1pc rra propuesta comité técnico política pública incluyente de aseo

7/30/2019 1PC RRA Propuesta Comit Tcnico Poltica Pblica Incluyente de Aseo

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Comit Tcnico para la Poltica Pblica Incluyente de Aseo

-Distrito Capital / Modelo Nacional-

Una iniciativa de


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2012 RRA [email protected]

1. Presentacin de la Firma

2. Antecedentes

3. Justi f icacin

4. El Proyecto Propuesto

5. Propsito y Objetivo General

6. Objetivos Especf icos.

7. Etapas Previstas

8. Trminos y Condiciones de la Propuesta

TABLA DE CONTENIDO

Este documento constituye una oferta comercial, su circulacin est restringida y la

informacin que contiene es de carcter confidencial. Las ideas sintetizadas, creadas y

presentadas son de autora de la firma y constituyen parte de su propiedad intelectual. Se

solicita no circular ni referir esta propuesta a terceros que pudieren usar o abusar de la

informacin protegida como lo indica esta clusula, ni proceder a su realizacin, en todo o en

parte, con un tercero ajeno a la firma que concibi y expuso las ideas originalmente y en modo

comercial y confidencial.

Se autoriza la reproduccin parcial del documento con fines no comerciales citando la fuente.

Citacin sugerida: RRA, Propuesta de Comit Tcnico para la Poltica Pblica Incluyente de

Aseo; Distrito Capital / Modelo Nacional, febrero de 2012, Bogot, Colombia (documento de

trabajo sin publicar)


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rra (Derecho Pblico + Innovacin Social) es una firma boutique de abogados yconsultores especializada en poltica pblica, desarrollo y gobernanza. Sus servicios

incluyen investigacin, estrategia, abogaca para reforma, facilitacin de poltica

pblica incluyente, asesora legal y l it igio. La firma trabaja con clientes de cualquier

orilla de actividad -negocios, cvico-solidaria, gobierno o internacional- que necesiten

apoyo experto y enfoque multisectorial para aquellos proyectos, inversiones y casos

que se inscriben en el mbito de lo pblico y/o necesitan asegurar un efectivo

impacto social. Para que sus clientes tengan xito con impacto, RRA innova en

derecho y usa al derecho para hacer innovacin social.

El conocimiento y experticio del equipo de RRA se concreta en las reas de derecho

internacional del desarrollo, derecho constitucional y de derechos humanos, derecho

administrativo, de servicios pblicos y derecho de entidades sin nimo de lucro, as

como en materia de ciudadana corporativa, gobernanza participativa, acceso y

empoderamiento jurdico de sectores vulnerables, informalidad por pobreza,

economa solidaria, fi lantropa y fortalecimiento del tercer sector.

Para asegurar la calidad de consultora que RRA da a sus clientes, la firma desarrolla

tambin, y a modo de tanque de pensamiento, investigacin independiente y

mantiene intercambio permanente con actores nacionales e internacionales en foros

especializados de desarrollo, derecho y sociedad civil organizada. En ocasiones los

hallazgos y conclusiones propios detectan una necesidad estructural que se convierte

en una propuesta de proyecto de la firma y que es puesta en conocimiento y

consideracin de un grupo cerrado de actores con inters compartido en un mismo

asunto y usualmente de impacto intersectorial.

En Colombia el saneamiento ambiental bsico es un servicio pblico de rango

constitucional. El Congreso, mediante la Ley 142 de 1994, determin el rgimen de

prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, y autoriz al Estado a privatizarlo,

a concesionar a particulares el servicio pbico que tiene a su cargo.

2 . A N T E C E D E N T E S

1 . P R E S E N T A C I O N D E L A F I R M A


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Bajo la privatizacin proyectada e implementada en posteriores leyes y decretos, la

realidad de la economa del rebusque o economa informal de los recicladores de

oficio y en pobreza no fue tenida en cuenta, ni ello se ocurri efectivamente en los

posteriores diseos de poltica pblica municipal, ni tampoco en las licitaciones que

se estructuraron en para contratar a los prestadores del servicio de aseo de la

ciudad.

Sin embargo, el ordenamiento s previ separar, o mejor desgajar, de la que fuera

entonces la nica ruta de recoleccin de residuos slidos, una segunda ruta: una

nueva y selectiva ruta de recoleccin, puerta a puerta, de residuos slidos

residenciales y potencialmente reciclables. Esta ruta se decidi entregarla tambin

como parte integral de las reas de servicio exclusivo, concesionadas a empresas

privadas de aseo.

Por esta razn, los recicladores tradicionales, de oficio y en pobreza, que llevaban

casi un siglo sobreviviendo y desarrollando en Colombia el nicho de reciclaje,

quedaron an ms marginados de lo que estaban ya. Esta mayor exclusin por

consecuencia de una serie de disposiciones legales reiteradas y profundizadas en el

tiempo es lo que RRA explica como el empobrecimiento legal de los pobres1

un

fenmeno que ms que no-solucionar pobreza, la crea y adems extingue todo

esfuerzo de empoderamiento jurdico2

de los sectores marginados para la reduccin

de su pobreza y la inclusin al desarrol lo formal.

Tiempo despus, surgi una nueva amenaza a la subsistencia de los recicladores de

oficio en Colombia, pero esta vez desde la orilla privada. El sector industrial e

inversionista ya no solo emprendi en la actividad de aprovechamiento industrial de

residuos sino que se expandi hasta la recoleccin informal de desechos en casas,

oficinas e industria. Las basuras como negocio privado en vez de privatizado, es una

tendencia reciente que ha buscado reflejarse en diferentes normas de todo nivel que

han querido entender y tratar a los residuos domiciliarios inorgnicos como nicho

libre de negocio eminentemente privado. Naturalmente con esta nueva amenaza, el

acceso de los recicladores de oficio y en pobreza qued ms reducido que nunca.

En efecto, de un lado y como resultado de decisiones pblicas (privatizacin) los

recicladores quedaban excluidos del acceso municipal a los residuos, y del otro, con

1Otros documentos publ icados sobre este tema para la reg in LATAM: http://bit . ly/z HY2W0 (en

espaol) http://bit . ly/x dLurF (en ing ls)2

Al respecto ver http://bit . ly/wTUBRH ; e l caso de los recic ladores de Bogot y su proceso de

empoderamiento jur d ico aparece reg istrado en la pgina 54 del documento.


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la nueva competencia privada y de gran capital en la recoleccin y transporte

informal (que no de operador en ruta selectiva) la competencia asimtrica

monopolizaba y restringa su acceso a los residuos, y ya no solo en industria, sino en

oficinas y casas, residuos de los cuales depend a su mnimo vital y el de sus hijos.

Independientemente del anlisis puntual de oportunidades de subsistencia y

desarrollo de los recicladores, es importante anotar que una situacin como esta

solo puede explicarse por el hecho de que, en Colombia, el reciclaje ha venido

surgiendo de manera espontnea, desorganizada, no planeada, ni vigilada, de modo

completamente informal. La mnima regulacin administrativa existente (D.1505-03)

no ha sido ni aplicada ni implementada y esto a pesar de que el reciclaje o

aprovechamiento, como componente del servicio pblico esencial y domiciliario de

saneamiento bsico, impacta en la salubridad pblica y el ambiente sano.

En este ambiente de desregulacin y concurrencia, rebuscan basura para la industria

o la subsistencia, y salvo los operadores formales de las rutas selectivas de material

reciclable piloto que son parte de su contrato de concesin, algunos grandes

recicladores industriales, algunas ONGs que buscan obtener ingresos adicionales

mediante la recoleccin de material reciclable y su comercializacin, y por supuesto

los recicladores tradicionales y de oficio quienes por su precariedad econmica estn

cada vez ms marginados del que ha sido su nicho tradicional de subsistencia y su

nica oportunidad para insertarse progresivamente en el desarrollo formal del pas.

La nueva visin segn la cual los residuos potencialmente reciclables no son ms un

asunto de saneamiento bsico, sino una oportunidad de negocio privado qued

plenamente reflejada, -aunque sin poderse determinar su origen y justificacin aun-

en los pliegos de condiciones de la pasada licitacin pblica 001/11, dejada sin

efectos por la Corte Constitucional. En efecto el Estado Colombiano representado por

la UAESP/CRA quiso por primera vez en su historia excluir del servicio pblico

domiciliario, la recoleccin de residuos inorgnicos y dejarlos completamente

desregulados a disposicin y libre concurrencia de las fuerzas del mercado.

En cuanto a los recicladores de oficio y en pobreza, estos, desde el 2002 y bajo elliderazgo de los recicladores de la ARB y la asesora de abogados amigos suyos,

lograron argumentar ante la Corte Constitucional su derecho a ganarse la vida en el

reciclaje an bajo un esquema de reciclaje formal y privatizado. (Sentencias C-741-03

y T-724-03) Posteriormente en el ao 2009 la Fundacin CIVISOL a travs de un

Amicus Curiae y respecto de un caso en la ciudad de Cali, present ante la Corte

Constitucional, argumentos y evidencia que sirvieran no solo para frenar el


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empobrecimiento legal sino para impulsar su inclusin real y efectiva en la economa

y servicio de aseo. A diferencia de los casos anteriores, en este caso se busc no solo

defender su mnimo vital sino protegerlo y avanzarlo. Para ello CIVISOL solicit a la

Corte salvaguardar el emprendimiento de los recicladores en su nicho de mercado, su

nicho tradicional de reciclaje bajo un esquema de formalizacin que permitiera por

esta va, asegurar la oportunidad de un acceso cierto y seguro a los residuos, para la

proteccin efectiva del trabajo reciclador de oficio en las ciudades colombianas, al

paso que se reconoca su contribucin al saneamiento y su trabajo emprendedor. Los

argumentos fueron de recibo y el caso se fall a favor de los recicladores de Cali

mediante sentencia T-291-09.

As, entre los aos 2002 a 2009, las sentencias C-741-03, T-724-03 y T-291-09 de la

Corte Constitucional permitieron la creacin, por va de lit igo estratgico y rdenes

judiciales, del derecho de los recicladores de oficio en Colombia.

No obstante lo anterior, y a pesar de las claras ordenes de la Corte a las autoridades

pblicas, stas no han querido o podido dar cumplimiento a la inclusin de

recicladores y su formalizacin en el servicio y la economa. Prueba de ellos son las

tres situaciones de desacato que se han dado desde el ao 2009 hasta la fecha. Dos

de estas situaciones ya fueron reconocidos por la Corte y otra est an pendiente de

pronunciamiento judicial. En orden cronolgi co las situaciones de desacato son:

En Cali, y desde la Sentencia T-291 del ao 2009 el municipio est enincumplimiento de rdenes constitucionales tal y como lo han informado a la

Corte varias organizacin de recicladores y la Fundacin CIVISOL -la

organizacin que fuera designada la Corte para hacer seguimiento a la

implementacin del fallo- entre otras. La Corte an no se ha pronunciado al

respecto.

En este caso, el municipio a pesar de haber convocado, agendado e incluso

logrado consenso unnime para una poltica pblica municipal de inclusin de

los recicladores organizados como empresarios del aseo, no adopt la poltica

pblica de inclusin. En un sentido diametralmente opuesto a lo

colectivamente acordado, el entonces Alcalde de Cali cre una empresa

industrial municipal (Girasol EICE) para ocuparse del reciclaje directamente

como entidad territorial en vez de asegurar la privatizacin ya implementada

pero extendida, por rdenes judiciales, a los recicladores organizados y de

oficio. No obstante lo anterior, la l icitacin de la zona norte que fuera


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suspendida y modificada por orden judicial, s respet y materializ los

Acuerdos Colectivos de Polt ica Pblica de Septiembre de 2009 al escindir, por

primera vez en Colombia, la rutas de recoleccin selectiva y dej, como lo

establecieron los Acuerdos, la ruta azul de reciclaje bajo reserva y exclusividad

para la operacin de economa solidaria de los recicladores de oficio de Cali.

As, el contrato de aseo y su ruta ordinaria fueron adems adjudicados a la

empresa Promoambientales y la cooperativa UFPRAME. Ahora la

implementacin sistmica y efectiva de los Acuerdos de Poltica Pblica

incluyente resulto siendo nula por decisin unilateral del municipio. Entre

muchos otros escritos los reportes de veedura de CIVISOL dan cuenta de la

situacin de desacato3

y se espera prximamente un pronunciamiento de la

Corte Constitucional al respecto.

En Bogot, en el ao 2010 se evidencio nuevamente el incumplimiento ardenes constitucionales impuestas desde la T-724 del ao 2003 para Bogot,

que fueran luego reiteradas y afinadas por la T-291-09, y con ocasin de la

licitacin para concesin del Relleno Sani tario de Doa Juana.

El Distrito Capital, en su diseo del sistema integral de aseo decidido y

reflejado mediante pliegos de condiciones, decidi que en el relleno sanitario

de Bogot debera hacerse algo de reciclaje al momento de disposicin final y

aprovechar el 20% de los residuos que llegaran a relleno. A pesar de tener la

accin afirmativa vigente, y desde el 2003, el Distrito no incluyo a los

recicladores de oficio. Aunque posteriormente y como consecuencia del

desacato reconocido por la Corte el Distrito/UAESP trato de realizar ajustes

para la inclusin, estos no aseguraban impacto social positivo en terreno ni

capacidad alguna de operacin del servicio de aprovechamiento de forma

autnoma por los recicladores. Los Autos 091/10, 268/10, 189/10, 298/10 y

355/10 dan cuenta del proceso de desacato. Esta situacin de desacato

finalmente fue superada y la Corte dio va a la l icitacin que luego fuera

adjudicada a la empresa CGR de Brasil y Federincol entre otras cooperativas de

recicladores de oficio.

En Bogot, en el 2011 se mantuvo el incumplimiento a rdenesconstitucionales dadas desde la T-724 del 2003, desarrolladas por la T-291 del

3Ver en http://scr .b i/ j1612te


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2009 y precisadas por los Autos del 2010 y se configur una situacin de

desacato pleno con ocasin de la licitacin de Recoleccin Barrido y Limpieza

LP001/11.

El Distrito/UAESP luego de negociar a puerta cerrada y convenir soluciones de

inclusin con los recicladores en una mesa de concertacin durante 10 meses,

termin por configurar condiciones contractuales que resultaban abusivas y

desnaturalizaban las Areas de Servicio Exclusivo y la propia accin afirmativa

creada por la Corte. Completamente por fuera del ordenamiento jurdico, el

Distrito pona en grave riesgo el mnimo vital de ms de 10.000 recicladores y

el servicio pblico esencial y domiciliario. La accin afirmativa pactada

previamente con los recicladores era lo que RRA denomina inclusin simulada

para la reduccin de pobreza, decisiones pblicas sin capacidad alguna de

configurar derechos efectivos para los recicladores de oficio y en pobreza.

Adems de afectar gravemente el servicio esencial y domiciliario de

saneamiento, las condiciones fijada en los pliegos impactaban grave y

negativamente sobre libertades constitucionales fundamentales de otros

actores interesados en la economa y el servicio de aseo. Los Autos 167/11,

180/11, 183/11, 189/11, 275/11 y 005/12 dan cuenta de la situacin y efectos

del desacato.

La ltima providencia judicial, el Auto 275 del 19 de diciembre de 2011 declar

sin efectos la totalidad de la Licitacin 001 de 2011 del Distrito y, por primera

vez, y sugerencia expresa tambin de algunos actores, extendi sus rdenes al

Ejecutivo Nacional y no solo a la entidad territorial. En efecto, el Auto en

cuestin exhorta a la Comisin de Regulacin y Saneamiento Ambiental a

alinear sus funciones de regulacin econmica con el Distrito Capital para

posibilitar la inclusin real y efectiva de los recicladores de oficio a ttulo de

accin afirmativa en el servicio distrital de aseo.

1. Los reiterados incumplimientos del ejecutivo en estos tres aos son indicacin

suficiente de que la solucin de inclusin que el Estado ha venido buscando no

puede improvisarse ms, ni que se puede entender la orden de formalizacin e

3 . J U S T I F I C A C I O N D E L P R O Y E C T O


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inclusin de los recicladores como un asunto caritativo, fi lantrpico o aislado del

diseo y operacin misma del servicio de aseo. Evidentemente se requiere un nuevo

enfoque, y con la exhortacin a la CRA, el alcance de los ajustes y reforma es ya

estructural y de impacto nacional.

El diseo de la reforma del aseo, concretamente del componente de

aprovechamiento de residuos reciclables, para volverlo adems socialmente

incluyente de los recicladores de oficio, requiere entonces de todo un ejercicio

juicioso de planeacin de las entidades competentes a fin de alinear voluntades y

encadenardecisiones para poder dar una nica y efectiva re spuesta estatal.

Considerando el complejo nivel operativo de un servicio pblico universal,

permanente, continuo y eficiente que se extiende e n red y llega puerta a puerta para

satisfacer las necesidades bsicas de saneamiento de todos los habitantes de la

entidad territorial, es imposible crear y proyectar diseo alguno de poltica pblica

desde un nivel abstracto y terico, en sede de las instituciones y autoridades

pblica nicamente. Por tratarse de poltica pblica de impacto local y general, la

informacin que provea, a las autoridades, un solo actor o en una sola dimensin -

incluso la social que justo motiv la reforma- es completamente insuficiente dada la

diversidad de inters comprometidos. As que, adems del anlisis para planeacin

tcnica, RRA estima indispensable crear tambin un espacio de intercambio amplio

entre todos los actores interesados para, a travs de la participacin organizada y

tcnica (que no ideologizada, y fraccionada por intereses particulares singulares)

capturar y poder aprender de la realidad del servicio con quienes lo operan, reciben,

cobran y pagan y extienden a nuevos negocios, para as poder ampliar y profundizar

el anlisis que permitir, primero, detectar opciones o escenarios para organizar el

reciclaje en Colombia y poder luego definir el modo de inclusin de los recicladores

de oficio y en pobreza en este u otros componentes de aseo, buscando asegurarles

sus derechos ya reconocidos con el mayor impacto social en t erreno.

Solo con base en una participacin amplia y transparente, pero tcnica y rigorosa,

de todos los actores interesados en el servicio de aseo y la nueva poltica pblica

incluyente que lo viabiliza y proyecta, podr asegurarse el mejor diseo de inclusin

y servicio de aseo para residuos domiciliarios inorgnicos. Un servicio pblico que le

permita al Estado proteger el valor ambientales y social que subyace al servicio

pblico de saneamiento y proyectar de paso la nueva economa del

aprovechamiento o reciclaje que del aseo se desprende y sobre la que se soporta,


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adems, la subsistencia y desarrollo de buena parte de los constituyentes ms

vulnerables del pas.

Tratar nuevamente la inclusin social de recicladores de forma aislada, como si la

dimensin social no fuera parte estructural de toda actividad del Estado y no

estuviera completamente entreverada con las otras dimensiones del servicio como la

econmica, operativa y ambiental, puede ser un gran error. Uno que termine en

crisis sanitarias, afectaciones a la paz social o una cadena interminable de lit igio

frvolo que se valga de errores no detectados para impedir la continuacin del

servicio o la adjudicacin de contratos de concesin. La va judicial es siempre

remedial, un plan B que ofrece lineamientos de accin pero que sobretodo llama la

atencin y orienta al Ejecutivo a decidir y detallar el alcance y funcionamiento de lo

que ha sido ya protegido y en el sentido constitucional de lo que fuera ordenado.

En la actualidad diferentes entidades pblicas y privadas estn contratando asesores

buscando crear, cada una por su lado y como siempre ocurre en el pas, una

propuesta singular de inclusin o una mesa de concertacin sin que preceda el

estudio rigoroso de realidades, derechos e impactos, o configurar un equipo de

discusin propio para proponer soluciones puntuales a los recicladores u otros

actores interesados y cercanos. Todo con el objetivo de responder o proponer a la

Corte alguna salida a lo que se percibe como un problema en vez de abordarse como

una oportunidad de reforma estructural.

Si bien es necesario respetar los trminos impuestos por la Corte, no se debe perder

de vista que lo que la Corte busca en esta y todas sus decisiones es orientar y

enmarcar la accin del Estado hacia la garanta efectiva de valores constitucionales.

Contestar a la Corte cualquier cosa y en tiempo, como si se tratare de hacer un

examen contrarreloj a un alumno no es la razn de la existencia de una jurisdiccin

constitucional en el pas. Todas las sentencias de la Corte entre los aos 2003- 2009

y los Autos de Seguimiento de los aos 2010 a la fecha han apuntado a un norte de

ajuste, inclusin y reforma en los que evidentemente lo que la Corporacin busca es

que la implementacin de sus rdenes sea emprendida de forma rigorosa, razonable

y por supuesto legal.

Por esta razn RRA ha preferido no aceptar una contratacin individual con unos u

otros actores, sino proponer la creacin de un espacio colectivo para el diseo de

una poltica pblica incluyente como conjunto de la sociedad civil (con y sin nimo


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de lucro) y con el aval y apoyo del Estado. Un espacio que adems sirva para apoyar

el encadenamiento de decisiones institucionales (ruta de decisiones pblicas) para

asegurar el diseo de una accin afirmativa efectiva, e identificar los mltiples y

dispersos intereses con el fin de agregarlos para luego proyectar su posible

imbricacin en la poltica pblica de aseo. El resultado de anlisis y participacin

tcnica ser puesto en consideracin de las autoridades para la toma de decisi ones y

la formulacin de sus polticas.

2. El Servicio Pblico de Aseo colombiano est estructurado sobre el Cdigo de

Recursos Naturales y el Cdigo Sanitario de los aos 70s y sobre la ley de Servicio

Pblicos domiciliarios de los aos 90. Estas tres normas estructurales al

saneamiento ambiental bsico del pas son anteriores a preocupaciones globales,

ambientales y sociales, como el calentamiento climtico y la reduccin de la

pobreza. En efecto estas normas bsicas o pilares del saneamiento son

concomitantes o previas a la entrada en vigor de la Convencin Marco de las

Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico y el Protocolo de Kioto as como a la

Declaracin del Milenio y sus objetivos para el ao 2015.

Por esta razn no resulta sorprendente que la concepcin y diseo para la prestacin

del servicio pblico y la regulacin tarifaria, aun no refleje la preocupacin de

reducir la huella de carbono y gases de efecto invernadero, ni reconozca tampoco la

contribucin al aseo de la ciudad que, por casi un siglo, han venido realizado

constituyentes atrapados en pobreza. Tales preocupaciones deben ahora acogerse y

reflejarse en el futuro servicio pblico de la capital del pas, empezando por el

modelo que se defina para el Distrito Capital en los prximos meses. Esto solo ser

posible si se entiende que la accin afirmativa de inclusin de recicladores

compromete, adems del servicio pblico, agendas, obligaciones y objetivos de

prevencin climtica (y recuperacin de materias primas secundarias para la

produccin industrial), el trabajo decente, derechos econmicos y sociales y

reduccin sistmica (que no asistencial) de trampas de pobreza.

Solo un trabajo juicioso de (a) clarificacin de intereses privados y (b) un

encadenamiento de decisiones pblicas podr conducir a una solucin efectiva. Para

ello es necesario entender la dimensin del desafo que es, a su vez, proporcional a

la cantidad de riesgos de la poltica, la pluralidad de impactos y el servicio de aseo.

Estos resultan principalmente de:


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La existencia un cuerpo normativo amplio y en gran parte desarticulado, conautoridades en conflicto de competencia negativa y normas promulgadas pero no

implementadas ni exigidas.

La dificultad de concebir tcnicamente un servicio pblico permanente y decobertura universal en mltiples dimensiones interdependientes y proyectar su

implementacin precisa en terreno.

Lograr que el desarrollo de la accin afirmativa constitucional no sea una puertaa la corrupcin o manipulacin del fallo ni suspenda los principios de

transparencia y seleccin objetiva de la ley de contratacin pblica (Ley 80 de

1993) en la configuracin y desarrollo de la licitacin.

La dificultad de crear un intercambio estable y conducente con poblacin enpobreza sobreviviendo de manera informal, it inerante, operando rutas de

reciclaje informal, que constituyen su activo patrimonial4. Adems, su situacin

de necesidad extrema y reducida educacin formal facilita su instrumentalizacin

y cooptacin para vehicular intereses particulares de otros con mayor poder

econmico o social.

La diversidad de actores cuya actividad, en la orilla privada y de negocios,just ifica su inters en la suerte de la futura polt ica pblica de aseo. Estos son:

o Los usuarios del servicio que pagan la tar ifa,4

Durante las dcadas en que los recic ladores han sobrevivido de recoger res iduos puerta a puerta

y separar los luego para agregar les valor en e l comercio, bajo un marco de tolerancia o autor izacin

del Estado (confianza leg t ima) que les ha permit ido entender que su ofic io de recic laje est

permit ido, las micro rutas de servic io informal de recic laje de los recic ladores (de cuadra X a

cuadra Y) han terminado por configurar , dentro de la economa informal , su nico patr imonio y

pr incipal act ivos intangib le . As que una ruta informal de un grupo recic lador puede terminar

heredndose de padres a h i jos y n ietos. La ruta entendida como un act ivo en esta poblacin

cuenta-propista es un b ien que representa no solo una fuente de ingresos, segura aunque informal ,

s ino que const i tuyen fuente de capital social , adems de una red de apoyo y proteccin social

informal con los vecinos y luego de aos de re lacionamiento con los res identes de las cuadras en

que trabajan como recic ladores. Estos v nculos sociales por e jemplo fueron uno de los pr incipales

obstculos a la formal izacin e industr ial izacin del recic laje por v a de mult inacionales y

recic ladores en Eg ipto hace unos aos. Los vecinos defendieron e l t rabajo de sus recic ladores de

aos de tradic in, cas i como s i fueren una extensin del personal de trabajo domst ico y e l

esquema estatal y la operacin pr ivat izada a mult inacionales de aseo se resquebraj y fal l

s istmicamente.


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o Los empresarios concesionarios de recoleccin y transporte de residuoso Los empresarios con inters de li citar en la prxima contratacino Los empresarios concesionarios del relleno de doa Juana en su componente

de Biogs, Relleno y Reciclaje de 20% de residuos junto a recicladores de

oficio ya incluidos y por ende tambin adjudicatarios de un contrato pblico

de concesin

o Los empresarios industriales cuya produccin est ligada al vidrio, al papel, losmetales/chatarra, al cartn y papel

o Los recicladores de oficio no organizados (80% aproximadamente)o Los recicladores de oficio organizado s en primer grado o de baseo Los recicladores de oficio fede rados, u organizados en segundo gradoo Los bodegueros-recicladores que son PYMES o famiempresas para

comercializar material

o Los bodegueros de inversin o industria que son extensiones o satlites paracomercializar y abastecer con materia prima secundaria papel, chatarra, vidrio

y plstico y subcomponentes, a la industria nacional o para exportacin

Los varios actores cuya actividad, en la orilla de sociedad civil y comunidadinternacional, justifica su inters en la suerte de la futura poltica pblica de

aseo. Estos son:

o Los ciudadanos beneficiarios del servicio de saneamientoo Las organizaciones de usuarios / consumidoreso Las organizaciones nacionales e internacionales con objetivos ambientaleso Las organizaciones nacionales e internacionales con objetivos relativos a

reduccin de pobreza y vigencia de dere chos econmicos y sociales

o Las organizaciones nacionales de veedura ciudadanao El gremio de la industria con inters en abastecimiento de materia prima

secundaria / ANDI

o El gremio de los empresari os de aseo / ANDESCO Las entidades del Estado con funciones conexas a la suerte de la futura poltica

pblica de aseo. Estas son:

o El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio, concretamente, el Viceministeriode Agua y Saneamiento Bsico

o El Ministerio del Medio Ambiente


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o La Comisin de Regulacin de Agua y Saneamiento Bsi coo La Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarioso Las Corporaciones Autnomas Regionales, para el caso de M unicipioso La Alcalda Distrital / Municipalo Las Unidades Administrativas responsables de asegurar la prestacin del

Servicio Pblicos en la entidad territorial como la UAESP en el Distrito Capital

Para superar la falta de dialogo entre los actores interesados y aprovechar el

conocimiento local y funcional del servicio en terreno as como para facilitar tambinel encadenamiento de las decisiones pblicas hacia una respuesta estatal efectiva en

materia de saneamiento, reciclaje y pobreza, RR A ha concebido la creacin de un

Comit Tcnico para facilitar la poltica pblica incluyente, tal y como se presenta en

este documento de propuesta.

La idea de proyecto ha sido previamente expuesta y discutida con algunos lderes de

los recicladores de oficio, la Seora Nohra Padilla y el seor Silvio Ruiz, quienes

manifestaron su inters y reiteraron la util idad de la iniciativa. Posteriormente la

idea del proyecto propuesto por RRA, de crear un Comit Tcnico para el caso de

Bogot pero con juiciosa reflexin para el alcance nacional, fue introducida

personalmente y a ttulo de fase exploratoria de esta propuesta, a varias entidades

que inmediatamente expresaron su inters preliminar en estudiar la propuesta,

reaccionar a ella con mirar a luego avalar y contribuir a asegurar la financiacin de

este proyecto, que, aunque concebido por iniciativa y bajo el modelo de RR A, aspira a

ser de impulso e inters colectivo. El intercambio se ha sostenido,

En el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, con el Seor Viceministro deAgua y Saneamiento Ivn Mustaf y su equipo asesor.

En el Distrito Capital / UAESP, con el Seor Guillermo Asprilla En el Distrito Capital, con la seora Veedora Distr ital Adriana Crdoba En el Distrito Capital, con la Seora Susana Muhammad En la Comisin de Regulacin de Agua y Saneamiento con la mayora de sus

miembros.

Con los dueos de algunas de las empresas de aseo del pas

4 . E L P R O Y E C T O P R O P U E S T O


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Con algunas organizaciones no gubernamentales internacionales de apoyo a losrecicladores en Colombia

Teniendo en cuenta que el modelo de aseo de la capital del pas seguramente va a

orientar el desarrollo de los dems esquemas de prestacin del servicio en Colombia,

y que en todo caso, las decisiones de regulacin que adopte la CRA y/o el Ministerio

de Vivienda Ciudad y Territorio son de alcance nacional, el Comit Tcnico debe ser

lo suficientemente especializado y robusto como para poder recibir y l iderar el

anlisis participativo de todos los temas que integran la poltica y su reforma de

inclusin social. Esto significa que el Comit debe recibir a informacin hasta ahora

dispersa, intercambiar argumentos e identificar posibles escenarios de

implementacin desde el nivel nacional en regulacin econmica hasta el nivel local

de distribucin e irrigacin de ingresos para asegurar el impacto del mnimo vital de

los recicladores de oficio y en pobreza, incluyendo tambin el anlisis de

infraestructura municipal para la prestacin del servicio pblico, la recoleccin y el

trnsito hacia la comercializacin en el mercado y la realidad de la economa informal

por pobreza.

Es importante sealar que el Comit Tcnico no es un Comit de Seguimiento al

Cumplimiento del Fallo de la Corte Constitucional pues an no hay nada que seguir

sino al contrario todo est por estudiarse, disearse y entrar a decidir por el seor

Presidente de la repblica y el seor Alcalde del Distrito.

El Comit no toma decisiones pblicas en lugar de las entidades, es solo una

instancia tcnica para el anlisis desagregado y participativo que debe preceder a la

formulacin y adopcin de decisiones con alto impacto intersectorial y

principalmente social en cuanto a la necesidad y capacidad de reduccin sistmica de

pobreza, adems de la debida consideracin a las necesidades bsicas y derechos

colectivos de los habitantes de la ciudad. En el diseo del Comit no est previsto

(salvo que as lo solicite el Estado) dar recomendaciones sino que principalmente

recoge organiza y estructura informacin y argumentos, descubre puntos de

consenso, detecta los puntos de disenso desagregando intereses y recoge las

posibles soluciones vislumbradas o escenarios de implementacin de haberlos.

El Comit tampoco es una instancia de representacin de la Sociedad Civil ni de

entidad alguna. No tiene funcin alguna para definir especificaciones tcnicas ni

condiciones contractuales de concesin ni alcance alguno para estructurar

licitaciones, ni siquiera la prxima licitacin de Bogot DC; su trabajo se circunscribe


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nicamente a la fase de anlisis y participacin previos a la decisin y formulacin

de poltica pblica del Estado.

Se ha previsto para efectos de reforzar la relevancia y posicionamiento del Comit

Tcnico como instancia de naturaleza civil y apoyo estatal, que la Veedura Distrital

tenga un asiento permanente para observar el proceso. Esto le permitir a esta

entidad entender, de primera mano, la complejidad del proceso por el que deber

velar y detectar los puntos ms sensibles, aquellos en los que seguramente debern

concentrar su atencin las veeduras de legadas para la contratacin y la participacin

ciudadana, o equivalentes. Adems de la Veedura como canal de control social

preventivo a la mala administracin, a la corrupcin y a la gestin pblica inefectiva,

todos los rganos de control podrn, si tal es su voluntad, tener asiento permanente

de observacin en el proceso que lidera el Comit. As mismo, y para efectos detransparencia y para fomentar tambin el involucramiento de la comunidad en

general en el asunto, se buscar el acompaamiento de la prensa y otros medios de

comunicacin social.

Con el propsito de evitar el clientelismo o proselitismo que tpicamente surge en

los procesos de definicin de oportunidades para poblacin atrapada en pobreza y

que logra distorsionar el proceso de implementacin de las rdenes judiciales e

impedir la perforacin del canal de dialogo civil-estatal, y evitar el entorpecimiento

o marchitamiento deliberado de reforma para la inclusin, el modelo prev que nohaya participacin presencial activa de ningn funcionario con capacidad de toma de

decisiones en el ejecutivo al interior del Comit. Esto sin perjuicio claro de que

participen permanentemente los delegados institucionales que, con vocacin de

permanencia, mantenga el Estado como observador y facilitador del proceso. La

razn para ello es evitar distraer la atencin de los actores interesados, de la

deliberacin tcnica hacia una deliberacin ideolgica/poltica o la bsqueda de

favores singulares o individuales o de gremio por fuera del canal colectivo, registrado

y transparente.

Cabe anotar que los ajustes al modelo aqu propuesto son bienvenidos en tanto

aseguren el intercambio amplio de la sociedad civil, la efectividad del Comit e

impidan reducir esta iniciativa a una fachada de participacin para decisiones

tomadas previamente a puerta cerrada.


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El proyecto del Comit para la Poltica Publica Incluyente de Aseo, aspira entonces a

contribuir en:

Acelerar los objetivos del milenio. En particular el ODM 1 meta 1B. En especialrepercute en el indicador 1.7 sobre trabajadores cuenta-propistas, as como el

ODM 7 meta 7A, indicador 7.2 (emisiones de carbono)

Fortalecer el enfoque de derechos en poblacin de pobreza, particularmente dederechos econmicos y sociales (DESC) y de profundizacin democrtica en

poblacin econmicamente marginada y socialmente discriminada, refleja las

recomendaciones de la agenda de empoderamiento jurd ico de los pobres.

Innovar socialmente para el desarrollo incluyente y la prevencin delcalentamiento global desde pases del sur global.

Cumplir diligente y efectivamente, no solo formalmente, las rdenes de la CorteConstitucional de Colombia y en especial el Auto 275 de 2011.

Contribuir a materializar el Plan Nacional de Desarrollo Hacia la ProsperidadDemocrtica

Consolidar, mediante un caso especfico, el impacto del Plan Distrital deDesarrollo Bogot Humana

Contribuir a la reduccin de pobreza mediante la transicin de la informalidad ala formalidad de un grupo ocupacional cuya informalidad se da por razones de

pobreza.

Concretar un modelo de ciudad de basura cero Contribuir a la creacin de trabajo decente (OIT), y trabajos de impacto verde

(Green Jobs).


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El propsito del proyecto es facilitar la toma de decisiones pblicas coordinadas porparte de las entidades estatales y la identificacin de consensos y disensos al

interior de la sociedad civil y respeto de futuro servicio de aseo de la capital del pas

para consideracin y decisin del Estado.

El objetivo consiste en crear y poner en funcionamiento, por un periodo de tres

meses, prorrogables a seis, un Comit Tcnico Especializado que, sirva como

instancia de clarificacin (clearing house ) de intereses privados dispersos o

invisibilizados y de apoyo a la alineacin de voluntades y encadenamiento de las

tareas o decisiones pblicas necesarias al cumplimiento de las sentencias T-724-03,

T-291-09 y el Auto 275-11 entre otros, usando a la ciudad de Bogot como modelo o

proyecto piloto para el pas.

1. Facilitar el encadenamiento de las decisiones pblicas necesarias , en el nivel

nacional y distrital del Estado, para el diseo de (i) una accin afirmativa de inclusin

de los recicladores efectiva, y de (ii) los ajustes o reforma del servicio pblico de

aseo que esto conlleva.

Actividad central para este objetivo > Disear una Ruta para la Accin Estatal,

con etapas e instancias de decisin, secuenciadas, definidas y necesarias para

planear una solucin basada en las sentencias y Autos y en particular dar

cumplimiento al Auto 275 de 2011 de l a Corte Constitucional.

2. Convocar a un nico espacio de intercambio amplio, plural, organizado y

tcnicamente focalizado a todos los actores interesados sean estos individuos,

organizaciones o empresas, para pensar colectivamente los desafos de Bogot y el

rango de soluciones para crear y organizar un sistema distrital de reciclaje y hacerlo

socialmente incluyente, ambientalmente amigable y operativamente eficiente.

Actividad central para este objetivo > Rentar por un periodo de tres meses un

espacio fsico de fcil acceso a todos los actores donde instalar y poner a

6 . O B J E T I V O S E S P E C F I C O S

5 . P R O P O S I T O Y O B J E T I V O G E N E R A L


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funcionar al Comit. En este sitio se llevaran a cabo las reuniones con la

sociedad civil ampliada y bajo observacin e statal.

3. Clarificar las ideas de la sociedad civil sobre el servicio de aseo desarrollando el

componente del reciclaje e incluyendo el trabajo reciclador en puntos de consenso,disenso y razones centrales de contradiccin o indefinicin .

Actividad central para este objetivo > Compartimentar las materias de anlisis

o reflexin tcnica (correlacionadas hasta donde sea posible con la ruta de

decisin estatal) y abrirlas a la participacin amplia de los actores interesados

de la sociedad civil, materia por materia, y a lo largo de la duracin del

Comit. La sntesis de la clarificacin compilada en un nico documento ser

entregada a consideracin del Estado para su decisin y posterior formulacin

de poltica pblica y configuracin y estructuracin del a prxima licitacin.

ETAPA 1 CONFORMACIN DEL COMIT TCNICO (AVAL Y FINANCIAMIENTO)

Acuerdo de Voluntades entre las diversas entidades estatales para estableceral Comit Tcnico como nica instancia de participacin ampl ia y tcnica por un

periodo de tiempo determinado y preliminar a la a etapa de formulacin de la

poltica pblica incluyente por parte del E stado Nacin y Distrito

Acuerdo de Financiacin del Proyecto Seleccin de equipo de profesionales expertos para integrar el Comit Tcnico

ETAPA 2 PREPARACIN DE INSTRUMENTOS TCNICOS DEL COMIT

Estudio y preparacin de Hoja de Ruta para la toma de De cisiones Estatales Estudio y preparacin del Piso Jurdico, cierto y vigente, para soportar la

deliberacin civil

Compartimentar todas las materias de poltica pblica y servicio de aseo queposteriormente se abrirn a participacin amplia, con atencin especial a

7 . E T A P A S P R E V I S T A S


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variables y asuntos sujetos a interpretacin, con asignacin por experto del

Comit.

Determinacin de la metodologa de participacin organizada, seleccin deinstrumentos y tcnicas de participacin

Contratacin del lugar fsico de reunin y trabajo y seleccin de talentohumano para el apoyo administrativo a un proceso de participacin amplia que

incluye constituyentes atrapados en pobreza y con modo de vida (l ivelihood)

marcado por it inerancia.

ETAPA 3 DETECCIN Y ANALISIS DETALLADA DE PROBLEMAS PRACTICOS Y JURIDICOS

Instalacin Estatal y Autorizada del proceso

Foro internacional 5 para provocar reflexin tcnica por va de polticacomparada.

Apertura de sesiones de participacin tcnica y secuenciada con los actoresinteresados en el diseo del sistema de aseo de la capital y su modo de

prestacin.

ETAPA 4 REVISION DE HALLAZGOS

Compilacin de los puntos de consenso Compilacin de los puntos de disenso

5RRA ha venido explorando la posib i l idad de real izar un Foro Internacional sobre s istemas

municipales de recic laje en Colombia. Ex isten ya d iversos contactos con autor idades y l deres de

recic laje de c iudades en e l exter ior con s istemas consol idados y exper imentales de recic laje , y de

recic laje con formal izacin de recic ladores de ofic io. E l propsito del foro en este contexto es

ampl iar la informacin, af ianzar conocimiento y ampl iar e l marco de innovacin tanto de los

ciudadanos como de las autor idades, especialmente e l seor Pres idente y al seor Alcalde Mayor

quienes tendrn que tomar importantes decis iones pol t icas en la mater ia. E l Foro acadmicamente

se or ienta a responder asuntos como: la f inanciacin e ir r igacin de los costos de recic laje , la

infraestructura de servic io necesar ia para or ientar la c iudad hacia basura cero, d istr ibucin de la

responsabi l idad econmica industr ial y c iv i l de l recic laje como componente de aseo, l mites de la

nocin de servic io pbl ico, la estructuracin jur d ica de la prestacin del servic io, e l ro l de los

recic ladores de ofic io en e l saneamiento municipal , y la t razabi l idad y mensurabi l idad del

aprovechamiento como modo de e l iminacin alterna a la d isposic in f inal , entre otros.


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Compilacin de posibles escenarios y soluciones e videnciadas en el proceso

* De resultar necesario el Comit podr extenderse a una Etapa 5 de seguimiento a

las decisiones pblicas adoptadas y/o de preparacin de insumos de anlisis parauna reforma de la Ley 142 de 1994 y decretos reglamentarios.

El valor de inversin del proyecto solo podr ser calculado una vez se haya definido el

alcance definitivo del Comit por parte de las entidades interesadas en este.

La duracin prevista para el Comit es de tres meses prorrogables por un mismo

periodo. Para asegurar la participacin amplia y plural el Comit funcionar en un

espacio central y de fcil acceso al pblico en la ciudad de Bogot.

El Comit estar coordinado por RRA bajo estricta supervisin de las partes que

avalen y financien el proyecto. Al interior del Comit la seora Adriana Ruiz-Restrepo

quien har parte del mismo tendr la responsabilidad de asegurar hasta el mximo

posible que la ruta de decisin pblica tenga correspondencia con la participacin

tcnica y que en la compartimentacin del anlisis del servicio pblico se procure

hasta el mximo posible la imbricacin de los intereses legtimos de todos los actores

interesados. Tambin se ocupar del anlisis de impacto social en la subsistencia y

el horizonte de desarrollo de los recicladores de oficio y sus organizaciones

solidarias. Adems de la Seora Ruiz-Restrepo, RRA aspira a contar con la

participacin en el Comit de los Seores Julio Cesar del Valle y Luis Jaime Salgar

Vegalara. El seor del Valle es experto en regulacin econmica del servicio y el

Seor Salgar Vegalara es experto en derecho constitucional econmico. Otros

expertos y candidatos sern propuestos por la firma y los dems interesados al

momento de concretarse el proyecto. En todo caso se prev, de acuerdo a la ruta de

decisin proyectada preliminarmente por RR A, que el Comit tcnico tendra untotal de 7 a 9 miembros.

Cada uno de los temas previamente compartimentados ser liderado en la recabacin

de informacin, anlisis y decantacin argumentativa por un miembro del Comit

Tcnico quien luego compendiar las ideas y argumentos siguiendo una metodologa

8 . T E R M I N O S Y C O N D I C I O N E S D E L A P R O P U E S T A


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estndar de clarificacin de competencias, derechos e intereses previamente

concertada por todos los integrantes del Comit Tcni co.

Un documento final compilar los asuntos centrales que surgieron en el proceso de

participacin tcnica y los resultados del ejercicio de clarificacin y alineacin se

entregaran para consideracin y decisin de las entidades del Estado en el nivel

central y distrital, as como a la Honorable Corte Constitucional para su conocimiento

e informacin.

1pc rra propuesta comité técnico política pública incluyente de aseo

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