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15.03.2011

TEMA 5

LA ACTIVIDAD SANCIONADORA.

I.- Potestad sancionadora y ius puniendi del Estado. II.- Principios de la potestad sancionadora. III.- Procedimiento sancionador.

POTESTAD SANCIONADORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

CONCEPTO DE SANCION ADMINISTRATIVA

La “sanción administrativa” se define como mal infringido por una Administración publica a la comisión de conductas contrarias al Ordenamiento Jurídico tipificadas como infracciones administrativas, pudiendo consistir en:

a) Privación de bienes o derechosb) Exigencia del pago de una cantidad económica, en cuyo caso hablamos de

multa-sanciónc) La privación de libertad exclusivamente en el caso de régimen disciplinario

militar, porque la CE prohíbe expresamente en su Art 25 CE la imposición de sanciones privativas de libertad fuera de dicho ámbito.-

Por lo tanto, coexisten en el Ordenamiento Jurídico las sanciones penales y las sanciones administrativas, teniendo encaje constitucional en el citado Art 25 aunque también se hace referencia dicha dualidad en el Art 45 CE, atinente a las sanciones en materia medio-ambientales.-

Art. 25 CE.

1. Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.

2. Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido de la pena y la Ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su personalidad.

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3. La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de libertad.

Art. 45 CE.

1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.

2. Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.

3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.

Fundamento de la potestad sancionadora de la Administración

1. Existe el 1er fundamento histórico, o razones histórica de la potestad sancionadora de la Administración la base se sitúa en la legalización y judicialización de las sanciones penales a raíz de la Revolución francesa. La Revolución francesa exige que los ilícitos penales y sus sanciones (las penas) se tipifiquen con normas con rango de ley y que la aplicación de esas leyes penales y de las penas se lleve a cabo por el Poder Judicial. Antes de la Revolución francesa, en la puesta en práctica de la división de poderes (Adm I), los mismos Órganos, los mismos agentes del Poder Real ejercían funciones jurisdiccionales y administrativas de forma indiferenciada (luego en aquel momento no estaba marcada la diferencia).Es a raíz de la Revolución francesas que determinadas infracciones se tienen que establecer por norma con rango de ley y sus correspondientes sanciones y la aplicación de las mismas se llevará a cabo por el Poder Judicial (así se consagra en el Código Penal francés de 1791 y en el posterior de 1810). Pero cuando se produce la Restauración monárquica de 1814, que ha tenido múltiples consecuencias para el derecho administrativo (hemos destacado que la Restauración monárquica viene a ser una síntesis entre el Antiguo Régimen y la Revolución); se termina el proceso revolucionario y el régimen napoleónico y no se vuelve al Antiguo Régimen sino que se mantienen los principios revolucionarios y principios del Antiguo Régimen –viene a ser como una síntesis- la revolución lucha contra los dogmas del Antiguo Régimen y ahora la Restauración monárquica respeta los principios revolucionarios, y se enlazan con otros provenientes

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del Antiguo Régimen ¿Aquí que ocurre? Que la Restauración monárquica respeta el derecho penal legalizado y judicializado de los revolucionarios franceses pero mantienen un derecho sancionador propio del poder ejecutivo, de la Administración, aplicado por ésta. De ahí que el derecho penal revolucionario y un derecho sancionador administrado por los agentes gubernativos (por eso existe históricamente esta dualidad del “ius puniendi” del derecho penal por un lado y potestad sancionadora por otro)

En España el derecho penal revolucionario legalizado y judicializado se asume en el Código Penal liberal de 1822 vigente solo un año y definitivamente en el Código Penal de 1848. Pero en el 1849 en una resolución de conflicto de competencias, dictada previo dictamen del Consejo de Estado se afirma el reconocimiento de la potestad sancionadora de la Administración con la invocación del principio de división de poderes, que en este caso sería que cada poder tenga su aparato sancionador y por otro lado invocan que lo propio de la autoridad es su ejercicio libre y desembarazado (sin limitaciones, sin vinculo). A partir de este momento se mantienen el potestad sancionadora en España durante todo el siglo XIX y en el siglo XX tanto en la etapa de la dictadura de Primo de Rivera, como en la II republica con su Ley de Defensa de la República y la Ley de Orden Publico y en la época de Franco utilizándose a veces, incluso como mecanismo para reprimir al adversario político (en todas las etapas).La CE ha mantenido esa dualidad destacada, pero haciéndola compatible con el Estado de Derecho y por lo tanto excluyendo este último aspecto destacado (aunque a muchos les gustaría).-

2. Un 2do fundamento que justifica la potestad sancionadora viene determinado por el fenómeno conocido como la despenalización de los delitos menores. Fenómeno originado en EEUU y después se aplica en Italia, Alemania y España a partir de CP/1995, es decir, la conversión en infracciones administrativas de antiguos ilícitos penales (los considerados de menos entidad, por ej los delitos de contrabando (antiguos) a ilícitos administrativos).-

3. En 3er lugar se destaca la incidencia del Estado de las autonomías, porque el propio TC reconoce que las CCAA, que la potestad sancionadora respecto de las CCAA es una potestad instrumental respecto de competencias sustantivas de carácter normativo y ejecutivo del Estado o de las CCAA, es

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decir, si una CCAA tiene potestad normativa en materia de comercio interior o en materia de urbanismo, ello conlleva instrumentalmente el reconocimiento de la potestad para regular infracciones y sanciones administrativas en dicho ámbito y si cuenta con competencias ejecutivas en un sector, ello conlleva el reconocimiento de potestad para imponer sanciones administrativas en tal sector, incluso de sanciones reguladas en normas estatales.

4. Un 4to factor ha venido dado por la atribución en el Derecho comunitario de potestad sancionadora a las Comisiones reguladoras de sectores liberalizados, materia de defensa en la competencia, y en estos sector liberalizado como el mercado de comunicaciones, la energía, etc., las comisiones reguladores en España la estudiamos en el grupo de la Administración independientes (Comisión Nacional de Mercado de Telecomunicaciones, Comisión Nacional de la Energía, Agencia Nacional de Protección de Datos, etc.) a todas estas Comisiones reguladoras se le reconocen potestades sancionadoras.

5. El último fundamento es el reconocimiento constitucional –más relevante. Pero en el ámbito constitucional destacan GARCIA DE ENTERRIA Y TOMAS RAMON FERNANDEZ la inexistencia de criterios sustanciales de distinción entre ambos tipos de potestades (la penal y la sancionadora).Tan solo cabe hablar de una diferencia en cuanto: en 1er lugar a la autoridad que aplica ambas potestades; jueces por una parte y Administración por otra. En 2do lugar en cuanto a la finalidad porque en relación con las penas, la CE dice que tiene que tener fines de reeducación y reinserción social, pero esto no se predica de las sanciones administrativas (estas tienen carácter represivo, castigar conductas ilegales previamente tipificado por el OJ). Y en 3er lugar se destaca otra diferencia como meramente cuantitativa; en determinados ámbitos de ilicitud, como los ilícitos en el orden social y en el orden tributario, se utilizan determinadas cuantías para deslindar la aplicación de la potestad penal o de potestad sancionadoras. También se habla de razones de expeditividad, el aparato sancionador administrativo es más ágil, más expeditivo que el aparato penal.

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LA ARTICULACIÓN ENTRE LA POTESTAD PENAL Y LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION

Hasta la Ley de la JCA de 1956, hasta esta ley franquista, los actos administrativos sancionadores no eran recurribles ante los Tribunales, porque estaban considerados actos políticos o actos discrecionales y por lo tanto no eran recurribles.

En 1956 esta ley ya permite recurrir ante los Tribunales los actos administrativos sancionadores, con la Doctrina de los Actos Políticos que dura hasta 1960, a partir de 1960 ya se rebaja el alcance de la Doctrina de los Actos Políticos. Y no obstante hasta 1972, en el ámbito de aplicación de esta ley, aun siendo recurribles los actos sancionadores, existen algunos mecanismos disuasorios para recurrir (obstáculos):

a) La vigencia del principio solve et repete (paga y después reclama), es decir, si quieres recurrir, es decir, el hecho de que recurras no va a impedir que cumplas la sanción.

b) Otro mecanismo impeditivo es la reformatio in peius, pejus –la reforma para peor- (actualmente prohibida) hasta 1972 se admitía bajo el ámbito de aplicación de la LJCA.

c) En 1972 dos STS de 2/3 y de 25/3 de dicho año, por influencia de autores como GARCIA DE ENTERRÍA, proclaman la aplicación al ámbito sancionador administrativo, de los principios del derecho penal tales como: tipicidad, reserva de ley, etc. lo cual supone introducir principios del Estado de Derecho ya en aquella época.

La CE/1978 que garantiza explícita o implícitamente los citados principios penales en el ámbito sancionador administrativo que estudiaremos.

Y así lo reconoce y aplica el TC a partir de la Sentencia del TC 2/1981 y de 30 de enero y Sentencia 18/1981 de 8 de junio de dicho año.

No obstante, hasta 1990 existe una Jurisprudencia del TC, que palia los efectos de estos principios en el ámbito sancionador disciplinario y en general en el ámbito de las denominadas relaciones de la supremacía especial (por ejemplo funcionarios, reclusos, alumnos universitarios –tiene una relación especial con la Comunidad universitaria-, los usuarios de servicios públicos –si estoy en un Hospital público tengo una relación especial con la Administración sanitaria a la

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que pertenece ese Hospital público). Pues en esos ámbitos de relación de supremacía especial el TC consideraba que no se aplicaba de forma completa los principios de derecho penal. Sin embargo, se produce un giro a partir de la STC 61/1990 que exige la aplicación, también en el ámbito de la relación de supremacía especial en general y en el disciplinario en particular de dichos principios especialmente el de reserva de ley y de tipicidad.

La ley 30/92 en su Art 127 y ss ha venido a recoger en una norma con rango de ley ordinaria, la mayor parte y en algunos casos con mayor o menor fortuna, estos principios garantizadores del Derecho Penal al ámbito sancionador administrativo.

Unos de estos principios es el principio nom bis in idem, éste según su TC está reconocido implícitamente en la CE como corolario de los principios recogidos en el Art.25 CE de tipicidad y el de reserva de ley, y después lo ha recogido la ley 30/92 en su Art 133 con exigencia de identidad de sujetos, fundamentos y hechos, pero se ha destacado como excepciones al principio nom bis in idem, en el ámbito disciplinario y el ámbito de las sanciones que revocan títulos administrativos como autorizaciones y licencias. El principio nom bis in idem implica la prohibición de imponer dos sanciones por los mismos hechos, a los mismos sujetos y con los mismos fundamentos, también en este ámbito, significa la imposibilidad, salvo los sectores exceptuados, de imponer sanciones penales y sanciones administrativas por los mismos hechos.

Art. 133 LEY 30/92. Concurrencia de sanciones.

No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento.

Pero esto no rige ni en el ámbito disciplinario y ni en el ámbito de revocación de titulo jurídico administrativo, es decir, en el ámbito disciplinario se permitiría sancionar penalmente al funcionario e internamente una sanción administrativa disciplinaria.

En relación con lo anterior debemos destacar dos preceptos relacionados con el principio nom bis in idem:

El Art 7 del RD 1398/1993 Reglamento de Procedimiento Sancionador (complemento de la ley 30/92) se refiere a las sanciones generales, no a las sanciones disciplinarias. Dispone que cuando un Órgano administrativo que

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está tramitando un procedimiento sancionador, tiene conocimiento de hechos tipificados penalmente, tiene que remitir las actuaciones al Ministerio Fiscal y suspender ese procedimiento sancionador administrativo hasta que haya pronunciamiento en el orden penal ¿Cuál es la razón de ser de esta 1ra previsión? El principio nom bis in idem –hay que ver primero si hay sanción penal, porque si hay sanción penal no se podrá imponer, por los mismos hechos, sanción administrativa general. Y añade ese mismo precepto que si el mismo resultado se producirá si cuando está tramitando un procedimiento sancionador administrativo conoce que se está tramitando, por los mismos hechos, un procedimiento sancionador penal.

Art. 7. Vinculaciones con el orden jurisdiccional penal.

1. En cualquier momento del procedimiento sancionador en que los órganos competentes estimen que los hechos también pudieran ser constitutivos de ilícito penal, lo comunicarán al Ministerio Fiscal, solicitándole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicación.

En estos supuestos, así como cuando los órganos competentes tengan conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas.

2. Recibida la comunicación, y si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la infracción penal que pudiera corresponder, el órgano competente para la resolución del procedimiento acordará su suspensión hasta que recaiga resolución judicial.

3. En todo caso, los hechos declarados probados por resolución judicial penal firme vinculan a los órganos administrativos respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

Por el contrario en el Art 23 del RD 33/1986 de ejercicio de la potestad disciplinaria a funcionarios de la AGE, en este caso, -se aplicaría a los Profesores universitarios-, en estos casos el Art 23 dice que si se tienen conocimientos de hechos tipificados penalmente se dará traslado al Ministerio Fiscal, pero no se suspenderá el procedimiento sancionador disciplinario, salvo que se trate de delitos propios de los funcionarios cometidos en el ejercicio de sus cargos (no se aplica el principio).-

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Art. 23.

En cualquier momento del procedimiento en que el instructor aprecie que la presunta falta puede ser constitutiva de delito o falta penal, lo pondrá en conocimiento de la autoridad que hubiere ordenado la incoación del expediente para su oportuna comunicación al Ministerio Fiscal. Ello no será obstáculo para que continúe la tramitación del expediente disciplinario hasta su resolución e imposición de la sanción si procediera.

No obstante, cuando se trate de hechos que pudieran ser constitutivos de algunos de los delitos cometidos por los funcionarios públicos, contra el ejercicio de los derechos de la persona reconocidos por las leyes y de los delitos de los funcionarios públicos, en el ejercicio de sus cargos, tipificados en los títulos II y VII del Libro Segundo del Código Penal, deberá suspenderse la tramitación del expediente disciplinario hasta tanto recaiga resolución judicial.

Otra consecuencia de esta vinculación entre el derecho penal y el derecho sancionador administrativo viene determinada por la vinculación a los Órganos administrativos que tramitan un procedimiento administrativo sancionador, por los hechos probados en virtud de sentencia judicial penal firme. Si estamos ante hechos que pueden ser considerados como sanción administrativa y no opera el principio nom bis in idem o bien no ha habido sanción penal pero sí que ha habido hechos considerados como probados en una resolución penal firme esto es vinculante para los Órganos administrativos.

PRINCIPIOS SUSTANTIVOS DE LA POTESTAD SANCIONADORA

Son los principios penales que se aplican en el ámbito sancionador administrativo.

1. PRINCIPIO DE TIPICIDAD

Significa o implica la predeterminación y descripción normativa (no se está diciendo que rango ha de tener la norma) de las conductas consideradas como infracción administrativas, las sanciones aplicables a dichas conductas con sus distintas escalas y grados y la correlación entre tales infracciones y sanciones, para que pueda predecirse con seguridad por los ciudadanos que conductas van a ser merecedora de sanción administrativa.

Este principio como recoge la Jurisprudencia del TC en sentencias tales como STC 101/1988 y 239/1988, este principio está recogido implícitamente en el Art 25 CE cuando prohíbe que se impongan sanciones por conductas que no fueren infracciones administrativas según la legislación vigente en cada momento. Y añade estas sentencias que tal principio es consecuencia de otros dos principios

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constitucionales como el principio de libertad individual del Art 1.1.CE (como sabemos proclama un valor, pero que el TC dice que tiene carácter de principio) y el principio de seguridad jurídica.

¿Por qué por el principio de libertad individual? Porque, según este principio del Art 1.1 CE los ciudadanos podemos hacer todo aquello que no esté prohibido por el Ordenamiento Jurídico, es la libertad para realizar lo no prohibido (OJO!!! destacar la diferencia con la vinculación positiva de la Administración, ésta solo puede hacer lo que el OJ le permite) los ciudadanos tenemos una vinculación negativa (si no está prohibido lo podemos hacer). Luego según principio de libertad todo ciudadano puede hacer todo aquello que no esta prohibido no se le puede sancionar por conductas que no estén previamente prohibidas.

Y como consecuencia del principio de seguridad jurídica que exige conocer de antemano, con certidumbre cuales son las conductas merecedoras de sanción.

Recalcar que este principio excluye la aplicación analógica de las normas tipificadoras de infracciones y de sanciones y la prohibición de la analogía en este ámbito está regulada expresamente en el Art 129 de la ley 30/92.

Art. 129. Principio de tipicidad.

1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley, sin perjuicio de lo dispuesto para la administración local en el título XI de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.

2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley.

3. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo podrán introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

4. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.

Este principio excluye la posibilidad de la tipificación de conductas y sanciones a través de tipos genéricos o indeterminados, es decir, de tipificación de infracciones y sanciones a través de tipos genéricos o indeterminados lo destaca el TC en la STC 182/1990 que rechazó como tipo de infracción administrativa

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disciplinaria el tipo indeterminado “incumplimiento de los deberes funcionariales” por contrario al principio de tipicidad. Como vemos el incumplimiento de los deberes funcionariales es muy vago, es indeterminado y entonces el TC lo considera incompatible con el principio de tipicidad, porque no hay certidumbre de cuál es la conducta merecedora de sanción.-

No obstante, ha destacado GARCIA DE ENTERRIA que especialmente en el ámbito disciplinario debe reconocerse la posibilidad de que los tipos se incluyan conceptos jurídicos indeterminados, relativos a estándares de conductas prohibidas y el TC en la sentencia STC 184/1995 admite la tipicidad con implicación de estos conceptos jurídicos indeterminados

Hay que subrayar que el RD 1398/1993 en su Art 2 según GARCIA DE ENTERRÍA ha pretendido salvar tipos genéricos como remisión a Reglamentos administrativos para que estos lleven a cabo a tipificación y graduación mas especifica. Pero como recoge el Art. 23.2 de la Ley del Gobierno que es la Ley 50/1997 los Reglamentos administrativos, al menos en el ámbito de la AGE, no pueden tipificar ni infracciones ni sanciones por sí mismos.

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2. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

El principio de reserva de ley en este ámbito; si dijimos que el principio de tipicidad significaba la existencia de una predeterminación normativa, sin especificar qué tipo de norma tenía que establecer esta determinación, en el principio de reserva de ley claramente ya se indica que esa tipificación, predeterminación normativa, supone que la predeterminación normativa propia del principio de tipicidad se lleve a cabo por norma con rango de ley y por lo tanto no por Reglamentos independientes.

En caso de los Reglamentos ejecutivos que sabíamos que con carácter general podían entrar en materias reservadas a la ley, sin embargo en el ámbito sancionador están más restringidos solo se admite como complemento indispensable de la ley en colaboración y desarrollo de la misma para establecer especificaciones y graduaciones en infracciones y sanciones pero sin poder establecer, sin poder tipificar directamente infracciones y sanciones tales Reglamentos ni alterar la naturaleza y límites de las infracciones y sanciones tipificadas por la ley.

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conclusión: En 1er lugar habíamos estudiados en Adm I que los Reglamentos ejecutivos sí que podían operar en materias con reserva de ley pero aquí los Reglamentos ejecutivos tienen un alcance más restringido que con carácter general.

En 2do lugar, puesto que si bien pueden colaborar para tramitar especificaciones y graduaciones en las infracciones y sanciones tipificadas por la Ley, lo que no pueden directamente es tipificar infracciones y sanciones ellos mismos que no estén previamente recogidos en la Ley ni alterar la naturaleza y el límite de las mismas.-

En 3er lugar sabemos que los Reglamentos ejecutivos requieren cobertura legal especifica y remisiones de la ley previa a ese Reglamente, pero aquí se excluye las remisiones en blanco o remisiones inespecíficas que puedan ser consideradas como fenómenos de deslegalización, por ej en el Reglamento de Infracciones y Sanciones del Orden Social de 1985 que venía a tipificar infracciones y sanciones en este Orden, en virtud de una remisión inespecífica, legal previa y que fue anulado por el TS por esta razón. Ello obligó a aprobar una norma con rango de ley la correspondiente Ley de infracciones y sanciones de dicho Orden de 1988 que posteriormente fue refundida por el actual RD legislativo 5/2000 (se hará referencia en esta lección)

En 4to lugar se ha planteado el problema de si las Ordenanzas Locales, si los Reglamentos Locales podían tipificar por si misma infracciones y sanciones administrativas lo cual fue admitida por RD 1398/1993 (de procedimiento sancionador) que fue considerado por GARCIA DE ENTERRIA como inconstitucional por ser lesivo del principio de reserva de ley con base en la JTC anterior.

Pero el TC a partir de la STC 132/2001 estableció un cambio jurisprudencial importante, dado que dicha sentencia declara que en caso de Entes locales, por gozar de autonomía constitucionalmente reconocida, el principio de reserva de ley, en este ámbito, debía flexibilizarse y admite la tipificación de infracciones y sanciones por las Ordenanzas locales siempre y cuando una ley anterior estableciese los criterios mínimo de antijuridicidad para la tipificación de infracciones, sin comportar ello el establecimiento directamente por esa ley de tipos especifico o genéricos (bastaba con que la ley estableciese esos criterios mínimos de antijurídicos). Y en relaciones con la sanciones bastaba con que la ley

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estableciese las clases de sanciones posibles, a utilizar después por los Entes Locales en la tipificación de sanciones a través de las citadas Ordenanzas. Esta sentencia se refería a los Reglamentos sancionadores en materia de taxi.

La ley que ha desarrollado esta previsión o que ha cumplido con este papel de cobertura mínimo ley, fue la Ley 57/2003 que reformo la LBRL para la implantación de régimen de las grandes ciudades. En esta ley se establecen criterios genéricos para la tipificación de infracciones (Art. 140 LBRL), y en relación con las sanciones estableció los límites a las sanciones económicas que después la Ordenanzas locales pueden tipificar. Por tanto, les está permitido a las Ordenanzas locales tipificar infracciones y sanciones con estos límites pero No a los Reglamentos de la AGE no se les permite, ya que no tiene autonomía.

El 5to lugar destacamos que el principio de reserva de ley también rige a los efectos del reconocimientos de potestad sancionadora a las Administraciones Públicas, es decir, la norma atributiva de potestad sancionadora a una Administración Pública tiene que tener rango de ley, no basta rango reglamentario para atribuir potestad. Otra cosa es la distribución interna de competencias entre los Órganos de una Administración, aquí ya basta las normas reglamentarias. La exigencia de norma con rango de ley para la atribución de potestad sancionadora está reconocida en el Art. 127.1 ley 30/92-

Indicar que lo anterior no rige para la potestad sancionadora disciplinaria –es una potestad especial- porque el DA 8º de la ley 30/92 modificada por una Ley del año 1993 excluye la aplicación al ámbito sancionador disciplinario del Título VI como del Titulo IX de la ley 30 que es donde se regula la potestad sancionadora.-

3. PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD (importante examen)

El Art 9.2 CE proclama el principio de irretroactividad de las normas sancionadoras no favorables y de las normas restrictivas de derecho. También en el Art 25.1 CE dado que aquí se dice que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyesen delito o falta o infracción administrativa de acuerdo con la legislación vigente en ese momento.

Significa que no es aplicable las normas sancionadoras con carácter retroactivo (solo se podrá aplicar la legislación vigente en el momento de producirse los hechos).

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Después en el Art 128 de la ley 30/92 se matiza conforme al Art. 9.3 CE que hay que distinguir entre:

Normas sancionador no favorables Normas sancionadoras más favorables

Art. 128. Irretroactividad.

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor

Nos dice el Art. 128.1 que será de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos pero en el párrafo 2º establece que las disposiciones sancionadoras producirán efectos retroactivos si fuesen más favorables al presunto infractor.

Lo que está prohibido es la irretroactividad de las desfavorables pero no está prohibida la retroactividad en las favorables.

4. PRINCIPIO DE CULPABILIDAD (importante examen)

El presunto infractor tiene que estar incurso en dolo, culpa o negligencia grave, no basta la comisión de la infracción, que la acción u omisión sea antijurídica sino la concurrencia cumpla en sentido amplio. Dolo es la concurrencia intencionalidad y culpa es la falta de diligencia debida.

Art. 130. Responsabilidad.

1. Sólo podrán ser sancionadas por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos aun a título de simple inobservancia.

2. Las responsabilidades administrativas que se deriven del procedimiento sancionador serán compatibles con la exigencia al infractor de la reposición de la situación alterada por el mismo a su estado originario, así como con la indemnización por los daños y perjuicios causados que podrán ser determinados por el órgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente.

3. Cuando el cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias personas conjuntamente, responderán de forma solidaria de las infracciones que, en su caso, se cometan y de las sanciones que se impongan. Serán responsables subsidiarios o

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solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el deber de prevenir la infracción administrativa cometida por otros, las personas físicas y jurídicas sobre las que tal deber recaiga, cuando así lo determinen las Leyes reguladoras de los distintos regímenes sancionadores.

El Art 130.1 de la ley 30/92 se consigna, que podrán ser sancionadas las persona física y jurídica que resulten responsables aun a titulo de mera inobservancia. Siguiendo la literalidad nos dice que basta con el simple incumplimiento normativo –basta la antijuridicidad.

Sin embargo, no se puede interpretar de ese modo, esto se conoce como responsabilidad objetiva porque existe una JTC producida a partir de la STC 76/1990 se declara que para ser objeto de una sanción administrativa se exige la imputación a titulo de dolo, culpa o negligencia grave. En esta sentencia se enjuicia una cuestión de inconstitucionalidad planteada por un Tribunal Contencioso-Administrativo en relación con la reforma de la LGT/ 1963 llevada a cabo por una ley 1985 en la cual se suprime el término “voluntarias” a efectos sancionadores, el Tribunal CA considera que la supresión del término “voluntarias” esta excluyen la culpabilidad y conduciendo a la responsabilidad objetiva y por eso plantea su inconstitucionalidad. Es decir, dicha sentencia no declara la inconstitucionalidad de la reforma pero sí que emite una sentencia interpretativa declarando que debe interpretarse en el sentido de la exigencia de dolo, culpa o negligencia grave, y a partir de esta sentencia hay otras del TC en la misma línea –en la práctica esto es importante. En esta misma sentencia se destaca algo muy relevante y por lo tanto no se incurre en responsabilidad sancionadora cuando se ha cometido la infracción movido por un error de derecho siempre que derive de fundamentos que no sean absurdos o temerarios. El error de derecho excluye la culpabilidad.

También ha admitido en la STC 23/1995 la aplicación al derecho sancionador administrativo del error vencible o invencible del derecho penal. Y también seria reconducible el error de hecho.

En relación con este principio de culpabilidad, destacamos el reconocimiento por la Ley 30/92 en su Art 130.1 de la responsabilidad sancionadora de las personas jurídica; si se reconoce en la Ley 30/92 y en algunas leyes sectoriales se había reconocido previamente como en el caso de la Ley de 1988 sobre el Mercado de Valores, que reconocía la responsabilidad en el ámbito sancionador administrativo.

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Esto lo precisa el Art 130.1 indicando que esta responsabilidad sancionadora de las personas jurídicas es cumulativa con la de sus administradores, ya sea solidaria o subsidiaria.

Se plantea el problema de la solidaridad en la responsabilidad sancionadora y el Art. 130.3 de la ley 30/92 admite la solidaridad en la responsabilidad sancionadora en dos supuestos

1. Cuando la comisión de la infracción derive del incumplimiento de obligaciones que han de ser satisfechas por varias personas conjuntamente. Por ej en el ámbito tributario pago de un impuesto por los herederos

2. En caso de que unas personas tengan el deber de prevenir a otras ante la comisión de infracciones administrativas. En este 2do caso dice tal precepto ha de estarse a la normativa sancionadora correspondientes que puede imponer ya sea la responsabilidad solidaria o ya sea la subsidiaria.

Un ejemplo del primer caso se da en el ámbito tributario pago de un impuesto por los herederos.

Pero según la STC 76/1990 sigue exigiéndose la culpabilidad, de tal manera que NO se puede exigir responsabilidad sancionadora solidaria a una persona que no sea culpable. Luego si no hay dolo, o si a la persona que se le quiere imponer la sanción NO es culpable NO rige la solidaridad con ella; la solidaridad debe interpretarse conjuntamente con la culpabilidad.

16.03.2011

5. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD (importante examen)

Lo hemos visto en el tema de actividad de ordenación, limitación o policía, y en el ámbito sancionador significa, como recoge el Art 131 de la Ley 30/92 la adecuación entre la sanción impuesta y la gravedad de la infracción cometida o de la conducta tipificada como infracción.

Art. 131. Principio de proporcionalidad.

1. Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente, privación de libertad.

2. El establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas.

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3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación de la sanción a aplicar:

A) La existencia de intencionalidad o reiteración.

B) La naturaleza de los perjuicios causados.

C) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.

Rige, en el ámbito sancionador, tanto en la selección de la normativa sancionadora como en la selección de la sanción aplicable y dentro de la sanción para la fijación del grado de la misma.-

En relación con la fijación de los grados de la sanción correspondiente, el Art 131.3 establece unos criterios para la matización del grado de las sanciones:

1. Intencionalidad o reiteración2. La naturaleza de los perjuicios causado3. La reincidencia en la comisión de una infracción de la misma naturaleza,

dentro del mismo año, sancionada con resolución firme

Este principio, en el ámbito sancionador, ya fue proclamado por los revolucionarios franceses en el Art.9 de la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano y también ha sido recogido en la Declaración Universal de Derechos del Hombre de 1948 y se aplica por el TEDH y el TJUE, así como en España por el TC como por el TS.

En la relación con la JTC, -recordar porque si cae en el examen tendríamos que ponerlo textualmente- el TC ha declarado que este principio opera no solo en el Derecho penal sino también en el Derecho sancionador administrativo y en relación con cualquier medidas restrictivas de Derechos Fundamentales, esto está recogido en varias sentencia como la STC 56/1996 y 207/1996. Y a partir de una conocida sentencia del TC de 1995, se aplica en España, o sea, el TC ya lo aplicaba antes de 1995. Pero a partir de esa sentencia de 1995 lo aplica al modo alemán que supone el examen siguiendo los tres juicos:

1. juicio de idoneidad (que la sanción sea adecuada a los fines previstos), 2. juicio de necesidad (que la sanción sea la más moderada dentro de las que

a igualdad de eficacia satisfacen dichos objetivos)

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3. y juicio de proporcionalidad en sentido estricto o ponderación (la sanción impuesta cause más ventajas y beneficios al interés general que perjuicio a los bienes, valores e intereses en conflicto).

Se aplica no solo en el ámbito sancionador sino también en caso de la colisión de Derechos Fundamentales. Ambos autores R DWORKIN y R ALEXY (teoría de la ponderación que es la aplicación del principio de proporcionalidad)

6. PRINCIPIO DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA. (Importante examen)

Este principio está recogido en el Art. 24.2 de la CE.

Art. 24 CE.

1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión.

2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la Ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusación formulada contra ellos, a un proceso público sin dilaciones indebidas y con todas las garantías, a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia.

La Ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

Y como ya hemos estudiado en la actividad de policía, también el TC ha dicho, en relación con este principio, que no solo es aplicable al Derecho penal y al Derecho sancionador administrativo, sino que dicho principio es aplicable a toda resolución judicial y administrativa que se basa en la condición o conductas de las personas o que sean limitativas de derechos.STC 13/1982, 36/1985

La ley 30 en su Art 137.1 “presunción de no existencia de responsabilidad” mientras no se demuestre lo contrario

Art. 137. Presunción de inocencia.

1. Los procedimientos sancionadores respetarán la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.

2. Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien.

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3. Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad, y que se formalicen en documento público observando los requisitos legales pertinentes, tendrán valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan señalar o aportar los propios administrados.

4. Se practicarán de oficio o se admitirán a propuesta del presunto responsable cuantas pruebas sean adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades. Sólo podrán declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relación con los hechos no puedan alterar la resolución final a favor del presunto responsable

Y la sentencia STC 76/1990 nos dice, seguidas por otras posteriores, en la misma línea, nos dice que dicho principio de presunción de inocencia, en el ámbito sancionador administrativo significa o puede resumirse en 4 apartados:

1. Que la carga de la prueba la tiene quien acusa sin que pueda obligarse a una persona a probar su inocencia

2. Toda sanción debe estar basada en actos y medios probatorios de cargo que incrimine la conducta reprochable (realizado por el Órgano instructor o en esta materia por la Administración que impone la sanción)

3. Cualquier insuficiencia en el resultado de la prueba debe conducir a un pronunciamiento absolutorio.

4. La resolución que se adopte debe estar basada en la certeza de los hechos probados de cargo y en la certeza del juicio de culpabilidad, sin que se admita responsabilidad objetiva o presunta, o la inversión de la carga de la prueba.

El problema esta porque existen determinados preceptos del Ordenamiento Jurídico que parecen literalmente atribuir un plus-valor a medios probatorio;, declaraciones, informaciones, etc. emitidas por determinados funcionarios públicos, sobre los medios probatorios aportados por los ciudadanos, estos preceptos son:

En el ámbito tributario, el Art 107 LGT /2003 vigente dispone que las diligencias en las que se formalizan actuaciones y procedimientos tributarios tienen naturaleza de documentos públicos y hacen prueba de los hechos que recoge, salvo que se acredite lo contrario.

En el mismo sentido el Art 144 de la misma ley dice que las actas de los inspectores del tributo tienen naturaleza de documento público y hacen prueba de los hechos que recogen, salvo que se acredite lo contrario.

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El sector de las sanciones de Orden social RD 5/2000. En el ámbito de las sanciones e infracciones de Orden social el RD Legislativo en su Art 53.2 dispone que las actas de los inspectores de trabajo y seguridad social tienen presunción de certeza salvo prueba en contrario.

En el Art 37 LO Seguridad Ciudadana 1/1992 nos dice que las informaciones emitidas por los funcionarios que han presenciados los hechos constituyen base suficiente para la adopción de la resolución correspondiente, salvo prueba en contrario.

Y con carácter general el Art. 137 Ley 30/92 dispone que los hechos constatados por funcionarios públicos a los que se reconocen la condición de autoridad y que se formalicen en documento público que cumplan requisitos legalmente establecido tienen valor probatorio sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar los ciudadanos en defensa de sus derechos e intereses

El Prof. GARCIA DE ENTERRIA y TOMAS RAMON FERNANDEZ siguiendo lo destacado en la sentencia STC 76/1990 subrayan:

a. En 1er lugar que estos preceptos no suponen un traslado de la carga de la prueba, es decir, no supone una inversión de la carga de la prueba; la carga de la prueba la sigue teniendo quien acusa (la Administración), lo que se traslada aquí es la carga del recurso (no es lo mismo -una cosa es la carga de la

prueba y otra cosa es la carga del recurso), pero en ese recurso se puede acreditar lo contrario.

b. Y el recurso se puede fundar en la falta de la prueba de los hechos o en la falta de culpabilidad.

c. Por tanto, no se está atribuyendo ningún plus-valor a estos documentos públicos sobre los medios probatorios que puedan aportar los ciudadanos.

d. Lo que ocurre es que en el ámbito CA (donde se sustancias las impugnaciones a las sanciones administrativas) no concurre como en el proceso penal la concentración de la prueba en la fase de vista oral. De tal manera que si en el proceso penal se exige que se lleve esta prueba a la fase probatoria, en el CA esta pruebas no tienen por qué reproducirse en la fase probatoria (los documentos pueden ir adjunto a la resolución administrativa, en el expediente administrativo sin que tengan que reproducirse en la fase probatoria)

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e. La prohibición absoluta de utilizar medio de prueba obtenido con lesión de los Derechos Fundamentales STC 127/1996 y 7/1998.-

7. PRINCIPIO DE PRESCRIPCION (Importante para examen)

Antes decir, que nos vamos a encontrar con dos tipos de procedimientos:

a. el procedimiento sancionador, para imposición de una sanción (e declarativo) y

b. el procedimiento de ejecución de una sanción impuesta (es ejecutivo).

Este principio rige en relación con los tipos de procedimiento, tanto para la declaración de sanciones como para la ejecución de sanciones ya impuestas, y significa que NO se puede iniciar un procedimiento sancionador cuando ha transcurrido determinado plazo (plazo de prescripción de las infracciones, establecido Ordenamiento Jurídico), NI se puede iniciar, tampoco, el procedimiento para la ejecución de sanciones ya impuesta, cuando ha transcurrido determinado tiempo (plazo de prescripción de las sanciones)

El principio de prescripción afecta a la iniciación de un procedimiento (Adm. I).

Hay que destacar que antes de la Art 132 ley 30/92 no estaba recogido para el ámbito sancionador de forma explícita en ningún texto normativo (era un principio implícito) y se aplicaba el principio de prescripción proveniente del Derecho penal.

Art. 132. Prescripción.

1. Las infracciones y sanciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes que las establezcan. Si éstas no fijan plazos de prescripción, las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses; las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los tres años, las impuestas por faltas graves a los dos años y las impuestas por faltas leves al año.

2. El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera cometido. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviera paralizado más de un mes por causa no imputable al presunto responsable.

3. El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción. Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución,

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volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

Esto generó hasta 3 corrientes jurisprudenciales distintas en el TS sobre cómo aplicar este principio a las sanciones administrativas. Ahora está zanjada con el Art 132 de la Ley 30/92 que regula la prescripción con carácter general, incluido los plazos de prescripción de infracciones y sanciones, sobre los que se aplicará preferentemente, las normas de prescripción especiales, es decir, que si en la legislación urbanística establecen plazos de prescripción de infracciones y sanciones distintos prevalecerá los de la legislación urbanística, los de la Ley 30, es una norma general y destaca que se aplicaran preferentemente normas especiales, y la norma general en defecto de norma especial (si las normas especiales no estableciesen plazo de prescripción aplicaríamos la Ley 30/92)

El plazo de prescripción de las infracciones son: 3 años para las infracciones muy grave, 2 años para las graves, y 6 meses para las leves. Afecta al procedimiento para imponer infracciones

Plazo de prescripción de las sanciones, de procedimientos de ejecución: son 3 años para sanciones muy graves, 2 años para las graves y 1 años para las leves. Para el conjunto de los plazos hay que tener en cuenta el día del plazo inicial dies a quo (en el caso de las infracciones el día de comisión de la infracción) y la fecha de computo inicial en el caso de prescripción de sanciones es el día de la firmeza de la resolución que agota la vía administrativa (porque para poder ejecutarse una sanción debe agotarse la vía administrativa).

Aquí destacamos que la interrupción de la prescripción ¿Cómo se interrumpe? Con la iniciación del procedimiento sancionador o del procedimiento para la ejecución de las sanciones, con conocimiento del interesado (hasta que no se notifique no comienza la interrupción)

Regula la Ley 30/92 en su Art 132 la figura de “la reanudación de la prescripción” (proviene del derecho penal) dispone el Art 132 que se reanudará la prescripción cuando se paralice el procedimiento, por más de 1 mes por causa no imputable al interesado (OJO!! que esto no es la caducidad)

Caben 2 interpretaciones en cuanto a la reanudación :

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1. Que a partir de ese momento (si hablamos de 3 años) empieza a contarse de nuevo los 3 años (reanudar como comienzo ex novo del cómputo, o sea los 3 años)

2. Sigue corriendo el plazo de prescripción, que anteriormente había comenzado a correr desde la comisión de la infracción. Por ejemplo antes de haber iniciado el procedimiento había transcurrido 5 meses, pues ahora reanudar significa que ya tengo en cuenta los 5 meses anteriores a la interrupción.

Estas dos interpretaciones se habían producido en la doctrina penalista, anterior a 1995, con base en el CP/73. Pero en el CP/1995 si que está claro la reanudación y es la interpretación (a) que se vuelve a iniciar el computo.

¿Es posible la aplicación analógica in malam parten del CP al Derecho sancionador administrativo? No cabe la analogía in malam parten en el ámbito sancionador, estaríamos ante el principio, es decir, tendríamos que aplicar aquí el principio general del derecho favorabilia sunt amplianda odiosa sunt restringenda (las normas restrictivas deben aplicarse restrictivamente y las favorables deben interpretarse favorablemente).

La prescripción afecta a la iniciación del procedimiento y ¿Qué es la caducidad? la caducidad es el transcurso del plazo máximo para resolver y notificar en un procedimiento ya iniciado (en procedimiento donde no se produce silencio administrativo, a veces da lugar a silencio positivo o negativo y en otros a la caducidad) la caducidad se produce en aquellos procedimientos iniciados de oficio que conducen a actos desfavorable.

Producida la caducidad debe acometerse el archivo de las actuaciones. Y el procedimiento se tiene por no iniciado, de modo que la interrupción de la prescripción se tiene por no efectuada, el plazo de prescripción ha seguido corriendo como si no se hubiera iniciado nunca el procedimiento sancionador.

De tal manera que; con carácter general, puede producirse 2 situaciones:

a. Si ha transcurrido el plazo de prescripción no se puede iniciar un nuevo procedimiento

b. Si no ha transcurrido el plazo de prescripción puede iniciarse un nuevo procedimiento sancionador o de ejecución de sanciones

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c. Excepción salvo en el ámbito sancionador tributario porque el Art 211.4 LGT ha dispuesto, para este caso singular, la caducidad en este ámbito sancionador tributario impide la iniciación de un nuevo procedimiento sancionador.-

PRINCIPIO PROCESALES EN EL AMBITO SANCIONADOR SON LOS PRINCIPIOS DEL PROCESO PENAL

APLICACIÓN EN BLOQUE DE ESTOS PRINCIPIOS

Se proclama en la STC 18/1981 de 8 de junio y 7 de octubre de 1983 y en la STEDH caso “ORTURK” de 1984, los principios son:

No se puede imponer sanción administrativa sin seguir el procedimiento legalmente establecido (Art. 134.1 ley 30/92) –se llama “sanciones de plano”-sanciones sin procedimiento alguno esto está prohibido-

El derecho a la separación entre la instrucción y la resolución del procedimiento, es decir, entre la fase de instrucción y la fase de resolución

El derecho de audiencia y a utilizar los medios de defensa correspondiente esto esta proclamado, en el ámbito procedimental, por un lado en el Art 105.c) principio de audiencia y los derechos de defensa Art 24.2 CE, que después se traduce en el Ordenamiento Jurídico a varias cuestiones:

o derecho a ser notificado de la iniciación del procedimiento y por lo tanto de los cargos que se imputan,

o derecho a formular alegaciones de mi defensa en cualquier momento del procedimiento,

o el derecho a trámite de audiencia en sentido estricto (en trámite de audiencia del Art. 84 pero en el procedimiento sancionador es semejante pero no coincide al 100% en cuanto al momento procedimental -Adm I), también se incluye la utilización de cualquier medio de defensa y prueba válido en derecho (la Ley 30 establece la aplicación menos restrictiva en materia de prueba en el derecho sancionador) y también se incluyen aquí el ejercicio de los derechos establecidos en el Art. 35 de la Ley 30 (derecho a conocer el estado de tramitación del procedimiento y obtener copia de los documentos incluidos en el mismo)

Derecho a no declarar contra sí mismo esto esta proclamado en la STJUE de 18/10/1989 caso “SOLVAY” incluso en fase de inspección. La STC 76/1990

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declara que este no es un derecho absoluto que nos exima de tener que colaborar con la Administración inspectora y que no nos exime de aportar aquellos documentos que es obligatorio presentar, en cumplimiento de los deberes contables y fiscales

Derecho a la asistencia letrada en el ámbito sancionador administrativo . La utilización de asistencia letrada con carácter preceptivo (opcional) no hay ningún problema, nunca se podrá negar (en ningún procedimiento) porque el Art 85.2 Ley 30/92 contempla que podemos comparecer en un procedimiento administrativo asistido de asesor, en cualquier proceso. El problema es, si es obligatorio. A favor de su obligatoriedad se ha pronunciado el Prof. PARADA VAZQUEZ y ha destacado la necesidad de la obligatoriedad porque hay sanciones administrativas más grave que sanciones penales (por ej la pérdida de condición de funcionario por sanciones disciplinarias administrativas de separación del servicio o aquellas sanciones aparejadas como medida accesoria la inhabilitación absoluta para el ejercicios de cargos públicos.La obligatoriedad de este derecho se deriva de la aplicación de la Jurisprudencia que declara la aplicación con carácter general al ámbito sancionador administrativo de los principios procesales penales citados. Y en el ámbito disciplinario si bien existe una STC inicial 192/1987 que negaba la obligatoriedad ya se ha impuesta en sentencia tales como la STC 7/1998 y la 14/1999, es decir, la obligatoriedad de este derecho se deriva con carácter general de la Jurisprudencia que prevé la aplicación en bloque de los principios del proceso penal al procedimiento sancionador administrativo.-

17.03.2011

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR REGULADO EN EL RD 1398/1993

Ya dijimos ayer al referirnos a los principios procesales de la potestad sancionadora que no puede imponerse ninguna sanción sin seguir el procedimiento legalmente establecido.

La ley 30/92 establece unas normas procedimentales mínimas y son desarrolladas por el RD 1398/1993, que es aplicable cuando se trata del ejercicio de la potestad sancionadora por la AGE o cuando se ejercen por las CCAA y la Administración Local en aplicación de normativa estatal y se excluyen del ámbito de aplicación de

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esta regulación expresamente los procedimientos sancionadores tributarios, los procedimientos sancionadores en materia de tráfico (Ley de tráfico del 2009) y también se excluyen del ámbito de aplicación los procedimientos sancionadores del Orden social –debemos acudir a su normativa especial.-

El RD 1398/1993 contempla 2 procedimientos:

1. EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO 2. EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO

PROCEDIMIENTO ORDINARIO

En el procedimiento ordinario se distingue: la iniciación, la instrucción y la terminación.

LA INICIACIÓN

Por lo que se refiere a la iniciación al ser un procedimiento iniciado de oficio, se inicia por iniciativa propia del Órgano competente para resolver a propuesta razonada de otro Órgano inferior, por orden de Órgano superior o en virtud de denuncia.

La propuesta razonada del Órgano inferior no es vinculante.

Y en caso de las denuncias nos dice el Reglamento en su Art 11 que si la denuncia va acompañada de una solicitud de iniciación, el denunciante tendrá derecho a que se le comunique la iniciación y finalización del procedimiento. Pero el denunciante en principio no se considera parte en el procedimiento.

Si se considerase parte en el procedimiento tendría derecho a recurrir las resoluciones adoptadas en el mismo y al no considerarse parte en principio no tiene derecho a recurrir las resoluciones que se adopten en tal procedimiento (si no hay acuerdo de iniciación, no puedo recurrir, y si se sobresee porque se declara la inexistencia de no responsabilidad tampoco, etc.).

GARCIA DE ENTERRIA al destacar la correlación entre el derecho penal y el derecho sancionador, propugna que se aplique a este ámbito la acción popular en materia penal reconocido en el Art. 125 CE y denuncia que en la potestad sancionadora no debe considerarse como potestad discrecional (es decir, en la cual tenga libertad el Órgano competente para incoar el procedimiento o no –

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debería ser una potestad reglada) si realmente hay infracción y responsabilidad debe incoarse el procedimiento, etc.

El JTS aplica aquí los requisitos para la consideración de interesado general del procedimiento administrativo (Adm I); el interesado será el titular de los derechos subjetivos e intereses legítimos.

El TS indica que se considerara parte en un procedimiento sancionador al denunciante cuando acredite un interés legítimo distinto de la mera satisfacción por la apertura del procedimiento sancionador o por la imposición de la sanción, o sea que tiene que justificar que la imposición de la sanción correspondiente le produzca un beneficio o ventaja real o le libre de un perjuicio o carga. Si me afecta a mi tendré intereses legítimo sino no lo tendré (si lo puedo acreditar, me da un beneficio o un perjuicio).

El TC ha reconocido el intereses legítimos a una Asociación ecologista que denuncio la caza de un ave protegida STC 34/1994.

Contempla el Reglamento un trámite de actuaciones previas preliminares equivalente al trámite de información previa del Art 69 ley 30/92 y de trámite de información reservada del Reglamento de Régimen Disciplinario de Funcionarios 33/1986.

En este trámite se permite que antes de la adopción del acuerdo de iniciación el Órgano competente para resolver pueda averiguar si concurren circunstancias que justifique la iniciación del procedimiento (véase esta figura en Adm I –carácter benéfico-).

El procedimiento se inicia con el acuerdo de iniciación o con el acuerdo de incoación que compete al Órgano competente para resolver.

Art.13. Iniciación.

1. La iniciación de los procedimientos sancionadores se formalizarán con el contenido mínimo siguiente:

a. Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.b. Los hechos sucintamente expuestos que motivan la incoación del procedimiento, su

posible calificación y las sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la instrucción.

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c. Instructor y, en su caso, secretario del procedimiento, con expresa indicación del régimen de recusación de los mismos.

d. Órgano competente para la resolución del expediente y norma que le atribuya tal competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el artículo 8.

e. Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 15.

f. Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio.

2. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor, con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará al denunciante, en su caso, y a los interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado. En la notificación se advertirá a los interesados que, de no efectuar alegaciones sobre el contenido de la iniciación del procedimiento en el plazo previsto en el artículo 16.1, la iniciación podrá ser considerada propuesta de resolución cuando contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada, con los efectos previstos en los artículos 18 y 19 del Reglamento.

En el Art 13 se indica que debe recoger el acuerdo de iniciación:

1) debe identificar al presunto infractor,

2) debe incluir una precalificar de los hechos, infracciones y sanciones,

3) debe incluir nombramiento del Instructor y Secretario,

4) se tiene que indicar expresamente el Órgano competente para resolver y la norma que atribuye la competencia.

5) puede incluir o no medidas provisionales para asegurar la eficacia de la resolución sancionadores que se adopte en su momento (Adm I-medidas aseguratorias de la eficacia de la resolución sancionadora que se adopte en su momento)

6) debe indicar al imputado derecho de formular alegaciones y aportar medios de prueba y el plazo para ello.

Este acuerdo de iniciación debe notificarse al denunciante si ha presentado solicitud de iniciación y a los interesados en el procedimiento, especialmente al imputado, advirtiéndole que si no ejerce el derecho a formular alegaciones podrá convertirse el acuerdo de iniciación en propuesta de resolución, si en dicho

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acuerdo hay un pronunciamiento preciso sobre la responsabilidad.. El acuerdo de iniciación se debe comunicar también al Instructor.-

INTRUCCION

En la fase de instrucción nos encontramos, hay que recordar el Art. 134.2) de la Ley 30/92, que establece el desglose de la fase de instrucción y de resolución.

En la fase de instrucción nos encontramos en primer término con el trámite de alegaciones con un plazo de 15 días para ello.

Con las alegaciones se proponen los medios de prueba por el interesado para probar las alegaciones en defensa de sus interesas y también las actuaciones de oficio, realizadas por el Instructor, encaminadas al examen de los hechos y obtención de informaciones y datos relativos a la concurrencia de responsabilidad.

De oficio el Instructor tiene que examinar los hechos y buscar información y datos para determinar la responsabilidad.

La práctica de la prueba, las alegaciones y actuaciones de oficio, se practican dentro del un plazo de 10 y 30 días. Tras la práctica de la prueba se formula propuesta de resolución por el Instructor. Propuesta que ha de ser motivada y que debe pronunciarse sobre la calificación jurídica, de los hechos, infracción, sanción o sobre la declaración de inexistencia de infracción o de responsabilidad.

Destaca GARCIA DE ENTERRIA que si la califica realizada por el instructor se modifica la precalificación del acuerdo de iniciación, en este caso se debe abrir un nuevo periodo de alegaciones y de prueba. Tras la propuesta de resolución se llega al trámite de audiencia del interesado en sentido estricto (emplazamiento para visualizar el expediente y para formular alegaciones, aportar documentos en defensa de su derecho).

Hay diferencia entre éste trámite de audiencia con el trámite de audiencia general de la Ley 30/92. El trámite de audiencia del Art 84 se produce antes de la propuesta de resolución. Sin embargo aquí el trámite de audiencia esta previsto después de la propuesta de resolución para que se pueda alegar sobre la propuesta de resolución. En el trámite de audiencia general de la Ley 30/92 no se

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puede alegar contra la propuesta de resolución porque es anterior, mientras que aquí si porque es posterior.-

El plazo de audiencia es de 15 días.-

TERMINACION

Una vez producido el trámite de audiencia se abre la última fase.

Antes de la resolución prevé el Reglamento un trámite de actuaciones complementario para mejor resolver, sería el equivalente a las diligencias para mejor proveer.

Este trámite puede introducirlo el Órgano competente para resolver, emplazando previamente a las partes para que puedan alegar sobre ellos (y la introducción debe ser de forma motivada), las partes alegarán en el plazo de 7 días y una vez que se abre este trámite, podrán realizarse estas actuaciones complementarias en el plazo de 15 días. Se puede introducir hechos no introducción en la instrucción y suspende el plazo total para resolver y notificar. Pero se excluye expresamente que pueda utilizarse este trámite para la evacuación de informes.-

RESOLUCION

La terminación ordinaria viene dada por la resolución. Nos dice el Reglamento que la resolución debe producirse en el plazo de 10 días desde la propuesta de resolución y en el plazo de 6 meses desde la iniciación del procedimiento. Teniendo en cuenta que también la notificación de tal resolución debe estar dentro del plazo de 6 meses.

Dicha resolución ha de ser motivada y también congruente con las alegaciones de las partes y debe resolver las cuestiones derivadas del expediente, hayan sido alegadas o no.

En la resolución no se puede introducir nuevos hechos que no se hayan incluidos en la instrucción o que no se hayan incluido en el trámite de actuaciones complementarias, dicha resolución debe incluir la calificación de los hechos, de la situaciones, sanciones, y la identificación de las personas inculpadas o bien declarada la no existencia de infracción o de responsabilidad y debe incluir una valoración de la pruebas practicadas.-

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Destaca GARCIA DE ENTERRÍA que si se considera que la infracción en la calificación, producida por el Órgano, que es de mayor gravedad que en la calificación del instructor, en estos casos debe abrirse un periodo de alegaciones por plazo de 15 días.

Dictada la resolución se notificara a los interesados y la misma incluirá, en su caso, medidas cautelares para asegurar la ejecución de la sanción impuesta cuando tal resolución no haya agotado la vía administrativa porque hasta que no se agote la vía no se podrá ejecutar.

Hay una terminación anormal mediante caducidad se produce por el transcurso del plazo máximo para resolver y notificar y en el plazo de 6 meses, descontando las paralizaciones imputables al interesado y también descontando el trámite de alegaciones complementaria, si se han incluido.

Como sabemos la caducidad exige el archivo de las actuaciones y produce el efecto de que se tendrá por no interrumpido el plazo de prescripción, de tal modo que el plazo sigue corriendo y podrá haber finalizado, en cuyo caso no se puede incoar nuevo procedimiento sancionador o si el plazo de prescripción todavía no ha finalizado a pesar de la caducidad podrá incoarse un nuevo procedimiento sancionador, con la excepción del ámbito sancionador tributario (como sabemos según Art.211.4 LGT la mera caducidad impedirá la incoación de un nuevo procedimiento sancionador). Se contempla la posibilidad de solicitar un certificado por el interesado de la concurrencia de la caducidad.

Otro modo de terminación del procedimiento distinto de los anteriores, viene dado por el reconocimiento de responsabilidad por el imputado y otro por el pago de la sanción económico con rebaja, sin perjuicio al derecho a los recursos (previsto en el Art 8 del Reglamento) en cualquier momento antes de la resolución.

Para la ejecución se requiere el agotamiento de la vía administrativa o sin agotarse haya caducado el plazo para interponer el recurso de alzada porque será firme en vía administrativa el acto sancionador.

EL PROCEDIMIENTO ABREVIADO

Este procedimiento esta previsto en el mismo Reglamento para infracciones leves y exige expresamente la calificación por el Órgano competente para resolver y

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para iniciar el procedimiento de que estamos ante una infracción leve y por eso se incoa una procedimiento abreviado.

El acuerdo de iniciación debe ser notificado al interesado y al instructor. Se refunden los plazos de alegaciones, práctica de la prueba y las actuaciones de oficio en 10 días.

La propuesta de resolución no tiene plazo y se contempla si en la propuesta de resolución que si se llegase a una calificación de la infracción como grave o muy grave, en este caso se suspenderá el procedimiento abreviado y se continuará con el procedimiento ordinario.

La resolución en el procedimiento abreviado, nos dice el Reglamento dentro del plazo de 3 días desde la propuesta de resolución y en el plazo máximo de 1 mes desde el acuerdo de iniciación. Y dentro de ese mes se tendrá que notificar la resolución adoptada porque si no se cumple el plazo de 1 mes para resolver y notificarlo resuelto se incurrirá en caducidad (el procedimiento habrá caducado).

CLASES DE SANCIONES

Destacamos 3 tipos de sanciones:

1. Las sanciones privativas de libertad2. Las sanciones de revocación de derechos3. Las sanciones económicas o multas-sanción

SANCIONES PRIVATIVAS DE LIBERTAD: Hay que destacar que antes de la CE/178 se contemplaban normas administrativas sancionadoras como la Ley de pesca fluvial de 1942, se contempla una sanción de arresto de 5 a 10 días, y asimismo están contempladas las sanciones privativas de libertad de modo indirecto por impago de multas por la Ley de Contrabando 1964 con un plazo de privación de libertad de hasta 4 años.

Tras la CE esto cambia porque en su Art 25 prohíbe la imposición de sanciones administrativas de privación de libertad, en el ámbito civil. Lo que sensu contrario supone su admisión en el ámbito militar y en este ámbito está contemplada como sanción administrativa el arresto hasta 2 mes en la LO 8/1998 de Régimen disciplinario militar, en su Art.9 contempla como sanción leve un arresto de 1 a 30 días en el domicilio o en la unidad y por infracciones graves un arresto 1 mes 1 días a 2 meses en establecimiento penitenciario militar.

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SANCIONES DE REVOCACION DE DERECHOS: dentro de estas sanciones podemos destacar 1) la revocación de derechos funcionariales, 2) revocación de titulo administrativo habilitantes como autorizaciones administrativas, 3) la expulsión de territorio español

a. Revocación de derechos funcionariales : nos encontramos en el régimen disciplinario funcionarial sanciones tan grave como la separación del servicio con la pérdida de la condición de funcionario o la suspensión de funciones con la pérdida temporal. Por otro lado está el traslado forzoso de la residencia y la pérdida de retribuciones.

b. Revocación de titulo administrativo habilitantes como las autorizaciones. Aquí nos encontramos con revocación de licencias urbanísticas con infracción a la legislación urbanísticas TR 1976 solo opera como derecho supletorio y hay 17 legislaciones urbanísticas donde se tipifican infracciones y sanciones en la Comunidad valenciana Ley 16/2005 Urbanística LUV. Por otro lado está la pérdida de licencia de actividad y clausura definitiva de establecimientos por sanciones muy graves y también como sanciones muy grave igualmente la clausura total o parcial, temporal de establecimiento ( 2 a 5 años) por tanto suspensión de licencia de actividad por el mismo periodo. Y como sanción grave se recoge la clausura total o parcial hasta 2 años – recogida como sanción en la Ley estatal 16/2002 de Prevención y Control Integrado de la Contaminación y en el caso valenciano en la Ley 2/2006 de Prevención de la Contaminación y Calidad Ambiental –licencias municipales las mencionamos- en tráfico en su momento también estaba contemplado la sanción administrativa la privación de permiso de conducción y en la reforma del 2009 ya desaparece como sanción administrativa

c. Expulsión de territorio español previsto para la Comisión de infracción del Orden Público por extranjero previsto en el Art. 28.3 de la LO de Seguridad Ciudadana LO 1/1992.-

4. SANCIONES ECONOMINAS, O MULTAS: Hay que diferenciarlas de la multas coercitivas (que no es una sanción sino un procedimiento de ejecución de actos administrativos incumplidos estudiado en la lección de

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la Autotutela del DAI. Se establecen como sabemos unos límites máximos y mínimos hasta el CP/95 desde 1948 se establecía un precepto en virtud del cual se excluida la posibilidad de que se pudieran imponer multas administrativa por una cuantía superior a la prevista en el CP para las faltas. No obstante, aunque esto estaba en el CP anteriores al de 1995 se hacía la salvedad de que se establecieron normas con rango de ley, ahora tienen carácter de LO (y antes podría ser modificado por cualquier ley ordinaria) y se contemplaban sanciones multas muy altas.

Con el CP/95 no dice nada, pero con la reforma de 2010. Decíamos que tras el CP/95 ya no se establece este límite y se dan leyes sancionadores incluyendo multas bastante elevadas, por ejemplo la Ley de residuos peligrosos se contemplan sanciones de hasta 200 millones de pesetas (1.200 millón €).

Ahora bien también nos encontramos con previsión de multas económicas muy elevadas que incluso sin límite superior que GARCIA DE ENTERRIA destaca son contrario al principio de tipicidad, porque si se establecen como algunas leyes (ley de vino 1972 establecía un tope superior permitía imponer sanciones en cuantía superior de 1 millón de pesetas) si no se establece límite superior se está dejando libertad para imponer cuantías superior va en contra al principio de tipicidad.

GARCIA DE ENTERRIA destaca en estos casos, por encima del tope mínimo lo que cabe es la posibilidad de incluir aquí medidas accesorias a las sanciones o bien la indemnizaciones de daños y perjuicios adicional a las sanciones, siempre de modo justificado, motivado y aplicando el principio de proporcionalidad.-

17.03.2011

MEDIDAS ACCESORIAS E INDEMNIZACION DE DAÑOS Y PERJUICIOS.

En cuanto a las medidas accesorias se contempla en el OJ 2

Inhabilitaciones: supone la pérdida de la capacidad para ser parte en una relación jurídico-administrativa por ej pérdida de la capacidad para contratar con las Administraciones Públicas o para recibir subvenciones de Administraciones Públicas, hay sanciones que llevan aparejadas como medidas accesorias la inhabilitación para contratar con una Administración pública o para percibir subvenciones en un periodo determinado.

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En relación con la inhabilitación para contratar con la Administración Pública, está previsto en el Art 47.c) de LCSP. También hemos vistos en el Art 63 Ley General de Subvenciones se incluyen medidas accesorias a la vez que se impone una sanción por incumplimiento de la Ley General de Subvenciones consistente en la inhabilitación para contratar, inhabilitación para recibir subvenciones en el plazo de 5 años e igualmente inhabilitación para actuar como Entidad colaboradora en la Administración en ámbito de las subvenciones

Comisos o decomisos: (estudiado como manifestación de la privación administrativa de derecho) pero aquí las estudiamos como medidas accesorias de las sanciones.

El CP también incluye como medidas accesorias el decomiso en el Art. 127 CP se contempla como medida accesoria la privación o incautación de los efectos vinculados al objeto del delito –infracción penal-, en caso de delitos y faltas dolosos e instrumento utilizados para ellos y las ganancias obtenidas como consecuencia de la infracción penal –por ejemplo efectos sustancias psicotrópicas, estupefacientes, instrumentos la maquina, la ganancia el paso por Galicia del narco que se desvió ha vendido).

Este mismo tipo de elementos también operan como objeto de los decomisos como medidas accesorias a las sanciones administrativas. El contrabando no está penado pero como sanción administrativas si..

Ganancias obtenidas como consecuencia de parcelaciones ilegales, las ganancias obtenidas en la ley sobre Estatuto del Vino y la Viña 2003, la incautación 10% de la ganancias obtenidas por la comisión administrativa.

En relación con los decomisos se distingue entre aquellas normas que diferencias claramente el decomiso de la sanción y normas que no distinguen y las incluyen de forma indiferenciadas.

Normas que diferencian el decomiso de la sanción nos encontramos con el Art 79 de la Ley Montes /2003 que a parte de la sanción prevé la incautación de los productos forestales ilegalmente obtenidos y elementos utilizados para ellos (sierras mecánicas).

Igualmente se menciona el decomiso en estos instrumentos en la LO de Seguridad Ciudadana en el Art. 28.1.c) diferencia lo que es la sanción de lo que es el

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decomisos a estos efectos. Pero hay otros textos que los mezclan la sanción con los decomisos es el caso de Art. 228 TR ley suelo 1976 en relación con las parcelaciones ilegales, porque dice que la multa alcanzará a una cantidad igual a todo el beneficio obtenido –hay un decomiso de la ganancia. En la misma línea el RD de 1983 sobre infracciones en materia de consumo. Y el Art 42 de la Ley del Vino y de la Vila 2003 establece una multa máxima de 300.000€ y también como sanción hasta el 10% de la ganancia.

RESPONSABILIDAD POR DAÑOS Y PERJUICIOS VINCULADAS A LA SANCIONADORAS

A la vez que se está cometiendo una infracción administrativa se puede generar perjuicios a una Administración Pública o a bienes públicos (titulares de la Administración Pública) e incluso perjuicio a 3ros.

El Art 130.2 ley 30/92 y el Art 22 Reglamento de 1993 prevé la posibilidad de que se exija la responsabilidad por daños y perjuicios en la misma resolución sancionadora si consta la cuantía, es decir si la cuantía ha quedado determinada además de la reposición de las cosas al estado anterior de la producción del ilícito (daños y perjuicios en sentido amplio) en responsabilidad medio ambiental no solo se exige sino se obliga a restituir el medio al estado anterior a sufragar los gastos para dejar las cosas al estado anterior de la producción del ilícito o bien contempla la posibilidad que se exija responsabilidad en un procedimiento complementario.

También hay normas sectoriales, unas que diferencian perfectamente lo que son sanción de los daños y perjuicios y otras, lo mismo que mezclaban sanción y medidas accesorias, pues mezclan de forma diferenciada sanciones, o sea lo que es la multa-sanción con la indemnización de daños y perjuicios. Que lo diferencian ambas cosas de forma más clara, la Ley de Aguas en su Art 18.1 y la ley 26/2007 de Responsabilidad Medio Ambiental.

Y que lo incluyan de forma indiferenciada el mismo Art. 228 TR ley suelo 1976 y el Art 49.9 del Reglamento de caza de 1971.

Y nos queda el supuesto de la exigencia de producción de daños y perjuicios no a la sociedad o a la Administración Pública sino a 3ras personas ¿puede la Administración exigir la responsabilidad de daños y perjuicios a 3ras personas generadas con ocasión de las infracciones administrativas? Pues el Decreto de

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Competencia 13.1.1917 y Sentencia de la Sala I civil del TS de 10.11.1924 ha declarado que es competencia de la jurisdicción civil. O sea si una persona comete una infracción administrativa y provoca daños y perjuicios a 3ras personas esto debe ser competente la Jurisdicción civil y no en la administrativa. Sin embargo la Ley de Caza 1970 y su Reglamento de 1971 incluye la posibilidad de que la Administración Pública exija y tase los daños y perjuicios en la resolución sancionadora en esta materia.

La ley 26/2007 de Responsabilidad medio-ambiental lo que hace es remitirse a la jurisdicción competente en la material legislación especifica

PROBLEMA DE LA EJECUCION DE LAS SANCIONES DONDE CONTEMPLAMOS LA FORMA DE PAGO DE LAS MULTAS, POR UN LADO, POR OTRO LA CUESTION DE LA PREVISION DE PARTICIPACION EN EL IMPORTE DE LA MULTA DE DENUNCIANTES Y AGENTES ADMINISTRATIVOS. EL PROBLEMA DE LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES, EL SOLVET Y REPETE Y LA REFORMATIO IN PEJUS EN ESTA MATERIA

EJECUCION Y PAGO

La regla general, no se puede pasar a la ejecución de una sanción si no se ha resolución no agota la vía administrativa o si la resolución no ha adquirido firmeza siendo las que no agotan la vía administrativa.

Pero si transcurre el plazo de interposición del recurso de alzada, si caduca ese plazo se hace firme la resolución y por tanto ya se puede ejecutar

En cuanto al pago de la multa el Reglamento General de Recaudación regulado RD 939/2005 contempla el pago en efectivo, el pago en especie y el pago en efectos timbrados.

En relación con el pago de las multas se ha planteado el problema de la participación de los denunciante en la cuantía de las multas recaudadas o de las finalización de las cuantías de las multas recaudadas, la Ley Contrabando de 1982 respecto a los denunciantes y respecto también a los agentes administrativos y en el Art 103 de la Ley Presupuesto Generales del Estado 1991 a favor de agentes tributarios.

GARCIA DE ENTERRÍA ha criticado y destaca con carácter general:

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1. Porque atenta contra el principio de objetividad de la actuación administrativa del Art 103.1CE no puede actuar objetivamente el agente publico que está interesado en el asunto porque el OJ hace que le interesa directamente.

2. También va contra el principio de objetividad en materia represiva proclamado en el Convenio Europeo de Derechos Humanos ratificado en España según el Art.10.2 CE, o sea el principio de objetividad en materia represiva esto está excluido.

PROBLEMA DE LA SUSPENSION DE LA EJECUCION DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS

EN VÍA ADMINISTRATIVA

En principio no es necesario por el Art 138 al exigir que se haya puesto fin a la vía administrativa o que haya resultado firme la resolución sino no se puede ejecutar, por lo tanto el problema no estará en la suspensión en vía administrativa, de hecho en el ámbito sancionador tributario. Y en relación con esto se plantea problema de la exigencia de depósitos para recurrir (cauciones o cautelas para recurrir). En el ámbito tributario si queremos recurrir presentando una reclamación económica-administrativa de una liquidación, tenemos que presentar una garantía o depósito (recordar que en el ámbito tributario la liquidación no es lo mismo que la sanción administrativa) para recurrir la liquidación a través de una reclamación económico administrativa me exigen que garantice el pago.

Pero si estamos ante una sanción administrativa tributaria la propia Ley General Tributaria excluye los depósitos en el Art. 212.3 y Art. 233 y prevé la suspensión automática y por lo tanto se están excluyendo la necesidad de estos depósitos ¿cuál es la razón? La razón es la presunción de inocencia (soy inocente hasta que no se demuestre lo contrario, hasta que no haya una resolución firme, no se ha demostrado que sea culpable). No obstante, sí que se prevé la adopción de medidas provisionales, pero no opera con carácter general; en los depósito para reclamar liquidaciones opera con carácter general, la no existencia de depósito para impugnación de sanciones tributarias, la no exigencia es la regla general, como excepción a la regla general cabe la adopción por la Administración de medidas provisionales en el ámbito sancionador.

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Hemos estudiado las medidas provisionales en el procedimiento general regulados en el Art. 72 de la Ley 30/92. Pero la propia ley 30/92 regula medidas provisionales en el ámbito sancionados en su Art 136 y el Reglamento de 1993 también se refiere a las medidas provisionales en el Art 15.

En el ámbito de la Seguridad Ciudadana se prevé en el Art. 36 de la LO de Seguridad Ciudadana, son medidas adoptadas por la Administración para garantizar la eficacia de la resolución que se dicte en su día.

LA VIA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA

Una vez que se ha agotado la vía administrativa o que es firme ya se puede ejecutar, ya no hay ningún problema para la ejecución administrativa ¿Qué ocurre en el intervalo entre la resolución administrativa que ya goza de auto-tutela declarativa y puede ejecutarse y la resolución del recurso contencioso-administrativo? En principio recordar la previsión del Art. 111.4 de la ley 30/92 que dice:

“…4. Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado.

Cuando de la suspensión puedan derivarse perjuicios de cualquier naturaleza, aquélla sólo producirá efectos previa prestación de caución o garantía suficiente para responder de ellos, en los términos establecidos reglamentariamente.

La suspensión podrá prolongarse después de agotada la vía administrativa cuando exista medida cautelar y los efectos de ésta se extiendan a la vía contencioso-administrativa. Si el interesado interpusiera recurso contencioso-administrativo, solicitando la suspensión del acto objeto del proceso, se mantendrá la suspensión hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud”.-

que dice que declarada la suspensión de un acto en vía administrativa si además se ha acordado medida cautelar si por (literalmente puede no entender pero si cambiamos en este sentido: “si se ha exigido una contra-cautela por esa suspensión) que sea susceptible de extender sus efectos a la vía contenciosa se mantendrá la suspensión si el interesado presenta recurso, es decir, interpone recurso contencioso-administrativo y solicita la suspensión como medida cautelar en el recurso contencioso-administrativo, en este caso se mantiene la suspensión. (El Art. 111.4 está previsto con carácter general, no está previsto para las sanciones porque para las sanciones no es necesario, porque en vía

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administrativa rige la suspensión automática, como no rige la auto-tutela declarativa no es necesaria la suspensión). Es decir, el Art. 111.4 no está previsto para las sanciones administrativas sino para otros actos administrativos, para la impugnación de actos administrativos, porque las sanciones administrativas como rige la prohibición de ejecutar hasta que no sea firme o se agote la vía administrativa, esto significa la suspensión automática, luego no está previsto el Art. 111.4 para las sanciones tributarias.

Pero el Prof. SANTAMARIA PASTOR invoca el Art. 111.4 por analogía por identidad de razón para las sanciones tributarias ¿Por qué? Con carácter general no para las sanciones tributarias no tiene sentido declarar la suspensión porque no es necesario, porque no es ejecutable hasta que no se acabe la vía administrativa. Y el 111.4 parte de la declaración de las sanciones, entonces con carácter general no es necesario pero el art 111.4 está contemplando parte de la suspensión pero después el manteniendo de la suspensión, una vez que acabe la vía administrativa y comienza la vía contencioso-administrativa, entonces SANTAMARIA PASTOR dice si esto está regulado para la declaración de la suspensión de los actos administrativos y se permite el mantenimiento de esa suspensión hasta la vía contencioso-administrativa, aquí que no es necesario declarar la suspensión hay identidad de razón porque si el propio el Ordenamiento Jurídico es el que esta declarando la suspensión automática, hay identidad en el sentido de que se mantenga hasta la vía contencioso-administrativa. En el 111.4 se parte desde que se ha declarado la suspensión, en las sanciones tributarias no hay suspensión declarativa pro si que hay una suspensión automática, cabe aplicar analógicamente dice SANTAMARIA PASTOR el 111.4, si se habla de analogía es un supuesto que no coincide al 100% estamos ante un supuesto de la vida real no regulado por una norma regla como la del art 111.4 pero que tiene identidad de razón entonces aplicamos el principio que se deriva del 111.4 para aplicarlo a ese supuesto de la vía real no contemplado por una norma legal. ¿Cuál es la razón que rige aquí? Si declarada la suspensión en vía administrativa, la suspensión se mantendrá hasta la vía contencioso-administrativa, si se ha interpuesto contencioso-administrativa hasta que se pronuncia el órgano jurisdiccional sobre esa medida cautelar de la vía contencioso administrativa, debe aplicarse las mismas razones para las sanciones donde ha regido la suspensión automática y se pide suspensión hasta que no se pronuncie el juez debe mantenerse (primer argumento)-

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El supuesto que estamos estudiando no está contemplado expresamente en la Ley, pero la Ley contempla un supuesto general ¿qué supuesto contempla la ley? suspensión de acto en vía administrativa, porque la regla general para los actos es su ejecutabilidad, auto-tutela ejecutiva. Entonces dictado un acto es susceptible de ejecución inmediata. Y el art 111.4 que sice “si se declara la suspensión y se ha exigido una contra-cautela, que garantice la ejecución y esa contra cautela permite desplegar sus efectos en el futuro, en ese caso mantendrá sus efectos y por lo tanto no se podrá ejecutar el acto si el recurrente a interpuesto recurso contencioso administrativo ha solicitado medidas cautelares, entonces se mantendrá la suspensión acordada en vía administrativa hasta que se pronuncie el Juez contencioso-administrativo, sobre la medida cautelar. El art. 111.4 no rige para las sanciones administrativas porque las sanciones administrativa no está pensado para la suspensión en vía administrativa porque no es necesaria

Otro argumento del Prof. PARADA VAZQUEZ invoca el argumento de que dado que existen sanciones administrativa más graves que algunas sanciones penales (perdida de condición de funcionarios) debería aplicarse el mismo criterio del derecho penal, es decir, “no se puede ejecutar una pena con base en la presunción de inocencia hasta que no haya resolución judicial firme” en la Jurisdicción contencioso-administrativa

Un 3er argumento, la STC 78/1996, aquí dice que si se pide la suspensión en vía administrativa como medida cautelar y no se ha ejecutado todavía el acto la Administración no puede ejecutar porque estaría impidiendo la eficacia de la resolución judicial posterior, que se dicte a posteriori (estaría suplantando al juez) y como la medidas cautelar, según doctrina del TC, forman parte del tutela judicial efectiva se estaría vulnerando por la Administración

SOLVE ET REPETE

Regia antes de la CE y suponía la exigencia que para poder recurrir sanciones administrativas previamente había que sufrir la ejecución de esa sanción. Se podría recurrir pero antes se ejecuta, pague 1ro la multa, el TS es incompatible con la CE, con la tutela juridicial efectiva y la sentencia del 26/11/1985 excluye este principio.-

REFORMATIO IN PEIUS

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Antes de 1972 se admitía antes, por aplicación del principio general de la reformatio in peus no es posible. Este principio significaba la posibilidad de pérdida de los depósitos, o sea la exigencia de los depósitos para recurrir sanciones.

La resolución del recurso puede agravar la sanción inicial. Esto fue excluido por la JTS a partir de 10/4/1972 y 21/6/72 y tras la CE por aplicación del Art.24 derecho a la tutela judicial efectiva. Legislativamente esta proclamado con carácter general por el Art.113.3 de la ley 30/92, prohibición de la reformatio con carácter general y para sanciones en particular en el Art.21.3 del Reglamento de 1993.