jalisco, o titular del órgano encargado de la dicha publicación. 2.- AUTORIDADES EJECUTORAS. a) H. Congreso del Estado de Jalisco.

AMPARO EN REVISIÓN 1130/2016

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b) H. Comisión de Gobernación del H. Congreso del Estado de Jalisco. c) H. Diputados de la LIX Legislatura del Estado de Jalisco, (…) En este caso es procedente aclarar que las autoridades responsables lo son el ente público a quien se le atribuye la emisión del acto reclamado, por ello es que se señala al H. CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO, así como la totalidad de Diputados que integran la H. LIX LEGISLATURA DEL ESTADO DE JALISCO y a la H. COMISIÓN DE GOBERNACIÓN encargada de presentar el proyecto de Dictamen que ahora se tacha de inconstitucional.--- En cuanto al H. CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO, y los H. DIPUTADOS DE LA LIX LEGISLATURA DEL ESTADO DE JALISCO, así como la H. COMISIÓN DE GOBERNACIÓN tienen su domicilio en la Avenida Hidalgo número 222 (doscientos veintidós) en la zona centro en la Ciudad de Guadalajara, Jalisco. IV. ACTOS QUE DE LA AUTORIDAD SE RECLAMAN.- 1.- AUTORIDADES ORDENADORAS.- a) Del H. Congreso del Estado de Jalisco.- Por la APROBACIÓN y EXPEDICIÓN del Decreto número 23030/LVIII/09 referente a las reformas y adiciones a la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco y Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, en especial del artículo 237 de la última Ley citada que prevé mayores requisitos para la creación de Municipios en el Estado de Jalisco. b) Del C. Gobernador Constitucional del Estado de Jalisco.- La SANCIÓN y PROMULGACIÓN del Decreto número 23030/LVIII/09 referente a las reformas y adiciones de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco y Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, en especial del artículo 237 de la última Ley citada que prevé mayores requisitos para la creación de Municipios en el Estado de Jalisco. c) Del Secretario General de Gobierno del Estado de Jalisco.- Por el REFRENDO y ORDEN DE PUBLICACIÓN del Decreto número 23030/LVIII/09 referente a las reformas y adiciones a la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco y Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, en especial del artículo 237 de la última Ley citada que prevé mayores requisitos para la creación de Municipios en el Estado de Jalisco. d) Del C. Director del Periódico Oficial del Estado de Jalisco o el Órgano encargado de la dicha publicación, se le reclama la PUBLICACIÓN en dicho medio de información, del Decreto número 23030/LVIII/09 referente a las reformas y adiciones de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco y Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, en especial del artículo 237 de la última Ley citada que prevé mayores requisitos para la creación de Municipios en el Estado de Jalisco. 2.- AUTORIDADES EJECUTORAS.- a) Del H. Congreso del Estado de Jalisco.- Se le reclama y atribuye la Discusión, Votación y Aprobación del Acuerdo Legislativo número 1547-LIX-12 realizado en sesión del Pleno el día 17


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diecisiete de Julio del año 2012 dos mil doce, basada y fundada en un DICTAMEN DE COMISIÓN que es totalmente INCONSTITUCIONAL, por contener violación a los derechos y garantías de seguridad jurídica de los solicitantes y con ello aprobando el desechamiento

por improcedente de la solicitud de municipalización de la Delegación de Capilla de Guadalupe, Jalisco.--- Así mismo la ilegal aplicación del Decreto número 23030/LVIII/09 que se refriere a las reformas y adiciones de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco y Ley Orgánica del Poder Legislativo del mismo Estado, y en específico del artículo 237 de esta última Ley, puesto que con ello se realiza la indebida fundamentación realizada en la Aprobación del ACUERDO LEGISLATIVO NÚMERO 1547-LIX-12, en el que SE DESECHA POR IMPROCEDENTE la solicitud de Creación del Municipio 126 de nombre: Capilla de Guadalupe, Jalisco. b) A la H. Comisión de Gobernación del H. Congreso del Estado de Jalisco.- Se le reclama la APROBACIÓN de la PROPUESTA DE DICTAMEN DE ACUERDO LEGISLATIVO que desecha por improcedente la solicitud de municipalización de la Delegación de Capilla de Guadalupe, Jalisco, incumpliendo con los lineamientos que determinó la Suprema Corte de Justicia de la Unión en ejecución de la sentencia dictada en la Controversia Constitucional 131/2006.--- Así mismo la ilegal aplicación del Decreto número 23030/LVIII/09 que se refriere a las reformas y adiciones de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco y Ley Orgánica del Poder Legislativo del mismo Estado, y en específico del artículo 237 de esta última Ley, puesto que con ello se realiza la indebida fundamentación realizada en la Aprobación del ACUERDO LEGISLATIVO NÚMERO 1547-LIX-12, en el que SE DESECHA POR IMPROCEDENTE la solicitud de Creación del Municipio 126 de nombre: Capilla de Guadalupe, Jalisco. c) Respecto de los 39 treinta y nueve H. Diputados integrantes de la LIX LEGISLATURA DEL ESTADO DE JALISCO: Se les reclama la ILEGAL E INCONSTITUCIONAL ACTUACIÓN realizada el día 17 diecisiete de julio del año 2012 en el ámbito de su competencia, dentro de la sesión del Pleno del H. Congreso del Estado de Jalisco, tanto por la discusión, votación y posterior aprobación del ACUERDO LEGISLATIVO NÚMERO 1547-LIX-12, en el cual se DESECHA POR IMPROCEDENTE la solicitud de municipalización de la Delegación de Capilla de Guadalupe y San José de Gracia, Jalisco, lugar donde nacimos y habitamos actualmente, lo cual realizaron a la luz de la Propuesta de Dictamen presentada por la Comisión de Gobernación del H. Congreso del Estado del propio Estado de Jalisco, mismo que se fundamenta en una legislación que no es aplicable a nuestra solicitud del día 25 de Abril del año 2012, dando efectos retroactivos a la nueva legislación que ahora se tacha de inconstitucionalidad y votando en contra el Dictamen que como Voto particular presentó el Diputado Ricardo García Lozano, de esta forma incumpliendo con su obligación de cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como máxima rectora en nuestro país.--- Así mismo la ilegal aplicación del Decreto número 23030/LVIII/09 que se refriere a las reformas y


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adiciones de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco y Ley Orgánica del Poder Legislativo del mismo Estado, y en específico del artículo 237 de esta última Ley, puesto que con ello se realiza la indebida fundamentación realizada en la Aprobación del ACUERDO LEGISLATIVO NÚMERO 1547-LIX-12, en el que SE DESECHA POR IMPROCEDENTE la solicitud de Creación del Municipio 126 de nombre: Capilla de Guadalupe, Jalisco.

SEGUNDO. Tramitado el juicio de amparo con el

número 1774/2012, el Juez Quinto de Distrito en Materias

Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco, a quien

correspondió conocer del asunto, dictó sentencia el catorce de

abril del dos mil catorce con el siguiente punto resolutivo:

ÚNICO. Se sobresee en el presente asunto promovido por Carlos Orozco Barba, María Yaquelin González Orozco, Adrián Jiménez Navarro, Elida González Orozco, Carolina Livier Casillas Alcalá, Néstor Jiménez Jiménez, Rubén Casillas de la Torre, Laura Leticia Gómez Aceves, Ma. Guadalupe Barba Barba, Javier Gómez Hernández, Miguel Ángel Martín Jiménez, Juan Miguel Alcalá Gómez, Rutilio Alcalá Castellanos, Benjamín Castellanos Jiménez, Ana Laura Castellanos González, el menor **********, representado por su padre Rutilio Alcalá Castellanos; Javier Rodrigo Hernández Hernández, Rafael González Arámbula, Alejandro Muñoz Santos, Víctor Samuel de la Torre Hernández, Araceli Vanessa de la Torre Hernández, Miguel Galván Téllez, J. Asunción Hernández Angulo, Francisco Javier Hernández Hernández, Salvador Muñoz Santos, Cecilia Hernández Hernández, José Luis Hernández Angulo, Luis Martínez Hernández, Catarino Valle de Loza, así como el menor **********, representado por su padre Salvador Muñoz Santos.

TERCERO. Inconforme, la parte quejosa interpuso

recurso de revisión, que correspondió conocer al Cuarto Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, donde

mediante ejecutoria del veintidós de abril del dos mil dieciséis

emitida en autos del recurso de revisión RA-22/2015 se decidió:

PRIMERO. Queda firme la parte conducente del resolutivo único de la resolución recurrida, el cual se rige por las consideraciones que formuló el juez de Distrito en el considerando cuarto, para sobreseer


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en el juicio por lo que ve a los actos reclamados a los diputados Marco Antonio Barba Mariscal, Juan Pablo Cerrillo Hernández, Ramón Demetrio Guerrero Martínez, José María Martínez Martínez y Claudia Esther Rodríguez González, como se destacó en el considerando sexto de esta ejecutoria.

SEGUNDO. Se solicita a la Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación tenga a bien, salvo mejor opinión, ejercer su facultad de atracción o en su caso reasuma competencia originaria, para conocer y resolver el recurso de revisión interpuesto por Carlos Orozco Barba, María Yaquelin González Orozco, Adrián Jiménez Navarro, Elida González Orozco, Carolina Livier Casillas Alcalá, Néstor Jiménez Jiménez, Rubén Casillas de la Torre, Laura Leticia Gómez Aceves, Ma. Guadalupe Barba Barba, Javier Gómez Hernández, Miguel Ángel Martín Jiménez, Juan Miguel Alcalá Gómez, Rutilio Alcalá Castellanos, Benjamín Castellanos Jiménez, Ana Laura Castellanos González, Saúl Alcalá Gómez, Javier Rodrigo Hernández Hernández, Rafael González Arámbula, Alejandro Muñoz Santos, Víctor Samuel de la Torre Hernández, Araceli Vanessa de la Torre Hernández, Miguel Galván Téllez, J. Asunción Hernández Angulo, Francisco Javier Hernández Hernández, Salvador Muñoz Santos, Cecilia Hernández Hernández, José Luis Hernández Angulo, Luis Martínez Hernández, Catarino Valle de Loza, Rodrigo Muñoz Gutiérrez, los terceros perjudicados Heriberto Gómez González, representante legal de la Asociación Civil denominada “Unidos por Capilla de Guadalupe” y Luis Ronaldo Morales Barba, representante de Capilla de Guadalupe del municipio de Tepatitlán de Morelos, Jalisco, en términos de esta ejecutoria.

CUARTO. En sesión de diecinueve de octubre del dos

mil dieciséis, la Segunda Sala de este Alto Tribunal resolvió el

expediente relativo a la solicitud de reasunción de competencia

44/2016, en que decidió reasumir su competencia originaria.

QUINTO. En auto de dieciséis de noviembre del dos

mil dieciséis, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación admitió el recurso de revisión registrándolo con el número

de expediente 1130/2016, ordenó su turno al Ministro Javier

Laynez Potisek y remitió los autos a esta Segunda Sala del Alto

Tribunal a la que se encuentra adscrito.


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SEXTO. Mediante proveído de veinticuatro de enero

del dos mil diecisiete, el Presidente de la Segunda Sala tuvo por

recibidos los autos, se avocó a su conocimiento y ordenó

remitirlos al Ministro Ponente.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este

recurso de revisión, de conformidad con los artículos 107, fracción

VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos; 83, fracción IV, y 84, fracción III, de la Ley de

Amparo abrogada; y 21, fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica

del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto

cuarto del Acuerdo General 5/2001, del Pleno de este Alto

Tribunal, toda vez que se interpone contra una sentencia dictada

por un juez de distrito en un juicio de amparo indirecto, el asunto

se considera de interés y trascendencia y no resulta necesaria la

intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto por

parte legítima toda vez que quien recurre es la parte quejosa en el

juicio de amparo.

Por otra parte, resulta innecesario verificar la

oportunidad del recurso, pues de ese aspecto se ocupó el tribunal

colegiado de circuito que previno en su conocimiento.


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TERCERO. Tomando en cuenta que

el artículo 73, último párrafo, de la Ley de

Amparo establece que el análisis de las causas

de improcedencia debe ser de oficio por tratarse

de una cuestión de orden público, lo que implica que su estudio

debe efectuarse con independencia de que las partes la aleguen

o no y en cualquier etapa del proceso, esta Segunda Sala estima

innecesario el examen de los agravios de la recurrente porque

respecto del Acuerdo Legislativo número 1547-LIX-12 que

desechó por improcedente la solicitud de creación del Municipio

Capilla de Guadalupe, Jalisco, se advierte una diversa causa de

improcedencia distinta a la analizada por el juzgador que conduce

al sobreseimiento en el juicio.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia

P./J. 122/99, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Novena Época, Tomo X, noviembre de 1999, página

28, que establece:

IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA. Es cierto que las consideraciones expuestas en la sentencia recurrida, que no son impugnadas en vía de agravio por el recurrente a quien perjudican, deben tenerse firmes para seguir rigiendo en lo conducente al fallo, pero esto no opera en cuanto a la procedencia del juicio de amparo, cuando se advierte la existencia de una causa de improcedencia diferente a la que el juzgador de primer grado estimó actualizada o desestimó o, incluso, de un motivo diferente de los apreciados en relación con una misma causa de improcedencia, pues en este caso, el tribunal revisor debe emprender su estudio de oficio, ya que sobre el particular sigue vigente el principio de que siendo la procedencia de la acción constitucional de orden público, su análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no, y en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73


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de la Ley de Amparo. Este aserto encuentra plena correspondencia en el artículo 91 de la legislación de la materia, que establece las reglas para resolver el recurso de revisión, entre las que se encuentran, según su fracción III, la de estudiar la causa de improcedencia expuesta por el Juez de Distrito y, de estimarla infundada, confirmar el sobreseimiento si apareciere probado otro motivo legal, lo que patentiza que la procedencia puede examinarse bajo supuestos diversos que no sólo involucran a las hipótesis legales apreciadas por el juzgador de primer grado, sino también a los motivos susceptibles de actualizar esas hipótesis, lo que en realidad implica que, a pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o desestimado determinada improcedencia, bien puede abordarse su estudio bajo un matiz distinto que sea generado por diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, o aun ante la misma causa por diverso motivo, pues no puede perderse de vista que las causas de improcedencia pueden actualizarse por diversos motivos, por lo que si el inferior estudió sólo alguna de ellas, es dable e incluso obligatorio que se aborden por el revisor, pues al respecto, no existe pronunciamiento que pueda tenerse firme.

Para corroborar el aserto anterior resulta necesario

tener en cuenta el contenido del artículo 103 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos que constituye uno de

los fundamentos constitucionales del juicio de amparo en México

y prevé los actos contra los que podrá ser promovido:

Artículo 103. Los Tribunales de la Federación resolverán toda controversia que se suscite: I. Por normas generales, actos u omisiones de la autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por esta Constitución, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte; II. Por normas generales o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la soberanía de los Estados o la autonomía de la Ciudad de México, y III. Por normas generales o actos de las autoridades de las entidades federativas que invadan la esfera de competencia de la autoridad federal.

La fracción I del precepto transcrito prevé lo que se

puede considerar como la procedencia genérica del juicio de

amparo.


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Conforme a dicha norma, el juicio de

amparo procede contra normas generales,

actos u omisiones de la autoridad que violen

los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas

para su protección por esta Constitución, así como por los

tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea

parte.

Esa disposición constitucional encuentra su razón de

ser en que el juicio de amparo surge como medio extraordinario

de defensa para proteger a los gobernados de los actos

autoritarios que consideren lesivos de su esfera de derechos

constitucionales.

En efecto, a través del juicio de amparo sólo pueden

ser combatidos los actos de autoridad que los gobernados

consideren violatorios de sus derechos constitucionales.

En atención a la naturaleza del juicio de amparo se han

reconocido diversos principios que lo rigen, de entre los que

destacan el de iniciativa o instancia de parte y el de agravio

personal y directo, que se encuentran íntimamente vinculados y

que no admiten excepciones.

El principio de iniciativa o instancia de parte prohíbe

que el juicio de amparo opere oficiosamente, pues exige el

ejercicio de la acción constitucional para que prospere.


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En cambio, el principio de agravio personal y directo

exige que quien acuda a ejercer la acción constitucional sea aquél

a quien perjudique el acto, norma u omisión reclamada ya sea de

manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden

jurídico, debiendo dicho agravio ser presente o inminente y no

eventual, aleatorio o hipotético.

Como se ve, el juicio de amparo tiene como finalidad

proteger a los gobernados de los actos autoritarios que pudieran

resultar violatorios de sus derechos constitucionales

generándoles un agravio personal, actual e inminente en su

esfera de derechos.

Sentado lo anterior resulta necesario atender al caso

concreto en que los quejosos reclaman el artículo 237 de la Ley

Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco con motivo

de su aplicación en el Acuerdo Legislativo 1547-LIX-12, de

diecisiete de julio del dos mil doce, a través del que se desechó

por improcedente la solicitud de municipalización de la delegación

de Capilla de Guadalupe, Jalisco, acto que también combaten por

vicios propios.

De acuerdo con la técnica que rige el dictado de las

sentencias tratándose de amparo contra leyes, esta Segunda

Sala procede a verificar si contra el juicio resulta procedente

contra el acto señalado como el concreto de aplicación de la

norma impugnada.


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Para tal efecto se toma en cuenta

que al resolver la controversia constitucional

15/2003 el Tribunal Pleno consideró que de

acuerdo con lo dispuesto por el artículo 73 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la

creación de un municipio no es una atribución conferida a las

autoridades federales ya que conforme a sus fracciones I y II

únicamente les corresponde la de admitir nuevos estados a la

unión federal y la de formar nuevos estados dentro de los límites

existentes.

Explicó que al no encontrarse expresamente prevista

esa atribución en beneficio de la Federación, resulta claro que se

trata de una facultad reservada en exclusiva para los estados

en términos del diverso artículo 124 constitucional, lo que se

corrobora tomando en cuenta que conforme al artículo 115,

primer párrafo, constitucional el Municipio es la base de la división

territorial y de la organización política y administrativa de los

estados.

De dichas consideraciones derivó la jurisprudencia

P./J. 107/2004 visible en el Semanario Judicial de la Federación y

su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, octubre del 2004, página

1838, que establece:

MUNICIPIOS. SU CREACIÓN ES UNA FACULTAD CONSTITUCIONAL RESERVADA A LOS ESTADOS DE LA FEDERACIÓN. Las fracciones I y III del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen que el Congreso de la Unión tiene atribuciones para admitir nuevos Estados a la Unión Federal, así como para formar nuevos dentro de los límites de los existentes, mas nada disponen respecto a la


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creación o constitución de Municipios en los Estados. Ahora bien, como esta facultad no se atribuye expresamente a las autoridades federales, debe entenderse que en términos de los artículos 124 y 115, párrafo primero, de la propia Constitución Federal, está reservada a los Estados dentro de cuyo territorio han de constituirse, pues al ser el Municipio la base de su división territorial y de su organización política y administrativa, para conocer el régimen jurídico de su creación habrá de acudirse a las disposiciones constitucionales y legales de las entidades federativas correspondientes.

En esa misma controversia constitucional 15/2003, el

Tribunal Pleno consideró que el acto de creación de un Municipio

dentro de un estado es similar a aquel en que la Federación

forma un nuevo Estado dentro de los límites existentes a que se

refiere la fracción III del artículo 73 constitucional y, aclaró, que

materialmente se trata de un acto administrativo a través del que

la legislatura local verifica el cumplimiento de los requisitos

fácticos, financieros, jurídicos y políticos exigidos para la creación

del municipio cuyo destinatario está perfectamente determinado,

a saber, la nueva entidad política que se integra a la geografía

estatal.

Sentado lo anterior se estima conveniente tener en

cuenta que la doctrina constitucional ha sido prolija en establecer

que el Municipio es una entidad política de carácter público base

de la división territorial y de la organización política de las

entidades federativas, que goza de personalidad jurídica propia y,

por ende, tiene capacidad política y administrativa.

Constitucionalmente se integra por tres elementos, a saber:

población, territorio y gobierno.

De lo hasta aquí expuesto es factible advertir, cuando

menos, las siguientes conclusiones:


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a) El acto de creación de un

Municipio dentro de una entidad federativa

es similar a aquel en que la Federación

forma un nuevo Estado dentro de los límites existentes a que se

refiere la fracción III del artículo 73 constitucional.

b) La facultad para crear un Municipio nuevo es una

atribución reservada en exclusiva a las entidades federativas.

c) El acto de creación de un Municipio es un acto

administrativo desde el punto de vista material a través del que la

legislatura local verifica el cumplimiento de los requisitos fácticos,

financieros, jurídicos y políticos para tal efecto.

d) El destinatario de esa creación de Municipio está

perfectamente determinado y se trata de la nueva entidad política

que se integra a la geografía estatal.

e) El Municipio es la base de la organización

territorial, política y administrativa de los estados que goza de

personalidad jurídica propia compuesto de tres elementos:

población, territorio y gobierno.

Estas conclusiones se corroboran con el contenido del

artículo 115 constitucional que en las partes que interesan

establece:

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La


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competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado. (…) Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan. (…) II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley. (…)

Pues bien, de lo hasta aquí expuesto se advierte que la

creación de un Municipio es una atribución exclusiva reservada a

las entidades federativas que depende de que se satisfagan los

requisitos fácticos, financieros, jurídicos y políticos para tal efecto.

La atribución de crear un Municipio constituye una

decisión soberana del Congreso del Estado tal como lo constituye

la del Congreso de la Unión de crear una nueva entidad

federativa, en tanto es ejercida con plena independencia y sin

injerencia externa a efecto de que se adopte la decisión

respectiva.

En efecto, tanto el Congreso local como el Congreso

de la Unión son órganos de representación conformados por la

elección de los ciudadanos mediante el ejercicio del sufragio

universal, libre y directo. Por tanto, al ejercer sus facultades

expresan la voluntad popular.

De esta manera, cuando el órgano legislativo local

decide o no crear un municipio, tal como podría hacer el órgano


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legislativo federal en relación con la creación de

una nueva entidad federativa, lo hacen en

ejercicio de una facultad exclusiva y en aras de

un gobierno democrático y representativo, lo

que denota que su actuación es de naturaleza soberana.

Definido lo anterior procede tener en cuenta la

regulación respectiva en el estado de Jalisco que, en el artículo

35, fracción III, de su Constitución Política establece:

Artículo 35. Son Facultades soberanas del Congreso: (…) III. Fijar la división territorial, política y administrativa del Estado, así como la denominación de los municipios y localidades que lo compongan; (…)

El precepto transcrito consagra la facultad soberana y

exclusiva del Congreso del Estado de Jalisco de fijar la división

territorial, política y administrativa, así como la denominación

de los municipios y localidades que lo compongan. Es decir,

se trata de la norma que faculta al Congreso local a erigir nuevas

municipalidades.

Ni esa norma ni alguna otra de la Constitución local

establece la manera en que el Congreso habrá de ejercer

dicha facultad soberana y exclusiva; sin embargo, esas

disposiciones se encuentran en la Ley del Gobierno y la

Administración Pública Municipal del Estado de Jalisco que a lo

largo de su vigencia ha regulado la atribución mencionada.


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Así, el artículo 6 de dicha normatividad publicada el

cinco de octubre del dos mil en el Periódico Oficial del Estado de

Jalisco estableció:

Artículo 6. El Congreso del Estado puede constituir nuevos Municipios, de acuerdo con las bases siguientes: I. La superficie territorial, en donde se pretenda constituir, no sea menor de 180 kilómetros cuadrados; II. La población que habite en esa superficie, sea mayor de 20,000 habitantes; III. Lo soliciten, cuando menos, la mitad de los ciudadanos que radiquen en la región en donde pretenda establecerse un nuevo Municipio; IV. El poblado que se elija como cabecera municipal, tenga una población no inferior a 10,000 habitantes; y V. El poblado cuente con los servicios públicos indispensables, y que tenga además, suficiente capacidad económica para atender a los gastos de Gobierno y administración pública municipal. El Congreso del Estado puede declarar la extinción, o la fusión de los municipios, cuando no alcancen la población requerida, modificando, para ello, los límites de los municipios existentes, y concediendo previamente el derecho de audiencia y defensa a los Ayuntamientos de que se trate.

Esa norma tuvo una primera reforma sustancial el

dieciséis de diciembre del dos mil tres en que se adicionó una

fracción VI relativa a tener la opinión de los municipios afectados

mediante acuerdo de los ayuntamientos respectivos.

Posteriormente, el cinco de enero del dos mli siete se

reformó nuevamente para quedar como sigue:

Artículo 6. El Congreso del Estado puede constituir nuevos Municipios, de acuerdo con las bases siguientes: I. La superficie territorial en donde se pretenda constituir no sea menor a doscientos cincuenta kilómetros cuadrados, y que el municipio escindente no resulte con una superficie menor a ésta; II. La población que habite en esa superficie sea mayor a treinta mil habitantes, y que el municipio escindente no resulte con una población menor a esta;


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III. Lo solicitud debe ser suscrita por cuanto menos las dos terceras partes de los habitantes que radiquen en la superficie donde se pretenda constituir el municipio, y que tengan una residencia comprobable de al menos cinco años anteriores a la presentación de la solicitud. Para los efectos de esta fracción se debe

crear un comité o asociación promotora la cual da seguimiento al procedimiento realizado por el Congreso del Estado; IV. El poblado que se elija como cabecera municipal, tenga una población no inferior a 10,000 habitantes; y (sic) V. El poblado cuente con los servicios públicos indispensables y, que tenga además, suficiente capacidad económica para atender a los gastos de la administración pública municipal; y VI. La opinión de los municipios afectados, debe constar en el acta de la sesión de ayuntamiento correspondiente. Siempre que se constituya un nuevo Municipio, se debe cuidar que el o los Municipios que resulten afectados, sigan reuniendo los requisitos mínimos que establece este ordenamiento. El Congreso del Estado puede declarar la extinción, o la fusión de los municipios, cuando no alcancen la población requerida, modificando para ello, los límites de los municipios existentes, y concediendo previamente el derecho de audiencia y defensa a los Ayuntamientos de que se trate.

Finalmente, el veintinueve de diciembre del dos mil

nueve esa norma sufrió una nueva reforma para quedar

redactada como sigue:

Artículo 6. El Congreso del Estado puede constituir nuevos Municipios de acuerdo con las bases que se señalen en la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco.

En esa misma fecha, la Ley Orgánica del Poder

Legislativo del Estado de Jalisco adicionó un capítulo relativo a la

creación de municipios del que destacan los artículos 233 y 237,

que establecen:

Artículo 233. 1. La creación de municipios estará orientada por los siguientes principios: I. Seguridad jurídica: En razón del cual no se podrá crear municipio alguno en contravención a lo establecido en esta ley.


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II. Debido proceso: Como el derecho de los ayuntamientos a ser escuchados, ofrecer pruebas y expresar alegatos dentro de los procedimientos en los que pudieren resultar afectados los intereses legítimos de su municipio. III. Certeza: Con relación a la evidencia científica y técnica que deben sustentar los dictámenes respecto al estado en que se encuentran la población y territorio dentro de los procedimientos de creación de municipios. IV. Viabilidad: Como la condición de sustentabilidad en los aspectos ambiental, social y económico, que determine la conveniencia del acto de creación de los municipios. V. Transparencia: Como disponibilidad pública de la información producida durante el proceso de creación de municipios; y VI. Participación Ciudadana: Como garantía de intervención de la sociedad en el proceso de creación de municipios. Artículo 237. 1. El Congreso del Estado puede constituir nuevos municipios de acuerdo con las bases siguientes: I. La superficie territorial en donde se pretenda constituir no sea menor de 250 kilómetros cuadrados; II. La población que habite en esa superficie sea mayor de 30,000 habitantes; III. Lo soliciten cuando menos una cuarta parte del total de ciudadanos inscritos en el padrón electoral con residencia en el territorio en donde se pretenda establecer el nuevo municipio; IV. El poblado que se elija como cabecera municipal tenga una población no inferior a 10,000 habitantes; V. Cuente con los servicios públicos indispensables y suficiente capacidad económica para generar el ingreso fiscal para atender los gastos de la nueva administración pública municipal, y VI. Que el o los municipios susceptibles de afectación no pierdan con la segregación las condiciones para ser municipios.

De los preceptos transcritos se advierte que la

legislación estatal ha regulado la atribución soberana del

Congreso del Estado de Jalisco de crear municipios.

Si bien dicha facultad requiere el respeto de mínimos

legales a efecto de dar trámite a la solicitud correspondiente, por

ejemplo: un determinado número solicitantes, un mínimo de

superficie territorial y de población que la habite y servicios

públicos suficientes para satisfacer las necesidades de esa


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población, lo cierto es que esa circunstancia no

implica la privación de soberanía a la atribución

del Congreso simplemente porque, como se

dijo, se trata de una decisión ejercida con plena

independencia y sin injerencia externa.

Tal aserto se corrobora si se toma en cuenta que al

regular la atribución del Congreso, el legislador empleó la

locución “puede”, entendida como la facultad constitucional

soberana y exclusiva del órgano legislativo local de crear

municipios cuando se cumplan, cuando menos, las bases

previstas en la legislación.

Pues bien, todo lo hasta aquí reseñado permite

concluir que no es posible analizar a través del juicio de

amparo la constitucionalidad del acuerdo legislativo por el que el

Congreso del Estado de Jalisco determinó improcedente la

solicitud de creación de un nuevo Municipio simplemente porque

se trata de un acto que se funda en una atribución soberana que

no genera un agravio personal, actual e inminente en la esfera de

derechos de los gobernados.

En efecto, como se explicó, el acto de creación de un

Municipio es similar a aquel en que la Federación forma una

nueva entidad federativa cuyo destinatario está perfectamente

determinado y se trata de la nueva entidad política que se integra

a la geografía estatal.


20

Por tanto, no es posible considerar que a través del

juicio de amparo se pueda verificar si la decisión adoptada por

una legislatura local de crear o no un nuevo Municipio viola

derechos constitucionales simplemente porque de acuerdo con el

artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y la interpretación que de dicha norma ha efectuado

este Alto Tribunal se trata de una atribución o facultad reservada

a las entidades federativas en ejercicio de la soberanía que les

resulta propia por la cláusula federal.

Y es que el juicio de amparo tiene como finalidad

proteger a los gobernados de los actos autoritarios que pudieran

resultar violatorios de sus derechos constitucionales

generándoles un agravio y, como se explicó, la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos únicamente reconoce

la facultad de los Estados de crear nuevos Municipios, pero no

reconoce un derecho de los gobernados a pertenecer a una

municipalización determinada.

En todo caso, el derecho de los gobernados a recibir

una respuesta a su solicitud de municipalización encuentra

protección en el artículo 8 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos que exige que a toda solicitud por

escrito, de manera pacífica y respetuosa recaiga una respuesta;

sin embargo, no es posible sujetar la decisión del Congreso

emitida en respuesta a dicha solicitud a control constitucional

mediante juicio de amparo por las razones antes expuestas.


21

De ahí que, en opinión de esta

Segunda Sala, el juicio de amparo resulte

improcedente contra la resolución del

Congreso del Estado de Jalisco que declaró

improcedente la solicitud de creación de un nuevo Municipio

denominado Capilla de Guadalupe y como cuando se promueve

un juicio de amparo contra una norma general con motivo de su

aplicación no es posible desvincular su estudio del

correspondiente acto de aplicación, lo procedente es también

decretar la improcedencia del juicio respecto del artículo 237 de la

Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco.

Sirve de sustento a lo anterior la tesis de jurisprudencia

221 del Tribunal Pleno, visible en el Tomo I del Apéndice al

Semanario Judicial de la Federación 1995, Séptima Época,

página 210, que establece:

LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACIÓN. Cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley o reglamento con motivo de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el juez no puede desvincular el estudio de la ley o reglamento del que concierne a su aplicación, acto éste que es precisamente el que causa perjuicio al promovente del juicio, y no por sí solos, considerados en abstracto, la ley o el reglamento. La estrecha vinculación entre el ordenamiento general y el acto concreto de su aplicación, que impide examinar al uno prescindiendo del otro, se hace manifiesta si se considera: a) que la improcedencia del juicio en cuanto al acto de aplicación necesariamente comprende a la ley o reglamento; b) que la negativa del amparo contra estos últimos, por estimarse que no adolecen de inconstitucionalidad, debe abarcar el acto de aplicación, si el mismo no se combate por vicios propios; y c) que la concesión del amparo contra la ley o el reglamento, por considerarlos inconstitucionales, en todo caso debe comprender también el acto de su aplicación.


22

En las relatadas circunstancias, lo procedente es

confirmar la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio aunque

por motivos distintos a los advertidos por el juzgador.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia del recurso, se CONFIRMA la

sentencia recurrida.

SEGUNDO. Se SOBRESEE en el juicio.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución,

devuélvanse los autos al tribunal colegiado de origen y, en su

oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

En términos de lo previsto en el artículo 3°, fracción II y III de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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