· web viewen la esfera del financiamiento frente a riesgos de desastres, se publicó una nueva...

Documento delBanco Mundial

EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL

Informe n.º 67622-CO

DOCUMENTO DEL PROGRAMA

DE UN PRÉSTAMO PROPUESTO

POR LA CANTIDAD DE US$200 MILLONES

A FAVOR DE

LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

PARA UN

SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN

FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

11 de octubre de 2012

Reducción de la Pobreza y Gestión EconómicaUnidad de Gestión de Colombia y MéxicoOficina Regional de América Latina y el Caribe

El presente documento es de distribución reservada y quienes lo reciban solo podrán utilizarlo en el desempeño de sus funciones oficiales. Su contenido no podrá divulgarse de otro modo sin autorización del Banco Mundial.

COLOMBIA: AÑO FISCAL DEL GOBIERNO1 de enero al 31 de diciembre

EQUIVALENCIAS MONETARIAS(Tipo de cambio vigente al 13 de octubre de 2012)

Unidad monetaria Pesos colombianosUS$1,00 Col$1798

Pesos y medidasSistema métrico

SIGLAS Y ABREVIATURAS

BID Banco Interamericano de DesarrolloBIRF Banco Internacional de Reconstrucción y FomentoCAT DDO Opción de giro diferido ante el riesgo de catástrofesCNCA Comisión Nacional de Crédito AgrícolaCONFIS Consejo FiscalDANE Departamento Administrativo Nacional de EstadísticaDIAN Dirección de Impuestos y Aduanas NacionalesDNP Departamento Nacional de PlaneaciónEAP Estrategia de alianza con los paísesFEDESARROLLO Fundación para la Educación Superior y el DesarrolloFMI Fondo Monetario InternacionalFOSYGA Fondo de Solidaridad y GarantíaMADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo RuralMHCP Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoOCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo EconómicosPIB Producto interno brutoPPD Préstamos para políticas de desarrolloSPC Servicio Programáticos de ConocimientosTES Títulos de deuda pública

Vicepresidente:Directora a cargo de las operaciones en el país:

Director sectorial:Gerente sectorial:

Economista principal/Jefa sectorial:Jefe de equipo del proyecto:

Hasan A. TuluyGloria M. GrandoliniRodrigo A. ChavesAuguste Tano KouamePaloma Anós CaseroLars Christian Moller

SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO

Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL

ÍNDICE

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMA iI. INTRODUCCIÓN 1II. CONTEXTO DEL PAÍS 5

A. Acontecimientos económicos recientes 6B. Pobreza y desigualdad 11C. Panorama macroeconómico 12D. Sostenibilidad de la deuda 13

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO 17A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto 17B. Gestión del pasivo de la seguridad social 19C. Financiamiento frente a riesgos de desastres 19

IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO 20A. Nexo con la estrategia de alianza con el país 20B. Consultas 20C. Colaboración con el FMI y otros asociados en la tarea del desarrollo 22D. Relaciones con otras operaciones del Banco 22E. Enseñanzas aprendidas 23F. Fundamentos analíticos 24

V. EL PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PROPUESTO 26A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto 27B. Gestión del pasivo de la seguridad social 36C. Financiamiento frente a riesgos de desastres 39

VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN 50A. Pobreza y aspectos sociales 50B. Aspectos ambientales 52C. Ejecución, seguimiento y evaluación 53D. Aspectos fiduciarios 53E. Desembolsos y auditorías 54F. Riesgos y mitigación de riesgos 55

ANEXOS

ANEXO 1: CONSOLIDACIÓN FISCAL EN COLOMBIA:................................................................58ANEXO 2: CARTA SOBRE INTENCIONES DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO...............61ANEXO 3: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO....................................................65ANEXO 4: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA.......................................................67ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS DE POLÍTICAS.........................................................................69ANEXO 6: MARCO DE RESULTADOS.............................................................................................71ANEXO 7: DATOS BÁSICOS DE COLOMBIA.................................................................................72ANEXO 8: MAPA DEL PAÍS...............................................................................................................75

El Banco Mundial agradece profundamente la estrecha colaboración del Gobierno de Colombia en la elaboración del presente préstamo para políticas de desarrollo (PPD). La operación fue preparada por un equipo dirigido por Lars Christian Moller (LCSPE) que incluyó a los siguientes colaboradores: Fabiola Altimari (LEGLA), Diego Arias (LCSAR), Oscar Bernal (LCSHH), Diomedes Berroa (LCSPT), Laura Boudreau (FCMNB), Eileen Browne (LCSPE), Ana Campos (LCSDU), Elizabeth Currie (BDM), Eric Dickson (LCSDU), Jeanette Estupinan (LCSFM), Germán Galindo (LCSPE), Raúl Félix Junquera-Verela (PRMPS), Karina M. Kashiwamoto (LCC1C), Irina I. Klytchnikova (LCSEN), Guillermo Le Fort Varella (LCSPE), Fernando Montenegro Torres (LCSHH), Xiomara A. Morel (LCSFM), Víctor Ordóñez (CTRLN), Maye Rueda Gómez (LCCCO), Laura dos Reis (LCSAR) y Anna María Torres (LCSDU). El equipo desea expresar su sincero agradecimiento por el apoyo y la orientación de Auguste Tano Kouame (LCSPE) y Paloma Anós Casero (LCSPR). Los expertos evaluadores fueron los siguientes: Julio Revilla (AFTP1) y Blanca Moreno-Dodson (CICTI).

RESUMEN DEL PRÉSTAMO Y EL PROGRAMASEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO

EN FAVOR DE LA RECUPERACIÓN DEL CRECIMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DE COLOMBIA

Prestatario República de ColombiaOrganismo de ejecución Ministerio de Hacienda y Crédito PúblicoDatos de financiamiento Financiamiento total del Banco Mundial: US$200 millones. Condiciones:

préstamo flexible del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), denominado en dólares estadounidenses, vinculado al compromiso, con margen fijo y reembolso en único pago el 15 de agosto de 2030, con todas las opciones de conversión (divisas, tasa de interés y sus respectivos topes y bandas). Las fechas de pago son el 15 de febrero y el 15 de agosto. La comisión inicial se financiará con recursos propios.

Tipo de operación Segundo de una serie de dos PPD programáticos.Principales esferasde políticas

En consonancia con las prioridades establecidas por el Gobierno, este Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal respalda la implementación de reformas en tres esferas principales de reforma de políticas: a) la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto; b) la gestión del pasivo de la seguridad social, y c) el financiamiento frente a riesgos de desastres.

Principales indicadoresde resultados

a) Previsibilidad y estabilidad del presupuesto: El saldo fiscal estructural del Gobierno central se reduce al -2,4% del

producto interno bruto (PIB) en 2013. El Comité Consultivo concluye en su declaración anual que la

implementación de la regla fiscal es satisfactoria en 2013. Los ingresos tributarios del Gobierno central correspondientes a

bienes distintos del petróleo aumentan al 13,2% del PIB en 2013.b) Gestión del pasivo de la seguridad social: Los reembolsos para las compañías de seguros de salud del Fondo de

Solidaridad y Garantía (FOSYGA) por bienes y servicios médicos no incluidos en el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen contributivo no superan los Col$2,4 billones en 2013 (gastos recurrentes).

c) Financiamiento frente a riesgos de desastres: El Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) ha

implementado tres instrumentos financieros para mitigar los riesgos de desastres naturales en 2013, en consonancia con las recomendaciones de la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres.

Objetivo(s) de desarrollo del programa y contribución a la estrategia de alianza con el país (EAP)

Mejora de la sostenibilidad fiscal y el fortalecimiento de la adaptación al crecimiento económico. Con la operación del PPD programático, se respalda el objetivo a largo plazo de “mejora de la gestión fiscal, financiera y del riesgo social” de la EAP del Grupo del Banco Mundial en el marco del tema de “crecimiento inclusivo con mayor productividad”.

Riesgos y mitigaciónde riesgos

La operación del PPD está sujeta a dos tipos de riesgos: 1) El deterioro del entorno económico externo. Colombia está expuesta a tres tipos de crisis externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la agitación del mercado financiero mundial. A modo de mitigación, el país cuenta con una alta

i

capacidad de políticas de respuesta económica. 2) Riesgos relacionados con la ejecución del programa de reformas. La ausencia de medidas legislativas reduce el riesgo, ya que la ejecución del programa está totalmente bajo el control del Ejecutivo. La calificación de riesgo general se considera baja.

Número de identificación de la operación

P129465

DOCUMENTO DEL PROGRAMA DEL BIRF PARA UN SEGUNDO PRÉSTAMO PROGRAMÁTICO

PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO EN FAVOR DE LA RECUPERACIÓNDEL CRECIMIENTO Y LA SOSTENIBILIDAD FISCAL DE COLOMBIA

I. INTRODUCCIÓN

1. El Gobierno de Colombia ha solicitado un Segundo Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal por un monto de US$200 millones. Con el primer PPD de US$300 millones, aprobado por el Directorio Ejecutivo en julio de 2011, se respaldó la aprobación legislativa de varias reformas fiscales importantes. Sobre la base de los avances logrados en el marco del primer PPD, en este documento del programa, se propone un segundo PPD para respaldar la implementación sostenida de estas reformas. La solicitud subraya el continuo interés del Gobierno en contar con el apoyo del Banco Mundial para los esfuerzos tendientes a mejorar la gestión fiscal.

2. El programa de reforma fiscal respaldado por la serie de préstamos procura mejorar la sostenibilidad y fortalecer la adaptación al crecimiento. El programa incluye un conjunto de medidas que pueden agruparse en tres esferas principales de reforma de políticas: a) la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto; b) la gestión del pasivo de la seguridad social, y c) el financiamiento frente a riesgos de desastres. En la primera esfera, se incluye la implementación de una regla fiscal y una reforma tributaria. En la segunda esfera, se incluyen importantes cambios jurídicos y normativos en el sistema de seguros de salud, por ejemplo, la actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios y la creación de un fondo para imprevistos. En la última esfera, se incluye el desarrollo de una Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Desastres y de una serie de medidas tendientes a mejorar la cobertura de los seguros agrícolas dentro de una estrategia holística de gestión de riesgos agrícolas.

3. El Gobierno de Colombia ha realizado progresos considerables en la ejecución de su ambicioso programa de reforma fiscal. Durante la primera mitad del mandato presidencial, el Congreso aprobó una serie de reformas fiscales importantes, incluidas las siguientes: una regla fiscal, una reforma del sistema de regalías, una enmienda constitucional relacionada con la sostenibilidad fiscal, reformas tributarias y una ley de salud. Como se detalla en este documento, el Gobierno ha avanzado satisfactoriamente en la implementación de este programa legislativo. Las reformas fiscales, combinadas con la fuerte gestión macroeconómica y el sólido desempeño económico, llevaron a los tres principales organismos de calificación a actualizar la calificación crediticia de bonos en moneda extranjera de Colombia al grado de inversión en 2011. En agosto de 2012, Standard and Poor’s fue el primer organismo de calificación que elevó su perspectiva de “estable” a “positiva” debido a la efectiva implementación de las reformas fiscales y al fortalecimiento de la capacidad de adaptación a las crisis.

4. El Banco tiene la firme determinación de respaldar a largo plazo el programa de reforma fiscal del Gobierno. La operación propuesta es totalmente coherente con el modelo de negocios del Banco en Colombia, el cual hace hincapié en la participación estratégica e integrada del cliente para respaldar los resultados seleccionados en materia de desarrollo a través de tres líneas principales de actividad, que incluyen servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria. A fin de complementar y mejorar el diálogo sobre políticas

1

en el programa de reforma fiscal, el Banco puso en marcha una nueva serie de Servicios Programáticos de Conocimientos (SPC) de Política Fiscal en 2011. En el marco de estos SPC, el Banco proporciona una gama de servicios analíticos y de convocatoria para respaldar la formulación de las reformas de los sistemas tributario y de pensiones previstas por el Gobierno. Durante el período 2012-13, el SPC continuará respaldando el programa de gestión fiscal del Gobierno.

5. El PPD propuesto se encuadra en una participación estratégica más amplia del Banco Mundial que tiene como objetivo respaldar la mejora de la gestión fiscal y de riesgos en Colombia. Los siguientes ejemplos son ilustrativos e incluyen algunas de las actividades más recientes y notables (véase la lista completa en el cuadro 1 y el cuadro 4):

a) Previsibilidad y estabilidad del presupuesto. Estudio sobre el gasto tributario: En apoyo de la reforma tributaria prevista, el

Banco analizó el mayor uso de incentivos y beneficios tributarios en Colombia, y brindó asesoría al Gobierno acerca de la forma de mejorar la gestión de este instrumento de política.

Análisis de política fiscal y equidad: Debido al objetivo del Gobierno de reducir la desigualdad de ingresos, el Banco elaboró un documento sobre la redistribución fiscal a fin de ilustrar el posible uso del sistema de transferencias tributarias de Colombia para lograr dicho objetivo.

Simulación de reforma tributaria ex ante: El Banco está realizando simulaciones para estimar el impacto en los ingresos y la distribución de un conjunto de reformas del impuesto sobre la renta personal.

b) Pasivo de la seguridad social. Financiamiento de la atención de la salud: El Banco elaboró una propuesta para una

nueva fórmula de ajuste por riesgo de las primas en el Paquete de Beneficios de Salud Obligatorios armonizado.

Análisis de las pensiones: En respaldo de la reforma de las pensiones propuesta, el Banco preparó dos estudios a fin de analizar las opciones de reforma para aumentar la cobertura y la equidad del sistema de pensiones de forma sostenible desde el punto de vista fiscal. El Banco también convocó periódicamente a organismos gubernamentales y multilaterales para analizar la reforma de las pensiones.

c) Financiamiento frente a riesgos de desastres. Financiamiento frente a riesgos de desastres: Mediante el primer PPD con opción

de giro diferido ante el riesgo de catástrofes (CAT DDO), se proporcionó a Colombia una fuente inmediata de liquidez (US$150 millones) durante el reciente fenómeno de La Niña, en diciembre de 20101. El Directorio Ejecutivo aprobó una segunda CAT DDO por un monto de US$250 millones el 10 de julio de 2012. El Banco también ha brindado asesoría al Gobierno acerca de la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres.

Gestión de riesgos fiscales: El Banco organizó un viaje de estudio Sur-Sur para que el Gobierno de Filipinas intercambie experiencias con Colombia y México.

1 El fenómeno La Niña, que se produjo en 2010-11, provocó fuertes y prolongadas precipitaciones en Colombia, y se lo ha clasificado como uno de los desastres naturales más graves del país de los últimos tiempos. Véase la sección V. C. para obtener más detalles.

2

Riesgos agrícolas: El Banco proporciona asistencia técnica relacionada con los riesgos agrícolas, incluso con la nueva Dirección de Gestión y Financiamiento de Riesgos Agrícolas.

6. Los factores de activación indicativos para la preparación de este segundo PPD se han cumplido en gran medida. En la esfera de políticas de previsibilidad y estabilidad del presupuesto, esto incluye el avance en la introducción de la regla fiscal y la emisión de las normas reglamentarias de la Ley 1430 (reforma tributaria). En la esfera de la gestión del pasivo de la seguridad social, el Gobierno actualizó el paquete de salud obligatorio. En la esfera del financiamiento frente a riesgos de desastres, se publicó una nueva estrategia de gestión de los riesgos fiscales relacionados con desastres naturales. Por otra parte, y si bien se registraron avances, las reformas previstas de la gestión de la deuda y del efectivo llevaron más tiempo de lo esperado y, por lo tanto, no se incluyeron como medidas previas. El Gobierno mantiene su compromiso de lograr avances en esta esfera: se prevé que la nueva estrategia de deuda, actualmente en preparación, se implemente en enero de 2013; además, la emisión de un nuevo decreto para la implementación parcial de la Cuenta Única del Tesoro era inminente al momento de la preparación del préstamo.

3

Cuadro 1. Compromiso del Banco Mundial con la gestión fiscal y de riesgos en Colombia

a) Previsibilidad y estabilidad del presupuestoServicio

del BancoCompletado En curso Planificado

Servicios financieros

-Primer PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal (P123267)-Primer y Segundo Proyecto de Gestión de las Finanzas Públicas (P006989) (P040109)-Conversión de interés fijo

-Consolidación de los Sistemas Nacionales de Información para la Gestión Pública (P106628)

-Segundo PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal (P129465)-Préstamo Sectorial para Inversión en el Fortalecimiento Subnacional (P123879)

Servicios de conocimientos

-Estudio sobre el gasto tributario-Estudio sobre redistribución fiscal-Modelos de equilibrio general computable

-Estrategia de gestión de la deuda-Simulación de reforma tributaria-Estimación de la evasión tributaria-Administración tributaria

Servicios de convocatoria

-Reforma del sistema de regalías-Mejora de la prestación de servicios subnacionales-Mejora de la coordinación de políticas nacionales y subnacionales-Gestión del presupuesto-Inestabilidad de los precios de los productos básicos o commodities

-Taller de política fiscal y equidad

b) Pasivo contingente y de la seguridad socialServicio



-Primer PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal(P123267)

-Segundo PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal(P129465)


-Gestión del pasivo contingente-Modelos de pensiones

-Estudios sobre pensiones-Paquete de Seguro de Salud Obligatorio-Diálogo sobre derechos de salud


-Reforma de las pensiones- Comunidad de interés en políticas farmacéuticas

c) Gestión de riesgos de desastres (incluido el financiamiento)Servicio



-Primer PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal (P123267)-Proyecto de Recuperación tras

-Proyecto Nacional de Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales (P82429)

-Segundo PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal (P129465)

4

el Terremoto (P065263)-Primer PPD con CAT DDO (P113084)-Transición agrícola (P082167)

-Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales de Bogotá (P85727)-Segundo PPD con CAT DDO (P126583)

-Protección contra las inundaciones en Barranquilla (P120159)-Proyecto Nacional de Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales (2.a etapa) (P130456)


-Evaluación de riesgos de libre acceso-Modelos de riesgos (Bogotá)-Libro de referencia sobre evaluaciones de riesgos (Bogotá)-Fortalecimiento de la capacidad en riesgo soberano-Análisis de la gestión de riesgos de desastres del país

-Protección contra inundaciones-Respaldo a la Dirección de Riesgos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR)-Fortalecimiento del marco de gestión de riesgos de desastres-Vulnerabilidad financiera-Riesgo relacionado con los precios agrícolas-Inventario nacional de asentamientos de alto riesgo


-Financiamiento frente a riesgos de desastres-Diálogo sobre seguros agrícolas

-Diálogo entre los sectores público y privado sobre los mercados de seguros agrícolas

-Análisis de la gestión de riesgos de desastres del país

7. A continuación, se resumen los resultados previstos en materia de desarrollo del compromiso general del Banco en la esfera de gestión fiscal y de riesgos. En la esfera de la mejora de la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto, las intervenciones del Banco respaldan dos resultados a mediano plazo: la gestión mejorada de los ingresos provenientes de los commodities para facilitar una modalidad eficiente y eficaz de gasto público a nivel nacional y subnacional; y un sistema tributario más eficiente, equitativo y simple que recaude recursos suficientes para financiar el desarrollo. En la esfera de la mejora de la gestión del pasivo de la seguridad social, el Banco respalda el acceso adecuado y equitativo a los servicios de salud y las prestaciones jubilatorias dentro del marco de sostenibilidad fiscal. Por último, en cuanto al financiamiento frente a riesgos de desastres, el Banco respalda dos procesos transitorios: la transición de políticas de gestión de riesgo ex post a ex ante (es decir, de medidas reactivas a medidas preventivas); y la transferencia gradual de riesgos del sector público al sector privado (por ejemplo, mediante el aumento del uso de instrumentos de seguros).

II. CONTEXTO DEL PAÍS

8. Colombia ha vivido una transformación durante la última década. Poco a poco, Colombia ha dejado atrás la violencia interna, el tráfico de drogas y la debilidad de las instituciones que han asolado históricamente al país. En ese contexto, el Gobierno de Santos inició recientemente las negociaciones de paz. En la actualidad, Colombia experimenta una fuerte recuperación de la economía, con un panorama prometedor. Es un país más seguro y estable que goza de popularidad entre los inversionistas extranjeros, y aspira a formar parte del grupo de países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

5

A. Acontecimientos económicos recientes

9. Colombia fue el país que se recuperó más rápidamente de la crisis económica mundial de 2008-09 en toda la región. La economía se recuperó después de dos trimestres, en comparación con el promedio regional de casi seis trimestres (Banco Mundial, 2012d). El sólido marco macroeconómico de Colombia, junto con la capacidad de adaptación del sector financiero y la respuesta adecuada en el plano normativo, ayudó a la economía a amortiguar la crisis y a recuperarse de sus efectos.

10. La economía se expandió en un sólido 5,9% en 2011, uno de los mejores niveles de crecimiento de la región. Con este ritmo de expansión, la tasa de crecimiento de Colombia superó el promedio regional de 4,5% y se acercó al 6,2% de los mercados emergentes. La demanda interna privada, respaldada por el alto nivel de confianza de consumidores e inversionistas y el acceso al crédito barato, lideró el proceso de crecimiento. Por el lado de la oferta, la expansión estuvo encabezada por los sectores del comercio, del petróleo y la minería, y de servicios financieros.

11. El proceso de crecimiento estuvo acompañado de una importante creación de empleos. El crecimiento económico demandó un uso intensivo de mano de obra que fue suficiente para generar alrededor de 1 250 000 puestos de trabajo en 2011. Los sectores de manufactura, comercio, agricultura y otros sectores de servicios concentraron la mayor parte de la creación de empleos. Las mejores condiciones económicas y perspectivas demográficas también aumentaron la participación en el mercado laboral en 1 millón de personas. En efecto, el desempleo descendió en alrededor de 250 000 personas, y la tasa de desempleo se redujo del 11,8% al 10,8% en 2011.

12. La actividad en el sector del petróleo ascendió a un nivel sin precedentes en 2011. El país se acercó al cumplimiento del objetivo de producir 1 millón de barriles por día. Esto, junto con el alza sin precedentes de los precios, dio como resultado un incremento del 70% de las exportaciones de petróleo y un aumento del 41% de las exportaciones totales. Las inversiones extranjeras directas, la mayoría de las cuales se originaron en el sector del petróleo y la minería, prácticamente se duplicaron en 2011 y ascendieron a la cifra bruta de US$13 200 millones (4% del PIB), lo que llevó la proporción de inversiones extranjeras directas globales de Colombia del 0,5% al 0,9%.

13. A pesar del auge de las exportaciones, el déficit de cuenta corriente permaneció sin modificaciones debido al aumento igualmente importante de las importaciones. Colombia es uno de los pocos países exportadores de petróleo que tiene un déficit de cuenta corriente externa (3,0% del PIB en 2011) en tiempos de precios internacionales muy favorables. Si bien el superávit comercial aumentó del 0,8% al 1,7% del PIB en 2010-11, el impacto se vio atenuado por el fuerte aumento del 35% de las importaciones que fue impulsado, en parte, por la apreciación de la moneda. Al igual que muchos otros exportadores de petróleo, Colombia tiene un déficit de cuenta corriente externa debido al déficit de la balanza servicios y a la repatriación de utilidades por parte de las empresas extranjeras con sede en el país. Ambos puntos se deterioraron en 2011, y el efecto más fuerte fue el relacionado con las utilidades repatriadas. Ese año, la inversión extranjera directa neta

6

financió alrededor de la mitad del déficit de cuenta corriente, y la deuda externa aumentó en medio punto porcentual del PIB y llegó al 23,2%.

14. Colombia mostró un desempeño fiscal relativamente sólido en 2011 gracias al marcado crecimiento, los precios favorables del petróleo y las reformas tributarias. El déficit del sector público consolidado se redujo del 3,3% en 2010 al 1,9% en 2011, mientras que el saldo primario pasó a ser positivo, del -0,4% al 0,9% del PIB. Esto, a su vez, contribuyó a la disminución del coeficiente de deuda pública del 36,9% al 34,2% del PIB. El factor clave fue el fuerte aumento del coeficiente impuestos-PIB del Gobierno central, que se incrementó en 1,3 puntos porcentuales (véase la sección III para obtener más detalles).

15. La apreciación gradual y los movimientos inestables del peso colombiano siguen siendo un motivo importante de preocupación en términos de política macroeconómica. El peso colombiano (tanto el tipo de cambio nominal como el efectivo real) se ha fortalecido gradualmente en los últimos años debido a la importante afluencia de capital (principalmente, la inversión extranjera directa) y a la mejora de la política fiscal (véase el anexo 1 para obtener más detalles). Al mismo tiempo, el tipo de cambio flexible ha mostrado una inestabilidad considerable y ha actuado como amortiguador en tiempos de incertidumbre y crisis económicas mundiales (gráfico 1, panel d).

16. Recientemente, las autoridades redoblaron los esfuerzos por reducir el ritmo de apreciación de la moneda. Durante los últimos años, el Banco Central ha implementado un programa de compra de dólares (de aproximadamente US$20 millones por día) a fin de reducir el exceso de inestabilidad en la senda de ajuste y, como resultado, las reservas internacionales han aumentado gradualmente. El Gobierno también ha intervenido, incluso a través de la repatriación demorada de los dividendos denominados en dólares de Ecopetrol (la empresa petrolera parcialmente estatal). En agosto de 2012, tras una recuperación sostenida del peso, el Banco Central aumentó las compras diarias promedio a US$28 millones, y el Gobierno realizó operaciones en el mercado abierto por un valor de US$700 millones. En términos generales, el Gobierno también está trabajando para fortalecer la competitividad a través del aumento de las inversiones en infraestructura y de la reforma tributaria.

17. La economía se desaceleró en 2012, principalmente como resultado del deterioro del entorno externo. Se prevé que el crecimiento económico disminuya al 4,3% en 2012 a una tasa cercana al potencial. El permanente desempeño económico magro de Estados Unidos, junto con los precios más bajos de las exportaciones de Colombia, está afectando cada vez más la economía nacional. La adopción de una política monetaria restrictiva también ayuda a explicar la desaceleración, aunque la política monetaria se flexibilizó en la segunda mitad de 2012 (como se explica a continuación). El proceso actual de consolidación fiscal también reduce la actividad económica. Por último, el mayor crecimiento de la producción de petróleo se ha visto obstaculizado por el reciente aumento de los ataques contra los oleoductos, lo que retrasa las aspiraciones del país de alcanzar el objetivo de producir 1 millón de barriles por día2.

18. En respuesta a la desaceleración de la actividad económica nacional, el Banco Central ha iniciado un proceso de flexibilización monetaria. Desde agosto de 2012, la tasa 2 Entre septiembre de 2011 y abril de 2012, hubo un promedio de 12,5 ataques por mes contra oleoductos en Colombia. En comparación, en el período comprendido entre enero de 2009 y agosto de 2011, se registró un promedio de 2,6 ataques por mes.

7

de interés de la política se ha reducido en 50 puntos básicos, al 4,75%. Esto ocurrió después de un período de rigidez durante el cual las autoridades monetarias habían elevado gradualmente la tasa en 225 puntos básicos desde principios de 2011 a fin de reducir el riesgo de recalentamiento de la economía. Cabe esperar otros recortes en las tasas de interés durante el resto del año, especialmente en un contexto de inflación baja y en descenso (3,0% en julio de 2012). Mediante tasas de interés más bajas también se reduciría la afluencia de capital de cartera, lo cual aliviaría, en cierta forma, las presiones en favor de la apreciación.

19. El sector financiero sigue siendo sólido y el crecimiento del crédito se está desacelerando. El sistema bancario está bien capitalizado con una relación de suficiencia de capital declarada del 15,3% en marzo de 2012 y un coeficiente de nivel 1 del 12,5%. Los bancos de Colombia se encuentran entre los más rentables de la región, con un rendimiento del activo y un rendimiento del capital del 3,8% y 26,0%, respectivamente. Los préstamos improductivos son manejables y representan el 2,8%. El crédito al sector privado ha disminuido del 22% interanual en octubre de 2011 al 18% interanual en mayo de 2012. Los préstamos de consumo no hipotecarios representaron casi el 30% del crédito total en mayo de 2012 (lo que significa un aumento respecto del 18% registrado en 2004), mientras que las hipotecas solo representaron el 12,5% del total. El crecimiento del crédito en los últimos años deriva principalmente de un aumento del tamaño promedio de los préstamos, y no de un incremento de la cantidad de deudores.

20. En resumen, el desempeño económico de Colombia ha sido impresionante en los últimos años, como resultado de una combinación de buena suerte y buenas políticas. Los precios internacionales favorables del petróleo desempeñaron un papel importante y tuvieron efectos positivos en la inversión extranjera directa, las exportaciones, el crecimiento y los resultados fiscales. Al mismo tiempo, las políticas adecuadas respaldaron resultados positivos. La consolidación fiscal redujo la prima de riesgo soberano, fortaleció la capacidad de adaptación de la economía a las crisis externas y aumentó el poder de la política fiscal y monetaria para actuar de forma anticíclica (véase el anexo 1 para obtener más detalles). En la actualidad, Colombia tiene el diferencial de tasas de interés del índice de bonos de mercados emergentes más bajo de la región. El país también tiene una sólida gestión de la liquidez, según lo demuestra la rápida acumulación de reservas, y ha aprovechado los mercados internacionales para obtener financiamiento externo con condiciones favorables.

8

Gráfico 1. Colombia: Indicadores económicos seleccionados a) Crecimiento del PIB: Colombia, América Latina y

el Caribe, y mercados emergentesb) Tasa de desempleo (% promedio móvil de 3

meses) %)c)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

Mercados emergentes

América Latina y el Caribe

Colombia

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 129.0

10.0

11.0

12.0

13.0

14.0

15.0

16.0

17.0

Series1 20102011 2012

d) Colombia: Inflación y tasas de interés de la política

e) Tipo de cambio: Nominal y efectivo real

2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110

20,000,000

40,000,000

60,000,000

80,000,000

100,000,000

120,000,000

10%

11%

12%

13%

14%

15%

Mile

s de

mill

ones

Col

$ (b

arra

s)

Porc

enta

je d

el P

IB (

línea

)

Jan. 0

5

Mar.

06

May

. 07

Jul. 0

8

Sep. 0

9

Nov. 10

Jan. 1

2

1600

1700

1800

1900

2000

2100

2200

2300

2400

2500

2600 90.0

95.0

100.0

105.0

110.0

115.0

120.0

125.0

130.0

135.0

140.0Tipo de cambio no-minal por US$ (es-cala izquier-da invertida)

f) Ingresos tributarios (brutos) g) Saldo total y estructural del sector público consolidado, 2005-11

2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110

20,000,000

40,000,000

60,000,000

80,000,000

100,000,000

120,000,000

10%

11%

12%

13%

14%

15%

Mile

s de

mill

ones

Col

$ (b

arra

s)

Porc

enta

je d

el P

IB (

línea

)

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

-3.5

-3.0

-2.5

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

Saldo total del sector público consolidado

Saldo estructural del sector

público consoli-dado

Fuente: Perspectivas de la economía mundial del Fondo Monetario Internacional (FMI) (a), Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (b), Banco de la República y Banco Mundial (c y d), Dirección

de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) (e), Fondo Monetario Internacional (FMI) (f).

9

Cuadro 2. Principales indicadores económicos y fiscales (porcentaje del PIB)2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Crecimiento real del PIB (%) 6,7 6,9 3,5 1,7 4,0 5,9 4,3 4,4 4,4 4,5Inflación del índice de precios al consumidor (% promedio) 4,3 5,6 7,0 4,2 2,3 3,4 3,2 2,8 3,0 3,0

Precio del petróleo, mezcla colombiana (US$/barril) 58,3 66,2 90,2 56,6 73,1 99,4 101,5 100,4 96,1 92,1

Ahorro nacional bruto 20,6 20,2 20,6 20,3 19,0 20,4 20,2 19,6 19,4 19,5Inversión interna bruta 22,4 23,0 23,5 22,4 22,0 23,5 23,1 22,5 22,0 22,0Crecimiento de las exportaciones (Franco a bordo, %) 15,9 21,4 26,0 -11,7 20,1 41,2 3,8 5,1 3,6 2,0

- Crecimiento de las exportaciones de petróleo (%) 13,8 15,6 66,8 -16,0 60,7 69,6 12,5 10,5 0,7 -1,9

Crecimiento de las importaciones (Franco a bordo, %) 23,5 25,4 20,5 -16,2 22,7 35,2 7,7 4,2 3,0 3,8

Saldo en cuenta corriente -1,8 -2,8 -2,9 -2,1 -3,1 -3,0 -2,9 -2,9 -2,6 -2,5Inversión extranjera directa (neta) 4,1 3,9 3,5 1,7 0,1 1,7 3,0 2,6 2,4 2,3Reservas brutas (meses) 4,8 5,5 7,4 6,4 5,5 5,8 6,3 6,7 6,8 6,7Deuda externa total 25,0 21,2 19,7 22,7 22,2 23,2 22,6 22,2 21,7 21,0Gobierno centralIngresos totales 14,7 15,0 15,6 15,3 13,8 15,3 16,5 16,8 16,6 16,0Ingresos tributarios 13,4 13,4 13,4 12,9 12,3 13,6 14,6 14,3 14,0 13,8Ingresos no tributarios 1,3 1,6 2,2 2,4 1,5 1,7 1,9 2,5 2,5 2,2Gastos totales 18,1 17,7 17,9 19,4 17,7 18,1 18,5 19,0 18,6 18,2Gastos corrientes 15,2 14,5 14,4 15,6 14,3 13,8 14,4 14,6 14,7 14,8- Sueldos y salarios 2,0 2,0 2,2 2,1 2,1 2,0 2,2 2,3 2,3 2,3- Bienes y servicios 1,3 1,2 1,2 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0 1,0- Intereses 3,6 3,7 3,2 3,0 2,7 2,7 2,8 2,7 2,6 2,5 - Transferencias corrientes 8,2 7,6 8,0 9,4 8,4 8,1 8,5 8,6 8,8 9,0Gastos de capital 2,8 3,1 3,5 3,7 3,3 4,3 4,1 4,3 3,9 3,4Saldo total -3,4 -2,7 -2,3 -4,1 -3,9 -2,8 -2,0 -2,2 -2,0 -2,2Saldo primario 0,2 1,0 0,9 -1,1 -1,1 -0,1 0,8 0,5 0,5 0,3Saldo estructural total* -3,5 -3,3 -3,2 -3,4 -3,6 -3,4 -2,4 -2,2 -2,1 -2,3Ingresos relacionadoscon el petróleo 0,9 1,2 1,2 1,6 0,8 1,7 2,7 3,1 3,3 2,8

Sector público consolidadoIngresos totales 27,3 27,2 26,4 26,7 26,2 26,9 28,0 28,2 27,9 27,3Ingresos tributarios 19,2 19,4 19,3 18,4 18,7 19,3 20,2 20,0 19,7 19,5Ingresos no tributarios 8,1 7,8 7,1 8,3 7,4 7,6 7,7 8,3 8,2 7,8Gastos totales 28,1 28,2 26,3 29,3 29,3 28,7 28,8 29,4 29,0 28,6Gastos corrientes 22,6 21,8 21,3 23,1 22,4 20,6 21,0 21,2 21,2 21,3- Sueldos y salarios 5,8 5,6 5,5 5,8 5,8 5,2 5,4 5,5 5,5 5,5- Bienes y servicios 3,6 3,6 3,4 3,2 3,3 2,9 2,9 2,9 2,9 2,9- Intereses 3,9 4,1 3,5 3,4 2,9 2,8 2,8 2,8 2,6 2,6 - Transferencias corrientes 7,3 7,2 7,4 8,8 8,1 7,4 7,8 8,0 8,2 8,4- Otros 2,0 1,3 1,5 2,0 2,4 2,2 2,1 2,0 2,0 2,0Gastos de capital 5,5 6,4 5,0 6,2 6,8 8,1 7,7 8,2 7,7 7,2Discrepancia estadística -0,2 0,2 -0,3 -0,2 -0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Saldo total del sector público no financiero -1,0 -0,8 -0,3 -2,8 -3,3 -1,8 -0,8 -1,2 -1,0 -1,2

Sector público consolidado, total -0,7 -0,7 -0,1 -2,7 -3,3 -1,9 -0,8 -1,1 -1,0 -1,1Saldo estructuraldel sector público consolidado* -1,1 -1,6 -1,8 -1,6 -2,8 -3,1 -1,4 -1,2 -1,1 -1,3

Ingresos relacionadoscon el petróleo 2,9 2,9 3,0 2,9 2,3 3,6 4,4 4,9 5,0 4,5

10

Deuda pública 36,8 32,7 30,9 36,7 36,9 34,2 32,2 30,9 30,0 29,3- De la cual: externa 16,4 13,7 12,5 16,0 13,9 13,1 13,3 13,3 13,0 12,5PIB (miles de millones de US$) 162,8 210,6 235,3 231,6 284,9 327,6 365,4 387,4 407,8 430,1

Fuente: Proyecciones del personal del Banco Mundial basadas en el DANE, el Banco Central, el MHCP y el FMI. Nota: El saldo del sector público no financiero para el período 2005-11 no tiene diferencia entre los ingresos totales y los gastos totales debido a discrepancias estadísticas. Los ingresos relacionados con el petróleo incluyen los pagos del impuesto sobre la renta y los dividendos de Ecopetrol correspondientes a los ingresos del año anterior, pero excluyen los recibos del impuesto sobre la renta de otras empresas petroleras. *Definición de saldo estructural del FMI. Cabe señalar que las cifras incluidas en este cuadro pueden diferir de las cifras oficiales debido a las diferencias en la metodología y las definiciones.

B. Pobreza y desigualdad

21. El crecimiento económico ha ido acompañado de una reducción de la pobreza. Entre 2002 y 2011, el número de personas que vivían en la pobreza se redujo del 49,4% al 34,1%, y la proporción de la población que no podía satisfacer las necesidades nutricionales básicas (los extremadamente pobres) disminuyó del 17,6% al 10,6% (cuadro 3). Si bien esto representa un avance positivo, el progreso de Colombia en cuanto a la reducción de la pobreza, dado su sólido desempeño económico, es inferior al de otros países de la región. Entre 2005 y 2010, la reducción de la pobreza en Colombia se debió exclusivamente al crecimiento económico, y no a la reducción de la desigualdad. Esta experiencia contrasta con la de América Latina, donde la disminución de la desigualdad explica alrededor del 40% de la reducción de la pobreza (Banco Mundial, 2012e).

Cuadro 3. Pobreza y desigualdad en Colombia, 2002-112002 2003 2004 2005 2008 2009 2010 2011

Númerode personasque vivenen la pobreza 49,4 47,7 47,4 45,0 42,0 40,2 37,2 34,1Pobreza extrema 17,6 15,6 14,8 13,8 16,4 14,4 12,3 10,6Coeficiente de Gini 0,57 0,55 0,56 0,56 0,57 0,56 0,56 0,55

Fuente: Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad basada en las encuestas de hogares de la Encuesta Continua de Hogares y la Gran Encuesta Integrada de Hogares. Nueva metodología. No

hay información disponible del período 2006-07.

22. Colombia tiene una de las distribuciones del ingreso más desiguales del mundo. El país tiene el séptimo coeficiente de Gini más alto del mundo y ocupa el segundo lugar tanto en las comparaciones regionales como entre los países de ingreso mediano alto. Si bien otros países latinoamericanos y de ingreso mediano experimentaron una reducción de la desigualdad en los últimos 10 años, esto no ocurrió en Colombia. La desigualdad regional disminuyó debido a la menor disparidad de los ingresos laborales, que puede explicarse por la reducción de las primas por nivel de calificación a medida que se amplió el acceso a la educación. También existen pruebas que indican que las políticas redistributivas fiscales desempeñaron un papel positivo en la reducción de la desigualdad regional de los ingresos. En Colombia, sin embargo, la ampliación de la educación a la totalidad de la población ha sido inadecuada, y el actual sistema de transferencias tributarias es ineficaz como instrumento de redistribución (Banco Mundial, 2012e; Moller, 2012).

23. A pesar de la pronunciada desigualdad de ingresos, el índice de igualdad de oportunidades indica que existen mejoras. El Índice de Oportunidad Humana del Banco Mundial, que mide el acceso a los servicios básicos para niños y la distribución justa de estos servicios entre la población, coloca a Colombia por encima del promedio regional. Entre 1997 y 2008, se lograron importantes avances en la mejora de las oportunidades de los niños de

11

recibir atención de la salud, asistir a preescolar, completar el nivel escolar medio y tener acceso a electricidad y teléfonos. Si bien todavía subsisten serias dificultades (en términos de seguridad alimentaria, nutrición, calidad de la educación y la salud, acceso al agua y victimización), las mejoras en la igualdad de oportunidades de los niños ofrecen ciertas garantías de que esto podría, con el tiempo, traducirse en mejores resultados en materia de reducción de la pobreza y la desigualdad para la próxima generación de colombianos (Vélez y otros, 2010).

C. Panorama macroeconómico

24. Colombia tiene un sólido marco macroeconómico basado en tres pilares que se refuerzan mutuamente: a) una política fiscal responsable basada en un marco fiscal creíble a mediano plazo, sustentado en una regla de equilibrio estructural; b) una política monetaria basada en un régimen de fijación de metas de inflación complementado con un tipo de cambio flotante con intervenciones moderadas, y c) políticas macroeconómicas y microeconómicas atinadas de carácter prudencial, combinadas con un sólido sistema financiero. Este marco proporciona una base sólida para las perspectivas económicas futuras del país. En el corto y mediano plazo, es probable que la confianza de consumidores e inversionistas, las inversiones en infraestructura y la implementación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos impulsen la demanda agregada. Por otra parte, se prevé que la prolongada crisis de la eurozona continúe menoscabando la economía mundial en los próximos años, con efectos secundarios negativos para Colombia.

25. Las proyecciones que se describen a continuación se centran en las perspectivas a corto y mediano plazo. Incluyen las últimas perspectivas de la economía mundial y los anuncios recientes del Banco Central relacionados con las políticas monetarias y cambiarias. El escenario de referencia sigue la última actualización de la publicación Perspectivas de la Economía Mundial 2012 del FMI, que supone lo siguiente: 1) una recuperación gradual, pero lenta, de la actividad económica de Estados Unidos que refleja la continua debilidad en los precios de las viviendas, las presiones para desendeudarse y la debilidad del mercado laboral; 2) una recesión efímera en la zona del euro como resultado de la consolidación fiscal y la reducción del endeudamiento, sin perturbaciones importantes para la unión monetaria, y 3) la persistencia de los elevados precios del petróleo a causa de los problemas de suministro y las tensiones geopolíticas mundiales, con una tendencia descendente gradual. En este contexto mundial, se prevé que la combinación de políticas económicas internas sea estricta en el ámbito fiscal y flexible en el ámbito monetario. En este escenario de referencia, se prevé que la economía de Colombia se desarrolle como se describe a continuación (véase el cuadro 2 para obtener más detalles):

Crecimiento e inflación. Luego del fuerte crecimiento económico del 5,9% en 2011, se prevé que el PIB real se modere al 4,3% en 2012 y que se aproxime a su tasa potencial del 4,4% a mediano plazo. Se prevé que la inversión y el consumo privados sostengan el crecimiento de la demanda interna. La inflación se mantendrá en un nivel de alrededor del 3% durante el período de las proyecciones, controlada por intervenciones oportunas del Banco Central.

Cuentas fiscales. Se prevé que el déficit fiscal del Gobierno central disminuya del 2,8% del PIB en 2011 al 2,2% en 2014, a medida que el crecimiento de los ingresos supere el aumento gradual del gasto público. Se prevé que el Gobierno cumpla el objetivo

12

provisional de la regla fiscal para el déficit estructural del Gobierno central establecido en el 2,3% del PIB para 2014. En vista de la sólida trayectoria de gestión fiscal de Colombia, se espera que las autoridades tomen las medidas de política correctivas necesarias para alcanzar este objetivo.

Cuentas externas. El déficit de cuenta corriente externa creció durante la recuperación económica de 2010-11 debido a la aceleración de las importaciones y al aumento de las salidas de ingresos de los factores. En el mediano plazo, el déficit externo volverá a reducirse gradualmente, y se prevé que esté financiado por la afluencia intensa y continua de inversiones extranjeras directas. Se prevé que el ritmo de crecimiento de las exportaciones se desacelere debido a las limitaciones de capacidad del sector del petróleo y la minería, mientras que las importaciones aumentarán más lentamente a causa del crecimiento económico más moderado.

26. Colombia no es inmune a la crisis económica mundial, pero el país está bien preparado para responder. Las principales vulnerabilidades de Colombia se relacionan con tres tipos de crisis externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la agitación del mercado financiero mundial. A modo de mitigación, el país tiene una gran capacidad y margen para responder a las crisis mediante políticas fiscales y monetarias anticíclicas (recuadro 1). Por otra parte, no se prevé que el reciente aumento de los precios mundiales de los alimentos constituya un riesgo importante para el escenario de referencia (recuadro 2).

27. Si bien las cuentas fiscales y externas son vulnerables a la reducción de los precios del petróleo, existen motivos para ser prudentemente optimistas. La dependencia de los commodities agrega riesgos fiscales. Los ingresos provenientes del petróleo representan alrededor del 16% de los ingresos públicos totales. Por cada reducción de US$10 en el precio del petróleo por barril, los ingresos del Gobierno central disminuyen en un 0,4% del PIB (con una demora de un año). Si se produjera otra crisis económica mundial, es probable que los precios del petróleo disminuyan notablemente, lo que reduciría los ingresos del Gobierno y aumentaría el déficit de cuenta corriente externa (que en 2011 era del 3,0% del PIB). Por otra parte, Colombia es un país propicio para las inversiones que goza de una sólida confianza de los inversionistas. Los niveles aceptables de inversión extranjera directa en los sectores financiero y de hidrocarburos continuarán financiando la mayor parte del déficit de cuenta corriente externa. Además, el Gobierno continúa esforzándose por reconstruir las reservas fiscales que podrían amortiguar el impacto negativo de la reducción de los precios del petróleo. En particular, la regla fiscal respalda la disminución constante del déficit fiscal a mediano plazo.

D. Sostenibilidad de la deuda

28. En un análisis de sostenibilidad de la deuda, se indica que la trayectoria de la deuda pública está disminuyendo en el escenario de referencia. Este análisis fue preparado por personal del FMI en agosto de 2012 y está en consonancia con los supuestos macroeconómicos descritos en el cuadro 2 (véase el anexo 4 para obtener más detalles). En el escenario de referencia, se prevé que el coeficiente deuda pública-PIB disminuya del 34,2% en 2011 al 30,7% en 2014 (del sector público consolidado, bruto). Debido a la gran proporción de deuda por plazos fijos y en moneda nacional del Gobierno central, las

13

perturbaciones de las tasas de interés y los tipos de cambio tienen un impacto moderado en la trayectoria de la deuda. Las perspectivas de la deuda tampoco se ven gravemente afectadas por las perturbaciones en el crecimiento económico o el saldo primario. El pasivo fiscal contingente representa el riesgo más importante para la sostenibilidad de la deuda, aunque la perturbación simulada de un aumento del 10% del PIB no modifica la trayectoria descendente de la deuda. En resumen, la sostenibilidad de la deuda pública no constituye un motivo de preocupación importante en el mediano plazo.

29. El pasivo contingente más importante se relaciona con las reclamaciones de naturaleza jurídica contra el Estado y los desastres naturales3. De acuerdo con el documento Marco fiscal a mediano plazo 2012, el valor neto actualizado de las reclamaciones de naturaleza jurídica contra el Estado representan el 69% del PIB en el período 2012-22, del cual el 54% del PIB se relaciona con un solo caso (un litigio inmobiliario4)5. Se estima que el pasivo contingente relacionado con los desastres naturales será del 11% al 18% del PIB para el período 2011-50 (Banco Mundial, 2011). Otros pasivos contingentes, para los cuales existen estimaciones, incluyen los siguientes (expresados en valores netos actualizados, 2012-22): garantías de infraestructura (0,29% del PIB) y operaciones de crédito público (0,17% del PIB). No existían estimaciones de los riesgos fiscales relacionados con las empresas estatales, pero estas últimas generalmente están bien administradas e históricamente han producido superávits fiscales en conjunto.

Recuadro 1. Los posibles impactos en Colombia de una crisis económica mundialEn la economía de Colombia, se prevé que las fuentes de contagio de una posible crisis económica mundial sean similares a las experimentadas durante la crisis de 2008-09, es decir, los canales comercial, financiero y de expectativas:

El canal comercial. Colombia es el cuarto productor de petróleo más importante de la región y el cuarto exportador de carbón más importante del mundo. La disminución de la demanda externa (principalmente de productos de petróleo y minería) combinada con la reducción de los precios mundiales aumentaría el déficit de cuenta corriente de Colombia. El sector del petróleo y la minería contribuyó en alrededor del 20% a la tasa de crecimiento de Colombia en 2011, lo que implica un efecto significativo de la demanda agregada.

El canal financiero. Si se produjera una crisis mundial, las condiciones de financiamiento externas e internas serían más estrictas. La depreciación de la moneda se intensificaría ya que el “escape a la seguridad” produciría una reversión de los flujos netos de capital. Las alteraciones de los mercados financieros podrían causar dificultades a las casas de corretaje y otros inversionistas movilizados.

El canal de expectativas. Dado que el crecimiento del PIB está impulsado principalmente por la demanda interna privada, la confianza de consumidores e inversionistas es fundamental

3 Colombia es uno de los pioneros en América Latina en términos de divulgación y gestión del pasivo contingente. Véase MHCP (2010) para obtener información detallada sobre el pasivo contingente en Colombia. El Gobierno de Filipinas visitó recientemente Colombia en un viaje de estudio sobre este tema, organizado por el Banco como parte del Programa de Intercambio de Conocimientos Sur-Sur.4 El Gobierno creó recientemente una unidad dentro del Ministerio de Justicia para fortalecer la defensa legal del Estado. La probabilidad de que el Gobierno pierda el litigio inmobiliario se considera baja, según el MHCP (2012), habida cuenta de que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ya ganó un caso anterior, cuya decisión posteriormente se apeló.5 Los gastos presupuestarios anuales para resolver diferencias de naturaleza jurídica son relativamente bajos, pero van en aumento: Col$800 000 millones en 2011 (0,12% del PIB), en comparación con Col$300 000 millones en 2005. El Gobierno no proporciona fondos para estas pérdidas anuales, las que se han financiado parcialmente mediante la emisión de títulos públicos.

14

para el futuro crecimiento de la demanda agregada. Una pérdida de la confianza también puede reducir el crecimiento del crédito a medida que los bancos hagan más estrictas sus normas de financiamiento.

Colombia está en condiciones de responder ante una crisis, particularmente en los ámbitos financiero y monetario/cambiario:

Es probable que la flexibilización monetaria sea la primera línea de defensa. El período de alzas de las tasas de interés desde 2011 dejó un margen para la flexibilización monetaria, que las autoridades están aprovechando actualmente. La tasa de política monetaria podría reducirse aún más, mientras se sigue atentamente la inflación de los precios al consumidor y los precios de activos, al igual que el crecimiento del crédito.

El tipo de cambio flexible es un eficaz amortiguador de las crisis. La flexibilidad del régimen de tipo de cambio permite que la moneda se deprecie rápido, como sucedió durante el período 2008-09. Junto con los relativamente cómodos colchones financieros, esto puede ayudar a absorber el impacto de una posible reversión de los flujos netos de capital.

El sector financiero de Colombia es sólido y ha demostrado ser resistente a la crisis financiera mundial y a la desaceleración económica relacionada. El sistema bancario de Colombia es principalmente de propiedad nacional y tiene un contacto limitado con los bancos europeos.

Las necesidades financieras externas son manejables. La línea de crédito flexible con el FMI (véase el anexo 3 para obtener más detalles) y la intensa afluencia prevista de inversiones extranjeras directas proporcionan una cobertura suficiente.

Sin embargo, Colombia continúa siendo moderadamente vulnerable en los ámbitos fiscal y social:

Vulnerabilidad fiscal. Colombia está muy expuesta a una reducción del precio internacional del petróleo. Los ingresos provenientes del petróleo representan alrededor del 16% de los ingresos públicos totales. Por cada reducción de US$10 en el precio del petróleo por barril, los ingresos del Gobierno central disminuyen en un 0,4% del PIB (con una demora de un año). No obstante, Colombia tiene instituciones fiscales fuertes y niveles moderados de deuda pública, y podría, por lo tanto, aplicar ciertas medidas anticíclicas de reactivación dentro del marco de la regla fiscal.

Vulnerabilidad social. La elasticidad relativamente alta de la pobreza con respecto al crecimiento observada durante la crisis de 2008-09 implica que una desaceleración de la economía tendría un impacto más grave en los pobres de Colombia que en otros lugares de la región. La reciente caída de 1 punto porcentual de la tasa de desempleo también podría revertirse parcialmente si se detiene el crecimiento. Por otra parte, Colombia tiene una base relativamente fuerte para responder a una posible crisis mediante el uso de los actuales programas de redes de seguridad social, de empleo temporal y de capacitación6.

Fuente: Banco Mundial (2012c).

6 Colombia tiene una red de seguridad social bien articulada que incluye, entre otros, un programa de transferencias monetarias condicionadas (Familias en Acción) y un enfoque integral para brindar apoyo a las familias pobres a través de la estrategia Unidos, además de seguros de salud subsidiados para los pobres. Los programas sociales comparten un mecanismo único de selección, están relativamente bien institucionalizados con sólidos sistemas de gestión e información, y cuentan con financiamiento adecuado, sin haber experimentado recortes del gasto en tiempos de crisis.

15

Recuadro 2. El impacto del aumento de los precios mundiales de los alimentos en Colombia

Los precios mundiales de muchos productos agrícolas básicos clave subieron abruptamente en julio de 2012. Con estos aumentos, los precios del trigo y el maíz superaron en más del doble su nivel de junio de 2010, mientras que el índice general de precios de alimentos del Banco Mundial ha aumentado un 51%.

La inflación del precio de los alimentos en Colombia aún no se ha visto afectada debido a la demora en la transmisión de los precios mundiales a los precios nacionales. La inflación del precio de los alimentos en Colombia fue del 3,8% (interanual) en julio de 2012, en comparación con el 4,8% en el año anterior. La inflación de los alimentos contribuyó en 1,1 puntos porcentuales a la tasa general del 3,0% (el peso de los alimentos en el índice de inflación de precios al consumidor es del 28,2%).

En Colombia se produjo un aumento de los precios de los alimentos durante la crisis de los precios mundiales de los alimentos de 2008. Como se muestra en el gráfico 2, la inflación de los precios de los alimentos en Colombia alcanzó un nivel máximo de 14% en agosto de 2008, cuatro meses después de que la inflación de los precios mundiales había alcanzado un nivel máximo de 70%. Si esta demora se repite, la inflación de los precios de los alimentos en Colombia podría aumentar hacia fines de 2012.

Es posible que los precios de los alimentos en Colombia no aumenten tanto como en otros lugares de la región. Según el FMI (2011), Colombia tiene el traslado estimado más bajo de las principales economías de América Latina (alrededor de 0,1), y esta estimación ni siquiera es estadísticamente significativa.

Dado que los pobres destinan una mayor proporción de los presupuestos de sus hogares a los alimentos, experimentan una tasa de inflación más alta que el resto de la población cuando los precios de los alimentos aumentan. En julio de 2012, la inflación anual de los grupos de ingreso bajo era 48% superior a la de los grupos de ingreso alto y 17% superior a la del grupo de ingreso mediano.

Todavía no se conocen las estimaciones específicas del país con respecto al posible impacto en la pobreza en Colombia. Los resultados preliminares de una muestra no representativa de cinco países latinoamericanos indican un impacto moderado, excepto en Guatemala, donde la pobreza podría aumentar en 1,8 puntos porcentuales (Ivanic y Martin, 2012). Dado el bajo coeficiente de traslado de Colombia, cabe prever que el impacto en la pobreza sea moderado.

Gráfico 2. Inflación de los precios de los alimentos (interanual, %)

Jul.

06

Jan.

07

Jul.

07

Jan.

08

Jul.

08

Jan.

09

Jul.

09

Jan.

10

Jul.

10

Jan.

11

Jul.

11

Jan.

12

Jul.

12

-40

-20

0

20

40

60

80

-5

0

5

10

15

20

Inflación mundial de los alimen-

tos (eje izquierdo)

Inflación del precio de

los alimen-tos en

Colombia (eje dere-

cho)

Fuente: Monitor de la Economía Mundial del Banco Mundial y DANE.

Como exportador neto de alimentos, Colombia podría incluso obtener beneficios del aumento de los precios de los productos agrícolas. En 2011, el país exportó alrededor de US$5000 millones (9% del total de exportaciones de bienes) de productos agrícolas y café, y mostró un superávit comercial de

16

alimentos de US$2400 millones (0,7% del PIB). El principal producto de exportación es el café (US$2600 millones), seguido por las flores (US$1200 millones) y las bananas (US$815 millones). A pesar del auge de los commodities, las exportaciones agrícolas de Colombia han perdido participación en el mercado mundial, con una disminución de un promedio de 0,68 en el período 1995-99 a 0,55 en 2000-09. No obstante, Colombia tiene grandes posibilidades de expandir la producción y las exportaciones agrícolas, y el Gobierno está tomando medidas para aumentar la productividad.

30. En resumen, en el análisis presentado en esta sección (II), se concluye que el marco de políticas macroeconómicas de Colombia es adecuado. La política fiscal de mediano plazo sigue siendo prudente, en parte como resultado de las reformas de políticas respaldadas por esta operación, y los ajustes fiscales propuestos ya están bien adelantados. Las políticas monetarias y cambiarias también respaldan la estabilidad macroeconómica y financiera.

III. EL PROGRAMA DEL GOBIERNO

31. Durante la primera mitad de su mandato de cuatro años, el Gobierno de Santos ha realizado un conjunto completo de reformas fiscales. En general, el programa de reformas ha mejorado la sostenibilidad fiscal y, a la vez, ha fortalecido la capacidad de adaptación de la economía a las crisis económicas. El programa incluye un conjunto de medidas que pueden agruparse en tres esferas principales de reforma de políticas: a) la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto; b) la gestión del pasivo de la seguridad social, y c) la gestión del financiamiento frente a riesgos de desastres.

A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto

32. Una regla fiscal introducida recientemente reduce y limita el déficit fiscal estructural. La regla establece una reducción gradual del déficit fiscal estructural del Gobierno central (ajustado en función de los ciclos económicos y de los commodities) para llegar a 1,0% en 2022. Los recursos fiscales excedentes se utilizarán principalmente para reducir la carga de la deuda pública, aunque la acumulación de recursos en el Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica también podría ser una opción a largo plazo. La regla fiscal facilita el uso temporal de políticas anticíclicas en tiempos de crecimiento económico lento. Un comité independiente supervisa la implementación de la regla. (Véase la sección V para obtener más detalles).

33. La reforma del sistema de regalías mejora la equidad de los ingresos de los Gobiernos subnacionales derivados de la producción de commodities. El nuevo Sistema Nacional de Regalías se aparta en varios aspectos importantes de la forma en que estos recursos se distribuían y se gestionaban hasta ahora. En vigor desde 2012, las regalías ahora son recibidas por todos los departamentos y prácticamente todos los municipios, y no solo en las jurisdicciones de producción como ocurría anteriormente. Una proporción de estos recursos se ahorra en un fondo subnacional de ahorro y estabilización para regularizar los ciclos de los commodities (véase a continuación). Además, se han definido con más claridad las reglas para el gasto de las regalías a nivel subnacional, con especial énfasis en el financiamiento de proyectos regionales de inversión. Se han creado varios fondos para fines especiales, por ejemplo, para compensar a las regiones más pobres, financiar proyectos regionales de innovación y cubrir las obligaciones en concepto de pensiones subnacionales. El

17

Sistema Nacional de Regalías es independiente del sistema de presupuesto general, y las asignaciones se aprobarán cada dos años. Por último, la reforma introdujo mayor transparencia y supervisión del Gobierno central para el uso de estos recursos, a la vez que afirmó que tales recursos se gastarán, en definitiva, a nivel subnacional.

34. El nuevo marco institucional prevé dos mecanismos principales para absorber el impacto macroeconómico de los ingresos inesperados provenientes de los commodities: la reducción de la deuda y el ahorro subnacional. A nivel del Gobierno central, la estrategia de la Administración actual es reducir gradualmente la carga de la deuda pública del Gobierno central hasta llegar al 20% del PIB en 2023, desde aproximadamente el 35% en 2011. Se prevé que esto reduzca los pagos de intereses en alrededor del 1% del PIB, con lo cual se crearía nuevo espacio fiscal. No se prevé la acumulación de recursos en el Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica hasta que se alcance este umbral de deuda. A nivel subnacional, la estrategia consiste en acumular fondos gradualmente comenzando con el 0,2% del PIB en 2012 del total de ingresos por regalías del 1,5% del PIB. Para 2020, las proyecciones actuales del Gobierno indican una acumulación de recursos en el ahorro subnacional y el fondo de estabilización de alrededor de US$12 000 millones.

35. La estrategia del Gobierno actual de reducir la carga de la deuda a través de la consolidación fiscal refleja una importante decisión sobre políticas. Esto puede ilustrarse mejor al considerar las alternativas. Por ejemplo, las autoridades podrían haber optado por acumular los ahorros fiscales en un fondo de reserva. Esto tiene la ventaja de que los fondos están disponibles en tiempos de menor acceso al mercado, por ejemplo, durante una crisis. Desde una perspectiva financiera, una posible desventaja de la acumulación de ahorros sería que el rendimiento de los activos financieros no cubre el costo de atender el servicio de la deuda pública. De la misma manera, la decisión de emprender la consolidación fiscal refleja la postura de que el rendimiento de largo plazo que surge de reducir la deuda pública mediante los pagos de intereses menos cuantiosos (a medida que el saldo de la deuda disminuye y la prima de riesgo de mercado se reduce) es superior al posible rendimiento de la inversión pública.

36. La introducción de la “sostenibilidad fiscal” como un criterio constitucional impulsa al sistema judicial a considerar las repercusiones fiscales de sus decisiones. La Constitución enmendada destaca que dado que el Estado es responsable de la obtención de derechos positivos (Estado Social de Derecho) de sus ciudadanos, debe avanzar progresivamente hacia la consecución de tales derechos y utilizar un marco de sostenibilidad fiscal como instrumento. La enmienda también permite un “examen de la sostenibilidad fiscal” de las decisiones judiciales, que puede solicitar un procurador general o un ministro. El examen, que analizará las consecuencias fiscales de la implementación de una decisión judicial, puede dar como resultado una modificación de la decisión. Sin embargo, no se puede invocar la sostenibilidad fiscal para afectar derechos fundamentales de los ciudadanos.

37. Se ha aprobado una reforma tributaria para incrementar la suficiencia de los ingresos y mejorar la eficiencia del sistema tributario. La reforma respalda el objetivo de previsibilidad y estabilidad del presupuesto al establecer un calendario claro a mediano plazo para las tasas tributarias individuales. Entre los elementos clave de la reforma, se incluyen la eliminación del descuento tributario por inversiones en activos fijos de las empresas, la corrección de las deficiencias del impuesto sobre las transacciones financieras (junto con un plan para su eliminación gradual), la reducción del recargo de energía gravado sobre las

18

empresas y el aumento temporal de la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio para financiar la respuesta fiscal al fenómeno de La Niña de 2010-11.

38. Sobre la base de estos logros, el Gobierno continúa elaborando otras medidas legislativas y administrativas, entre las que se incluye una reforma tributaria estructural. Esta última es una parte importante de una posible “segunda ola” de reformas legislativas tendientes a mejorar la equidad, la eficiencia y la simplicidad del sistema tributario. El Gobierno también procura incrementar la eficiencia de la gestión de la deuda y del efectivo mediante la preparación de una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo y del aumento de la cobertura de la Cuenta Única del Tesoro.

B. Gestión del pasivo de la seguridad social

39. Se han introducido cambios al marco jurídico y normativo del sistema de salud a fin de fortalecer la sostenibilidad financiera y fiscal de la provisión de atención de la salud. Esto incluye la introducción de una nueva ley de salud que hace hincapié en la atención primaria de la salud y mejora la regulación del financiamiento del seguro médico. También se tomaron importantes medidas administrativas para contener los gastos de salud que no se incluyen en el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen contributivo, principalmente para controlar los reembolsos relacionados con productos farmacéuticos costosos. El Gobierno también actualizó el Paquete de Beneficios Obligatorios, tanto del régimen contributivo como del subsidiado, y estableció un nuevo fondo para imprevistos.

40. Para el futuro, el Gobierno está considerando la posibilidad de realizar cambios al sistema de pensiones, a fin de abordar los desafíos relacionados con la cobertura y la equidad de forma sostenible desde el punto de vista fiscal. Esto incluye la emisión de las normas reglamentarias relacionadas con un plan de ahorro voluntario con contribuciones de contrapartida del Gobierno (Beneficios Económicos Periódicos) destinado a los trabajadores que ganan aproximadamente el salario mínimo. También es posible que se presenten al Congreso una reforma legislativa del sistema de pensiones y una ley de salud en los dos años restantes del mandato del Gobierno.

C. Financiamiento frente a riesgos de desastres

41. Un componente importante de la mejora de la gestión del pasivo contingente se relaciona con una nueva estrategia para gestionar los riesgos fiscales asociados con los desastres naturales. Como parte de la respuesta a mediano plazo al fenómeno de La Niña en 2010-11, se promulgó la Ley Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres para mejorar la implementación de las iniciativas de gestión de riesgos y financiamiento. Además, el MHCP publicó la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, cuyo objetivo es identificar los instrumentos financieros adecuados para proteger al Estado, desde el punto de vista financiero, contra los peligros naturales.

42. Dentro de este contexto, el Gobierno también está tomando medidas para abordar los riesgos agrícolas de forma integral con reformas iniciales tendientes a ampliar la cobertura de los seguros agrícolas. En el Plan Nacional de Desarrollo 2010-14, se establece un nuevo marco de gestión de riesgos agrícolas y se prevé una mayor función institucional del MADR. El establecimiento en curso de la Dirección de Gestión y

19

Financiamiento de Riesgos Agrícolas dentro del ministerio respalda el enfoque integral hacia la gestión de riesgos agrícolas.

IV. RESPALDO DEL BANCO AL PROGRAMA DEL GOBIERNO

A. Nexo con la estrategia de alianza con el país

43. El Plan Nacional de Desarrollo (2010-14) tiene como objetivo aumentar el nivel de empleo, reducir la pobreza y mejorar la seguridad. El plan, Prosperidad para Todos, se basa en tres pilares: i) el crecimiento sostenible y la competitividad; ii) la igualdad de oportunidades para la prosperidad social, y iii) la consolidación de la paz. Además, tiene cuatro temas intersectoriales: a) la importancia internacional; b) la gestión ambiental y de riesgos de desastre; c) la buena gestión, y d) el desarrollo y la integración regionales.

44. La operación para políticas de desarrollo propuesta respalda los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo. Las medidas previas para esta operación contribuyen al pilar i) del plan y al tema intersectorial b). El programa de gestión fiscal mejora la estabilidad y la previsibilidad del presupuesto y facilita la consolidación fiscal, lo que a su vez respalda el crecimiento económico. En el plan se hacen referencias explícitas al programa de reforma fiscal del Gobierno, en un capítulo sobre coherencia macroeconómica. Además, se señala la importancia de actualizar el paquete de beneficios obligatorios de los seguros de salud, de diseñar una estrategia de financiamiento frente a riesgos de desastres naturales, de crear una Dirección de Gestión y Financiamiento de Riesgos Agrícolas dentro del MADR, y de ampliar la cobertura de los seguros agrícolas.

45. La EAP del Grupo del Banco Mundial para los años fiscales 2012-16 también está en consonancia con los principales temas del Plan Nacional de Desarrollo. La EAP (informe n.º 60620-CO), analizada por los Directores Ejecutivos el 21 de julio de 2011, tiene tres tremas: 1) la ampliación de oportunidades para la prosperidad social; 2) el crecimiento sostenible con una mejor capacidad de adaptación al cambio climático, y 3) el crecimiento inclusivo y mayor productividad. Cada uno de estos temas, a su vez, respalda tres resultados a largo plazo. La operación del PPD respalda el resultado a largo plazo de “mejora de la gestión fiscal, financiera y del riesgo social” en el marco del tema 3).

B. Consultas

46. El programa de reforma fiscal del Gobierno que se respalda mediante esta operación era parte integral de la plataforma electoral del presidente Santos. Juan Manual Santos, que ganó la segunda ronda de las elecciones presidenciales de modo contundente en agosto de 2010, lidera la coalición de Unidad Nacional, la cual controla más del 90% de los escaños del Congreso. Los elementos centrales del programa de gestión fiscal implementado por el Gobierno se incluían en el manifiesto electoral del presidente titulado Buen gobierno para la prosperidad democrática. Entre dichos elementos, se encuentran propuestas para introducir una regla fiscal y los componentes clave de la reforma tributaria de 2010, como la eliminación del descuento tributario para las inversiones. En el manifiesto electoral, también se incluían los principales elementos de las reformas de salud en curso tendientes a mejorar la sostenibilidad financiera del sistema de seguros, por ejemplo, la importancia de actualizar el paquete de salud obligatorio.

20

47. El Plan Nacional de Desarrollo, que incluye el programa de gestión fiscal, se completó, y el Congreso lo aprobó, tras numerosas consultas en todo el país. El ejercicio se realizó en 2010-11 con 16 departamentos administrativos y una amplia variedad de partes interesadas de círculos académicos, organizaciones no gubernamentales, el sector privado, sindicatos, pueblos indígenas y medios de comunicación. Como parte del proceso de la EAP, el Banco participó de forma selectiva en las consultas pertinentes del Gobierno.

48. Las partes fundamentales del programa de gestión fiscal también se analizaron en foros públicos. El centro de investigación Fedesarrollo de Colombia organizó una serie de seminarios sobre las reformas fiscal y tributaria. El personal del Banco asistió a estos seminarios, que fueron abiertos al público. El MHCP también presentó la Estrategia económica y fiscal en los foros públicos en los que participó el Banco. Los participantes de estos seminarios manifestaron su apoyo a la legislación de la regla fiscal y la reforma de las regalías, además de proponer formas en las que se podrían fortalecer los mecanismos institucionales. Las opiniones sobre la enmienda constitucional relacionada con la sostenibilidad fiscal fueron diversas, ya que los participantes pusieron en duda la posible eficiencia de la medida o expresaron su inquietud sobre la posibilidad de que dicha medida limitara los derechos sociales protegidos por la Constitución. Estas inquietudes se abordaron en el texto jurídico final, que establece que no puede invocarse el criterio de sostenibilidad fiscal para afectar los derechos de los ciudadanos. Por último, el Gobierno ha mantenido un diálogo activo y ha realizado consultas con asociaciones del sector privado respecto de otras medidas de reforma, como la propuesta para eliminar el descuento tributario por inversiones de capital y el recargo de energía. El sector privado respaldó ambas iniciativas.

21

C. Colaboración con el FMI y otros asociados en la tarea del desarrollo

49. El equipo del Banco en el país ha colaborado estrechamente con el FMI7. Esta cooperación abarca el examen del desempeño macroeconómico, que incluye las proyecciones fiscales y el análisis de la sostenibilidad de la deuda. El programa del PPD propuesto está en consonancia con el asesoramiento sobre políticas del FMI. De hecho, el Departamento de Finanzas Públicas del FMI asesoró al Gobierno de Colombia en el proceso de diseño y ejecución de la regla fiscal. Las dos instituciones también han colaborado estrechamente en otras esferas, como la mejora de la administración de los ingresos y la gestión de las finanzas públicas (incluida la gestión de la deuda). El FMI y el Banco también han brindado asesoría al Gobierno sobre la reforma de la política tributaria y la administración de aduanas.

50. El Banco también coordina con otros asociados en la tarea del desarrollo, especialmente con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), respecto de los principales temas relativos a la gestión fiscal. En la esfera de la reforma de las pensiones, el Banco Mundial lidera los esfuerzos de coordinación entre los organismos multilaterales y gubernamentales. En la esfera del diseño de la regla fiscal y la reforma tributaria, el BID ha ofrecido respaldo y ha compartido sus conclusiones con el personal del Banco. Además, en lo que respecta a la política tributaria, el Banco también ha colaborado estrechamente con la OCDE. En el sector sanitario, el BID ayudó a evaluar diferentes tecnologías de la salud, en la estructura institucional relacionada con la actualización periódica del Paquete de Beneficios Obligatorios, y en el control de costos relacionado con los productos farmacéuticos. El Banco interactúa periódicamente con el BID para tratar todos estos temas, a fin de evitar superposiciones, asegurar la sinergia y coordinar los mensajes en materia de políticas.

51. La Corporación Financiera Internacional (IFC) tiene actividades que están relacionadas con las tres esferas de políticas principales del programa de gestión fiscal. En la esfera de estabilidad y previsibilidad del presupuesto, la IFC ha iniciado un programa junto con la DIAN para simplificar la administración tributaria. En la esfera de gestión del pasivo de la seguridad social, IFC respalda el crecimiento de los prestadores de servicios de salud. En la esfera del financiamiento frente a riesgos de desastres y los seguros agrícolas, IFC ha creado un programa piloto para facilitar el desarrollo de seguros agrícolas.

D. Relaciones con otras operaciones del Banco

52. El Banco tiene un compromiso a largo plazo con el Gobierno de Colombia en la esfera de la gestión fiscal. La serie de PPD programáticos es solo uno de varios instrumentos de compromiso. Como se mencionó en la sección I, y se ilustró en el cuadro 1, el Banco ha implementado un paquete programático y multisectorial de servicios financieros, de conocimientos y de convocatoria para respaldar este programa. Los Servicios Programáticos de Conocimientos de Política Fiscal, en particular, han fortalecido notablemente el diálogo sobre políticas acerca de este tema entre el Banco y el Gobierno.

53. La colaboración del Banco con Colombia en la gestión de riesgos de desastres es muy importante. La cartera actual de financiamiento para proyectos de inversión en la gestión de riesgos de desastres incluye el Primer Préstamo Adaptable para Programas destinado al Proyecto Nacional de Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales 7 Colombia se encuentra en el ciclo de consultas estándar de 12 meses del Artículo IV. En mayo de 2012, el FMI completó el examen del desempeño de Colombia en el marco de la línea de crédito flexible de dos años (véase el anexo 3 para obtener más detalles).

22

(P082429), diseñado para fortalecer la capacidad del Gobierno nacional de coordinar la gestión de riesgos de desastres, consolidar la capacidad a nivel municipal y reducir el riesgo de desastres. El Segundo Préstamo Adaptable para Programas destinado al Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales (P085727), por su parte, tiene como objetivo reducir la exposición de Bogotá a las pérdidas económicas y humanas en caso de desastres naturales. Luego del desembolso de 2010 del primer PPD con una CAT DDO (P113084) del país, el Banco aprobó una segunda CAT DDO (P126583) en julio de 2012. Actualmente se encuentran en preparación dos proyectos adicionales, incluido un Segundo Proyecto Nacional de Reducción de la Vulnerabilidad a los Desastres Naturales y el Proyecto de Gestión de Inundaciones Urbanas de Barranquilla, ambos programados para 2013.

54. El segundo PPD con CAT-DDO, aprobado en julio de 2012, complementa este PPD en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal. Por ejemplo, mediante este PPD fiscal programático se respalda el desarrollo de la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres. El PPD con una CAT-DDO, a su vez, es uno de varios instrumentos financieros que el Gobierno ha implementado en el contexto de esta estrategia. Cabe destacar que el alcance de cada operación difiere en el sentido de que la CAT-DDO se centra en el desafío general de la gestión de riesgos de desastres, mientras que el PPD se centra exclusivamente en el aspecto de la gestión de riesgos de desastres dentro del financiamiento frente a riesgos de desastres.

55. El Banco ha realizado análisis y ofrecido asistencia técnica en la mayoría de las medidas previas identificadas para el segundo PPD. Esto incluye la regla fiscal (medida previa II-1), la reforma tributaria (medida previa II-2), el financiamiento frente a riesgos de desastres (medidas previas II-5 y II-6) y la gestión de riesgos agrícolas (medida previa II-7) (véase el anexo 5 para obtener la lista completa de medidas previas). Además, el Banco brinda servicios de conocimientos y convocatoria para las esferas de reforma relacionadas, incluidas la reforma de las pensiones y la gestión de la deuda.

E. Enseñanzas aprendidas

56. El diseño de la operación propuesta tiene en cuenta las enseñanzas aprendidas del programa del Banco con Colombia y de la experiencia del Banco con otros países de ingreso mediano. Entre las enseñanzas más importantes, se incluyen las siguientes:

Las operaciones deben ser focalizadas y se debe evitar el uso de matrices de políticas grandes y complicadas. En lugar de tratar de abarcar una lista extensa de medidas, esta serie de PPD programáticos ha intentado concentrarse en los elementos clave del programa de gestión fiscal del Gobierno. Esto dio como resultado una matriz de políticas con cinco a siete medidas de política por cada operación.

La necesidad de tener en cuenta la economía política de la reforma. Al diseñar una operación en apoyo de reformas de políticas, los factores políticos y las necesidades legislativas del país deben comprenderse bien e incluirse en el diálogo con el cliente. Las enseñanzas aprendidas de la preparación del primer PPD sugieren tener precaución al incluir medidas legislativas (en especial, reformas constitucionales) que, aunque estén aprobadas por el Congreso, pudieran enfrentar dificultades jurídicas posteriormente. La segunda operación propuesta se centra exclusivamente en medidas administrativas que están bajo el control absoluto del Ejecutivo.

23

El respaldo del Banco a un programa de reformas en la primera etapa del mandato de un Gobierno también aumenta las probabilidades de lograr una implementación eficaz. Esta serie de PPD se prepara durante los primeros dos años del mandato presidencial de cuatro años. Las medidas legislativas incluidas en el primer PPD se aprobaron en el Congreso como resultado del alto capital político inicial, la sólida coalición de Unidad Nacional y el compromiso del Gobierno con las reformas. La implementación de las medidas legislativas ya aprobadas, que se respalda en el segundo PPD, ha avanzado favorablemente.

El compromiso del Gobierno es fundamental para garantizar el éxito del programa. Todas las operaciones anteriores de inversión y apoyo de reformas de políticas pusieron de manifiesto el importante papel que desempeña el fuerte liderazgo del Gobierno para lograr el éxito. La operación propuesta responde efectivamente a las prioridades y el compromiso del Gobierno que se reflejan en las medidas ya tomadas. Estas prioridades se reflejan en el Plan Nacional de Desarrollo, el documento Estrategia económica y fiscal del MHCP (2010), y el informe anual Marco fiscal a mediano plazo.

La coordinación con otras instituciones financieras internacionales, incluido el FMI, es fundamental para garantizar un enfoque coherente de política hacia los prestatarios. La operación propuesta se basa en la coordinación estrecha con el FMI en el marco macroeconómico, particularmente en cuanto a la política y las proyecciones fiscales, el análisis de la sostenibilidad de la deuda y la coherencia en el diálogo y los mensajes sobre políticas.

F. Fundamentos analíticos

57. Las medidas respaldadas mediante el PPD se evaluaron mediante estudios analíticos del Banco y el FMI. Este cúmulo de estudios analíticos proporcionó la base para el diálogo sobre políticas con el Gobierno y respaldó el diseño del PPD. Debe hacerse hincapié en el diálogo amplio sobre políticas tributarias (basado en el análisis del gasto tributario, la progresividad del sistema tributario y las simulaciones de reformas ex ante). El Banco también preparó estudios de opciones para ampliar la cobertura y mejorar la equidad del sistema de pensiones, que deben mencionarse, aunque no se hayan incluido medidas previas en la matriz de políticas. En el cuadro 4, se muestran los vínculos entre las medidas previas incluidas en el PPD y las recomendaciones incluidas en los estudios analíticos recientes.

24

Cuadro 4. Vínculos entre el segundo PPD y los estudios analíticos anterioresEstudios analíticos Conclusiones y recomendaciones Medidas

previasA. Mejora de la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto

FMI (2012), Colombia -Implementing the Structural Balance Rule

Resulta adecuada una metodología simplificada de saldo estructural agregado que elimine los impactos del ciclo económico derivados de los ingresos de productos que no constituyen commodities y que estime los ingresos estructurales provenientes de commodities después de realizar ajustes según el precio cíclico de los commodities y la evolución del producto. Con el tiempo, sin embargo, la metodología de estimación del saldo estructural debería ser más sofisticada.

II-1 (implementa-ción de la regla fiscal)

Banco Mundial (2012b), El gasto tributario en Colombia, Informe n.º 65879.

El uso de gastos tributarios (incentivos y beneficios fiscales) aumentó considerablemente durante la última década en Colombia. Existen más de 200 gastos tributarios en la legislación tributaria de Colombia, que se traducen en ingresos tributarios no percibidos por un total del 4,5% del PIB (superior al presupuesto de defensa/seguridad). Para mejorar la gestión de este instrumento de política, el Gobierno debería diseñar e implementar una estrategia de gestión de gastos tributarios, que incluya la introducción de evaluaciones sistemáticas y el uso más activo de fechas de vigencia para los gastos tributarios individuales.

II-2 (reforma tributaria)

Moller (2012), Política fiscal en Colombia, Documento de trabajo del Banco Mundial 6092

Existe un considerable potencial no aprovechado en el sistema de transferencias tributarias de Colombia para reducir la pronunciada desigualdad de ingresos del país. Para aprovechar este potencial, los responsables de políticas podrían considerar la posibilidad de introducir impuestos sobre las utilidades más progresivos y aumentar los gastos en favor de los pobres.

II-2 (reforma tributaria)

B. Mejora de la gestión del pasivo de la seguridad socialBanco Mundial (2005), Spending Wisely – Buying Health Services for the Poor, Informe n.º 34425

Los responsables de políticas no utilizan ampliamente los resultados de las evaluaciones económicas a fin de determinar las prioridades del gasto público vinculado con la salud, aunque se los defiende como un importante instrumento para la toma de decisiones. Los responsables de políticas pueden mejorar progresivamente el establecimiento de prioridades (paquetes de beneficios) utilizando la evaluación económica y, a la vez, teniendo en cuenta la economía política y los factores organizativos, institucionales y otros factores no económicos.

II-3 y II-4 (salud)

C. Mejora de la gestión del financiamiento frente a riesgos de desastresGhesquiere y Mahul (2010), Financial Protection of the State against Natural Disasters – A Primer, Documento de trabajo del Banco Mundial 5429

Una estrategia de financiamiento del riesgo soberano tiene como objetivo fortalecer la capacidad del Gobierno para responder después de un desastre natural y, a la vez, proteger su saldo fiscal. Existen varios instrumentos para desarrollar dicha estrategia, cada uno de los cuales tiene su propia estructura de costos y otras características. Una estrategia eficaz de financiamiento contra desastres naturales se basa en una combinación de estos instrumentos, y tiene en cuenta el perfil de riesgo fiscal del país, el costo de los instrumentos disponibles y el perfil de desembolsos tras un desastre.

II-5 y II-6 (financiamiento frente a riesgos de desastres)

Banco Mundial (2011), Fiscal Risk Assessment of Contingent Liabilities Associated with Natural Disasters

Se ha logrado un gran avance en la contabilidad fiscal y la gestión del pasivo contingente como parte integral de la política fiscal de Colombia. En esta nota, se hace hincapié en la evaluación fiscal de los desastres naturales, una fuente importante de pasivo contingente en Colombia. En ella se describen los pasos principales para el diseño y la implementación de una estrategia nacional de financiamiento frente a riesgos de desastre.

II-5 y II-6 (financiamiento frente a riesgos de desastres)

Iturrioz y Arias (2011) Agricultural Insurance in Latin

Los Gobiernos de la región ya desempeñan una importante labor de fomento del desarrollo de los mercados de seguros agrícolas, a través del subsidio de las primas de seguros y la compra de seguros contra

II-7 (gestión de riesgos agrícolas)

25

America: Developing the Market, Informe n.º 61963-LAC

catástrofes para proteger a los pequeños agricultores vulnerables. A fin de seguir avanzando en el desarrollo de los mercados de seguros agrícolas, los sectores público y privado deberían trabajar en colaboración para superar los desafíos pendientes.

Recuadro 3. Principios de las prácticas recomendadas en materia de condicionalidadPrincipio 1: Identificación. La operación respalda los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo de Colombia, en particular, el primer pilar, “crecimiento sostenible y competitividad”, como también el tema intersectorial de “gestión de riesgos de desastres”.

Principio 2: Marco de rendición de cuentas coordinado. En el documento del programa, se definen las medidas acordadas con el Gobierno y se resumen los resultados previstos en una matriz del programa. El contacto con otras instituciones multilaterales, especialmente el FMI, que también respaldan medidas de política en las esferas clave del programa, ha sido periódico y fluido, incluso durante la preparación de la operación.

Principio 3: Adaptación. El MHCP ha indicado que tiene la intención de cubrir parte de sus necesidades de financiamiento fiscal multilateral a través de la operación del PPD programático, como complemento del apoyo presupuestario y la cartera de préstamos de inversión del Banco y de otros organismos multilaterales. Las esferas de políticas seleccionadas cubiertas por el programa del PPD provienen del Plan Nacional de Desarrollo, el documento Estrategia económica y fiscal, y el informe anual Marco fiscal a mediano plazo. En consecuencia, las medidas específicas y los resultados previstos también cuentan con asistencia técnica y respaldo político en sus respectivos sectores. La pertinencia y la solidez de tales medidas se han evaluado a través de estudios analíticos y actividades de seguimiento del Banco.

Principio 4: Medidas de importancia crítica. Las medidas previas forman parte de un marco de rendición de cuentas acordado que se centra en las medidas del Gobierno que son de importancia crítica para lograr los objetivos del programa. Con la operación, se respaldan tres esferas de política complementarias, y la matriz de políticas se ha limitado a una serie de medidas que se consideran necesarias para mantener la coherencia del diálogo sobre políticas y obtener beneficios de las complementariedades para el logro de los resultados previstos.

Principio 5: Transparencia y previsibilidad. El enfoque y los plazos del desembolso previsto responden a las necesidades financieras declaradas del Gobierno. La matriz del programa establece claramente los resultados y los indicadores previstos de modo transparente. El MHCP y el Departamento Nacional de Planeación (DNP) dirigirán en forma conjunta la coordinación de los mecanismos de seguimiento y evaluación (véase la sección VI. C.).

V. EL PRÉSTAMO PARA POLÍTICAS DE DESARROLLO PROPUESTO

58. El programa de gestión fiscal8, que es una parte fundamental de la estrategia fiscal del Gobierno, tiene como objetivo abordar los desafíos fiscales de Colombia. Estos desafíos pueden dividirse en tres esferas principales: a) la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto; b) la gestión del pasivo de la seguridad social, y c) el financiamiento frente a

8 El término “programa de gestión fiscal” hace referencia al programa que se respalda mediante esta operación para políticas de desarrollo, como se resume en la matriz de políticas (anexo 5) y se describe en la Carta sobre Intenciones de las Políticas de Desarrollo del prestatario (anexo 2). El programa es un subconjunto de la estrategia de reforma fiscal del Gobierno.

26

riesgos de desastres9. En esta sección, se describen las medidas del Gobierno respaldadas con este PPD en cada una de estas tres esferas, como se resume en la Matriz de medidas de políticas (anexo 5).

A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto

59. El Gobierno está tomando medidas para mejorar la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto. La implementación de una nueva regla fiscal tiene como objetivo reducir y limitar el déficit fiscal estructural, y abordar las inquietudes relativas a los commodities. Entre tanto, se fortalecen la suficiencia de la recaudación de ingresos y la eficiencia del sistema tributario a través de la implementación de importantes reformas tributarias.

Regla fiscal

Medida previa para el segundo PPD: El Prestatario, a través del MHCP, ha tomado medidas clave para implementar la Ley de la Regla Fiscal, entre las que se incluyen las siguientes: a) la publicación del informe Marco fiscal a mediano plazo 2012, y b) la promulgación del Decreto n.º 1790, con fecha 28 de agosto de 2012 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 28 de agosto de 2012), mediante el cual, entre otras cosas, se estableció un comité consultivo para supervisar la implementación de la Ley de la Regla Fiscal por parte del Poder Ejecutivo del Prestatario.

60. Los desafíos en materia de políticas relacionados con la producción de commodities abordarse de manera eficaz a través de reglas fiscales, fondos de estabilización y una política de tipo de cambio flexible10. Estos instrumentos de políticas ayudan a mejorar la estabilidad y la previsibilidad del presupuesto en países que dependen desde el punto de vista económico y fiscal de la producción de recursos naturales. Se prevé que los ingresos fiscales relacionados con la producción de commodities (principalmente, petróleo) en Colombia lleguen al 4,6% del PIB en 201211. Si bien la dependencia económica y fiscal de los commodities de Colombia es moderada en una comparación regional, el Gobierno está resuelto a gestionar estos recursos con prudencia.

61. Con el primer PPD, se respaldó la aprobación del Proyecto de Ley de la Regla Fiscal 1473 por parte del Congreso en julio de 2011. La regla establece un objetivo para el déficit fiscal estructural del Gobierno central del 1,0% del PIB en 2022. La regla fiscal permite el estímulo fiscal anticíclico temporal en tiempos de crecimiento económico lento. El nuevo fondo de estabilización permite la acumulación de ingresos inesperados, pero no se prevé su uso a corto plazo. Un Comité Consultivo independiente supervisará la implementación de la regla fiscal. La ley entró en vigor en 2012 (véase el recuadro 4 para obtener más detalles sobre la Ley de la Regla Fiscal).

62. La implementación completa de la regla fiscal mejoraría la credibilidad, la transparencia y la previsibilidad de la política fiscal. La regla fiscal hace explícitos los

9 Véase Banco Mundial (2011) para obtener un análisis detallado de estos desafíos.10 Véase Banco Mundial (2010).11 Se incluyen los ingresos por concepto de regalías subnacionales (1,5% del PIB), los ingresos por concepto de impuestos sobre la renta relacionados con el petróleo y la minería (2,0% del PIB) y los dividendos de Ecopetrol (1,1% del PIB).

27

objetivos y las metas de la política fiscal, en este caso, la sostenibilidad de la deuda y un objetivo para el saldo estructural. La política fiscal ahora está sujeta a reglas operativas que examina un comité de expertos independiente. Colombia ha logrado un gran avance en la implementación de la regla fiscal, aunque el proceso todavía no se completó totalmente.

63. El Comité Consultivo se creó legalmente mediante el Decreto 1790, con fecha 28 de agosto de 2012. El comité de nueve miembros está formado por tres decanos de facultades de Economía, dos consultores, dos investigadores y los dos Presidentes de las Comisiones Económicas del Congreso. El MHCP selecciona los miembros del Comité Consultivo, a excepción de los miembros del Congreso que los selecciona el Presidente del Congreso, por un período de tres años. El Departamento de Política Macroeconómica del MHCP será la Secretaría Técnica del comité. Por último, mediante el decreto también se establecen dos grupos técnicos de trabajo: el Grupo de Trabajo del PIB es responsable de estimar el posible producto, mientras que el Grupo de Trabajo de Precios de Commodities está a cargo de presentar los pronósticos de precios de productos básicos. Entre los miembros que se seleccionaron en 2012 para el comité y los grupos de trabajo, se incluyen economistas prestigiosos e independientes de Colombia.

Recuadro 4. La Ley de la Regla FiscalLa Ley de la Regla Fiscal de Colombia procura garantizar la disciplina fiscal, facilitar una política fiscal anticíclica y mejorar la gestión de los ingresos provenientes de los commodities. Tiene como objetivo un déficit estructural del Gobierno central del 1,0% del PIB para 2022, e incluye objetivos provisionales del 2,3% del PIB para 2014 y del 1,9% del PIB para 2018, cada uno de ellos alineado con el ciclo político. El déficit estructural (es decir, el déficit general ajustado en función de los ciclos económicos y de los commodities, y los elementos extraordinarios) debe seguir una tendencia descendente cada año. Como resultado, se prevé que el coeficiente deuda pública-PIB disminuya a mediano plazo, aunque la ley no incluye un objetivo de deuda específico.

La ley se centra en el saldo estructural del Gobierno central, que contribuye en gran medida al déficit y la acumulación de deuda del sector público no financiero de Colombia. El 87% de la deuda total del sector público consolidado deriva del Gobierno central. De modo similar, el déficit del sector público consolidado es, en esencia, el resultado de un déficit de las cuentas del Gobierno central, ya que el resto del sector público ha tenido históricamente un superávit fiscal. Sin embargo, es posible que un concepto más integral del sector público hubiera sido preferible desde una perspectiva técnica, como señalaron el FMI (2011) y el Banco Mundial (2011). Si bien las entidades subnacionales ya cuentan con un conjunto de reglas para limitar el exceso fiscal, esto no es así en el resto del sector público no financiero, incluidos los organismos descentralizados y las empresas estatales. Por otra parte, el Gobierno optó por una medida sobre la que tiene un control más estricto.

La regla fiscal facilita la política fiscal anticíclica. El Gobierno puede introducir el estímulo fiscal cuando la tasa de crecimiento del PIB real anual prevista cae por debajo de la tasa de crecimiento económico a largo plazo en, al menos, 2 puntos porcentuales y se proyecta simultáneamente una brecha del producto. El gasto anticíclico no puede exceder el 20% de la brecha del producto, y el gasto adicional debe eliminarse gradualmente después de un período de dos años.

Se ha establecido un Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica para estabilizar el impacto de los ciclos económicos y de los commodities. Sin embargo, de acuerdo con el documento Marco fiscal a mediano plazo (2012), el Gobierno no tiene intenciones de acumular recursos en dicho fondo hasta que el coeficiente deuda pública-PIB llegue al 20%, excepto a través de posibles contribuciones voluntarias. Los fondos pueden utilizarse para financiar el estímulo fiscal anticíclico (hasta el 10% del saldo total en un año determinado). O bien, el Gobierno puede utilizar los fondos

28

acumulados para reducir la deuda pública. El Banco Central administrará dicho fondo.

Existe una cláusula de exención que establece que el Gobierno puede apartarse temporalmente de la regla fiscal en circunstancias excepcionales. Eso sucedería si el Gobierno declarara un estado de emergencia o si el Consejo Fiscal (CONFIS) considerara que dicho apartamiento es recomendable en caso de una crisis de la estabilidad macroeconómica.

Un Comité Consultivo independiente, designado por el Gobierno, controlará la implementación de la regla fiscal. El comité tiene dos grupos técnicos de trabajo que brindan asesoramiento sobre el PIB potencial y los precios de los commodities, respectivamente. La función principal del comité es evaluar el cumplimiento de la regla por parte del Gobierno, aunque sus declaraciones no son vinculantes.

64. La función del comité es controlar la implementación de la regla fiscal por parte del Gobierno. Puede hacerlo mediante la emisión de declaraciones públicas no vinculantes sobre la metodología y las definiciones que utiliza el Gobierno. Sería de especial importancia la emisión de una declaración sobre el informe de implementación anual que el Gobierno debe presentar ante las Comisiones Económicas del Congreso junto con el informe anual Marco fiscal a mediano plazo. Si bien el Gobierno no está obligado a seguir las recomendaciones del comité, tiene un incentivo para hacerlo dado que las declaraciones del comité son públicas y serán seguidas de cerca por los analistas y participantes del mercado.

65. El MHCP ha integrado la regla fiscal en su Marco fiscal a mediano plazo. El informe anual Marco fiscal a mediano plazo, publicado en junio de 2012, contiene proyecciones del saldo fiscal estructural para el período 2011-23, incluidos los objetivos anuales (cuadro 5). Para calcular el saldo estructural, el ministerio utilizó estimaciones preparadas de manera independiente por el Comité Consultivo y los ministerios pertinentes. Específicamente, utilizó las proyecciones del PIB potencial y los pronósticos de precios del petróleo, el carbón, el oro y el níquel preparados por los dos grupos de trabajo. Los pronósticos de la producción de commodities fueron proporcionados por separado por Ecopetrol, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Agencia Nacional de Minería. El ministerio, por su parte, definió de manera independiente la fórmula para calcular el saldo estructural, incluidas las elasticidades de los ingresos.

66. Se prevé que el déficit fiscal estructural sea más grande que el observado, lo que refleja la existencia de crisis favorables. En el cuadro 5, se resumen las variables y los supuestos clave de la regla fiscal. La fuente más importante de ingresos fiscales transitorios es el ciclo del petróleo y la minería, que contribuye anualmente con ingresos adicionales de alrededor del 0,5% del PIB hasta 2014. El ciclo económico, por su parte, no afecta en gran medida el saldo estructural, lo que refleja una trayectoria de crecimiento que no se desvía significativamente del potencial. La única excepción a la regularidad de las crisis favorables es el costo fiscal del fenómeno de La Niña de 2010-11, el cual representa gastos netos que se traducen en un deterioro del saldo efectivo de alrededor del 0,5% del PIB por año.

29

Cuadro 5. Saldo estructural previsto del Gobierno central y supuestos seleccionados2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023

Gobierno centralSaldo fiscal observado -2,9 -2,4 -2,2 -2,1 -1,9 -1,7 -1,6 -1,5 -1,4 -1,3 -1,1 -0,9 -0,7Ajustes estructurales: 0,2 -0,2 -0,2 -0,2 -0,3 -0,4 -0,4 -0,3 -0,3 -0,1 0,0 0,0 0,0

- Ciclo del PIB 0,0 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 -0,1 0,0 0,0 0,0 0,0- Ciclo del petróleo y la minería -0,6 -0,2 -0,4 -0,5 -0,3 -0,4 -0,3 -0,2 -0,2 -0,1 0,0 0,0 0,0

- La Niña (neto) 0,7 0,0 0,4 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0Saldo fiscal estructural -2,7 -2,6 -2,4 -2,3 -2,2 -2,1 -2,0 -1,9 -1,6 -1,4 -1,2 -1,0 -0,8Supuestos seleccionados:Crecimiento del PIB observado, % 5,9 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8 4,8Crecimiento del PIB potencial, % 4,4 4,3 4,4 4,6 4,8 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9 4,9Precio del petróleo (WTI), US$/barril 95 98 103 99 96 92 92 92 92 92 92 92 92Producción de petróleo y gas* 1140 1310 1341 1457 1533 1580 1632 1639 1654 1654 1654 1654 1654

Nota: Las proyecciones fiscales incluidas en este cuadro se basan en cifras de Gobierno que tal vez no coincidan con las proyecciones del Banco presentadas en el cuadro 1. *En 1000 barriles de petróleo equivalente por día.

Debido al redondeo, los totales pueden no coincidir con la suma de las cifras consignadas. Fuente: MHCP (2012).

67. El MHCP ha preparado un borrador de un documento metodológico en el que se detalla cómo se debe implementar la regla fiscal. Un mérito clave de este documento es que describe los diferentes aspectos de la implementación de la regla fiscal y forma la base analítica para la redacción de los decretos pertinentes a la implementación de la Ley 1473 de 2011. En el documento, también se detalla la definición de los conceptos y las metodologías clave. Se define lo que significa “cuentas del Gobierno central” y se explica cómo se integra la regla de equilibrio fiscal estructural en el ciclo presupuestario. Por último, se enumeran los miembros del Comité Consultivo y de los dos grupos técnicos de trabajo.

68. Actualmente se está preparando el borrador de un decreto para el gasto anticíclico. En el borrador, que se basa en el documento metodológico, se especifica la función de los distintos organismos del Gobierno con respecto a las disposiciones anticíclicas, en particular, el Departamento de Política Macroeconómica del MHCP es responsable de controlar periódicamente si se cumplen las condiciones para proponer el gasto anticíclico. Para hacerlo, debe proyectar de manera independiente el crecimiento económico real anual y tener en cuenta las estimaciones del producto potencial elaboradas por el grupo técnico de trabajo pertinente. Si se cumplen las condiciones (véase el recuadro 4), el Departamento de Política Macroeconómica solicita una reunión con el CONFIS, el cual autoriza el monto, la naturaleza y el plazo del gasto público adicional. El CONFIS, a su vez, autoriza a la Dirección de Presupuestos del MHCP a que prepare una enmienda del presupuesto para su aprobación por el Congreso. El Gobierno determina el financiamiento del gasto adicional. En caso de que se produzca una recesión prolongada, también existe la posibilidad de extender el período durante el cual se implementa el gasto anticíclico.

30

69. Si bien el Gobierno ha logrado un gran avance en la implementación de la regla fiscal, aún quedan desafíos importantes. En primer lugar, el proceso de implementación se beneficiaría de una mayor transparencia. Esto incluye la publicación de los documentos de referencia pertinentes elaborados por el Gobierno y el Comité Consultivo. Además, estos documentos se beneficiarían con la inclusión de mayores detalles sobre la metodología y los datos para facilitar la verificación independiente y la repetición por parte de terceros, incluido el cálculo de escenarios alternativos (por ejemplo, los efectos en el saldo fiscal del uso de pronósticos alternativos de precios del petróleo). En segundo lugar, la metodología que utiliza el grupo de trabajo pertinente para proyectar los precios de los commodities podría beneficiarse al ser más transparente, coherente y objetiva, con el uso más sistemático de fuentes internacionales. En tercer lugar, el cálculo del saldo estructural podría ser más simple y transparente si se utilizaran elasticidades de ingresos agregadas, en lugar de desglosadas. Si bien el documento metodológico reconoce el punto de que ambos enfoques arrojan resultados similares, el ministerio actualmente ha optado por el enfoque desglosado.

70. Se prevé que el proceso de implementación mejore gradualmente con el tiempo como parte de un proceso de aprendizaje, especialmente en vista de las evaluaciones del Comité Consultivo. Al reconocer el margen para introducir mejoras en algunas esferas, es importante destacar que este es el primer año en que se implementó la regla y que el proceso puede mejorarse con el tiempo. Además, el Comité Consultivo tiene la oportunidad de formular comentarios sobre estas mejoras en la publicación del informe de evaluación anual (a partir de mediados de 2013).

71. Próximos pasos: Entre los pasos restantes, se incluye la preparación de 1) un documento metodológico del CONFIS que defina las cuentas del Gobierno central (artículo 2 de la Ley 1473); 2) un decreto que reglamente el funcionamiento, la administración, la operación y las inversiones del Fondo de Ahorro y Estabilización Fiscal y Macroeconómica (artículo 15 de la Ley 1473); 3) la emisión de las normas reglamentarias del Marco de Gastos a Mediano Plazo (artículo 8 de la Ley 1473), y 5) un decreto que reglamente la operación del ciclo presupuestario (artículos 4 y 9 de la Ley 1473). Si bien estos pasos se definieron en el documento metodológico, aún no se han aprobado legalmente.

72. Desafíos pendientes: Además de completar las normas reglamentarias de la regla fiscal, el MHCP debería tomar medidas para mejorar la planificación presupuestaria con la nueva regla de equilibrio estructural. Entre los desafíos específicos, se incluyen los siguientes: 1) las aclaraciones relacionadas con el uso del saldo estructural como ancla fiscal; 2) la gestión de incentivos para combatir la evasión y la contabilidad creativa; 3) la aclaración acerca de si el saldo estructural debería procurarse solo ex ante o también ex post. Además, existe un margen para el uso más eficaz de los instrumentos de gestión de las finanzas públicas, como el Marco Fiscal a Mediano Plazo y el Marco de Gastos a Mediano Plazo. Esto incluye una nueva determinación de las secuencias de ambos marcos que debe realizarse antes del proceso presupuestario. De esta forma, el Consejo Nacional de Política Económica y Social dispondría del tiempo necesario para tener un debate fundado sobre la dirección estratégica del presupuesto y el establecimiento de topes máximos de gastos estrictos basados en los niveles de referencia de los ministerios sectoriales y las nuevas iniciativas de gasto. Por último, la adopción completa de la clasificación económica, y con el tiempo, la clasificación de programas, para los gastos recurrentes y de inversión relativos a la formulación y la implementación es un tema clave para el futuro. El SPC de Política Fiscal podría ser un

31

mecanismo útil para el respaldo permanente del Banco en la implementación de la regla fiscal, en coordinación con el FMI.

Reformas tributarias

Medida previa para el segundo PPD: El Prestatario, a través del MHCP, ha emitido las normas reglamentarias de la Ley 1430 a fin de aumentar los ingresos tributarios del Prestatario, mejorar la eficacia del sistema tributario del Prestatario y optimizar la competitividad de su economía.

73. El sistema tributario de Colombia se caracteriza por una recaudación tributaria relativamente baja y por ser desigual, ineficaz y complejo. Los ingresos tributarios parecen ser insuficientes en vista del nivel de desarrollo económico y las presiones sobre el gasto estructural de Colombia. El elevado coeficiente de Gini del ingreso de Colombia parece no verse afectado por los impuestos. Es más, el tratamiento tributario de agentes económicos similares generalmente no cumple con las normas de equidad horizontal. Por último, las incongruencias en el código tributario, los gastos tributarios y el complicado sistema del impuesto al valor agregado (IVA) incrementan la complejidad del sistema (Banco Mundial, 2012b).

74. En 2010, el Gobierno introdujo dos reformas tributarias tendientes a elevar el coeficiente ingresos-PIB y mejorar la eficacia del sistema tributario. Estas reformas se respaldaron mediante el primer PPD. La Ley 1430 tenía como objetivo aumentar los ingresos tributarios, mejorar la eficacia del sistema tributario y optimizar la competitividad, mientras que el Decreto 4825 tenía como fin aumentar temporalmente los ingresos para financiar parcialmente el costo fiscal de la emergencia de La Niña en 2010-11., Se esperaba que estas reformas, promulgadas en diciembre de 2010, dieran como resultado un aumento de los ingresos tributarios, en promedio, del 0,6% del PIB por año en el período 2011-14 con relación al valor de referencia de 2010, según las estimaciones del Gobierno. Las reformas tributarias respaldaban el objetivo de previsibilidad y estabilidad del presupuesto al establecer un calendario claro a mediano plazo para las tasas tributarias individuales. Estos son los principales cambios: a) la eliminación del descuento tributario por inversiones en activos fijos de las empresas; b) la corrección de las deficiencias del impuesto sobre las transacciones financieras; c) la eliminación gradual del impuesto sobre las transacciones financieras; d) la reducción del recargo de energía gravado sobre las empresas, y e) un aumento de la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio (véase el recuadro 5 para obtener más detalles).

75. Se han emitido completamente las normas reglamentarias de la Ley 1430. Tras la promulgación de la Ley 1430 del 29 de diciembre de 2010, la DIAN emitió las normas reglamentarias, como se resume en el cuadro 6.

32

Cuadro 6. Lista de decretos que implementan la Ley 1430 del 29 de diciembre de 2010Normas reglamentarias AspectoDecreto 493 del 23 de febrero de 2011 yDecreto 1919 del 1 de junio de 2011

Retención del impuesto sobre las ventas

Decreto 660 del 10 de marzo de 2011 Impuesto sobre las transacciones financierasDecreto 1505 del 9 de mayo de 2011 Retención en origen de ingresos tributarios de exportaciones

de commoditiesDecreto 2245 del 28 de junio de 2011 Establecimiento de un nuevo régimen de sanciones para DIANDecreto 2915 del 12 de agosto de 2011, modificado porDecreto 4955 del 30 de diciembre de 2011

Recargo de energía

Decreto 1159 del 1 de junio de 2012 Flujo de fondos retenidos en origen directamentehacia el Tesoro a través de instituciones financieras

76. La recaudación tributaria aumentó considerablemente en 2011. Los ingresos tributarios aumentaron en 1,3 puntos porcentuales del PIB en 2011 (gráfico 1, panel e). Alrededor de tres cuartas partes de este aumento se deben a las mayores recaudaciones de las dos principales fuentes de ingresos: el impuesto sobre la renta (+0,6% del PIB) y el IVA (+0,4% del PIB). El sólido crecimiento económico y los precios favorables del petróleo, combinados con la reducción del 40% al 30% del descuento tributario por inversiones de capital fijo para las empresas, que se introdujo mediante la Ley 1370 de 2009, explican el rendimiento del impuesto sobre la renta. Los mayores ingresos por concepto de IVA, a su vez, se relacionan con el mayor consumo, habida cuenta del entorno económico favorable. Las recaudaciones tributarias también aumentaron debido a la mejora de la administración, que incluye el fortalecimiento del cruce de información electrónica y la aplicación de la recaudación forzosa.

77. Las reformas tributarias respaldadas mediante el primer PPD explican la mayor parte de los sólidos ingresos observados en los impuestos sobre el patrimonio y sobre las transacciones financieras. Estos dos impuestos explican alrededor de una cuarta parte del aumento de los ingresos tributarios en 2011. La reducción de las deficiencias del impuesto sobre las transacciones financieras (Ley 1430 de 2010) dio como resultado un aumento del 0,3% del PIB, comparado con una proyección del 0,1% (véase el recuadro 5). De modo similar, el aumento de la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio, introducido mediante el Decreto 4825 de 2010, aumentó las recaudaciones en un 0,4% del PIB, comparado con una proyección del 0,1% del PIB12.

78. Próximos pasos y desafíos pendientes: El Gobierno está preparando una reforma tributaria que, entre otras cosas, tiene como objetivo mejorar la equidad y la simplicidad del sistema tributario. La reforma no trata explícitamente de aumentar los ingresos tributarios. Sin embargo, es posible que se justifique tomar otras medidas tendientes a aumentar los ingresos a mediano plazo para que la recaudación tributaria de Colombia se aproxime más a la de sus pares y para cumplir el objetivo del saldo estructural. El Banco continuará siendo un asociado importante que brindará respaldo al Gobierno para superar estos desafíos (recuadro 6).

79. Resultados previstos a mediano plazo del componente A), la mejora de la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto: Se prevé que la implementación de la regla

12 Las reducciones de los aranceles de alrededor del 12% a aproximadamente el 8% dieron lugar a una caída del 0,2% del PIB en las recaudaciones de los ingresos tributarios en 2011.

33

fiscal y las reformas tributarias den lugar a una gestión más previsible, estable y eficiente de los recursos fiscales.

Recuadro 5. La reformas tributarias de diciembre de 2010 (Ley 1430 y Decreto 4825)Se eliminó el descuento tributario por inversiones de capital fijo para las empresas. Se prevé que esta medida, que mejora la base tributaria, eleve el coeficiente ingresos tributarios-PIB en un 0,5% por año (cuadro 6). Entre 2004 y 2010, se permitía a las empresas deducir de su renta imponible el 30% del valor de sus inversiones de capital fijo (40% en 2008-09). La exención del impuesto para las inversiones de capital se introdujo originalmente a fin de estimular la inversión, y benefició especialmente a los sectores que operaban con gran intensidad de capital. El fuerte aumento de los niveles de inversión y las dudas acerca de la eficiencia de los incentivos tributarios motivaron esta medida.

Se corrigieron las deficiencias del impuesto sobre las transacciones financieras para aumentar la eficacia de la recaudación tributaria. El impuesto sobre las transacciones financieras grava todas las transacciones bancarias de empresas y personas físicas. El impuesto se introdujo por primera vez en 1998. Desde 2003, la tasa del impuesto ha sido del 0,4% del monto nominal de la transacción. La eficiencia de la recaudación tributaria disminuyó notablemente en los últimos años debido al cambio en el comportamiento de los agentes económicos, quienes recurrieron cada vez más a métodos de transacción que no están sujetos a impuestos, como las transacciones en efectivo.

El impuesto a las transacciones financieras se eliminaría gradualmente entre 2014 y 2018. La tasa actual del 0,4% se reducirá al 0,2% en 2014-15, al 0,1% en 2016-17 y a cero a partir de 2018. La justificación de la eliminación del impuesto sobre las transacciones se relaciona con su impacto distorsionador en la intermediación financiera y la expansión del crédito, con un efecto negativo asociado en el crecimiento económico. Además, el impuesto tiende a castigar a las pequeñas empresas y los hogares de ingresos bajos que tienen pocas formas de evitarlo.

Se eliminó el recargo de energía para el sector de manufactura. A fin de reducir los costos de producción para el sector de manufactura, el Gobierno eliminó el recargo del 20% sobre los costos de la electricidad para los establecimientos industriales. La medida tiene como objetivo mejorar la competitividad de las empresas de manufactura en el contexto de la fuerte apreciación de la moneda nacional.

Otros ajustes realizados al código tributario también tuvieron un impacto positivo a corto plazo en los ingresos: a) la aplicación de impuestos a los pagos de intereses de la deuda externa privada para armonizar con las reglas tributarias relativas a la deuda interna privada; b) la eliminación de la exención de impuestos a los servicios intermedios en el sector del petróleo y la minería; c) la retención del 1% de los ingresos del petróleo y la minería, y d) las medidas dirigidas a aumentar la eficiencia de la recaudación del IVA.

Se aumentó la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio para empresas y personas físicas. Con esta medida, se amplió la base del impuesto sobre el patrimonio para incluir también los montos inferiores a Col$3000 millones, y se introdujo un recargo temporal del 25% para los montos superiores a Col$3000 millones durante el período 2011-14. Con los ingresos generados a partir de este cambio, se financiaron los gastos recurrentes tras las fuertes precipitaciones de fines de 2010.

34

Cuadro 7. Impacto previsto de las reformas tributariasen el coeficiente ingresos tributarios-PIB+ (ex ante)

2011 2012 2013 2014 Promedio 2011-14Reforma tributaria (Ley 1430) Eliminación del descuento tributario a los activos fijos

0.0 0.5 0.5 0.5 0.4

Corrección de deficiencias del impuesto sobre las transacciones financieras

0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Eliminación gradual del impuesto sobre las transacciones financieras

0.0 0.0 0.0 -0.3 -0.1

Reducción del recargo de electricidad 0.0 0.0 -0.1 -0.1 -0.1 Otros 0.2 0.1 0.1 0.0 0.1Impuesto sobre el patrimonio (Decreto 4825) 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1Total 0.4 0.9 0.8 0.3 0.6

Fuente: MHCP (DIAN). Nota: Análisis estático. +Relativo al valor de referencia de 2010.

Recuadro 6. Compromiso del Banco Mundial con la política y la administración tributarias en Colombia

El Banco tiene un firme compromiso con las autoridades de Colombia en lo que respecta a la política tributaria. Sobre la base de los instrumentos del PPD y SPC de política fiscal, el Banco preparó estudios acerca de los gastos tributarios y la progresividad del sistema de transferencias tributarias. La labor actual incluye la simulación del impacto en los ingresos y la redistribución de la reforma tributaria prevista, y estimaciones de las evasiones tributarias.

En el estudio sobre el gasto tributario, se estima que los ingresos no percibidos debido a los incentivos y beneficios tributarios es equivalente al 4,5% del PIB, monto que supera el gasto presupuestario actual en defensa y seguridad de Colombia. Los gastos tributarios se utilizan cada vez más como un instrumento de política en Colombia, según lo refleja el aumento del 60% en la última década. Esta tendencia es motivo de preocupación, dado que solo algunos de los 201 gastos tributarios que existen actualmente han sido objeto de una evaluación de impacto sistemática. En otras palabras, los beneficios netos para la sociedad de este gasto fiscal son, en gran medida, una incógnita. Además de la pérdida de ingresos relacionada, los gastos tributarios podrían dar lugar a mayores costos administrativos y asociados al cumplimiento, ineficiencias económicas, y desigualdad horizontal y vertical, a la vez que podrían abrir la puerta al fraude y la evasión. Los gastos tributarios en Colombia generalmente no tienen fechas de vencimiento, lo que implica que permanecerán en el código tributario a perpetuidad, a menos que se los derogue mediante medidas legislativas discrecionales. Para abordar estos desafíos, en el estudio se propone la implementación de una estrategia tendiente a mejorar la gestión de los gastos tributarios. Entre los elementos clave de la estrategia, se incluyen un método más sistemático de evaluación de costos y beneficios, y un uso más activo de las fechas de vigencia. Por último, en el estudio se propone un marco analítico para evaluar los gastos tributarios y su aplicación a tres estudios de casos preponderantes: exenciones y exclusiones del IVA, el régimen especial para entidades sin fines de lucro y el régimen de la zona de libre comercio.

En el análisis de la redistribución fiscal, se señala que Colombia tiene el séptimo coeficiente de Gini de desigualdad de los ingresos más alto del mundo. El Gobierno actual aspira a formar parte de la OCDE, que tiene disparidades de ingreso mucho menores, principalmente como resultado de las eficaces políticas de redistribución fiscal. En Colombia, por su parte, los impuestos directos, los impuestos indirectos y las transferencias monetarias apenas influyen en el elevado coeficiente de Gini. A fin de reducir la desigualdad de los ingresos, los responsables de políticas de Colombia podrían considerar la posibilidad de introducir un sistema de transferencias tributarias más progresivo. En el documento, se consideran diversas opciones de políticas fiscales de reducción de la desigualdad, y se las clasifica según su eficacia. Se aduce que se podrían obtener importantes ganancias redistributivas a

35

partir de las reformas tributarias, si se las combina con buenas decisiones en relación con los gastos. Un paquete de reformas ilustrativo sugiere que Colombia podría alcanzar niveles de desigualdad similares a los de Chile o Costa Rica, prácticamente sin repercusiones fiscales.

Simulación de reforma tributaria ex ante. A fin de orientar el diseño de una nueva reforma tributaria en Colombia, el Banco está realizando una serie de simulaciones para estimar el impacto en los ingresos y la distribución de los cambios propuestos para el impuesto sobre la renta personal.

Estimaciones de la evasión tributaria. A fin de mejorar la estimación de la evasión tributaria en Colombia, el Banco está evaluando las estimaciones de evasión tributaria existentes del impuesto sobre la renta personal, con el objetivo de sugerir mejoras de la metodología y proporcionar estimaciones revisadas.

Administración tributaria. El Banco Mundial aplicó, en forma experimental, un nuevo modelo en Colombia para medir el desempeño de la administración tributaria en el tiempo (Modelo de evaluación integral de administración tributaria). El modelo se basa en un sistema de referencia de 14 dimensiones estratégicas centrales que se consideran, en general, como las características deseadas de un sistema tributario moderno. Un atributo clave es la identificación de las deficiencias en el desempeño en comparación con un conjunto de indicadores de referencia deseables y prácticas recomendadas. Los indicadores pueden adaptarse a las características específicas de cada país y utilizarse para realizar el seguimiento del desempeño en el tiempo. Por último, el modelo puede constituir la base de una hoja de ruta para la estrategia de reforma de la administración tributaria.

Fuente: Banco Mundial (2012b) y Moller (2012).

B. Gestión del pasivo de la seguridad social

80. Las obligaciones relacionadas con la provisión de seguridad social constituyen los desafíos fiscales a largo plazo más importantes en Colombia. El valor neto actualizado de las futuras obligaciones de atención de la salud se calculó en el 97% del producto interno bruto (PIB) (2006-50), mientras que los pasivos de las pensiones del sector público alcanzan al menos el 110% del PIB en términos del valor neto actualizado (2011-60)13. Para mejorar la sostenibilidad fiscal a largo plazo, el Gobierno ha tomado medidas para mejorar la gestión de los pasivos del seguro de salud, según se analiza a continuación y, al mismo tiempo, continúa con los planes de reforma del sistema de pensiones14.

Medidas previas para el segundo PPD:- El Prestatario, a través de la Comisión de Regulación en Salud, emitió el Acuerdo n.º 29, con fecha 28 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 30 de diciembre de 2011) a través del cual, entre otros puntos, a) se actualizó el Paquete de Beneficios Obligatorios de los regímenes contributivo y subsidiado, con el fin de ampliar la cobertura de los bienes y servicios de salud en virtud de estos regímenes, y b) se introdujo una lista de bienes para la atención de la salud y servicios médicos para que se los excluyera de este Paquete de Beneficios Obligatorios.

13 Fuente: Pasivos de salud, según Clavijo (2009) y pasivos de pensiones, según el DNP. Ambos utilizan una tasa de descuento del 4%. En esta sección se considera exclusivamente la salud, dado que se describen medidas que el Gobierno ya tomó en esta área. Véase Banco Mundial (2011) para obtener un análisis de las pensiones.14 El Gobierno se encuentra en la etapa final de la elaboración de normas reglamentarias para a un plan de ahorro individual destinado a personas con ingresos bajos (Beneficios Económicos Periódicos). También está trabajando en una reforma legislativa. El Banco proporciona respaldo analítico para el diseño de la reforma de pensiones a través de diferentes actividades de servicios de conocimientos y de convocatoria.

36

- El Prestatario, a través del Ministerio de Salud y Protección Social, dictó el Decreto n.º 4107, con fecha 2 de noviembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de noviembre de 2011), a través del cual, entre otros puntos, se estableció un fondo para imprevistos para el sistema de seguro de salud del Prestatario, con el fin de garantizar la disponibilidad de fondos suficientes para imprevistos, incluidas emergencias de salud derivadas de diferentes tipos de epidemias o desastres naturales y biológicos.

81. Entre los factores clave que explican las presiones fiscales que han surgido del sistema de seguro de salud en los últimos años se incluyen los siguientes: a) debilidades en el marco reglamentario para promover una mejor calidad y eficiencia en la prestación de bienes y servicios de salud dentro de un marco de medicina basada en las evidencias, b) una expansión rápida de la inscripción en el seguro de salud en el régimen subsidiado15, c) un diseño del beneficio de seguro de salud que promueve incentivos para la demanda de atención de la salud provocada por la oferta de bienes y servicios que no están incluidos en el Paquete de Beneficios Obligatorios, y d) la ampliación del Paquete de Beneficios Obligatorios para que todos los individuos cubiertos por el régimen subsidiado tengan derecho a recibir los mismos beneficios que reciben los individuos cubiertos por el régimen contributivo16.

82. El Gobierno ha adoptado un enfoque múltiple para mejorar la gestión de los pasivos del seguro de salud. El objetivo general de las intervenciones se centró en detener el crecimiento rápido de los gastos relacionados con el suministro de bienes y servicios de salud no incluidos en el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen contributivo. Estos reembolsos aumentaron del 0,9% al 17,0% del gasto total de salud en 2003-10, hasta alcanzar un total de Col$2,345 billones. Para abordar este desafío fiscal, el Gobierno implementó una serie de medidas respaldadas por el primer PPD. Estas medidas incluyeron la promulgación de la Ley 1438 de 2011, así como varias medidas administrativas y regulatorias tendientes a reducir el gasto relacionado con los medicamentos de alto costo (Resoluciones 4370 de 2010, 1020 de 2011 y 1083 de 2011). Con buenos resultados, el Ministerio de Salud y Protección Social supervisa atentamente y hace cumplir los requisitos para el reembolso de medicamentos con el objeto de controlar estos gastos. Los reembolsos por la prestación de servicios no incluidos en el Paquete Obligatorio de Atención de la Salud disminuyeron alrededor del 10% en 2011 (de Col$2,345 billones a Col$2,103 billones) y, actualmente, permanecen por debajo del objetivo del Gobierno de mantener los costos nominales constantes en Col$2,4 billones en 2013 (véase el anexo 6). Como se explica a continuación, el Gobierno ha tomado medidas adicionales para reducir los costos y mejorar la previsibilidad del presupuesto.

83. El Gobierno actualizó el Paquete de Beneficios Obligatorios de los regímenes contributivo y subsidiado. El Acuerdo 29, con fecha 28 de diciembre de 2011, exige la actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios y forma parte de la aplicación de la Ley 1438 de 2011. Esta ley estipula que dichas actualizaciones se deben realizar cada dos años y que se debe efectuar un análisis de la inclusión de medicamentos y procedimientos, mediante un enfoque de medicamentos basado en las evidencias que incluya un análisis de la eficacia

15 El seguro social de salud de Colombia cuenta con dos regímenes principales: a) el régimen contributivo, financiado a través del impuesto sobre la nómina de los trabajadores formales y b) el régimen subsidiado, financiado a través de los presupuestos y las transferencias nacionales y subnacionales provenientes del régimen contributivo. El 96% de los colombianos están cubiertos por este sistema.16 Refleja la plena implementación del artículo 162 de la Ley 100 de 1993, según lo exigido por las resoluciones subsiguientes del Tribunal Constitucional.

37

en función del costo. El acuerdo también facilita la introducción a futuro de una herramienta para contener los costos, a saber, la utilización de una lista de exclusiones (una lista negativa). Actualmente, existen muy pocas exclusiones (por ejemplo, cirugía estética), pero esta nueva herramienta, si se la utiliza de manera más proactiva, tiene el potencial de gestionar mejor el riesgo de la demanda provocada por la oferta.

84. La actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios mejora la previsibilidad del presupuesto del sistema de seguro de salud y aumenta la capacidad del sistema para gestionar los riesgos financieros. Un Paquete de Beneficios Obligatorios constituye una herramienta de planificación para estimar los recursos financieros necesarios en un sistema de seguro de salud determinado. Esta herramienta se utiliza para determinar prioridades mediante la vinculación de las necesidades de salud de la población (sobre la base de perfiles epidemiológicos o demográficos) con la asignación de los recursos disponibles. Existen varios enfoques para determinar prioridades y diseñar un paquete de beneficios. Con frecuencia, se trata de una combinación de una lista positiva y una lista negativa de condiciones o intervenciones. Las anteriores actualizaciones del Paquete de Beneficios Obligatorios en Colombia habían sido irregulares y poco integrales, con un uso muy limitado de los enfoques estándar y las herramientas analíticas para el establecimiento de prioridades.

85. La previsibilidad del presupuesto también puede mejorar, en la medida en que la actualización del paquete reduzca las dificultades jurídicas relacionadas con la salud. Con frecuencia, la insatisfacción con respecto a la prestación de los servicios de salud en el régimen contributivo lleva a los pacientes a buscar una mejor atención de la salud a través de un proceso jurídico establecido constitucionalmente que se denomina tutela. El sistema jurídico a menudo falla a favor de los pacientes, y el sistema de seguro de salud debe pagar esos servicios, aun si no forman parte del Paquete de Beneficios Obligatorios. Esta situación provoca que los costos de atención de la salud sean altamente impredecibles y que no siempre estén basados en evidencia científica o normas internacionales de atención de la salud. Se espera que una mayor claridad respecto de los tipos de bienes y servicios de salud que están incluidos en el paquete de beneficios reduzca en alguna medida estos procesos jurídicos.

86. El paquete de beneficios actualizado facilita la planificación financiera y la eficiencia en la adquisición de bienes y servicios de salud dentro de las empresas de seguros de salud. A modo de ejemplo, si un medicamento no forma parte del Paquete de Beneficios Obligatorios, las empresas de seguros tienen menos incentivos para desarrollar mecanismos de compras eficientes, lo que provoca costos más altos en sus adquisiciones discrecionales. Por otra parte, si el medicamento forma parte del paquete, las empresas tienen incentivos positivos que promueven la eficiencia dentro del marco de un modelo mejorado de atención de la salud. Además, la inclusión de bienes y servicios de salud también les permite a las entidades reguladoras supervisar atentamente la evolución del uso y los precios, lo que resulta especialmente pertinente para artículos tales como medicamentos costosos que el Gobierno observa de cerca.

87. El Gobierno ha establecido y financiado un Fondo para Imprevistos para el sistema de seguro de salud. En el artículo 41 del Decreto 4107, con fecha 4 de noviembre de 2011, se establece un Fondo para Imprevistos, conocido como Cuenta de Garantía del FOSYGA, con el fin de garantizar la disponibilidad de fondos suficientes para imprevistos. En el decreto se establece un nivel de reservas de al menos el 5% del fondo de seguro de salud general (Cuenta de Compensación del FOSYGA). El fondo de reserva ya goza de una

38

contribución inicial del Gobierno central, derivada en parte de los fondos provenientes de las medidas destinadas a limitar los costos, respaldadas por el primer PPD. Un flujo estable de recursos de una proporción de las contribuciones de las aseguradoras garantiza la viabilidad financiera a largo plazo del fondo.

88. El Fondo para Imprevistos procura mejorar la gestión de riesgos del sistema de seguro de salud. Su creación representa un paso muy importante hacia una política acertada que busca mejorar el conjunto de instrumentos para gestionar los riesgos financieros derivados de los reembolsos originados fuera del Paquete de Beneficios Obligatorios. Este fondo para imprevistos también sirve para garantizar que existan reservas para otros imprevistos, lo que incluye emergencias de salud que derivan de diferentes tipos de epidemias o desastres naturales y biológicos.

89. Por último, el Gobierno también dictó el Decreto-Ley 19-2012 del 10 de enero de 2012 (Ley de Anti-trámites). En este decreto-ley se revisan profundamente y se simplifican varios procedimientos administrativos y burocráticos (trámites excesivos) y se facilita la resolución de una gran cantidad de reclamaciones y pasivos del sistema de salud en el corto plazo. Estas disposiciones son complementarias a la actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios, dado que brindan normas más claras acerca de qué se financiará como parte del Paquete de Beneficios Obligatorios y cuáles constituyen reclamaciones legítimas para el reembolso de beneficios no incluidos en la cobertura de seguro de salud de ambos regímenes.

90. Desafíos pendientes: Entre las prioridades para el sector de la salud que aún se deben abordar, se incluyen las siguientes: a) desarrollar políticas e intervenciones para reducir el riesgo de corrupción en el sistema de seguro de salud y promover el buen gobierno y la rendición de cuentas; b) desarrollar y ejecutar una política más integral para mejorar los sistemas de información, tanto del lado de la oferta como de la demanda, con el objetivo de promover la transparencia, la rendición de cuentas y la supervisión oportuna del desempeño del sistema de salud y la asignación eficiente de los recursos humanos y financieros; c) desarrollar un sistema de información para mejorar el análisis sistemático y continuo de los tipos de información pública que se envían al Tribunal Constitucional, como parte del proceso judicial de las reclamaciones de naturaleza jurídica (tutelas) y su impacto en la administración de los pasivos del seguro de salud17. Se espera que el Gobierno aborde algunos de estos desafíos a través de una nueva ley de salud. 91. Resultados previstos a mediano plazo del componente B), la mejora de la gestión del pasivo de la seguridad social. Se espera que el apoyo para la actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios y la creación del Fondo para Imprevistos mejoren la gestión de las finanzas del seguro médico, lo que reduciría el riesgo fiscal del Gobierno.

C. Financiamiento frente a riesgos de desastres

17 La resolución del Tribunal Constitucional T-760 de 2008 incluye un mandato para que el Poder Ejecutivo informe cualquier cambio en las tendencias de las tutelas derivadas de las políticas de salud desarrolladas para abordar las cuestiones planteadas en esta resolución. El Ministerio de Salud, a través de la Universidad de los Andes, está estudiando una muestra nacional de tutelas enviadas para la revisión del Tribunal Constitucional. La identificación de una herramienta sistemática de recopilación de datos para realizar un seguimiento de las tendencias en las tutelas constituye un importante desafío. El Banco le brinda apoyo al Gobierno en relación con esta cuestión mediante asesoramiento técnico.

39

92. El Gobierno ha adoptado medidas para mejorar la gestión de los riesgos fiscales asociados con los peligros naturales. Estas medidas procuran el cambio gradual de una gestión del riesgo fiscal ex post a una gestión ex ante, y transferir el riesgo del sector público al sector privado. A fin de orientar estos esfuerzos, el Gobierno ha publicado una Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres y ha tomado medidas para mejorar la cobertura de seguro contra terremotos y en el sector agrícola.

Medidas previas para el segundo PPD:- El Prestatario, a través del MHCP, ha aprobado y publicado una Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, con fecha mayo de 2012, para reducir la vulnerabilidad fiscal del Prestatario ante el acaecimiento de desastres naturales.- El Prestatario, a través del MHCP, ha emitido el Decreto n.º 4865, con fecha 22 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de diciembre de 2011), a través del cual, entre otros puntos, se modificó el requisito de reserva que exigía a las empresas de seguros privadas ofrecer un seguro contra terremotos.

93. Colombia se ha posicionado como un líder en América Latina en lo que respecta al desarrollo de un enfoque integrado para la gestión de riesgos de desastres, que incluye el financiamiento de estos riesgos. Los avances logrados en el seguimiento, los sistemas de alerta temprana y la organización de una respuesta ante emergencias han dado como resultado una reducción en la pérdida de vidas a causa de fenómenos naturales. A pesar de estos avances, Colombia experimenta actualmente un aumento en los costos económicos y fiscales de los desastres naturales, como lo ejemplifican los US$4500 millones de pérdidas económicas a causa de las graves inundaciones provocadas por el fenómeno de La Niña, en 2010-11. Esta situación es el resultado de una mayor vulnerabilidad del país a los riesgos de desastres naturales en comparación con otros países en desarrollo. Los procesos inadecuados de urbanización, la degradación del medio ambiente y, posiblemente, el cambio climático aumentan esta vulnerabilidad. Por lo tanto, los peligros naturales representan un pasivo contingente importante para el Gobierno, estimado entre el 11% y el 18% del PIB para el período 2011-50 (Banco Mundial, 2011). 94. Después del fenómeno de La Niña en 2010-11, la gestión y el financiamiento de riesgos de desastres se ubicó en un lugar prioritario del programa político. Afortunadamente, las iniciativas de reforma del Gobierno continuaron después de este episodio de desastre, como lo demuestra la aplicación de una nueva Ley Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012). La ley respalda una política nacional de gestión de riesgos de desastres y un Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y constituye un componente importante para mejorar la aplicación de la gestión y el financiamiento de riesgos. Esta estrategia le ofrece a Colombia políticas nacionales coordinadas en materia de prevención desastres naturales y respuesta a ellos. Además, la Ley 1523 establece un nuevo Fondo de Gestión del Riesgo de Desastres para remplazar el actual Fondo Nacional de Calamidades. El Fondo de Gestión del Riesgo de Desastres contiene, entre otros elementos, subcuentas específicas para respaldar las actividades relacionadas con el financiamiento de los riesgos y la respuesta posterior al desastre.

95. El MHCP ha aprobado y publicado una Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres. Esta estrategia constituye un paso importante que pocos países en desarrollo han podido igualar. Entre los principales componentes de la estrategia se

40

encuentran los siguientes: 1) mejora de la evaluación de los riesgos de catástrofes financieras y de las aplicaciones para la toma de decisiones financieras; 2) desarrollo de un enfoque de estratificación de riesgos para el financiamiento de los riesgos de desastres, basado en el Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, y 3) mejora del seguro contra catástrofes para obras de infraestructura y edificios públicos.

96. En la estrategia se establecen el contexto y el marco para la participación de Colombia en el financiamiento frente a riesgos de desastres e identifica los próximos pasos para lograr una protección financiera más integral por parte del Estado. Esta estrategia incluye una serie de pasos analíticos, procesales y legales con el objeto de realizar las siguientes tareas: 1) elaborar directrices de políticas para el financiamiento de riesgos; 2) desarrollar una estrategia de seguros para el Gobierno central, incluidos los requisitos para futuras inversiones en activos públicos; 3) calcular las pérdidas máximas probables del sector, y 4) aplicar instrumentos de protección financiera para la cartera del Gobierno.

97. La ejecución de la Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres requeriría una serie de pasos específicos. Estos pasos son, entre otros: 1) evaluaciones posteriores del pasivo contingente del Gobierno a través de modelos de riesgos de catástrofes y herramientas dinámicas de análisis financiero; 2) aumento del uso de la retención del riesgo y la transferencia del riesgo para proteger el presupuesto contra los desastres naturales; 3) desarrollo de un programa de seguro contra riesgos de catástrofes para los activos públicos, y 4) fomento del desarrollo a largo plazo del seguro contra riesgos de catástrofes para la propiedad, destinado a viviendas privadas. El Gobierno ya está planificando realizar algunas de estas actividades, como se detalla a continuación.

98. El seguro para edificios públicos se transferirá gradualmente de la cobertura individual a la cobertura colectiva. En la actualidad, la ley exige que cada entidad individual del Gobierno central contrate pólizas de seguro para sus edificios. Sin embargo, la falta de información completa y exacta sobre la exposición relativa de los edificios resulta problemática y hace que la cobertura y la fijación de precios de las pólizas sean inadecuadas. Una estrategia de seguros más efectiva mejora la información sobre los activos que han de asegurarse y explota el uso de riesgos en común, a través de la contratación de un seguro colectivo para todos los edificios del Gobierno central. Actualmente, el Banco presta asistencia técnica para respaldar esta área de la estrategia de financiamiento frente a riesgos de desastres. Se prevé la puesta en marcha de un programa piloto en 2012-13 para evaluar el nivel de ahorros de costos que se podría lograr a partir de una mejora de la información, con el objetivo a mediano plazo de llevar a cabo la transición hacia un enfoque colectivo.

99. El MHCP está preparando modificaciones en la Ley 1523 que permitirían al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres acumular reservas y utilizarlas para ejecutar la transferencia de riesgos de catástrofes. Si bien el fondo incluye una subcuenta específica para la ejecución de una estrategia de protección financiera contra desastres, las limitaciones de su diseño actual lo hacen inviable para la ejecución de una estrategia integrada de financiamiento frente a riesgos de desastres. El ministerio ha identificado las limitaciones del diseño actual y está elaborando un decreto para proponer modificaciones en el fondo.

100. Para respaldar la ejecución de la Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, el Gobierno también ha realizado importantes avances en el proceso de desarrollo del marco jurídico y normativo. La nueva Ley de Asociaciones Público-Privadas

41

(1508, con fecha enero de 2012) reduce los pasivos contingentes futuros asociados con las inversiones en infraestructura, en parte, a través de la transferencia del riesgo a los concesionarios. Como se explica a continuación, se han realizado importantes modificaciones en los requisitos de reservas de las empresas privadas que ofrecen seguros contra terremotos, con el objetivo de aumentar gradualmente la cobertura de seguro privada.

101. Un nuevo decreto establece que las reservas para terremotos en las empresas de seguros privadas deben tener en cuenta la exposición real, según lo cuantificado a través de modelos basados en los riesgos. El Decreto n.º 4865 de diciembre de 2011, emitido por el Ministerio de Hacienda, exige que las empresas de seguros usen modelos cuantitativos autorizados por la Superintendencia Financiera. Además, la Superintendencia Financiera debe desarrollar su propio modelo de referencia. El decreto aporta dos ventajas. En primer lugar, reduce el pasivo contingente del Gobierno. Con el nuevo decreto, las reservas se definirán en función de la exposición al riesgo. En segundo lugar, el decreto instituye la práctica técnica de establecer reservas para terremotos en el mercado de los seguros, que tiene en cuenta la exposición real de los riesgos asegurados. Al reflejar el verdadero costo del riesgo (en lugar de tasas basadas en el mercado), los precios ofrecerán señales sobre su exposición a los tenedores de pólizas. Esta situación puede promover la inversión en la mitigación de riesgos y desalentar el emplazamiento en áreas de alto riesgo. El Banco ofrecerá respaldo analítico a la Superintendencia Financiera para la aplicación de este decreto.

102. A medida que Colombia comience a ejecutar su nueva Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, se espera que recurra en mayor medida a sus nuevos instrumentos financieros. En el cuadro 7 se presenta un resumen de los instrumentos financieros ex ante actualmente vigentes en Colombia. Esto incluye asignaciones presupuestarias anuales, fondos de reservas y crédito contingente (como el PPD con CAT DDO). Existe la posibilidad de que en el futuro se utilice un seguro paramétrico o bonos de catástrofes como parte de la transferencia del riesgo soberano de desastres. Por último, se observa que el Gobierno utilizó activamente el financiamiento ex post a mediante un aumento de los impuestos después del fenómeno de La Niña, como se analizó en la sección previa sobre la reforma tributaria.

Cuadro 7. Instrumentos relevantes de financiamiento frente a riesgos de desastres actualmente vigentes en Colombia

Instrumento ¿En uso?

Comentarios

Fondo Nacional de Reserva Sí Se están realizando esfuerzospor mejorar.

Presupuesto contingente específico NoCrédito contingente Sí PPD con CAT DDO II.Transferencia paramétrica del riesgo soberano

de desastresNo

(Rea)seguro paramétrico No Transferencia alternativa de riesgos

- Bono de catástrofe- Canje de riesgos frente a catástrofes- Instrumento derivado sobre

catástrofes

No

Seguro de activos públicos contra catástrofes (basado en la indemnización)

Parcial Se están realizando esfuerzospor mejorar.

42

103. La mejora en el financiamiento frente a riesgos de desastres forma parte de la estrategia holística para mejorar la gestión del pasivo contingente del Gobierno. Otras iniciativas importantes que el Gobierno ha emprendido en los últimos años incluyen, entre otras, la Ley de Asociaciones Público-Privadas mencionada anteriormente, la creación de una unidad de defensa jurídica del Estado, la mejora de las herramientas para evaluar los riesgos fiscales asociados con las reclamaciones de naturaleza jurídica y una mejora en las directrices relacionadas con la gestión de riesgos en el proceso de contratación en el sector público.

104. Próximos pasos y desafíos pendientes: Para ejecutar plenamente la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, se deberían concluir varios estudios técnicos que se encuentran en curso a fin de garantizar una evaluación apropiada de los riesgos financieros. Particularmente, se debe concluir la recopilación de información sobre la exposición de los activos públicos. Se deberían ejecutar instrumentos financieros en forma gradual. Si bien es posible que esto se pueda concretar en los próximos años, la ejecución de la estrategia constituye un esfuerzo a largo plazo y un proceso iterativo. Es necesario realizar una labor adicional para diseñar los mecanismos institucionales e implementar las aclaraciones jurídicas. Los roles y las responsabilidades relativos del MHCP y la recientemente creada Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres en la ejecución de la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres también siguen siendo ambiguos en el texto jurídico.

Gestión de riesgos agrícolas

Medida previa para el segundo PPD: El Prestatario ha mejorado el marco institucional para su mercado privado de seguros agrícolas, a través de las siguientes medidas: a) la promulgación de la Ley n.º 1450, con fecha 16 de junio de 2011 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 16 de junio de 2011) a través de la cual, entre otros puntos, se estableció un marco de gestión de riesgos para integrar estrategias de adaptación y mitigación con el objetivo de mejorar los riesgos de producción; b) la emisión por parte de la Comisión Nacional de Crédito Agrícola de las siguientes resoluciones: i) Resolución n.º 1, con fecha 23 de agosto de 2011 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de septiembre de 2011), a través de la cual, entre otros puntos, se ampliaron los tipos de riesgos que pueden recibir subsidios públicos para la contratación de primas de seguros agrícolas, y ii) Resolución n.º 1, con fecha 16 de mayo de 2012 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 16 de mayo de 2012), a través de la cual, entre otros puntos, se preservó el acceso voluntario al seguro.

105. El sector agrícola es particularmente vulnerable a los peligros naturales. Para ejemplificar, durante el fenómeno de La Niña en 2010-11, 1 086 000 hectáreas de tierra se vieron gravemente afectadas, murieron 160 000 cabezas de ganado, 13 millones de metros cuadrados de infraestructura rural sufrieron daños permanentes y 140 000 viviendas en las áreas rurales fueron afectadas por las inundaciones. En general, las pérdidas acumuladas en el sector agrícola van en aumento en Colombia, del 1,5% del PIB en 1971-80 al 5,6% del PIB en 1991-2000 (Evaluación de riesgos naturales, 2004).

106. En los últimos años, la falta de una estrategia integral ex ante para gestionar los riesgos fiscales en el sector agrícola ha derivado en desembolsos fiscales más elevados de lo previsto. En general, los fondos de reserva creados para brindar cobertura financiera en

43

caso de desastres naturales fueron insuficientes. En consecuencia, el Gobierno debió asignar fondos adicionales de alrededor de US$48 millones para brindar respaldo a 179 450 productores por los daños que ocasionaron los patrones meteorológicos sumamente irregulares en el período 2007-09. Además, después del fenómeno de La Niña en 2010, el Gobierno anunció un ambicioso plan para enfrentar la situación, destinado al sector agrícola, de alrededor de US$1000 millones, cuyo componente principal era el crédito rural, pero que también incluía infraestructura de irrigación, infraestructura sanitaria y viviendas rurales.

107. El anuncio de una operación de rescate financiero por parte del Gobierno reduce la demanda de seguros de los agricultores. El sector agrícola de Colombia cuenta con acceso limitado a instrumentos de seguros y los agricultores dependen cada vez más del apoyo del Gobierno. Durante los últimos fenómenos meteorológicos, los agricultores debieron recurrir a instrumentos financieros informales, recursos individuales y todo tipo de apoyo brindado por el Gobierno o los asociados en la tarea del desarrollo. La percepción de la probabilidad de recibir respaldo del Gobierno disminuye la demanda de instrumentos tales como los seguros. Esto no contribuye a los esfuerzos del Gobierno y el sector privado por incrementar la penetración limitada de los seguros agrícolas (actualmente, inferior al 1% del área cultivada). Esta situación pone de manifiesto la importancia de fomentar herramientas integrales y coordinadas de gestión de riesgos para los agricultores, incluida la facilitación de una transferencia gradual del riesgo del sector público al sector privado, a través de una mejora en el marco institucional para hacer frente a los desastres.

108. El Gobierno ha mejorado el marco institucional para la gestión de los riesgos agrícolas18. La Ley 1450 de 2011, Plan Nacional de Desarrollo, establece un nuevo marco de gestión de riesgos que integra estrategias de adaptación y mitigación con el fin de mejorar los riesgos de producción. En el marco del plan también se fomenta una reducción en los riesgos del mercado a través de la mejora y el desarrollo de instrumentos de seguros y protección. Por último, este plan prevé una mejora en la función institucional del MADR.

109. Un nuevo marco jurídico y normativo busca promover el desarrollo del mercado privado de seguros agrícolas. La Ley 1450 de 2011 (en sus artículos 72 al 77) refuerza el respaldo para los instrumentos de gestión de riesgos agrícolas; en particular, los seguros agrícolas. La ley establece un aumento en los fondos públicos destinados a subsidios de primas de seguros agrícolas y una ampliación de los tipos de riesgos cubiertos por los subsidios públicos. Además, delega en el MADR la gestión y la regulación de los subsidios públicos para los seguros agrícolas.

110. Como parte del nuevo marco, la Comisión Nacional de Crédito Agrícola (CNCA) y el MADR han dictado varias resoluciones19. La Resolución n.º 1 con fecha 1 de agosto de 2011, dictada por la CNCA, amplía los tipos de riesgos que pueden recibir subsidios públicos para la contratación de primas de seguros agrícolas, a fin de incluir también los peligros

18 Aparte de los peligros naturales, el desempeño agrícola también se ve afectado por una serie de riesgos de diferente índole relacionados con lo siguiente: 1) riesgos fitosanitarios (todos los productos agrícolas); 2) riesgos cambiarios (comerciantes de flores, café, arroz, bananas y plátanos), y 3) inestabilidad de los precios de los commodities (carne bovina, aves de corral, flores y café).19 La Comisión Nacional de Crédito Agrícola, entidad responsable de gestionar el sistema nacional de créditos agrícolas, incluye el MADR (Presidente), el Director General del DNP y el Presidente (a través de dos representantes). El Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario cumple funciones de secretaría técnica.

44

naturales y biológicos. La Resolución n.º 1, con fecha 16 de mayo de 2012, también dictada por la CNCA, preserva el acceso voluntario a los seguros (véase la explicación a continuación). Por último, la Resolución n.º 53 del año 2012, dictada por el MADR, regula los tipos específicos de peligros, cultivos y actividades que pueden cubrirse mediante un subsidio, y establece las cantidades máximas cubiertas (por hectárea o actividad agrícola) sobre la base del plan anual de seguros de 2012.

111. A pesar de que los seguros obligatorios pueden parecer una opción atractiva para reducir los riesgos de los créditos agrícolas, un esquema voluntario constituye una opción más sostenible. Si el seguro es obligatorio, los agricultores perciben la contratación del seguro como un requisito para obtener crédito, en lugar de percibirla como una solución racional basada en una evaluación del riesgo. De igual modo, los oficiales de créditos pueden percibir que los seguros representan “un elemento más en su lista de comprobación”, en lugar de realizar primero una evaluación del perfil de riesgo para determinar si es necesario el seguro. Si el seguro es voluntario, cabría esperar que los bancos exijan un seguro si el cliente realmente lo necesita (lo cual evitaría costos innecesarios en caso de que no lo necesite). Además, si el agricultor tiene un seguro, se podrían mejorar los términos y las condiciones del préstamo. Sin embargo, para que el acceso voluntario genere como resultado una cobertura de seguros adecuada, es indispensable fortalecer la capacidad de los agricultores y los oficiales de créditos en lo que respecta a los tipos de seguros agrícolas y sus beneficios.

112. El nuevo marco fue bien recibido por la industria de los seguros privados. Como ejemplo, antes de su introducción, solo una empresa de seguros privada (Mapfre) ofrecía cobertura de seguros en el sector agrícola de Colombia. En 2012, dos nuevas empresas (Sura y La Previsora) comenzaron a ofrecer cobertura en el sector, en respuesta a una mejora del entorno institucional.

113. Sobre la base de su nueva función relacionada con la gestión de riesgos, el MADR también ha adoptado medidas para crear una Dirección de Gestión y Financiamiento de Riesgos Agrícolas. La creación de esta dirección se ha convertido en parte de un proceso más integral de reorganización institucional dentro del MADR. En parte, esto explica la razón por la cual la constitución legal de esta dirección ha llevado más tiempo de lo previsto. El Banco ha asesorado al ministerio en el diseño institucional de la dirección, como parte de sus servicios de conocimientos sobre gestión de riesgos agrícolas.

114. Como resultado del proceso de reforma en curso, se espera que se comprenda mejor la exposición fiscal a los riesgos del sector agrícola. El objetivo general de la nueva Dirección de Gestión y Financiamiento de Riesgos Agrícolas es identificar, evaluar y cuantificar los riesgos agrícolas, así como aumentar la capacidad de los sectores público y privado para desarrollar las herramientas y los instrumentos necesarios para reducir, transferir y gestionar los riesgos del mercado y la producción agrícola. Se espera que la dirección brinde información importante y análisis de riesgos a los responsables de la toma de decisiones del sector público, así como a las instituciones financieras, a fin de diseñar y coordinar los mecanismos e instrumentos de riesgos agrícolas para estabilizar los ingresos de los agricultores y reducir la necesidad de un socorro ex post del Gobierno en casos de desastres. La disponibilidad de datos agrometeorológicos y herramientas de predicción oportunos y de alta calidad permitirá mejorar la toma de decisiones en materia de producción agrícola. Asimismo, es probable que esta disponibilidad permita que se celebren contratos de seguros agrícolas más baratos y de mayor calidad, a medida que las empresas de seguros entiendan

45

mejor la magnitud de los riesgos que están cubriendo. La mayor disponibilidad de datos también podría movilizar fondos del sector privado para cubrir los riesgos agrícolas. Todos estos efectos reducirían en última instancia la necesidad de que el Gobierno brinde asistencia y asignaciones de emergencia no planificadas.

115. Entre los desafíos pendientes se encuentran el análisis y la cuantificación de los riesgos agrícolas que podrían servir como un aporte a la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres. La experiencia internacional demuestra que el desarrollo de una capacidad básica del sector público para realizar evaluaciones de riesgos agrícolas constituye un paso importante en el proceso de transición de una gestión de riesgos fiscales ex post a una ex ante. Otros países de América Latina ya han creado estas unidades de gestión de riesgos agrícolas, a través de las cuales ofrecen preparación de mapas de riesgo, cuantificación de riesgos, capacitación y fortalecimiento de la capacidad para incorporar la gestión de riesgos agrícolas en los programas del sector público y en los instrumentos financieros del sector privado20. En el mediano plazo, se requieren inversiones públicas adicionales en infraestructura agrícola para aumentar la capacidad de adaptación a los peligros naturales y sentar las bases para la mitigación del cambio climático.

116. Resultados previstos a mediano plazo del componente C, la mejora de la gestión del financiamiento frente a riesgos de desastres. Se prevé que el respaldo en el área de financiamiento frente a riesgos de desastres ayude en la identificación de las fuentes de riesgos de desastres naturales, la cuantificación de su posible impacto fiscal y la incorporación de instrumentos financieros pertinentes para mitigar los riesgos.Diseño operativo

117. Esta operación consiste en una serie programática de dos Préstamos para Políticas de Desarrollo diseñada para respaldar el programa de gestión fiscal del Gobierno de Colombia. El programa abarca tres esferas de política: la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto, la gestión del pasivo de la seguridad social y el financiamiento frente a riesgos de desastres. Dada la naturaleza de mediano plazo de las iniciativas de reforma, el compromiso del Banco se presta naturalmente a ser un compromiso programático. El primer préstamo se diseñó para respaldar los cambios legislativos pertinentes y necesarios para fortalecer el marco fiscal. El segundo préstamo respalda la implementación de la legislación sobre gestión fiscal y otras medidas fiscales administrativas pertinentes. El diseño operativo se resume en la matriz de políticas (anexo 5).

118. Las medidas previas para el segundo PPD difieren en varios aspectos del conjunto de factores de activación indicativos identificados en el primer PPD, lo que refleja una velocidad variable en la ejecución de la reforma. De un conjunto de siete factores de activación indicativos, cuatro se convirtieron en medidas previas, mientras que a los otros tres se los reemplazó por medidas previas alternativas. La calidad del programa que se respalda en el segundo PPD es comparable con la propuesta original del primer PPD. Además, el Gobierno mantiene su compromiso en todas las esferas, tal como lo evidencia la continuidad de las políticas (en contraste con cambios de rumbo de las políticas). Sin embargo, es inevitable que varíe la velocidad de la ejecución de la reforma dado que el

20 La Oficina de Riesgo Agropecuario de Argentina fue una de las primeras oficinas creadas en la región. Entre otros países que cuentan con este tipo de oficina se encuentran los siguientes: Brasil, Honduras, Nicaragua, Uruguay y República Dominicana.

46

Gobierno puede enfrentar prioridades políticas contradictorias o restricciones en la capacidad de ejecución.

119. Las reformas previstas en el marco de objetivo de política A) de gestión de la deuda y del efectivo llevaron más tiempo de lo previsto y, por lo tanto, no se las incluyó como medidas previas. Si bien se registraron avances en el desarrollo de un nuevo diseño de la Cuenta Única del Tesoro, la emisión de normas reglamentarias clave aún se encontraba en desarrollo al momento de la preparación del préstamo. De modo similar, la ambición de desarrollar una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo de vanguardia hizo que la trayectoria para completar este importante documento fuera más lenta de lo previsto. Actualmente, se dispone de un borrador del documento y su ejecución está prevista para enero de 201321.

120. Por otra parte, se lograron avances más considerables de lo previsto inicialmente en las siguientes áreas: B) gestión del pasivo de la seguridad social y C) financiamiento frente a riesgos de desastres. Como resultado, se incluyeron medidas previas para reconocer la creación de un fondo para imprevistos del sistema de salud y los esfuerzos por reducir los pasivos fiscales contingentes relacionados con terremotos. El avance en la ejecución en las esferas de políticas B) y C) compensan el avance más lento en la reforma relativa a la gestión de la deuda y del efectivo en el marco de la esfera de política A).

121. Por último, las medidas para ampliar la cobertura de los seguros agrícolas reemplazan la creación de la Dirección de Gestión y Financiamiento de los Riesgos Agrícolas. Si bien la constitución legal de la dirección se encuentra bastante avanzada, no había finalizado al momento de la preparación del préstamo. Esta medida está llevando más tiempo de lo previsto, ya que se la incluyó en un proceso más integral de restructuración institucional emprendido por el MADR. A la vez, el Gobierno logró avances en el marco jurídico y normativo para los seguros agrícolas, que se reconocieron en la matriz de políticas. El seguro agrícola es un componente importante de la estrategia de gestión de riesgos del sector, y la creación eventual de la Dirección de Riesgos garantiza que el Gobierno está abordando el tema del seguro contra riesgos agrícolas de manera integral.

Cuadro 8. Segundo PPD: Comparación de factores de activación indicativos y medidas previas

Objetivosa mediano plazo

MEDIDAS DE POLÍTICASSegundo PPD

(factores de activación indicativos)Segundo PPD

(medidas previas)A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto

Mejora de la gestión de los ingresos provenientes de los commodities

El MHCP del Prestatario ha emitido las normas reglamentarias de la regla fiscal.

I-1. El Prestatario, a través del MHCP, ha tomado medidas clave para implementar la Ley de la Regla Fiscal, entre las que se incluyen las siguientes: a) la publicación del informe Marco fiscal a mediano plazo 2012, y b) la promulgación del Decreto n.º 1790, con fecha 28 de agosto de 2012 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 28 de agosto de 2012), mediante el cual, entre otras cosas, se estableció un comité consultivo para supervisar la implementación de la Ley de la Regla Fiscal por parte del Poder Ejecutivo del Prestatario.

Mayor eficiencia El MHCP del Prestatario ha emitido las II-2. El MHCP del Prestatario ha emitido las

21 El Banco ha prestado asistencia técnica al Gobierno para el desarrollo de la estrategia de la deuda.

47

de la recaudaciónde ingresos

normas reglamentarias de la Ley 1430. normas reglamentarias de la Ley 1430 a fin de aumentar los ingresos tributarios del Prestatario, mejorar la eficiencia del sistema tributario del Prestatario y optimizar la competitividad de su economía.

Mayor eficienciade la gestiónde la deuday del efectivo

El MHCP del Prestatario ha publicado una estrategia de gestión de la deuda a mediano plazo.

El MHCP del Prestatario ha tomado medidas para aumentar la cobertura de la Cuenta Única del Tesoro, entre las que se incluyen las siguientes: i) la emisión de las normas reglamentarias del artículo n.º 225 de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, y ii) el diseño y la ejecución del sistema de información asociado.

Los factores de activación indicativos en virtud del objetivo a mediano plazo no se convirtieron en medidas previas. (Véanse los párrafos 114 a 117 para obtener una explicación).

B. Gestión del pasivo de la seguridad socialReducciónde las presiones relacionadascon los gastosy los imprevistos que surgendel sistemade seguro médico.

El Prestatario, a través de la Comisión de Regulación en Salud, ha actualizado el Paquete de Beneficios Obligatorios tanto del régimen contributivo como del subsidiado.

II-3. El Prestatario, a través de la Comisión de Regulación en Salud, emitió el Acuerdo n.º 29, con fecha 28 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 30 de diciembre de 2011) a través del cual, entre otros puntos, a) se actualizó el Paquete de Beneficios Obligatorios de los regímenes contributivo y subsidiado, con el fin de ampliar la cobertura de los bienes y servicios de salud en virtud de estos regímenes, y b) se introdujo una lista de bienes para la atención de la salud y servicios médicos para que se los excluyera de este Paquete de Beneficios Obligatorios.

48

Cuadro 8. Segundo PPD: Comparación de factores de activación indicativos y medidas previas (continuación)


MEDIDAS DE POLÍTICASSegundo PPD

(factores de activación indicativos)Segundo PPD

(medidas previas)II-4. El Prestatario, a través del Ministerio de Salud y Protección Social, dictó el Decreto n.º 4107, con fecha 2 de noviembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de noviembre de 2011), a través del cual, entre otros puntos, se estableció un fondo para imprevistos para el sistema de seguro de salud del Prestatario, con el fin de garantizar la disponibilidad de fondos suficientes para imprevistos, incluidas emergencias de salud derivadas de diferentes tipos de epidemias o desastres naturales y biológicos.

C. Financiamiento frente a riesgos de desastresFortalecimientode la capacidadpara responder a los fenómenos naturales adversosy, a la vez, proteger el saldo fiscal.

El MHCP del Prestatario ha publicado una estrategia nacional de financiamiento para reducir la vulnerabilidad fiscal del Estado ante el acaecimiento de desastres naturales.

II-5. El Prestatario, a través del MHCP, ha aprobado y publicado una Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, con fecha mayo de 2012, para reducir la vulnerabilidad fiscal del Prestatario ante el acaecimiento de desastres naturales.

II-6. El Prestatario, a través del MHCP, ha emitido el Decreto n.º 4865, con fecha 22 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de diciembre de 2011), a través del cual, entre otros puntos, se modificó el requisito de reserva que exigía a las empresas de seguros privadas ofrecer un seguro contra terremotos.

Reducciónde los riesgos fiscales que surgen del sector agrícola.

El Prestatario ha creado una Direcciónde Gestión y Financiamiento de Riesgos Agrícolas dentro del MADR.

II.7. El Prestatario ha mejorado el marco institucional para su mercado privado de seguros agrícolas, a través de las siguientes medidas: a) la promulgación de la Ley n.º 1450, con fecha 16 de junio de 2011 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 16 de junio de 2011) a través de la cual, entre otros puntos, se estableció un marco de gestión de riesgos para integrar estrategias de adaptación y mitigación con el objetivo de mejorar los riesgos de producción; b) la emisión por parte de la Comisión Nacional de Crédito Agrícola de las siguientes resoluciones: i) Resolución n.º 1, con fecha 23 de agosto de 2011 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de septiembre de 2011), a través de la cual, entre otros puntos, se ampliaron los tipos de riesgos que pueden recibir subsidios públicos para la contratación de primas de seguros agrícolas, y ii) Resolución n.º 1, con fecha 16 de mayo de 2012 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 16 de mayo de 2012), a través de la cual, entre otros puntos, se preservó el acceso voluntario al seguro.

Nota: Factores de activación indicativos como se identificaron en el primer PPD.

Marco de resultados

122. El Gobierno ha logrado un muy buen desempeño con respecto a los objetivos identificados en la operación del primer PPD. El déficit fiscal del Gobierno central se redujo del 3,9% al 2,8% del PIB entre los años 2010 y 2011, muy por debajo del objetivo del

49

primer PPD de 2013 del 3,2% del PIB. Esto, a su vez, obedece al sólido desempeño de los ingresos. Los ingresos tributarios no petroleros del Gobierno central aumentaron del 12,0% del PIB en 2010 al 12,9% del PIB en 2011 (objetivo del primer PPD: 12,5% del PIB en 2013). El Gobierno también realizó gestiones para lograr una reducción de los costos del sistema de seguro de salud más pronunciada de lo previsto. Específicamente, los reembolsos para la prestación de servicios no incluidos en el Paquete Obligatorio de Atención de la Salud del régimen contributivo disminuyeron alrededor del 10% en 2011 (de Col$2,345 billones a Col$2,103 billones) y, actualmente, permanecen por debajo del objetivo de mantener los costos nominales constantes en Col$2,4 billones en 2013 (véase el anexo 6).

123. Se modificó el marco de resultados para el segundo PPD a fin de reflejar los cambios en la matriz de políticas y el desempeño más sólido de lo previsto con respecto a los objetivos originales. Para medir el desempeño de las reglas fiscales, se ha incorporado un indicador del saldo fiscal estructural sobre la base de la definición y los objetivos del Gobierno, el cual reemplaza el indicador del saldo global del Gobierno central mencionado anteriormente. Se incorporó un indicador complementario para realizar un seguimiento de la evaluación que lleva a cabo el Comité Consultivo de los esfuerzos de implementación de la regla fiscal por parte del Gobierno. El indicador para medir los esfuerzos de recaudación de ingresos tributarios continúa sin cambios, y se han ajustado los objetivos al alza a fin de reflejar los objetivos actuales del Gobierno. El indicador para medir los costos del sistema de salud también continúa sin cambios, al igual que el objetivo (equivalente al objetivo oficial). Finalmente, se incorporó un nuevo indicador para medir la ampliación del seguro agrícola.

VI. EJECUCIÓN DE LA OPERACIÓN

A. Pobreza y aspectos sociales

124. Se prevé que las medidas del Gobierno respaldadas en el marco de este PPD tengan un impacto positivo en la pobreza y la situación social. Existen motivos para esperar un impacto positivo o neutro de cada una de las reformas respaldadas, como se explica a continuación.

125. La regla fiscal contribuye a la mejora del desempeño fiscal y la estabilidad macroeconómica, que son bases importantes para el crecimiento económico sostenido y la reducción de la pobreza. Además, la regla fiscal fortalece la capacidad del Gobierno de aplicar una política fiscal anticíclica, incluida la ejecución de programas sociales que puedan proteger a los pobres y los vulnerables en tiempos de desaceleración del crecimiento. El ajuste fiscal estructural aplicado hasta ahora se ha efectuado principalmente a través del aumento de los ingresos tributarios, y no existen evidencias que sugieran que los nuevos ajustes se realizarán mediante una reducción de los gastos en favor de los pobres. Por el contrario, el Gobierno ha ampliado el principal programa de transferencias monetarias condicionadas (Familias en Acción) y ha puesto en marcha la construcción de viviendas de bajo costo para los extremadamente pobres. Las redes de protección social existentes son asequibles y sostenibles desde el punto de vista fiscal.

126. Se estima que la reforma tributaria de 2010 ha tenido un impacto positivo reducido en los hogares de bajos ingresos. La reforma tiende a afectar principalmente a las personas de ingresos altos y a las empresas del sector privado. No se prevé que la eliminación del descuento tributario por inversiones de capital de las empresas, la reducción del recargo de

50

energía de las empresas ni la corrección de las deficiencias de las transacciones financieras tengan un impacto directo en los pobres. La eliminación gradual del impuesto a las transacciones financieras tendrá un impacto positivo en los hogares de bajos ingresos que utilizan el sistema bancario. El aumento de la base y la tasa del impuesto sobre el patrimonio no tendrá un efecto negativo directo en los pobres. Por el contrario, los fondos provenientes de este impuesto se utilizaron para financiar la ayuda humanitaria después del fenómeno de La Niña, en 2010-11.

127. La actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios conlleva importantes beneficios para los pobres, los grupos vulnerables y las mujeres22. El Paquete de Beneficios de Colombia no es un “paquete básico”, sino un paquete muy completo; además, mediante la reciente actualización, se amplió la cobertura de bienes y servicios de salud. La carga que entraña la morbilidad de los pobres requiere las intervenciones de promoción de la salud, prevención y atención de la salud que ya estaban incluidas en el paquete anterior, y la actualización contiene mejoras en la atención primaria de la salud. Por ejemplo, se mejoraron los nuevos medicamentos y otros bienes necesarios para tratar tanto enfermedades agudas y contagiosas como afecciones crónicas (por ejemplo, diabetes e hipertensión), que afectan a los pobres en forma desproporcionada. Además, la introducción de un conjunto de servicios de atención de la salud mental facilita el tratamiento de grupos vulnerables, como la población desplazada dentro del país y las víctimas de violencia doméstica. La expansión de nuevas alternativas farmacéuticas para la atención de la salud de las personas que viven con el VIH/sida mejorará la calidad de vida de los pacientes. La introducción de procedimientos para mejorar el diagnóstico y el tratamiento de las afecciones ginecológicas y obstétricas representa una mejora importante para la calidad de salud de las mujeres. Por último, la actualización no cambiará las disposiciones especiales para las comunidades indígenas, dado que no regula los beneficios mediante los cuales cada comunidad también puede incluir su propia medicina tradicional.

128. Estar preparados desde el punto de vista financiero para los peligros naturales, reduce la necesidad de los Gobiernos de desviar los recursos fiscales destinados a los objetivos de desarrollo a largo plazo cuando se produce un desastre. Los instrumentos de financiamiento de riesgos de desastres ex ante facilitan la respuesta fiscal adecuada a los peligros naturales, lo cual reduce la magnitud y la duración de los efectos negativos en la población afectada, que generalmente incluye a los segmentos más pobres y vulnerables. Además, estos instrumentos transfieren gradualmente el riesgo del sector público al sector privado, lo cual reduce la emergencia fiscal del estado. El aumento de la cobertura de seguros, ya sea de edificios públicos o tierras agrícolas privadas, reduce la carga fiscal del Gobierno relacionada con la respuesta en caso de desastres naturales y le permite al Gobierno concentrar los limitados recursos en las poblaciones más vulnerables. Esto, a su vez, disminuye la necesidad del Gobierno de reducir el gasto público destinado al desarrollo a largo plazo (incluidos los gastos sociales) para responder a una crisis.

129. Las redes de protección social existentes de Colombia están bien preparadas para enfrentar desastres naturales. El programa básico de protección social, Familias en Acción, tiene reglas operativas para casos de desastres y ha demostrado su capacidad de continuar brindando atención a las víctimas de desastres que no tienen suficientes medios económicos

22 En este párrafo se resumen las conclusiones de un análisis del impacto social de la actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios, desarrollada en el contexto de la preparación del préstamo.

51

en varios desastres ocurridos recientemente. De modo similar, la estrategia Unidos desempeñó una función importante durante el fenómeno de La Niña, en 2010-11, ya que los trabajadores sociales del programa y el personal municipal contribuyeron notablemente a la elaboración de un censo de las familias afectadas que luego se utilizó para dirigir las intervenciones del Gobierno y coordinar intervenciones a nivel local. Por último, se diseñó un programa de desempleo temporal (Programa de Empleo de Emergencia) para responder al fenómeno de La Niña, y actualmente el Gobierno se encuentra institucionalizando el programa, que se pondrá en marcha en casos de crisis en el futuro.

130. El respaldo a la gestión de riesgos agrícolas tendrá efectos positivos en la población rural, particularmente en los pequeños agricultores. Con el aumento de la previsibilidad de los desembolsos fiscales para la gestión de riesgos agrícolas, el suministro de información agrometeorológica para las predicciones y el desarrollo del mercado de seguros agrícolas, se prevé que los pequeños agricultores obtengan acceso fácilmente al respaldo necesario para prevenir y responder a las pérdidas de la producción debidas a desastres naturales. La nivelación de los ingresos agrícolas, en particular para los pobres de zonas rurales, pueden tener importantes repercusiones sociales y económicas positivas para la inversión y el consumo.

B. Aspectos ambientales

131. Es poco probable que la operación propuesta tenga efectos significativos en el medio ambiente. De acuerdo con la Política Operacional 8.60, se examinó la operación para detectar los posibles efectos relacionados con el medio ambiente, los bosques y los recursos naturales. Como esta operación se concentra en la ejecución de un programa de gestión fiscal, no se prevé que tenga impacto alguno en el medio ambiente.

132. El Gobierno de Colombia está bien preparado para abordar los posibles impactos ambientales. El Plan Nacional de Desarrollo (2010-14) se centra en un crecimiento sostenible, con la gestión de riesgos de desastres y ambientales como tema multisectorial, y promueve el fortalecimiento del Sistema Nacional Ambiental. El nuevo Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible23 ha priorizado la ejecución de medidas para fortalecer la sostenibilidad de algunos de los sectores económicos prioritarios, también conocidos como motores de crecimiento (agricultura, minería y construcción). El Banco ha estado acompañando al Gobierno en este proceso a través de un paquete de servicios, que incluye la serie de Préstamos para Políticas de Desarrollo Ambiental, el Préstamo para la Inversión en Desarrollo Sostenible y la prestación de asistencia técnica y respaldo analítico específicos en la esfera de gestión ambiental.

133. Por último, cabe destacar que los esfuerzos de reconstrucción posteriores al desastre se llevan a cabo en un marco ambiental sólido en Colombia. La Ley Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (Ley 1523 de 2012) en su artículo 6 establece que los procesos de recuperación posteriores al desastre se deben realizar dentro del contexto de seguridad territorial y marcos ambientales con respecto a las condiciones físicas y socioeconómicas. La ley también ratifica que el proceso de recuperación debe evitar la

23 El Ministerio de Medio Ambiente se creó después de la división del Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial en dos ministerios, como parte de las reformas institucionales más abarcativas del actual Gobierno.

52

generación de nuevas condiciones de riesgo de desastres mediante la rehabilitación de la infraestructura existente (por ejemplo, caminos o drenajes) o la construcción de una nueva.

C. Ejecución, seguimiento y evaluación

134. El MHCP y el DNP son responsables de coordinar las acciones entre los organismos interesados. El Departamento de Crédito Público dependiente del MHCP recopilará los datos necesarios para evaluar el avance en la ejecución, que está a cargo del MHCP, y los enviará al Banco. De manera similar, la Subdirección de Crédito Público, dependiente del DNP, recopilará la información necesaria relacionada con el avance en la ejecución, que está a cargo del Ministerio de Salud y el MADR, y la enviará al Banco (véanse los anexos 5 y 6 para obtener detalles).

D. Aspectos fiduciarios

Gestión de las finanzas públicas

135. Los sistemas de gestión de las finanzas públicas son adecuados para respaldar el financiamiento para políticas de desarrollo. De acuerdo con el último Informe de adquisiciones y gestión de las finanzas públicas a nivel nacional (2009), los sistemas de gestión de las finanzas públicas a nivel nacional muestran niveles avanzados de desempeño, que están próximos a las prácticas recomendadas internacionales. Además, Colombia cuenta con una trayectoria eficaz en cuanto a la ejecución de reformas de la gestión de las finanzas públicas, las cuales el Banco ha respaldado a través de un paquete de instrumentos financieros y servicios de conocimientos. A continuación, se resumen las principales características de los sistemas de gestión de las finanzas públicas.

136. El presupuesto es integral, está bien documentado y se ejecuta según lo planificado, con solo un leve desvío de los gastos actuales respecto de los niveles planeados. La planificación presupuestaria se realiza sobre la base de una perspectiva plurianual, y la formulación anual refleja un sistema basado en políticas que funciona adecuadamente. La ejecución de los gastos presupuestados sugiere que el presupuesto goza de una gran credibilidad, a pesar de que pueden existir algunos atrasos. El Prestatario ha publicado su presupuesto anual oportunamente (Decreto 4970 del 30 de diciembre de 2011).

137. Los controles de ingresos y gastos son integrales, aunque surgen algunas inquietudes con respecto a la calidad de la información sobre ingresos. Revisten especial importancia las medidas sólidas para salvaguardar la integridad global y la exactitud de la información sobre ingresos, mediante la integración o la conciliación de los diferentes sistemas contables utilizados por el administrador tributario, lo cual asegurará la coherencia entre la información de sus registros contables y estadísticos, y garantizará el registro oportuno de las transacciones. Los registros y los controles de los flujos de fondos, los saldos y la deuda pública respaldan una gestión fiscal sólida y brindan a las instituciones públicas las herramientas para prever el financiamiento a fin de ejecutar sus presupuestos en forma ordenada.

53

138. Las cuentas públicas consolidadas se preparan dentro de los seis meses posteriores al final del año fiscal. Estas cuentas incluyen información completa sobre los ingresos, los gastos y los activos y pasivos financieros. La Contaduría General de la Nación emite los estados financieros de final de ejercicio basados en valores devengados; luego, estos se presentan dentro de los seis meses posteriores, antes del 15 de mayo del siguiente año, a la Contraloría General de la República a los efectos de la auditoría. Las políticas y los procedimientos de auditoría de la Contraloría General de la República prevén la aplicación de procedimientos financieros, de cumplimiento y de desempeño en consonancia con las nomas de auditoría del Gobierno nacional. Los informes de auditoría se presentan al Congreso y al Presidente de la República antes del 1 de julio del siguiente ejercicio.

Adquisiciones

139. Según una evaluación del sistema de adquisiciones públicas, Colombia ha logrado avanzar en los últimos cinco años, aunque se requieren nuevos avances. Se han logrado grandes avances en la modernización del sistema de adquisiciones; no obstante, aún queda mucho por hacer en lo que respecta a la consolidación de los logros y el aseguramiento de la sostenibilidad. Uno de los pasos hacia adelante más importantes ha sido la reciente creación (noviembre de 2011) de la Agencia Nacional de Contratación Pública “Colombia Compra Eficiente”, para supervisar y liderar las reformas en materia de adquisiciones, en reemplazo de la Comisión Intersectorial de Contratación Pública. Sin embargo, entre los principales desafíos pendientes se encuentran los siguientes: 1) el marco jurídico no solo debe regular los procesos sino también las normas y alinear las adquisiciones con las política de gastos. 2) El sistema electrónico de adquisiciones se debe actualizar y transformar en una plataforma transaccional de adquisiciones para mejorar la transparencia, generar competencia y simplificar los procesos. 3) Se debe desarrollar una fuerza de trabajo profesional. El personal de adquisiciones no cuenta con los conocimientos ni con el profesionalismo necesarios para lograr los mejores resultados, incluidas las estrategias de ahorro de costos. Por último, la Agencia Nacional de Contratación Pública “Colombia Compra Eficiente”, debe disponer de los recursos y la capacidad suficientes para promover de manera eficaz nuevas iniciativas de modernización. En síntesis, los marcos jurídico, institucional y operativo deben ser dinámicos y adaptables para responder a los desafíos del mercado, a medida que las nuevas tecnologías y las formas de hacer negocios se desarrollan en Colombia y en el mundo.

E. Desembolsos y auditorías

140. Mecanismos de desembolso. En el momento de entrada en vigor y en cumplimiento de las condiciones para la liberación del tramo de retiro, y luego del pedido del Prestatario, el Banco depositaría los fondos en una cuenta denominada en dólares estadounidenses del Banco de la República para que luego se acrediten en la Cuenta Única del Tesoro del MHCP, lo que permitiría utilizarlos para financiar los gastos presupuestados. El MHCP enviará al Banco una confirmación escrita de la transacción descrita después de que el Banco desembolse los fondos.

141. No existen pruebas de que el entorno de control bancario en el cual tendría lugar el flujo de fondos del PPD no sea el adecuado. Esta evaluación se realiza sobre la base de una revisión del informe de auditoría externa de 2010 y 2011 del Banco Central, la última evaluación de las salvaguardas del Banco Central por parte del FMI (2010) y la consulta del Artículo IV correspondiente a 2011 del FMI. Sobre la base de la evaluación de los sistemas

54

gestión de las finanzas públicas existentes del Prestatario y la conclusión de que los mecanismos fiduciarios para este financiamiento son los adecuados, el Banco no exigirá una auditoría de la cuenta designada y tampoco requerirá mecanismos fiduciarios adicionales en esta instancia.

F. Riesgos y mitigación de riesgos

142. La operación de PPD está sujeta a riesgos relacionados con el deterioro del entorno económico externo y la ejecución del programa de reformas. A pesar de la base sólida, el panorama macroeconómico a corto plazo de Colombia podría verse afectado negativamente si se produjeran crisis externas. Este riesgo se mitiga mediante una alta capacidad de respuesta normativa. También existen riesgos de problemas normativos relacionados con la ejecución del programa de gestión fiscal. A modo de mitigación, este PPD se diseñó para respaldar exclusivamente medidas administrativas que no dependen de procesos legislativos. Por lo tanto, la calificación de riesgo general se considera baja.

143. A pesar del alto nivel de exposición a crisis externas, Colombia presenta un nivel bajo de vulnerabilidad debido a la alta capacidad de respuesta normativa. Colombia está expuesta a tres tipos diferentes de crisis externas: la desaceleración de la actividad económica en Estados Unidos, la caída de los precios del petróleo y la agitación del mercado financiero mundial (Banco Mundial, 2012a). Mitigación. La capacidad de adaptación general del país se basa en las sólidas condiciones iniciales y en las reservas políticas para responder. El crecimiento económico es sólido y la ausencia de desequilibrios internos o externos importantes ayuda a reforzar la estabilidad. Los considerables flujos de inversión extranjera directa, la amplia acumulación de reservas de divisas y la línea de crédito flexible con el FMI protegen la posición externa. Además, Colombia tiene un tipo de cambio flexible y dispone de margen para la liberalización de la política monetaria y fiscal.

144. El énfasis en las medidas administrativas (y no legislativas) en el segundo PPD reduce el riesgo de problemas normativos del programa. El programa de PPD respaldó, fundamentalmente, dos etapas de reforma diferentes. El primer PPD respaldó la etapa de diseño de la reforma, que se basó primordialmente en las principales reformas legislativas que el Gobierno logró llevar al Congreso durante un período de alto capital político durante el primer año de Gobierno. El segundo PPD respaldó la etapa de ejecución de la reforma, la que, por su propia naturaleza, se centra principalmente en las medidas administrativas sobre las cuales el Poder Ejecutivo tiene absoluto control. Esto efectivamente reduce el riesgo del programa asociado con el proceso legislativo. Sin embargo, el proceso legislativo podría afectar los resultados del programa respaldado, por ejemplo, si el Congreso no aprueba las reformas tributarias necesarias para alcanzar los objetivos de la regla fiscal. Fuera del ámbito del programa del PPD, el programa general de reforma fiscal del Gobierno, incluidas las reformas tributarias y de pensiones previstas, continuaría sujeto a la capacidad del Ejecutivo de lograr que el Congreso apruebe las reformas legislativas.

145. No se prevé que la reciente reorganización del gabinete afecte de manera negativa la ejecución del programa. A mediados de agosto de 2012, el presidente Santos solicitó la renuncia de sus ministros con el fin de reorientar y fortalecer su Gobierno para la negociación de un acuerdo de paz con los grupos guerrilleros. La decisión también se generó a partir de una disminución del apoyo popular al Gobierno debido a un aumento de la inseguridad y el

55

revés asociado con la reforma judicial. Entre algunos de los ministros que cambiaron se encuentran el Ministro de Hacienda y Crédito Público y el Ministro de Salud y Protección Social. No se prevé que estos cambios afecten el programa del PPD, dado que gran parte de las medidas de reforma ya se ha tomado. Además, no se espera que la reorganización del gabinete afecte el objetivo de desarrollo respaldado por el PPD, ya que el Gobierno de Colombia es conocido por la continuidad de sus políticas y su fuerte compromiso con la prudencia fiscal.

146. Los riesgos de ejecución difieren por esfera del programa, pero, en general, son bajos:

147. A) Previsibilidad y estabilidad del presupuesto. La credibilidad respecto de la prudencia fiscal que Colombia ha conseguido con tanto esfuerzo será objeto de un escrutinio adicional en el marco del proceso de evaluación de la ejecución de la regla fiscal y a medida que el proceso de consolidación fiscal restrinja gradualmente el margen de maniobra del Gobierno en los años venideros. Mitigación. El Gobierno actual ya ha realizado gran parte de los ajustes fiscales necesarios para el período 2010-14. Además, el Gobierno tiene la capacidad suficiente para garantizar la ejecución satisfactoria de la regla fiscal. De ser necesario, el Banco está en condiciones de respaldar al Gobierno en esta esfera mediante servicios de conocimientos y de convocatoria.

148. B) Gestión del pasivo de la seguridad social. Es posible que los riesgos sean ligeramente superiores en el sector de la salud, en donde el éxito depende, en parte, del progreso en la ejecución de los nuevos instrumentos fiscales y financieros. Por lo general, las finanzas de los seguros de salud son vulnerables y pueden estar sujetas a otras perturbaciones inesperadas en el futuro. Mitigación. En los últimos años, el Gobierno ha demostrado su determinación ante los desafíos fiscales y financieros en el sector de la salud a través de medidas administrativas eficaces, lo que sugiere que cuenta con la capacidad de responder en forma adecuada. La futura creación de un instituto para la evaluación de las tecnologías y un nuevo sistema de examen por los pares también constituyen importantes factores de mitigación.

149. C) Financiamiento frente a riesgos de desastres. Finalmente, el riesgo más importante en esta esfera está relacionado con la capacidad administrativa para ejecutar el programa. En el caso del MHCP, este desafío está fundamentalmente relacionado con la complejidad técnica de analizar el impacto fiscal del riesgo de desastres, y de diseñar y ejecutar los instrumentos financieros para mitigarlos. En el caso del MADR, el prolongado proceso de constitución legal de la Dirección de Gestión y Financiamiento de Riesgos Agrícolas puede indicar que su efectividad total también puede llevar algún tiempo. Mitigación. El Banco, a través de los servicios de conocimientos en esta esfera, puede ofrecer respaldo al Gobierno para mitigar este riesgo.

56

REFERENCIAS

Clavijo, S. 2009. Social Security Reforms in Colombia: Striking Demographic and Fiscal Balances. Documento de trabajo del FMI 09/58. Washington, DC.

Ghesquiere y Mahul. 2010. Financial Protection of the State against Natural Disasters – A Primer. Documento de trabajo del Banco Mundial n.º 5429. Washington, DC.

FMI. 2011. Staff Report for the 2011 Article IV Consultation. Washington, DC.

FMI. 2012. Colombia – Implementing the Structural Balance Rule under GFSM 2001 with improved budget planning tools. Washington, DC.

Iturrioz y Arias. 2011. Agriculture Insurance in Latin America: Developing the Market. Banco Mundial, Washington, DC.

Ivanic, M. y W. Martin. 2012. Impact of recent changes in food prices on global poverty. Banco Mundial, multicopiado.

MHCP. 2010. Estrategia económica y fiscal 2010-14. Bogotá.

MHCP, 2010. Obligaciones contingentes: la experiencia colombiana. Bogotá.

MHCP, 2012. Marco fiscal a mediano plazo 2012. Bogotá.

Moller, L. 2012. La Política Fiscal en Colombia: Aprovechamiento de su potencial para lograr una sociedad más equitativa. Documento de trabajo sobre investigaciones relativas a políticas de desarrollo 6092. Banco Mundial, Washington, DC.

Vargas, H., A. González, I. Lozano. 2012. Macroeconomic Effects of Structural Fiscal Policy Changes in Colombia. Borradores de Economía 69, Banco de la República.

Vélez, C., J. P. Azevedo y C. Posso. 2010. Oportunidades Para los Niños Colombianos: Tendencia y Diferencias Regionales, 19997-2008. Banco Mundial, Washington DC.

Banco Mundial. 2005. Spending Wisely: Buying Health Services for the Poor. Washington DC.

Banco Mundial. 2010. Los recursos naturales en América Latina y el Caribe: ¿Más allá de bonanzas y crisis? Washington DC.

Banco Mundial. 2011. República de Colombia: Primer Préstamo Programático para Políticas de Desarrollo en favor de la Recuperación del Crecimiento y la Sostenibilidad Fiscal. Informe n.º 59297, Washington DC.

Banco Mundial. 2012a. Latinoamérica hace frente a la volatilidad, el lado oscuro de la globalización. Washington DC.

Banco Mundial. 2012b. El gasto tributario en Colombia: Una propuesta de evaluación integral y sistemática de este instrumento de política pública. Multicopiado. Washington DC.

Banco Mundial. 2012c. How prepared is Colombia for another Global Economic Crisis? Multicopiado. Washington, DC.

Banco Mundial. 2012d. Latin America and the Caribbean: Risk and Resilience in Uncertain Times. Multicopiado. Washington, DC.

Banco Mundial. 2012e. Growth without Reductions in Inequality. Multicopiado. Washington DC.

57

ANEXO 1: CONSOLIDACIÓN FISCAL EN COLOMBIA: UNA VISIÓN A LARGO PLAZO24

La adopción de una nueva constitución en el año 1991 implicó una gran ampliación de la estructura del Gobierno de Colombia. El aumento en la demanda del gasto público en salud, educación y justicia hizo aumentar el gasto primario del Gobierno central del 7,2% del PIB en 1990 al 12,4% del PIB en 2000. A finales de la década de 1990, la sostenibilidad fiscal en Colombia era incierta: la relación entre la deuda y el PIB del Gobierno central aumentaba rápidamente y varios gobiernos locales estaban excesivamente endeudados.

A principios de la década de 2000, se ejecutó un ajuste que incluyó varias reformas tributarias. Entre ellas, reformas al sistema subnacional de transferencias y otras medidas que redujeron sustancialmente el déficit del Gobierno central del 6,0% del PIB en 1999 al 2,3% del PIB en 2008. En consecuencia, la relación entre la deuda y el PIB del Gobierno central disminuyó durante la década de 2000 y se ha mantenido estable en los últimos años (gráfico A.1, panel a). Las reformas fiscales ejecutadas desde 2010 y respaldadas mediante este PPD programático representan, por lo tanto, una continuación de este ajuste fiscal estructural a largo plazo.

Se mejoró la composición de la deuda pública para reducir la fragilidad financiera del Gobierno y fomentar el desarrollo del mercado de capital. Esto incluyó lo siguiente: Se tomaron medidas para disminuir la disparidad monetaria del sector público, mediante el

cambio de la composición de su deuda de bonos denominados en moneda extranjera (principalmente deuda externa) a bonos denominados en moneda local (principalmente emitidos internamente). En consecuencia, se logró una reducción sustancial del indicador de disparidad monetaria (gráfico A.1, panel b).

También se realizaron esfuerzos por cambiar la composición de la deuda interna de bonos indexados en dólares o según la inflación a bonos denominados en peso a tasa fija. En setiembre de 2011, el saldo de los bonos locales denominados en pesos y con tasa de interés fija representaba el 51,4% del total de la deuda del Gobierno central y el 18,3% del PIB (gráfico A.1, panel c).

Se aumentó el plazo de vencimiento de las emisiones de nuevos bonos durante la última década, como una señal de credibilidad tanto en la política fiscal como monetaria (gráfico A.1, panel d). La proporción del saldo de la deuda pendiente en bonos con un plazo de vencimiento residual de menos de un año ha disminuido en los últimos diez años en favor de las emisiones con plazos de vencimiento superiores a los cinco años, mientras que la proporción de las emisiones con plazos de vencimiento residual de entre tres y cinco años se ha mantenido estable (gráfico A.1, panel e). En la actualidad, el plazo de vencimiento más largo en el mercado de títulos de deuda pública (TES) es de quince años.

El análisis empírico sugiere que las mejoras en la política fiscal y en la gestión de la deuda pública redujo de manera permanente la prima de riesgo soberano en Colombia, lo que trajo aparejado importantes efectos positivos: El nivel a largo plazo de la tasa de interés real disminuyó, como lo demuestra la reducción del

60% en el índice de bonos de mercados emergentes para Colombia, a la vez que se controlaron otros factores. Una prima de riesgo más baja, a su vez, reduce de manera permanente el tipo de cambio real a largo plazo. Por lo tanto, parte de la apreciación real observada en la última década se puede atribuir a una mejora en la política fiscal.

La economía se ha vuelto menos vulnerable a las crisis globales de aversión al riesgo debido una menor sensibilidad de la prima de riesgo a tales crisis. Esto implica una menor respuesta del tipo de cambio y los flujos de capital a las crisis y, en consecuencia, una menor presión sobre la

24 Fuente: Vargas y otros (2012).

58

inflación, el producto y la política monetaria. Aumentó la eficacia de la política fiscal. Una posición fiscal sólida mejoró el poder de la política

fiscal (gastos) para afectar el producto. Las respuestas al comienzo de la década fueron pequeñas y efímeras (y a veces, negativas). Como la postura fiscal mejoró a lo largo de la década, las respuestas del producto se tornaron positivas y significativas durante varios períodos.

De modo similar, es posible que los cambios estructurales en la política fiscal hayan fortalecido la respuesta de las tasas de interés del mercado a las crisis (no anticipadas) de las tasas de interés de la política monetaria. La transmisión de las tasas oficiales a las tasas de interés de los TES (y a los plazos de vencimiento promedio), por ejemplo, indican claramente la existencia de dos regímenes diferentes: antes y después de 2004.

Gráfico A.1 Indicadores fiscales y de deuda seleccionadosa) Deuda del Gobierno central (% del PIB) b) Indicador de disparidad monetaria

c) Composición de la deuda pública interna d) Plazo de vencimiento promedio de los TES de nueva emisión

e) Composición del plazo de vencimiento del saldo de TES de tasa fija

f) Diferencia entre el superávit primario real y el superávit primario destinado a estabilizar la deuda.

59

Fuente: Vargas y otros (2012). Nota: El indicador de disparidad monetaria intenta captar la capacidad del Gobierno central de atender el servicio de la deuda vinculada a moneda extranjera sobre la base de sus ingresos vinculados a moneda extranjera.

60

ANEXO 2: CARTA SOBRE INTENCIONES DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO

61

ANEXO 3: NOTA SOBRE LAS RELACIONES CON EL FONDO

El Directorio Ejecutivo del FMI concluye el examen del desempeño de Colombia en el marco de la línea de crédito flexibleComunicado de prensa n.° 12/1594 de mayo de 2012

El Directorio Ejecutivo del FMI concluyó hoy el examen para determinar que Colombia reúne los requisitos para el acuerdo en el marco de la línea de crédito flexible y reafirmó que el país continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la línea de crédito flexible. Las autoridades de Colombia han manifestado su intención de seguir asignando al acuerdo carácter precautorio.

El acuerdo de dos años a favor de Colombia en el marco de la línea de crédito flexible por un monto equivalente a DEG 3870 millones (alrededor de US$5980 millones) fue aprobado por el Directorio Ejecutivo del FMI el 6 de mayo de 2011 (véase el Comunicado de prensa n.° 11/165). El primer acuerdo a favor de Colombia en el marco de la línea de crédito flexible se aprobó el 11 de mayo de 2009 (véase el Comunicado de prensa n.° 09/161), y luego se aprobó un segundo acuerdo por un año el 7 de mayo de 2010 (véase el Comunicado de prensa n.° 10/186).

Al finalizar las deliberaciones del Directorio Ejecutivo sobre Colombia, David Lipton, primer subdirector gerente y presidente interino del Directorio, formuló la siguiente declaración:

“La continua capacidad de resistencia de Colombia frente a la turbulencia financiera mundial y su vigoroso crecimiento durante el último año son pruebas de la solidez de sus fundamentos y de la hábil gestión de las políticas. La solidez de la trayectoria de sus políticas y de sus instituciones, incluidos la regla de equilibrio fiscal estructural, un régimen creíble de metas de inflación y una supervisión financiera eficaz, han sustentado robustos balances públicos y privados.

El acuerdo a favor de Colombia en el marco de la línea de crédito flexible, aprobado hace un año en un contexto de agudización de los riesgos externos, ha respaldado la estrategia macroeconómica de las autoridades, brindando protección frente los riesgos extremos mundiales y contribuyendo a afianzar la confianza de los mercados. El Directorio Ejecutivo confirma que Colombia continúa satisfaciendo los criterios de acceso a los recursos de la línea de crédito flexible.

Las autoridades están comprometidas a continuar recomponiendo paulatinamente las reservas políticas que brindan protección contra los riesgos internacionales. La consolidación fiscal ha superado las expectativas y el endurecimiento gradual de la política monetaria ha sido adecuado en vista de la fuerte demanda interna. El régimen de tipo de cambio flotante continúa desempeñando un papel clave en la absorción de las perturbaciones externas, en tanto que la ampliación de las reservas externas se ve complementada por el acuerdo en el marco de la línea de crédito flexible.

La persistente incertidumbre mundial encierra significativos riesgos de que se deteriore la situación, particularmente en lo relacionado con las perspectivas del comercio internacional,

65

el financiamiento externo y los precios de los commodities. Colombia ha mantenido un amplio espacio en sus políticas para mitigar las secuelas que podrían derivar de esas perturbaciones, y las autoridades siguen comprometidas a mantener el marco basado en reglas y a incorporar los ajustes necesarios en las políticas”.

66

Proyecciones del personal2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Saldo primario

destinado aestabilizar la deuda

1 Referencia: Deuda del sector público 1/ 36,7 36,9 34,2 32,2 30,9 30,0 29,3 28,3 27,3 10/0,6de la cual: denominada en moneda extranjera 16,0 13,9 13,1 13,3 13,3 13,0 12,5 12,1 11,7

2 Cambio en la deuda del sector público 5,8 0,2 -2,6 -2,0 -1,3 -0,9 -0,7 -0,9 -1,03 Flujos generadores de deuda identificados (4+7+12) -0,3 0,0 -2,8 -1,5 -1,6 -1,5 -0,7 -0,8 -0,74 Déficit primario -0,8 0,2 -1,0 -2,1 -1,6 -1,6 -1,4 -1,3 -1,25 Ingresos y donaciones 26,7 26,2 26,9 28,0 28,2 27,9 27,3 27,0 26,86 Gasto primario (sin intereses) 25,9 26,4 26,0 25,9 26,6 26,3 26,0 25,8 25,77 Dinámica de la deuda automática 2/ 0,7 -0,2 -1,8 0,6 0,5 0,7 0,6 0,5 0,58 Contribución proveniente de tasas de interés/diferencial de crecimiento 3/ 1,9 0,2 -1,5 0,6 0,5 0,7 0,6 0,5 0,59 De la cual: contribución proveniente de la tasa de interés real 2,3 1,6 0,4 2,0 1,9 1,9 1,9 1,7 1,7

10 De la cual: contribución proveniente del crecimiento real del PIB -0,5 -1,4 -1,9 -1,4 -1,3 -1,3 -1,3 -1,2 -1,211 Contribución proveniente de la depreciación del tipo de cambio 4/ -1,1 -0,4 -0,3 ... ... ... ... ... ...12 Otros flujos generadores de deuda identificados -0,2 -0,1 0,0 -0,1 -0,5 -0,6 0,0 0,0 0,013 Recibos de privatización (negativo) -0,2 -0,1 0,0 -0,1 -0,5 -0,6 0,0 0,0 0,014 Reconocimiento de pasivo contingente o implícito 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,015 Otro (especificar, por ejemplo, recapitalización de bancos) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,016 Residual, incluidos cambios de activos (2-3) 5/ 6,0 0,2 0,1 -0,5 0,4 0,6 0,0 -0,2 -0,3

Coeficiente deuda del sector público-ingresos 1/ 137,2 140,9 127,2 115,1 109,6 107,5 107,2 104,8 101,9

Necesidad financiera bruta 6/ 7,9 7,4 6,1 4,6 5,4 4,6 4,7 3,9 4,3en miles de millones de US$ 18,3 21,0 19,9 16,9 21,1 18,8 20,2 17,7 20,7

Escenario con variables clave en sus promedios históricos 7/ 32,2 30,0 28,0 26,0 23,8 21,5 0,0Scenario with no policy change (constant primary balance) in 2012-2017 32,2 30,5 29,1 27,6 25,9 23,9 0,5Supuestos fiscales y macroeconómicos clave en que se basa la referencia

Crecimiento real del PIB (en porcentaje) 1,7 4,0 5,9 4,3 4,4 4,4 4,5 4,5 4,5Tasa de interés nominal promedio sobre la deuda pública (en porcentaje) 8/ 11,4 8,5 8,6 8,9 9,3 9,1 9,2 8,8 8,9Tasa de interés real promedio (tasa nominal menos cambio en deflactor del PIB, en porcentaje)8,0 4,8 1,7 6,4 6,3 6,8 6,8 6,5 6,4Apreciación nominal (aumento en valor en US$ de la moneda local, en porcentaje) 9,8 2,7 2,4 ... ... ... ... ... ...Tasa de inflación (deflactor del PIB, en porcentaje) 3,4 3,6 6,9 2,5 3,0 2,3 2,4 2,3 2,5Crecimiento del gasto primario real (deflactado por el deflactor del PIB, en porcentaje) 15,1 5,9 4,2 4,0 7,2 3,4 3,0 3,7 4,0Déficit primario 9/ -0,8 0,2 -1,0 -2,1 -1,6 -1,6 -1,4 -1,3 -1,2

Fuente: Estimaciones del personal del FMI.1/ Deuda bruta del sector público consolidado, incluida la deuda externa pendiente de Ecopetrol y del Banco de la República. No se incluyen en los supuestos sumas giradas en virtud del acuerdo de la línea de crédito flexible ni pasivos contingentes.2/ Deducidos como [(r - p(1+g) - g + ae(1+r)]/(1+g+p+gp)) por el coeficiente de deuda del período anterior, con r = tasa de interés; p = tasa de crecimiento del deflactor del PIB; g = tasa de crecimiento real del PIB; a = proporción de deuda denominada en moneda extranjera; y e = depreciación del tipo de cambio nominal (medida según el aumento en el valor en moneda nacional del dólar estadounidense).3/ La contribución de la tasa de interés real se deduce del denominador en la nota al pie de pagina 2/ como r - π (1+g) y la contribución del crecimiento real como -g.4/ La contribución del tipo de cambio se deduce del numerador en la nota al pie de pagina 2/ como ae(1+r). 5/ Para las proyecciones, esta línea incluye los cambios del tipo de cambio.6/ Definida como déficit del sector público, más amortización de la deuda del sector público a mediano y largo plazo, más la deuda a corto plazo al final del período anterior. 7/ Las variables clave incluyen el crecimiento del PIB real, la tasa de interés real y el saldo primario en porcentaje del PIB.8/ Deducida como gasto de interés nominal dividido por la deuda total del período anterior.9/ Excluye la discrepancia estadística.10/ Se supone que las variables clave (crecimiento real del PIB, tasa de interés real y otros flujos generadores de deuda identificados) permanecen en el mismo nivel del último año de proyecciones.

Colombia: Marco de sostenibilidad de la deuda del sector público, 2009-2017(En porcentaje del PIB, salvo indicación en contrario)

Actual

ANEXO 4: ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA

Fuente: Cálculos del personal del FMI (septiembre de 2012).

67

Gráfico 6. Colombia: Sostenibilidad de la deuda pública: Bound Tests 1/ (Deuda pública en porcentaje del PIB)

Fuentes: Fondo Monetario Internacional, documentación del país y estimaciones del personal.1/ Las áreas sombreadas representan datos reales. Las perturbaciones individuales son perturbaciones permanentes de media desviación estándar. Las cifras en los recuadros representan las proyecciones promedio para las variables respectivas en el punto de referencia y el escenario presentados. También se muestra el promedio histórico de la variable correspondiente a losúltimos diez años.2/ Perturbaciones permanentes de un cuarto de desviación estándar aplicadas a la tasa de interés real, a la tasa de crecimiento y el saldo primario.3/ En 2013 se produce una perturbación del pasivo contingente, con una depreciación real del 30% y del 10% del PIB; se definedepreciación real como la depreciación nominal (medida en función de la caída porcentual del valor en dólares de la moneda local) menos la inflación nacional (en función del deflactor del PIB).

3456789101112

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Necesidades financieras brutas según referencia (derecha)Escenario histórico

Punto de referencia

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Perturbaciones de las tasas de interésPunto de referencia

32,1

27,3

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Perturbaciones del crecimientoPunto de referencia 23,9

30,9

27,3

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Escenario de mantenimiento de la política PB shockPunto de referencia

30,6

27,3

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Perturbaciones combinadasPunto de referencia

38,3

34,3

27,3

20

25

30

35

40

45

50

2008 2010 2012 2014 2016

Perturbaciones combinadas del pasivoDepreciación del 30%Punto de referencia

Escenarios históricos y de referencia Perturbaciones de las tasas de interés (en porcentaje)

Perturbaciones del crecimiento (en porcentaje, por año)

Perturbaciones del saldo primario (en porcentaje del PIB) yescenario de mantenimiento de la política (saldo primario constante)

Perturbaciones de la depreciación real y del pasivo contingente 3/

Perturbaciones combinadas 2/

Punto de referencia: 6,6Escenario: 7,6Histórico: 4,4



Fuente: Cálculos del personal del FMI (septiembre de 2012).

68

ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS DE POLÍTICAS


MEDIDAS DE POLÍTICASPrimer PPD

(medidas previas)Segundo PPD

(medidas previas)A. Mejora de la previsibilidad y la estabilidad del presupuesto

Mejorade la gestiónde los ingresos provenientesde los commodities

I-1. El Prestatario ha presentado el Proyecto de Ley de la Regla Fiscal ante el Congreso para que este lo apruebe.

II-1. El Prestatario, a través del MHCP, ha tomado medidas clave para implementar la Ley de la Regla Fiscal, entre las que se incluyen las siguientes: a) la publicación del informe Marco fiscal a mediano plazo 2012, y b) la promulgación del Decreto n.º 1790, con fecha 28 de agosto de 2012 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 28 de agosto de 2012), mediante el cual, entre otras cosas, se estableció un comité consultivo para supervisar la implementación de la Ley de la Regla Fiscal por parte del Poder Ejecutivo del Prestatario.

Mayor eficiencia de la recaudación de ingresos

I-2. El Prestatario i) promulgó la Ley n.º 1430, con fecha 29 de diciembre de 2010, a través de la cual, entre otros puntos, se redujeron las exenciones tributarias, se subsanaron las lagunas fiscales y se eliminó el impuesto sobre las transacciones financieras del Prestatario, y ii) promulgó el Decreto Presidencial n.º 4825, con fecha 29 de diciembre de 2010, a través del cual, entre otros puntos, se aumentó la tasa y la base del impuesto sobre el patrimonio.

II-2. El MHCP del Prestatario ha emitido las normas reglamentarias de la Ley 1430 a fin de aumentar los ingresos tributarios del Prestatario, mejorar la eficiencia del sistema tributario del Prestatario y optimizar la competitividad de su economía.

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

20

25

30

35

40

45

50

32.1

27.3Perturbaci ones del crec-imientoPunto de referenci a

B. Gestión del pasivo de la seguridad socialReducciónde las presiones relacionadascon los gastosy los imprevistos que surgendel sistemade seguro médico.

I-3. El prestatario ha promulgado la Ley n.º 1438, con fecha 19 de enero de 2011, a través de la cual, entre otros puntos, se fortaleció la atención primaria de la salud y se establecieron los criterios para la actualización del Paquete de Beneficios Obligatorios.

I-4. El Ministerio de Protección Social del Prestatario ha emitido las siguientes resoluciones: i) Resolución n.º. 4377, con fecha 29 de octubre de 2010, a través de la cual, entre otros puntos, se estableció un sistema de reembolso que permite una mayor previsibilidad en las tasas de reembolso para los medicamentos de alto costo seleccionados, y ii) Resolución n.º 1020, con fecha 31 de marzo de 2011, a través de la cual, ente otros puntos, se estableció un límite máximo para la tasa de reembolso aplicable a cuarenta y siete ingredientes farmacéuticos activos que no están cubiertos por el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen contributivo.

II-3. El Prestatario, a través de la Comisión de Regulación en Salud, emitió el Acuerdo n.º 29, con fecha 28 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 30 de diciembre de 2011) a través del cual, entre otros puntos, a) se actualizó el Paquete de Beneficios Obligatorios de los regímenes contributivo y subsidiado, con el fin de ampliar la cobertura de los bienes y servicios de salud en virtud de estos regímenes, y b) se introdujo una lista de bienes para la atención de la salud y servicios médicos para que se los excluyera de este Paquete de Beneficios Obligatorios.

II-4. El Prestatario, a través del Ministerio de Salud y Protección Social, dictó el Decreto n.º 4107, con fecha 2 de noviembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de noviembre de 2011), a través del cual, entre otros puntos, se estableció un fondo para imprevistos para el sistema de seguro de salud del Prestatario, con el fin de garantizar la disponibilidad de fondos suficientes para imprevistos, incluidas emergencias de salud derivadas de diferentes tipos de epidemias o desastres naturales y biológicos.

69

ANEXO 5: MATRIZ DE MEDIDAS DE POLÍTICAS


MEDIDAS DE POLÍTICASPrimer PPD

(medidas previas)Segundo PPD

(medidas previas)B. Gestión del pasivo de la seguridad social

I-5. El Ministerio de Protección Social del Prestatario ha emitido la Resolución n.º 1083, con fecha 5 de abril de 2011, a través de la cual se estableció un comité para supervisar y analizar la tendencia de los reembolsos pagados por el FOSYGA por los bienes de atención de la salud (incluidos los productos farmacéuticos) y los servicios de salud que no están cubiertos por el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen contributivo.

C. Financiamiento frente a riesgos de desastresFortalecimientode la capacidad para respondera los fenómenos naturales adversos y, a la vez, protegerel saldo fiscal.

II-5. El Prestatario, a través del MHCP, ha aprobado y publicado una Estrategia de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres, con fecha mayo de 2012, para reducir la vulnerabilidad fiscal del Prestatario ante el acaecimiento de desastres naturales.

II-6. El Prestatario, a través del MHCP, ha emitido el Decreto n.º 4865, con fecha 22 de diciembre de 2011 (debidamente publicado en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de diciembre de 2011), a través del cual, entre otros puntos, se modificó el requisito de reserva que exigía a las empresas de seguros privadas ofrecer un seguro contra terremotos.

Reducciónde los riesgos fiscalesque surgendel sector agrícola.

II.7. El Prestatario ha mejorado el marco institucional para su mercado privado de seguros agrícolas, a través de las siguientes medidas: a) la promulgación de la Ley n.º 1450, con fecha 16 de junio de 2011 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 16 de junio de 2011) a través de la cual, entre otros puntos, se estableció un marco de gestión de riesgos para integrar estrategias de adaptación y mitigación con el objetivo de mejorar los riesgos de producción; b) la emisión por parte de la Comisión Nacional de Crédito Agrícola de las siguientes resoluciones: i) Resolución n.º 1, con fecha 23 de agosto de 2011 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 2 de septiembre de 2011), a través de la cual, entre otros puntos, se ampliaron los tipos de riesgos que pueden recibir subsidios públicos para la contratación de primas de seguros agrícolas, y ii) Resolución n.º 1, con fecha 16 de mayo de 2012 (debidamente publicada en la gaceta oficial del Prestatario el 16 de mayo de 2012), a través de la cual, entre otros puntos, se preservó el acceso voluntario al seguro.

70

ANEXO 6: MARCO DE RESULTADOS

Indicadores Punto de referencia+ Resultados esperados+ Entidad responsable

2010 2011 2012 2013A. Previsibilidad y estabilidad del presupuesto

Resultado a mediano plazo: Una gestión más previsible, estable y eficiente de los recursos fiscales.El saldo fiscal estructural del Gobierno central (% del PIB)*

N. D. -2,7 -2,6 -2,4 MHCP

El Comité Consultivo emite una declaración sobre el informe anual de implementación de la regla fiscal preparado por el MHCP.

- - No se emitió declaración (según lo previsto).

La declaración concluye que la implementación de la regla fiscal es satisfactoria.

MHCP

Ingreso tributario, correspondiente a bienes distintos del petróleo del Gobierno central (% del PIB).

12,0 12,9 13,0 13,2 MHCP

B. Gestión del pasivo de la seguridad socialResultado a mediano plazo: Mejora de la gestión de las vulnerabilidades fiscales del sistema de salud.

Los reembolsos para las compañías de seguros de salud del FOSYGA por bienesy servicios médicos no incluidos en el Paquete de Beneficios Obligatorios del régimen contributivo(gastos recurrentes).

Col$2345mil millones

Col$2103 mil

millones

Col$2400mil

milloneso menos

Col$2400 milmilloneso menos

Ministeriode Protección

Social

C. Financiamiento frente a riesgos de desastresResultado a mediano plazo: Se han identificado las fuentes de riesgos de desastres naturales,

se ha cuantificado el posible impacto fiscal y se han incorporado los instrumentos financieros pertinentes.Cantidad de instrumentos financieros existentespara mitigar los riesgos nacionales de desastres.+++

2 1 2 3 MHCP

Cobertura del seguro agrícola (% de área cultivada)

1,0% 1,0% 1,1% 1,2% MADR+++

Nota: El marco de resultados se actualizó en relación con el marco presentado en el primer PPD. *Definición del Gobierno. +Referencias y objetivos al final del año (31 de diciembre). ++ Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario.+++ Coherente con la Estrategia Nacional de Financiamiento frente a Riesgos de Desastres. El término instrumentos financieros hace referencia a “la herramienta presupuestaria o basada en el mercado ex ante que contribuye a aumentar la protección financiera del Estado frente a los desastres”. Los dos instrumentos contados en 2010 incluyen el Fondo Nacional de Calamidades y el primer PPD con CAT DDO. El segundo PPD con CAT DDO entró en vigencia en 2012.

71

ANEXO 7: DATOS BÁSICOS DE COLOMBIA

Datos básicos de Colombia 12/11/12

América ingresoPrincipales indicadores de desarrollo Latina y el mediano

Colombia Caribe alto-2011

P oblación, mediados de año (millones) 0,00 583 2 452Superficie (miles de km2) 1142 20 394 59 328Crecimiento de la población (%) 14 1,1 0,7P oblación urbana (% de la población total) 75 79 57

INB (método Atlas, miles de millones de US$) 284,92 4 505 14 429INB per cápita (método Atlas, US$) 6 070 7 733 5 884INB per cápita (P P A, $ internacional) 9 060 10 926 9 970

Crecimiento del P IB (%) 5,9 6,2 7,8Crecimiento del P IB per cápita (%) 2,6 5,0 7,1

(estimación más reciente, 2005-11)

Índice de recuento de la pobreza en la línea de $1,25 al día (P P A, %) 8 6 ..Índice de recuento de la pobreza en la línea de $2,00 al día (P P A, %) 18 12 ..Esperanza de vida al nacer (años) 73 74 73Mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 17 18 17Malnutrición infantil (% de niños menores de 5 años) 5 3 3

Alfabetismo de adultos, hombres (% de personas de 15 años en adelante) 93 92 96Alfabetismo de adultos, mujeres (% de personas de 15 años en adelante) 93 90 91Tasa bruta de matrícula en la primaria, varones (% de la población en edad escolar) 116 119 111Tasa bruta de matrícula en la primaria, mujeres (% de la población en edad escolar) 114 115 111

Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 92 94 93Acceso a mejores servicios de saneamiento (% de la población) 74 79 73

Flujos netos de ayuda 1980 1990 2000 2011 a

(millones de US$)AOD neta y asistencia oficial 90 89 186 910Tres principales donantes (en 2010):Estados Unidos -14 -19 105 424Francia 1 18 9 160España 0 7 13 56

Asistencia (% del INB) 0,3 0.2 0.2 0.3Asistencia per cápita (US$) 3 3 5 20

Tendencias económicas a largo plazo

P recios al consumidor (variación porcentual anual) 26,5 29,1 9,2 4,8Deflactor implícito del P IB (variación porcentual anual) 27,6 26,1 32,4 6,9

Tipo de cambio (promedio anual, moneda local por US$) 47,3 502,3 2 087,4 1 847,0Índice de la relación de intercambio (2000 = 100) .. .. 100 118

1980-90 1990-2000 2000-11

P oblación, mediados de año (millones) 26,9 33,2 39,8 .. .. .. ..P IB (en millones de US$) 33401 40274 100364 327 600 .. .. ..

Agricultura 19,9 16,7 8,9 6,4 2,9 -2,7 2,0Industria 32,5 37,9 29,5 34,3 5,0 1,4 4,4 Manufacturas 23,9 20,6 15,5 12,7 3,5 -2,5 3,6Servicios 47,6 45,4 61,6 59,3 2,9 4,1 4,7

Gasto de consumo final de los hogares 70,2 66,4 68,6 61,7 5,1 1,1 4,4Gasto general de consumo final del Gobierno 10,1 9,4 16,7 16,0 4,2 10,9 4,0Formación bruta de capital 19,1 18,5 15,0 23,5 1,4 2,1 9,0

Exportaciones de bienes y servicios 16,2 20,6 16,4 19,0 7,5 5,0 5,2Importaciones de bienes y servicios 15,6 14,8 16,7 20,1 0,4 9,3 9,6Ahorro bruto .. .. .. ..

Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares. .. La marca ".." indica que no existen datos disponibles.a. Aid data are for 2010.

Economía del Desarrollo, Grupo de gestión de datos sobre el desarrollo (DECDG).

(crecimiento medio anual, %)

(% del P IB)

10 5 0 5 100-4

15-19

30-34

45-49

60-64

75-79

Porcentaje de población total

Mujeres

Hombres

Distribución por edades, 2010

0

10

20

30

40

50

60

1990 1995 2000 2010

Colombia (..) América Latina y el Caribe

Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (cada 1000)

-8-6-4-202468

95 05

PBI (..) PBI per capita (..)

GDP GDP per capita

Crecimiento del PIB y PIB per cápita (%)

72

Colombia

Balanza de pagos y comercio 2000 2011

(millones de US$)Exportaciones totales de mercaderías (fob) 13 158 57 721Importaciones totales de mercaderías (cif) 11 786 52 225Comercio neto de bienes y servicios 1141 5 496

Saldo en cuenta corriente 770 -9 978 como porcentaje del P IB 0,8 -3,0

Remesas de trabajadores y remuneraciones de empleados (entradas) 1 610 4 168

Reservas, incluido el oro 9006 31 912

Financiamiento del Gobierno central

(% del P IB)Ingresos corrientes (incluidas las donaciones) 23,8 15,3 Ingresos tributarios 14,4 13,6Gastos corrientes 20,6 13,8

Tecnología e infraestructura 2000 2010Superávit/déficit general -2,9 -2,8

Caminos pavimentados (% del total) 14,4 ..Tasa máxima de impuesto marginal (%) Abonados de teléfonos fijos y móviles P ersonas 35 33 (cada 100 personas) 24 112 Empresas 35 33 Exportaciones de alta tecnología

(% de las exportaciones manufacturadas) 7,7 5,1Deuda externa y flujos de recursos

Medio ambiente(millones de US$)Total de la deuda pendiente y desembolsada 33 937 58 931 Tierras agrícolas (% de la superficie de tierra) 40 38Servicio total de la deuda 5 104 18 288 Zonas forestales (% de la superficie terrestre) 55,4 54,5Alivio de la deuda (P P ME, IADM) – – Zonas terrestres protegidas (% de la superficie terrestre)19,4 20,9

Deuda total (% del P IB) 33,8 18,3 Recursos de agua dulce per cápita (m3) 51 414 46 261Servicio total de la deuda (% de las exportaciones) 28,7 32,1 Extracción de agua dulce (miles de millones de m3) .. ..

Inversión extranjera directa (entradas netas) 2 436 5 447 Emisiones de CO2 per cápita (t) 1,5 1,5Inversiones de cartera (entradas netas) 17 67

P IB por unidad de utilización de energía (P P A en $ de 2005 por kg de equivalente en petróleo)9,8 11,8

Uso de energía per cápita 674 697(kg de equivalente en petróleo)

Cartera del Grupo del Banco Mundial 2000 2010

(millones de US$)

BIRF Total de la deuda pendiente y desembolsada 1 920 7 504 Desembolsos 266 1 279 Reembolsos del principal 242 342 P agos de intereses 126 249

AIF Total de la deuda pendiente y desembolsada 7 0 Desembolsos 0 0

Desarrollo del sector privado 2000 2011 Servicio total de la deuda 1 1

Tiempo necesario para iniciar un negocio (días) – 14 IFC (año fiscal)Costos de iniciar un negocio (% del INB per cápita) – 14,7 Total de la cartera desembolsada y pendiente, 107 972Tiempo necesario para inscribir una propiedad (días) – 20 del cual son por cuenta propia de la IFC 84 833

Desembolsos por cuenta propia de la IFC 26 191Considerado un obstáculo serio a la realización de negocios2000 2010 Ventas, pagos anticipados y (% de gerentes entrevistados que estuvieron de acuerdo) reembolsos de cartera por cuenta propia de la IFC 20 63P rácticas informales o anticompetitivas .. 34,5Crímen .. 13,0 MIGA

Exposición bruta 97 3Capitalización en el mercado de valores (% del P IB) 9.5 72,2 Nuevas garantías 0 3P roporción entre capital y activos bancarios (%) 11,2 14,3

Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. Los datos de 2011 son preliminares. 12/11/12La marca ".." indica que no existen datos disponibles. La marca "–" indica que no corresponde una observación.


0 25 50 75 100

Control de la corrupción

Imperio de la ley

Calidad normativa

Estabilidad política

Representación y rendición de cuentas

Percentil del país (0-100)Los valores más elevados implican mejores calificaciones.2010

2000

Indicadores de buen gobierno, 2000 y 2010

Fuente: Indicadores mundiales de buen gobierno (www.govindicators.org)

BIRF, 7504

AIF, 0FMI, 0

Otras fuentes multilaterales,

8282

Bilateral, 432

Privados, 38 637

A corto plazo, 8209

Composición de la deuda externa total, 2010

US$ millions

73

Objetivos de desarrollo del milenio Colombia

Con metas seleccionadas que deben alcanzarse entre 1990 y 2015(estimación más próxima a la fecha mostrada, +/- 2 años)

Objetivo 1: reducir a la mitad la pobreza extrema y la malnutrición 1990 1995 2000 2010 Índice de recuento de la pobreza en la línea de $1,25 al día (P PA, % de la población) 8,2 13,0 17,9 8,2 Índice de recuento de la pobreza en la línea nacional de pobreza (% de la población) .. .. 49,4 37,2 P roporción del ingreso o consumo para el quintil más pobre (%) 3,6 2,4 1,9 3,0 P revalencia de la malnutrición (% de niños menores de 5 años) 8,8 6,3 4,9 5,1

Objetivo 2: garantizar que los niños puedan completar la educación primaria Matriculación en la escuela primaria (neta, %) 71 83 94 88 Tasa de culminación de la enseñanza primaria (% de la población en edad escolar) 74 87 95 114 Matriculación en la escuela secundaria (bruta, %) 53 64 72 96 Tasa de alfabetismo de jóvenes (% de personas de 15 a 24 años) .. 97 .. 98

Objetivo 3: eliminar las diferencias de género en la educación y potenciar el papel de la mujer P roporción entre niñas y niños en la educación primaria y secundaria (%) 108 105 104 104 Mujeres empleadas en sectores no agrícolas (% de empleos no agrícolas) 42 45 49 48 P roporción de mujeres que integran el parlamento nacional (%) 5 12 12 13

Objetivo 4: reducir en dos tercios la mortalidad de niños menores de 5 años Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años (cada 1000) 37 32 27 19 Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos) 30 26 23 17 Inmunización contra el sarampión (% de niños de un año vacunados) 82 82 80 88

Objetivo 5: reducir en tres cuartos la mortalidad materna Tasa de mortalidad materna (estimación modelada, cada 100 000 nacidos vivos) 140 120 110 85 Partos asistidos por personal de salud calificado (% del total) 82 86 86 96 P revalencia de métodos anticonceptivos (% de mujeres de 15 a 49 años) 66 72 77 78

Objetivo 6: detener y comenzar a reducir la propagación del VIH/sida y otras enfermedades graves P revalencia del VIH/sida (% de la población de 15 a 49 años) 0,2 0,6 0,9 0,5 Incidencia de la tuberculosis (cada 100 000 personas) 54 48 43 34 Tasa de detección de casos de tuberculosis (% de todas las formas) 70 57 68 72

Objetivo 7: reducir a la mitad la proporción de personas que carecen de acceso sostenible a servicios básicos Acceso a mejores fuentes de agua (% de la población) 88 90 91 92 Acceso a mejores servicios de saneamiento (% de la población) 68 70 72 74 Zonas forestales (% de la superficie terrestre) 56,3 .. 55,4 54,5 Zonas terrestres protegidas (% de la superficie terrestre) 19,3 19,3 19,4 20,9 Emisiones de CO2 (toneladas métricas per cápita) 1,7 1,6 1,5 1,5 P IB por unidad de utilización de energía (P PA en $ constantes de 2005 por kg de equivalente de petróleo) 8,4 8,7 9,8 11,8

Objetivo 8: fomentar una asociación mundial para el desarrollo Líneas de teléfono fijas (cada 100 personas) 7,3 10,6 18,1 15,5 Abonados al servicio de celulares (cada 100 personas) 0,0 0,8 5,7 96,1 Usuarios de Internet (cada 100 personas) 0,0 0,2 2,2 36,5 Usuarios de computadoras (cada 100 personas) .. .. .. 43,1

Nota: Las cifras en letra cursiva corresponden a años distintos de los especificados. .. La marca ".." indica que no existen datos disponibles. 12/11/12


Colombia

0

20

40

60

80

100

120

2000 2005 2010

Abonados a teléfonos fijos + móvilesUsuarios de Internet

Indicadores de TIC (cada 100 personas)

0

25

50

75

100

1990 1995 2000 2010

Colombia (..) América Latina y el Caribe

Inmunización contra el sarampión (% de niños de un año)

0

25

50

75

100

125

2000 2005 2010

Matriculación neta de la escuela primaria

Proporción entre niños y niñas en la educación primaria y secundaria

Indicadores de educación (%)

74

ANEXO 8: MAPA DEL PAÍS

75

· web viewen la esfera del financiamiento frente a riesgos de desastres, se publicó una nueva...

Documents