xvi congreso internacional del clad sobre la reforma del estado y de la administración pública...
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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública
Asunción, Paraguay, 8 - 11 de noviembre de 2011
EL SERVICIO CIVIL
COMO
SISTEMA POLÍTICO
Jorge Hintze
TABLEROS DE CONTROL PARA LA MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL:
Cuestiones conceptuales y
metodológicas
Jorge Hintze
TOP - Tecnología para la Organización Pública
1 - La cuestión del objeto final de evaluación: ¿Cuál es el objeto último a cuyo conocimiento deben contribuir las observaciones, mediciones, controles y evaluaciones?
2 - La cuestión del objeto institucional de evaluación ¿Qué y cuántas clases de valor deben producir las
organizaciones para lograr su misión? ¿En qué contexto deben lograrla?
3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación: Los planes son instrumentos de evaluación al
tiempo que objetos de evaluación en sí mismos Los indicadores son el “lenguaje” en el que se
habla al planificar, al controlar y al evaluar
1 - La cuestión del objeto final de evaluación: ¿Cuál es el objeto último a cuyo conocimiento deben contribuir las observaciones, mediciones, controles y evaluaciones?
2 - La cuestión del objeto institucional de evaluación ¿Qué y cuántas clases de valor deben producir las
organizaciones para lograr su misión? ¿En qué contexto deben lograrla?
3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación: Los planes son instrumentos de evaluación al
tiempo que objetos de evaluación en sí mismos Los indicadores son el “lenguaje” en el que se
habla al planificar, al controlar y al evaluar
1La cuestión del objeto de evaluación: ¿Cuál es el objeto último a cuyo conocimiento deben contribuir las observaciones, mediciones, controles y evaluaciones?:
El valor público producido por el aparato institucional público. Consiste en dos clases de valor para los ciudadanos:
Satisfacción de
necesidades actuales
mediante bienes y servicios
(EFECTIVIDAD)
Satisfacción de
necesidades actuales
mediante bienes y servicios
(EFECTIVIDAD)PRODUCCION DE
VALOR DEL APARATO
INSTITUCIONALPÚBLICO
PRODUCCION DE VALOR DEL APARATO
INSTITUCIONALPÚBLICO
VALOR TANGIBLE
VALOR TANGIBLE
VALOR INTANGIBLE
VALOR INTANGIBLECerteza de que las
necesidades futuras
seguirán siendo satisfechas
(CONFIABILIDAD)
Certeza de que las
necesidades futuras
seguirán siendo satisfechas
(CONFIABILIDAD)
ORGANIZACIÓN (Ámbito Organizativo
analizado)
OutcomesOutputs
2 - La cuestión del objeto institucional de evaluación ¿Qué y cuántas clases de valor deben producir las organizaciones para lograr su misión? ¿En qué contexto deben lograrla?
3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación:
Los planes son instrumentos de evaluación al tiempo que objetos de evaluación en sí mismos
Los indicadores son el “lenguaje” en el que se habla al planificar, al controlar y al evaluar
3 - La cuestión de los instrumentos de evaluación:
Los planes son instrumentos de evaluación al tiempo que objetos de evaluación en sí mismos
Los indicadores son el “lenguaje” en el que se habla al planificar, al controlar y al evaluar
Continuidad de los efectos al cesar la asignación
de los recursos
Satisfacciónno sostenible de necesidades
FRACASO EN LA ASIGNACIÓN
DE RECURSOS
EFECTIVIDAD SOSTENIBLE
Desarrollo de capacidades
Satisfacción directa e indirecta
de necesidades través de bienes y servicios
LAS DIMENSIONES FINALES DEL LOGRO DE VALOR:Tensión entre efectividad y sostenibilidad
EFEC
TIVI
DAD
SOSTENIBILIDAD
INTERPRETACIÓN DE LA MATRIZ DE EFECTIVIDAD SOSTENIBLE
Logros de efectos e impactos inmediatos o de corto plazo que
tenderán a desaparecer al cesar la asignación de recursos.
Logros de efectos e impactos durante la asignación de recursos que se podrán
mantener al cesar ésta.
Logros de durante la asignación de recursos que permitirán el logro de los
efectos e impactos buscados después de la finalización de ésta.
Asignación de recursos que no produce efectos inmediatos ni
desarrollo de la capacidad de hacerlo en el futuro.
POLÍTICA OPERATIVA
DESEMPEÑO OPERATIVO LOGRADO
CRITERIOS COMUNES DE LA PLANIFICACIÓN Y LA EVALUACIÓN
Objetivos FRACASADOS
ResultadosEXITOSOS
EF
EC
TIV
IDA
D L
OG
RA
DA
SatisfactorioInsatisfactorio
Baja
Alta
ObjetivosNO ELEGIBLES
ObjetivosPRIORITARIOS
SOSTENIBILIDAD PREVISTA
EF
EC
TIV
IDA
D P
RE
VIS
TA
AltaBaja
Baja
Alta
ASIGNACIONDE RECURSOS
PLANIFICACION EVALUACION
SOSTENIBILIDAD LOGRADA
RESPONSABILIDAD
USO DERECURSOS
DECISIÓN
EJECUCIÓN
FUTURO PASADO
LA PLANIFICACIÓN Y EL CONTROL COMO DIMENSIONES TEMPORALES DEL TRATAMIENTO DE UNA MISMA REALIDAD
PLANIFICACIÓN >CONTROL Y EVALUACIÓN
>PLANIFICACIÓN > RESPONSABILDAD
POLÍTICA OPERATIVA
DESEMPEÑO OPERATIVO LOGRADO
CRITERIOS COMUNES DE LA PLANIFICACIÓN Y LA EVALUACIÓN
Objetivos FRACASADOS
ResultadosEXITOSOS
EF
EC
TIV
IDA
D L
OG
RA
DA
SatisfactorioInsatisfactorio
Baja
Alta
ObjetivosNO ELEGIBLES
ObjetivosPRIORITARIOS
SOSTENIBILIDAD PREVISTA
EF
EC
TIV
IDA
D P
RE
VIS
TA
AltaBaja
Baja
Alta
ASIGNACIONDE RECURSOS
PLANIFICACION EVALUACION
SOSTENIBILIDAD LOGRADA
RESPONSABILIDAD
USO DERECURSOS
DECISIÓN
EJECUCIÓN
FUTURO PASADO
MISMOS INDICADORES EN LOS PLANES Y EN SUS
RESPECTIVOS CONTROLES Y EVALUACIONES
MISMOS INDICADORES EN LOS PLANES Y EN SUS
RESPECTIVOS CONTROLES Y EVALUACIONES
LA PLANIFICACIÓN Y EL CONTROL COMO DIMENSIONES TEMPORALES DEL TRATAMIENTO DE UNA MISMA REALIDAD
PLANIFICACIÓN >CONTROL Y EVALUACIÓN
>PLANIFICACIÓN > RESPONSABILDAD
RELACIONES ENTRE LA PLANIFICACIÓN, EL CONTROL Y LA EVALUACIÓN
NIV
ELE
S D
E L
A P
LAN
IFIC
AC
ION
OP
ER
AT
IVO
Pro
gra
mació
n d
e
pro
cesos
Pla
nif
icació
n
op
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tiva
ES
TR
ATEG
ICO
OP
ITIC
O
Estr
ate
gia
sP
olí
tic
as
Evaluación de efectividad
Evaluación de resultados
Control de logro de Productos
Control de procesos
POLITICO ESTRATEGICO (EVALUACIÓN) OPERATIVO (CONTROL)
NIVELES DEL CONTROL Y LA EVALUACION
Estrategias institucionales, regionales y planes plurianuales
Programación yreprogramación de actividades en plazos sub anuales
Controles sobre logro de metas operativas Controles sobre uso de recursos
> Evaluaciones logros en el plano de los resultados > Eficacia y eficiencia en el plano estratégico
Evaluaciones de los logros en el plano de los efectos e impactos
Políticas sectoriales e institucionales
POAs, Presupuestos y Formulaciones de proyectos especiales
Controles sobre: Avance de actividades Uso de recursos
PO
LÍT
ICO
- E
STR
ATÉG
ICO
RELACIONES ENTRE LA PLANIFICACIÓN, EL CONTROL Y LA EVALUACIÓN
NIV
ELE
S D
E L
A P
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Pro
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Evaluación de efectividad
Evaluación de resultados
Control de logro de Productos
Control de procesos
POLITICO ESTRATEGICO (EVALUACIÓN) OPERATIVO (CONTROL)
NIVELES DEL CONTROL Y LA EVALUACION
Estrategias institucionales, regionales y planes plurianuales
Programación yreprogramación de actividades en plazos sub anuales
Controles sobre logro de metas operativas Controles sobre uso de recursos
> Evaluaciones logros en el plano de los resultados > Eficacia y eficiencia en el plano estratégico
Evaluaciones de los logros en el plano de los efectos e impactos
Políticas sectoriales e institucionales
POAs, Presupuestos y Formulaciones de proyectos especiales
Controles sobre: Avance de actividades Uso de recursos
MISMOS IN
DICADORES
EN LOS PLANES Y
EN
LOS CONTROLES
MISMOS IN
DICADORES
EN LOS PLANES Y
EN
LOS CONTROLES
PO
LÍT
ICO
- E
STR
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ICO
4 - La cuestión de los indicadores de valor Los indicadores de valor son los que dan cuenta del “qué”
(el logro de alguna satisfacción de necesidades humanas) a través de productos (bienes y servicios)
Las dos dimensiones de los indicadores de valor son la cantidad y la calidad de los bienes y servicios.
La cantidad y la calidad son dimensiones en tensión: pueden lograrse una a costa de la otra
5 – La cuestión de los indicadores de desempeño Los indicadores de desempeño son los que dan cuenta del
“como”(cumpliendo propósitos y aprovechando recursos)
Las dos dimensiones de los indicadores de desempeño son la eficacia y la eficiencia
La eficacia y la eficiencia son también dimensiones en tensión: pueden lograrse una a costa de la otra
4 - La cuestión de los indicadores de valor Los indicadores de valor son los que dan cuenta del “qué”
(el logro de alguna satisfacción de necesidades humanas) a través de productos (bienes y servicios)
Las dos dimensiones de los indicadores de valor son la cantidad y la calidad de los bienes y servicios.
La cantidad y la calidad son dimensiones en tensión: pueden lograrse una a costa de la otra
5 – La cuestión de los indicadores de desempeño Los indicadores de desempeño son los que dan cuenta del
“como”(cumpliendo propósitos y aprovechando recursos)
Las dos dimensiones de los indicadores de desempeño son la eficacia y la eficiencia
La eficacia y la eficiencia son también dimensiones en tensión: pueden lograrse una a costa de la otra
MÁXIMAENTROPÍA
EFIC
ACIA
EFICIENCIA
Logros cuantitativos a costa de la calidad
MAXIMO VALOR
4 - La cuestión de los indicadores de valor Los indicadores de valor son los que dan cuenta del “qué” (el logro de
alguna satisfacción de necesidades humanas) a través de productos (bienes y servicios)
Las dos dimensiones de los indicadores
de valor son: la cantidad
y la calidad
de los bienes y servicios.
CA
NT
IDA
D
CALIDAD
Logros cualitativos a
costa de la cantidad
MÁXIMAENTROPÍA
Grado de logro de fines
EFIC
ACIA
Relación entre logro de fines y uso de recursos
EFICIENCIA
Eficacismo MAXIMO VALOR
(Altaseficiencia y
eficacia)
“Eficientismo ”
5 – La cuestión de los indicadores de desempeñoLos indicadores de desempeño son los que dan cuenta del “como” (cumpliendo propósitos y aprovechando recursos)
Las dos dimensiones de los
indicadores de desempeño son la
eficacia y la
eficiencia
Se logran los resultados y efectos previstos (eficacia) y son altos los índices de aprovechamiento de los recursos (eficiencia).
DESEMPEÑO ÓPTIMO
EF
ICA
CIA
EFICIENCIA
Se sacrifica el logro de los resultados y efectos previstos (ineficacia) a fin de lograr un gran aprovechamiento de los recursos (eficiencia).
DESEMPEÑO “EFICIENTISTA”
EF
ICA
CIA
EFICIENCIA
DESEMPEÑO “EFICACISTA”
EF
ICA
CIA
EFICIENCIA
No se logran los resultados y efectos previstos (ineficacia) y se consumen igualmente recursos desproporcionados (ineficiencia)
DESEMPEÑO PÉSIMO
Se logran los resultados y efectos previstos (eficacia) a costa de un gran desaprovechamiento de los recursos (ineficiencia).
EFICIENCIA
EF
ICA
CIA
EL DESEMPEÑO INSTITUCIONAL COMO RELACIÓN EFICACIA – EFICIENCIA
6 – Los sistemas horizontales de administración del estado como corresponsables necesarios de toda evaluacióninstitucional
La amalgama que articula el aparato institucional público está conformada por tres “sistemas horizontales”
La evaluación institucional surge de la articulación entre los sistemas, no de cada uno de ellos por separado
6 – Los sistemas horizontales de administración del estado como corresponsables necesarios de toda evaluacióninstitucional
La amalgama que articula el aparato institucional público está conformada por tres “sistemas horizontales”
La evaluación institucional surge de la articulación entre los sistemas, no de cada uno de ellos por separado
PRINCIPALESSISTEMAS
HORIZONTALES
PRINCIPALESCOMPONENTES
SOPORTESNORMATIVOS
SOPORTESTECNICOS Y
COMPUTACIONALES
SISTEMA DE
ADMINISTRACIÓNFINANCIERA
SISTEMADE
FUNCIÓNPÚBLICA
PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto de gasto
en personal
PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto de gasto
en personal
CONTABILIDADCONTABILIDAD
CRÉDITO PUBLICOCRÉDITO PUBLICO
TESORERÍATESORERÍA
GESTIÓN DERECURSOS HUMANOS
(Trabajo de las personas)
GESTIÓN DERECURSOS HUMANOS
(Trabajo de las personas)
• LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE FUNCION PÚBLICA Y SERVICIO CIVIL
• CARRERAS Y REGÍMENES ESPECIALES
• LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE FUNCION PÚBLICA Y SERVICIO CIVIL
• CARRERAS Y REGÍMENES ESPECIALES
LEYES
DE
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
LEYES
DE
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
SISTEMA
DE
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
SISTEMA
DE
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL
YSISTEMAS DE GESTIÓN
TÉCNICA DE ESTRUCTURAS, RECURSOS HUMANOS
SISTEMAS DE ADMINISTRACIÓN DE PERSONAL
YSISTEMAS DE GESTIÓN
TÉCNICA DE ESTRUCTURAS, RECURSOS HUMANOS
ADMINISTRACIÓN DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
Y PLANTAS DE PUESTOS
ADMINISTRACIÓN DE ESTRUCTURAS ORGANIZATIVAS
Y PLANTAS DE PUESTOS
SISTEMA DEPLANIFICACIÓN
Y CONTROL
PLANIFICACIÓNPLANIFICACIÓN
CONTROL Y AUDITORÍACONTROL Y AUDITORÍA
LEYES Y NORMASSOBRE PLANIFICACIÓN,
CONTROL Y
RENDICIÓN DE CUENTAS
LEYES Y NORMASSOBRE PLANIFICACIÓN,
CONTROL Y
RENDICIÓN DE CUENTAS
SISTEMADE PLANIFICACIÓN
SISTEMA DECONTROL Y AUDITORÍA
SISTEMADE PLANIFICACIÓN
SISTEMA DECONTROL Y AUDITORÍA
ADMINISTRACIÓN DE LA POLÍTICA SALARIAL
ADMINISTRACIÓN DE LA POLÍTICA SALARIAL
ADQUISICIONES PÚBLICASADQUISICIONES PÚBLICAS
6 – Los sistemas horizontales de administración del estado como corresponsables necesarios de toda evaluación institucional
PRINCIPALESSISTEMAS
HORIZONTALES
PRINCIPALESCOMPONENTES
SOPORTESNORMATIVOS
SOPORTESTECNICOS Y
COMPUTACIONALES
SISTEMA DE
ADMINISTRACIÓN
FINANCIERA
SISTEMADE
FUNCIÓNPUBLICA
PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto de gasto
en personal
PRESUPUESTO GENERAL Presupuesto de gasto
en personal
CONTABILIDADCONTABILIDAD
CREDITO PUBLICOCREDITO PUBLICO
TESORERIATESORERIA
GESTIÓN DERECURSOS HUMANOS
(Trabajo de las personas)
GESTIÓN DERECURSOS HUMANOS
(Trabajo de las personas)
•LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE FUNCION PUBLICA Y SERVICIO CIVIL
•CARRERAS Y REGÍMENES ESPECIALES
•LEYES Y OTRAS NORMAS SOBRE FUNCION PUBLICA Y SERVICIO CIVIL
•CARRERAS Y REGÍMENES ESPECIALES
LEYES
DE
ADMINISTRACION
FINANCIERA
LEYES
DE
ADMINISTRACION
FINANCIERA
SISTEMA
DE
ADMINISTRACION
FINANCIERA
SISTEMA
DE
ADMINISTRACION
FINANCIERA
SISTEMAS DE ADMINISTRACION DE
PERSONAL Ÿ
SISTEMAS DE GESTION TECNICA DE ESTRUCTURAS,
RECURSOS HUMANOS
SISTEMAS DE ADMINISTRACION DE
PERSONAL Ÿ
SISTEMAS DE GESTION TECNICA DE ESTRUCTURAS,
RECURSOS HUMANOS
ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS
ORGANIZATIVAS Y PLANTAS DE PUESTOS
ADMINISTRACION DE ESTRUCTURAS
ORGANIZATIVAS Y PLANTAS DE PUESTOS
SISTEMA DEPLANIFICACIÓN
Y CONTROL
PLANIFICACIONPLANIFICACION
CONTROL Y AUDITORÍACONTROL Y AUDITORÍA
LEYES Y NORMASSOBRE PLANIFICACIÓN,
CONTROL Y
RENDICION DE CUENTAS
LEYES Y NORMASSOBRE PLANIFICACIÓN,
CONTROL Y
RENDICION DE CUENTAS
SISTEMADE PLANIFICACION
SISTEMA DECONTROL Y AUDITORÍA
SISTEMADE PLANIFICACION
SISTEMA DECONTROL Y AUDITORÍA
ADMINISTRACION DE LA POLÍTICA SALARIAL
ADMINISTRACION DE LA POLÍTICA SALARIAL
ADQUISICIONES PÚBLICASADQUISICIONES PÚBLICAS
Ejemplo 1La aplicación de gestión por resultados depende del alcance que tengan los sistemas de planificación y control y de administración financiera
Ejemplo 1La aplicación de gestión por resultados depende del alcance que tengan los sistemas de planificación y control y de administración financiera
Ejemplo 2La política salarial es la contracara del presupuesto de gastos en personal, que es parte del sistema de administración financiera
Ejemplo 2La política salarial es la contracara del presupuesto de gastos en personal, que es parte del sistema de administración financiera
Dos ejemplos de articulaciones indispensables entre los sistemas horizontales de gestión del aparato institucional estatal
7 – Los indicadores aplicados a un caso esencial de la gestión por su importancia y complejidad: la gestión de función pública
La realidad es compleja. Los indicadores que no tomen en cuenta su complejidad la falsean por simplificación
Sin embargo, los indicadores que si consideran toda la complejidad de la realidad pueden expresarla en pocas informaciones sencillas pero pertinentes
Cuanto más el rigor técnico, confiabilidad, validez y respeto a la complejidad de los aspectos considerados, más sencillas y pertinentes las evaluaciones
La complejidad de la gestión de función pública se resume en un indicador muy sencillo de ver pero muy complejo de construir: la congruencia
7 – Los indicadores aplicados a un caso esencial de la gestión por su importancia y complejidad: la gestión de función pública
La realidad es compleja. Los indicadores que no tomen en cuenta su complejidad la falsean por simplificación
Sin embargo, los indicadores que si consideran toda la complejidad de la realidad pueden expresarla en pocas informaciones sencillas pero pertinentes
Cuanto más el rigor técnico, confiabilidad, validez y respeto a la complejidad de los aspectos considerados, más sencillas y pertinentes las evaluaciones
La complejidad de la gestión de función pública se resume en un indicador muy sencillo de ver pero muy complejo de construir: la congruencia
EL SISTEMA ORH INSTITUCIONAL
DISPONIBILIDADDE RECURSOS
MERCADO LABORAL(CIUDADANOS)
CONGRUENCIA ORH INTERNA
RECURSOSMATERIALES
ESTRUCTURA ORGANIZATIVA
(EO)
(Puestos de trabajo)
REGIMEN DE RECURSOS
HUMANOS (RH)
(Desarrollo y carrera)
RECURSOS HUMANOS
REGIMEN SALARIAL
(RS)
(Estructura y composición salarial)
$
PRESUPUESTO PUBLICO
$
CONGRUENCIA ORH FRENTE A CONTEXTO
PERSONAS
CONGRUENCIAEO-RH
CONGRUENCIARS-RH
CONGRUENCIAEO-RS
VALORACION DEL
DESEMPEÑO
VALORACION DE LAS
PERSONAS
VALORACION DEL TRABAJO
ORH-08.PPT
d
UN EJEMPLO DE LAS REALIDAES
COMPLEJAS QUE TODOS PERCIBIMOS
PERO SÓLO INDICADORES PUEDEN MOSTRAR Y MEDIR:
LA CONGRUENCIA
ENTRE LOS DISEÑOS ORGANIZATIVOS
LA ASIGNACIÓN DE LAS PERSONAS
Y LOS SALARIOS QUE PERCIBEN
UN EJEMPLO DE LAS REALIDAES
COMPLEJAS QUE TODOS PERCIBIMOS
PERO SÓLO INDICADORES PUEDEN MOSTRAR Y MEDIR:
LA CONGRUENCIA
ENTRE LOS DISEÑOS ORGANIZATIVOS
LA ASIGNACIÓN DE LAS PERSONAS
Y LOS SALARIOS QUE PERCIBEN
EN RESUMEN:
La evaluación institucional es una técnica pero, esencialmente, es una actitud institucional, política y, también, ciudadana.
El aparato institucional público es uno solo frente a una sociedad que también es una sola: las miradas parciales independientes oscurecen y confunden, las miradas parciales articuladas se confluyen en miradas integrales esclarecedoras.
Las miradas integrales no se construyen sin esfuerzo pero son posibles. Comienzan por la construcción del lenguaje común.
En la evaluación institucional, este lenguaje común son los indicadores: las “señales” sobre las que se toman las
decisiones
EN RESUMEN:
La evaluación institucional es una técnica pero, esencialmente, es una actitud institucional, política y, también, ciudadana.
El aparato institucional público es uno solo frente a una sociedad que también es una sola: las miradas parciales independientes oscurecen y confunden, las miradas parciales articuladas se confluyen en miradas integrales esclarecedoras.
Las miradas integrales no se construyen sin esfuerzo pero son posibles. Comienzan por la construcción del lenguaje común.
En la evaluación institucional, este lenguaje común son los indicadores: las “señales” sobre las que se toman las
decisiones