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In memoriam

En diciembre de 2007, falleció Luis Morell Ocaña, miembro del Consejo de Redacción de la Revista durante la nueva etapa que se inició en 1987. Han sido veinte años en los que nos regaló su presencia de persona cabal donde las haya, su enciclopédica sabiduría, el entusiasmo con que participaba en los vivos y extensos debates del Consejo, pero con su forma suave y elegante de escu-char y formular propuestas. Sin duda, los monográficos publicados en esos años retienen, en una medida importante, trozos de la vida intelectual de Luis Morell que trascienden a su muerte y que perennizan su persona. Pero haber tenido la suerte de disfrutar durante ese largo tiempo de su compañía no ate-núa la pena que nos ha dejado su ausencia, sino que la hace aún más honda debido a sus bondades. En todo caso, Luis, descansa en paz y gracias por la oportunidad que nos diste de disfrutar de la gran persona que eras.

El Consejo de Redacción

Documentación Administrativa

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Número 282-283: septiembre-diciembre 2008enero-abril 2009

La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas

Tomo II

DIRECTOR:Luciano Parejo Alfonso

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Jesús Prieto de Pedro

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Director del INAP: Ángel Manuel Moreno Molina* La corrección de pruebas de esta revista se cerró el día 11 de octubre de 2010.

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ad nº 282-283septiembre-diciembre 2008enero-abril 2009

SumarioPágina

TOMO II

La potestad sancionadora en el Derecho comparado. Francia (I) Juan Ramón Fernández Torres 7

La potestad sancionadora en Derecho comparado. Francia (II). Especial referencia a las Autoridades Administrativas Independientes y a los sectores sanitarios, de seguros y de las telecomunicaciones Alfonso López de la Osa Escribano

25

Las sanciones administrativas en Italia: un problema de Derecho constitucional Pasquale Cerbo 61

La potestad sancionadora en el Derecho comparado: Reino Unido Antonio José Sánchez Sáez 91

La potestad sancionadora de las administraciones públicas en el ámbito tributario Antonio Vaquera García 169

La potestad sancionadora de la Administración en el ámbito laboral Susana Rodríguez Escanciano 199

La potestad sancionadora de la Administración financiera Luis Carlos Fernández-Espinar 241

La disciplina urbanística Ricardo García Macho y José Luis Blasco Díaz 291

La potestad disciplinaria de las administraciones sobre los empleados públicos Tomás Quintana López 321

La potestad disciplinaria de la Administración penitenciaria Federico A. Castillo Blanco 361

Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas (especial consideración del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil) José Ignacio Morillo-Velarde Pérez

413

ad nº 282-283septiembre-diciembre 2008

enero-abril 2009

Página

La potestad sancionadora de la Administración en el ámbito de los bienes público Dionisio Fernández de Gatta Sánchez 449

Potestad sancionadora en materia de aguas y minas Miguel Ángel González Iglesias 497

ABSTRACTS 535


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La potestad sancionadora en el Derecho comparado. Francia (I)

Juan Ramón Fernández Torres 1

Sumario: I. INTRODUCCIÓN. II. EL CONCEPTO, SIGNIFICADO Y EXTENSIÓN DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA. III. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINIS‐TRATIVO SANCIONADOR. IV. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. LOS DE‐RECHOS DE DEFENSA DEL INCULPADO. V. TIPOS DE MEDIDAS SANCIONA‐TORIAS. VI. EL CONTROL JUDICIAL DE LA POTESTAD SANCIONADORA.

I. INTRODUCCIÓN

El Derecho administrativo sancionador francés viene siendo objeto de un conti-nuo proceso de reflexión desde hace al menos 25 años2. El Consejo de Estado francés primero, y el Consejo Constitucional francés después, reclaman un robustecimiento de las garantías de los ciudadanos acordes con nítidas exigencias constitucionales como respuesta a la proliferación de disposiciones legales que atribuyen crecientes poderes sancionadores a las Administraciones Públicas y a la ausencia de claridad en la elección por parte del legislador entre sanciones administrativas y sanciones penales en fun-ción de la naturaleza de las infracciones y del objeto perseguido en cada caso3.

La doctrina, por su parte, durante largos años ha mantenido una postura crítica con el ejercicio de la potestad sancionadora por parte de las Administraciones Públi-

1 Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad Complutense de Madrid.2 Vid. una síntesis del mismo en el estudio monográfico de Rebollo Puig, M.: Las sanciones admi-

nistrativas en el Derecho francés, en AAVV: Estudios jurídicos en conmemoración del X aniversario de la Facul-tad de Córdoba, Córdoba, 1991, pp. 427-472; y un balance general, en el número especial sobre Las sanctions administratives. Actualité et perspectivas, AJDA (20 de octubre de 2001), así como en Moderne, F.: La sanc-tion administrative (éléments d’analyse comparative), RFDA(2002)3, pp. 483-495. Es significativo que René Chapus manifieste que “la sanción administrativa está de moda” (vid. Droit administratif général, tomo I, Montchrestien, París, 15.a ed., 2001, p. 1172).

3 Resulta reveladora la carta dirigida el 24 de enero de 1992 por la entonces Primera Ministra Edith Cresson al Vicepresidente del Consejo de Estado francés Marceau Long, encargándole la elaboración de lo que luego sería el informe (Rapport public) correspondiente al año 1994 intitulado “Le pouvoir de l´Administration dans le domaine des sanctions”.


Juan Ramón Fernández Torres

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cas, toda vez que quiebra el dogma tradicional (no escrito) de su reserva a los Jueces y Tribunales penales. Son expresivas las palabras de Marcel Waline pronunciadas en 1963:

“la práctica de las sanciones administrativas es bastante grave porque contribuye, con las sanciones fiscales, a la creación y al desarrollo... de lo que puede llamarse un pseudo-derecho penal”4.

Resulta reveladora la paradoja denunciada por Franck Moderne sobre el particular:

“el fenómeno se desarrolla constantemente bajo nuestros ojos, si bien es curiosa-mente ignorado o sobreestimado en la gran mayoría de los tratados y manuales de derecho administrativo, que no lo abordan más que a través del prisma estrecho y deformante de la ejecución de las decisiones administrativas”5.

Lo cierto es que la constitucionalidad misma de las sanciones administrativas es incuestionable hoy por hoy, desde que fuera proclamada por el Consejo Constitucio-nal francés en su Decisión de 28 de julio de 1989, en virtud de la cual

“el principio de separación de poderes, no más que ningún otro principio o regla de valor constitucional, no se opone a que una autoridad administrativa que actúa en el marco de prerrogativas de poder público pueda ejercer un poder sancionador desde el momento en que, por una parte, la sanción susceptible de ser impuesta excluye toda privación de libertad y, por otra, el ejercicio del poder de sancionar está revestido por la Ley de medidas destinadas a salvaguardar los derechos y liber-tades constitucionalmente garantizados”6.

A partir de esta declaración general, el Consejo Constitucional francés rodea la creación de nuevas figuras sancionadoras de garantías que están inspiradas en el Dere-cho penal y establece los elementos esenciales de un derecho represivo que se extien-de a cualesquiera sanciones que revistan carácter punitivo, con independencia de las autoridades (administrativas o jurisdiccionales) competentes para imponerlas.

4 Vid. Waline, M.: Traité de droit administratif, Sirey, París, 8.a ed., 1959, p. 512. Dicha postura críti-ca no ha desaparecido del todo. A juicio de Franck Moderne, la vis expansiva de las sanciones administrati-vas encuentra “difícilmente sus marcas en un Estado de Derecho” [vid. Le pouvoir de sanctions au confluent du droit interne et des droits européens, RFDA (1997)1, pp. 1-26, en especial p. 1].

Numerosos autores entienden que la legitimidad de la potestad administrativa sancionadora queda a expensas de la posibilidad de que intervengan en la fiscalización de su ejercicio unos Jueces y Tribunales que dispongan de poderes

“que se aproximen lo máximo posible a los del juez penal” [vid. Por todos, Mamontoff, C.: La notion de pleine juridiction au sens de l’article 6 de la Convention europénne des droits de l’homme et ses implications en matière de sanctions administratives, RFDA (1999)5, pp. 1004-1021].

5 Vid. Moderne, F.: Le pouvoir de sanction au confluent du droit interne et des droits européens, cit., p. 1.

6 Decisión n.° 89-260 DC de 28 de julio de 1989 (Ley relativa a la seguridad y a la transparencia de los mercados financieros). Vid. al respecto, en especial, Moderne, F.: Sanctions administratives et justice constitutionnelle. Contribution à l’étude du jus puniendi de l’État dans les démocraties contemporaines, Eco-nomica, París, 1993, pp. 122 y ss.

LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL DERECHO COMPARADO. FRANCIA (I)


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No por ello la caracterización de las sanciones administrativas pierde relevan-cia. Todo lo contrario. Su proliferación en el curso de las últimas décadas y la influen-cia ejercida por el Derecho penal hacen imprescindible deslindar las sanciones admi-nistrativas, distinguiéndolas de las restantes formas de actuación administrativa gravosa o desfavorable7, tanto más cuanto que los Jueces y Tribunales se inclinan a favor de una interpretación teleológica de las mismas postulando una concepción amplia que posibilite la aplicación extensiva a los interesados de los derechos de defensa. De ahí se desprenden un conjunto de efectos jurídicos que se examinan más adelante.

II. EL CONCEPTO, SIGNIFICADO Y EXTENSIÓN DE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA

Resulta paradójico que el concepto de sanción administrativa no esté plenamen-te afianzado, cuando es determinante para la aplicación de un concreto régimen jurí-dico configurado a partir de las aportaciones de la jurisprudencia constitucional y contencioso-administrativa. Y ello pese a las numerosas tentativas doctrinales de de-finir esta noción8.

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, son varios los criterios definido-res de las sanciones administrativas. En detalle, se entiende por sanción:

1) una decisión unilateral9 adoptada por una autoridad administrativa (estatal, como un ministro o, un prefecto; local, como un alcalde; o una autoridad administra-tiva independiente)10 en el ejercicio de una prerrogativa de poder público11. Conse-cuentemente, no pueden catalogarse como sanciones administrativas ni las sancio-nes impuestas por jurisdicciones administrativas, tales como las contravenciones de

7 Vid. unas reflexiones más generales sobre la materia, en Huergo Lora, A.: Las sanciones adminis-trativas, Iustel, Madrid, 1.a ed., 2007, pp. 88 y ss.

8 Vid. Picard, E.: La notion de police administrative, LGDJ, París, 1984, pp. 327 y ss.; y, más reciente-mente, Degoffe, M.: Droit de la sanction non pénale, Economica, París, 2000. La doctrina francesa llega a proponer definiciones extensivas de la noción, que incorporan las sanciones impuestas por los Tribunales e, incluso, las sanciones disciplinarias.

9 La jurisprudencia contencioso-administrativa es nítida en este punto: p.e., CE, 9 de octubre de 1996, Association “Ici et maintenant”, req. n.° 173073; CE, 15 de enero de 1997, Societé SERC Fm Radio, req. n.° 155049; y CE, 15 de enero de 1997, Associations Radio - Sud - Vendée - Pictions, req. n.° 177989. Vid. el análisis de dichos fallos por Moderne, F.: Le pouvoir de sanction au confluent du droit interne et des droits européens, cit., pp. 9 y 10.

10 Vid. al respecto, la jurisprudencia constitucional: por todas, las Decisiones n.° 96-373 DC de 9 de abril de 1996 y n.° 96-378 DC de 23 de julio de 1996, comentadas por Franck Moderne (vid. Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens, cit., pp. 7-9). O un organismo de derecho privado que ejerce misiones de servicio público, como el Consejo de las bolsas de valores la llamada Commission des opérations de bourse (Consejo de Estado, Ass., 1 de marzo de 1991, Le Cun), federa-ciones deportivas u organismos de la seguridad social.

11 Decisión n.° 89-260 DC de 28 de julio de 1989 (Ley relativa a la seguridad y a la transparencia de los mercados financieros).



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dominio público (“contraventions de grande voirie”)12 y las multas por recurso abusi-vo, ni las medidas disciplinarias adoptadas en el ámbito profesional por autoridades investidas de funciones jurisdiccionales; y, de forma cumulativa,

2) una decisión administrativa que inflige un mal condenando una conducta ile-gal13. Castiga, pues, un incumplimiento ilegal de una obligación previa, de carácter extra-contractual, ya sea legal o reglamentaria14. La reacción administrativa conlleva que el comportamiento del autor de la infracción supone una falta, que requiere en todo caso la concurrencia de dolo, culpa o negligencia, esto es, el elemento de la culpabilidad15.

Lo que diferencia en este sentido la sanción administrativa de los demás actos administrativos de gravamen o desfavorables es su finalidad represiva16. Así y todo, el Derecho francés contempla algunos tipos de medidas administrativas, de carácter pu-nitivo igualmente, que pese a ello disponen de un régimen jurídico singular que deter-mina que no se encuadren entre las sanciones administrativas17. Así acontece con:

1) las sanciones contractuales. El establecimiento de un régimen peculiar para las sanciones contractuales obedece al hecho de que responden a un doble fin, la represión de incumplimientos contractuales por un lado, y el aseguramiento del buen funcionamiento de los servicios públicos por otro18;

12 Las contravenciones constituyen un tipo de infracciones en materia de dominio público, tipificadas a través de reglamentos, que se integran en el campo del Derecho penal y cuya imposición incumbe a los Tribuna-les contencioso-administrativos, revistiendo naturaleza esencialmente administrativa, en tanto en cuanto sancio-nan ilícitos administrativos. Vid. sobre el tema, Chapus, R.; Droit administratif général, tomo I, cit., pp. 792-793.

13 En palabras de un antiguo presidente del Consejo de Estado durante el período 1966-1976, Ray-mond Odent,

“el elemento determinante parece ser la voluntad de castigar una falta cometida por aquél a quien la sanción es infligida” [vid. Les droits de la défense, en Études et documents du Conseil d´État(1953)7, p. 55].

De ahí que el Consejo Constitucional francés estime que una norma legal que restringe el ámbito de aplicación de una reducción del impuesto sobre la renta, otorgada a través de pólizas de seguros de vida, no establece una sanción fiscal (Decisión n.° 95-369 DC de 28 de diciembre de 1995). Vid. el comentario sobre este punto de Moderne, F.: Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens, cit., pp. 3-4.

14 CE, 18 de mayo de 1998, Société Info Première; y 27 de septiembre de 2006, Association Fréquen-ce Mistral.

15 Según Mireille Delmas-Marty y Catherine Teitgen-Colly, “este criterio finalista, incluso si no es presentado siempre como tal por la jurisprudencia admi-

nistrativa que se inclina por criterios más diversos en apariencia (móvil, motivo, finalidad…) deriva sin embargo de la misma, ya que a través de estos diversos elementos del acto el juez administrativo en realidad persigue determinar si la medida adoptada se dirige o no a castigar un comportamiento” (vid. Punir sans juger? De la répression administrative au droit administratif pénal, Economica, París, 1.a ed., 1992, p. 90).

16 Así lo subraya el Consejo Constitucional en su Decisión n.° 88-248 DC de 17 de enero de 1989 (Consejo Superior de lo Audiovisual).

17 Vid. desde el punto de vista doctrinal, Mourgeon, J.: La répression administrative, LGDJ, París, 1967, pp. 130 y ss.

18 Según André de Laubadère, Frank Moderne y Pierre Delvolvé, “las sanciones del contrato administrativo no tienen por objeto sólo reprimir incumplimientos

contractuales, sino además garantizar la marcha de los servicios para los que la ejecución de los contratos era útil” (vid. Traité des contrats administratifs, LGDJ, París, 1984, t. II, p. 102).



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2) las sanciones disciplinarias, ya sean de las Administraciones Públicas o ya de los Colegios profesionales. Su aplicación en la esfera doméstica (p.e., los funcio-narios públicos) y de acuerdo con reglas concretas vinculadas a la observancia de la deontología profesional justifican su diferenciación con respecto a las sanciones administrativas19;

3) las medidas de policía. La finalidad básicamente preventiva en defensa del orden público, la salud o la seguridad pública distingue las medidas de policía de las sanciones administrativas, si bien el límite entre unas y otras no es evidente en todos los casos, como reconoce el propio Consejo de Estado francés a través de su juris-prudencia20. Tanto es así que el legislador en ocasiones confiere naturaleza dual a ambas clases de actuaciones administrativa gravosas. La cuestión de la determina-ción de la naturaleza de las medidas no es ociosa ni mucho menos, prueba de lo cual es la polémica en torno a figuras tales como la suspensión administrativa del permi-so de conducir21.

A ello se une que las medidas de policía están sujetas a un régimen jurídico dis-tinto del que rige para las sanciones administrativas, lo que es particularmente visi-ble en relación con la aplicación del principio de contradicción. Así, es pacífico que, incluso en ausencia de una disposición específica, el respeto de los derechos de la

El Consejo de Estado francés añade a lo expuesto por aquellos autores que, “además, si las sanciones contractuales del Derecho administrativo son ciertamente diferen-

tes de las sanciones contractuales del Derecho privado, tienen la misma inspiración. Y la exis-tencia del derecho de la Administración de imponer sanciones a sus contratistas jamás ha sido cuestionada por la doctrina” (vid. Conseil d´État, Les pouvoirs de l´Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 37).

19 Vid. en este punto, Corail, J.-L. de: Administration et sanction. Réflexions sur le fondement du pouvoir administratif de répression, en AAVV, Mélanges René Chapus. Droit Administratif, LGDJ París, 1992, pp. 103 y ss.

20 Pueden citarse, entre otras decisiones del Consejo de Estado francés, las siguientes: CE, Sect., 18 de diciembre de 1959, Societé Les Films Lutétia et Syndicat français des producteurs et exportateurs de Films; y CE, Ass., 27 de octubre de 1995, Commune de Morsang–sur–Orge–, Vid. al respecto, Moderne, F.: La sanction administrative (éléments d’analyse comparative), cit., p. 487.

21 En ocasiones la jurisprudencia contencioso-administrativa cataloga genéricamente la suspen-sión administrativa del permiso de conducir como una sanción administrativa (p.e., CE, 29 de mayo de 1987, Ministre de l’Intérieur et de la décentralisation c/ Guérinel, Rec. p. 188), si bien considera de manera constante que constituye una medida de policía administrativa cuya finalidad es esencialmente preventiva (p.e., CE, Blanquie, Rec. Tables, pag. 429).

Por su parte, la jurisprudencia civil coincide con la del Consejo de Estado, al estimar que la suspensión administrativa del permiso de conducir representa una medida de seguridad provisional, en espera de la decisión judicial.

Ambas construcciones jurisprudenciales son criticadas por la doctrina, para la que la suspensión ad-ministrativa del permiso de conducir es percibida como una sanción. El Consejo de Estado francés recono-ce que esta medida se configura sin duda como una limitación importante del derecho de conducir, que algunos consideran una pieza capital de la libertad de circulación, pero

“el fundamento de la medida no es tanto la preocupación por sancionar a los conductores peli-grosos, que es lo propio de la sanción penal, cuanto la de proteger a la población de los riesgos que se le hace correr” (vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 38).



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defensa es una exigencia indeclinable para todas las sanciones administrativas de una determinada gravedad22, lo que no ha sido el caso para las medidas de policía al menos hasta la aprobación del Decreto n.° 83-1025, de 28 de noviembre, relativo a las relaciones entre la Administración y los usuarios23. Su ar tícu lo 8 impone la regla de la contradicción en el procedimiento que se tramite en todos aquellos supuestos en los que la resolución deba estar motivada en virtud de lo dispuesto en la Ley de 11 de julio de 1979 y, en especial, en relación con las medidas de policía24, “salvo ur-gencia o circunstancias excepcionales y a reserva de las necesidades de orden público”25.

Con todo, hoy día subsisten algunas diferencias entre las sanciones administrati-vas y las medidas de policía: entre ellas, ciertas garantías jurídicas que sólo son aplica-bles a las primeras, al igual que la regla de la retroactividad in bonus;

4) las revocaciones de autorizaciones (o de consentimiento –retrait d’agrément). En el Derecho Administrativo francés, se identifican tres categorías:

— determinadas revocaciones se configuran como medidas de policía (p.e., las revocaciones de autorizaciones para la explotación de establecimientos o para el ejercicio de actividades)26;

— algunas revocaciones contienen elementos represivos (p.e, las revocaciones de autorizaciones motivadas por la inobservancia de las obligaciones ligadas al con-sentimiento dado); y

— ciertas revocaciones de consentimiento están desprovistas de elementos preventivos o represivos.

Ninguna de las categorías antedichas se cataloga en puridad como una sanción administrativa, si bien la doctrina advierte que no existe una respuesta concluyente, debiendo estarse en todo caso a lo que resulte en cada supuesto específico en fun-ción de los motivos esgrimidos por la Administración para ordenar la revocación y de la finalidad perseguida (represiva o no);

22 CE, 17 de enero de 1930, Ribeyrolles, Rec. p. 76; Sect., 5 de mayo de 1944, Trompier-Gavier, Rec. p. 133.

23 La jurisprudencia contencioso-administrativa se mostró tradicionalmente reacia a aplicar el principio de contradicción a las medidas de policía, a falta de una previsión expresa, al estimar que ralenti-zaba de forma exagerada la toma de decisiones (p.e., CE, 18 de junio de 1975, Dame Cann, Rec. Pg. 362).

24 Entre otros pronunciamientos del Consejo de Estado francés, pueden citarse los que siguen: CE, 26 de junio de 1987, FANE, Rec. p. 235, en relación con la disolución de una agrupación; CE, 11 de julio de 1990, Ministre de l’Intérieur c/ Mme Mohindée, Rec. p. 212; o CE, 6 de marzo de 1992, SARL Societé.

25 P.e., los fallos del Consejo de Estado francés de 19 de abril de 1991 (Sect.), Demir, Rec. p. 149, y de 13 de junio de 1990, SARL Pub 90, Rec. p. 162.

26 CE, Sect., 22 de marzo de 1996, Société NRJ-SA, req. n.° 131861. Vid. un análisis del pronuncia-miento en cuestión, en Moderne, F.: Le pouvoir de sanctions administrative au confluent du droit interne et des droits européens, cit., pp. 2 y 3.



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5) las medidas restitutorias. En cuanto se dirigen a reparar el daño infringido a las Administraciones Públicas, difieren de las sanciones administrativas. El problema radica en que las sanciones pecuniarias, y en especial las sanciones de carácter fiscal, persiguen con frecuencia una finalidad doble, represiva y restitutoria, lo que obliga a los jueces y Tribunales a indagar acerca de la misma para determinar su naturaleza. Una jurisprudencia oscilante estima, por ejemplo, que la mayoría de los intereses de demora previstos en la legislación tributaria ostentan naturaleza sancionatoria, de la misma forma que los recargos, no obstante su carácter objetivo27.

A pesar de la diferenciación entre las sanciones administrativas y otros tipos de actos administrativos gravosos como los que acaban de citarse, las primeras no han dejado de expandirse, sin un criterio claro, todo sea dicho28. A ello contribuyen al menos tres factores. Por un lado, el ámbito de las sanciones administrativas ya no está circunscrito a aquellos supuestos en los que preexiste un vínculo entre el sancio-nado y la Administración. Durante décadas, las sanciones administrativas eran perci-bidas como una simple extensión de las sanciones disciplinarias29, hasta el punto de que la doctrina en general sostenía que la existencia de un ámbito de aplicación limi-tado constituía una condición esencial de la legitimidad de las sanciones administrati-vas30. El ulterior establecimiento y desarrollo de las sanciones administrativas en ám-bitos distintos en los que no existe un vínculo previo voluntario e individualizado entre la Administración y los particulares (p.e., tráfico, regulación de actividades pro-fesionales, etc…) conduce a la desaparición de esta condición de su existencia, hasta entonces necesaria.

Por otro lado, la expansión del ámbito de aplicación de las sanciones administra-tivas se produce al compás del surgimiento y desarrollo de las autoridades adminis-trativas independientes (p.e., el Consejo de la Competencia –le Conseil de la Concu-rrence–, el Consejo superior de lo Audiovisual –le Conseil Supérieur de l’Audiovisuel–, la Comisión de operaciones bursátiles –la Commission des Opérations de Bourse–, etc…). La atribución a las mismas de poderes de control, vigilancia, inspección y san-ción las habilita para imponer sanciones (pecuniarias, de forma primordial), incluso a

27 P.e., el fallo del Consejo de Estado francés de 17 de febrero de 1992, Époux Vermeersch, Rec. p. 62.

28 Vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 70.29 Es expresivo que Marcel Waline afirmara en 1937 que “cualquier persona que trabe relaciones con la Administración se sitúa de este modo en la esfe-

ra en la que se ejerce su potestad disciplinaria” (nota bajo el pronunciamiento del Consejo de Estado –Sect.– de 15 de mayo de 1936, Belot, D.P. 1937.3.1, apud Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 43).

30 Jean Marie Auby declaraba en 1952 que las sanciones administrativas “pueden tener su ubicación en un Estado federal, a condición de que su campo de aplicación se

halle estrechamente limitado, que no obstaculicen de ninguna manera la represión penal”, condi-ción ésta que era susceptible de verificación a través de la existencia de un nexo individualizado entre la Administración y el interesado” (vid. Les sanctions administratives en matière de circula-tion, D. 1952, Chron. 25, p. 111, apud. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 43).



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terceras personas que no tienen un vínculo previo con la Administración, sin que ello suscite problema alguno de constitucionalidad31.

Por último, el pragmatismo también coadyuva a explicar la proliferación de las sanciones administrativas. En concreto, el reforzamiento de la potestad administrati-va sancionadora es alentado por una triple preocupación: la descongestión de los Tribunales ordinarios primero, el incremento de la eficacia de la actividad punitiva segundo, y la búsqueda de la adaptación de la sanción tercero32.

III. LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

La aplicación de los principios jurídico-penales en el Derecho sancionatorio admi-nistrativo es incuestionable. No lo es menos que suscita una polémica doctrinal de envergadura33, que enfrenta a partidarios y detractores de la penalización de las san-ciones administrativas, que sin embargo, al decir del Consejo de Estado francés, es aún parcial34.

De cualquier forma, los principios jurídico-penales aplicables a las sanciones ad-ministrativas son los siguientes35:

1) el principio de legalidad. Se aplica íntegramente a las sanciones administrati-vas, sin suscitar en la actualidad mayores problemas, tal como resulta de la jurispru-

31 Consejo Constitucional, Decisión n.° 89-260 DC de 28 de julio de 1988, antes mencionada.32 Vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., pp. 70 y

71; además, CE, 22 de noviembre de 2000, Société Crédit agricole Indosuez Cheuvreux, Lebon 537.33 Según la doctrina, ni hay ni puede haber una equivalencia entre las garantías del proceso penal

y las del proceso contencioso-administrativo. Como afirma Franck Moderne,con la sanción administrativa “no se trata de asegurar mediante la represión penal el respeto de los valores esenciales de una

sociedad, sino de velar por el concreto funcionamiento de un sector o de una actividad” [vid. La sanction administrative, RFDA (2002)3, pp. 483-495].

Con anterioridad, el mismo autor manifiesta que, “si bien las garantías procedimentales, en materia de represión administrativa, son de igual

naturaleza y alcance que las garantías del procedimiento penal, el recurso a esta forma de re-presión (por razones de celeridad y eficacia) ya no está justificado. Peor aún, se torna contra-producente porque la multiplicación de las reglas procedimentales inspiradas en el derecho penal no conducirá, de todos modos, al mismo grado de protección que un procedimiento pe-nal probado y puesto en marcha por profesionales de la justicia. En otros términos, la política de despenalización acompañada de medidas procedimentales resueltamente tuitivas de los dere-chos interesados podría parecerse insidiosamente a una repenalización implícita e imperfecta de la materia. No es seguro que el sistema gane con ello en coherencia y simplicidad” [vid. Mo-derne, F.: La sanction administrative (éléments d’analyse comparative), cit., p. 495].

34 Vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 53 y 65 y ss.; asimismo, Dellis, G.: Droit pénal et droit administratif. L’influence du droit pénal sur le droit administra-tif répressif, LGDJ, París, 1997; y Chapus, R.: Droit administratif général, tomo I, cit., pp. 1176-1178.

35 A la inversa, no son aplicables las reglas de la amnistía a la suspensión de la eficacia, o lo son parcialmente los principios de tipicidad, prescripción y non bis in idem (vid. Dobkine, M., Dalloz, Sirey, 1993, 22e cahier, p. 58; y Chapus, R.: Droit administratif général, tomo I, cit., pp. 1176-1178).



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dencia constitucional y contencioso-administrativa. La única dificultad es la que se origina en la propia incertidumbre acerca del significado mismo del principio de lega-lidad, en la medida en que las Administraciones Públicas pueden crear algunos tipos de sanciones penales en el ejercicio de su potestad reglamentaria, a tenor de lo dis-puesto por el ar tícu lo 34 de la Constitución de 195836. El Consejo de Estado francés no resuelve la cuestión en términos concluyentes, si bien ofrece algunas pautas en aten-ción a los diferentes supuestos37:

— reconoce, con apoyo en la doctrina del Consejo constitucional francés, que la Administración puede crear nuevas sanciones administrativas (en materia de contra-venciones de dominio público, o contraventions de grande voirie, en todo caso), siem-pre que no sobrepase el tope fijado por la Ley (penal);

— un mero reglamento puede declarar la caducidad de un derecho y la restitu-ción de la ventaja otorgada en caso de la falta de conformidad del autor de una infrac-ción con las condiciones planteadas para la concesión de una ventaja;

— la revocación de autorizaciones o de consentimientos debe estar prevista en normas con rango formal de Leyes, en la medida en que afectan a derechos y obliga-ciones de carácter civil;

2) el principio de tipicidad. En sintonía con la doctrina, que tradicionalmente ha venido sosteniendo una aplicación flexible del principio de tipicidad en el ámbito admi-nistrativo sancionador, el Consejo Constitucional francés suaviza su alcance, afirmando

“que, aplicada fuera del Derecho penal, la exigencia de una definición de las infrac-ciones sancionadas se encuentra satisfecha en materia administrativa por la refe-rencia a las obligaciones a las que el titular de una autorización administrativa está sometido en virtud de las Leyes y reglamentos”38.

Esta laxitud, pese a las matizaciones formuladas por el propio Consejo Constitu-cional francés, por una parte contrasta con el rigor en relación con las sanciones pe-

36 Vid. las lógicas reservas que a propósito del fallo del Consejo de Estado francés de 13 de enero de 1995 (Société Télévision française 1 TF1, Rec. p. 31) formula Franck Moderne, en Le pouvoir de sanction administrative au confluent du droit interne et des droits européens, cit., pp. 10-12.

37 Vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 56. Según la Sentencia del Consejo de Estado francés de la Sección de 11 de julio de 2008 (Fédération de l’hospitalisation privée, req. n.° 300304),

«cuando la definición de las obligaciones a las que está sometido el ejercicio de una actividad depende del legislador en aplicación del ar tícu lo 34 de la Constitución, pertenece sólo a la Ley fijar, llegado el caso, el régimen de las sanciones administrativas que el desconocimiento de estas obligaciones puede aparejar y, en particular, determinar tanto las sanciones contempla-das como los elementos constitutivos de las infracciones que estas sanciones tienen por objeto reprimir: la circunstancia según la cual la Ley reenvíe al decreto el encargo de definir sus moda-lidades o sus condiciones de aplicación no tiene ni por objeto ni por efecto habilitar al poder reglamentario para intervenir en el ámbito de la Ley para definir estos elementos”.

38 Decisión n.° 88-248 DC de 17 de enero de 1989.



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nales y, por otra, propicia la utilización de enunciados por parte del legislador que no aseguran una completa predeterminación normativa de las infracciones y sanciones, de forma que no existe ni mucho menos el mismo grado de certeza en la definición de los tipos que en el Derecho administrativo sancionador español. En este sentido, debe precisarse que el principio de tipicidad en el Derecho penal francés no tiene en rigor el alcance presumible, como subraya el Consejo de Estado francés39;

3) el principio de irretroactividad. De la jurisprudencia constitucional y conten-cioso-administrativa se infiere la aplicabilidad del principio de irretroactividad a las sanciones administrativas40, al igual que el de la aplicación inmediata de la Ley más favorable41;

4) el principio de proporcionalidad. La jurisprudencia constitucional defiende la aplicabilidad del principio de proporcionalidad de las penas a las sanciones adminis-trativas42, y no sólo a las sanciones fiscales o pecuniarias43;

5) la interdicción de las sanciones de plano o automáticas. No obstante la juris-prudencia constitucional44, el Consejo de Estado francés considera que

39 Vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 57.40 En su Decisión n.° 82-155 DC de 30 de diciembre de 1982, el Consejo Constitucional, a propósito

de unas sanciones fiscales, declara que “el principio de irretroactividad así formulado no concierne solamente a las penas infringidas

por las jurisdicciones represivas, sino que se extiende necesariamente a toda sanción que revis-ta el carácter de un castigo, incluso si el legislador ha creído que debía reservar su pronuncia-miento a una autoridad de naturaleza no judicial” (sic).

Vid. asimismo la jurisprudencia contencioso-administrativa: p.e., CE, 28 de noviembre de 2008, Scea de Caltot, req. N.° 295847.

41 En su Decisión n.° 81-127 DC de 19 y 20 de enero de 1981, el Consejo Constitucional francés otorga valor constitucional a la regla según la cual

“la ley penal debe, cuando establece penas menos severas que su predecesora, aplicarse a las acciones cometidas antes de su entrada en vigor y que no hayan dado lugar a condenas que hayan adquirido fuerza de cosa juzgada” (sic).

Consúltense además los fallos del Consejo de Estado francés de 17 de marzo de 2007, Marcel, Lebon 1.501 y 16 de febrero de 2009, Société ATOM, req. n.° 274000, así como Legras, C., Sanctions administratives: rétroactivité in mitius et plein contentieux. Conclusions sur Conseil d’État, ass. 16 février 2009, Société ATOM, req. N.° 274000, RFDA (2009)2, pp. 259-271.

42 Lo hace por vez primera en su Decisión n.° 87-237 DC de 30 de diciembre de 1987. Con posterio-ridad, en su Decisión n.° 88-248 DC de 17 de enero de 1989, el Consejo Constitucional francés considera que

“el montante de la sanción pecuniaria debe estar en función de la gravedad de los incumpli-mientos cometidos y en relación con las ventajas obtenidas del incumplimiento por el servicio autorizado” (sic).

43 Decisión del Consejo Constitucional n.° 88-248 DC de 17 de enero de 1989, por un lado; y CE, 13 de enero de 1995, Société Télévision française 1 TF1, Rec. p. 32; CE, Sect., 10 de julio de 1995, Société Télévi-sion française 1 TF1; CE, 20 de mayo de 1996, Société Vortex, req. n.° 167694 y 171.423; CE, 9 de octubre de 1996, Association «Ici et maintenant», req. n.° 173023; y CE, 15 de enero de 1997, Association Radio-Sud-Ven-dée-Pictons, req. n.° 177989. Vid. al respecto, Moderne, F.: Le pouvoir de sanction administrative au con-fluent du droit interne et des droits européens, cit., pp. 13-15.

44 Decisiones del Consejo Constitucional n.° 87-237 DC de 30 de diciembre de 1987, n.° 88-248 DC de 17 de enero de 1989, o n.° 97-307 DC de 25 de febrero de 1992.



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“una sanción automática, que castigue una infracción suficientemente precisa y simple en su definición, y de un montante adaptado a la infracción, sería sin duda constitucional. Es, en la medida en que una sanción automática no permitiera res-petar el principio de proporcionalidad cuando sería contraria a la Constitución”45;

6) la acumulación de sanciones y el principio non bis in idem. La aplicación del principio non bis in idem está condicionada por el principio de independencia entre las sanciones penales y las administrativas, que las declara compatibles, de suerte que se estiman susceptibles de acumulación respecto de unos mismos hechos46. Así lo entien-de el Consejo de Estado francés desde antiguo47, y lo corrobora el Consejo Constitucio-nal francés, con ciertos límites. En efecto, si en un principio el Consejo Constitucional francés establece tan sólo la exigencia de la observancia en cualquier caso del principio de proporcionalidad48, con posterioridad se hace eco de las críticas hacia el sistema de acumulación y proclama el principio de no acumulación de las sanciones administrativas de carácter pecuniario y las sanciones penales, elevándolo a rango constitucional49.

Ahora bien, la primacía del principio non bis in idem es incontrovertible en rela-ción con las sanciones administrativas, tanto más cuanto que representa un principio general del Derecho50, aunque carezca de rango constitucional. El propio Consejo de Estado francés estima que el establecimiento de medidas accesorias constituye per se un supuesto de acumulación susceptible de transgredir en una hipótesis el princi-pio non bis in idem.

En definitiva, la aplicación de los principios jurídico-penales a las sanciones admi-nistrativas no es ni íntegra, ni mimética, sino que admite una diversidad de excepcio-nes, variando en función de los sectores de actividad, correspondiendo un gran pro-tagonismo a los Tribunales contencioso-administrativos en la determinación de su operatividad real51.

45 Vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 59.46 Vid. sobre la materia, Chapus, R.: Droit administratif général, tomo I, cit., pp. 1177 y 1178; y Dellis,

G.: Droit pénal et droit administratif. L’influence des principes du droit pénal sur le droit administratif répres-sif, LGDJ/Montchrestien, París, 1998, pp. 248 y ss.

47 Lo ratifican pronunciamientos del Consejo de Estado francés tales como los siguientes: CE, Sect., 19 de febrero de 1943, Grandgirard, Rec. p. 43; 3 de enero de 1945, James, Rec. p. 3; 9 de octubre de 1996, Associations “Ici et maintenant”, req. n.° 173073; y avis 4 de abril de 1997, Jamet, req. n.° 183658. Aho-ra bien, el propio Consejo de Estado francés propugna la limitación a tres del número máximo de supues-tos de exclusión del principio non bis in idem, referidos a las sanciones administrativas de carácter provisio-nal, la distinta naturaleza de las sanciones administrativas y las penales y la excepcionalidad de estas últimas (vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., pp. 79 y 80.

48 Decisión del Consejo Constitucional n.° 89-260 DC de 28 de julio de 1989.49 Decisión n.° 96-378 DC de 23 de julio de 1996. A juicio de Frank Moderne, no está claro que este

principio constitucional sea susceptible de aplicación extensiva a otros tipos de sanciones administrativas. Vid. Moderne, F.: Le pouvoir de sanctions administrative au confluent du droit interne et des droits euro-péens, cit., pp. 15 y 16.

50 CE, 23 de abril de 1958, Commune du Petit-Quevilly, AJDA, 1958, II, p. 383.51 Vid. Dellis, G.: Droit pénal et droit administratif. L’influence des principes du droit pénal sur le droit

administratif répressif, cit., pp. 17-20; y Corail, J.-L. de: Administration et sanction. Réflexions sur le fonde-ment du pouvoir administratif de répression, cit., pp. 121 y ss.



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IV. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR. LOS DERECHOS DE DEFENSA DEL INCULPADO

Los derechos de la defensa se configuran como todo un principio, que reviste carácter fundamental y está dotado de valor constitucional52. Dicho principio conlleva la obligación de la observancia de la regla de la contradicción en el procedimiento sancionador. Como señala el Consejo Constitucional,

“ninguna sanción puede ser infligida sin que el titular de la autorización haya tenido ocasión, por igual, tanto de presentar sus observaciones sobre los hechos que se le imputan, como de acceder al expediente que le concierne”53.

Más aún, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de los de-rechos de defensa

“implica, especialmente en materia penal, la existencia de un procedimiento justo y equitativo que garantice el equilibrio de las partes”54.

Dicho esto, la regulación del procedimiento varía en consideración a las peculia-ridades que en su caso introduzca la legislación sectorial. En algunos supuestos, se exige que la sanción venga precedida del correspondiente requerimiento (mise en demeure) de conformidad con las obligaciones impuestas55; entre otros, su adopción está supeditada al respeto del derecho de audiencia del inculpado. En cualquiera de estos casos, el procedimiento debe cumplir las exigencias del principio de imparciali-dad, considerado como un principio general del derecho56.

52 Decisión del Consejo Constitucional n.° 76-70 DC de 2 de diciembre de 1976. Vid. Moderne, F.: La sanction administrative (éléments d’analyse comparative), cit., p. 495; y Ferrari-Breeur, Ch.: La contradiction et le pouvoir de sanction de l’Administration, RFDA (221)1, pp. 33 y ss.

53 Decisión del Consejo Constitucional n.° 88-248 DC de 17 de enero de 1989. En el ámbito fiscal, la cuestión ha suscitado opiniones dispares hasta hace no mucho. Mientras que el Consejo Constitucional francés declara procedente la aplicación del principio a las sanciones fiscales (Decisiones n.° 89-268 DC de 29 de diciembre de 1989 y n.° 90-286 DC de 28 de diciembre de 1990) con apoyo en la legislación, el Conse-jo de Estado francés sostiene lo contrario, con respaldo en la autonomía del Derecho fiscal (27 de abril de 1979, Rec. p. 169; o 16 de febrero de 1987, requête n.° 50422, RJF 1987, n.° 419).

54 Decisión del Consejo Constitucional n.° 89-260 DC de 28 de julio de 1989 y CE, 27 de octubre de 2006, req. n.° 278069. El Consejo de Estado francés prescribe otro tanto del procedimiento administrativo sancionador y del proceso contencioso-administrativo, al tiempo que subraya que el primero no se debe equiparar al segundo. Vid. su fallo de 31 de enero de 2007, Compagnie Corsair Internationale SA, y Silva, I. de: Le contrôle des nuisances sonores aéroportuaires: le procédure de sanction. Conclusions sur Conseil d’État, 31 janvier 2007, Compagnie Corsair Internationale SA, RFDA (2007)4, pp. 757-769.

55 René Chapus tilda de desconcertante la previsible consecuencia de la imposibilidad de sancio-nar el primer incumplimiento (vid. Droit administratif général, tomo I, cit., p. 1174). Vid. los siguientes fallos del Consejo de Estado francés: CE, Ass. 11 de marzo de 1993, SA La Cinq, p. 117; y l0 de julio de 1995, Soc. TF1, AJ 1995, p. 637, entre otros.

56 CE, 27 de octubre de 1999, Fédération française de football; y 26 de septiembre de 2008, Assis-tance publique hopitaux de Paris, req. n.° 306922.



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V. TIPOS DE MEDIDAS SANCIONADORAS

El contenido de las sanciones administrativas puede variar según su tipología y las autoridades competentes. Pueden consistir bien en multas pecuniarias pura y sim-plemente, o bien en típicas sanciones de privaciones de derechos otorgados por ac-tos administrativos de cuya titularidad se abusa, tales como las revocaciones de auto-rizaciones o la interdicción del ejercicio de ciertas profesiones. El Consejo de Estado francés distingue cuatro grandes categorías de sanciones administrativas:

1) las revocaciones de autorizaciones (o de consentimiento). Sin perjuicio de lo expuesto antes, constituyen la categoría más extendida, estando presente en la ma-yoría de los campos de actividad administrativa, como el laboral y social (p.e., las re-vocaciones de consentimiento de talleres protegidos, agencias de modelos, organis-mos recaudadores de fondos de formación profesional, agencias de trabajo temporal, centros de transfusión sanguínea, etc…), los transportes (p.e., la revocación de la autorización de explotación de una empresa de transporte por carretera, la suspen-sión o revocación de la autorización de utilización de un aeródromo, etc…), los sec-tores audiovisual y eléctrico, los seguros, o los mercados financieros y de valores.

Dentro de esta primera categoría tienen entidad propia las prohibiciones del ejercicio de profesiones (p.e., la revocación del consentimiento de arquitecto-rehabi-litador, de carga en la vía pública –taxis–, de la tarjeta profesional de agente de la propiedad inmobiliaria, agente artístico, periodista, agente privado de investigación, etc…);

2) las medidas accesorias de obligaciones legales (p.e., las multas a empresas por el incumplimiento de obligaciones establecidas por el ordenamiento jurídico en materia de transporte aéreo, contratación de personal, etc…);

3) las medidas preventivas fundadas en la imperiosa tutela de la seguridad, la salud o la salubridad pública, tales como la suspensión administrativa del permiso de conducir. En estos casos, la Administración dispone generalmente de un amplio mar-gen de apreciación para fijar el plazo de duración de la suspensión; y,

4) las multas pecuniarias. De forma general, y salvando supuestos excepciona-les (p.e., el sector de lo audiovisual y, por supuesto, el ámbito tributario), compete a autoridades administrativas independientes que regulan y controlan determinados sectores de actividad (economía y finanzas) la potestad de imponer multas pecunia-rias, que pueden llegar a ser de cuantías muy elevadas57.

57 Vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 53. A este respecto, el Consejo Constitucional francés manifiesta sus reservas respecto a la constitucionalidad de las sanciones de carácter automático (Decisiones n.° 88-248 DC de 17 de enero de 1989 y n.° 92-307 DC de 25 de febrero de 1992), a pesar de su frecuente existencia, en particular en el campo tributario, hasta extremos desconocidos en el Derecho español.



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También se cataloga como un tipo más de sanción administrativa la reducción del derecho a la percepción de pagos compensatorios por superficie o incluso la pro-hibición de su cobro en el ámbito de la ejecución de la Política Agraria Común (PAC)58.

Junto a ello, debe retenerse, en línea de continuidad con lo ya expuesto, que, frente al planteamiento del ordenamiento jurídico español, que proclama con énfasis el principio de incompatibilidad y non bis in idem, en el Derecho francés es frecuente la acumulación de sanciones administrativas y penales por unos mismos hechos. En unos casos, las sanciones administrativas revisten carácter provisional (p.e., la sus-pensión administrativa del permiso de conducir); en otros, constituyen la medida san-cionatoria principal, a la que se suman las sanciones penales independientes de las primeras (así acontece en materia fiscal, defensa de la competencia o mercados de valores).

VI. EL CONTROL JUDICIAL DEL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA

La fiscalización judicial de las sanciones administrativas es una cuestión que sus-cita varias observaciones. En primer lugar, la revisión judicial de las sanciones admi-nistrativas no corresponde única y exclusivamente a los Tribunales contencioso-ad-ministrativos (al Consejo de Estado francés, tratándose de sanciones impuestas por órganos colegiados). Tanto la jurisprudencia constitucional59 como el legislador atri-buyen en ocasiones a la jurisdicción ordinaria60 (el Tribunal de Apelación de París –Cour d’appel de Paris-) la competencia para resolver los litigios originados en las san-ciones impuestas por autoridades administrativas independientes (p.e., la Comisión de operaciones de bolsa, el Consejo de la Competencia o el Consejo de las Bolsas de Valores).

En segundo lugar, debe retenerse que la mera interposición del recurso contra una resolución sancionadora no implica la suspensión de su eficacia, a diferencia de lo dispuesto con respecto a la interposición de un recurso de apelación. Cuestión distin-ta es que, no obstante su excepcionalidad, no esté prevista la posibilidad de la sus-

Por otro lado, respecto de la determinación de la concreta multa pecuniaria, habitualmente la legis-lación no contiene una escala de las penas y, por el contrario, confiere a la Administración una gran libertad decisoria, dentro del respeto obligado al principio de proporcionalidad (p.e., mediante el establecimiento de topes o cuantías –o porcentajes– máximos, en función de criterios tales como el beneficio ilegalmente obtenido).

58 CE, 28 de noviembre de 2007, Société Ferme de Rumont, req. n.° 287553.59 Decisión del Consejo Constitucional n.° 86-224 DC de 23 de enero de 1987. En este pronuncia-

miento, que concierne al Consejo de la Competencia, el Consejo Constitucional francés admite de modo expreso la validez de una transferencia de competencia a favor de los Jueces y Tribunales ordinarios.

60 Tanto es así que algún autor afirma que estos recursos contra sanciones acordadas por autori-dades administrativas independientes instituyen ante los Jueces y Tribunales ordinarios “un contencioso anulatorio de actos administrativos, extendido al poder de reforma” (vid. Boutard-Labord, M.C., LPA 1990, n.° 50, 7, apud Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 63).



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pensión judicial de la ejecución del acto recurrido. Cualquiera que sea el Juez o Tribu-nal competente para pronunciarse sobre la legalidad de la actuación administrativa sancionadora, la normativa procesal de aplicación debe contemplar semejante even-tualidad61.

En tercer lugar, en cuanto a la extensión de las garantías de los justiciables en sede contencioso-administrativa, depende en rigor del tipo de recurso interpuesto:

1) con carácter general, el recurso por exceso de poder tiene alcance restringi-do, de manera que a través del mismo el recurrente puede obtener tan sólo un fallo anulatorio de la sanción administrativa que le ha sido impuesta62. En relación con el control sobre el fondo de la decisión administrativa, o bien se circunscribe al del error manifiesto de apreciación en la elección de la sanción, o bien constituye un control completo que incluye el de la proporcionalidad entre la infracción y la sanción63. De ordinario, el control es limitado cuando el Juez o Tribunal entiende que no puede o no debe sustituir su apreciación por la de la Administración sancionadora, en particular cuando concurren aspectos de simple oportunidad o se trata de una materia esencial-mente técnica. A falta de una disposición expresa, la jurisprudencia cataloga habitual-mente como recurso por exceso de poder el recurso formulado contra la sanción acordada por una autoridad administrativa64;

61 Lo exige sin ir más lejos la jurisprudencia constitucional (Decisión del Consejo Constitucional n.° 86-224 DC de 23 de enero de 1987).

62 Vid. acerca de la evolución del sentido y alcance del control jurisdiccional ejercido por los Tribu-nales contencioso-administrativos a través del recurso por exceso de poder y de las diferencias en función de las clases de sanciones (disciplinarias o profesionales), Guyomar, M.: Le contrôle des sanctions professio-nelles. Les sanctions infligées par une autorité administrative (Commission nationale des Experts en automo-biles), Conclusions sur Conseil d’État, Section, 22 juin 2007, M. Patrick Arfi, RFDA (2007)6, pp. 1199-1210.

63 CE, Ass., 11 de marzo de 1994, Sté La Cinq, Rec. p. 117; y CE, Sect., 22 de junio de 2007, Arfi. Ello es al margen de aquellos supuestos que deben ventilarse ante la jurisdicción penal. Vid. Chapus, R.: Droit du contentieux administratif, Montchrestien, París, 12.a ed., 2006, pp. 237 y ss. No existe un preciso criterio de distribución de competencia entre ambos órdenes juridiccionales, como señala la doctrina, por todos, De-goffe, M.: Droit de la sanction non pénale, cit., pp. 347 y ss; y Legras, C.: Sanctions administratives: rétroacti-vité in mitius et plein contentieux. Conclusions sur Conseil d’État, Ass., 16 février 2009, Société ATOM, req. n.° 274000, cit., pp. 267 y 268 en especial. Este último declara que

“el juez del exceso de poder se ha beneficiado de avances que han modificado profundamente las condiciones de su intervención y, por vía de consecuencia, metamorfoseado la distinción de los contenciosos. La frontera entre recurso de plena jurisdicción y recurso por exceso de poder se ha atenuado a medida que se ha afirmado una aproximación concreta y pragmática del oficio del juez del exceso de poder, fruto de evoluciones legislativas y jurisprudenciales que se han situado bajo el signo de la utilidad de su intervención” (sic).

Lo cierto es que de la jurisprudencia contencioso-administrativa emanada del Consejo de Estado francés se desprende que el juez del exceso de poder está investido del poder para señalar de oficio a la Administración el alcance de la anulación y de las consecuencias, incluidas las de carácter transitorio (CE, Ass., 29 de julio de 2001, Vassilikiotis, Lebon 303), así como para ordenar una reforma interpretativa (CE, 25 de marzo de 2002, Caisse d’assurance – incidents agricoles du Bas-Rhin, Lebon 110), modular los efectos de la anulación en el tiempo (CE, 11 de mayo de 2004, AC!, Lebon 197), e, incluso, evitarla cuando no esté justi-ficada (CE, Sect., 6 de febrero de 2004, Hallol, Lebon 48).

64 CE, 5 de abril de 1944, Guignard, Rec. Pg. 110; o 6 de marzo de 1989, Sté de bourse. JFA Buisson, Rec, p. 83. En su pronunciamiento de Asamblea de 1 de marzo de 1991 (Le Cun), el Consejo de Estado



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2) el recurso de plena jurisdicción faculta al Juez o Tribunal para declarar no sólo la invalidez y consiguiente nulidad de la resolución sancionadora, sino además su modificación, en particular cuando impone una multa pecuniaria que estima excesi-va65, incluso para imponer por sí sólo la sanción que corresponda66. La explicación radica en que en estos supuestos el Juez o Tribunal no se limita a ejercer un control sobre la adecuación de la sanción a la infracción cometida, sino que va más allá, susti-tuyendo a la Administración67 en la fijación de la sanción correspondiente.

La elección entre ambas vías de recurso no es nítida, ni mucho menos, como ha sido apuntado antes. En línea con los postulados del Consejo Constitucional68 francés, el Consejo de Estado francés propugna, de forma general, la necesidad del estableci-miento de un recurso de plena jurisdicción69, “que tiene la ventaja de poner fin al litigio definitivamente”, si bien reconoce las ventajas del recurso por exceso de poder en de-terminados supuestos (p.e., sanciones de escasa cuantía o de especial complejidad).

“De este modo –añade–, la dificultad de la materia se convertiría en un criterio para la elección del tipo de contencioso, y no ya para la intensidad del control del juez del exceso de poder, que sería siempre un control normal de las sanciones pecuniarias”70.

francés estima que, si bien el recurso contra las sanciones impuestas por el Consejo de las Bolsas de Va-lores debe considerarse ante el silencio legal como un recurso por exceso de poder, ejerce un control normal, que comprende incluso un juicio de proporcionalidad. Vid. a este propósito, Guyomar, M.: Le contrôle des sanctions professionelles. Les sanctions infligées par une autorité administrative (Commission nationale des Experts en automobiles. Conclusions sur Conseil d’État, Section, 22 juin 2007, M. Patrick Arfi, cit., pp. 1199-1210.

65 Vid., entre otros fallos del Consejo de Estado, los siguientes: CE, Sect. 5 de abril de 1996; 6 de abril de 1998, Union Synd. de la production audiovisuelle, 15 de marzo de 2006, M. Barre; o 13 de julio de 2006, Dokham.

66 P.e., CE, 11 de marzo de 1994, La Cinq, Lebon 117.67 O al Consejo Superior Audiovisual (Conseil Supérieur de l’Audiovisuel), la Autoridad de los Merca-

dos Financieros (Autorité des marchés financiers), la Comisión Nacional de Control de los Seguros, las Mu-tuas y los Institutos de Revisión (Commission Nationale de Contrôle des assurances, des mutuelles et des institutions de prévoyance), la Comisión de Regulación de la Energía (Commission de régulation de l’énergie), la Autoridad de Regulación de las Comunicaciones Electrónicas y el Correo (Autorité de régulation des Com-munications électróniques et des postes), la Comisión Nacional de Informática y Libertades (Commission Nationale de l’informatique et des libertés), la Autoridad de Control de las Molestias Sonoras Aeroportua-rias (Autorité de côntrole des nuissances sonores aéroportuaires) o, incluso, el Consejo de la Competencia (Conseil de la concurrence).

68 Decisiones n.° 88-248 DC de 17 de enero de 1989; y n.° 92-307 DC de 25 de febrero de 1992.69 En este punto, el Consejo de Estado francés coincide con el parecer de la doctrina. Así, G. Dellis

estima que “esta forma de control jurisdiccional (el recurso por exceso de poder) no se adecúa a las parti-

cularidades de la sanción administrativa y sólo proporciona una tutela incompleta a los sancio-nados. De manera más precisa, el recurso por exceso de poder se presenta como un “proceso al acto”, de naturaleza, por lo tanto, objetiva, en el que sólo se plantea el problema de su lega-lidad y no tiene otro resultado posible que la anulación de la decisión impugnada” (vid. Droit pénal et droit administratif. L’influence des principes de droit pénal sur le droit administratif ré-pressif, cit., pp. 391 y ss.).

70 Vid. Conseil d’État, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, cit., p. 65. En opinión de la Maître des requêtes au Conseil d’État y Comisaria del gobierno Claire Legras,

la potestad sancionadora en el derecho comparado. francia (i)


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Con todo, la cuestión dista mucho de estar zanjada en la actualidad, como pone de manifiesto la doctrina jurisprudencial más reciente, que distingue los supuestos en atención a la tipología de las sanciones administrativas objeto de recurso, desde una perspectiva resueltamente casuística y pragmática71.

«esta extensión conferida al contencioso de plena jurisdicción nos parece que responde a la reserva que podríais sentir a tener que decidir en calidad de juez de plena jurisdicción tratándo-se de sanciones pronunciadas en ámbitos sensibles o de un gran tecnicismo. El poder de refor-ma se ejerce en efecto en los contenciosos más diversos. Por añadidura, la plena jurisdicción se caracteriza por una plasticidad que puede permitir al juez no agotar sus prerrogativas, en parti-cular, no hacer uso de su poder de reforma si estima que las circunstancias concurrentes no se lo permiten” (vid. Sanctions administratives: retroactivité in mitius et plein contentieux. Conclu-sions sur Conseil d’État, Ass. 16 février 2009, Société ATOM, req. n.° 274999, cit., p. 265).

Vid. sobre la influencia ejercida por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en la ampliación del ámbito de aplicación del recurso de plena jurisdicción y de los poderes de los órganos juzgadores, Mamontoff, C.: La notion de pleine juridiction au sens de l’article 6 de la Convention Européenne des droits de l’homme et ses implications en matière de sanctions administratives, cit., in toto.

71 Así, las sanciones pecuniarias que motivan litigios se tramitan como recursos de plena jurisdic-ción (p.e., la Sentencia del Consejo de Estado francés de 22 de julio de 1994, Centre hospitalier Gérard-Mar-chant, req. n.° 118155).


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La potestad sancionadora en Derecho comparado. Francia (II)

Especial referencia a las autoridades administrativas independientes y a los sectores sanitarios,

de seguros y de las telecomunicaciones

Alfonso López de la Osa Escribano 1

Sumario: INTRODUCCIÓN. I. LA CONCRETA SITUACIÓN DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES ANTE LA POTESTAD SANCIONADO‐RA. II. LA POTESTAD SANCIONADORA EN FRANCIA EN ÁMBITOS ESPECIAL‐MENTE CARACTERÍSTICOS. 1. El sector sanitario. A) Las sanciones en materia de protección de datos sanitarios. B) Las sanciones en materia de donación de órga-nos. C) La definición del régimen de las sanciones administrativas a través de la de-limitación de competencias respectivas entre la ley y el reglamento. 2. La potestad sancionadora en Francia en el sector de las compañías de seguros. A) El control de la ACAM: las sanciones administrativas. B) El procedimiento sancionador segui-do ante la ACAM, un procedimiento en concreto. 3. La potestad sancionadora en Francia en el sector de las Telecomunicaciones. Procedimiento y sanciones admi-nistrativas en el sector de las Telecomunicaciones. III. CONCLUSIONES.

INTRODUCCIÓN

Según el Profesor Franck Moderne el concepto de sanción administrativa consis-te en “el poder represivo concedido a la Administración para castigar comportamien-tos sociales considerados como infracciones de la reglamentación persistente”2. Di-cho poder no puede atribuirse en exclusiva a los órganos jurisdiccionales o autoridad judicial, pues es una cuestión más que asumida en la actualidad que el poder sancio-nador acompaña normalmente el carácter ejecutivo de los actos administrativos, con

1 Profesor Contratado Doctor de Derecho Administrativo e Introducción al Derecho Público fran-cés. Universidad Complutense de Madrid.

2 F. Moderne, Sanctions administratives et justice constitutionnelle, Ed. Economica, Paris 1993, p. 5.


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el fin de garantizar su respeto y eficacia. Con todo, la sanción administrativa es en ocasiones difícil de delimitar3.

Manifestación del poder coercitivo del Estado, el legislador francés había confia-do tradicionalmente a las autoridades ministeriales y a sus representantes, práctica-mente siempre a los prefectos (les préfets, equivalentes a la figura de los Delegados de Gobierno en España), la potestad de represión administrativa. Este poder represi-vo de determinados poderes públicos, no considerado en sí una medida de policía, se ejercía en raras ocasiones por parte de los alcaldes, organismos o establecimientos públicos. Sin embargo, cada vez con más frecuencia, además de aquellas autoridades estatales, la potestad sancionadora vendría siendo confiada a organismos públicos de variado estatus o configuración, que harían uso de tal potestad a la hora de tomar medidas de carácter disciplinario o regulador.

Actualmente, este hecho ha supuesto la creación de un fenómeno consistente en la expansión más que notoria de las sanciones administrativas, que de un tiempo a esta parte se han desarrollado en Francia. Las razones de ello son muy numerosas y han permitido la creación de “un sistema autónomo de represión”, como lo denomi-na el miembro del Consejo Constitucional francés, el enarca Olivier Dutheillet de La-mothe4. Por un lado, se han multiplicado las situaciones o conductas sancionables ante el advenimiento y consolidación de nuevos mercados, anteriormente en manos exclusivas del Estado, hoy liberalizados pero sujetos a ordenación administrativa. Por otro lado, se han desarrollado las sanciones en modo generalizado en prácticamente todos los ámbitos de actuación de la Administración francesa, principalmente en aquellos sectores de la sociedad que los poderes públicos han querido detraer de manera inicial o por lo menos parcial, del juez de lo penal.

Para el Consejo de Estado francés, el desarrollo de las sanciones administrativas es el detonante de preocupaciones esencialmente prácticas5 que tienen principal-mente un doble objetivo. Así, el trasfondo de la represión administrativa tiene su fundamento en criterios de eficacia, tanto porque determinadas sanciones penales no suelen generalmente aplicarse, como porque las obligaciones que quieren garan-tizar no son respetadas, como porque se pretende aligerar la carga de los tribunales. Todo ello motiva acudir a procedimientos en los que se imponen sanciones adminis-trativas.

Por otro lado, existe una preocupación notable por parte del Consejo de Estado francés, en que la sanción sea adaptada y ajustada a los hechos. Reconoce dicha Insti-

3 No tanto por su amplia aceptación sino por su proximidad con otras nociones (sanciones admi-nistrativas, sanciones penales, sanciones disciplinarias, las medidas de policía o “mesures de police”, etc.). Cfr., E. Picard, La notion de police administrative, LGDJ, Paris 1984, p. 129 y siguientes.

4 Olivier Dutjeillet de Lamothe es miembro del Consejo Constitucional desde el año 2001 habién-dose formado en l’École Nationale de l’Administration (ENA) entre 1973 y 1975.

5 Etude du Conseil d’Etat, Les pouvoirs de l’Administration dans le domaine des sanctions, La Docu-mentation française, 1995, p. 70; en esta misma línea, Rapport public 1984-1985, EDCE, n.° 36, p. 166.

LA POTESTAD SANCIONADORA EN DERECHO COMPARADO. FRANCIA (II)


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tución que ciertas cuestiones de corte eminentemente técnico y a las que les rodea una legislación y reglamentación complejas, son difíciles de cumplir, no de manera in-tencionada, sino por la dificultad de conocerla en su totalidad. Para paliar esta situa-ción, la imposición de una sanción administrativa sería mucho menos traumática que una sanción de carácter penal6. Además la sanción administrativa cuenta tradicional-mente con una legitimidad añadida ya que la autoridad competente de imponerla, sólo dicta normas que sabe puede exigir su cumplimiento a través del poder sanciona-dor, pues tiene una idea más concreta de lo que es exigible y necesario para garantizar el respeto de aquéllas y las consecuencias que conllevan las sanciones que impone.

La labor realizada por el Consejo Constitucional y por el Consejo de Estado fran-cés a la hora de enmarcar las sanciones administrativas en el ordenamiento jurídico francés, ha sido fundamental, de hecho ha supuesto “una canalización de la repre-sión administrativa” según la profesora de Derecho Público Teitgen-Colly7. Por un lado, ambas instituciones han podido a través de sus decisiones maximizar la regula-ción de esta represión ejercida sobre los derechos de los administrados8.

De ambas instituciones, cabe sin embargo destacar la labor realizada por el Con-sejo Constitucional que consagró, no sin ciertas reticencias previas, las sanciones ad-ministrativas en dos decisiones muy concretas9 a través de las cuales marcó ciertos límites10. Así las cosas, las categorías de sanciones en Francia pueden ser de dos tipos, las sanciones disciplinarias y las sanciones de carácter económico.

Según de Corail, la sanción disciplinaria es considerada el paradigma de la san-ción administrativa11. La escala de sanciones existentes en el ámbito disciplinario si-

6 Destacar además a título comparativo entre las sanciones penales y las administrativas, que éstas últimas generalmente se han podido imponer a personas jurídicas, no así las sanciones penales que hasta la entrada en vigor del Código Penal de 1994, sólo podían aplicarse a personas físicas. Sobre las penas que se pueden imponer desde entonces a las personas jurídicas o morales, ver ar tícu los 131-37 y siguientes del Código Penal precitado.

7 C. Teitgen-Colly, Les instances de régulation et la Constitution, Revue de Droit Public 1990, p. 153 et suivantes.

8 M. Delmas-Marty, C. Teitgen-Colly, Punir sans juger?, Ed. Economica, 1992, p. 27. En concreto: los principios generales de los derechos de defensa, de non bis in idem (principe general du droit de non cumul de sanctions administratives à raisons des mêmes faits), la correcta calificación jurídica de los hechos, la in-terpretación estricta de las normas de represión, todo ello con la intención de evitar las actuaciones arbi-trarias en el ámbito administrativo.

9 La Decisión del Consejo Constitucional n.° 88-248 DC, de 17 de enero de 1989 (más anecdótica o puntual), y la Decisión del Consejo Constitucional n.° 89-260 DC, de 28 de julio de 1989 (auténtica decisión de principio: “considérant que le principe de séparation des pouvoirs, non plus qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle nefait obstacle à ce qu’une autorité administrative, agissant dans le cadre de préroga-tives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction).

10 Por un lado, la prohibición de tomar medidas privativas de libertad, por otro la inclusión de medidas que salvaguarden los derechos y libertades constitucionales garantizados en el ejercicio de toda potestad sancionadora. Cfr. Decisión del Consejo Constitucional n.° 89-260 precitada.

11 Según de Corail, “La sanción administrativa sólo puede aplicarse al objeto mismo de las relacio-nes de carácter especial en que se basa el poder disciplinario” el cual “no podría aplicarse a las relaciones generales del Estado y de los ciudadanos sin suplantar de manera inadmisible el derecho penal”, J.L. de



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gue siendo la clásica de derecho público y que se encuentra de manera gradual en cada ámbito en el que se aplican medidas o dispositivos represivos:

a) Apercibimiento (avertissement);

b) Amonestación (blâme);

c) Suspensión total o parcial de la actividad (suspension totale ou partielle d’activité);

d) Prohibición temporal o definitiva de parte de la actividad, o de su totalidad (interdiction temporaire ou à titre définitif de tout ou partie de l’activité);

e) Retirada progresiva o definitiva del permiso concedido, la autorización o del acuerdo o consentimiento12 (retrait progressif ou définitif du permis, de l’autorisation ou de l’agrément);

f) Precinto o cierre del establecimiento (fermeture de l’établissement).

Las sanciones de carácter económico pueden ser:

— Una multa (amende), reviste siempre la forma de una cantidad dineraria di-rectamente relacionada con el respeto del principio de proporcionalidad. Aquí, el le-gislador ha de fijar el quantum máximo que se gradua de manera proporcional a la gravedad de la falta cometida, a la situación o beneficios generados por el operador, al derecho vulnerado, a la ventaja o beneficio extraído, a la importancia del daño cau-sado a la economía, entre otros. Destacar que las cuantías de las sanciones pueden en ocasiones ser muy elevadas.

— Una sanción económica similar a la multa pero acompañada de un incremen-to porcentual en función de la duración del incumplimiento, con intereses moratorios (denominada astreinte); la consignación de una suma determinada (consignation de sommes);

— La repetición o recuperación de la ayuda concedida (répétition de l’aide déjà accordée).

Corail, Administration et sanction – Réflexions sur le fondement du pouvoir administratif de repression, Mé-langes Chapus, Ed. Montchrestien, 1992, p. 103.

12 La traducción del concepto agrément (que sería etimológicamente de acuerdo o disfrute, de aceptación o consentimiento) no parece sencilla. El agrément supone la aceptación o el acuerdo por parte de la autoridad pública de que el sujeto operador, por ejemplo, pueda beneficiarse o disfrutar de un reco-nocimiento para actuar en un determinado mercado por reunir una serie de condiciones. La pérdida de éstas, supone su retirada del acuerdo o consentimiento y conlleva la ablación de la facultad que tiene tal operador de beneficiarse de tal reconocimiento. No supone en sí la retirada de una autorización o permiso. Consideramos que la frontera entre la autorización y esta figura es difícil de establecer, pudiendo conside-rarse incluso un tipo de autorización administrativa. De hecho se ubican en la misma escala sancionadora como podemos apreciar.



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Igualmente podemos incluir entre las sanciones administrativas, las de tipo con-tractual y las de origen comunitario. La particularidad de las sanciones administrativas contractuales es que no necesariamente han de mencionarse en el clausulado del contrato administrativo13. Su existencia es específica: el secuestro (mise sous séques-tre); la intervención administrativa (mise en régie); la ejecución por incumplimiento (exécution par défaut); la pérdida de las características exigidas por el contrato (dé-chéance); la penalización (pénalités) y la rescisión-sanción del contrato (résiliation-sanction).

La gran expansión de las sanciones de origen comunitario obedece a una multi-plicidad de infracciones que pueden darse en varios sectores específicos (ante vulne-raciones de cuestiones objeto de la libre competencia, en cuestiones de descalifica-ción de los vinos de calidad producidos en un región determinada –v.c.p.r.d., etc.)14. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera que los Estados miembros son libres de elegir el dispositivo represivo de aplicación en caso de conflicto, pero han de garantizar que las “violaciones de derecho comunitario sean sancionadas en condi-ciones de forma y procedimiento que sean análogas a aquéllas aplicadas a violaciones de derecho nacional de naturaleza e importancia similares y que en cualquier caso, confieren a la sanción un carácter efectivo, proporcionado y disuasivo15”.

En un contexto comunitario16, se han perfilado una serie de sectores de interés en los que se han desarrollado sanciones que abarcan casi todos los campos de las actividades profesionales y sociales, como pone de relieve el Consejo de Estado17. Di-cha Institución considera que existen seis sectores especialmente “privilegiados” por el espectro de la represión administrativa: a modo enumerativo serían: 1. el sector

13 Es más, el hecho de que no figuren en el clausulado del contrato administrativo no las hace menos exigibles de pleno derecho. La mayor parte de las sanciones admitidas en derecho y aplicables a los contratos del sector público “pretenden garantizar la ejecución forzosa de una reglamentación y no tanto castigar el comportamiento del interesado”. Ver en este sentido, G. Dellis, Droit pénal et droit administratif, Ed. LGDJ, 1997, p. 121.

14 Sobre este aspecto, cabe destacar la dificultad de relacionar las sanciones nacionales con aque-llas existentes en el Derecho comunitario. Ello se basa principalmente en la diferencia del dispositivo repre-sivo existente en cada caso: por ejemplo en materia de competencia, de organización de controles varios, o bien en cuanto a la acumulación de las propias sanciones. La dificultad se presenta con la posibilidad de sancionar sobre la base de disposiciones comunitarias, a través de una normativa represiva nacional que no prevea explícitamente tales infracciones. Ver en este sentido V. Delmas-Marty y C. Teitgen-Colly, Punir sans juger?, Ed. Economica, 1992, p. 139 a 150.

15 TJUE, 21 de septiembre de 1989, as. 66/88, Comisión contra República Helena, p. 2965.16 A nivel comunitario, se han tratado de armonizar las normas administrativas que contienen un

dispositivo represivo; esta influencia a nivel del Estado francés ha permitido a la jurisprudencia y a la doc-trina, definir varios elementos del poder sancionador (el autor de la sanción, los derechos de defensa, el procedimiento contradictorio, la obligación de la Administración de motivar toda decisión, la proporciona-lidad de la sanción, el control jurisdiccional sobre la potestad sancionadora de la Administración, etc.).

17 Conseil d’État, Rapport Public 1995, precitado, p. 49. Destacar que incluso se lleva a cabo en este estudio del Consejo de Estado un inventario de unas quinientas disposiciones de sanciones administrativas existentes en el ordenamiento jurídico francés (sin perjuicio de las dudas en torno a la calificación de és-tas), de entre las cuales, por ejemplo, ciento cincuenta en materia fiscal estarían en primera línea de flota-ción. Cfr. B. Neel, Les penalités fiscales et douanières, Ed. Économica, 1989.



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fiscal, de impuestos y de cotizaciones administrativas; 2. la salud pública; 3. el trabajo y la formación profesional; 4. la cultura, la información y la comunicación; 5. el sector financiero y de mercados; 6. los transportes y la circulación vial18.

En estos ámbitos existen una serie de potenciales infracciones que hacen difícil acudir de manera sistemática a la jurisdicción penal por el importante aumento del vo-lumen de expedientes judiciales que supondría, ante una Administración de justicia ya suficientemente sobrecargada (por ejemplo en materia fiscal o de circulación vial). Ade-más, puede tratarse de ámbitos especialmente sensibles que afecten a derechos y li-bertades fundamentales (por ejemplo el ámbito audiovisual, de la comunicación o de la protección de datos, entre otros). Como veremos más adelante, el papel desempeñado en ocasiones en materia sancionadora por las Autoridades Administrativas Indepen-dientes (Autorités Administratives Indépendantes), organismos públicos creados con la finalidad de ordenar y/o regular determinados mercados y de garantizar su protección, ha fortalecido los distintos regímenes de sanciones existentes.

De entre los seis sectores destacados por el Consejo de Estado podemos igual-mente mencionar ciertas actividades económicas que requieren de un control y una fiscalización específica, incluso desde una óptica de desregulación e incluso de “des-estatalización” como se la ha dado por llamar en Francia (désétatisation). En este ámbito la expansión de la potestad sancionadora ha sido especialmente rápida si cabe, como ha ocurrido con el anteriormente citado sector de la libre competencia versus las concentraciones económicas o monopolísticas, o en un sector que estudia-remos más adelante y sobre el cual, de manera inherente al mismo, se ejerce un es-tricto control, el mercado de los seguros19.

Además, no podemos olvidar los “nuevos sectores” que han fomentado la crea-ción de de innovadoras maneras de plantear cuestiones económicas (la “nueva eco-nomía”) así como jurídicas, los “nuevos derechos”, entendiendo por éstos la creación de ramas procedentes o desdobladas de otras disciplinas surgidas en torno a la nu-merosa legislación que sobre un ámbito concreto se ha podido desarrollar: la salud pública, el medio ambiente, las telecomunicaciones o el ocio20.

18 Etude du Conseil d’Etat, 1995, op. cit. p. 83 a 175.19 Siendo objeto de nuestro estudio, analizaremos como dentro del sector financiero y de merca-

dos, se incluye el sector de los seguros, que recoge varios tipos infracciones reunidas en el Código de Se-guros (Code des Assurances).

20 En el ámbito de la cultura, la información y la comunicación acotado por el Consejo de Estado, se ubicarían las cuestiones relativas a las telecomunicaciones. De manera global, y sin perjuicio del esfuer-zo de sistematización y clarificación realizado con posterioridad, en este último sector, en 1995 se censa-ban por parte del Consejo de Estado la existencia de veintiséis (26) tipos de sanciones administrativas. El sector de la salud pública (tras el sector de impuestos y cotizaciones sociales con ciento noventa y ocho –198– tipos de sanciones), es el que más reunía, alcanzando un número de sesenta y tres (63) tipos de sanciones inventariadas; Cabe igualmente otra tipología a la hora de clasificar los sectores de interés en el presente estudio, como es la siguiente: ámbito de la economía y las finanzas (sanciones a las infracciones en materia de telecomunicaciones); ámbito de las profesiones reguladas sea cual sea el sector profesional concernido (sector de seguros, salud, ente otros).



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Tras lo expuesto y a modo de problemática, nos podemos plantear las siguientes preguntas: ¿Cuál es el papel desempeñado por las Autoridades Administrativas Inde-pendientes ante la potestad sancionadora en Francia? ¿Cuáles son las principales san-ciones administrativas que se pueden imponer en los sectores de referencia de nues-tro estudio? ¿Qué conclusiones podemos extraer sobra la situación actual de la potestad sancionadora en Francia y qué previsiones de futuro podemos plantear so-bre esta importante prerrogativa del poder público?

A estas preguntas responderemos a continuación, refiriéndonos en primer lugar al controvertido reconocimiento de la potestad sancionadora en Francia a las Autori-dades Administrativas Independientes, cuestión de interés cuando se trata de abor-dar el control por parte del Estado de determinados sectores específicos que conlle-van exigencias represivas y reguladoras21.

I. LA CONCRETA SITUACIÓN DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES ANTE LA POTESTAD SANCIONADORA

El desarrollo de las agencias y organismos reguladores a nivel comunitario22 (y que entre otros ha tenido como reflejo la aprobación en España de la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos de Agencia del servicio público23), ha supuesto sin duda un favorable coadyuvante para el desarrollo a su vez de la llamadas en Francia Autorités Administratives Indépendantes (Autorida-des Administrativas Independientes – A.A.I.)24.

21 C. Teitgen-Colly, Les Petites Affiches, 17 janvier 1990, p. 25.22 Las Agencias han sido precisamente un tipo de organismo público fuertemente potenciado por

las instituciones comunitarias cómo se deduce del Libro blanco sobre La Gobernanza europea, un libro blan-co (Bruselas 25/07/2001, COM (2001) 428 final) que tuvo gran influencia en España con la aprobación de la Ley 28/2006 de 18 de julio de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos. Las menciones del Libro

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