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IX Congreso Anual de la Academia de Ciencias Administrativas A.C. (ACACIA)
Título de la Ponencia: La Descentralización y la Participación: Pilares del Nuevo Modelo de Gestión Pública en Nuevo León Tema: Administración Pública Dr. Carlos Gómez Díaz de León Académico Universidad Autónoma de Nuevo León Facultad de Contaduría Pública y Administración División de Postgrado Campus Universitario San Nicolás de los Garza Nuevo León Tels:(81) 83-45-20-63, 83-45-20-74 Fax: (81) 83-45-20-81 Correo Electrónico: [email protected]
Lugar y fecha: Universidad Autónoma de Yucatán Ciudad de Mérida, Yucatán, México 18, 19 y 20 de mayo de 2005
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La descentralización y la Participación: Pilares del Nuevo Modelo de Gestión Pública en Nuevo León
El presente artículo explora las estrategias de descentralización y de participación ciudadana
como componentes fundamentales del Nuevo Modelo de Gestión Pública en el proceso de
desarrollo local. A partir de una conceptualización del desarrollo considerándolo en su
dimensión local/territorial, se hace una exposición de las bases teóricas de una estrategia de
descentralización de acuerdo a las experiencias de los modelos europeos y a la luz de este
modelo teórico se analiza brevemente la experiencia reciente que ha venido implementando
el gobierno de Nuevo León para destacar sus alcances y sus limitaciones. La reflexión de la
experiencia pone un particular énfasis en la participación como un elemento fundamental de
una estrategia de desarrollo integral y como complemento indisoluble de una política de
descentralización. Finalmente se apuntan algunas ideas sobre la potenciación del capital
social a través del aprendizaje social, la conformación de redes y la vinculación de actores
públicos, privados y sociales.
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La Descentralización y la Participación: Pilares del Nuevo Modelo de Gestión Pública en Nuevo León
Introducción La nueva gestión pública ha venido a complementar el proceso de reforma del estado que se
ha llevado a cabo a partir de la década de los ochenta, principalmente como una solución a
la crisis administrativa que se vivía en ese momento en diversas partes del mundo,
especialmente en países de América Latina, condición que se ha extendido hasta nuestros
tiempos. Como consecuencia de la persistencia de la marginación, la pobreza, la
inseguridad, la ineficiencia, la falta de resultados que satisfagan plenamente a la ciudadanía
ha exigido profundas transformaciones institucionales que han impactado a toda la
organización social. Desde la democratización paulatina de los órganos estatales y de la
alternancia en el ejercicio del poder, hasta un cada vez más intensa participación social en
organizaciones y movimientos espontáneos, la reforma del estado sigue siendo un fenómeno
perceptible en nuestra vida diaria. En razón del impacto que dentro de éste proceso tiene la
reforma gubernamental resulta de particular relevancia la aparición de la nueva gestión
pública como modelo que ha revolucionado la concepción burocrática del gobierno.
Si bien la nueva gestión pública consiste en una serie de herramientas para modernizar las
administraciones públicas, no constituye un modelo único a seguir, sino que más bien, debe
adecuarse a las condiciones políticas, económicas y sociales de cada lugar y nivel de
gobierno en el cual deba aplicarse. Un enfoque de esta naturaleza enfatiza el carácter que
las estrategias de descentralización y de participación tienen en la transformación del modelo
burocrático tradicional.
En este sentido, a la luz de las transformaciones institucionales que se desprenden de las
reformas al marco normativo de la Administración pública de Nuevo León se puede observar
que el Gobierno del Estado de Nuevo León ha desarrollado su propio Modelo para una
Nueva Gestión Pública acorde a sus condiciones actuales y a su visión a futuro, con el fin de
lograr un gobierno competitivo, que incorpore una activa participación ciudadana y cumpla
así con las expectativas de la ciudadanía y de un entorno global en el cual está inmerso.
Con fundamento en una concepción del desarrollo que pone el énfasis en la
descentralización y la participación, en este escrito, se analizarán conceptos tales como la
nueva gestión pública, así como la descentralización y la participación ciudadana como base
para la creación de nuevas formas de gestión pública y sus perspectivas en un caso concreto
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que será el de el Estado de Nuevo León. Por último, se apuntarán algunas reflexiones y
recomendaciones para asegurar que estos dos elementos de la nueva gestión pública, la
descentralización y la participación contribuyan eficazmente al reto que significa el desarrollo
integral de nuestra colectividad.
1. Una aproximación conceptual al desarrollo Tradicionalmente, la superación del problema que significa el desarrollo o más exactamente
el subdesarrollo en México ha sido enfocado por los niveles de gobierno nacional con las
subsecuentes limitaciones que este enfoque implica. El desarrollo desigual, en un país tan
asimétrico como el nuestro, plantea problemas de planeación nacional y de operación de
políticas nacionales que pocas veces llegan a resolver con eficacia las administraciones
públicas federales o estatales, por lo cual persisten los problemas estructurales del desarrollo
en las regiones y localidades. Por lo tanto, es necesario dar un nuevo enfoque al problema
de desarrollo analizándolo desde una visión local. Esta perspectiva ha venido
consolidándose en las últimas décadas como respuesta a los agudos problemas sociales de
Latinoamérica.1 Ello implica revertir las formas de operación centralista y federalista que han
contaminado los programas federales destinados al apoyo del desarrollo local. Esta práctica
ha estado anclada en una ineficiencia e ineficacia de las entidades federativas y de los
municipios en el ejercicio de sus competencias. Esto es debido a que como lo señala un
especialista en la materia, históricamente, la resolución de los problemas se ha dejado a los
particulares o a dependencias federales por comodidad y por evitar la mortificación.2 Frente a
esta situación partimos de definir el desarrollo local como un proceso participativo
encaminado a resolver problemas socio-económicos en una unidad territorial mínima con sustentabilidad. A partir de esta definición podemos identificar los elementos
fundamentales que incorpora y que le dan el carácter complejo al proceso, a saber:1)
Sostenible ya que debe considerar sus sustentabilidad en las generaciones futuras; 2)
1 Ver el sitio del Centro Latinoamericano de Administración del Desarrollo, (CLAD). En particular ver: Enríquqez Alberto. “Hacia una delimitación conceptual del desarrollo regional/local”. En Desarrollo Regional/Local en el Salvador: Reto estratégico del SigloXXI. De Funde, 1997, pp49-80; Pintos, Graciela y Marsiglia, Javier. “La construcción del desarrollo local como desafío metodológico. Programa de desarrollo local, CLAEH, Seminario Internacional Desarrollo Local en la Globalización, Montevideo, 1997.; Ruiz Durán, Clemente. “Lo territorial como estrategia de cambio”. En Pensar globalmente y actuar regionalmente, UNAM, México, 1997, pp433-463. 2 Las instancias locales han optado por “… dejar la resolución de sus asuntos a particulares o a organismos federales; por la vía del convenio o la concesión, por la vía de la comodidad prefieren que despachos privados, lo que es todavía más grave, o autoridades federales solucionen sus problemas o presten los servicios a su cargo, así no se mortifican, desempeñan simplemente la función de cajeros, recaudan o reciben los recursos a fin de transferirlos a otros, particulares o autoridades federales o estatales, en el caso de los municipios, para su ejercicio. Tal práctica les permite evadir complicaciones de orden administrativo y la responsabilidad consiguiente”. (Chanes Nieto; 1997, pp105)
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Participativo porque suma sinergias de los diversos actores; 3) Humano porque involucra
todos los aspectos del desarrollo pleno del individuo en la comunidad; 4) Acotado porque se
refiere a una comunidad territorialmente identificada y delimitada y por último, 5) Dialéctico
porque supone tensión y convergencia, confrontación y consenso, interacción entre lo global
y lo local. (Ver figura 1)
A continuación se propone un marco teórico para la nueva gestión pública y para la
conformación de una política de descentralización y se describen los desafíos que plantea
esta política así como los objetivos, principios y procedimientos de este proceso.
Figura 1. Conceptualización Integral de la Participación en el Desarrollo.
2. Marco teórico de la Nueva Gestión Pública La nueva gestión pública consiste en un movimiento de reforma del sector público, basado
en el mercado como modelo de relación política y administrativa, cuyo sustento doctrinario
está fundamentado en la opción pública, la teoría del agente principal, la gerencia de calidad
total y la economía de costos de transacción3.
Este nuevo concepto de gestión pública hace énfasis en las relaciones descentralizadas,
interinstitucionales e intergubernamentales. Es una gestión de coordinación, de dirección por
consenso, con el objeto de transformar el funcionamiento de las organizaciones públicas.
Actualmente, la gestión pública se desarrolla en realidades cada vez más complejas, lo que
la obliga a enfrentarse a grandes retos como son: las crisis, la globalidad, la 3 Guerrero, Omar. Nuevos Modelos de Gestión Pública. Revista Digital Universitaria. UNAM. Vol. 2, No. 3. 30 de Septiembre de 2001.
HUMANO
PARTICIPATIVO
SOSTENIBLE
ACOTADO
Proceso social
DIALECTICO
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interdependencia y la incertidumbre, entre otros. Es por eso que la única constante son las
transformaciones estructurales que dan otro perfil tanto a la sociedad como a los Estados, a
sus gobiernos y a sus administraciones públicas.
De acuerdo con los desafíos que impone la propia mundialización a la gestión pública, ésta
tiene que ser cada vez más efectiva pero esta efectividad se exige en el plano local,
inmediato a ciudadano de ahí la necesidad de que sea descentralizada y participativa. Debe
ser una gestión abierta, constructiva y visionaria para que lo inmediato de los problemas no
la conduzca a perder el horizonte de las futuras realidades públicas y políticas que los
Estados han de enfrentar.
Esta modernización se concibe como un conjunto de medidas orientadas hacia la
refuncionalización del aparato estatal ante un nuevo escenario y contexto para la
administración pública (Cabrero, 1995). En ella el Estado busca la adecuación y el ajuste
para que el flujo de acciones predominantes en la sociedad tengan la coherencia y
organización necesarias (Pardo, 1992).
Un primer nivel de análisis de la modernización administrativa en México es aquel que se
refiere a la eficiencia. Este nivel es visto como una situación de cambio de orientación al
interior del aparato que tiene el propósito de modificar las estructuras organizacionales y
cuyas acciones dirigen a modificar funciones, procedimientos, normatividad y diseños
estructurales. Un segundo nivel, tiene que ver con la eficacia. El interés reside, por un lado,
en los procesos decisorios, en las estructuras de poder y en el juego de intereses. Por otro
lado, propone cambios en la estructura normativa con el fin de alcanzar los objetivos
estatales (Cabrero, 1995).
En Nuevo León a pesar de su incuestionable rol de liderazgo en el espíritu empresarial, se
observa la necesidad de reconstruir el estado con el objetivo de crear un gobierno que
enfoque su papel estratégico en la sociedad, con un diseño institucional y un desarrollo de
capacidades directivas que le permita realizar sus papeles de una manera sumamente
eficaz4; consciente del impacto de la globalización y del mercado sobre los problemas
sociales, agresivo en el desarrollo del capital humano y el capital social, esto implica la
generación continua de alianzas estratégicas entre varios actores para promover la reducción
de la pobreza y su colocación totalmente al servicio de la sociedad.
4 Kliksberg, Bernardo. Towards an Intelligent State. UNDESA. IIAS. Ohmsha. 2001.
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En este sentido, los nuevos roles que debe asumir el gobierno sin perjuicio de sus tareas
tradicionales son5:
• La creación de un entorno favorable para el desarrollo local.
• Un rol de liderazgo, capaz de activar y canalizar las fuerzas sociales en pos de un
proyecto de desarrollo común.
• Un rol articulador público-privado y de impulso a la capacidad asociativa.
• Un rol de fomento productivo y de impulso al desarrollo de los planos meso y
microeconómico de la competitividad sistémica.
De esta forma, cualquier proceso de cambio en organizaciones gubernamentales debiera
pasar por una transformación, rediseño y configuración de sus estructuras organizacionales,
de tal forma que a partir del modelo de organización tradicional caracterizado por ser
piramidal, altamente formalizado, estable y con papeles definidos se logre consolidar una
estructura horizontal, flexible y cambiante frente a un contexto dinámico. Los tres niveles en
los que puede tener lugar el cambio organizacional son: estructural, decisorio e institucional6.
Estos niveles afectan respectivamente a la organización, a los procesos estratégicos y a las
funciones institucionales de cada uno de los órganos. ¿Cuál sería la estrategia apropiada
para arribar a ese modelo de “buen gobierno”? La respuesta está en un modelo
descentralizado y participativo.
3. La Política de Descentralización La descentralización y desconcentración como formas administrativas de organizaciones se
han vuelto un imperativo para las instancias superiores de gobierno y que tienen como
ingrediente principal la participación. Por lo tanto, el mejoramiento de la competitividad
gubernamental pasa indefectiblemente por el diseño de una estrategia de descentralización y
desconcentración hacia las instancias territoriales básicas por una parte, y en formas
institucionalizadas de participación ciudadana por otra.
Ante la complejidad que presenta este desafío y las continuas referencias que en las propias
instancias de gobierno se hacen sobre este problema partimos de una visión más localista
para la implementación de una política de descentralización eficaz. Una visión que se basa
en las potencias y capacidades que las propias comunidades locales pueden ofrecer como
5 Silva Lira, Iván. Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en América Latina. 6 Arellano, David. Cabrero, Enrique. Del Castillo, Arturo. Reformando al Gobierno: Una visión organización del cambio gubernamental. Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE. Miguel Ángel Porrúa Grupo Editorial. México, 2003.
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sustento al desarrollo local.7 Cabe destacar que es en este sentido que se ubica el esfuerzo
del Gobierno Federal al proponer (recientemente) un Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2002-2006.8 Sin embargo, el escepticismo que suscita dicho programa deriva
precisamente de su visión centralista y de su falta de concreción a proyectos y acciones
específicas que involucren la ciudadanía en los ámbitos locales.
La limitación del enfoque que ha caracterizado estos esfuerzos del Gobierno Federal y de los
resultados del programa deriva de no comprender cabalmente el proceso de
descentralización como un fenómeno político-administrativo, que engloba ambas
dimensiones, a saber: las demandas y los recursos locales por una parte, y la necesidad de
optimizar las intervenciones de las instancias superiores de gobierno (federales y estatales)
en los ámbitos locales en coordinación con las fuerzas de la sociedad civil por otra.9 Además,
y sobre todo, está sustentado en un impulso de las unidades territoriales básicas con todo el
capital que ello comprende (Insumos humanos, naturales, físicos, tecnológicos, financieros,
entre otros. Enríquez, pp52), es decir que debe visualizarse de abajo hacia arriba y no como
se plantea tradicionalmente, del centro hacia los estados y municipios o de la cúspide a la
base. Figura 2.
7 En este sentido destaca la diversidad local como fuerza impulsora del desarrollo, “Es indispensable revalorar las diferentes expresiones culturales y políticas de las agrupaciones humanas llámense regiones, municipios, etnias, etc.” (Cruz Martínez, 2002, p 624) 8 Documento publicado y difundido por la Secretaría de Gobernación a través del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED), en septiembre de 2002. 9 A este respecto nítidamente se describe el problema al señalarse la necesidad de un equilibrio entre autogobierno y eficacia de la coordinación intergubernamental. (Gasden, 2002, p.160)
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Figura 2. Insumos del Desarrollo Multidimensional.
Por tal razón una propuesta de Descentralización y Desconcentración de competencias,
facultades y recursos, como parte fundamental del Programa de Rediseño de Gobierno que
propone el gobierno federal debe partir de la identificación de dimensiones básicas de este
proceso político-administrativo que incluya las capacidades institucionales de las instancias
de gobierno locales.
1. Como proceso global10, de dos vías (una del Estado Federal a la entidad federativa y
otro de ésta hacia los municipios), supone por un lado, el reconocimiento de un sujeto,
la colectividad local de base territorial, con capacidad para asumir la gestión de
intereses colectivos y dotado de personalidad socio-cultural y político-administrativa y,
por otro lado, la transferencia a este sujeto de un conjunto de competencias y recursos
(financieros, humanos y materiales) que en principio no tiene y que podrá gestionar
autónomamente en el marco de la legalidad vigente.
10 Este modelo de descentralización y sus fundamentos teóricos, está expuesto ampliamente en la propuesta que nos hace el especialista español Jordi (1999) al analizar las experiencias europeas en sus procesos de descentralización y que a nuestro parecer resulta indispensable considerar al diseñar una política de descentralización.
INSUMOS DE LA
PARTICIPACIÓN SOCIALMULTIDIMENSIONAL
HUMANO
FISICO
TECNICO FINANCIERO
SOCIAL
NATURAL
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2. La definición de las unidades territoriales y las funciones a descentralizarse dependen
en última instancia de las condiciones específicas de cada sector, de la
representatividad social, del grado de organización de la ciudadanía en el área
específica, de los costos, entre otros aspectos. Por tal motivo, no tienen que ser
homogéneos en sus procesos y alcances.
3. La disyuntiva entre adoptar una política de descentralización o de desconcentración
no son antagónicas sino que deben inscribirse en un espíritu colaboracionista y
cooperativo, sin poner el acento en que la definición irreductible de competencias
impida la colaboración y la cooperación entre diferentes niveles de gobierno. En este
sentido se trata de desarrollar un federalismo cooperativo que articule funciones entre
las instancias gubernamentales locales y federales, que esté sustentado en redes de
operación que sincronice los esfuerzos públicos, privados y sociales.
4. La definición de competencias y funciones debe responder a un modelo ordenado y
factible. Los criterios que deben considerarse para determinar las competencias y
funciones descentralizables son, fundamentalmente, las siguientes: 1) todo aquello
que se puede gestionar desde un nivel más bajo, sin que aumente significativamente
el costo, no debe gestionarse a un nivel superior; 2) es conveniente transferir a un
área territorial aquellas competencias o funciones que se refieren a problemáticas que
se generan en su ámbito o que dan lugar a actuaciones de interés exclusivo o
preferentemente de su población; 3) cuando la gestión más próxima a los ciudadanos
suponga una mejora sensible en la calidad del servicio público; 4) deben
descentralizarse competencias y funciones en las cuales se desee potenciar la
participación, la cooperación y la integración de los ciudadanos en el quehacer
gubernamental. Esto último deja un amplio margen para incrementar los impulsos del
proceso de descentralización.
5. De acuerdo a lo anterior, las materias objeto de descentralización están ubicadas en
los servicios personales y colectivos propios de las comunidades (cultura, turismo,
deporte, servicios sociales), en materia de urbanismo (transporte público, vialidades),
las relativas a iniciativas socioeconómicas destinadas a generar puestos de trabajo y
en general, aquellas encaminadas al fomento económico local y, por supuesto,
aquellas que conciernen la acción pública de protección a la ciudadanía. Lo que no
sería conveniente descentralizar serían tres aspectos generales: la planeación y
programación global; la aprobación de la normativa básica, como leyes y reglamentos,
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y por último, la tutela o control de legalidad mediante auditorías de gestión y no
simplemente revisiones contables.
6. La organización de entes descentralizados debe responder a objetivos no uniformistas
y deben privilegiar la diversidad de situaciones concretas. Así, deberán fijarse ciertos
criterios generales pero a la vez con flexibilidad para contextualizarse (tropicalizarse) a
las circunstancias específicas de cada localidad.
7. La descentralización debe servir para desarrollar la participación política y social y
para innovar, tanto en materia de procedimientos como de contenidos, referidos a: la
información y sobre todo la comunicación; a los procesos electorales, a la promoción
de mecanismos articuladores entre órganos representativos y las organizaciones
sociales y con ello desarrollar la democracia en la base (Comisiones mixtas, Consejos
Consultivos de entidades, etc.); a la contribución de políticas para el fomento y
cooperación económica y social y, por último a la defensa de derechos difusos.
La problemática de la descentralización plantea entonces dos premisas estratégicas:
Primera: La necesidad de autonomía institucional basada en:
• La existencia de órganos representativos que cuenten con capacidad normativa y de
auto-organización;
• La definición de un ámbito competencial propio;
• La suficiencia de recursos propios;
• La atribución de poder decisorio sometido únicamente al control de la legalidad;
Segunda: La necesidad de que los entes locales y regionales puedan intervenir en la
elaboración de los planes y programas y en los procesos de decisión que se forman a nivel
superior. Esta intervención debe darse en varios niveles:
• Legislativo;
• Financiero;
• Sustitución de la Administración periférica por la Administración territorial regional y/o
local para evitar la multiplicidad de dependencias;
• Comisiones Mixtas Administración Federal-Local para elaborar los programas
sectoriales con incidencia territorial directa. Esto último implica un descenso de la
Administración Federal hacia las instituciones locales;
4. Desafíos de los procesos de descentralización
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Los procesos de descentralización implican ciertos efectos perversos que son fácilmente
observables en experiencias pasadas, tales como:
• La proliferación de los mecanismos de tutela por la vía normativa, de asunción de
competencias, de mantenimiento de estructuras periféricas, financieras, etc.
• La deslegitimación de los entes regionales o locales debido a la falta de recursos para
desarrollar sus funciones, por no disponer de competencias en cuestiones
fundamentales que se den a nivel territorial y por el desfase entre la expectativas
creadas y las posibilidades reales de actuación inmediata
• La re-centralización provocada tanto por las confusiones creadas por una
descentralización mal hecha, como por la utilización abusiva de argumentos de
política económica y territorial: empleo, combate a la desigualdad social, etc.
• La confusión entre entes descentralizados y mecanismos participativos, lo cual lleva a
poner el acento en la relación con las organizaciones sociales y con la ciudadanía, en
detrimento de las competencias decisorias y de los recursos.
4.1 Objetivos Generales de la Política de Descentralización Los dos objetivos que se plantea la política de descentralización son:
• Racionalizar y unificar la Administración Pública por medio de la creación de
estructuras territoriales (a diferentes niveles según sea el caso) adecuadas a las
funciones que deban ejercer, devolviendo el protagonismo que corresponda a las
Administraciones de carácter global en lugar de situar el rol principal en las
administraciones de carácter sectorial. Lo anterior a efecto de coordinar las diferentes
políticas entre los diferentes sectores y niveles.
• Democratizar la vida pública, acercando las instituciones representativas a los
ciudadanos, creando nuevos mecanismos de participación y de consenso y aplicando
el principio de que las decisiones se tomen al nivel más bajo posible.
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Figura 3. Propósitos de la Participación Social
Los objetivos específicos en este sentido son los siguientes:
1. Reconocer que existen realidades histórico-geográficas, culturales y sociales que
exigen tener personalidad político-administrativa por considerar que tienen intereses
propios (entre los cuales se cuenta el de mantener o desarrollar su propia
personalidad)
2. Otorgar la atribución de representación política y la asignación de medios
administrativos (poder) a las zonas que sufren de los desequilibrios territoriales para
dar satisfacción a demandas populares y para combatir las desigualdades sociales.
3. Promover la cooperación y la solidaridad social para mitigar el impacto que la crisis del
estado bienestar ha provocado en los sectores más vulnerables de la comunidad.
4. Promover nuevos modelos de desarrollo económico y territorial diferentes a través de
la promoción y potencialización de vocaciones autóctonas, basados en la economía
mixta y en las redes sociales.
5. Combatir las tendencias corporativas, evitar la fragmentación social y la marginación
de grupos importantes de la colectividad para incrementar el grado de participación
social.
Articulación de Intereses: Sociedad civil, gobierno
e iniciativa privada
Acortar distancia entre decisores y
beneficiarios
Fomento de laParticipación
Ciudadana
Acelerar la descentralización efectiva
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4.2 Principios del proceso de descentralización 1. La descentralización debe basarse en una voluntad política explícita y decidida, y un
compromiso de todos los niveles de gobierno (Un Programa o Proyecto Especifico),
alrededor de la cual se dé un gran consenso social y cultural.
2. Supone una reorganización político administrativa que modifica las estructuras
territoriales, la distribución de competencias y recursos y los mecanismos de
representación y participación.
3. Requiere optar por la diversidad y no por la uniformidad, según la materia y el alcance
del proceso. Esto implica dejar un amplio margen a la capacidad de organización y a
la libertad de fijarse objetivos y modos de gestión a los entes regionales y locales.
4.3 Marco general de objetivos y procedimientos de la Política de Descentralización Con el propósito de uniformar el estudio específico de cada una de las materias a
descentralizar, así como las alternativas con ellas asociadas se propone una metodología
básica que permita dar mayor rigor y factibilidad al proceso (ppxx). Dicha metodología consta
de 5 aspectos:
1. La definición del marco legal. En este aspecto se trata de determinar por qué
modelo organizativo se opta para cada materia y sector.
2. La definición de la organización territorial básica. Aquí se determinará el número
de niveles de organización y atención a la ciudadanía, pudiendo ser con alcance
estatal, regional, municipal o comunitario.
3. La definición de las competencias y funciones que corresponden a cada nivel territorial. En este punto deberá hacerse un riguroso estudio técnico (funcional,
administrativo, financiero, político) que permita establecer distintos niveles de decisión
y gestión, y los requerimientos y costes de cada uno.
4. El diseño de un procedimiento para la descentralización que integre primeramente,
la normativa que regule cómo se realizará cada una de las transferencias de
competencias y funciones, en segundo término deberá establecerse un camino crítico
que especifique cuáles son los servicios, medios materiales, personales y recursos
financieros que requieren cada una de estas transferencias, y en tercer lugar, este
proceso de transferencias debe combinarse con la definición del modelo organizativo
del ente descentralizado y con la reforma administrativa de la institución que
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descentraliza. Ello supone también modernizar los procedimientos de elaboración de
las decisiones y de gestión administrativa (técnicas de programación, incorporación de
tecnología informática) que deben formar parte del proceso.
5. La organización política y la participación en la descentralización dependerán de la
personalidad político-administrativa de cada unidad territorial, con su necesaria
correlación con la representación por vía electiva y el carácter político del órgano
ejecutivo, la capacidad deliberante o decisoria y la posesión de competencia propias
que se ejercen con autonomía y la no dependencia financiera (asignación objetiva de
los recursos económicos que se descentralizan y posibilidad de tener ingresos propios
que responsabilicen directamente a cada administración ante sus ciudadanos).
Figura 4.
Decisiones Jerárquicas
Cabildeo, Sociedades
Focalización de potencialidades
Emergencia de las fuerzas sociales articuladoras
Sectores de la Sociedad
Individuos
Decisiones Descentralizadas
Org. Inf.Instit.
FuncionalesOrg. Y
Asoc. Int
Control Democrático
Desarrollo de potencias de autoayuda
Proces. Inform.
Fortal. Cap. Aprendizaje
Sociedad Organizada
Decisiones Jerárquicas
Cabildeo, Sociedades
Focalización de potencialidades
Emergencia de las fuerzas sociales articuladoras
Sectores de la Sociedad
Individuos
Decisiones Descentralizadas
Org. Inf.Instit.
FuncionalesOrg. Y
Asoc. Int
Control Democrático
Desarrollo de potencias de autoayuda
Proces. Inform.
Fortal. Cap. Aprendizaje
Sociedad Organizada
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5. La participación ciudadana, base de la legitimidad gubernamental Si bien la participación ciudadana es una demanda latente por parte de la sociedad, ésta no
siempre se materializa si no se cuenta con un sistema político adecuado (Instituciones
representativas y partidos políticos). En este sentido, debe considerarse que la
representación tanto en el legislativo como en el ejecutivo debe darse con compromiso,
transparencia y sencillez. No se puede esperar la participación ciudadana cuando el lenguaje
de las autoridades es demagógico (retórico) y/o encriptado (sumamente rebuscado), o
cuando no se ofrecen medios efectivos para participar en la elaboración y ejecución de las
decisiones. Y sin estas premisas, es imposible hablar de gobiernos democráticos modernos.
La participación requiere por parte del ciudadano la credibilidad en el gobierno por lo menos
en tres aspectos: que se considere verdaderamente democrático (legitimidad), honesto
(transparencia) y eficiente. Representativo a todos los niveles, descentralizado y defensor
decidido de las libertades de la sociedad. Honesto y eficiente en todas las administraciones
públicas, transparente en su funcionamiento y gasto, flexible y dialogante en su relación con
la ciudadanía. En este marco, la descentralización efectiva del Estado (consolidando y
creando entes regionales, locales y barriales con competencias y recursos) y la
modernización del gobierno (no para eliminar la gestión pública sino para hacerla más
productiva, competitiva frente a proveedores alternativos de servicios públicos) son requisitos
para implementar la participación.
La actual situación de escasez de recursos públicos y de mayores demandas sociales en las
localidades de base (la necesidad de reactivación económica y de la creación de empleos;
las demandas de seguridad pública; de salud; de educación; de construcción y rehabilitación
de vivienda; vialidad y transporte público, entre otros) ofrece la participación como una
alternativa para movilizar los recursos potenciales latentes en la colectividad mediante la
cooperación y la solidaridad social. Sin embargo esta participación no sustituye la opacidad,
ineficacia, insensibilidad y poca productividad de un gobierno, sino que una gestión pública
justa y activa y unos programas ambiciosos e innovadores que contribuyan al
mejoramiento de las condiciones de vida de la ciudadanía, son condiciones previas
para el desarrollo de la participación.
La participación se basa en el contenido material de ésta, es decir, en expectativas fundadas
de progreso individual y colectivo, pero también en que exista un conjunto de mecanismos
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institucionales y que se reconozcan estos derechos ejercitables. Y son las mayorías
populares y marginadas las que más necesitan esta institucionalización.
La regulación de los derechos difusos (consumo, urbanismo, medio ambiente, comunicación
social, servicios públicos, etc.) mediante las cartas al ciudadano; la participación en la
elaboración y ejecución de programas de actuación pública; la autogestión de servicios con
el apoyo de la Administración; la intervención de la democracia de base en las instituciones
representativas (Derecho de Audiencia Pública, Comisiones Mixtas, etc.) son aspectos
pendientes en la agenda participativa en nuestro estado.
Se deben fortalecer los interlocutores colectivos para potenciar la participación. Si bien éstos
ya existen, (organizaciones sociales, cívicas, sindicales, culturales, ambientales, de interés
común, entre otras) tienen características y fortalezas distintas. Unas se distinguen por su
representatividad, otras por sus iniciativas, otras por su capacidad de gestión y organización.
La voluntad de un gobierno participativo se manifiesta por el apoyo que brinda a las
organizaciones sociales locales y/o nacionales sin exigir ningún tipo de dependencia
administrativa o partidaria.
La participación debe considerarse un método de gobierno, un estilo de hacer política en el
estado, en y con la sociedad, que supone cumplir con los requisitos previamente señalados:
la racionalización de la gestión pública y la descentralización del estado. La cultura
democrática se desarrolla en un contexto dialéctico de pluralismo y consenso, de
confrontación y de negociación, que sólo puede ofrecer un estado descentralizado y
participativo.
De todo lo anterior, se desprenden las bases teóricas para la construcción de un Nuevo
Modelo de Gestión Pública en el Estado de Nuevo León, el cual será tratado en las
siguientes líneas.
6. Hacia una Nueva Gestión Pública Descentralizada y Participativa: caso Nuevo León Con estas premisas, el Gobierno del Estado de Nuevo León ha asumido el compromiso de
transformar al estado y conducirlo hacia un desarrollo político, social y económico, con el fin
de ofrecer una mayor calidad de vida e incrementar el bienestar de la sociedad, es decir
promover el desarrollo tal y como se definió más arriba. Para ello fue necesario diseñar un
nuevo modelo de gestión pública con una visión y orientación integradora, el cual consiste en
definir los vértices de acción del gobierno, para lo cual se tuvo que realizar una
reestructuración organizacional novedosa, con un gran espíritu descentralizador que le
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ofreciera flexibilidad al diseño organizacional, en el cual se integra la participación ciudadana
bajo diferentes modalidades, todo lo anterior en función de los proyectos estratégicos
establecidos a largo plazo.
Para cumplir con su propósito fundamental de lograr el bienestar general, ha tenido que
diseñar e implementar un nuevo Plan de Desarrollo, el cual fue sometido a un proceso de
consulta ciudadana con el objetivo de que contribuyera a cubrir eficaz y eficientemente las
demandas reales de la sociedad en su conjunto y con ello establecer las bases para alcanzar
un desarrollo sostenible.
El Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009 comprende cinco grandes proyectos estratégicos
hacia donde estarán encaminadas las acciones gubernamentales. Dichos programas son los
siguientes:
1. Integración del proceso de desarrollo económico regional de Nuevo León, el noreste
de México y Texas.
2. Consolidación de Monterrey como Ciudad Internacional del Conocimiento.
3. Campaña intensiva de construcción de vivienda popular.
4. Reestructuración y ampliación del Sistema de Transporte Colectivo.
5. Integración urbanística del Parque Fundidora con el Barrio Antiguo y la Macroplaza de
Monterrey (en el centro de la ciudad).
Uno de los aspectos importantes de la nueva gestión pública es la reestructuración de la
administración pública, con el fin de hacerla más competitiva, flexible y que incorpore la
participación ciudadana en la planeación y evaluación de las políticas públicas, que fomente,
promueva y facilite las actividades productivas y el desarrollo sustentable del estado.
Este nuevo modelo de gestión pública, y en particular la reestructuración de la administración
pública, tiene su fundamento en la nueva Ley Orgánica de la Administración Pública para el
Estado de Nuevo León publicada en el Periódico Oficial del Estado con fecha 9 de octubre de
2003, a iniciativa del Ejecutivo Estatal, con el fin de adecuar el esquema de regulación,
organización y funcionamiento de la administración pública central y paraestatal.
Esta reestructuración implica la descentralización y transferencia de funciones de las
dependencias del sector central hacia entidades de la administración pública paraestatal,
bajo la figura denominada “organismos públicos descentralizados de participación
ciudadana”. Lo anterior con el fin de propiciar una mayor participación y colaboración de la
ciudadanía en los asuntos públicos.
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Por medio de este tipo de organización, se busca la descentralización de funciones para
volverlas más ágiles y operativas al someterlas a un régimen jurídico más operativo y flexible
que asegure su autonomía técnica y orgánica de gestión. Asimismo, se contempla la
posibilidad de que dichas entidades financien sus operaciones, no sólo a través de fondos o
recursos públicos, sino mediante fuentes de financiamiento privadas, nacionales, extranjeras
o de organismos internacionales. Al dotarlas de personalidad jurídica y patrimonio propio, se
permite especializar su función en tareas prioritarias del Estado, lo que asegura una mayor
eficiencia en las acciones públicas, y se hace posible el desarrollo, evaluación y seguimiento
más transparente de su actuación por parte de la ciudadanía.
Los nuevos organismos descentralizados de participación ciudadana se agrupan bajo las
figuras de consejos, corporaciones, institutos o agencias según la naturaleza de las
competencias.
Los consejos son organismos públicos de carácter eminentemente social y participativo,
como es el caso del Consejo de Desarrollo Social y del Consejo de Relaciones Laborales y
Productividad, su vocación social esta orientada a la cohesión y la armonía social.
Las corporaciones son organismos públicos con un carácter empresarial y están vinculados a
los sectores productivos y al desarrollo económico, tal es el caso de las corporaciones de
desarrollo agropecuario, de fomento y promoción turística, y de proyectos estratégicos de
Nuevo León.
Los institutos son organismos públicos que promueven, organizan e impulsan el desarrollo de
actividades de interés general para determinado sector social o económico, como es la
vivienda, la juventud, la mujer y el deporte.
Las agencias son organismos públicos que llevan a cabo funciones regulatorias y de
autoridad, como es el caso de desarrollo urbano, el medio ambiente y el transporte público.
Como se puede apreciar, estos nuevos organismos, por la naturaleza de sus competencias,
fueron creados con el propósito de que contribuyeran a la implementación y consecución de
los programas estratégicos establecidos con la doble característica de ser descentralizados y
con participación ciudadana.
Actualmente, se encuentran en funcionamiento los consejos ciudadanos de cada uno de
estos organismos públicos. De esta forma, en los diversos ámbitos de la Administración, la
autoridad se ha podido nutrir de los puntos de vista y propuestas ciudadanas, tanto en la
definición y establecimiento de políticas y programas públicos, como en su seguimiento y
evaluación.
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Con esta ley orgánica se sentaron las bases para lograr una adecuada integración y
distribución en las estructuras y atribuciones de las dependencias y entidades de la
administración pública. Asimismo, se racionalizan los sectores de la administración pública
del estado, de manera que se ordenan las atribuciones, procesos y funciones de los campos
funcionales de la administración, compactando y redimensionando el aparato administrativo,
para hacerlo más funcional y productivo.
Lo anterior es de gran relevancia, ya que la participación ciudadana en la toma de decisiones
y en la formulación de políticas públicas, es reciente, aún no se ha generalizado y se
manifiesta sólo en sociedades con espíritu creativo y renovador. Ello se debe en cierta forma,
a que en la actualidad la democracia representativa ya no es suficiente, se necesitan nuevas
formas de participación directa para complementarla y diversificarla.
Por ello, la participación de los ciudadanos es considerada como algo útil en la evaluación y
seguimiento de los programas y las acciones del gobierno. La evaluación participativa busca
el involucramiento activo, amplio y profundo de todos los actores de una política pública que
va a ser evaluada a fin de permitir:
a) Que exista un auténtico juicio de valor sobre los programas, a partir de una
reconstrucción de los juicios de valor de cada uno de los actores.
b) Que los actores hagan suyos los resultados, aprendan de ellos e intenten mejorar la
eficacia de sus programas.
En contraste con la evaluación clásica, la participación activa de los actores del programa en
las diferentes etapas de su evaluación, origina un aprendizaje que beneficia a la
organización11 y consecuentemente a la sociedad.
Adicionalmente, el Nuevo Modelo de Gestión Pública que se está gestando en el Estado de
Nuevo León requiere de la implementación de tres programas específicos, a saber, un
sistema integral para la profesionalización de los servidores públicos, un programa integral
de atención ciudadana y gobierno electrónico, así como de la simplificación de trámites y
mejora regulatoria, esto con el objeto de que contribuyan a formar un gobierno competitivo
que cumpla con las expectativas de la ciudadanía.
11 Baron Gaêlle, Evaluation, participation, apprentissage dans l’action publique: étude de l’evaluation d’un programme européen, París, L’Harmttan, 2000. Mencionado por Ignacio Pichardo Pagaza en su libro “Modernización Administrativa”. El Colegio Mexiquense, A.C. UNAM. México, 2004.
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Conclusión Viejos problemas y nuevas soluciones. Viejos odres, nuevos vinos. Lo infructuoso que han
resultado las políticas de descentralización y la complejidad de la problemática que se ha
observado en los procesos de desarrollo en la región latinoamericana y en particular en
México requiere una nueva y sólida política que se sustente en las fuerzas y actores sociales
locales. Como lo reflejan tanto las declaraciones de organismos internacionales preocupados
por la temática del desarrollo sustentable12 como de especialistas consagrados a estos
aspectos que laceran la conciencia social como la pobreza, la desnutrición, la marginación y
otros derivados de aquélla, el abordaje para el diseño de una eficaz política de
descentralización lleva implícita la participación ciudadana. Este binomio, descentralización y
participación ciudadana parecen ser la consecuencia y al mismo tiempo la premisa de otro
binomio: a saber; democratización y desarrollo sostenido. Así, en este círculo virtuoso se
construye el porvenir de los pueblos que se han mantenido al margen de los avances de
nuestra sociedad cada vez más automatizada y globalizada. No se puede concebir la
descentralización sin la participación ciudadana como no se puede hablar de una sociedad
democrática en donde persisten amplias capas sociales que carecen de los satisfactores
mínimos, donde no se da un proceso continuo de progreso, crecimiento económico, empleo y
desarrollo tecnológico.
El reto, sin lugar a dudas no es menor. Sin embargo la sociedad civil latinoamericana se ha
venido involucrando cada vez más en su propio futuro estableciendo redes sociales e
internacionales que posibilitan y favorecen la búsqueda de soluciones a tan agudos
problemas.
No hay otro camino que la capacitación y el aprendizaje social impulsado por un interés
informado y comprometido de los diferentes actores políticos y sociales en los programas
que les proponen sus gobiernos legítimamente constituidos. Por ello, la responsabilidad de
las autoridades políticas es punta de lanza en este proceso de auto dirección y aprendizaje
social. Únicamente con el compromiso, la vocación de servicio y la profesionalización de los
cuadros básicos de las administraciones locales se asegurará el avance en el fortalecimiento
de los gobiernos locales. No obstante, la comunidad exige respuestas inmediatas y eficaces,
no demagogia y promesas incumplidas. En la medida en la que se fortalezca la vinculación 12 Tal es el caso de la UNCTAD y la integración de la Agenda 21 al interior de la ONU (1993) o la Declaración de la Paz sobre Descentralización y fortalecimiento de las administraciones regionales y municipales y de la participación de la sociedad civil, emitida por la Red Interamericana de Alto nivel sobre Descentralización, Gobierno Local y Participación Ciudadana RIAD (2001) en el seno de la OEA.
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sector productivo, sector formativo y sector público y que se compatibilicen los valores de
equidad, solidaridad y responsabilidad social, estaremos en la vía de un futuro mejor para
nuestros países.
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Mencionado por Ignacio Pichardo Pagaza en su libro “Modernización Administrativa”.
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