auditoría núm. 172 “auditoría de desempeño a los servicios de educación primaria”
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Auditoría Núm. 172 “Auditoría de Desempeño a los Servicios de Educación Primaria”
Cuenta Pública 2008
Marzo 2010
Auditoría Especial de Desempeño
1
Índice
I. Contexto 3
II. Política pública 11
III. Universal conceptual de resultados 20
IV
V.
Resultados de la revisión
Dictamen
22
59
VI. Síntesis de las acciones emitidas 65
VII. Impacto de la auditoría 67
2
I. Contexto
3
Contexto Problemática
A principios de la década de los 90’s, el servicio educativo presentaba la problemática siguiente:
4
Cobertura insuficiente.
Baja calidad educativa.
Centralización y cargas burocráticas excesivas a cargo de la SEP.
Plan y Programas de Estudios de Educación Primaria obsoletos.
Falta de opciones para el desarrollo profesional de los docentes.
Recursos financieros insuficientes para la educación.
Cobertura insuficiente.
5
Contexto Problemática
Más de un millón de alrededor de 10 mi-llones de niños no ac-cedían a los servicios de educación primaria, principalmente en la población indígena y rural.
Baja calidad educativa.
6
Contexto Problemática
Los niveles de apren-
dizaje de los alumnos
no cubrían los obje-
tivos curriculares, ya
que la reprobación es-
colar se ubicaba en
9.8%.
Centralización y cargas burocráticas excesivas a cargo de la SEP.
7
La SEP se encargaba del:
79.6% de los 14.1 mi-llones de alumnos
72.7% de los 471.6 miles de docentes.
79.6% del total de es-cuelas (82.9 miles)
Contexto Problemática
Plan y programas de estudios para la educación primaria obsoletos.
8
Contaban con más de 20 años de vigencia y la enseñanza y la enseñanza se basaba en un modelo forma-tivo por áreas de co-nocimiento.
Contexto Problemática
Falta de opciones para el desarrollo profesional de los docentes.
9
Contexto Problemática
Los más de 456 mil docentes públicos ca-recían de un sistema de formación y capa-citación y de incen-tivos económicos.
Recursos financieros insuficientes para la educación.
10
Contexto Problemática
El gasto público en educación como parte del PIB se ubicaba en 4.4%.
II. Política Pública
11
En 1992 se suscribió el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica.
Compromiso: Transformar el Siste-ma Educativo Nacio-nal.
12
Política Pública Acuerdo Nacional
La transformación educativa se realizaría con base en seis factores:
Política Pública Acuerdo Nacional
Ampliación de la cobertura. Mayor acceso a la educación
Aprovechamiento escolar. Mejoramiento de la calidad educativa.
Planes y programas de estudio. Reformulación de los contenidos y materiales educativos.
Escuelas. Reorganización del sistema educativo.
Docentes. Revalorización social del magisterio.
Presupuesto. Transferencia de recursos públicos suficientes.
13
Ampliación de la cobertura.
Fortalecer la presta-ción de los servicios educativos en las áreas rurales e indígenas
14
Política Pública Acuerdo Nacional
Aprovechamiento escolar.
Política Pública Acuerdo Nacional
15
Impulsar la evaluación
de los conocimientos
en las asignaturas de
español y matemáticas.
Planes y programas de estudio.
Política Pública Acuerdo Nacional
En 1993 se modificó el Plan y los Programas de Estudio para la Edu-cación Primaria a fin de que los alumnos adqui-rieran las habilidades intelectuales que les permita aprender per-manentemente y se for-men éticamente.
16
Escuelas.
Política Pública Acuerdo Nacional
17
En 1992, la SEP trans-firió a los estados alrededor de 59 mil de cerca de 82.8 miles de escuelas públicas.
En 1992 se creó el Programa de Carrera Magisterial y el 1995 inició operaciones el Programa Nacional de Actualización Per-manente de los Maes-tros de Educación Básica en Servicio.
18
Docentes.
Política Pública Acuerdo Nacional
PRONAP
Presupuesto.
19
Otorgar a la educa-ción la más alta prioridad en la asig-nación del gasto público.
Política Pública Acuerdo Nacional
III. Universal Conceptual de Resultados
20
Universal Conceptual de Resultados
21
IV. Resultados de la Revisión
22
Resultados Cobertura
23
En 2008, las Estadísticas Básicas del SEN para la educación primaria no fueron confiables para determinar la cobertura de la población atendida.
Resultado Confiabilidad en las cifras
24
Se incumplió el artí-culo 242 del Regla-mento de la LFPRH.
R11 1/ Sistema Educativo Nacional.
De acuerdo con las Estadísticas Básicas, en 2008-2009 la cobertura en educación primaria fue de 113%.
Resultado Cobertura ciclo escolar 2008-2009
25
La matrícula superaba en 13% a la población en edad de cursar este nivel educativo.
R-11
COBERTURA EN EDUCACIÓN PRIMARIA(Ciclo escolar 2008-2009)
En 2008, al relacionar los 12,902.5 miles de alumnos y los 13,108.9 miles de niños de entre 6 y 11 años, la SEP alcanzó una cobertura neta de 98.4%, en educación primaria.
Resultado Objetivos del Milenio
26
Se avanzó en el cum-plimiento de la meta de cobertura univer-sal en educación pri-maria establecida en los Objetivos del Mi-lenio.
R-16
En 2008, la SEP matriculó en educación preescolar y primaria a 1,500.5 miles de niños indígenas, 5.0% menos que la meta prevista en el PSE.
27R-22
En educación prima-ria se atendieron a 1,166.7 miles de alumnos, 77.8% de la matrícula indígena.
Resultado Matrícula en educación indígena
28
Resultados Aprovechamiento escolar
La ASF realizó un estudio comparativo entre las modalidades y tipos de organización de las escuelas primarias, con base en los resultados de la Prueba ENLACE 2006, 2007 y 2008.
29R-25
Se analizaron 73,188 registros de escuelas de 2006; 79,501 de 2007; y 77,621 de 2008.
Resultado Estudio comparativo
30R-25
Resultado Prueba ENLACE
Consiste en la aplicación de una prueba a los estudiantes de 3º. a 6º.sexto grado de primaria en los planteles públicos y privados del país en las asignaturas de español y matemáticas, basada en los planes y programas de estudio aprobados por la SEP.
RANGOS DE VALORES PARA CADA NIVEL DE LOGRO Y HABILIDAD
PARA ALUMNOS DE PRIMARIA , 2008
Nivel Primaria Secundaria
Español Matemáticas Español Matemáticas
Insuficiente Menor a 410.9 Menor a 412.6 Menor a 468.5 Menor a 525.0
Elemental 410.9 - 560.3 412.6 - 565.6 468.5 - 609.3 525.0 – 670.3
Bueno 560.3 - 691.5 565.6 - 674.0 609.3 – 784.9 670.3 – 780.0
Excelente 800.0 800.0 800.0 800.0
FUENTE: Secretaría de Educación Pública, Unidad de Planeación y Evaluación de
Políticas Educativas. Evaluación Nacional el Logro Académico de Centros
Escolares (ENLACE), México 2008.
31
La prueba ENLACE evidenció que los niveles de aprendizaje de los alumnos de educación primaria no cubren los objetivos curriculares.
De cada 100 alum-nos en primaria, 79 se ubicaron en el nivel al menos “Ele-mental” en español y 77 en matemáticas.
R-25
Resultado ENLACE en educación primaria
De 2006 a 2008, la brecha en los resultados obtenidos en la Prueba ENLACE entre los alumnos de educación comunitaria e indígena aumentó en comparación con los de la primaria general.
32R-25
Resultado ENLACE por modalidad
DIFERENCIALES EN LA PRUEBA ENLACE DE LAS MODALIDADES EDUCATIVAS
COMUNITARIA E INDÍGENA EN COMPARACIÓN CON LA GENERAL, 2006 y 2008
Modalidad educativa
2006 2008 Variación absoluta 2006-2008
Español Matemáticas Español Matemáticas Español Matemáticas
General (a) 448.3 454 491.1 491 42.8 37.0
Comunitaria (b) 435.2 440.5 434.9 421.8 (0.3) (18.7)
Indígena (c) 393.4 403.3 421.6 421.7 28.2 18.4
Diferencias Brecha Educativa
(b)-(a) (13.1) (13.5) (56.2) (69.2) (43.1) (55.7)
(c)-(a) (54.9) (50.7) (69.5) (69.3) (14.6) (18.6)
FUENTE: Secretaría de Educación Pública. Resultados de educación primaria en la prueba ENLACE 2008.
La brecha en los resultados de los alumnos de las escuelas incompletas aumentó en com-paración con los de las escuelas completas.
33R-26
Resultado ENLACE en escuelas por tipo de organización
DIFERENCIALES EN LA PRUEBA ENLACE DE LAS ESCUELAS DE ORGANIZACIÓN INCOMPLETA RESPECTO DE LAS COMPLETAS PARA LAS ASIGNATURAS DE ESPAÑOL Y MATEMÁTICAS, 2006 Y
2008(Puntos)
Tipo de organización
2006 2008 Variación absoluta 2006-2008Español Matemáticas Español Matemáticas Español Matemáticas
Completa (a) 442.1 448.1 484.3 481.9 42.2 33.8
Incompleta (b) 442.2 448.5 450.1 438.9 7.9 (9.6)Diferencias Brecha Eductiva
(b)-(a) 0.1 0.4 (34.2) (43.0) (34.3) (43.4) FUENTE: Secretaría de Educación Pública. Resultados de educación primaria en la prueba ENLACE
2008.
En el periodo 2006-2008 para las escuelas multigrado la diferencia en el puntaje promedio de los alumnos creció respecto de los de las escuelas no multigrado.
34R-27
Resultado ENLACE en escuelas multigrado
DIFERENCIALES EN LA PRUEBA ENLACE DE LAS ESCUELAS MULTIGRADO RESPECTO DE LAS NO MULTIGRADO PARA LAS ASIGNATURAS DE ESPAÑOL Y MATEMÁTICAS, 2006 Y 2008
(Puntos)
Tipo de organización
2006 2008 Variación absoluta 2006-2008
Español Matemáticas Español Matemáticas Español Matemáticas
No Multigrado (a)
451.5 457.4
502.9
503.9 51.4 46.5
Multigrado (b)432.8 439.0
455.7
452.5 22.9 13.5
Diferencias Brecha Eductiva
(b)-(a) (18.7) (18.4) (47.2) (51.4) (28.5) (33.0)
FUENTE: Secretaría de Educación Pública. Resultados de educación primaria en la prueba ENLACE 2008.
En el ciclo escolar 2007-2008 se obtuvo en primaria una eficiencia terminal de 92.4%, porcentaje similar a la meta prevista.
35R-23
De cada 100 alum-nos inscritos 5 ciclos escolares antes, 92 terminaron el nivel y 8 abandonaron los estudios.
Resultado Eficiencia terminal en primaria
En el ciclo escolar 2007-2008, en educación primaria indígena se obtuvo una eficiencia terminal de 82.2%, porcentaje similar a la meta prevista en el PEF.
36R-20
En ese ciclo, 82 alumnos indígenas concluyeron el nivel, 10 menos que el promedio nacional.
Resultado Eficiencia terminal en primaria indígena
37
Resultados Plan y programas de estudio
En 2008 la SEP actualizó el programa de estudios de educación primaria en cumplimiento de la Ley General de Educación.
Resultado Programa de Estudios
Se publicó en el DOF el Acuerdo núm. 438 mediante el cual se actualizó el Programa de Estudios para la Formación Cívica y Ética.
38R-28
En ese año, la SEP actualizó 32 materiales educativos de educación primaria acorde con los programas de estudios del ciclo escolar 2008-2009.
Resultado Materiales educativos
39R-30
Cumplió con el ar-tículo 12 de la Ley General de Educa-ción.
40
Resultados
Escuelas
En 2008 de los 98,575 escuelas primarias, 84.8% (83,585) eran de organización completa y 15.2% incompleta (14,990), conforme con el Acuerdo que establece la Organización y Funcionamiento de las Escuelas Primarias.
Resultado Escuelas por tipo de organización
41
Las 14,990 escuelas de organización in-completa atendían a 238,360 alumnos, 1.6% de la matrícula del nivel.
R-40
En año, de los 98,575 escuelas primarias, 51.9% (51,137) eran multigrado y 48.1% (47,438) no multigrado, clasificación no reconocida en el Acuerdo en el que se establece la organización y funcionamiento de las escuelas primarias.
Resultado Escuelas Multigrado
42
Las 51,137 escuelas multigrado atendían a 2,391,439 alumnos, 16.1% de la matrícula total.
R-40
De las 51,137 escuelas multigrado, 79.0% (40,414) pertenecían a las modalidades general e indígena y tenían adscrito al 89% de los docentes de este tipo.
Resultado Escuelas multigrado por modalidad
43
105 mil maestros im-partían su labor a 2,284 mil alumnos bajo un modelo escolar y peda-gógico diferente al es-quema de un docente por grado.
R-40
En el ciclo escolar 2007-2008 se incorporaron 500 primarias al Programa Escuela de Tiempo Completo en beneficio de 139,611 alumnos.
Resultado Escuelas de tiempo completo
44R-32
La SEP cumplió al 100% la meta esta-blecida para 2008 en del PSE 2007-2012.
En ese año se integraron 14,308 planteles de educación básica al Programa Escuela Segura, 34.5% más que lo previsto en el PSE 2007-2012.
Resultado Escuela segura
45R-33
En 2008 se incor-poraron 9,060 escuelas primarias, 63.3% del total de escuelas en el programa.
En 2008 se operaron 31,327 servicios educativos en localidades susceptibles de ser atendidas por el CONAFE, 7.9% menos que la meta prevista en el PEF 2008.
46R-24
10,504 primarias ini-ciaron operaciones, 33.5% de los servicios educativos entregados a las comunidades en ese año.
Resultado Escuelas CONAFE
En 2008, se dispuso de 124,066 aulas de educación primaria con Enciclomedia, superior en 5.1% a la meta prevista en el PEF.
47R-34
La cifra difiere en 934 aulas a la reportada en la Cuenta Pública de 2008.
Resultado Aulas con Enciclomedia
48
Resultados
Docentes
En 2008 de los 18,878 sustentantes para obtener una plaza docente de educación primaria, 6,492 (34.4%) aprobaron el examen y 12,386 (65.6%) lo reprobaron.
49
De los 6,492 que apro-baron el examen, 2,316 (35.3%) fueron maes-tros en servicio y 4,176 de nuevo ingreso.
R-37
Resultado Concurso para obtener plazas docentes
En 2008, la SEP no dispuso de la base de datos de los docentes de educación primaria que se inscribieron a los cursos de actualización.
50
la dependencia no cuenta con mecanis-mos para dar segui-miento a los docentes atendidos por nivel educativo.
R-38
Resultado Falta de información soporte
De los 159,977 docentes de educación primaria, que sustentaron los ENAMS, 80,881 lo aprobaron (50.6%) y 79,096 no lo acreditaron (49.4%).
Los docentes apro-bados representaron el 34.1% de los ma-estros inscritos a los ENAMS y el 14.5% del total de docentes en el nivel.
51R-46
Resultado Exámenes nacionales de actualización
52
Resultados
Presupuesto
Se incumplió el artí-culo 25 de la Ley General de Educa-ción.
Resultado Gasto público en educación
En 2008 el gasto público en educación representó el 4.7% del PIB nacional, 3.3 puntos menos respecto del 8% establecido.
53R-47
En 2008 se estimó un ejercicio de recursos por 152,403.5 millones de pesos, para la educación primaria, superior en 2.2% al presupuestado.
Resultado Presupuesto en educación primaria
54R-49
GASTO EN EDUCACIÓN PRIMARIA POR TIPO DE FINANCIAMIENTO, 2008
(Miles de pesos)
Tipo de gasto Importe Participación
(%)
Total 152,403,518.4 100.0
Federal 106,643,841.1 70.0
Estatal 45,759,677.3 30.0
FUENTE: Secretaría de Educación Pública, Cuestionarios de
Financiamiento Educativo Estatal 2008. México, 2009.
No fue posible determinar el gasto en acciones de actualización y por concepto de incentivos de Carrera Magisterial de los docentes de primaria.
Resultado Gasto docente
La SEP no dispone de la información de-sagregada por nivel educativo.
55R-50
Resultado Gasto en infraestructura educativa
Durante 2008 se estimó un gasto promedio por obra de infraestructura en educación primaria de 53.3 miles de pesos.
56
Se erogaron 583.0 millenes de pesos en la construcción o rehabi-litación de 10,930 es-pacios educativos.
R-54
Resultado Gasto por alumno atendido
En 2008 se determinó un gasto por alumno atendido de 11.2 miles de pesos, 2.2 miles de pesos menos que el gasto previsto por la SEP.
57
Se ejercieron 152,403.5 millones de pesos en la atención de 13,586.9 miles de alumnos ma-triculados en escuelas primarias públicas.
R-55
Los programas presupuestarios definidos en el PPEF 2008 de los ramos 11, 25 y 33, no permiten identificar las actividades específicas de los servicios de educación primaria.
Resultado Programa presupuestario
58
Se incumplió el Manual de Progra-mación y Presu-puesto emitido por la SHCP.
R-6
IV. Dictamen
59
La Secretaría de Educación Pública cumplió
razonablemente con el objetivo de proporcionar
servicios de educación primaria a la población.
Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad
60
Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad
61
En el ciclo escolar 2008-2009 en educación
primaria se reportó una cobertura de 113.0%, al
atender a 14,815,735 educandos de los 13,108,853
niños y jóvenes que corresponden a la población
en edad escolar.
Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad
62
Los resultados de la Prueba ENLACE mostraron
que los alumnos de primaria en las modalidades
general, indígena y comunitaria se ubicaron en el
rango de aprovechamiento escolar “Elemental”.
Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad
63
Las escuelas multigrado en comparación con las
no multigrado presentaron resultados menores en
47.2 puntos en español y 51.4 puntos en
matemáticas y la brecha educativa registró un
incremento promedio de 28.5 puntos y 33.0
puntos, para cada asignatura, en el mismo
periodo.
Opinión de la ASF: Dictamen con Salvedad
64
En 2008 el gasto público en educación representó
el 4.7% del PIB, 3.3 puntos porcentuales por
debajo de la proporción establecida, por lo que la
SEP no se ajustó a la Ley General de Educación.
V. Síntesis de las Acciones Emitidas
65
Síntesis de las Acciones Emitidas
Se emitieron 22 observaciones que generaron 25
Recomendaciones al Desempeño:
1 a la Cámara de Diputados.
24 a la Secretaría de Educación Pública.
66
VI. Impacto de la Auditoría
67
Impacto de la Auditoría
La auditoría permitirá a la SEP:La auditoría permitirá a la SEP:
Diseñar a los servicios de educación primaria Diseñar a los servicios de educación primaria como un programa presupuestario que permitan como un programa presupuestario que permitan identificar las actividades específicas de este identificar las actividades específicas de este nivel educativo.nivel educativo.
68
Impacto de la Auditoría
La auditoría permitirá a la SEP:La auditoría permitirá a la SEP:
Reforzar las medidas de control y supervisión Reforzar las medidas de control y supervisión para:para:
69
• Garantizar la confiabilidad de las Estadísticas Garantizar la confiabilidad de las Estadísticas Básicas del SEN para reportar la cobertura de Básicas del SEN para reportar la cobertura de la población atendida.la población atendida.
• Disminuir las diferencias en el aprovecha-Disminuir las diferencias en el aprovecha-miento escolar de los alumnos de educación miento escolar de los alumnos de educación primaria.primaria.
Impacto de la Auditoría
La auditoría permitirá a la SEP:La auditoría permitirá a la SEP:
70
• Reducir la brecha educativa de las escuelas Reducir la brecha educativa de las escuelas indígenas y comunitarias respecto de las indígenas y comunitarias respecto de las primarias generales, y de las multigrado en primarias generales, y de las multigrado en relación con las no multigrado.relación con las no multigrado.
• Mejorar la calidad y el logro educativo.Mejorar la calidad y el logro educativo.
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