David Scott Palmer*

Actores y factores en las relacionescontemporáneas de los Estados Unidos

y América I^atina1

La formulación de la política exterior norteamericana está sujeta auna serie de tensiones tanto individuales e institucionales como in-ternas y externas. Éstas incluyen factores tales como las predisposi-ciones y predilecciones de los formuladores de políticas; los proce-dimientos y prácticas burocráticas; la opinión pública; la interac-ción entre el comité legislativo, la agencia ejecutiva y los grupos deinterés privados; y los acontecimientos específicos en el exterior, alos cuales deben reaccionar las políticas. Ha sido desplazado el clá-sico modelo del "actor racional" sobre diseño de políticas exterio-res, por el cual los que toman las decisiones apropiadas optimizanuna respuesta a un problema o asunto en particular en términos deun interés nacional objetivamente determinado2. El proceso de for-mulación de políticas exteriores con frecuencia se analiza y explicaen términos de una variación u otra de los modelos "políticos buro-cráticos", por los cuales predominan los intereses institucionales delas diversas partes comprometidas3. Cuando Ja elaboración de lapolítica exterior se mira a través del prisma de las políticas buro-cráticas, y cuando se toman en cuenta consideraciones tales comolos antecedentes históricos, la opinión pública y los factores domés-

*Cátedra, Estudios Latinoamericanos y del Caribe, Instituto de Servicio Ex-terior, Arlington, Virginia. Estados Unidos. Las observaciones y los análisis sondel autor exclusivamente; no deben ser identificados con las instituciones conlas cuales está asociado.

JParte de este documento está tomado de un borrador preliminar, "ForeignPolicy and Decisión Making: Some Latin American Cases", presentado al Semi-nario Internacional de New HampKhire, en el Center for International Perspec-tives de la Universidad de New Hampshire, en febrero de 1985.

^El modelo del "actor racional" está ejemplificado por Richard C. Snyder,H. W. Bruck, y Burton Sapin, Decision-Makinq as an Approach to the Study ofInternational Politics (Princeton: Foreign Policy Analysis Project Series, Mono-grafía N? 3, 1954).

"La formulación clásica del modelo político burocrático de la elaboraciónde la política exterior norteamericana puede encontrarse en: Graham Allison,Essence of Decisión: Explaining íhe Cuban Missile Crisis (Boston: Little Brown1971). .- .. • : . . .

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ticos, esta elaboración es análoga a verter un líquido por un embu-do que restringe, canaliza y dirige el flujo4. Cuando se analizan laspolíticas desde esta aproximación "restringida", el rol de los acto-res individuales es marcadamente reducido.

Si se enfrenta en forma dinámica el proceso de formulación dela política exterior durante cualquier gobierno norteamericano es-pecífico, se podría semejar al movimiento de un péndulo. Esta"teoría del péndulo" argumenta que consideraciones tales como lacreciente experiencia de políticos claves de cualquier nuevo gobier-no, las restricciones burocráticas y la opinión de los profesionales so-bre la formulación de la política exterior, se combinan para hacerque incursiones iniciales dramáticas en nuevos campos o iniciativaspolíticas manejadas ideológicamente vuelvan a un campo comúnmás moderado a medida que un gobierno en particular continúaejerciendo su mandato5. El período de Cárter (1976-19SO)6 parecióser parte de esta teoría del péndulo en el campo de las políticas la-tinoamericanas. El fuerte foco inicial sobre los derechos humanoscompitió con temas tales como los tratados del Canal de Panamá, lalucha y victoria sandinista en Nicaragua, la creciente polarizaciónen El Salvador, y el aumento del apoyo cubano a guerras de libera-ción nacional.

Como resultado, el impulso de los derechos y necesidades huma-nas de 1976-1978 se mezcló cada vez más con las preocupaciones so-bre seguridad en 1978-1980. Este esquema, sin embargo, no se re-pitió durante el primer período de Reagan (1980-1984), a pesar deque hubo manifestaciones de moderación en los dos primeros añosdespués del impulso inicial. Un sello de las políticas norteamerica-nas hacia Latinoamérica durante el primer período de Reagan fuesu creciente orientación conservadora, particularmente en relacióna" Centroamérica7.

Esta capacidad se manifestó en áreas tales como un marcado au-mento de la asistencia militar, la ayuda encubierta a la oposiciónnicaragüense, la inclusión de América Central en la Iniciativa de la

'Esta analogía del embudo tiene su origen en la literatura política local ynacional de los Estados Unidos; por ejemplo, de Richard Hofferbert, "Élite In-tluence in State Policy Formation: A Model for Comparativo Inquiry", Polity,Primavera, 1970.

"Esta analogía de la política aplicada a América Latina ha sido desarrolla-da por Abraham F. Lowenthal. Ver, por ejemplo, su artículo "Change the Agen-da", Foreign Policy, W 52, Otoño, 1983, pp. 64-77 y ss.

"Las fechas abarcan de elección a elección en vez de asunción a asunción porla. importancia de la subsiguiente formulación de políticas de cada equipo detransición de los presidentes modernos.

'Sin embargo, hubo moderación sustancial durante la última parte del se-gundo gobierno de Reagan, como será comentado a continuación.

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Cuenca del Caribe, la misión de rescate en Granada, el reestableci-miento de las oficinas de la CÍA en Centroamérica, y el exitoso em-puje a Radio Martí. También ella se mostró en el control de im-portantes posiciones en el manejo de los asuntos latinoamericanosen los Departamentos de Estado y Defensa, el Congreso, el ConsejoNacional de Seguridad (NSC), y ciertas embajadas en la región. ¿Có-mo se puede explicar esta mayor capacidad, a lo largo del tiempo,para influir en el proceso de política exterior en una dirección par-ticular durante un gobierno determinado?

Parte de la explicación es histórica. Es decir, se remonta a acon-tecimientos tempranos en las relaciones de los Estados Unidos yAmérica Latina, que sentaron un curso de políticas de proteccióny de prioridad a los objetivos de seguridad nacional. Esta orienta-ción hacia la seguridad nació antes del estallido de la u GuerraMundial (por ejemplo, en la Conferencia de Lima de 1938) y en elperíodo de postguerra adquirió una faceta anticomunista con accio-nes tales como el Tratado de Río de 1947, el Pacto de AsistenciaMilitar de 1951, la ayuda económica de Punto Cuarto para lucharcontra el comienzo del comunismo en 1950, y la exitosa operaciónencubierta del gobierno de izquierda electo en Guatemala en 19548.

El foco de seguridad preponderante de la política norteamerica-na hacia la región cambió brevemente hacia objetivos de desarrolloexplícitamente humanos, políticos y económicos en los años 70,bajo la presión sustancial del Congreso. Sin embargo, visto en re-trospectiva, el impulso hacia el desarrollo Norte-Sur del gobiernode Cárter durante buena parte de su período gubernamental fuesólo un vuelco temporal en la preocupación por el anticomunismo

'Algunos ven la intervención encubierta de 1954 de los Estados Unidos enGuatemala como una división en las relaciones de Norteamérica con AméricaLatina, luego de la cual las preocupaciones sobre segundad fueron prioritariaspor una generación, y las actividades encubiertas fueron un mecanismo impor-tante para manejarlas. Otros argumentan que el interés principal del gobiernode los Estados Unidos en Guatemala en ese momento era la protección de losintereses comerciales privados (por ejemplo, la United Fruit Company). Ver, porejemplo, Stephen C. Schlesinger y Stephan Kinzer, Bitter Fruit: The UntólaStory of the American Coup in Guatemala (Carden City: Doubleday, 1982), es-pecialmente, pp. 220-221 y 229. También ver Richard H. Immeman, The CÍA inGuatemala: The Foreign Policy of Intervention (Austin: University of TexasPress, 1982), especialmente pp. 123-128. Entre la evidencia para sustentar la opi-nión de que los motivos dominantes en la política norteamericana hacia Gua-temala en 1953-1954 eran de seguridad, se incluye la insistencia del Secretariode Estado, John Foster Dulles de reiterar aspectos de seguridad en las inter-venciones públicas en 1954 y la acción sin precedentes en julio de 1954 (despuésde la exitosa remoción del gobierno de Arbenz) del riscal General Robert Brow-nell, en el sentido de querellarse contra la United Fruit por monopolizar éstael comercio exterior (que eventualmente terminó en la desintegración de las ac-ciones de United Fruit en Guatemala).

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o la íeguridad Este-Oeste, predominantes en las políticas de post-guerra de los Estados Unidos9. . . .

Parte de la explicación es conjetural; está basada en el hecho deque la formulación de políticas no ocurre en el vacío, sino que esafectada por sucesos en un contexto social, político y económicomás amplio. Algunos se refieren a incidentes específicos fuera de lareg'ón. Por ejemplo, la ocupación soviética de Afganistán, la crisisde los rehenes en Irán y el derribamiento del avión comercial co-reano conllevaron una percepción de agresividad soviética y/o im-potencia norteamericana. Un mayor número de actos terroristas yviolentos, algunos avalados por gobiernos, hicieron necesaria unarespuesta norteamericana más agresiva. Entre 1973 y principios delos 80 el poder de la OKEP para afectar a las naciones importadorasde petróleo, tanto desarrolladas como en vías de desarrollo, le im-primió a los Estados Unidos una renovada urgencia por las preocu-paciones sobre seguridad. Dentro de los Estados Unidos, muchosciudadanos empezaban a cuestionar la suposición, dominante desdeel New Deal de Roosevelt en los. años 30, de que el gobierno esta-ba mejor preparado para manejar los r>rob1emas de la sociedad. Losgrupos de interés, los think tanks, y los individuos con perspectivasalternativas, frecuentemente de orientación conservadora, adquirie-ron una presencia y legitimidad crecientes10. La nominación deReagan en 1980 demostró el poder de la derecha del' Partido Re-publicano; por primera vez en una generación su victoria electoraldio acceso a los conservadores a los círculos internos de la rama del

•Para un análisis completo de las orientaciones cambiantes de la política nor-teamericana hacia América Latina desde una perspectiva política burocrática, verel estudio definitivo de Lars Schoultz, Human Rights and United States PolicvToward Latín America (Princeton: Princeton University Press, 1981).

"Igual que cuando a fines de los años1 60 y principios de los 70 surgían unacantidad de organizaciones dedicadas a los derechos humanos y adquirían pro-minencia varias instituciones liberales del sector privado, los finales de la déca-da del 70 y principios de la del 80 trajeron el desarrollo de entidades conser-vadoras. Entre éstas se pueden mencionar: Heritage Foundation, Center forStrategic and International Studies (csis), American Enterprise Institute (AEI),American Security Council (CAUSA), Council for Inter-American Security (cis), Cu-ban American Foundation, Ethics and Public Policy Center, y Committee onthe Present Danger, casi todos ellos con base en Washington. Mientras sus' preo-cupaciones se relacionan con una gama de temas latinoamericanos, su énfasisprincipal está puesto en América Central y la política de acercamiento adecua-da que debe tener Estados Unidos. Un análisis más profundo de éstos y otrosgrupos conservadores y centros de investigación va a aparecer escrito por Ho-ward J. Wiarda, de la Universidad de Massachusetts y el American EnterpriseInstitute. Ver Lars Schoultz, National Security and United States Policy TowardLatín America (Princeton: Princeton University Press, 1987), especialmente pp.S-13 y ss., para una discusión sobre el impacto de algunos de estos grupos enun estudio más amplío de las creencias de los formuladores de políticas.

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Ejecutivo que planifica las políticas. Con victorias conservadorasen otras democracias occidentales, sus contrapartes- norteamericanasse sintieron más vindicadas para llevar a la práctica su agenda depolítica conservadora.

Parte de la'explicación se'remonta a las' circunstancias cambian-tes en'América Latina y el Caribe, Una de las limitaciones de unapolítica burocrática o de una aproximación restrictiva para anali-zar las políticas es que cada una menosprecia el hecho de que laspolíticas exteriores responden a 'eventos internacionales. En Amé-rica Latina muchos acontecimientos afectaron a. la región, lo queindicó al mismo tiempo la necesidad de efectuar ajustes en las po-líticas norteamericanas.

Uno de esos ajustes fue un vuelco sustancial en las políticas cu-banas hacia sus vecinos en 1979 y 198011. Por una serie de razones—incluyendo éxitos con las políticas anteriores, tumultos internos,oportunidades, y el resurgimiento de los de '"ínea dura" en el do-minio de la política exterior— Cuba varió su posición de enfatizarel restablecimiento y mantención de buenas relaciones diplomáticascon las naciones del Hemisferio y apoyar materialmente en formamás directa los "movimientos de liberación nacional". El gobiernode Cárter en sus últimos meses había- empezado a revisar sus polí-t~:cas de apoyo al nuevo gobierno sandinista en Nicaragua; a expre-sar preocupación por la creciente influencia cubana en Jamaica,Granada v Surinam; e incluso a autorizar la asistencia militar deurgencia a un gobierno salvadoreño de pronto amenazado por unaguerrilla insurgente bien armada. Fue el gobierno de Reagan quientuvo que encargarse de los detalles específicos.

Otro cambio importante fue la caída del gobierno de Somoza enjulio de 1979, después de una sangrienta guerra civil; los múltiplesesfuerzos diplomático- norteamericanos para persuadir a Somozaque dejara el país voluntariamente, fracasaron12. Además de un nú-mero sustancialmente más alto de bajas civiles y de que como resul-tado hubo una mayor destrucción de la propiedad, se debilitaron lasfuerzas más moderadas- dentro de los militares y la oposición sandi-nista por un proceso de polarización social y política. El rég'men re-volucionario que tomó Nicaragua en julio y agosto de 1979 fue, por

"Ver R. Bruce McGolm, "The Cuban and Soviet Dimensión", en: Mark íal-r-níí y Robert Loyal feds.V Crisis and Oportunity: U.S.. Policv in Central Ame-rica and the Caribbean (Washington D.C.: Ethics and Public Policy Center,1984), pp. 51-78, y también a Edward González y David Rondfeldt, Castro, Cuba,ba and the World (Santa Monica: Rand, junio 1986), para un debate sobre lapolítica exterior cubana.

"Para antecedentes de los hechos que llevaron a la caída de Somoza y a lapolítica norteamericana, ver Mark Falcoff, "Somoza, Sandino, and the u.s,", enFalcoff y Royal (eds.). Crisis and oportunity, op. cit., especialmente pp. 339-341.

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lo tanto, constituido diferente y radicalmente con respecto a unoque pudiera haber surgido en noviembre o diciembre de 1978, y es-taba destinado a evocar las hostilidades de un nuevo gobierno con-servador republicano.

En el cercano El Salvador un proceso similar de polarización po-lítica y social aparecía como atenuado en octubre de 1979, con ungolpe militar y el establecimiento de un gobierno de coalición cí-vico-militar amplio y más progre ista. S,n embargo, durante 1980,parte de la coalición había abandonado el esfuerzo con frustración, yalgunos uñieron sus fuerzas Con los diversos grupos de oposición ra-dical- Como esta oposición recibió asistencia militar sustancial enlos últimos seis meses de 1980, mucha de ella del exterior, se volcóhacia una abierta guerra de guerrillas. El resultado fue que una"ofensiva final" en El Salvador recibió al equipo de transición deReagan mientras se preparaba para la toma de poder republicanael 20 de enero de 1981".

Los hechos específicos en El Salvador y Nicaragua, junto con di-versas manifestaciones concretas de una política regional cubanamás agresiva, proveyeron de amplio terreno para justificar la nece-sidad de una .nueva política exterior norteamericana que enfatizaralos objetivos de seguridad nacional. El hecho de que los problemasestuvieran cerca y fuesen inmediatos agregaban urgencia a una res-puesta apropiada. Adema?, la fragilidad de la red política y econó-mica de muchos de los pequeños paíse; caribeños recién emancipa-dos, con los cuales también limita los Estados Unidos, ya había lle-vado a colapsos en Granada en 1979 y Surinam en 1980, a la pola-rización política en Jamaica y una grave erosión a través de losaños del sistema electoral en Guyana. Mientras que las crisis eranmenos dramáticas aquí en 1980-1981 que en América Central, ellascontribuyeron al sentimiento de que el Hemisferio Occidental nece-sitaba atención prioritaria por razones de seguridad nacional14. Elhecho de que lo? tratados del Canal de Panamá, que comprometíana los Estados Unidos a entregar gradualmente el control de las ba-ses y facilidades a Panamá, había sido decretado en 1978 a pesar dela estruendosa oposición de muchos grupos conservadores, le dio a

I*Ver The Struggle in El Salvador, en: Falcoff y Royal íeds.). Crisis and Of>-portunity, op. cit., pp. 181-312. También- ver Enrique Baloyra, El Salvador intransition (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1983).

"Esta preocupación llevó a una variedad de estudios relacionados con polí-ticas, incluyendo el Grupo de Trabajo del Consejo Atlántico de la Cuenca delCaribe, que editó sus trabajos en: James Greene y Brent Scowcroft (eds.), West-ern Interests and U.S. Policy Options in the Caribbean Basin (Boston: Oelgesch-lager, Gunn y Hain, 1984); también el informe de la Comisión Kissinger, pu-blicado en forma comercial como The Report of the National Bipartisan Com-mission on Central America (New York: MacMillan, 1984).

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sus líderes mayores incentivos para focalizar su atención en las polí-ticas norteamericanas hacia Latinoamérica. Esto fue así, aun cuandola mayoría de los analistas concluyeron que la remoción del temadel Canal de Panamá (de tan larga disorión) de la agenda de recla-mos latinoamericanos permitió más libertad a estos mismos conser-vadores para crear las nuevas alternativas de políticas para la región.

Como balance, el resultado de los efectos de los múltiples y com-plejos acontecimientos en la región entre 1978 y 1980 fue la reintro-ducción del tema de la seguridad, a veces eri forma dramática y for-zosa, que requerían respuestas norteamericanas casi inmediatas y dealta prioridad. Pocos analistas u observadores políticos con unapizca de balance y objetividad continuaron aceptando la afirmaciónde los primeros tiempos del gobierno de Cárter de que no habíaningún tema prioritar.'o para la seguridad nacional norteamericanaen la región. Las circunstancias cambiantes en América Latina con-tribuyeron en importante medida a forzar una reevaluación de laspolíticas norteamericanas, especialmente hacia las áreas de crisis delCaribe y América Central.

Desde el punto de vista conservador, la iniciativa más importan-te del gobierno de Cárter había sido desastrosa15. De acuerdo conesta perspectiva, el impulso a la política de los derechos humanoshabía avergonzado a muchos aliados norteamericanos en el hemisfe-rio y había debilitado su capacidad para negociar con la subversióndesde adentro o desde afuera. El fracaso en el apoyo a los gobier-nos de Centroamérica con asistencia militar y económica había ayu-dado a fortalecer las organizaciones guerrilleras. En especial el re-tiro de la ayuda al gobierno de Somoza y la ayuda militar y econó-mica de muchos gobiernos latinoamericanos a los sandinistas casi

IOUn documento importante del período que representa este punto de vistaes aquel del Comité de Santa Fe, A New Inter-American Policy for the Eighties.F.l Comité fue auspiciado por el GIS (Council for Inter-American Security) deWashington D. C. y su análisis fue publicado en mayo de 1980. Este grupo deacadémicos, grupos de presión, periodistas y militares retirados, vieron su aná-lisis como una alternativa a aquellas que precedieron el 'gobierno de Cárter yque aportaron perspectivas que justifiquen políticas específicas e individuos quefueron asignados a diversos puestos durante el gobierno de Cárter. Ver, porejemplo, Commission on U.S. — Latín American Relations (Comisión Linowitz)Diálogo Interamericano, 1976 y. en forma anual desde entonces. El documentode. Comité de Santa Fe fue republicado en 1981 por el GIS. El presidente delcis, L. Francis Bouchey, era miembi'O del comité original, junto con Roger Fon-taine. David C. Jordán, Cordón Sumner y Lewis Tambs. quienes iban a ocu-par cargos importantes durante el gobierno de Reagan. El General Sumner sir-vió como Asesor especial paya ej Secretario Adjunto para asuntos interamericanosen el Departamento de Estado; el Dr. Roger Fontaine, como el especialista entemas latinoamericanos del Consejo Nacional de Seguridad; el Profesor DavidJordán como embajador ante Perú; y el Profesor Lewis Tambs como embajadoren Colombia (1983-1984) y en Costa Rica (1984-1986).

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garantizaban un nuevo régimen, en el que los marxistas desempeñarían el papel de líderes. Los tratados del Canal de Panamá debili-taron las posiciones de seguridad norteamericanas en la región. Eldiálogo con Cuba tendiente al restablecimiento de los lazos diplo-máticos al .nivel de la "sección de intereses" fue aún más una evi-dencia de la debilidad norteamericana para estos conservadores.Desde su punto' de vista, ello contribuía a fomentar tanto la agre-sión cubana como el éxodo de Mariel por el cual Castro arrancó lavictoria de las garras de la derrota gradas a la torpe reacción delgobierno de Cárter.

En este contexto, la victoria electoral de Reagan llevó al estable-cimiento inmediato de equipos de transición para revisar las políti-cas y posiciones latinoamericanas. Una cantidad de sus miembrosera joven e inexperta, pero extremadamente entusiasta en sus ec-fuerzos por sacar de raíz lo que veía como problemas en las po-líticas, removiendo a individuos asociados con ellas. Una cantidadde funcionarios con experiencia se vieron sujetos a severas conmi-naciones en el proceso. Algunos fueron cambiado-- a puestos fuerade la'región, con pocas posibilidades de regresar a asuntos latino-americanos durante el período que durara el nuevo gobierno18. Elobjetivo del equipo de transición del Departamento de Estado erareemplazar a todo el personal clave en la Oficina de Asuntos In-teramericanos (ARA) del Departamento de Estado, desde el Secreta-rio Asistente y los Secretarios Asistentes Adjuntos a los Directoresde Oficinas regionales y funcionales, con personal políticamenteapropiado.

Este esfuerzo fracasó a fines de 1980 y principios de 1981. Enparte, esto sucedió porque algunos individuos claves eligieron noaceptar la invitación de entrar a formar parte del equipo del Go-Bierno: para Asuntos Interamericanos, ya sea porque el equipo detransición era demasiado impetuoso e inexperto en las costumbresburocráticas, y en parte porque muchos profesionales se resintieronante el intento de politizar el ARA y acudieron a miembros del equi-po del presidente electo con su preocupación. El resultado, a cortoplazo fue la confirmación de la teoría del péndulo de la formula-ción de políticas en el área de la formación del personal. Despuésde demoras en llenar las vacantes, se hicieron nombramientos defuncionarios de carrera aceptables para las posiciones importantes—muchas veces con escasa o nula experiencia en relación a América

"Para los detalles, ver George Gedda. "A Dangerous Región", Foreign Seroi-ce Journal, 60, febrero de 1983. También: Lars Schoultz, National Security, op.cit., pp. 9-10.

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Latina— que no eran conocidos como conservadores, con un asesoro dos que sí lo eran17.

Sin embargo, lo que distingue a las políticas latinoamericanas delgobierno de Reagan es que los conservadores no se rindieron des-pués de perder la batalla inicial por su control, sino que se reagru-paroíi y volvieron para insertar un número importante de sus can-didatoí a medida que se presentaban las oportunidades. Tuvieronque contentarse inicialmente con algunos embajadores que erannombrados políticamente o con funcionarios de carrera. Con eltiempo, se efectuaron movimientos adicionales de personal de ca-rrera y se destinó a políticos en puertos en el extranjero y en losniveles más altos de entre quienes elaboran las políticas para Amé-rica Latina y el Caribe en Washington.

Un grupo clave de estos asesores y formuladores de políticas eraconservador, tanto por ideología como por instinto. En otras pala-bras, tendían a ver el mundo en términos de la lucha entre el co-munismo y la libertad. En América Lat-'na, vieron el desarrollo deesa lucha en diversas formas, abiertas y encubiertas, y creyeron queningún tema en la región tenía mayor prioridad para las políticasnorteamericanas18. Incluso si se garantiza la variedad de políticasque inevitablemente fluyen de las muchas necesidades y agencias enlos Estados Unidos hacia los diversos países y temas en América La-tina y el Caribe, no debe ser subestimada la creciente habilidad detales "conservadores ideológicos" para influir en áreas significativasde la política exterior.

Aun cuando el grupo "conservador ideológico" no tuvo éxito alprincipio en la colocación de una mayor cantidad de individuos enporciones claves o en lograr tanto control sobre las políticas Esta-dos Unidos-América Latina como hubiera querido, su influencia eimpacto tuvieron sin embargo bastante significac'ón. Esto fue espe-cialmente cierto en lo concerniente a las políticas norteamericanashaca América Central, con gran asistencia militar a El Salvador, elfin de la ayuda a Nicaragua, y el montaje de la operación oposito-

17La designación de Thomas Enders como Secretario Adjunto de Asuntos In-teramericanos en 1981 en vez del posible designado político, General en RetiroCordón Sumner, entre otros, simbolizó el surgimiento de la posición moderada,al igual que el retiro de la nominación del Dr. Ernest Lefebre, ese mismo año,como Secretario Adjunto para Derechos Humanos y Asuntos Humanitarios', des-pués del voto adverso del Comité del Senado para Relaciones Internacionales.

MEn este aspecto, el informe del Comité de Santa Fe es educativo. Entresus observaciones se puede mencionar la siguiente: "Los Estados Unidos estánsiendo desplazados en el Caribe y en América Central por una superpotencia ex-tracontinental sofisticada pero brutal, que manipula a los Estados clientes. Lainfluencia soviética Se ha expandido fuertemente desde 1959. La Unión Sovié-tica está mostrando su fuerza en el Hemisferio Occidental y los Estados Unidosdeben remediar esta situación", p. 5.

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ra clandestina en 1981. Otra área de clara influencia fue el mejo-ramiento de las relaciones con algunos de los regímenes militaresde la región, particularmente con Chile y Argentina. En Argenti-na, había un Jefe de Estado favorablemente dispuesto a colaborarcon los Estados Unidos en un rango de preocupaciones mutuas. EnChile, hasta 1982, el gobierno de Reagan estaba bastante impresio-nado por la aparente habilidad del régimen para aplicar con éxitolos principios conservadores a fin de crear un "nuevo modelo" decrecimiento económico del Tercer Mundo.

Sin embargo, la crisis y el desenlace del conflicto de las Malvinasen 1982 cambió estas relaciones en forma bastante dramática y ellocontribuyó también a una disminución temporal de las influenciasde los "conservadores ideológicos" en las políticas latinoamericanas.Con la decisión norteamericana de ponerse del lado de su tradicio-nal aliado europeo, Gran Bretaña, la creciente colaboración entreArgentina y Estados Unidos en diversas áreas, particularmente ene] adiestramiento y asistencia militar en América Central, terminóabruptamente19. Más aún, la oposición norteamericana al intentoargentino de resolver la larga disputa por las Malvinas por la fuer-za fue uno de los factores para la eventual derrota de Argentina.Por lo tanto, loj Estados Unidos también tuvieron influencia en lacrisis de legitimidad y en la súbita decisión de los militares de reti-rarse del poder político a fines de 1984. Como resultado, otra de lasconsecuencias de la reacción norteamericana a la crisis de las Malvi-nas fue precipitar el proceso de redemocratización en Argentina yponer nueva' presiones para que los regímenes autoritarios que aúnquedaban hicieran lo mismo. Con el resultado de esta crisis, en-tonces, los asesores más conservadores del gobierno de Reagan per-dieron el apoyo tangible de Argentina a las políticas hacia Centro-smérica y la relación constructiva que había ido credendo rápida-mente entre los Estados Unidos y el gobierno militar argentino.

En términos políticos y personales, el nuevo movimiento delpéndulo hacia la derecha se produjo en 1983, con el nombramientode algunos embajadores y, en Washington, el de varios funcionarioscon experiencia que eran "conservadores ideológicos" y quienes enmuchos casos reemplazaron a "conservadores pragmáticos". El cen-tro del debate de política exterior hasta este momento se había cen-trado en América Central, más específicamente en Nicaragua, y po-día ser resumido como un dfálogo vs. presión militar o diálogo ypresión militar. Los defensores de las políticas de doble objetivo, o

"Entre el alto número de análisis de la Guerra de las Malvinas, ver Institutode Desarrollo Económico, Redefinición de las relaciones intralatinoamericanas einteramericanas después del conflicto de las Malvinas (Lima: Escuela de Admi-nistración de Negocios para Graduados, 1983).

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sea, la presión militar para promover el diálogo y la moderación deNicaragua sandinista, perdieron ante los defensores de las políticascon un objetivo, es decir, la presión militar para lograr los cambiosdeseados en Nicaragua20. Los ayudó el hecho fortuito de la crisisde Granada en octubre, con la rápida y exitosa respuesta militar. Elresultado fue una política más fuerte, más coherente y más militan-te hacia Nicaragua y la relegación del diálogo a un status meramen-te de pantalla21. Este fue el caso, aun cuando un antiguo funciona-rio con rango de embajador continuó sirviendo como el enlace nor-teamericano para los diversos grupos y países que aspiraban una so-lución negociada del conflicto.

La política con un propósito claro hacia Nicaragua reapareciócuando el Congreso empezó a preocuparse más de esa política y seopuso a proveer fondos adicionales para fines militares entre mayode 1984 y octubre de 1986, aunque sí aprobó 27 millones de dólarespara ayuda humanitaria en agosto de 1985. Esta tensión ejecutivo-legislativa contribuyó a que los "conservadores ideológicos" com-prendieran que las implicaciones para la seguridad de no mantenerla opción militar contra Nicaragua eran tan grandes que cualquiervía disponible debía ser utilizada para mantener el flujo de abaste-cimientos. Esto incluía la búsqueda de financiamiento privado, laayuda de los gobiernos amigos, y los complejos arreglos de armaspor dinero para armas del asunto Irán-Contra. Sin embargo, el des-tape público que empezó en noviembre de 1986 respecto de todas

'"Ver el debate en Lars Schoultz, National Security, op. cit., pp. 6-10 y ss., so-bre la pérdida del consenso y sus implicaciones en la política norteamericanahacia América Latina durante los gobiernos de Cárter y Reagan. El autor men-ciona que el informe de Jeanne Kirkpatrick recomendando la opción militardespués de un viaje de diez días a América Central, en la primera mitad de1983, a petición del Asesor de Seguridad Nacional, William Clark, fue un suce-so importante en la victoria "conservadora ideológica", nota 14, p. 10. Tambiénver Barry Rubin, Secrets of State: The State Department and the Struggle overU.S. Foreign Poltcy (New York: Oxford University Press, 1985).

^Las declaraciones de la política oficial continuaron apoyando el componen-te del diálogo en la política norteamericana. Con respecto al proceso de Con-tadora (un esfuerzo mediador de México, Panamá, Colombia y Venezuela paraproducir un tratado de paz en la región), por ejemplo, Se dijo: "Apoyamos unaimplementación comprehensiva y verificable de loa Objetivos del Documento deContadora de septiembre de 1983, una declaración de 21 objetivos acordadospor los Estados centroamericanos, incluyendo a Nicaragua. Una implementaciónde estos objetivos simultánea, verificable y comprehensiva es lo que más se pue-de esperar para una paz duradera y cumpliría con las proecupaciones políticasnorteamericanas". Extractado de Burean of Public Affairs, Department of State,"Central America: u.s. Policy", Gist, noviembre de 1985. Para un análisis máscompleto del procese de Contadora y el papel de los Estados Unidos, ver BruceMichael Bagley y Juan Gabriel Tokatlian, "Contadora: The Limits of Negotia-tion", Occasional Paper W 14, Central American and Caribbean Program, Schoolof Advanced International Studies, Washington D. C., abril de 1987.

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las iniciativas tomadas ha contribuido a forzar el péndulo políticode vuelta hacia una posición más moderada. En este clima, han au-mentado las posibilidades para diversas posiciones latinoamericanasalternativas con respecto al diálogo, como Contadora o la proposi-ción del Presidente Arias. La mantención de un representante di-plomático norteamericano de alto rango durante los próximos mesespodría ser usada como ventaja para transitar una vez más por elcamino del diálogo.

En honor a la verdad, a pesar de toda la atención puesta en lainfluencia de los conservadores en el gobierno de Reagan, las diver-sas hebras de la política norteamericana hacia América Latina nosugieren, ante un balance, un compromiso ideológico ciego genera-lizado que defina los intereses de los Estados Unidos exclusivamenteen términos de un estrecho concepto de seguridad. Hay un fuerteelemento realista, en cuanto a sacar del proceso político cuanto seaposible de acuerdo a las circunstancias, como en las justificacionessiempre cambiantes suministradas al Congreso para obtener y con-tinuar con la ayuda a la oposición nicaragüense. El Gobierno, es-pecialmente durante su segundo período, ha mostrado su habilidadpara maquinar en la política de derechos humanos de su predecesory para responder a las transiciones democráticas formales de la re-gión22. Desde 1981 hay un gobernante que ha sido capaz de tra-bajar en forma efectiva con el Congreso, por primera vez desde elPresidente Johnson entre 1963 y 1966; entre las muchas consecuen-cias de esto están el crecimiento sustancial de la ayuda económica,la Iniciativa de la Cuenca del Caribe y los programas directamenterelacionados con seguridad, tales como el reinicio de la ayuda mili-tar y el financiamiento de la oposición armada nicaragüense23. Otraárea, que se dio durante el segundo período del gobierno de Rea-gan, es el impulso definitivo para oponerse a los antiguos aliados

opinión es reflejada por un número de publicaciones y discursos ofi-ciales. Ver, por ejemplo, el magnífico artículo Democracy in Latín America andthe Caribbean: The Promise and the Challenge, Washington D. C. Bureau ofPublic Affáirs, Department of State, marzo de 1987, Informe Especial N' 158.

^Un claro ejemplo de colaboración efectiva con la Comisión Nacional Bipar-tita para América Central del Congreso (la Comisión Kissinger), que trabajó du-rante 1983 para producir un voluminoso informe para el Presidente Reagan enenero de 1984 recomendando un compromiso de largo plazo con el desarrolloeconómico y humano, la democracia y la seguridad en esa subregión. Empezan-do en agosto de 1984, el Congreso aprobó aumentos sustanciales en la ayudanorteamericana para América Central (de DS§ 186 millones en ayuda económicaen r980 a usf 850 millones en 1984). La ayuda económica para toda AméricaLatina equivale a un 85% a 88% de la ayuda económica y militar total soli-citada o asignada para la región cada año desde 1984. Aún en la solicitud deayuda extranjera .para 1988 para América Central, que corresponde a la mayorparte de la ayuda militar -norteamericana para América Latina, sólo un 20%

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"naturales" pero no-democráticos de los Estados Unidos en el he-misferio. La presión norteamericana fue instrumental en la deci-sión de Duvalier de. dejar el poder como Jefe de Estado en Haití;tanto Paraguay como Chile se han encontrado en la incómoda po-sición de ser regímenes fuertemente aiiticomunistas que están sien-do presionados para efectuar reformas por el gobierno anticomunis-ta líder en el hemisferio. -Cuando el gobierno de Reagan se ha vistoempujado por los sucesos que se relacionan con la crisis del pago dela deuda externa de varios países latinoamericanos, éste demostrótener cierta flexibilidad en su estrategia relacionada, con la deuda,cambió su posición respecto al apoyo económico para organizacio-nes de financiamiento internacional y desarrolló el Plan Baker, quereconocía la necesidad de crecimiento económico y • de restricciónestatal para manejar el problema de la deuda. El gobierno de Rea-gan se hizo el firme propósito de efectuar reformas en El Salvadoren la transición a la democracia y de entrenar masivamente con uncosto bastante considerable, lo que contribuyó significativamente ala expansión y consolidación de la democracia formal entre 1982 y1987.

Se pueden usar diversas explicaciones para dar cuenta de estamezcla de realismo (políticas pragmáticas) e idealismo (políticasideológicas) en la práctica. Ningún gobierno puede abandonar sú-bitamente las políticas de su predecesor'para hacer cambios funda-mentales en direcciones totalmente diferentes. Muchas veces la le-gislación existente no es susceptible de cambiarse, varios grupos deinterés dedicados a la mantención de esos intereses hacen públicassus posiciones, los presupuestos y compromisos de las agencias buro-cráticas tardan en cambiar, los expertos experimentados pesan en laoposición o apoyo y la opinión pública no puede ser ignorada. Lamayoría de las iniciativas políticas necesitan del consejo y consen-timiento del Congreso, y por ende, requieren un acercamiento .prag-mático en vez de ideológico. Esto es particularmente evidente enáreas políticas tales como las reformas a las leyes de inmigración yla puesta en vigor de la legislación sobre drogas, donde las impli-caciones internas se perciben con el mismo nivel de importanciaque los impactos en el extranjero. El tema de la deuda resultó sertan masivo y penetrante que las posiciones ideológicas originalesque apoyaban el libre mercado, y que se oponían a un rol más- im-portante para las agencias financieras internacionales, tuvieron que

aproximado del total ( us$ 216 millones de us| 1.043 millones) és"para ayudamilitar. Ver Elliot Abrams, "u. s. Interests and Resource Needs in Latín Ame-rica and th.e, Garibbean", Curren* Poltfy A'C. 932, Washington D. .C.,. Bureau ofPublic"Affáírs, "JDepartment of State, marzo de 1987. . . ' - . . < '• •'• '.

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ceder a una posición más pragmática después de la crisis financieramexicana de agosto de 1982.

El cambio a democracias más formales de parte de regímenes au-toritarios en la mayor parte de la región fue una oportunidad paraconcentrarse en los asuntos de los procesos democráticos como par-te de la política norteamericana. La posición de Jeanne Kirkpatrick,que fue expresada por primera vez en "Dictaduras y estándares do-bles", fue que los regímenes autoritarios eran inherentemente ines-tables y podían ir indistintamente hacia sistemas políticos más abier-tos o más cerrados.

Más aún, "a pesar de que no hay ningún antecedente... deque una sociedad comunista haya sido democratizada, las auto-cracias de derecha a veces desembocan en democracias ... ". Y,"los esfuerzos- apresurados para forzar prácticas políticas comple-jas y poco familiares en las sociedades... no sólo fracasan paraproducir los resultado-, deseados si empiezan en un tiempo enque el régimen tradicional está bajo ataque, sino que tambiénfacilitan el trabajo de los insurgentes" ... "No sería impos ble quela política norteamericana pudiera promover en forma efectivaeste proceso de liberalización y democratización, siempre y cuan-do el esfuerzo no se efectúe en un momento en que el beneficia-do esté luchando por su vida contra adversarios violentos, y quelas reformas propuestas estén dirigidas a producir un cambiogradual en vez de una democracia perfecta de un día paraotro"2*.

En resumen, de acuerdo a su análisis, los regímenes autoritariospueden desembocar en democracias, y los Estados Unidos puedenjugar un rol constructivo. Esta posición teórica proporcionó unaracionalidad subyacente para algunas de las iniciativas del gobier-no de Reagan en América Latina. También adquirió frecuenciapráctica en las transiciones democráticas en América Latina y en elpapel principal de los Estados Unidos en escenarios .tan inconfun-dibles como El Salvador y Granada, Filipinas y Haití. Quizás elejemplo más evidente está en El Salvador, donde los Estados Uni-dos estaban directamente comprometidos y donde las consecuenciasque empezaron con el dramático resultado electoral de marzo de1982, en medio de la Guerra Civil, aportaron evidencias sorpren-dentes de que la democracia, por muy incompleta que fuera, podíaservir como alternativa viable al programa político de las guerrillas.La democracia se convirtió en una solución parcial tanto para el

"En Commentary, 68:5, noviembre de 1979, pp. 34-45. Citas especificas sonde lai pp. 37, 38 y 44.

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tema de la seguridad cómo para el de los derechos humanos. "De'ahí que las políticas que sostienen la democracia se pueden defen-der desde ambas perspectivas25.

Durante el segundo gobierno de Reagan (1984-1988), la aplica-ción de la política norteamericana se expandió para incluir en for-ma más coherente al resto de los regímenes autoritarios de la re-gión. Se cree que fue decisivo el rol de Estados 'Unidos para con-vencer al Presidente Duvalier, de Haití, para que dejara el poderen febrero de 1986 y abrir un camino para una Junta Militar tran-sitoria. Las políticas también, se derivaron hacia una. presión másactiva y abierta a favor de movimientos, hacia la democracia enChile y Paraguay. En 1985 y 1986 fueron nombrados nuevos emba-jadores; con ellos la representación ante los grupos opositores seexpandió y las declaraciones públicas a favor de la democracia sehicieron más frecuentes. Algunos líderes "conservadores ideológi-cos" se opusieron sin éxito a este cambio.de énfasis-, en las.. políticas.Otros modificaron .sus. posiciones originales de apoyo .a los regíme-nes autoritarios anticomunistas 'al darse cuenta-, de. que .los procesosdemocráticos acarrearían posible beneficios para la seguridad na-cional. . • .

Bajo tales circunstancias, lo sorprendente no es que la políticadel gobierno de Reagan hacia América Latina tenga un significati-vo componente ideológico, sino que no esté aún más ideológicamen-te orientada.

Lo que parece haber sucedido es que, a pesar de los esfuerzospara lograr el control de las políticas generales hacia Latinoaméri-ca, los "conservadores ideológicos" terminaron en una posición do-minante sólo en Nicaragua. El celo excesivo que mostraron al lle-var a cabo su política en ese país contravino el espíritu, y quizásla letra, de la ley. El rango operacional de este grupo se va a vermás restringido cualquiera sea el resultado final de las audienciasdel Congreso sobre el caso de Irán-Nicaragua en 1987. El resultadoes que aún aquí se forzará el péndulo político de regreso hacia unaposición más centrista.

En cierto nivel, entonces, la teoría del péndulo en la elabora-ción de la política exterior norteamericana es en realidad válida.Hay una cantidad de factores que tienden a mantener la política de

posición se intensificó considerablemente durante las deliberaciones yconclusiones de la Comisión Kissinger en 1983-1984, en el medio de varias ex-periencias en la región que recalcó la conexión entre democracia y seguridad.El primer informe del Departamento de Estado sobre democracia en la regiónfue publicado en agosto de 1984. "Democracy in Latín America and tlie Carib-bean", Gurrent Policy N? 605. La nota 22 del informe de marzo de 1987 mues-tra su secuela.

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los Estados Unidos dentro de parámetros bastante angostos y pre-decibles. Éstos se extienden desde la cantidad y complejidad de lostemas de la política exterior en sí mismos, el número de grupos yorganizaciones involucradas, la guerra de tira y afloja legislativa-ejecutiva, la percepción y respuesta individual, hasta la interacciónde las preocupaciones de políticas internas. Los "conservadoresideológicos" creyeron que podían imprimir un nuevo curso a laspolíticas latinoamericanas. Sin embargo, a pesar de sus habilidadespara efectuar modificaciones, estuvieron al fin limitados por unacombinación de sus. propios excesos, por las respuestas negativas aalgunas iniciativas claves tanto del Congreso como del público, porla amplia, gama de limitantes que casi ínev'tablemente canalizan elproceso de formulación de políticas, y por la presencia de alternati-vas más moderadas y centristas provenientes de países de la región.Aquellos con una visión clara de la necesidad de cambios en la po-lítica exterior se topan con estos múltiples límites. Aquellos queven la elaboración de políticas exteriores como un proceso que seincrementa la aceptan como inevitable y tratan de producir cambioscle?de el interior. Un resultado es la continuidad de las políticasen vez de un desencuentro, lo que deja a algunos totalmente satis-fechos.

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