gestión de riesgos de desastres: enfoque internacional
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Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires
Facultad de Ciencias Humanas
Tesis de Licenciatura en Relaciones Internacionales
Gestión de Riesgos de Desastres: enfoque
internacional aplicado a escala local.
Estudio de caso del Municipio de Azul
(2000-2016)
Tesista: Valentina Borioni
Directora: Dra. Julieta Nicolao
Co-directora: Dra. Nerina Sarthou
Agradecimientos
Agradezco a Dios y a todas las personas que me acompañaron en mi vida universitaria y
aquellas que se hicieron presentes, aportaron su tiempo, sus conocimientos y buena
predisposición para que pueda concluir mi estudio de grado.
Me gustaría comenzar a agradecer de manera muy especial, a mis padres, Valeria Ressia y
Eduardo Borioni por acompañarme siempre y brindarme todo su cariño y apoyo. A mis
abuelas Kelo y Ester, a mis tíos y primas/o que también fueron parte del proceso de la
tesis, ya que me hospedaron en sus hogares y me contactaron con gente que colaboró en la
investigación. A mis amigas/os que compartí muchos años y que también, al igual que mi
familia, son muy importantes para mí.
Le quiero agradecer a los que trabajan en Universidad del Centro de la Provincia de
Buenos Aires y a todos los profesores y compañeros de la carrera de Licenciatura en
Relaciones Internacionales con los que compartí cursadas, charlas, actividades y viajes de
estudio.
A las autoridades del Centro de Estudios Interdisciplinario en Problemáticas
Internacionales y Locales y a todo su equipo, por haber confiado en mí y haberme brindado
la posibilidad de enmarcar mi tesis dentro de sus proyectos y por haberme recomendado a
mi directora de tesis, la Dra. Julieta Nicolao y mi co-directora la Dra. Nerina Sarthou,
quienes corrigieron el trabajo y dedicaron su tiempo y atención.
Mi agradecimiento especial a Julieta, con quien tuve una relación más cercana, de quien
aprendí muchísimo del quehacer académico en ciencias sociales y a quien valoro por su
profesionalismo y seriedad a la hora de trabajar, también le agradezco por su
acompañamiento humano durante el proceso.
Debo agradecer, de la misma manera, a todos aquellos que entrevisté, funcionarios del
Municipio de Azul, profesionales del Instituto de Hidrología de Llanura (UNICEN-Azul),
los promotores argentinos de la Campaña Desarrollando Ciudades Resilientes, a los
trabajadores y autoridades de la Biblioteca Ronco y Rivadavia de Azul, y a los medios de
comunicación Somos Azul y diario El Tiempo. Todos ellos muy amables y considero que
fueron parte esencial en esta tesis.
Muchas gracias a todos los que trabajan con responsabilidad y son ejemplo para las
generaciones futuras, porque según mi parecer así se transforma la realidad. Considerando
que la presente tesis trata el tema de Gestión de Riesgo de Desastres, me gustaría que se
tome conciencia del cuidado del medio ambiente y de la importancia de la acción
preventiva, que comienza con pequeñas acciones diarias de cualquier ciudadano.
1
Índice
Glosario de siglas 1
Introducción 4
Objetivo general 7
Objetivos específicos 8
Hipótesis 8
Caja de herramientas teóricas 9
Marco conceptual 14
Metodología 18
Capítulo 1
La Gestión de Riesgos de Desastres en la Agenda Internacional
Introducción
23
1. Antecedentes históricos: la vinculación entre la Asistencia Humanitaria y
la Gestión de Riesgos de Desastres.
23
1.1. a. Diferencias entre la Asistencia Humanitaria y la
Intervención Humanitaria para comprender las bases de la GRD
27
1.1.b. Transformaciones normativas e inst itucionales de la
Acción Humanitarias en los años ´90 y su repercusión en la GRD
32
1. 2. La normativa e instituciones sobre la Gestión de Riesgos de Desastres a
nivel internacional
34
1. 2. a. Decenio Internacional para la Reducción del Riesgo de
Desastres Naturales (1990-1999)
35
1.2. b. Estrategia de Yokohama para un Mundo Más Seguro:
lineamientos para la Prevención, Preparación y Mit igación de los
Desastres Naturales (1994)
38
1.2. c. Estrategia Internacional de Reducción de Riesgos de
Desastres (1999)
40
1.2. d. Marco de Acción de Hyogo 2005-2015 44
1.2. e. Marco de Acción de Sendai (2015-2030)
48
1.3 Instrumentos financieros internacionales para situaciones de desastres
54
1.4 La normativa e instituciones sobre la Gestión de Riesgos de Desastres a
nivel regional sudamericano
56
1.4.a. MERCOSUR: Mercado Común del Sur 59
1.4. b. UNASUR: Unión de Naciones Sudamericanas 68
1.5 Consideraciones finales
73
2
Capítulo 2
La Gestión de Riesgos de Desastres en Argentina: su dimensión interna
y externa. Evolución histórica, tendencias globales y procesos que
contribuyen en la necesaria articulación de actores y espacios
Introducción
78
2.1 La Gestión de Riesgos de Desastres en su dimensión interna: de la
fragmentación a la unificación institucional
79
2.1 a. Antecedentes: cambios legislat ivos y la evolución
inst itucional de la GRD en el Estado Nacional Argent ino
80
2.1. b. Defensa Civil y la GRD en el Estado argent ino (2000-
2016)
85
2.1. c. El Sistema Nacional para la Gest ión Integral del Riesgo y
la Protección Civil
87
2.2 Instituciones argentinas que participan en la GRD y la Plataforma
Nacional de Reducción de Riesgos de Desastres
93
2.2. a La Comisión de Cascos Blancos y la GRD 94
2.2. b La Plataforma Nacional de Reducción de Riesgo de
Desastre
97
2.2. c. Relaciones inter-gubernamentales en la GRD 100
2.3 El papel de las instituciones extra-gubernamentales, especialmente las
ONGs en la GRD
103
2.4 Consideraciones finales 107
Capítulo 3
Gestión de Riesgo de Desastres: Estudio de caso del Municipio de Azul.
Política, actores y grado de articulación a distintas escalas territoriales
(2000-2016)
Introducción 111
3.1 Algunas consideraciones para el análisis de la articulación de las distintas
escalas territoriales en la Gestión de Riesgos de Desastres
112
3.2 El Municipio de Azul y las inundaciones como desastre socio-natural 119
3.3 Azul en el contexto del interior bonaerense: aspectos socio-
demográficos, territoriales y económicos
122
3.4. Municipio de Azul. Tratamiento de la GRD ante la problemática de las
inundaciones. Actores y grado de articulación con las escalas territoriales de
decisión superiores (2000-2016)
128
3
3. 4. a. Antecedentes y actores intervinientes en la GRD en el
Municipio de Azul
128
3. 4. b. Actores que participan en la GRD en Azul 130
3. 5 Continuidades y aprendizajes en la GRD en Azul en relación a las
inundaciones
135
3. 5 a. Inundación del 2001: Junta de Defensa Civil, problemas
de la alerta temprana, comunicación y financiamiento de presas
136
3.5. b. Inundaciones del 2002: focalización en obras medianas,
aprobación del Fondo Hídrico Municipal y participación de la
comunidad
142
3.5. b. 1. Alertas tempranas: art iculación entre el municipio,
inst itución académica y empresa extranjera
146
3.5. b. 2. Tratamiento integral de la GRD: Comité Regional
de Cuencas y canales clandest inos, constante problema en la
zona por falta de controles
148
3.5.b. 3 La importancia de la obra de infraestructura hídrica
en la agenda pública de GRD
150
3.5.b. 4. GRD: el rol de las polít icas públicas de
mantenimiento
152
3.5 c. Inundación de 2012: estaciones meteorológicas,
articulación de actores en la recuperación y búsqueda de
financiamiento para la construcción de la presa La Isidora
153
3.6. Consideraciones finales
165
Conclusiones generales 169
Bibliografía 180
1
Glosario de siglas
ACNUR: Oficina de Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados
ADRA: Agencia Adventista de Desarrollo y Recursos Asistenciales
AG: Asamblea General de las Naciones Unidas
AIF: Asociación Internacional de Fomento
BID: Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF: Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
BM: Banco Mundial
BUSF: Bomberos Unidos Sin Fronteras
CAF: Corporación Andina de Fomento
CAT DDO: Líneas para catástrofes con opción de Desembolso Diferido
CCL: Línea de Crédito Contingente para Desastres Naturales
CDEMA: Agencia Caribeña para el Manejo de Emergencias por Desastres
CEIPIL: Centro de Estudios Interdisciplinario en Problemáticas Internacionales y
Locales
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CEPREDENAC: Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales
en América Central
CERF: Grupo Consultivo del Fondo Central para la Respuesta en Caso de Emergencia
CMC: Consejo del Mercado Común
CMRE: Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores (UNASUR)
COMCA: Comisión de Cascos Blancos
COSIPLAN: Consejo Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento
CRA: Cruz Roja Argentina
CSN: Comunidad Sudamericanas de Naciones
DAH: Departamento de Asuntos Humanitarios
DIRDN: Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales
DIPECHO: Programa de Preparación ante Desastres de la Comisión Europea
ECOSOC: Consejo Económico y Social
EEUU: Estados Unidos
EIRD: Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
ENDA: Asistencia de Emergencia de Catástrofes Naturales
ERC: Coordinador de Socorro de Emergencias
FANAZUL: Fabrica Naval de Pólvoras y Explosivos
2
FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura
FCC: Facilidad de Crédito Contingente para Emergencias Causadas por Desastres
Naturales
FCCP: Foro de Consulta y Concertación Política (Rehu, Mercosur)
FICR: Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y Medialuna Roja
FMI: Fondo Monetario Internacional
FONPLATA: Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata
GAR: Evaluación Global sobre Reducción de Riesgos de Desastres
GMC: Grupo Mercado Común
GRD: Gestión de Riesgos de Desastres.
GTAN-GRD: Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Gestión Integral de Riesgos de
Desastres
IASC: Comité Permanente entre Organismos (o Inter- Agencias)
IFR: Instrumento de Financiamiento Rápido
IHLLA: Instituto de Hidrología de Llanuras
IIRSA: Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana
INSARAG: Grupo Asesor Internacional de Operaciones de Búsqueda y Rescate
MAH: Marco de Acción Hyogo
MIAH: Mecanismos de Reuniones Regionales sobre Mecanismos Internacionales de
Asistencia Humanitaria
OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
OCHA: Oficina para la Coordinación de Asuntos Humanitarios
ODM: Objetivos de Desarrollo del Milenio
OEA: Organización de Estados Americanos
OMC: Organización Mundial del Comercio
OMP: Operación de Mantenimiento de la Paz
OMS: Organización Mundial de la Salud
ONU: Organización de Naciones Unidas
ORSEP: Organismo Regulador de Seguridad de Presas
OVE: Oficina de Evaluación y Supervisión
PECRA: Planes Estratégicos de la Cruz Roja Argentina.
PET: Plan Estratégico Territorial
PIA: Parque Industrial de Azul
PNDR: Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgos de Desastres
3
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
ProPHEA: Proyecto de Planificación Hídrica Estratégico de Azul
REDLAC: Grupo de Trabajo sobre Riesgos, Emergencias y Desastres del Comité
Permanente de Organismos
REHU: Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socio-naturales,
la Defensa civil, la Protección Civil y la Asistencia Humanitaria
RMAGIR: Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Gestión Integral de Riesgos de
Desastres
RESG: Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para la
Reducción del Riesgo de Desastres
RRD: Reducción de Riesgos de Desastres
SSRH: Subsecretaria de Recursos Hídricos de la Nación
UNASUR: Unión de Naciones Sudamericanas
UNDAC: Equipo de Naciones Unidas de Evaluación y Coordinación en Casos de
Desastre
UNDRO: Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en los Casos
de Desastres
UNICEN: Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires
UNISDR: Oficina para la Reducción de Desastres de Naciones Unidas
UTADS: Unidad Temática de Ambiente y Desarrollo Sostenible
URSS: Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
VNU: Voluntarios de Naciones Unidas
4
Introducción
Esta investigación se centra en el análisis de la Gestión de Riesgos de Desastres (en
adelante GRD) dentro del marco legal de la Asistencia Humanitaria Internacional y su
influencia a nivel regional, nacional y local.
La gestión pública del medio ambiente tiene cada vez mayor importancia debido a que la
naturaleza ha sido moldeada por el trabajo, las actividades económicas y sociales del
hombre. En la actualidad, repercuten las consecuencias de estas transformaciones y se
presentan cambios y ciclos de la propia naturaleza transformada.
En ocasiones, se manifiestan las amenazas y riesgos socionaturales de cada región
geográfica, que necesitan de planificación a largo plazo, gestión y vinculación de varios
sectores, públicos, privados y organizaciones no gubernamentales de todos los niveles y
escalas territoriales para dar respuestas y soluciones.
Desde la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se estima que, en el período
comprendido entre 1960 y 2000, se incrementó significativamente la ocurrencia, severidad
e intensidad de los desastres naturales, especialmente durante la década de los 90´. Las
estadísticas de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la
Alimentación (FAO) en su Análisis de Sistema de Gestión de Riesgos de Desastres (2009)
demostró que en promedio, 240 millones de personas se vieron afectadas por desastres
naturales alrededor del mundo cada año, entre el 2000 y el 2005, donde se cobraron
alrededor de 80 mil vidas y provocaron daños por 80 mil millones de dólares. Actualmente,
se calcula que las pérdidas económicas por desastres naturales se elevan entre 250 mil
millones a 300 mil millones de dólares al año según la Evaluación Global sobre Reducción
de Riesgos de Desastres (GAR; 2015).
Ante esta situación, la comunidad internacional ha ido advirtiendo que resulta
indispensable la coordinación de acciones entre distintos actores para hacer más efectivos
los procesos que se despliegan ante fenómenos de este tipo que no reconocen fronteras de
ninguna naturaleza. A su vez, la importancia de la comunicación entre las partes
involucradas, la planificación consensuada, el registro de estadísticas y de acciones que se
realizan debe cumplirse en forma constante para disminuir riegos y aumentar la capacidad
de resiliencia1 de las poblaciones.
La Gestión de Riesgos de Desastres es una temática contemporánea de estudio reciente,
que se enmarca dentro del paradigma de la Asistencia Humanitaria. Aunque siempre han
1 La resiliencia se determina por la cantidad, calidad de recursos y con el grado de organización con el que
cuenta el sistema social, para aprender de los desastres pasados y poder reducir los riesgos de desastres.
(Ceipil y Cascos Blancos; 2014).
5
existido acciones y políticas para abordar y brindar respuestas a problemas y fenómenos
ambientales, (como inundaciones, sequías, incendios, huracanes, erupciones volcánicas,
tornados, terremotos, tsunamis, entre otros), la tendencia que ha predominado en décadas
anteriores fue de solución y asistencia inmediata una vez ocurrido el desastre.
Desde el fin de la Guerra Fría, la agenda internacional se caracterizó por ser más amplia,
diversa y con mayor espacio para el abordaje de temas comprendidos en la
tradicionalmente denominada “baja política”2, que incluye otros asuntos más allá del de la
seguridad militar, dando lugar al tratamiento de temáticas tales como derechos humanos,
migraciones internacionales, medio ambiente, cambio climático, pobreza, entre otros.
La inclusión de la Gestión de Riesgos/Reducción de Desastres en la agenda internacional
ha permitido, y al mismo tiempo ha visibilizado la elaboración y definición de consensos,
protocolos y normas, que incorporan medidas a nivel global, nacional y local necesarias
para hacer frente a estos desafíos, donde la articulación de las escalas territoriales
representa un aspecto fundamental de las políticas públicas que se generan.
La consolidación del ingreso de la GRD a la agenda global se manifestó con fuerza desde
la adopción de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD) aprobada
por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1999 y puesta en vigor en el 2000,
dispuesta a continuos procesos de perfeccionamiento.
La EIRD continuó el trabajo del Decenio Internacional para la Reducción de Desastres
entre 1990-1999 y de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de Desastres Naturales
en Yokohama, Japón del año 1994 y su Estrategia para un Mundo Más Seguro:
Directrices para la prevención de desastres naturales y la mitigación de sus efectos, en el
marco de la ONU.
Dentro del programa de la EIRD se vinculan las normas, principios, marcos de acción y
estrategias internacionales como también las plataformas nacionales para la Reducción de
Desastres, siempre manteniendo el objetivo de “promover la cultura de la prevención”
(UNISDR).
Todas las Estrategias y los Marcos de Acción, desde el Decenio Internacional para la
Reducción de Desastres (1990-1999), la EIRD, El Marco de Acción de Hyogo (2005-2015)
avanzando en la actualidad con el Marco de Acción de Sendai (2015-2030), consideraron
relevante que la acción local es esencial en su aporte directo de política y gestión, por lo
2 Los términos de “baja política” (low politics) y “alta política” (high politics) derivan de la diferenciación
entre los tópicos o áreas de interés en la agenda internacional, planteados desde la teoría realista en las
Relaciones Internacionales, desde la cual se reconocen, a grandes rasgos, los temas estratégicos militares,
como parte de la “alta política”, y los económicos y sociales en general, como partes de la “baja política”.
6
tanto, éstas deben corresponderse con el paraguas normativo global. En consecuencia los
capítulos de la presente tesis se enfocan en comprender el grado de articulación entre las
diferentes escalas territoriales: internacional, regional, nacional, provincial y local, y cómo
los actores de cada uno de estos niveles se relacionan para el tratamiento de la GRD
durante el periodo 2000-2016, en el que, paralelamente se establecieron debates y cambios
en la doctrina que se visualizan en los marcos internacionales antes mencionados.
Por su parte, el Estado argentino demostró a través de la Comisión Cascos Blancos estar
comprometida en su política exterior con la Asistencia Humanitaria en relación a la
Gestión de Riesgos de Desastres durante los últimos años. La Comisión Cascos Blancos es
parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina, y viene
trabajando a través de sus voluntarios desde 1994. Su labor fue reconocida por las
Naciones Unidas, por la Organización de Estados Americanos, y otros organismos
internacionales y regionales con los que trabaja en conjunto en todos los continentes. En
efecto, Cascos Blancos ha desarrollado más de 260 misiones de asistencia humanitaria
hasta la actualidad (Comisión de Cascos Blancos; 2016).
Su acción se refleja en la asistencia técnica, aporte de personal especializado y de los
suministros necesarios para situaciones de desastre y reconstrucción en cualquier zona
afectada, por inundaciones, incendios, tornados o en sitios de refugiados. También se
dedica a brindar capacitaciones y a afianzar redes de cooperación con instituciones afines a
nivel internacional, regional y nacional. En Argentina, se realizan Jornadas de
Capacitación nacional y provincial de voluntariados, concretando alianzas con la sociedad
civil y el Estado (Informe 2014-2015 de Comisión de Cascos Blancos).
En lo que se refiere a la dimensión domestica de su accionar, desde el 2007 la Comisión de
Cascos Blancos co-coordina junto a la Secretaría de Protección Civil y Abordaje Territorial
del Ministerio de Seguridad, la Plataforma Nacional para la Reducción del Riesgo de
Desastres, integrada por áreas de gobierno (nacional, provincial, municipal),
organizaciones no gubernamentales, instituciones académicas, científicas y sector privado,
respondiendo a los lineamientos de la Estrategia Internacional de Reducción de Riesgos de
Desastres de la ONU.
Del mismo modo, son activos a nivel local, resultando una de las acciones más destacadas
de los últimos años, el desarrollo de la Campaña “Desarrollando Ciudades Resilientes: Mi
ciudad se está preparando”, que busca aplicar una Hoja de ruta para los gobiernos
municipales, con el fin de alcanzar los objetivos planteados desde la Oficina para la
Reducción de Desastres de Naciones Unidas (UNISDR) y de fortalecer la gestión
7
municipal, brindando asistencia técnica y metodológica para diagnosticar y actuar (Informe
de Cascos Blancos 2014-2015).
Ahora bien, pensar la GRD desde la República Argentina, a partir del registro de eventos
que ingresen a la categoría de “desastres o emergencias socio-naturales” implica reconocer
la centralidad que ocupa la problemática de las inundaciones en el país, con registros de
experiencias de gravedad en los años 1980, 1985, 1986, 1987, 1993 y 2000 (Informe de la
Subsecretaria de Recursos Hídricos; 2003). En el siglo XXI se profundizó esta
problemática, destacando entre las de mayor impacto, por sus costos humanos y materiales,
la que ocurrió en Santa Fe en abril del 2003 que llevó un saldo de 43 barrios inundados,
más de 120 mil personas perjudicadas, 23 muertos (El Litoral; 2009) y la más reciente y
trágica inundación de La Plata en 2013. Según el Diario La Nación (2017), resultaron
inundadas 3500 hectáreas, murieron 89 personas y fueron perjudicadas 190.000 en total.
En este último caso, sin embargo, las cifras oficiales no se han reconocido y fueron objeto
de polémica por largo tiempo.
A partir de una revisión preliminar de la literatura especializada en Gestión de Riesgos de
Desastres, se percibe que la temática ha sido en gran medida sub-explorada desde la
disciplina de las Relaciones Internacionales. Asimismo, llama la atención que no existan
para el caso argentino, análisis que centren la atención en la articulación y coordinación
entre múltiples actores abarcando las distintas escalas territoriales (internacional, regional,
nacional, local) involucradas en la GRD.
En consecuencia, se comprende que la GRD implica la solución y respuesta a problemas
globales de impacto social-ambiental en zonas geográficas y poblaciones vulnerables
determinadas localmente, donde las respuestas se interconectan con acciones en los planos
regionales y nacionales, dando lugar a la configuración de experiencias diversas.
Objetivo General
Identificar y analizar las estrategias, los planes de acción, los actores y sus funciones
dentro de la esfera internacional, regional, nacional y local sobre Gestión de Riesgos de
Desastres entre los años 2000 y 2016, y los desafíos emergentes del grado de articulación y
coordinación de las distintas escalas territoriales que demanda dicha gestión.
8
Objetivos Específicos
Analizar la relación entre la Asistencia Humanitaria y la Gestión de Riesgos de
Desastres, su ingreso y evolución en la agenda internacional, e identificar y describir las
instituciones, estrategias y actores, sus funciones y responsabilidades en los distintos
niveles de acción de la GRD (internacional, regional, nacional y local) junto a la
interacción y coordinación que se propone en este abordaje.
Comprender y explicar cómo se incorpora la Gestión de Riesgos de desastres en la
agenda pública interna y de política exterior argentina, detallando las herramientas e
instrumentos con los que cuenta para hacer efectivas sus políticas. Y en este marco,
comprender el papel desempeñado por la Comisión de Cascos Blancos en sus dos
dimensiones de acción (interno y externo) y la articulación que despliega con los restantes
niveles de gobierno.
Observar la interacción de los últimos niveles de acción que intervienen en la Gestión
de Riesgos de Desastres a través de un estudio de caso sobre el Municipio de Azul
centrado en el abordaje del problema de las inundaciones en el período 2000-2016.
Hipótesis
La doctrina internacional de la Gestión de Riesgos de Desastres exige un alto grado de
articulación entre múltiples actores gubernamentales y extra-gubernamentales de los
diferentes niveles de decisión política y escalas territoriales (internacional, regional,
nacional, local) para lograr dar respuestas cada vez más eficaces a fenómenos
socionaturales con impacto social, político, económico y ambiental que no reconocen
fronteras, pero que se determinan localmente.
En el caso del Municipio de Azul, en la etapa 2000-2016, se observa la inexistencia de
una política pública de gestión integral de riesgo de desastres, ya que su abordaje aún
resulta predominantemente reactivo y de respuesta ante desastres socio-naturales
(específicamente, inundaciones), una vez éstos ocurridos. Sin embargo, se observa un
proceso evolutivo, de aprendizaje a nivel local, resultando una de sus características
fundamentales, una creciente articulación entre diferentes actores y sectores del ámbito
público, privado, académico y sociedad civil, pertenecientes a diferentes escalas
territoriales (internacional, nacional, provincial, local) que han participado en la ejecución
de política públicas de GRD en sus dimensiones de emergencia, prevención y
recuperación, que han sido coordinadas desde el gobierno municipal de Azul.
9
Caja de herramientas teóricas
En este apartado se mencionan algunos enfoques y teorías que sirven para una
interpretación integral de la investigación propuesta y otros que se utilizan para iluminar o
comprender algunos aspectos específicos de la tesis, de ahí que se emplee el concepto de
“caja de herramientas teóricas” que da cuenta de la flexibilidad que define su empleo,
combinación y diálogo mutuo.
A tal efecto, se utiliza la teoría de la Interdependencia Compleja para comprender el
contexto de ingreso a la agenda internacional de temas que trascienden la centralidad del
eje estratégico-militar, y la consecuente y progresiva inclusión de problemáticas
económicas y sociales (“baja política”). De igual modo, este enfoque resulta de utilidad
para proponer una ampliación de los que son concebidos actores del sistema internacional
o actores que participan de las relaciones internacionales (incluyendo la desagregación del
Estado en sus distintos niveles, Estados sub-nacionales, los organismos internacionales, los
bloques de integración regional, organizaciones no gubernamentales, entre otros), sin negar
la centralidad que siguen detentando los Estados Nacionales. También la teoría de la
interdependencia es central para ponderar el lugar de relevancia del derecho internacional y
los regímenes internacionales sobre el tratamiento político que recibe la temática bajo
análisis.
En lo que concierne específicamente al ingreso del tema ambiental a la agenda global, en
lo que posteriormente se contextualiza como GRD, el trabajo se apoya en las
contribuciones de Mark W. Zacher (1992) quien en su análisis sobre la declinación de los
pilares del sistema westfaliano, introduce el concepto de “externalidades físicas
internacionales” para encuadrar las actividades dentro de los Estados que tienen efectos
colaterales negativos sobre las poblaciones de otros Estados, resultando las de mayor
seriedad y gravitación aquellas que producen daño ambiental, dando lugar al desarrollo de
estrategias de cooperación internacional para su tratamiento a escala global.
En complementación con ello, en cuanto al objetivo general de la investigación, se
reconoce la importancia de analizar la GRD poniendo el acento en la interconexión de los
niveles internacional, regional, nacional y local, debido a la tendencia, por la que
atraviesan en general las ciencias sociales, en el actual contexto globalizador, donde cada
fenómeno social tiene impactos y manifestaciones múltiples y complejas en todas las
escalas territoriales, que ya trascienden la dicotomía global-local, para incorporar las
escalas regional y local (Pillet Capdepón; 2008).
10
A continuación, se detallan algunos elementos de las contribuciones teóricas introducidas,
y en el próximo apartado se añaden los aspectos relacionados con las definiciones
conceptuales pertinentes al tema en cuestión.
La Interdependencia Compleja es un paradigma, que integra un conjunto de postulados,
conceptos y teorías que constituyen un tipo ideal con el fin de analizar la realidad
internacional. Apareció en la década del setenta, tomando como base principal, aunque no
exclusiva, las obras de Robert O. Keohane y Joseph S. Nye: “Poder e Interdependencia:
La política mundial en transición” (1977) y “Después de la Hegemonía: Cooperación y
discordia en la política económica mundial” (1984). Estas obras repercutieron en
diferentes espacios académicos, reconociendo cambios en la realidad internacional que ya
no podían ser interpretados por la corriente tradicional realista, que había predominado
desde los años cuarenta y cincuenta. El diálogo entre estas visiones se enmarcó en lo que
se denominó “tercer debate”, “debate realismo-globalismo” o “debate interparadigmático”
dentro de la disciplina de las Relaciones Internacionales (Salomón; 2002).
Las fuentes teóricas de la Interdependencia Compleja, devienen del pensamiento filosófico
liberal, por la importancia que le otorga a la vinculación trasnacional económica, por sobre
las relaciones basadas en la fuerza militar y por la percepción pluralista de las sociedades,
confiriéndole un papel importante al derecho internacional, la opinión pública, el Estado y
demás actores. Otros aportes influyentes fueron los neo-funcionalistas, marcado con
énfasis por Joseph S. Nye, que destacó la existencia del “juego de suma positiva” en la
relación entre los diferentes actores del sistema mundial, que permite la colaboración
funcional de las partes, ante la proliferación de temas y problemas compartidos,
permitiendo configurar regímenes internacionales (Tokatlian y Pardo, 1990).
Para entender la aparición de este paradigma, es importante destacar el contexto
internacional de los años sesenta y setenta, que estuvo marcado por un proceso de gradual
erosión de la hegemonía de Estados Unidos. En su artículo de 1977, Stanley Hoffman dejó
planteado que existe una fuerte correspondencia cronológica entre las necesidades de la
política norteamericana y los estudiosos y teóricos de la disciplina. Es decir que, el cambio
de paradigma está íntimamente relacionado con el interés norteamericano de sostener su
poder en medio de la disminución de sus capacidades, producto de la degradación del
sistema de Bretton Woods, la crisis del petróleo, cambios tecnológicos, el proceso de
descolonización y la revuelta del Tercer Mundo, la importancia en aumento del
crecimiento económico y del bienestar social en las sociedades avanzadas y el
resurgimiento del proteccionismo (Tokatlian y Pardo, 1990).
11
En líneas generales puede afirmarse que la Interdependencia Compleja se contrapone a los
presupuestos básicos del paradigma realista, expuesto de la siguiente manera: a) El Estado,
como unidad básica, coherente y dominante del sistema mundial; b) la fuerza como
instrumento utilizable y eficaz de la política. c) presupone una jerarquía de problemas en la
política mundial encabezada por la “alta política”, es decir, asuntos de seguridad militar
sobre los de “baja política”, los económicos y sociales (Robert Keohane y Joseph Nye;
1988).
Las teorías del equilibrio de poder y de seguridad nacional, resultaron muy pobres para el
análisis de los problemas de la interdependencia económica o ecológica, dado que la fuerza
militar es ineficaz frente a ciertos problemas. Sin embargo, los interdependentistas
reconocen que los Estados, todavía siguen siendo el agente fundamental de las relaciones
internacionales, y que ellos buscan satisfacer sus intereses egoístas, pero reconocen que
existen posibilidades de cooperación a través del acuerdo e implementación de regímenes
internacionales (Tokatlian y Pardo; 1990). Por tanto, el paradigma de la Interdependencia
Compleja vino a completar al paradigma realista, en una actitud conciliadora, dejando atrás
la pretensión de construir un paradigma alternativo (Salomón; 2002).
En esta línea, Mark W. Zacher en su artículo la “Declinación de los pilares del Templo de
Wetsfalia: consecuencia para el orden y la autoridad internacional” (1992), consideró que
la soberanía, el uso de la fuerza, la autonomía y las capacidades del Estado sufrieron un
proceso de erosión lo que conduce a cambios profundos dentro del sistema internacional
tradicional preponderante desde 1648, dando lugar a una mayor interdependencia entre los
Estados, donde las relaciones internacionales ya no se asemejan a un juego de “bolas de
billar”, sino que se dan en un marco mucho más “viscoso”. La actual transformación
internacional abarca el “enredamiento” de los Estados en una red de regímenes
internacionales e interdependientes explícitos e implícitos, que crecientemente están
constriñendo la autonomía del Estado (Zacher; 1992).
Retomando el paradigma de la Interdependencia Compleja, “la interdependencia, en
política mundial, se refiere a situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre
países o ‹‹entre actores en diferentes países››” (Robert Keohane y Joseph Nye; 1988: 22).
La interdependencia no se expresa como un equilibrio mutuo, sino que se caracteriza por
tener asimetrías, ya que la dependencia se da entre actores diferentes, con capacidades de
poder e influencia disímiles que repercuten en los resultados. La simetría se encuentra en la
misma dependencia mutua (Robert Keohane y Joseph Nye; 1988).
12
La teoría reconoce diferentes actores en la escena internacional que actúan en relaciones
interestatales, transgubernamentales y transnacionales (Keohane y Nye, 1988). Los Estado-
Nación, si bien siguen constituyendo los actores más importantes del sistema internacional,
su presencia y dinámica no son excluyentes ya que, además de que su poder se ve más
desagregado, coexisten con otro tipo de actores que van desde entidades multinacionales,
bloques de integración regional, organismos intergubernamentales y ONGs, por mencionar
sólo algunos ejemplos. Ésta también es una característica fundamental que asume
relevancia en la tesis.
Según Robert Keohane y Joseph Nye, el paradigma de la Interdependencia Compleja tiene
tres características principales:
1. La interdependencia surge por aumento en número, calidad y naturaleza de las
distintas conexiones que a nivel internacional se producen entre actores de diversa
índole3.
2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en múltiples temas que no están
colocados en una jerarquía clara o sólida. Así lo demostró el Secretario de Estado
norteamericano, Henry Kissinger (1975) cuando describía la situación en su discurso
“los procesos en el manejo de la agenda tradicional ya no son suficientes. Ha surgido
una gama de cuestiones nuevas y sin precedentes. Los problemas energéticos, de los
recursos, del medioambiente, de la población, del empleo del espacio y de los mares se
equiparan ahora con cuestiones de seguridad militar, ideológicas y de rivalidad
territorial, las que tradicionalmente habían conformado la agenda diplomática”
(Keohane y Nye; 1988: 43).
La ausencia de jerarquía temática estricta, da la visión de una agenda cambiante de
acuerdo a las necesidades, donde la seguridad militar dejó de ser la primordial y donde
la diferenciación de tópicos internos y externos se vuelve difusa. Las interpretaciones de
los interdependentistas están ceñidas por la combinación entre lo económico y lo
político, tanto a nivel doméstico como internacional (Tokatlian y Pardo, 1990).
Además, debido a esta característica, los temas son tratados por distintos departamentos
gubernamentales, no exactamente en el de Relaciones Exteriores, y en distintos niveles.
Entonces, cada burocracia se mueve en pos de sus propios intereses y aunque varios
3 En efecto, la preocupación original de los interdependentistas radicaba en analizar y explicar un conjunto de
vinculaciones y relaciones que no tuvieran, necesariamente, como eje fundamental las relaciones
interestatales y se supeditaran exclusivamente a la disputa Este-Oeste (Tokatlian y Pardo, 1990).
13
organismos puedan llegar a compromisos sobre cuestiones que afectan a todos, hallarán
que es difícil mantener un patrón político consistente. Una inadecuada política de
coordinación de esos temas implicará costos significativos, porque pueden suponer
algún grado de conflicto (Keohane y Nye, 1988).
3. Para los interdependentistas el empleo de la fuerza militar por parte de los Estados
deja de ser relevante, la guerra entre gobiernos pasa a un segundo plano. Para garantizar
la supervivencia del Estado, el último recurso es el uso de la fuerza, antes se emplea la
amenaza de la fuerza o la negociación. Es decir, en muchas ocasiones es más costoso e
inseguro la implementación de la fuerza militar, pero en casos extremos de vida o
muerte, es necesario (Keohane y Nye, 1988).
El menor papel de la fuerza sumado al surgimiento de nuevos actores y temas en la escena
internacional, da lugar a la cooperación. Esta “requiere que las acciones de los individuos
u organizaciones,-que no se hallaban en armonía preexistente- se adecuen mutuamente
por medio de un proceso de negociación, al que generalmente se designa como
“coordinación de políticas” (Robert O. Keohane; 1988: 74).
Vale retomar aquí, la perspectiva de Mark W. Zacher sobre el carácter global de ciertos
problemas, especialmente la existencia y aumento de las “externalidades físicas
internacionales”, definidas como las actividades dentro de los Estados que tienen efectos
colaterales negativos sobre las poblaciones de otros Estados. Se consideró que las
externalidades más serias resultan de los efectos de actividades económicas nacionales
sobre la salud y el bienestar de la gente de otros países, y generalmente caen bajo la rúbrica
de “daño ambiental”, que son los problemas ambientales globales, los cuales desde la
década del setenta han despertado un creciente interés a escala internacional (Zacher;
1992).
Desde esta noción, las tensiones ambientales que trascienden las fronteras nacionales ya
han comenzado a romper las fronteras sagradas de la soberanía nacional. A pesar que,
según su mirada, las interdependencias ambientales pueden generar numerosos conflictos,
el resultado será probablemente en el largo plazo, que estas interdependencias originen una
mayor coordinación de políticas nacionales y un mayor sentido de interconexión global
(Granato y Oddone; 2004).
Así la cooperación no implica ausencia de conflicto, sino que es una reacción al conflicto o
conflicto potencial. En su forma política positiva, invita a la adaptación de políticas entre
diferentes actores, donde se alteran los esquemas de conducta y en su forma negativa, se
14
busca la manipulación o amenazas de uno sobre el otro. Estas alteraciones logran ciertos
acuerdos y compatibilidades evitando la discordia.
Los mencionados, resultan insumos y elementos centrales para adquirir un “lente” que
permita comprender la dinámica de relaciones internacionales, para el estudio de la política
de Gestión de Riesgos de Desastres en donde intervienen múltiples actores a todas las
escalas territoriales, definiendo modalidades muy incipientes de cooperación. El
fundamento de este paradigma está en la percepción de un sistema internacional
imbricando y complejo con interacción de numerosos actores con un poder fragmentado en
varios centros y en donde los intereses atraviesan espacios y sectores (Luzuriaga; 2011).
Por último, la investigación en su análisis de la articulación y coordinación de los distintos
niveles involucrados en la GRD, adscriben a la idea de la tendencia que atraviesa el
conjunto de las Ciencias Sociales que incide en romper la dualidad o dicotomía global-
local a favor de un estudio de las escalas del espacio de la globalización.
Sara González (2005) ha afirmado que entender la globalización como un fenómeno que
conecta o relaciona lo local con lo global no resulta interesante desde un punto de vista
analítico, ya que la simplificación dicotómica entre lo local y lo global restringe, en vez de
abrir posibilidades. Desde este punto de vista, propone la idea de escala donde “cada
escala es representada por un peldaño que podemos subir y bajar y por la cual pasamos
del peldaño local al global a través del regional y nacional”.
Esta visión coincide con la mirada de Harvey cuando señala que “es un error garrafal
considerar la globalización como una fuerza causal en relación con el desarrollo local. Lo
que está en juego (…) es una relación bastante más complicada entre diferentes escalas”
(Harvey; 2007: pp.240-245).
En definitiva, la tesis adhiere al análisis de múltiples escalas: desde lo global a lo local,
donde cada nivel debe ser interpretado en el contexto de una sociedad cada vez más
flexible e interdependiente, sin perder de vista los cambios que se generan y los flujos que
se crean entre unos y otros, pues no se puede desconocer el actual contexto signado por
una red de conexiones complejas y multidimensionales.
Marco conceptual
En términos conceptuales, y en el marco del derecho internacional, es necesario situar a la
Gestión de Riesgos de Desastres dentro del paradigma de la Asistencia Humanitaria, y
esbozar una serie de definiciones conceptuales pertinentes a la temática, objetivo de
análisis.
15
Una de las instituciones relevantes dentro de las Naciones Unidas (ONU) es la Oficina para
la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA) creada en 1998 con la finalidad de
colaborar y coordinar políticas efectivas para la acción humanitaria. Desde su interior
surgió el interés sobre el tratamiento de los desastres, que llevó a crear nuevas instituciones
dentro del sistema de la ONU.
Así, en el año 2000 se creó la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Desastres
(UNISDR) que es la institución que coordina y lleva a cabo las tareas para el cumplimiento
de la EIRD y el resto de las normativas que se fueron incorporados a lo largo del siglo XXI
sobre GRD, que son desarrolladas en detalle en el primer capítulo.
La UNISDR en el 2009 lanzó un glosario específico que describe los términos de la
problemática, como la forma de concientizar de manera uniforme y global, con el fin de
aumentar la coordinación en las funciones. Hasta el 2016 la “Terminología Sobre la
Reducción de Riesgos de Desastres” no se modificó, es por ello que las definiciones
expuestas en esta investigación devienen de los conceptos descriptos por la UNISDR en
2009.
En virtud de la misma, se define la Gestión de Riesgo de Desastres como un proceso
sistemático que utiliza directrices administrativas, destrezas y capacidades operativas
para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir
el impacto adverso de las amenazas y las posibilidades de que ocurra un desastre.
Es necesario, comprender los conceptos que componen esta definición. En primer lugar, la
Gestión de Riesgo implica una práctica sistemática de gestionar la incertidumbre ante una
amenaza real o potencial de desastre. La amenaza es cualquier fenómeno, sustancia,
actividad humana o condición peligrosa que puede ocasionar la muerte, lesiones u otros
impactos a la salud de las personas, al igual que daños a la propiedad, la pérdida de medios
de sustento o de servicio, trastornos sociales o económicos, o daños ambientales. Las
amenazas pueden clasificarse en biológicas, hidrológicas, geológicas, tecnológicas, entre
otras (UNISDR; 2009).
Las amenazas naturales muchas veces se las denomina catástrofes naturales, sin embargo,
recientemente, la comunidad internacional ha avanzado en la definición de esta
problemática como amenaza socio-natural. Estas se refieren a fenómenos de una mayor
ocurrencia de carácter geofísicos e hidrometeorológicos, tales como aludes, inundaciones,
subsidencia de la tierra y sequias, que surgen de la interacción entre la naturaleza y las
consecuencias de las actividades de la sociedad, que degradan o explotan en exceso los
suelos y los recursos ambientales. La evidencia demostró que existe una creciente
16
sobrecarga en la naturaleza lo que aumenta los desastres y los riesgos. Las amenazas socio-
naturales pueden reducirse y hasta evitarse a través de una gestión prudente y sensata de
los suelos y los recursos naturales (UNISDR; 2009).
Cuando la amenaza se hace real o se produce una seria interrupción en el funcionamiento
de una comunidad o sociedad que ocasiona una gran cantidad de muertes, al igual que
pérdidas e impactos materiales, económicos y ambientales que exceden la capacidad de la
comunidad o sociedad afectada, se ha producido un desastre (UNISDR; 2009). Por tanto,
el desastre es una crisis, una perturbación de la normalidad consecuencia de una catástrofe
o una amenaza socio-natural que se manifiesta sumada a las vulnerabilidades pre-
existentes en una sociedad.
Los desastres socio-naturales se muestran a través del hundimiento de los sistemas de
sustento, las hambrunas, las epidemias, el incremento de la mortalidad, las migraciones
forzosas (con el consiguiente abandono de los hogares y las actividades económicas, y con
la fragmentación de comunidades y familias), la desestructuración de la sociedad, la
alteración de sus normas éticas y sociales.
Actualmente, se considera que la catástrofe es inevitable, pero que el desastre puede
prevenirse (Pérez de Armiño; 2000). De ahí proviene la importancia de la gestión política
de riesgos de desastres, que requiere un análisis y conocimiento previo de las condiciones
de la comunidad, donde se deben tener en cuenta los riesgos y las vulnerabilidades para
poder planificar acciones preventivas, desarrollar capacidades de afrontamiento y aumentar
su resiliencia.
Los riesgos pueden ser concebidos por las combinaciones entre la probabilidad de que
ocurra un evento y sus consecuencias negativas. Mientras que las vulnerabilidades son
aquellas condiciones, características y circunstancias de una comunidad o sistema, que los
hace susceptibles a los efectos dañinos de una amenaza. Todas las sociedades presentan las
vulnerabilidades pre-existentes que tienen que ver con el nivel de desarrollo de la sociedad
afectada. Una catástrofe puede ocasionarse en cualquier punto geográfico del mundo, sin
embargo, las sociedades más desarrolladas tienen mayores capacidades para afrontarlo y la
recuperación será más rápida que en aquellos países que carecen de capacidades socio-
económicas y de infraestructura adecuada.
Entre los aspectos que incluye la condición de vulnerabilidad pre existente, se encuentran:
el diseño y construcción deficiente de los edificios, la protección inadecuada de los bienes,
la falta de información y de concientización pública, un reconocimiento oficial limitado del
17
riesgo y de las medidas de preparación y la desatención a una gestión ambiental sensata o
prudente (UNISDR; 2009).
Una contribución esencial del concepto de vulnerabilidad consistió en la comprensión de
las crisis humanitarias no como fenómenos puntuales, espontáneos e inevitables, sino
como el resultado de causas estructurales y procesos de largo y medio plazo, muchos de
ellos modificables por la acción humana (Pérez de Armiño; 2000).
La vulnerabilidad no es estática, sino dinámica en el tiempo, esto es, puede aumentar o
disminuir, y aunque la catástrofe sea repentina, la gestación de la vulnerabilidad ha podido
ser fruto de un largo proceso histórico (Pérez de Armiño; 2000). Cuando se presenta un
desastre en una sociedad con un grado alto de vulnerabilidad, es muy probable que
aumente su vulnerabilidad de base. En cambio, si una sociedad gestiona adecuadamente
sus recursos disminuyendo sus vulnerabilidades, cuando se ocasione el desastre será rápida
la reconstrucción, permitirá aumentar el aprendizaje y lograr aumentar sus capacidades.
En síntesis, el desastre es producto de una catástrofe sobre una determinada sociedad que
presenta ciertas vulnerabilidades particulares. En consecuencia, son sumamente necesarias
la GRD y la RRD como un conjunto de políticas públicas que se desarrollan localmente en
correspondencia con las normativas y estrategias de otros niveles de decisión: nacional,
regional e internacional, para preparar a la sociedad con el fin de afrontar la catástrofe y
reducir al mínimo el grado de impacto de los desastres.
Estas políticas pueden ser de diversa índole y tener múltiples metas, realizar análisis y
estadísticas sobre las posibles catástrofes locales, si perjudica o no a las demás regiones,
actividades de concientización social, construcción y mantenimiento de una adecuada
infraestructura, etc. En el marco de las políticas públicas de GRD, es esencial tener en
cuenta tres medidas primordiales: la prevención, la mitigación y preparación.
La prevención implica la evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y
desastres conexos, es decir, evitar por completo los impactos de un desastre, muchas veces
estas acciones son confundidas o asemejadas con las medidas de mitigación que sirven
para disminuir o limitar los impactos adversos de las amenazas y los desastres a fines. La
preparación, que se refleja en el conocimiento y las capacidades que desarrollan los
gobiernos, los profesionales, las organizaciones para dar respuesta y llevar a adelante la
recuperación, lo que permite aumentar la resiliencia a las comunidades afectadas
(UNISDR; 2009).
La resiliencia es entendida como la capacidad de un sistema, comunidad o sociedad
expuestos a una amenaza para resistir, absorber, adaptarse y recuperarse de sus efectos de
18
manera oportuna y eficaz, lo que incluye la preservación y la restauración de sus
estructuras y funciones básicas (UNISDR; 2009).
Una política pública de GRD a largo plazo, implica planificación con el fin de aumentar la
capacidad de resiliencia de una población, para reducir al mínimo los riesgos, pero también
es importante la capacidad de respuesta ante el posible desastre. Esto significa que el
gobierno debe contar con un conjunto de suministros de emergencia y asistencia pública
durante e inmediatamente después de que ocurra un desastre, con el propósito de salvar
vidas, reducir los impactos de salud, velar por la seguridad pública y satisfacer las
necesidades básicas de subsistencia de la población afectada. Esta es una política a corto
plazo, que necesita de la fase siguiente de atención pública, que se denomina recuperación,
que está basada en la restauración y el mejoramiento de las condiciones, es decir, las tareas
de rehabilitación y reconstrucción.
Es necesario que las políticas de GRD en sus diferentes dimensiones, se realicen de manera
coordinada y coherente entre las diferentes partes de las distintas escalas territoriales, y
sobre todo involucre a la sociedad civil como principal actor de la solución, debido a que
se trata de una problemática global con impacto local.
Metodología
Esta tesis tiene por objeto explorar y analizar los antecedentes, las estrategias, los marcos
doctrinarios, los planes de acción, los actores y sus funciones dentro de la esfera
internacional, regional, nacional y local sobre Gestión de Riesgos de Desastres entre los
años 2000 y 2016, focalizando especialmente en los desafíos emergentes en la articulación
y coordinación que demanda dicha gestión, tomando como estudio de caso en el ámbito
local al Municipio de Azul, Provincia de Buenos Aires, Argentina.
Se entiende por estudio de caso una herramienta de investigación de las ciencias sociales
que busca explicar los mecanismos causales entre las variables que intervienen en el objeto
de estudio (Enrique Yacuzzi; 2005). Según Yin (1989) se utiliza para examinar un
fenómeno contemporáneo en su contexto real, donde las fronteras entre ellos, no son
claramente evidentes. Para tal investigación pueden utilizarse métodos cualitativos como
cuantitativos y diversas fuentes de datos. (Martínez Carazo; 2006).
El período seleccionado para la investigación abarca desde el año 2000 al 2016, y responde
a que en el año 2000 se comenzó a aplicar uno de los instrumentos fundamentales de GRD
que es la Estrategia Internacional para la Reducción de Riesgos de Desastres que marcó la
consolidación definitiva del ingreso del tema a la agenda internacional, momento a partir
19
del cual se fueron profundizando y perfeccionando los protocolos, consensos e
instrumentos existentes y disponibles en la materia.
El análisis llega hasta el 2016, debido a que se consideró la necesidad que planteó Sabatier
(2007), de analizar las políticas públicas en el transcurso de un período aproximado de diez
años o más, lapso considerable para poder evaluar y comprender cabalmente la
construcción e implementación de las mismas de manera integral. También se reconocen
los beneficios que aporta la estrategia metodológica del ‹‹estudio de caso›› en términos de
la comprensión de un hecho en profundidad (haciendo referencia a una política pública), en
su propio contexto (GAO; 1990).
La investigación toma entonces como estudio de caso en el nivel de análisis local al
Municipio de Azul. Ubicado en el centro de la Provincia de Buenos Aires, cuenta con
65.280 habitantes de acuerdo al censo de 2010 (INDEC; 2011). Su población ha sido
afectada en varias oportunidades por las inundaciones, debido a que el partido está rodeado
de tres cuencas hidrográficas que corresponden al Arroyo Azul, Arroyo de los Huesos y al
Arroyo Tapalqué. Razones, entre otras, que lo convierten en un caso singular dentro del
interior bonaerense, además de ser un área de influencia directa de la UNICEN, y donde se
encuentra radicado el IHLLA (Instituto de Hidrología de Llanura), aspectos que le
imprimen un factor de interés adicional para la realización de esta investigación.
A través de este estudio de caso, se pretende examinar la política pública de GRD que se
desplegó desde el Municipio de Azul para la reducción del problema de las inundaciones,
durante los últimos dieciséis años. De esta manera, es necesario registrar, analizar y
obtener conclusiones de la práctica de la Gestión de Riesgos de Desastres desde la
perspectiva local, analizando las estrategias desarrolladas, los diferentes actores
involucrados en la articulación, coordinación y/o cooperación en el tema en los distintos
niveles.
Para este trabajo de investigación se utilizarán fuentes primarias como secundarias. Las
fuentes primarias que se sistematizaron y analizaron son: informes técnicos de organismos
internacionales y nacionales, vinculados directamente a la GRD, documentos normativos,
marcos, estrategias y programa gestados en distintos niveles de decisión (Estrategia
Internacional de Yokohama; Marco de Acción de Hyogo; Marco de Acción de Sendai,
entre los más importantes), y los instrumentos de comunicación como los sitios oficiales de
las instituciones pertinentes a nivel internacional, regional, nacional y local (sitios web:
EIDR; Mercociudades; Comisión Cascos Blancos; Municipio de Azul, entre otros).
Además del material de centros de investigación relacionados con la temática como el
20
Centro de Estudios Interdisciplinarios de Problemáticas Internacionales y Locales
(CEIPIL; Tandil); Instituto de Hidrología de Llanuras (IHLLA; Azul) que pertenecen a la
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNICEN) y periódicos
como La Nación, El Tiempo de Azul y material audiovisual procedentes del Canal Somos
Azul, entre otras.
El conjunto de las fuentes secundarias con las cuales se trabajó incluye bibliografía
especializada (libros y revistas científicas, relacionadas con la Gestión de Riegos de
Desastres, la asistencia humanitaria, política exterior argentina, entre otros). Aunque fue
necesario el material de la disciplina de Relaciones Internacionales, principalmente para
contextualizar y darle un marco teórico al tema abordado, se recurrió también al análisis de
otras áreas, para lograr una visión interdisciplinaria y comprender con mayor amplitud el
tema trabajado, dado que su complejidad y multi-dimensionalidad así lo exige.
Para el abordaje del estudio de caso, se sumó la confección y realización de entrevistas
semiestructuradas a funcionarios políticos del Municipio, miembros de equipos técnicos
ligados a la GRD, integrantes del IHLLA, entre otros (ver en la siguiente tabla). Se
resguarda el anonimato de los entrevistados, focalizando sus cargos y funciones.
21
Listado de entrevistas realizadas
Cargo o función del
entrevistado
Fecha Lugar Entrevista
Coordinador de Defensa Civil del
Municipio de Azul
15/01/2017 El Salvador 141. Barrio Dorrego
Azul
Personal
Subsecretario de Desarrollo
Sostenible
2/01/2017. Secretaria de Turismo de Azul Personal
Director de Enlace de la Obra
Pública
3/02/2017 Corralón Azul. Calle La Madrid y
25 de mayo
Personal
Profesional de apoyo a la
investigación CICPBA- IHLLA
3/03/2017 Instituto de Hidrología de
Llanuras. Campus Universitario
de la UNICEN
Personal
Promotora argentina de la
Campaña desarrollando ciudades Resilientes desde mayo del 2015-
Lic. En Turismo y es parte del
Ministerio de Turismo de la
Nación.
19-04-2017 Vía mail
Promotor argentino de la
Campaña desarrollando Ciudades
Resilientes desde 2016.
Agrimensor Nacional y es
especialista en Gestión de
Riesgos de Desastres.
21-04-2017 Vía mail
En cuanto a la organización de la tesis, la misma se divide en tres capítulos: el primero
propone un recorrido histórico sobre el ingreso y evolución doctrinaria de la GRD en la
agenda internacional y su tratamiento en los ámbitos regionales sudamericanos en los que
participa la Republica Argentina. El segundo capítulo se ocupa de analizar los antecedentes
y las funciones de las instituciones gubernamentales del país que se ocupan de la GRD, en
su dimensión externa e interna, destacando el rol de la Comisión Cascos Blancos y la
reciente Secretaria de Protección Civil y Abordaje Integral del Riesgo, respectivamente,
que confluyen en la Plataforma Nacional para la RRD. Por último, el tercer capítulo, se
detiene en el estudio de caso, referido al Municipio de Azul, a partir del cual se examina,
en la práctica el grado de interacción entre los diferentes actores involucrados en el
desarrollo de políticas publicas de GRD en el periodo analizado (2000-2016), a la luz de
los lineamientos de la doctrina internacional
22
Capítulo 1
La Gestión de Riesgos de Desastres en la
Agenda Internacional
“Con el fin de que las sociedades puedan resistir el impacto negativo de
los peligros naturales, al igual que el de los desastres tecnológicos y
ambientales (…) para responder a esta necesidad, [se debe pasar] de la
protección contra los peligros a la gestión del riesgo mediante la
integración de la reducción dentro del desarrollo sostenible (…) Se
necesita que la “cultura de prevención” logre ejercer influencia en quienes
detentan el poder de decisión, no solamente dentro de los gobiernos
nacionales sino también entre las autoridades locales”
(EIRD; 2001)
23
Introducción
El accionar humanitario en general constituye un tópico de larga manifestación histórica en
las acciones de distintos actores del complejo internacional (gubernamentales y no
gubernamentales), sin embargo la Gestión de Riesgo de Desastres, concebida en los
términos en que se ha planteado en apartados previos, cuenta con un ingreso reciente en la
agenda política internacional y regional. Esto se debe a la evolución de su definición como
problema que se ha visto afectado por el impacto de los desastres socio-naturales
contemporáneos, la inmediatez con que llega la información, las imágenes y las acciones u
omisiones de los gobiernos, especialmente de aquellos que detentan mayor poder en el
sistema internacional, y de la comunidad internacional que fue reclamando una respuesta
integral y co-responsable en la intervención de estas problemáticas.
Es necesario aclarar que la doctrina internacional de la GRD se constituyó con los aportes,
principalmente de la Asistencia Humanitaria, de las Conferencias y tratamiento sobre
Medio Ambiente abordado desde las Naciones Unidas, hasta tener identidad propia a fines
del siglo XX y principios del siglo XXI.
El primer capítulo de esta tesis da a conocer cómo la GRD ingresó a la agenda
internacional y cómo ha evolucionado su tratamiento, y posteriormente, qué lugar ocupa en
el ámbito regional, específicamente en Sudamérica, dada la relevancia de este espacio
geográfico para la República Argentina en el período abordado. Para tal comprensión, es
necesario presentar el análisis de este proceso en diálogo con los eventos contextuales, que
en los distintos planos los han moldeado y/o influenciado.
1. Antecedentes históricos: la vinculación entre la Asistencia Humanitaria y la
Gestión de Riesgos de Desastres
La asistencia humanitaria comprende un conjunto de acciones de ayuda a las víctimas de
desastres, desencadenados por catástrofes de origen natural o generados por el hombre,
orientadas a aliviar su sufrimiento, garantizar su subsistencia, proteger sus derechos
fundamentales y defender su dignidad, así como en ocasiones frenar el proceso de
desestructuración socioeconómica de la comunidad, sentar las bases para la rehabilitación
y el desarrollo, y prepararlos ante posibles desastres futuros (Abrisketa y Pérez de Armiño;
2000). Esta se lleva adelante, siempre, con el consentimiento del propio Estado afectado y
a solicitud del mismo.
La asistencia humanitaria, también llamada acción humanitaria, tiene un largo registro en
la historia, resultando el primer referente universal en el tema, el Comité Internacional de
24
la Cruz Roja, fundado en 1863 por la acción de Henri Dunant, empresario suizo que en su
libro “Recuerdo de Solferino”, propuso que cada país constituyera una sociedad voluntaria
de socorro y que los Estados ratificaran “un principio internacional convencional”, donde
garantizaran la protección jurídica de las víctimas y heridos, de los hospitales y el personal
sanitario en situación de conflicto armado (Ceipil y Cascos Blancos; 2014).
Así nace el Movimiento de la Cruz Roja que se integró por el Comité Internacional de la
Cruz Roja, la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y Medialuna Roja
(FICR) y las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y Medialuna Roja. La Federación se
fundó en 1919 con el propósito de apoyar a las Sociedades Nacionales en sus actividades
de socorro, actuando como centro de coordinación de la ayuda de emergencia a la
población afectada por una catástrofe o por conflictos armados.
Este movimiento fue pionero y logró extenderse, integrando diferentes nacionalidades de
voluntarios y trabaja en distintas partes del globo, desde hace más de 150 años. Además
constituyó un fuerte impulsor del cumplimiento y el progreso del Derecho Internacional
Humanitario, con su participación en el impulso de los cuatro Convenios de Ginebra de
19494 y sus protocolos adicionales de 1977, pilar de garantías de víctimas y heridos en
contexto de conflicto armado.
El compromiso de la Cruz Roja se demostró en la XX Conferencia Internacional de la Cruz
Roja de 1965 cuando definieron e implementaron los principios fundamentales en los que
basa su acción humanitaria: 1) Humanidad 2) Imparcialidad 3) Neutralidad 4)
Independencia 5) Carácter Voluntario 6) Unidad 7) Universalidad. Tres de estos
principios fueron retomados por la ONU como basamentos fundamentales de la Asistencia
Humanitaria en la Resolución 46/182 de 1991 “Fortalecimiento de la coordinación de la
asistencia humanitaria de emergencia del sistema de Naciones Unidas”. Estos son:
“HUMANIDAD: El sufrimiento humano debe ser atendido dondequiera que se
encuentre. El objetivo de la acción humanitaria es proteger la vida y la salud y
garantizar el respeto de los seres humanos.
NEUTRALIDAD: Los actores humanitarios no deben tomar partido en las
hostilidades y en las controversias de orden político, racial, religioso o
ideológico.
4 Los Convenios de Ginebra de 1949 son cuatro: el Primer Convenio protege durante la guerra, a los heridos
y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña. El Segundo protege, durante la guerra a los heridos, los
enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar. El tercer Convenio, se aplica a los prisioneros de
guerra y el Cuarto Convenio protege a las personas civiles en los territorios ocupados (Comité Internacional
de la Cruz Roja; 2010).
25
IMPARCIALIDAD: la acción humanitaria debe llevarse a cabo en función de
la necesidad, dando prioridad a los casos más urgentes y sin hacer distinciones
sobre la base de la nacionalidad, raza, sexo, creencias, religiosas, clase u
opinión política” (OCHA; 2010).
Por estos antecedentes importantes desde 1994, la FICR goza de condición de observador
permanente en la Asamblea General de la ONU.
Considerando que el sistema de las Naciones Unidas nació en 1945 después de la Segunda
Guerra Mundial, con el fin de restablecer la paz y la seguridad mundial, ciertamente los
problemas ambientales y los desastres socio-naturales, como se los concibe actualmente,
no estaban incorporados en la agenda política internacional, ya que el foco del accionar
humanitario estaba colocado en el gran problema de la paz, la estabilidad y la
reconstrucción después de la devastadora guerra.
La Carta de San Francisco, carta fundacional de las Naciones Unidas, adoptada el 26 de
junio de 1945, acentúa su prioridad en la paz, la seguridad internacional, el respeto de la
igualdad de derecho y libre determinación de los pueblos, sin hacer mención a los
problemas ambientales o desastres naturales. Sin embargo, en el artículo 1° inciso 3 de esta
Carta, se consideran los problemas humanitarios como parte de sus propósitos:
“Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de
carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del
respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer
distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión” (ONU; 1945).
Esto quiere decir que en términos normativos la Asistencia Humanitaria detenta un lugar
central en la agenda, desde el principio de la construcción del sistema de Naciones Unidas,
siendo transversal a diferentes áreas de trabajo desde la Organización de las Naciones
Unidas para la Alimentación y Agricultura (FAO), la Organización Mundial de la Salud
(OMS), pasando por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), hasta
la Oficina de Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), entre
otros. Esta amplitud obliga a mantener una coordinación de todas las áreas, pero teniendo
en cuenta los principios fundamentales, descriptos anteriormente.
Dentro del área amplia que abarca la Asistencia Humanitaria, se fue desprendiendo
paulatinamente y especializando los tópicos referidos a la asistencia en relación a los
desastres naturales, en combinación con el surgimiento del desarrollo sostenible. Estos
26
nuevos aportes surgieron durante la Guerra Fría (1945-1991), contexto internacional
bipolar, donde el mundo se encontraba dividido entre el sistema capitalista, representado
por Estados Unidos (EEUU) y el comunismo por la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS), periodo en el que surgió un grupo de Estados que se autodefinían como
países del Tercer Mundo, entre ellos se encontraban algunos de América Latina. Las
potencias buscaban “ganar la pulseada” política, económica y cultural, en consecuencia se
embarcaban en conflictos, que ocurrían en su mayoría dentro de sus áreas de influencia,
que representaban enfrentamientos estratégicos o económicos, como fue el caso de la
Crisis del Petróleo en 1973. Este suceso vislumbra el hecho de que el petróleo fue utilizado
como arma por los Ministros árabes para llamar la atención al mundo del conflicto en esta
región y para presionar al Consejo de Seguridad a que aplique la Resolución 242 de la
ONU, que exige el retiro total de los territorios ocupados y el restablecimiento de los
legítimos derechos del pueblo palestino, provocando a una de las grandes potencias
(Maffeo; 2003). Este ejemplo evidencia la importancia de los recursos naturales (en este
caso, el petróleo) y sus beneficios económicos en la agenda internacional y el interés de las
grandes potencias sobre ellos.
El período de postguerra reflejo un acelerado crecimiento económico y el avance
científico-tecnológico, por la reconversión de la industria bélica hacia la producción
masiva de bienes y servicios, que generó un cambio tanto cuantitativo como cualitativo en
los patrones de producción y de consumo de bienes y servicios. Así aparecieron nuevos
problemas como la contaminación, el deterioro de la capa de ozono, el calentamiento
global y la transformación genética de los alimentos, el aumento de desechos industriales,
entre otros ejemplos.
Estas transformaciones en las formas de producción y consumo, la globalización y los
intereses estratégicos de las grandes potencias sobre los recursos naturales, provocaron
cambios negativos para el medio ambiente, a causa de la sobre-explotación de los recursos
naturales, lo que condujo progresivamente a la comunidad internacional a preocuparse por
el tema medio ambiental y los desastres que podían ocasionarse (Jankilevich Silvia; 2003),
por ello, las voces ecologistas y de las comunidades científicas empezaron a extenderse y
divulgarse. En efecto, estos temas comenzaron a ser tratados dentro de la ONU, para
fomentar la concientización sobre los problemas ambientales, dando lugar al avance de la
evolución doctrinaria de la GRD.
Así, en 1971 se creó por medio de la Resolución de la Asamblea General 2816 “Asistencia
en caso de desastres naturales y otras situaciones de desastres”, la Oficina del
27
Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en los Casos de Desastres (UNDRO),
con el mandato de asistir a víctimas de desastres naturales o situaciones de emergencia
similares, que tenía la responsabilidad de coordinar los órganos operacionales de la
asistencia humanitaria de las Naciones Unidas, centralizar las contribuciones voluntarias y
estudiar, prevenir y controlar los desastres naturales, incluyendo el desarrollo tecnológico
apropiado para estos fines, y en adición la fase de rehabilitación y reconstrucción (Torroja;
1998).
Otro acontecimiento significativo en esta evolución fue la celebración de la Cumbre de
Estocolmo “La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano” en
1972 que confirmó el daño del hombre en el medio ambiente, por la contaminación del
agua y del suelo, también la destrucción y agotamiento de los recursos no renovables.
Desde allí, se plantearon principios a través de la “Declaración de Estocolmo” y comenzó
el camino hacia el desarrollo sostenible (Narbona; 2006). Esto contribuyó a que se tome
conciencia dentro de la comunidad internacional de la responsabilidad social de los
desastres, dejando atrás la idea de que los desastres son eminentemente “naturales” y su
condición de “inevitables”.
Estos antecedentes del tratamiento de los problemas ambientales en la agenda internacional
junto con las transformaciones del fin de la bipolaridad y la influencia de la consolidación
de Asistencia Humanitaria en la agenda internacional a comienzos de 1990, permitieron la
conformación de la doctrina de la Gestión de Riesgos de Desastres, que se consolidó en la
primera década del siglo XXI, dentro del marco de la ONU.
1.1. a. Diferencias entre la Asistencia Humanitaria y la Intervención
Humanitaria para comprender las bases de la GRD
A partir de las consecuencias del fin de la rivalidad bipolar y los cambios en la política
internacional que repercutieron en la agenda de los países centrales, tomaron preeminencia
tópicos pertenecientes a la esfera de la denominada “baja política” en detrimento de las
cuestiones militares estratégicas que dominaron el periodo anterior. En este contexto, se
entiende la progresiva y gradual gravitación de la cuestión humanitaria en la agenda
internacional, que fue consecuencia del incremento o mayor visibilidad de luchas civiles
que derivaron en intensos conflictos sociales y étnicos con la desintegración de la URSS y
el aumento de las Operaciones de Paz ordenadas por el Consejo de Seguridad de la ONU
en distintos países como Somalia, Ruanda, ex Yugoslavia, entre otros ejemplos.
28
Todos estos cambios supusieron replanteamientos de los equilibrios existentes en el seno
del Consejo de Seguridad de la ONU, hasta el punto de que, acuerdos que se concebían
como imposibles en situaciones anteriores entre los bloques hegemónicos antagónicos,
pasaron a concretarse entre las potencias para asegurar la intervención de las Naciones
Unidas en distintos Estados (Perea Unceta, 2005). Así, el punto de inflexión tuvo lugar en
1991, desde el momento en que se autorizó por primera vez, a través de la resolución 688
del Consejo de Seguridad, la acción colectiva para intervenir en un conflicto interno de un
país (Irak), sin el consentimiento de éste, luego de la Guerra del Golfo (1990-1991), que
había sumergido a ese país en una grave crisis humanitaria (Nicolao; 2014). A partir de
este momento, el Capítulo VII de la Carta de Naciones Unidas fue objeto de una nueva
lectura, inaugurándose una nueva etapa de intervencionismo en conflictos internos e
internacionales que se desarrollaría en los años siguientes (Perea Unceta, 2005).
Por otro lado, como ya se ha advertido previamente, influyó en este proceso la acción de
los medios de comunicación, en el marco del fenomenal avance de las nuevas tecnologías
de la información y las comunicaciones, que permitieron cubrir en tiempo real los desastres
ambientales estimulando la movilización de la opinión pública, los gobiernos y las ONGs a
escala global, que despertaron el interés y la presión de la sociedad para que los Estados y
la comunidad internacional se involucren de lleno en el ámbito humanitario, logrando así
las potencias legitimación para este tipo de accionar.
A ello se le suma, la utilización de la ayuda humanitaria como herramienta de política
exterior por parte de los grandes donantes (Abrisketa y Pérez Armiño; 2000), que también
fue determinante. En efecto, durante los años 90´ los países centrales aumentaron sus
fondos para las acciones humanitarias, al tiempo que casi todos disminuyeron los
dedicados a la cooperación para el desarrollo a largo plazo. Así, la ayuda humanitaria de
los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE),
es decir, de los países industrializados, pasó de representar un 2% del total de su ayuda en
1988, a un 10% en 1995 (Munslow y Brown, 1999). También es cierto que, con frecuencia,
los donantes hicieron sus aportes cuando se alcanzaba el peor estadío de la crisis, mientras
que una multitud de desastres o conflictos más pequeños quedaron en el olvido. Asimismo,
la asignación de estos fondos no fue dada sólo por la gravedad del desastre, sino también
por los intereses geopolíticos y económicos de los países donantes. Esto explica, por
ejemplo, la importancia otorgada por los Estados Unidos a los países del Este de Europa
para concederle ayuda humanitaria, con el fin de que estos países en crisis se recuperen, se
inserten a la economía global y se transformen en su mercado de consumo.
29
Este tipo de accionar se reflejó claramente en el gobierno de EEUU durante las
presidencias de Bill Clinton (1993-2001) y el impulso de la llamada Doctrina Clinton que
habilitaba a Estados Unidos a intervenir militarmente en otro Estado bajo la consideración
de que en él se estaban violando los derechos humanos de sus ciudadanos (Ceipil y Cascos
Blancos; 2014). En virtud de esta premisa, EEUU se arrogaba la facultad de intervenir,
haciéndose responsable de su posición de hegemonía y definiendo al genocidio y a los
derechos de lesa humanidad en términos de interés nacional, auto-legitimando la injerencia
directa para evitar tales crímenes en cualquier parte del mundo y para impedir la
propagación de aquellos conflictos y sus consecuencias (Nicolao; 2014).
En efecto, en 1993 el Asesor de Seguridad Nacional de Clinton, Anthony Lake, anunció
formalmente que la ayuda humanitaria iba a ser una de las cuatro puntas de la estrategia del
“enlargement” o “ampliación” de los conceptos de política exterior hacia la exportación de
la “democracia” y del “sistema de mercado” a las naciones menos desarrolladas.5 Lake
también consignó que los EEUU brindarían asistencia a los países que hubieran sufrido
catástrofes, desde terremotos y huracanes hasta sequías y epidemias (Nicolao; 2014).
Es en este contexto que la ONU emite el concepto de “emergencias humanitarias
complejas”6 para definir las crisis resultantes de conflictos civiles de Post- Guerra Fría
donde las instituciones estaban colapsadas, y eran causadas por la combinación de diversos
factores: el desmoronamiento de la economía formal y de las estructuras estatales, los
conflictos civiles, las hambrunas, las crisis sanitarias y el éxodo de la población (Areizaga
y Pérez Armiño; 2000).
Las emergencias humanitarias complejas fueron formalmente definidas como “las
acciones emprendidas por la comunidad internacional en el territorio de un determinado
Estado con el fin de proteger y defender a la población de violaciones graves y masivas de
los derechos humanos fundamentales y de garantizar la asistencia humanitaria a las
víctimas de conflictos armados, cuando el gobierno soberano impide su paso” (Abriesketa;
2000) que se hizo efectiva a través de las Operaciones de Paz de la ONU.
5 En base a los principios de la Doctrina Clinton, se intervino en Irak (1991), Somalia (1992), Bosnia,
Kosovo, Ruanda (1994), entre otros (Nicolao; 2014). 6 El concepto de “emergencia política compleja”, “emergencia compleja” o “emergencia humanitaria compleja“ fue acuñado a finales de los años 80 por las Naciones Unidas para describir el carácter
diferenciado de las grandes crisis de Guerra Fría. Surgido inicialmente en referencia a los casos de
Mozambique y Sudán, pronto se expandió su utilización debido a la proliferación de conflictos civiles y
Operaciones Paz durante los años 90. Como señalan Paul (1999:1) y otros autores, el concepto no deja de ser
un eufemismo para referirse a lo que, en realidad, es una violación masiva y deliberada de los derechos
humanos (Pérez de Armiño y Areizaga; 2006).
30
La intervención humanitaria se define como un conjunto de acciones políticas,
diplomáticas y militares que se justifican por medio del Capítulo VII7 de la Carta de San
Francisco, que le otorga al Consejo de Seguridad la capacidad para definir las acciones
necesarias y determinar la existencia de una amenaza, quebramiento o agresión a la paz y
seguridad internacionales (art. 39). El modo de operar en estas situaciones es por medio de
embargos o sanciones económicas, y militares cuando las posibilidades pacíficas se hayan
agotado, lo cual define el “sistema de seguridad colectiva” de esta Carta (art 41 y 42).
Más allá, de esta forma “legítima” de intervención humanitaria realizada de modo
unilateral, por parte de un Estado o coalición de Estados sobre un tercero, en virtud de lo
que dispone el capítulo VII de la Carta de San Francisco, las intervenciones humanitarias
por fuera del sistema jurídico de la ONU, son consideradas una acción ilícita por parte de
la mayoría de los especialistas del derecho internacional. Las mismas encierran el riesgo de
que las condiciones señaladas puedan ser objeto de amplias interpretaciones y ser
instrumentadas al servicio de los intereses geopolíticos de los Estados que la realicen. Pero
también, y a los fines de no realizar una interpretación acrítica del sistema de normas
internacionales, debe admitirse que, como la experiencia lo indica, las intervenciones
avaladas por el Consejo de Seguridad, tampoco están exentas de que estas respondan a los
intereses de las grandes potencias (Abrisketa; 2000).
En cualquiera de los casos, tanto la intervención humanitaria unilateral como las
Operaciones de Paz (Operaciones de Imposiciones de la Paz8) avaladas por la ONU, entran
en contradicción con los principios de no intervención y de autodeterminación nacional y
el Artículo 2° inciso 4 de la Carta de San Francisco que dispone:
“Los miembros de la Organización, en sus relaciones internacionales, se abstendrán a
recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza contra la integridad territorial o la
independencia política de cualquier Estado, o de cualquier otra forma incompatible
con los Propósitos de las Naciones Unidas” (ONU; 1945).
7 El Capítulo VII de la Carta de la ONU, trata sobre la “Acción en caso de amenaza a la paz, quebramientos de la Paz o actos de agresión”, y ocupa desde el articulo 39 al 51. (Carta de las Naciones Unidas; 1945). 8 Las Operaciones de Imposición de la Paz, a diferencia de las Operaciones de Mantenimiento o
Establecimiento de la Paz, no cuentan con el consentimiento del Estado en el que se actúa, y contemplan el
uso activo de la fuerza para imponer determinado mandato del Consejo de Seguridad, como fueron los casos
de ONUSOM II en Somalia de 1993 a 1995 y de FORPRONU de 1992 a 1995 en la ex Yugoslavia, por
ejemplo. (Abrisketa Joana; 2000).
31
Sumándose en la misma línea argumental en el mismo artículo inciso 7:
“Ninguna disposición de esta carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los
asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a
los Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la
presente carta; pero este principio no se opone a la aplicación de las medidas
coercitivas prescriptas en el capítulo VII” (ONU; 1945).
Es decir, este último inciso pretende conciliar dos acciones opuestas e irreconciliables: la
no intervención en asuntos internos de los Estados y la intervención en el nombre de la
paz. Por lo tanto, la intervención humanitaria pasa a ser la excepción de los principios
fundamentales de la soberanía y la no intervención del sistema de la ONU, en caso de que
la paz se considere amenazada. Esto da lugar a diferentes interpretaciones, que dependen
del actor o los actores involucrados, los intereses de los países o sectores específicos al
interior de los mismos, y del momento histórico y contexto político- económico que se
transite.
En lo que concierne al accionar humanitario ante desastres, ha emergido el concepto de
“asistencia dirigida”, concepto novedoso derivado de la intervención humanitaria en caso
de conflicto armado, pero aplicable a situaciones de desastres.
La “asistencia dirigida” entiende al riesgo como algo “natural”, “inevitable” y “no
previsible”, por lo tanto “no manejable por los países”, lo que conduce a conclusiones
erróneas sobre supuestas “necesidades” nacionales de asistencia externa (principalmente de
carácter militar), muchas veces establecidos como objetivos estratégicos. A su vez, este
modelo implica un accionar vertical, militarizado, externo sin participación de las
comunidades involucradas. La posición mayoritaria respecto de esta modalidad, es al igual
que la subyacente a la intervención humanitaria, que los países hagan un abuso en su
interpretación sobre “necesidad de intervención” para fines militares y geopolíticos (Ceipil
y Cascos Blancos; 2014). En concordancia con esta postura, Rey Marcos (2004) considera
que la ayuda humanitaria que los países donantes destinan a las crisis abiertas en el mundo
no se rigen actualmente por criterios de necesidad, sino cada vez más por criterios
únicamente políticos y de carácter mediático.
En resumen, la diferencia entre la Asistencia Humanitaria y la Intervención Humanitaria
representada por los conceptos de “emergencias humanitarias complejas” y la “asistencia
dirigida”, es que la Asistencia Humanitaria está regida por el derecho internacional, los
32
principios de humanidad, neutralidad, imparcialidad e independencia operativa9; el derecho
de no intervención, la independencia y soberanía de los Estados nacionales. Así, ningún
Estado puede prestar asistencia sin el consentimiento del Estado afectado, contrariamente,
la Intervención Humanitaria implica una acción violatoria de los principios de no
intervención y autodeterminación nacional que está caracterizada por acciones
verticalistas, unilaterales, militarizadas, externas, por ende, excluye la participación y no
reconoce el consentimiento de las comunidades afectadas.
1.1. b. Transformaciones normativas e institucionales de la Acción
Humanitarias en los años ´90 y su repercusión en la GRD
La preocupación por los sufrimientos de las víctimas de desastres por los conflictos
político-civiles de post-Guerra Fría, llevó a la ONU a aprobar la Resolución 46/182
“Fortalecimiento de la Coordinación de la asistencia humanitaria de la emergencia del
sistema de las Naciones Unidas” el 19 de diciembre de 1991, que estableció un marco
para la Asistencia Humanitaria, después de la experiencia de la Guerra del Golfo y sus
dificultades para la coordinación de esfuerzos, donde se desaprovecharon los recursos y se
cuestionaron fuertemente los intereses de la intervención (Burns; 2012).
Esta Resolución fijó los principios de la Asistencia Humanitaria descriptos anteriormente,
puso énfasis en el respeto de la soberanía territorial, la unidad nacional y consideró que el
Estado afectado debe otorgar el consentimiento a la asistencia, debido a que éste es
considerado el principal responsable y debe ocuparse de las víctimas de desastres y otras
emergencias que se produzcan en su territorio (Resolución 46/182; 1991).
Lo más importante de acuerdo a la evolución de la doctrina de GRD fue que esta
resolución también impulsó la adopción de medidas de prevención y preparación en
relación a los desastres y que los distintos Estados actúen conjuntamente a través de la
cooperación, destacando el papel de liderazgo y de coordinación que tienen las Naciones
Unidas frente a las emergencias. Además resaltó la relación entre la emergencia, el
tratamiento del desastre, el desarrollo sustentable a largo plazo, e hizo hincapié en el
fortalecimiento de las capacidades de los países menos desarrollados.
Esta normativa se preocupó por nuevas estrategias de mitigación, prevención y
recuperación o rehabilitación, pero se focalizó en la emergencia, las acciones de socorro y
medidas de reacción rápida, para ello tuvo previsto un fondo inicial para la financiación de
9 En el 2004, se adicionó un nuevo principio, el de Independencia operativa, mediante la Resolución 58/144.
33
tales actividades, proveniente de gobiernos donantes, llamado Fondo Rotatorio Central
para Emergencia10
.
Otra de las instituciones que se creó fue el Comité Permanente entre Organismos (IASC),
presidido por el Coordinador de Socorro de Emergencias (ERC), que estableció la
coordinación de los diferentes organismos gubernamentales y no gubernamentales que
trabajan para la asistencia humanitaria, además de tomar contacto con los coordinadores
residentes, quienes presiden el grupo de operaciones de emergencia a nivel regional y local
(Resolución 46/182; 1991).
Vale destacar, entonces, que esta resolución marcó un avance significativo en la normativa
humanitaria del sistema de la ONU porque proporciona la base común para la acción
humanitaria y tiene implicancias en la gestión de riesgos de desastres.
Paralelamente al avance normativo, se fueron creando instituciones que legitimaban e
intentaban alcanzar sus objetivos: en 1992 se creó el Departamento de Asuntos
Humanitarios (DAH) para apoyar los nuevos acuerdos de coordinación humanitaria. En
1998 el DAH se transformó en la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios
(OCHA), que continua funcionando hasta la actualidad. Esta institución tiene como base
para su mandato la Resolución 146/182 antes mencionada y su principal objetivo fue
apoyar a los Estados miembros y las organizaciones humanitarias nacionales e
internacionales para asegurar la preparación ante emergencias y dar respuestas que sean
coordinadas y oportunas (Burns; 2012).
Específicamente la OCHA se encarga de:
1. “Movilizar y coordinar una asistencia humanitaria eficaz, basada en una serie de
principios y de colaborar con los agentes nacionales e internacionales para disminuir
el sufrimiento humano en caso de catástrofe o emergencia;
2. Defender los derechos de las personas necesitadas;
3. Promover tanto la preparación como la prevención y
4. Facilitar las soluciones duraderas” (OCHA; 2013).
Teniendo en cuenta estos antecedentes de lo que sería el pleno ingreso de la GRD dentro
de la agenda internacional, se vislumbra que estos avances se desprenden doctrinariamente
del marco de la Asistencia Humanitaria, debido a que ésta se vincula con la gestión integral
10 La resolución indicó que el Coordinador de Socorro para Desastre de la ONU sea reemplazado por un
nuevo cargo de carácter de funcionario de alto nivel, el Coordinador de Socorro de Emergencias (ERC), designado por el Secretario General para liderar los equipos y coordinar coherentemente la asistencia.
34
de riesgos que incluye acciones de prevención con la participación de las poblaciones
vulnerables para reducir los factores de riesgo. En caso de que se produzcan los desastres,
busca asegurar respuestas pertinentes, rápidas, eficaces, por tanto, se lo identifica como un
paradigma que presenta una vocación solidaria, democrática y que respeta a la soberanía de
los Estados receptores11
(Colombo; 2014). Desde esta base, se comprenden los cambios
que se lograron a partir de la incorporación GRD en la agenda internacional.
1.2. La normativa e instituciones sobre la Gestión de Riesgos de Desastres a nivel
internacional
Ya se ha introducido en los apartados previos que la década de los 90´ fue un período en el
que la Asistencia Humanitaria y dentro la misma, el tratamiento de los Desastres tomaron
un lugar relevante en la agenda internacional.
Este apartado presenta y analiza los principales hitos en la construcción de la doctrina de
GRD a nivel global, que permitieron el surgimiento y consolidación de nuevas
instituciones y estrategias a lo largo del siglo XXI. A grandes rasgos, la evolución en la
GRD implicó un cambio en el foco de atención que se trasladó desde la respuesta ante la
emergencia una vez ocurrida, a la prevención y reducción de los factores de riesgos (Ceipil
y Cascos Blancos; 2014). Los principales hitos de la GRD son presentados en el siguiente
cuadro y desarrollados en los próximos apartados:
11 Así lo señalan las Naciones Unidas (Res 46/182 de 1991); la Estrategia Internacional para la Reducción de
Desastres (EIRD) en 2000; las Plataformas Mundiales y Regionales para la Reducción del Riesgo de Desastres; el Código de Conducta del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y
las ONG (1994); el Marco de Acción de Hyogo (2005). También en CELAC, UNASUR y MERCOSUR; en
el marco de los procesos subregionales (REHU- MERCOSUR, CAPRADE-CAN, CEPREDENAC-SICA,
CDEMA-CARICOM), y en los foros regionales tales como las Reuniones sobre Mecanismos Internacionales
de Asistencia Humanitaria (MIAH), y el Foro de Mecanismos Subregionales de Gestión del Riesgo de
Desastres de las Américas.
35
Año
Hitos GRD
Marcos
Institucionales
Innovaciones
1989
Declaración del
Decenio
Internacional
para la
Reducción de los
Desastres
Naturales
(DIRDN)
Inicio de la Cooperación Internacional para RRD.
Comprende que los Desastres Naturales son un atraso para el desarrollo.
1994
Primera
Conferencia
Mundial sobre la
Reducción del
Riesgo de
Desastres
(Yokohama)
Adopción de la “Estrategia de Yokohama para un
Mundo Más Seguro: Lineamientos para la Prevención, Preparación y Mitigación de los Desastres Naturales”. Y su Plan de Acción.
• Balance de resultados de la mitad del decenio. • Aumento de la conciencia sobre la RRD.
• Incentivo a fortalecer las capacidades técnicas y científicas. • Primera vez que se menciona el concepto de vulnerabilidad.
1999
Creación
Estrategia
Internacional
para la
Reducción de
Desastres
(EIRD)
Plan de Acción de la EIRD (2001)
• Amplio la definición del concepto Desastres naturales a desastres socio-naturales. • Logro la institucionalización a través de: un Equipo de Trabajo, Secretaria Interinstitucional y la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres (UNISDR) que se encarga desde el 2007 de la
Plataforma Mundial y desde el año 2009 Informe bianual de Evaluación Global sobre RRD.
2005
Segunda
Conferencia
Mundial sobre la
Reducción del
Riesgo de
Desastres
(Hyogo)
Adopción del Marco de Acción de Hyogo
(MAH) 2005-2015.
• Se encuentra en coherencia con las tendencias del Nuevo Milenio, el Desarrollo sostenible y la Reforma
Humanitaria. • Hace hincapié en la Gestión integral del Riesgo de desastre. • Por primera vez se le da importancia a aumentar la resiliencia.
• Garantizar que la RRD sea prioridad nacional y local. • Implementación de herramientas de monitoreo y evaluación (HFA-Monitor).
2015
Tercera
Conferencia
Mundial Sobre
la Reducción del
Riesgo de
desastres
(Sendai)
Adopción del Marco de Acción de Sendai 2015-2030.
• Entiende al Riesgo en sus diferentes dimensiones, escalas y frecuencias. • Remarca que la GRD se aplica a amenazas múltiples y en todos los niveles. • Propone una “reconstrucción mejor”.
• Busca disminuir las pérdidas de los desastres (en términos numéricos).
Fuente: Elaboración propia en base a: Ceipil y Cascos Blancos (2014: p. 43)
1. 2. a. Decenio Internacional para la Reducción del Riesgo de Desastres
Naturales (1990-1999)
La Gestión de Riesgos de Desastres fue impulsada por medio de la Resolución 42/169 de
las Naciones Unidas en 1987, la cual decidió designar al decenio de 1990 como la década
en la que la comunidad internacional prestaría especial atención al fomento de la
36
cooperación internacional en la esfera de reducción de los desastres naturales, por
recomendación del Consejo Económico y Social de la ONU. Sus fundamentos parten del:
“(…) reconocimiento de la importante contribución aportada por la Comisión Mundial
sobre Medio Ambiente y Desarrollo, que refleja en su informe, la necesidad de nuevos
enfoques a nivel nacional e internacional para hacer frente a los distintos factores que
afectan al medio ambiente, incluidos los desastres naturales. Considerando a los
desastres naturales, tales como terremotos, vendavales (ciclones, huracanes, tornados,
tifones), maremotos, inundaciones, erupciones volcánicas, incendios y otras
calamidades de origen natural, (…) han costado la vida a unos 3 millones de personas
durante los últimos 20 años y han ocasionado daños materiales que superan a los
23.000 millones de dólares” (Resolución 42/169; 1987).
El Decenio reconoce la necesidad de aprender de las experiencias pasadas, del
conocimiento científico y técnico acumulado para poder prevenir y mitigar los desastres
naturales futuros, de manera integral y multisectorial (Helena Molín Valdés; 1997).
El Marco del “Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales” (en
adelante, DIRDN) se aprobó mediante la Resolución 44/236 en diciembre de 1989, con el
objetivo de reducir, por medio de una acción internacional concertada, especialmente en
los países en desarrollo, la pérdida de vidas, los daños materiales, los trastornos sociales y
económicos causados por desastres naturales, reconociendo otros de índole industrial y
tecnológicos (Resolución 44/236; 1989).
El Decenio constituyó un programa que aprobó marcos de acción a nivel internacional en
el sistema de la ONU, y a nivel nacional impulsó a los gobiernos a que formulen
estrategias para la prevención, la mitigación, la preparación ante las emergencias,
integrando estas acciones como parte de las políticas nacionales de desarrollo. Asimismo,
con el objetivo de aumentar la concientización en la temática, decidió asignar el 13 de
octubre como el Día Internacional de la Reducción de Riesgos de Desastres.
Las prioridades del Decenio se edificaron de cara al cumplimiento de ciertas metas:
“a) Mejorar la capacidad de cada país para mitigar los efectos de los desastres
naturales con rapidez y eficacia, prestando especial atención a la asistencia a los países
en desarrollo a fin de evaluar los posibles daños en caso de desastres naturales y
establecer sistemas de alerta anticipada y estructuras resistentes a los desastres dónde y
cuándo sea necesario. b) Formular directrices y estrategias apropiadas para aplicar
conocimientos científicos y técnicos existentes, teniendo en cuenta las diferencias
culturales y económicas entre naciones. c) Fomentar las actividades científicas y
37
técnicas encaminadas a eliminar lagunas críticas en los conocimientos, a fin de reducir
las pérdidas de vida y de bienes. d) Difundir información técnica existente, y la que se
obtenga en el futuro, para evaluar y predecir con el fin de disminuir los efectos de los
desastres naturales. e) Formular medidas para predecir, prevenir, mitigar los desastres
naturales mediante programas de asistencia técnica y transferencia de tecnología,
proyectos de demostración y actividades de educación y formación adaptadas al tipo
de desastre y al lugar que se trate, evaluar la eficacia de esos programas” (Resolución
44/239-Sección Plenaria de la ONU; 1989).
Para ello, se formó un Comité científico técnico integrado por 25 científicos con
reconocida trayectoria en la temática, con el objetivo de crear programas para el Decenio,
teniendo en cuenta la cooperación bilateral y multilateral entre los Estados y para formular
recomendaciones a la Secretaria del Decenio Internacional ubicada en Ginebra, que pasó a
ser parte integrante del Departamento de Asuntos Humanitarios, creado en 1992.
Dentro de las metas nacionales del Decenio, se promovieron los mismos objetivos que a
nivel internacional, impulsando a los gobiernos que alienten a sus administraciones locales
a adoptar medidas apropiadas para movilizar el apoyo tanto público como privado y a que
contribuyan con los fines del Decenio. Además que hagan del sistema de la ONU un centro
de intercambio de experiencia para obtener soluciones y consensos. Se alentó a las
instituciones privadas, a los bancos, ONGs a que apoyen financieramente a través
donaciones, que estaban administradas por el Secretario General por medio de fondo
fiduciario, y/o colaboren en los mismos procesos de gestión: prevención, obtención de
suministros, mitigación y rehabilitación.
Otras de las medidas que mencionó la Resolución 44/239 fueron las que debe adoptar el
Sistema de Naciones Unidas, acentuando la importancia de la Secretaria como responsable
de la coordinación y la trasmisión de información entre las partes involucradas con los
representantes regionales y locales. Se pidió al Secretario General que presente cada dos
años un informe sobre las actividades del Decenio a la Asamblea General.
En suma, el DIRDN fue el primer instrumento que impulsó decididamente el tratamiento
de la Gestión de Riesgos de Desastres en la agenda internacional dentro de un contexto de
hegemonía estadounidense y del debate entre la Asistencia y la Intervención Humanitaria,
que se desprendía su accionar. Con él se desplegó la necesaria cooperación internacional
en la materia, a través de la coordinación de la ONU, especialmente en los países en
desarrollo, el involucramiento de los gobiernos nacionales con las metas y objetivos, la
pertinencia de la generación y transferencia de conocimiento científico como sustento de
38
acciones, la generación de conciencia, entre otros. Su relevancia también radicó en la
apertura de un proceso de generación de doctrina e institucionalidad que se consolidaría
desde entonces.
1.2. b. Estrategia de Yokohama para un Mundo Más Seguro: lineamientos
para la Prevención, Preparación y Mitigación de los Desastres Naturales
(1994)
Dentro del marco del Decenio, el 23 de mayo de 1994 se celebró la Primer Conferencia
Mundial sobre la Reducción de Desastres Naturales en Yokohama, Japón. Allí participaron
155 países con el objetivo de realizar un balance parcial de los resultados sobre la primera
mitad del Decenio, definir las siguientes metas y objetivos para la gestión de los desastres
mediante el establecimiento del Plan de Acción y “Estrategia de Yokohama para un
Mundo Más Seguro: Lineamientos para la Prevención, Preparación y Mitigación de los
Desastres Naturales”.
El documento debeló que el compromiso sobre el tema fue limitado, debido a que la
sensibilidad y la conciencia sobre la problemática de los desastres se mantuvo sólo en los
grupos científicos especializados y todavía no, en los tomadores de decisiones ni en el
público en general. Sin embargo, reconoció que el trabajo de capacitación, aplicaciones
técnicas y de investigación, a nivel internacional, nacional y local, tuvieron efectos
positivos. No obstante, los programas para la reducción fueron desiguales y no se procedió
de manera concertada y sistemática desde la Asamblea General.
Asimismo, este instrumento hizo hincapié en la necesidad de que el término desastre se
amplié y abarque los desastres de tipo tecnológico, ambiental, y su interrelación. Dentro de
esta evaluación de la primera etapa del Decenio, la Estrategia consideró que “es muy
necesario afianzar la capacidad de recuperación y la autosuficiencia de las comunidades
locales para hacer frente a los desastres naturales mediante el reconocimiento y la
difusión de sus conocimientos, prácticas y valores tradicionales como parte de las
actividades de desarrollo” (Estrategia de Yokohama; 1994: p. 9).
Aquí se vislumbra la intención temprana de otorgar mayores herramientas al gobierno local
para llevar adelante una política pública de RRD, en vistas de su cercanía a las
comunidades afectadas, y cómo primer nivel responsable de acción ante estos fenómenos.
La Estrategia propuso también fortalecer la cultura de la prevención, por medio de la
adopción de políticas en todos los niveles para la mitigación de desastres, a través de
diversas acciones: la enseñanza, el fortalecimiento de recursos humanos y de la capacidad
39
de las instituciones científicas; el incentivo a la población local para la toma de decisiones;
una mayor calidad de la evaluación de riesgos y vigilancia en la difusión de la información
de pronósticos y alertas tempranas; la reunión de información documentada de los
desastres; una mayor coordinación entre los diferentes niveles de decisión política de
distintas escalas territoriales, en ámbito público y l privado, integrando a las ONGs para
lograr consensos y coordinación en las actividades de prevención y mitigación; como
también la mejora de las medidas legislativas y administrativas para la reducción de
desastres.
La importancia en la prevención y la responsabilidad de los diferentes niveles de gobierno,
incluyendo al local (denominado también, nivel comunitario en los documentos), quedó
explícito en el mensaje de Yokohama de todos los presentes en la Deliberación del Plan de
Acción:
“(…) la prevención de desastres, la mitigación de sus efectos, la preparación y el
socorro son cuatro elementos que contribuyen a la ejecución de la política de
desarrollo sostenible (…) Por lo tanto, los países deben incluirlos en sus planes de
desarrollo y velar porque se adopten medidas complementarias eficaces en los planos
comunitarios, nacional, subregional, regional e internacional” (Conferencia Mundial
sobre la Reducción de Desastres Naturales. Estrategia de Yokohama; 1994: p. 3).
La cooperación entre las distintas escalas territoriales se consideró central, “habida cuenta
de que los desastres naturales no reconocen fronteras [y] la cooperación regional e
interregional nos dejará en condiciones mucho mejores para alcanzar verdaderos
progresos” (Estrategia de Yokohama; 1994: p. 3)12
.
La Estrategia de Yokohama marcó un hito en la toma de conciencia del DIRDN debido a
que fue la primer normativa internacional en acentuar la trascendencia, no ya en la
instancia de socorro, sino en la prevención, con el objetivo de reducir la emergencia y
como parte de una política de desarrollo sostenible y de seguridad de la población, lo que
implicó comenzar a pensar a largo plazo, superando la inmediatez de la respuesta.
También definió que cada país tiene la responsabilidad soberana de proteger a sus
ciudadanos y sus bienes e infraestructura, sin dejar a un lado la cooperación multilateral,
prestando especial atención a aquellos países más vulnerables como los países menos
adelantados, a los países en desarrollo sin litoral y a los pequeños Estados insulares.
12 Para tales fines, fomenta a los bancos de desarrollo y los países a que aporten al Fondo Fiduciario para el
Decenio establecido en conformidad con la resolución 44/236 de la Asamblea General, para financiar el plan
de acción y recomienda específicamente llevar adelante proyectos de alerta temprana.
40
Además, fue el primer documento que hizo referencia a la “vulnerabilidad”, como parte de
una responsabilidad social y como producto de la modalidad de consumo, de producción y
desarrollo, contradiciendo la mirada de “inevitable” de los desastres naturales que
predominaba hasta ese momento. De esta manera, consideró que la vulnerabilidad
“generalmente proviene de la actividad humana (…) puede reducirse mediante la
aplicación de métodos apropiados de diseño y unos modelos de desarrollo orientados a los
grupos beneficiarios, mediante el suministro de educación y capacitación adecuadas a
toda la comunidad” (Estrategia de Yokohama; 1994: p.7), para ello reconoce la necesidad
de un fuerte compromiso político de todos los niveles de acción.
1.2. c. Estrategia Internacional de Reducción de Riesgos de Desastres
(1999)
Hacia el fin del decenio, en 1999, la Asamblea General de Naciones Unidas elaboró la
Estrategia Internacional de Reducción de Riesgos de Desastres (EIRD) y creó la Oficina
de Naciones Unidas para la Reducción de Riesgos de Desastres (UNISDR) como
secretaría encargada de aplicar la Estrategia, marcando una evidente evolución
institucional en la materia.
La oficina se transformó a partir del 2001, mediante la Resolución 56/195, en el centro de
coordinación del sistema de la ONU de RRD. Esta oficina se estableció en Ginebra, y
depende de la Secretaria General, dirigida por el Representante Especial del Secretario
General de la ONU para la Reducción del Riesgo de Desastres (RESG) y plantea también
un sistema de actuación a distintos niveles y territorios de acción, y de actores
involucrados.
“La UNISDR se define a sí misma a través de un enfoque de coordinación de
múltiples partes interesadas sobre la base de las relaciones que ha desarrollado con los
gobiernos nacionales y locales, las organizaciones intergubernamentales y la sociedad
civil, incluido el sector privado, y por su modo de operar a través de una red de socios
globales” (UNISDR; 2016).
La UNISDR tiene relación con las demás dependencias de la ONU, a través de planes o
proyectos que realizan para tratar los tópicos o los problemas que le competen de manera
interdisciplinaria. También, cuenta con cinco oficinas regionales en todo el mundo: Asia
(Bangkok), África (Nairobi), Europa (Bruselas), los Estados Árabes (El Cairo) y el
continente americano y el Caribe (Panamá).
41
En junio del 2001 la Asamblea General dio a conocer el Plan de Acción de la EIRD con los
siguientes objetivos:
“Incrementar la conciencia pública sobre los riesgos que los peligros naturales y los
desastres tecnológicos y ambientales representan para las sociedades y las economías.
Se incluye, asimismo, la concienciación sobre las soluciones existentes para reducir la
vulnerabilidad frente a estos peligros, con el propósito de edificar una comunidad
global dedicada a transformar la prevención de los peligros y los desastres en un
valor público (…)
Lograr que las autoridades públicas se comprometan a reducir los riesgos presentes
en los pueblos y su subsistencia, en las infraestructuras sociales y económicas, y en el
medio ambiente, brindando especial importancia a los pobres (…)
Estimular la formación de sociedades multidisciplinarias e intersectoriales, y
ampliar las redes de reducción de riesgos a través de la inclusión de la participación
pública en todas las etapas de la puesta en práctica de la EIRD (…) Asegurando la
cooperación, las acciones complementarias, la sinergia y la solidaridad entre los
gobiernos, el sector privado, la sociedad civil, el sector académico y las agencias
internacionales. Por tanto, es necesario construir o modificar las estructuras existentes
en el campo de la reducción de desastres, incluyendo a tantos socios como sea posible
con el fin de desarrollar un sentido de pertenencia de la EIRD entre los actores
involucrados en la reducción de los desastres en el ámbito mundial y, de esa forma,
generar una cultura de prevención.
Promover el mejoramiento del conocimiento científico sobre las causas de los
desastres y los efectos de los peligros naturales, los desastres tecnológicos y
ambientales dentro de las sociedades, y facilitar una más amplia aplicación para
reducir la vulnerabilidad de las comunidades propensas a los desastres” (EIRD;
2001).
El Plan de Acción de la EIRD hizo una recapitulación conceptual de la Estrategia de
Yokohama, de esta manera se indicó por primera vez, de manera formal, que el Desastre
Natural puede provocar o agravar desastres de carácter tecnológico y ambiental, además se
integró la definición de vulnerabilidad y riesgo (EIRD; 2001). Se enfocó especialmente en
la vulnerabilidad de los países más pobres y en la evaluación de éstas en términos
ambientales, económicos, sociales, como la salud y la seguridad alimentaria.
La EIRD fue un instrumento que hizo hincapié en la gestión local de la prevención y
tratamiento de los desastres, pero con la necesidad de coordinación y coherencia con las
estrategias nacionales e internacionales. Entendió esta relación de retroalimentación de la
siguiente manera:
42
“El proceso para lograr compromisos sobre el desarrollo de políticas dirigidas a
reducir los desastres incluye la planificación de situaciones específicas y la concesión
de incentivos económicos para la mitigación local. Una vez concretadas en el ámbito
local, estas iniciativas pueden consolidarse en el ámbito nacional y global.
Muchas de las actividades para la reducción de desastres iniciadas a escala local han
constituido principios para la acción en el ámbito global. Ello también se produce en
sentido contrario. Por consiguiente, existe una relación dialéctica entre las actividades
llevadas a cabo en los diferentes niveles” (EIRD; 2001).
Por estos motivos, aunque la asignación de responsabilidades dirigidas a reducir los
desastres varía según la legislación nacional y las reglamentaciones locales, el plan de
acción considera necesaria la acción interdependiente.
“(…) se ha demostrado la utilidad de contar con enfoques conjuntos entre las
autoridades locales, las instituciones técnicas y las comunidades para evaluar el riesgo
y elaborar planes de acción y situaciones concretas. La acción efectiva requiere del
diálogo constante, la comprensión mutua y la coordinación y cooperación entre estas
entidades” (EIRD; 2001).
El Plan de Acción de la EIRD aclara la modalidad para alcanzar sus metas por medio de:
“(…) la promoción, coordinación, intercambio horizontal de información,
conocimiento y experiencias; la inclusión transversal de la reducción de desastres,
coherente con el desarrollo sostenible y también en los procesos nacionales de
planificación, y por último la formación de capacidades en el ámbito regional y
nacional, con especial énfasis en los países en desarrollo” (EIRD; 2001)
Desde el punto operativo, los responsables de la aplicación de la EIRD como plataforma
internacional para la reducción de desastres desde el 2000, fueron el Equipo de Tareas
Institucionales y la Secretaria de la EIRD, teniendo en cuenta “la necesidad de pasar de la
protección contra los peligros a la integración de la reducción de riesgos dentro del
desarrollo sostenible” (EIRD; 2001).
Este cambio de perspectiva, llevó asignar nuevas responsabilidades al Equipo de Tareas
Interinstitucional, que sirvió como foro principal de la ONU para la formulación de
estrategias y política de GRD. Se encargó de analizar la problemática, convocar las
reuniones ad hoc, asesorar a la Secretaria y asegurar la coordinación de las actividades y la
puesta en práctica de la EIRD, con la activa participación de los miembros del Equipo
43
(Subsecretario de Asuntos Humanitarios, representante de otras agencias de la ONU, la
sociedad civil, ONGs y los delegados regionales).
En el 2003 la Asamblea General decidió convocar una nueva Conferencia Mundial sobre la
Reducción de Desastres en el año 2005 para concluir la revisión de la Estrategia de
Yokohama y su Plan de Acción y trabajar en la preparación del Informe mundial sobre las
Iniciativas para la Reducción de Desastres. El primero fue lazado en 2004 titulado “Vivir
con Riesgo” que contribuyó de manera decisiva en la confección del Marco de Acción de
Hyogo (2005-2015), abordado en profundidad en el próximo apartado.
Antes de detallar el contenido del MAH, vale mencionar que en el año 2005 se impulsó la
“Reforma a la Coordinación Humanitaria” por el Comité Permanente Inter- Agencia
(IASC) integrado por diferentes Agencias de la ONU y ONGs como Movimiento de la
Cruz Roja y Media Luna Roja, el Banco Mundial, entre otros actores. Su finalidad era
fortalecer el sistema humanitario, ya que existen muchas instituciones independientes de
distinta naturaleza, pero la falta de orden y de jerarquías a la hora de trabajar, demostró la
necesidad de establecer varios puntos de coordinación.
La Reforma Humanitaria propuso que la ayuda sea eficaz en el terreno donde ocurre el
desastre y para ello buscó afianzar los liderazgos, lograr una relación coherente y ordenada
entre los diferentes actores participantes en la acción humanitaria, que estén dentro y fuera
del sistema de Naciones Unidas y de distintas escalas geográficas, además del control
mediante la rendición de cuentas. Con tales propósitos se desarrolló el “Enfoque Clusters”
(significa Enfoque de Sectores) (OCHA; 2012) que propuso aclarar la división de trabajo y
capacitar a los líderes de cada sector en los distintos escalas territoriales.
En el año 2006 la UNISDR mediante la Resolución 61/198 se encargó de la Plataforma
Global para la Reducción de Desastres, como mecanismo sucesor del Grupo de Trabajo
Interinstitucional. La Plataforma Mundial13
, como se le suele llamar, es el foro que reúne a
gobiernos, organizaciones intergubernamentales, ONGs, comunidades locales, alcaldes,
parlamentarios, instituciones científicas y académicas, al sector privado y otros agentes que
intervienen en la RRD cada dos años desde 2007.
Se sumó la confección de las Plataformas Regionales14
y Nacionales, como principal
modalidad institucional para la coordinación de normativas en los distintos niveles de
13 En mayo del 2017 se realizó el encuentro de Plataforma Global para la RRD en Cancún. México. Para ello
existe un trabajo previo de las Plataformas Regionales de los diferentes continentes, en los que analizan sus
situaciones puntuales y se proponen definir objetivos y mecanismos comunes en coherencia con el Marco de
Acción de Sendai 2015-2030. 14 Las Plataformas Regionales se vienen desarrollando desde 2009.
44
acción. Las Plataformas Nacionales constituyen un espacio de coordinación nacional para
apoyar la aplicación, el seguimiento y la revisión del Marco de Acción de la GRD. Las
Naciones Unidas, a través de la EIRD han exhortado a los países a establecer Plataformas
Regionales y Nacionales como mecanismos institucionales para reducir de forma
sistemática el creciente impacto de los desastres. Esto alentó la creación de la plataforma
para la RRD en África, Asia y el Pacifico, los Estados Árabes, Europa y las Américas.
Estas Plataformas ofrecen la oportunidad de intercambiar información y conocimiento, así
como determinar el camino a seguir para la acción en una región determinada. Las
Plataformas nacionales se pueden definir como mecanismos nacionales, pueden ser
sistema, un foro, comité, red, que aborda los objetivos de RRD a nivel nacional de acuerdo
a sus condiciones físicas, ambientales, sociales, políticas y económicas (Ceipil y Cascos
Blancos; 2014). Actualmente de los 187 países que se adhirieron al Marco de Sendai en
2015, 67 de ellos cuentan con sus Plataformas Nacionales (UNISDR; 2016).15
Uno de los programas importantes y que se destacó por su énfasis en la acción local,
llevado adelante por la UNISDR desde 2010 es la “Campaña Mundial: Desarrollando
ciudades Resilientes”, que se retomará en el capítulo tercero. Pero es importante adelantar
que esta campaña se fue adaptando a las prioridades del Marco de Hyogo hasta 2015, y
luego al Marco de Sendai (2015-2030).
1.2 d. Marco de Acción de Hyogo 2005-2015
El Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015: “Aumento de la Resiliencia de las
naciones y las comunidades ante los desastres” (MAH) se celebró en enero del 2005 en la
Segunda Conferencia Mundial de Reducción de los Desastres, que reunió a representantes
de 168 países en Kobe, región de Hyogo en Japón. La ciudad fue elegida por constituir un
ejemplo de proceso de recuperación, a razón de que en 1995 el terremoto Hanshin-Awaji
golpeó duramente la región, dejando un balance de 6434 muertos, más de 16 mil heridos,
más de 200 mil edificios destruidos, más de 300 mil personas sin techo y pérdidas
económicas que equivalieron al 2,5% del PBI japonés de aquel entonces. Pero después de
cinco años la región pudo recuperarse casi por completo, convirtiéndose en un modelo para
el resto del mundo.
15 Asimismo, desde el 2009, la UNISDR es responsable de elaborar el Informe de Evaluación Global sobre la
Reducción de Riesgos de Desastres (GAR), una revisión y análisis bianual de los riesgos que afectan a la
humanidad, así como la difusión de tendencias y los avances del control y la reducción del riesgo de
desastres, y proporciona orientaciones políticas estrategias a los países y a la comunidad internacional.
45
Lo que sucedió en Hyogo fue ejemplo de resiliencia, término clave que tomó fuerza en el
MAH. Además, se definieron los conceptos de peligro/amenaza, anteriormente
mencionados, que son parte de la evolución conceptual que define la problemática de la
GRD. El objetivo del MAH fue doble: concluir con el examen de la Estrategia de
Yokohama (1994) y actualizar el marco de orientación para el siglo XXI, teniendo en
cuenta los Objetivos del Nuevo Milenio.16
La evaluación del MAH sobre la Estrategia de Yokohama destacó la necesidad de
aumentar los esfuerzos en términos de concientización e información de los riesgos de
desastres en los niveles locales; aumentar los presupuestos y aprovechar mejor los recursos
disponibles en la GDR. De acuerdo a su examen, señaló:
“La existencia de deficiencia y retos particulares en las cinco esferas siguientes:
Gobernanza: marcos institucionales, jurídicos y normativos;
Identificación, evaluación y vigilancia de los riesgos y alerta temprana;
Gestión de los conocimientos y educación;
Reducción de factores de riesgo subyacentes;
Preparación para una respuesta eficaz y una recuperación efectiva”
(MAH; 2005: p.3).
El MAH se propuso como resultado “reducir considerablemente las pérdidas ocasionadas
por desastres, tanto las de vidas como los bienes sociales, económicos, ambientales de las
comunidades y de los países” (MAH; 2005; 3), esencialmente, aumentar la resiliencia de
las comunidades vulnerables para reducir las pérdidas.
En esta meta global del Marco, la escala comunitaria comenzó a tener una presencia cada
vez más explícita en la doctrina y un énfasis mayor como escenario de acción. En efecto, el
MAH estableció los siguientes objetivos estratégicos, que le dieron centralidad al nivel
local o comunitario:
“La integración más efectiva de la consideración de riesgos de desastres en las políticas y planes
de desarrollo sostenible a todo nivel, con acento especial en la prevención y mitigación de los
desastres, la preparación para casos de desastres y la reducción de vulnerabilidades.
16 El MAH nombra en “el reto de los desastres” a la Declaración de los Objetivos del Milenio aprobada por la
Resolución 55/2 de la Asamblea General de la ONU en el año 2000. Específicamente, se refiere a los
objetivos de “protección de las personas más vulnerables” y a “la protección de nuestro entorno común”,
marcando la importancia de la resiliencia y el desarrollo sostenible. Así propone que la RRD sea una política
que se integre con las de desarrollo sostenible (Resolución 55/2 de ONU; 2000).
46
La creación y fortalecimiento de instituciones, mecanismos y medios a todo nivel, en
particular a nivel de la comunidad, que puedan contribuir de manera sistemática
aumentar la resiliencia ante amenazas.
En la fase de la reconstrucción de las comunidades damnificadas, la incorporación
sistemática de criterios de reducción de riesgos en el diseño y la ejecución de los
programas de preparación para situaciones de emergencia, de respuesta y de
recuperación” (MAH; 2005: p.4).
En virtud de los objetivos estratégicos, el MAH fijó determinadas prioridades como base
para la acción. Por tanto,
“La Conferencia adopta cinco prioridades de acción:
1- Velar por que la reducción de los riesgos de desastres constituya una prioridad
nacional y local dotada de una sólida base institucional de aplicación.
2- Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.
3- Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura
de seguridad y resiliencia a todo nivel.
4- Reducir los factores de riesgo subyacentes.
5- Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta
eficaz a todo nivel” (MAH; 2005: 6)
Para lograr que estas prioridades se materialicen:
Se deben conocer las amenazas, vulnerabilidades y los factores físicos, sociales, económicos y
ambientales por medio de la confección de mapas de riesgos, analizar los impactos y divulgar la
información a la población. Se planteó la necesidad de contar con sistemas de estadísticas,
sistemas de alerta temprana; mantener la infraestructura e incentivar las capacidades científicas,
tecnológicas, técnicas e institucionales.
Se consideró necesario utilizar el conocimiento, la innovación, la motivación y la educación para
crear una cultura de seguridad y resiliencia en todos los niveles, a través del diálogo, la
cooperación, con la participación de los medios de comunicación y voluntarios de la sociedad
civil. También propuso fortalecer las redes de expertos, planificadores y encargados de la
gestión en la materia de desastres.
Se instó a los gobiernos a que adopten en sus legislaciones, programas y marcos
organizacionales nacionales referentes a este tema, como por ejemplo las plataformas
nacionales multisectoriales o incluir la RRD en los programas de desarrollo nacionales;
además que asignen recursos humanos y presupuestarios necesarios para brindar apoyo a los
esfuerzos y poder mantenerlos.
47
El MAH fue un instrumento importante por su innovación conceptual (desastre socio-
natural) y el establecimiento y refinación del vocabulario empleado en materia de GRD. En
términos políticos fue un hito debido a que elevó la sensibilización de la problemática en
todas las escalas territoriales de decisión política, significando un progreso en la agenda
internacional y el fortalecimiento de la cooperación regional.
En cuanto a su aplicación, aspecto fundamental, se destacó la implementación de una
revisión/evaluación bienal a desarrollarse a nivel nacional denominado “HFA Monitor”
que fue la herramienta utilizada para evaluar e informar sobre el progreso alcanzado por
cada país, y los retos identificados en la implementación de acciones de RRD en
conformidad con el Marco de Acción de Hyogo, de acuerdo a los lineamientos
metodológicos de la EIRD (UNISDR; 2008). Según el informe de Medio Término 2010-
2011 del MAH, en base a los datos de monitoreo de los gobiernos en los periodos 2005-
2007 y 2007-2009, existió coincidencia en que se “ha logrado un avance en el campo de
la RRD, especialmente desde el punto de vista institucional, en la promulgación de
legislaciones nacionales, en el establecimiento de sistemas de alertas tempranas y
fortalecimiento de la preparación y respuesta frente a los desastres (…) [Pero uno de los
desafíos mayores] fue la insuficiente aplicación del MAH a nivel local” (EIRD; 2011: p 6).
La escala local fue una de las preocupaciones porque entre los años 2005-2010 se notó un
“vacío considerable entre las acciones nacionales y locales”, aunque se detectaron
estrategias arraigadas localmente, especialmente las referidas a la adaptación al cambio
climático, donde facilitaron la adopción paulatina de medidas de RRD.
Se identificó que los Estados más avanzados en la descentralización jurídica, permiten que
las políticas públicas de GRD marquen la diferencia, pero siempre que estén respaldados
con asignaciones presupuestarias (EIRD; 2011: p. 42), lo cual es un punto delicado para
Fortalecer la preparación en caso de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel
y el establecimiento de un diálogo continuo de agencias que se encargan de estas tareas de
planificación y gestión (MAH; 2005).
Se recomendó una gestión integrada del medio ambiente y los recursos naturales a través del
mejoramiento de la planificación del uso de la tierra y las actividades de desarrollo;
implementar medidas estructurales y no estructurales, como el control de inundaciones, que
estén acorde a la adaptación del cambio climático o una gestión adecuada para los ecosistemas
frágiles. También crear instrumentos financieros alternativos e innovadores para hacer frente
al riesgo de desastres, y el fomento de la cooperación pública o privada. Fortalecer los sistemas
de salud, contar con “hospitales a salvo de desastres” y promover la seguridad alimentaria.
48
acordar en los gobiernos, pero termina siendo determinante en la posibilidad de avanzar
efectivamente en políticas eficientes a escala nacional y local.
En cuanto a los resultados de la aplicación del MAH, en general, la realidad demuestra que
las pérdidas y los efectos negativos de los desastres continuaron aumentando. En los diez
años del MAH, más de 700 mil personas han perdido la vida por esta causa, más de 1.4
millones han sufrido heridas y alrededor de 23 millones han quedado sin hogar como
consecuencia de desastres (Marco de Acción de Sendai; 2015). Esta información da cuenta
de que en todos los países el grado de exposición de las personas y los bienes, ha
aumentado con mayor rapidez, en relación a lo que han disminuido sus vulnerabilidades o
el incremento del fortalecimiento de su capacidades, lo cual viene generando nuevos
riesgos con impacto social, económico, cultural, ambiental, a corto y largo plazo, en
especial a nivel comunitario. Luego de esta evaluación, la actualización doctrinaria en
materia de RRD, era ampliamente consensuada para 2015, cuando se definió el nuevo
marco de acción.
1.2. e. Marco de Acción de Sendai (2015-2030)
El instrumento sucesor del MAH fue el Marco de Acción de Sendai 2015-2030 que se
adoptó en la Tercera Conferencia Mundial de Reducción de Riesgos de Desastres que
reunió a 187 países. Tuvo lugar en Sendai, Miyagi, Japón, el 18 de marzo de 2015, como
resultado de negociaciones que venían desarrollándose desde el 2012.
Éste marco propuso facilitar y movilizar los recursos, comprometiendo a nivel nacional,
regional e internacional a los actores de la EIRD, para contribuir al fortalecimiento de la
resiliencia en las naciones y las comunidades ante amenazas múltiples. Se plasmó
inicialmente que:
“La reducción y gestión de desastres dependen de los mecanismos de coordinación en
todos los sectores y entre un sector y otro y con actores pertinentes a todos los niveles
y requiere de plena participación de todas las instituciones ejecutivas y legislativas del
Estado a nivel nacional y local y una articulación clara de las responsabilidades de los
actores públicos y privados, incluidas las empresas y el sector académico, para
asegurar la comunicación mutua, la cooperación, la complementariedad de sus
funciones y rendición de cuentas y seguimiento” (Marco de Sendai; 2015:p. 10).
En correspondencia con ello, el objetivo del Marco de Sendai 2015-2030 busca el siguiente
resultado:
49
“La reducción sustancial del riesgo de desastres y de las pérdidas ocasionadas por los
desastres, tanto en vidas, medios de subsistencia y salud como en bienes económicos,
físicos, sociales, culturales y ambientales de las personas, las empresas, las
comunidades y los países.
(…) Para conseguir el resultado previsto, debe perseguirse el objetivo siguiente:
Prevenir la aparición de nuevos riesgos de desastres y reducir los existentes
implementando medidas integradas e inclusivas de índole económica, estructural,
jurídicas, social, sanitaria, cultural, educativa, ambiental, tecnológica, política e
institucional que prevenga y reduzca el grado de exposición a las amenazas y
vulnerabilidad a los desastres, aumenten la preparación para la respuesta y la
recuperación y refuercen de ese modo la resiliencia” (Marco de Sendai; 2015: p. 12).
El marco presentó siete metas mundiales para alcanzar los objetivos previstos:
a) “ Reducir considerablemente la mortalidad mundial causada por desastres para
2030, y lograr reducir la tasa de mortalidad mundial causada por desastres por
cada 100 mil personas en el decenio 2020-2030, respecto al periodo 2005-2015;
b) Reducir considerablemente el número de personas afectadas por desastres a
nivel mundial para 2030, y lograr reducir el promedio mundial por cada 100 mil
personas en el decenio 2020-2030, respecto al periodo 2005-2015;
c) Reducir las pérdidas económicas causadas directamente por los desastres en
relación al PBI mundial para el 2030.
d) Reducir considerablemente los daños causados por desastres en las estructuras
vitales y la interrupción de los servicios básicos, como las instalaciones de salud
y de educación, incluso desarrollando su resiliencia para el 2030.
e) Incrementar considerablemente el número de países que cuentan con estrategias
de RDD a nivel nacional y local para el 2020.
f) Mejorar considerablemente la cooperación internacional para los países en
desarrollo, mediante un apoyo adecuado y sostenible, que complemente las
medidas adoptadas a nivel nacional para la aplicación del presente Marco para el
2030.
g) Incrementar considerablemente la disponibilidad de los sistemas de alerta
temprana sobre los peligros múltiples y de la información y las evaluaciones
sobre el riesgos de desastres trasmitidas a las personas, y el acceso a ellos, para
2030” (Marco de Sendai; 2015: p. 12).
Asimismo, de acuerdo a la experiencia obtenida del MAH el Marco de Sendai
define cuatro prioridades de acción para lograr los objetivos.
50
“Los Estados deben adoptar medidas específicas en todos los sectores, en los planos
local, nacional, regional y mundial, con respecto a las siguientes esferas prioritarias:
Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastre.
Prioridad 2: Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo.
Prioridad 3: Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia.
Prioridad 4: Aumentar la preparación para casos de desastres a fin de dar una respuesta
eficaz, y “reconstruir mejor” en el ámbito de la recuperación, la rehabilitación y la
reconstrucción” (Marco de Acción de Sendai; 2015: p. 14).
La innovación del Marco de Acción de Sendai 2015-2030 radicó en comprender al riesgo
de desastres con sus amplias características17
: a pequeña y gran escala, frecuentes o poco
frecuentes, súbito o de evolución lenta, natural o causada por el hombre, así como a las
amenazas y los riesgos ambientales, tecnológicos y conexos. Por tanto, su objetivo fue el
de orientar la GRD en relación con las amenazas múltiples relativas a su exposición,
características y vulnerabilidad, dentro de las políticas de desarrollo a todos los niveles, así
como en todos los sectores y entre ellos.
En efecto, este Marco expresó “la necesidad de comprender mejor el riesgo de desastres
para lograr el fortalecimiento de la gobernanza”. En consecuencia, consideró relevante el
reconocimiento de las partes interesadas y sus funciones; la movilización de inversiones
que tengan en cuenta los riesgos a fin de evitar la aparición de nuevos riesgos; la resiliencia
de la infraestructura sanitaria, del patrimonio cultural y de los lugares de trabajo; el
fortalecimiento de la cooperación internacional, de las alianzas de trabajos mundiales y la
elaboración de política de donantes y programas que tengan en cuenta los riesgos. Para
estos fines se tuvo en cuenta el apoyo de las ‹‹Plataformas Mundiales y Regionales para la
RRD››.
De acuerdo a la evaluación de las experiencias anteriores, el Marco de Acción Sendai
consideró que los instrumentos internacionales, específicamente el Marco de Acción de
Hyogo, que asesoró y mejoró la cooperación entre los países en las capacidades de GRD,
el conocimiento, enseñanza mutua y afianzó las alianzas políticas. En adición, reconoció la
importancia de otros instrumentos del sistema de Naciones Unidas como la Conferencia
sobre el Desarrollo Sostenible, los principios de la Declaración de Río sobre Medio
17 Si bien el documento no explicita el concepto de Gestión Integral del Riesgo, tanto para el Marco de
Hyogo como para el de Sendai se encuentra implícito, ya que presentan un enfoque integral de la Gestión de
Riesgos de desastres comprendiendo el tratamiento de amenazas múltiples y sus interrelaciones, que tienen
consecuencias en los sistemas sociales, culturales, económicos y ambientales. Es importante mencionar que
en los niveles regionales y nacionales, se mencionan explícitamente Gestión Integral de Riesgos de Desastres
en sus documentos oficiales.
51
Ambiente y el Desarrollo, la Convención Marco sobre el Cambio Climático que
“representa(n) una oportunidad de reducir el riesgo de desastres de manera significativa y
coherente en todos los procesos intergubernamentales interrelacionados” (Marco de
Sendai; 2015:p. 11).
Uno de los aprendizajes derivados del MAH (2005-2015) que ha orientado al diseño del
Marco de Sendai (2015-2030) fue el enfoque preventivo del riesgo de desastre, centrado en
las personas, su salud y sus medios de subsistencia. Además, se busca que las medidas sean
cada vez más inclusivas y accesibles. En el propio documento en el apartado “Principios
rectores” quedó expresado que:
“(…) los países en desarrollo, en particular los países menos adelantados, los pequeños
Estados insulares en desarrollo, los países en desarrollo sin litoral y los países
africanos, así como los países de ingresos medianos y otros países que enfrentan
problemas específicos de riesgos de desastres, necesitan apoyo suficiente, sostenible y
oportuno, incluso con financiación, transferencia de tecnología y creación de
capacidades de los países desarrollados y los asociados, ajustado a sus necesidades y
prioridades, según las definan ellos mismos” (Marco de Sendai; 2015:p.14).
Bajo este lineamiento se contempla la Asistencia Humanitaria y la cooperación
internacional entre los Estados al servicio de la GRD.
El presente Marco tuvo en cuenta las carencias de su predecesor en el tratamiento de los
llamados “factores de riesgos subyacentes”, en la reducción de vulnerabilidades, aumento
de la resiliencia a todos los niveles, que reflejan la necesidad de acción de los gobiernos,
las empresas, la academia, los entes de financiamiento18
como el Banco Mundial, los
bancos de desarrollo, de las ONGs, el sistema de la ONU y demás sectores. Por ello,
propuso “fomentar la colaboración entre los mecanismos institucionales mundiales y
regionales en aras de la aplicación y la coherencia de los instrumentos y herramientas
pertinentes para la reducción de riesgos de desastres” (Marco de Sendai; 2015: p. 18)
además de “establecer y fortalecer foros de coordinación gubernamental a nivel nacional
y local (…) y un coordinador nacional designado para aplicar el Marco de Sendai”
(Marco de Sendai; 2015:p. 17). Se entiende entonces, que desde el punto de vista
operativo, Sendai propone un ajuste en la coordinación, aplicación, distribución de roles,
18 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) ofrece “financiamiento contingente” consiste en mecanismos
ex ante para garantizar la disponibilidad de recursos de previsión de una necesidad financiera concreta, que
habitualmente depende de que se dé una determinada o que ocurra un hecho dado (Oficina de Evaluación y
Supervisión; 2016).
52
aplicación y evaluación, derivada de los aprendizajes de las prácticas de los marcos
previos.
El cambio de enfoque en términos preventivos que fue notable en el MAH, se acentuó aún
más en el Marco de Sendai, ya que se le otorgó mayor énfasis a la gestión del riesgo, más
que a la gestión del desastre (Marco de Acción de Sendai; 2015), lo que significa que se le
dio mayor relevancia a las acciones políticas para aumentar la resiliencia, evocando
nuevamente a la interrelación y coordinación de las plataformas de las distintas escalas y
de los distintos actores involucrados.
En resumen, el Marco de Sendai (2015-2030) consideró que “en el contexto de una
creciente interdependencia mundial se precisa de una cooperación concertada, un entorno
internacional propicio y los medios de ejecución para estimular y contribuir al desarrollo
de conocimientos, las capacidades y la motivación para la reducción de riesgo de
desastres a todos los niveles” (Marco de Sendai; 2015: p. 14).
Ahora bien, la existencia de la interrelación y coordinación de las diferentes escalas
territoriales y niveles de acción en la GRD, ha sido una constante, mencionada de una o de
otra manera en los distintos instrumentos internacionales antes presentados, y acrecentando
su relevancia en la evolución que planteó cada marco.
Esto es central, tratándose de políticas públicas referentes a problemáticas que trascienden
fronteras, donde se torna imprescindible la cooperación entre distintas instituciones y
actores a todo nivel para lograr resultados coherentes y positivos.
Con el objetivo de aportar mayor claridad al análisis sobre la interrelación entre las
distintas escalas territoriales, actores involucrados y modalidades cooperativas, y
especialmente, la creciente gravitación que le viene otorgando la doctrina internacional al
nivel de acción comunitario o local, el más inmediato al problema y a la ciudadanía
vulnerable, se presenta el siguiente cuadro, en el que se recuperan y destacan los aportes
más significativos de cada instrumento:
53
Fuente: Elaboración propia en base a los documentos oficiales mencionados en el cuadro
Año
Instancias
Internacionales de
GRD
Incidencia en el nivel local
1989 Declaración del
Decenio
Internacional para la
Reducción de los
Desastres Naturales
(DIRDN): Resolución
44/236 y el Marco
Internacional para la
Acción del DIRDN
(1990-1999)
En la estructura del Marco Internacional para la Acción del DIRDN se
recomendaron las medidas políticas a nivel nacional e internacional de
manera explícita, y de manera menos visible, apareció la escala local. En
el apartado “Medidas políticas a nivel nacional” “c) Alienten a las
administraciones locales a adoptar medidas apropiadas para ‹‹movilizar
›› el apoyo necesario de los sectores públicos y privados y a que
contribuyan al cumplimiento de los propósitos del Decenio” (Marco de
Acción del DIRDN;1989)
1994
Primera Conferencia
Mundial sobre la
Reducción del Riesgo
de Desastres:
Estrategia de
Yokohama.
En el apartado “Recomendaciones para la Acción”, se divide en: las
“actividades a nivel comunitario y nacional”, las “actividades en los
planos regional y subregional” y por último las “actividades en el plano internacional”.
En el documento se refleja la interacción multinivel a la que se
aspira:“Las medidas preventivas son más eficaces cuando entrañan la
participación en todos los planos, desde la comunidad local hasta los
planos regional e internacional, pasando por los gobiernos de los
países” (Estrategia de Yokohama; 1994: p. 6).
1999
Creación Estrategia
Internacional para la
Reducción de
Desastres (EIRD).
La estructura del documento del Marco de Acción de la EIRD, a
diferencia del resto de los instrumentos, está dada por sus definiciones,
visión y de acuerdo a ésta, los objetivos a alcanzar donde se propone:
“Estimular la formación de sociedades interdisciplinarias e
intersectoriales y ampliar la creación de redes sobre reducción de los
riesgos a todo nivel” (Marco de Acción de la EIRD; 2001).
En el mismo sentido, en el apartado denominado “Área de interés
común” (entre los objetivos) se incluyen dos a destacar: “- El manejo y la
planificación del uso territorial, incluyendo la apropiada utilización territorial en áreas rurales, montañosas y costeras en riesgo, al igual que
en áreas urbanas no planificadas en megaciudades y ciudades
secundarias. -El desarrollo de una legislación nacional, regional e
internacional con respecto a la reducción de desastres” (Marco de
Acción de la EIRD; 2001).
2005
Segunda Conferencia
Mundial sobre la
Reducción del Riesgo
de Desastres: Marco
de Hyogo (2005-
2015).
El Marco de Hyogo se enfocó en la acción a todo nivel y en reiteradas
oportunidades se puntualiza, en el documento, el nivel local o comunitario. En la estructura de este instrumento se desarrollan las
prioridades y luego la aplicación teniendo en consideración a los Estados,
instituciones regionales, organizaciones internacionales y no se contempla
la escala local. Sin embargo, remarca que “todos los Estados deben
esforzarse por llevar a cabo las siguientes tareas (del MAH) en los
planos nacional y local, asumiéndolas como propias y en colaboración
con la sociedad civil y otras partes interesadas, en la medida de su
capacidad financiera, humana y material y teniendo en cuenta sus
disposiciones jurídicas internas y los instrumentos internacionales
existentes relacionados con la reducción de riesgos de desastres”.
(MAH; 2005: p.15)
2015 Tercera Conferencia
Mundial Sobre la
Reducción del Riesgo
de desastres: Marco
de Sendai (2015-
2030).
El documento de este Marco se estructura poniendo énfasis en sus cuatro prioridades de acción, que están desarrolladas de manera general y luego
focaliza por un lado el “Nivel Nacional y local” y por el otro “Nivel
mundial y regional”. Según el documento se consideró que “Si bien la
función propiciadora, de orientación y de coordinación de los gobiernos
nacionales y federales sigue siendo esencial, y es necesario empoderar a
las autoridades y las comunidades locales para reducir el riesgo de
desastres, incluso mediante recursos, incentivos y responsabilidades por
la toma de decisiones, como corresponda”(Marco de Sendai; 2015:p. 10)
54
1.3 Instrumentos financieros internacionales para situaciones de desastres
Uno de los elementos destacados por los instrumentos internacionales vinculados a la GRD
es la financiación para la RRD. Una de las prioridades del Marco de Acción de Sendai
(2015-2030) fue “invertir en la RRD para la resiliencia”, y para lograrlo estableció que se
debe “alentar la coordinación entre las instituciones financieras mundiales y regionales
con miras a evaluar y prever los posibles efectos económicos y sociales de los desastres”
(Marco de Sendai; 2015: p. 20).
Por esta razón, este apartado desarrolla brevemente cuales son los instrumentos y
estrategias financieras que brindan las instituciones internacionales como el Fondo
Monetario Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) o los distintos bancos de desarrollo
(Banco Interamericano de Desarrollo, Corporación Andina de Fomento, entre otros). Estas
herramientas pueden ser seguros financieros o “fondos contingentes”; estos últimos sirven
para garantizar la disponibilidad de fondos en la previsión de una necesidad financiera real,
que habitualmente depende de que se llegue a un determinado estado o se produzca un
hecho puntual, como en el caso de los desastres.
Según Perry (2009) las medidas que pueden adoptar los Estados, en relación a los
desastres, se clasifican en “ex post” o “ex ante”, es decir, después o antes que se produzcan
las conmociones. El autor indicó que los Estados, ante un desastres pueden aplicar medidas
“ex post” realizando un ajuste fiscal o pedir un préstamo de emergencia, en cambio las
medidas “ex antes” o preventivas, se refieren a que ya cuentan con códigos de
zonificación, construcción y reacondicionamiento, refuerzo de capacidad de repuesta o con
fondos de emergencias, bancos contra catástrofes, seguros y reaseguros o líneas de créditos
contingentes (Oficina de Evaluación y Supervisión-OVE; 2016)
En el caso del FMI, prestamista de última instancia por excelencia del sistema
internacional, se destaca por asistir a los desbalances y crisis financieras de los países, pero
ofrece también asistencia en emergencia y desastres, a través del denominado Instrumento
de Financiamiento Rápido (IFR) desde 2012. Se creó para reemplazar y ampliar el alcance
de las políticas de la Asistencia de Emergencia de Catástrofes Naturales (ENDA) originada
en 1962. Los países que utilizaron la asistencia financiera en el marco del ENDA entre
1995 a 2010 fueron por ejemplo: Bangladesh (inundaciones 1998 y 2008); Haití (huracán
1998), Turquía (terremoto 1999), Granada (Huracán 2003 y 2004), Dominica (Huracán
2009), Belice (inundaciones 2009), Pakistán (inundaciones 2010), entre otros (FMI; 2010)
55
y Ecuador fue uno de los que utilizó el RFI a causa de un terremoto en 2016 (Ecuador
Inmediato; 2016)
El Banco Mundial ofrece desde 2008 Líneas para catástrofes con opción de Desembolso
Diferido (CAT DDO), que se enmarca dentro del Financiamiento de Políticas de
Desarrollo que está destinada a los prestatarios del BIRF (Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento) y de la AIF (Asociación Internacional de Fomento). Los
términos de elegibilidad consisten en que el prestatario debe declarar la emergencia y
contar con mecanismos de gestión de riesgos de desastres, pero no se interesa por sus
condiciones macroeconómicas. La ventaja de este instrumento es que el desembolso no
tiene un límite global, su periodo es de 15 años y se puede renovar hasta tres veces. Los
Estados que lo han pedido fueron: Haití, Nicaragua, Costa Rica, Perú, Colombia,
Guatemala, entre otros (OVE-BID; 2016).
Además, el BM ofrece herramientas de gestión de desastres basadas en el mercado como:
el Fondo de Seguro contra Riesgos de Catástrofes en el Caribe desde el 2007, el
Instrumento de Cobertura Climática implementado en Uruguay en el año 2013 y el
Programa “Multiplicat”, que se trató de un mecanismo de emisión de bonos de catástrofes
que se desarrolló en 2009 para que los países cuenten con un seguro antes de que ocurra un
desastres. México fue pionero en 2006, ya que emitió bonos de catástrofes y luego
continúo por medio del programa. Este seguro permite que el Banco Central del Estado en
cuestión esté asesorado por medio del BM, para emitir estos bonos que sirven como
seguros y financiamiento para la emergencia y reconstrucción de un posible desastre, es
una de las maneras de generar una política pública económica y preventiva de GRD.
En el caso específico del BID, el primer instrumento financiero que lanzó para dar
respuesta a los desastres naturales fue la Facilidad de Crédito Contingente para
Emergencias Causadas por Desastres Naturales (FCC), aprobada en 2009, como medida
ex post. El monto depende de la intensidad del hecho en cuestión y de la población
afectada, además el préstamo tiene posibilidades de extenderse en el tiempo. Este
mecanismo fue aprovechado por Republica Dominicana (2009), Honduras (2012), Ecuador
(2012 y 2014), Panamá (2012), Costa Rica (2012), Perú (2013) y Nicaragua (2013) (BID;
2016).
En el 2012, el BID amplió la capacidad del FCC desarrollando una Línea de Crédito
Contingente para Desastres Naturales (CCL), ésta permite que cualquier autoridad
competente a nivel nacional, provincial e inclusive municipal que declare estado de
emergencia, a causa de cualquier desastre, pueda obtener una línea de crédito contingente.
56
Para acceder, el Estado debe atravesar por una evaluación de los parámetros
macroeconómicos y hay un límite de desembolso de acuerdo a su PBI. Hasta 2015 el CCL
no se ha utilizado, de acuerdo al informe de OVE (2016) esto se debe a la falta de demanda
del instrumento por su elevada comisión para la movilización de fondos.
La proliferación de instrumentos financieros para asistir en caso de desastres que se
observan a nivel internacional y regional, tiene importancia reciente debido al ingreso y
repercusión que tiene el tratamiento de la GRD en la agenda internacional. De acuerdo a la
Oficina de Evaluación y Supervisión (2016) del BID, todavía son insuficientes y se
necesita de una mayor claridad de los instrumentos según la clasificación del riesgo, el
alcance del instrumento o la disponibilidad rápida del fondo y las condiciones de
elegibilidad, por ende se debe comunicar con mayor especificidad, para que los gobiernos
evalúen la conveniencia de acceder o no este tipo instrumentos financieros.
Ahora bien, retomando la estructura del documento del Marco de Sendai, en el siguiente
apartado se analiza la GRD a escala regional, con referencias de índole más general a
América Latina, pero focalizando en América del Sur, debido a la relevancia de este
espacio geográfico para la República Argentina, en virtud de su pertenencia a bloques de
integración regional que se asocian con países de la subregión, especialmente el Mercosur
Ampliado.
1.4 La normativa e instituciones sobre la Gestión de Riesgos de Desastres a nivel
regional sudamericano
Como introducción al análisis del desarrollo de institucionalidad y doctrina de la GRD a
escala regional, no se puede dejar de mencionar que fenómenos como “El niño” (ENOS) y
el calentamiento global tienen efectos cada vez más graves en este espacio geográfico:
temperaturas más extremas y frecuentes, inundaciones, sumada a la ocurrencia de
terremotos y tsunamis, por causas geológicas. Sin embargo, “las inundaciones causan las
mayores pérdidas económicas en todos los países [de América del Sur] a excepción de
Chile y Perú, cuyas mayores pérdidas están asociadas a terremotos y tsunamis” (Khamis y
Osorio; 2013 p: 9). Esto ha influido, sin lugar a dudas, en la proliferación de instrumentos
a nivel regional y acuerdos entre países para brindar respuestas coordinadas y alcanzar
compromisos en la materia. En este contexto, se manifiesta la creciente necesidad de
garantizar su respaldo con recursos financieros, planes y mecanismos de contingencia,
recursos humanos y mayor sensibilización social, con fuerte participación del ámbito
57
educativo (Khamis y Osorio; 2013). Para tener una idea más cabal de la situación en
términos financieros, de acuerdo a estimaciones de 2015, solamente alrededor de 13% de
las potenciales pérdidas económicas relacionadas con desastres estaban aseguradas en
América Latina, frente a 44% de América del Norte y 24% de Europa (Oficina de
Evaluación y Supervisión- BID; 2016).
Teniendo en cuenta esta realidad, el presente apartado pretende analizar el tratamiento
político que recibe la GRD en la región sudamericana y específicamente en aquellos
organismos donde Argentina es miembro. Para ello, es necesario comprender algunos de
los elementos del contexto internacional y observar los cambios que se produjeron en los
procesos de integración a nivel regional, en la etapa bajo estudio.
Durante los años ´90 la integración estuvo influida por la hegemonía del neoliberalismo
que alentaba a la inserción de las economías nacionales de América Latina a una economía
globalizada, siguiendo políticas de desregulación del mercado y liberalización del capital,
donde se privilegiaban intereses privados y financieros que se imponían sobre otros
sectores. En efecto, la modalidad de integración que se materializó en el periodo, se
denominó “regionalismo abierto” producto de la voluntad política para lograr una mayor
liberalización y apertura internacional de las economías (CEPAL; 1994).
Como consecuencia de la crisis de las economías neoliberales de los países de la región
desde fines del siglo XX, y la efervescencia social y política que las acompañó, se extendió
desde mediados de los ´90 hasta principio del siglo XXI, la emergencia en América del Sur
de gobiernos representativos de una época denominada por algunos especialistas como
“posneoliberal” (Arena García; 2012). Estos gobiernos tenían diferencias ideológicas, pero
coincidieron en reivindicar el rol del Estado para construir sociedades más justas y
aspiraron a desarrollar posiciones autónomas en el escenario internacional a través de
procesos de cooperación política y económica (Sader 2013; Bresser-Pereira y Theuer,
2012). Tal es el caso de Hugo Chávez en Venezuela (1999-2013), Luiz Inácio Lula Da
Silva (2003-2011) y Dilma Russeff (2011-2016) en Brasil, Evo Morales en Bolivia (Desde
el 2006 hasta la actualidad), Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández (2007-
2015) en Argentina, Tabaré Vázquez (2005-2010/2015 hasta la actualidad) y José Mujica
(2010-2015) en Uruguay, Michelle Bachelet en Chile (2006-2010/2014 hasta la
actualidad), Rafael Correa en Ecuador (desde el 2007-2017), Fernando Lugo (2008-2011)
en Paraguay y Ollanta Humalla en Perú (2011-2016).
Estos procesos se vieron favorecidos por un particular contexto político internacional,
signado por los ataques del 11 de septiembre del 2001 a los Estados Unidos y la guerra
58
global contra el terrorismo que llevó a la focalización del interés geopolítico
estadounidense en la región de Medio Oriente. Igualmente, América Latina continuó
ocupando un importante lugar en la política exterior de Washington, pero no fue una zona
de preocupación inmediata (salvo las puntuales excepciones de Colombia, México y
Cuba), permitiendo a la región adquirir mayores márgenes de autonomía. También se
vieron beneficiados por una realidad económica internacional promisoria durante la mayor
parte de la primera década del siglo XXI, ya que las condiciones de financiamiento para los
mercados emergentes fueron muy favorables y las tasas de interés que se encontraban en
sus mínimos históricos, generaron una abundante liquidez de capitales. Sumado a un
aumento sostenido del precio de las commodities, productos fundamentales en las
estructuras de exportación de muchos Estados latinoamericanos, alentado entre otros
motivos, por la expansión de la demanda de países como China e India. Todos estos
factores facilitaron la emergencia de un amplio espectro de gobiernos de corte progresista
o de izquierda en Sudamérica (Ceipil y Cascos Blancos; 2014) y de iniciativas
integracionistas de tinte más autónomo.
El desmantelamiento del orden neoliberal a nivel nacional en algunos Estados
sudamericanos, promovió un nuevo paradigma de integración regional que no sólo
atendiera los intereses económicos-comerciales, sino también que se constituyera en un
espacio de colaboración y cooperación para crear capacidades nacionales y enfrentar las
problemáticas que afectaban a la región, ampliar la agenda de integración a nuevas
temáticas, y trabajar por el posicionamiento internacional “en bloque” que permitiera
obtener un peso de negociación mayor en determinadas áreas (Ceipil y Cascos Blancos;
2014).Durante la primera década y media del siglo XXI, la región se vio transformada por
nuevos conceptos, discursos, objetivos, formas de negociación, nuevas instituciones e
instancias al interior de los procesos de integración regional, como fue el caso del
MERCOSUR o el surgimiento de nuevas formas de integración regional como la
UNASUR, que se desarrollaran en los próximos apartados.
Vale aclarar, que después de 2015-2016 el escenario internacional y regional comenzó a
alterarse, a raíz de los cambios de gobierno que dieron un giro hacia la derecha, en varios
Estados Sudamericanos, no obstante, el grueso de los años que comprenden la etapa
analizada, corresponden al contexto antes descripto.
59
1.4 a. MERCOSUR: Mercado Común del Sur
El Mercado Común del Sur representa un proceso de integración regional que se
constituyó inicialmente por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay mediante la firma del
Tratado de Asunción en 1991, en el contexto del paradigma del regionalismo abierto.
El proceso de cambio del modelo de integración dentro del Mercosur, detallado en el
apartado previo, se dio a principios del siglo XXI, cuando la decadencia y la frustración
por las crisis económicas consecuencia del periodo neoliberal en la región,
particularmente, en 1998 en Brasil y en el 2000-2001 en Argentina.
Estas crisis internas trajeron como correlato el fortalecimiento de los movimientos y
fuerzas sociales, que permitieron el surgimiento de nuevos líderes, cuestionadores del
neoliberalismo, e incluso del “regionalismo abierto” (Bizzozero y Rodriguez; 2015). Estos
líderes fueron denominado por algunos especialistas como “pos-neoliberales” (Arenas
García; 2012), “socialistas del siglo XXI” (Chavez; 2005; Atilio Borón; 2008), “la nueva
izquierda latinoamericana” (Barret & Chavez 2008; Vilas, 2006), entre otros, que
coincidieron relativamente en el discurso, en algunas características de los modelos de
desarrollo internos y políticas públicas (con matices claramente singulares), durante gran
parte del periodo estudiado.
En este marco, uno de los antecedentes importantes que se desarrolló dentro del Mercosur
en relación a la GRD, fue en 2001 cuando el Consejo del Mercado Común “adoptó un
Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente en el cual se incluyeron los desastres y
emergencias ambientales y en el 2004 se Aprobó el Protocolo Adicional al Acuerdo Marco
en Materia de Cooperación y Asistencia ante Emergencias Ambientales” (Ceipil y Cascos
Blancos; 2014: p. 106) a razón de que la temática medio ambiental se consideraba
necesaria “en la agenda de consolidación y profundización del Mercosur” (Acuerdo Marco
sobre Medio Ambiente del Mercosur; Dec. CMC N°2; 2001). Las emergencias ambientales
se definieron como “situación resultante de un fenómeno natural o antrópico que sea
susceptible de provocar graves daños al ambiente o a los ecosistemas y, que por sus
características, requieren asistencia inmediata” (Artículo 1 del Protocolo Adicional;
2001). Este protocolo constituyó una herramienta inicial y precursora para la cooperación
de las diferentes agencias nacionales de los miembros partes para enfrentar este tipo de
emergencia (Ceipil y Cascos Blancos; 2014).
Este suceso se desarrolló en un momento en que se iría, muy gradualmente, dando lugar a
una ampliación de la agenda en el Mercosur, que según Geyneiro y Vázquez (2006), toma
60
como punto de inflexión el “Consenso de Buenos Aires” entre Brasil y Argentina en 2003,
donde se plantearon los principales desafíos de esta “nueva agenda” como el
fortalecimiento de las democracias, el combate a la pobreza, desigualdad y desempleo.
Además, el Consejo del Mercado Común, mediante programas como el Plan de Trabajo
2004-2006, buscó avanzar en una integración más profunda en términos, institucionales,
económico-comerciales, sociales, de cooperación en ciencia y tecnología e integración
física y energética.
Es importante aclarar que la integración se fortaleció paulatinamente a raíz del
establecimiento de lazos de confianza dentro de la región, también influenciado por una
mejora económica a nivel internacional, lo que llevó a que la opinión pública sea favorable
a la integración regional sudamericana, favoreciendo la diversificación y ampliación de la
agenda. Otro de los acontecimientos relevantes e influyentes fue la ampliación del núcleo
original del bloque con la incorporación de Venezuela en el 2012 y de Bolivia en el 2015.
En el 2016 se cumplieron 25 años de la fundación del Mercosur, las opiniones de los
especialistas están dividas en cuanto al balance del período. Algunos consideran que el
bloque ha logrado estabilizar las relaciones pacíficas entre los socios y se ha ampliado
hacia el resto de América del Sur, con adhesión de miembros y socios, destacando que el
fortalecimiento de la identidad regional, incluyendo temas sociales en su agenda y creando
instituciones representativas de la sociedad civil como el Parlasur o el Instituto de Políticas
Públicas de Derechos Humanos del Mercosur (Bizzozero; 2014). Sin embargo, otros
especialistas como Bartesaghi (2016) enfatizan que el Mercosur cumplió sólo parcialmente
los objetivos del Tratado de Asunción; así por ejemplo, todavía no se ha completado la
zona de libre comercio de los países miembros.
De acuerdo a Bizzozero y Rodríguez (2015) el Mercosur atravesó un proceso de
densificación institucional en estos años, el inicio del tratamiento de las asimetrías entre los
Estados miembros, un incremento de decisiones sobre la dimensión global del proceso de
integración y la inclusión más específica de la dimensión social y nuevas temáticas
(Bizzozero; 2013).
REHU y RMAGIR
Ahora bien, teniendo en cuenta los temas de la nueva agenda dentro del Mercosur, en lo
que respecta al abordaje de la GRD, durante el período estudiado, se creó la Reunión
Especializada de Reducción de Riesgos de Desastres Socio-naturales, la Defensa civil, la
Protección Civil y la Asistencia Humanitaria (en adelante REHU) por Decisión del
61
Consejo del Mercado Común (CMC) N° 003/09, a partir de la Cumbre del Mercosur de
Asunción, Paraguay celebrada en julio de 2009.
Esto se dio en un contexto de ampliación y mayor relevancia de la agenda política de la
integración regional, y del creciente número de desastres que ocurrieron en los últimos
años, como por ejemplo las inundaciones en Argentina (2001 y 2003), terremoto en Chile
(2004) y inundaciones en Bolivia (2009), otros de los desastres que ocurrieron fueron por
ejemplo las inundaciones y desplazamientos en los estados brasileños de Minas Gerais y
Santo Espíritu Brasil (2013); terremoto en Chile (2014), las inundaciones en ocho
provincias argentina (2016), sequias en Bolivia (2016), entre otros (Redhum; 2017) lo que
acrecentó la importancia del tratamiento de la GRD dentro del Mercosur.
La REHU representó un hito en el camino hacia la consolidación de un mecanismo de
asistencia mutua dentro del MERCOSUR, y se consideró una asignatura pendiente en el
ámbito subregional hasta el momento de su creación, ya que anteriormente sólo existían
instituciones y procedimientos de asistencia particular de cada Estado.
La REHU, cuya vigencia fue de 2009 a 2015, constituyó un órgano dependiente del Grupo
del Mercado Común, coordinado por el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP).
El FCCP, a su vez, es un organismo auxiliar del Consejo del Mercado Común (CMC),
integrado por altos funcionarios de las cancillerías de los Estados Partes y de los países
asociados del bloque para el tratamiento de los temas de interés común. Cada año, se
nombró a la Presidencia Pro-Tempore que le correspondía al Estado Parte elegido para
hacerse cargo y abordar las propuestas en cada Reunión (Decisión CMC N°03; 2009).
Desde los inicios de la REHU, los presidentes y cancilleres del Mercosur definieron y
compartieron su postura sobre la problemática de la gestión de riesgos y asistencia
humanitaria, reconociendo: el incremento de los desastres socio-naturales en la región, la
necesidad de socializar, agilizar y fortalecer la prevención y la respuesta ante esos
fenómenos. También, coincidieron en la importancia de los lineamientos del “Marco de
Acción de Hyogo” e inclusive expresaron su interés en incorporar la gestión local del
riesgo en la agenda pública de los países de la subregión, fomentando la participación
comunitaria organizada, de modo que los propios beneficiarios cooperen en las diferentes
actividades de prevención, mitigación y atención de desastres. Así, se encuentra plasmado
en el texto fundacional de la REHU, “que los Estados Partes del Mercosur y Estados
Asociados desean promover aspectos del Marco de Hyogo 2005-2015, lo cual implica
enfrentar a los desastres de origen natural o antrópicos desde un enfoque integral para la
prevención, la mitigación, la atención y la recuperación” (Decisión CMC 003;2009).
62
En las sucesivas Reuniones Ordinarias del REHU (en noviembre 2009 en Montevideo;
marzo y junio de 2010 Buenos Aires; junio 2011 en Asunción; julio 2012 en Rio de
Janeiro; noviembre de 2013 en Caracas y julio del 2015 en Brasilia), a través de distintos
comunicados conjuntos se expresó la firme voluntad de sumar sus esfuerzos hacia la
construcción de mecanismos permanentes de coordinación y cooperación entre los
sistemas nacionales de gestión de riesgos y asistencia humanitaria, y en la adopción e
implementación de políticas regionales desde una perspectiva integral.
Esta idea se materializó, por ejemplo, en el Taller de "Manejo de Suministros en el
MERCOSUR" que se realizó en Buenos Aires en 2010 y se fue perfeccionando cada vez
más. Su objetivo fue aumentar la coordinación entre los países para hacer frente a los
desastres desde una perspectiva de integración. Siguiendo esta línea en la Reunión de la
REHU de Recifes Brasil (2010) se sostuvo que era importante continuar con:
“(…) el abordaje de cuestiones como la participación institucional de REHU en foros
internacionales, la continuidad en el proceso de actividades conjuntas, los avances en
la coordinación entre los sistemas nacionales de gestión del riesgo, la cooperación
humanitaria brindada a países fuera del MERCOSUR y la articulación con los
organismos internacionales” (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la
República Argentina; 2010).
En concordancia, se destacan dos comunicados conjuntos uno de 2010 y otro de 2011,
resultado de las Reuniones del Consejo del Mercado Común. La primera se desarrolló en
San Juan, Argentina y se destacó el interés de:
“(…) impulsar la coordinación regional de políticas, estrategias y planes, a través del
acercamiento entre los mecanismos subregionales existentes de gestión de riesgos,
como el Comité Andino para la Prevención y Atención de Desastres (CAPRADE), el
Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América
Central (CEPREDENAC), la Agencia Caribeña para el Manejo de los Desastres y la
Emergencia (CDEMA), y la Reunión Especializada de Reducción de Riesgos de
Desastres Socionaturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia
Humanitaria del MERCOSUR (REHU) (…) En igual sentido, [se destacó] el trabajo
humanitario desarrollado en Haití por otras iniciativas nacionales como la iniciativa
Cascos Blancos, personal humanitario de Paraguay y Uruguay y la Brigada
Internacional Simón Bolívar de Venezuela (…) [y] los compromisos asumidos en la
Declaración de Solidaridad de UNASUR con Haití, adoptada en la Cumbre
Extraordinaria de Quito del 9 de febrero de 2010” (Mercosur; 2010)
63
El segundo acontecimiento (2011) se refiere al lanzamiento de un comunicado conjunto de
los Estados Partes del Mercosur y Estados Asociados en la XLI Reunión CMC y en uno de
sus puntos se indicó que:
“Tomaron nota de los trabajos de la Reunión Especializada de Reducción de Riesgo
de Desastres Socio-naturales, la Defensa Civil, la Protección Civil y la Asistencia
Humanitaria del MERCOSUR (REHU) y acordaron promover, en su ámbito,
iniciativas en materia de manejo integral de suministros y manejo de cuencas
hidrográficas, gestión de riesgos y asistencia humanitaria” (Comunicado de Reunión
de CMC; 2011:p. 2).
Asimismo, los Estados Parte celebraron la XLIX Reunión del CMC, el 20 de diciembre de
2015 en Asunción, Paraguay, donde decidieron crear la Reunión de Ministros y Altas
Autoridades de Gestión Integral de Riesgos de Desastres (en adelante, RMAGIR), a través
del decreto 47/15 (Decisión. CMC N° 47/2015).
Esta Reunión reemplazó y continúa actualmente los trabajos de la REHU, con el objetivo
mejorar las sinergias a nivel subregional, asesorar y proponer medidas, políticas y acciones
al más alto nivel en materia de gestión integral de riesgos de desastres. Este cambio se
produjo en medio de la dramática situación que vivieron cientos de miles de personas en
Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay por el desborde de los ríos en el sistema hídrico
Paraguay-Paraná, que obligó a evacuar gran cantidad de gente de las zonas ribereñas, con
los consecuentes perjuicios económicos, sociales y afectivos que provocan el desarraigo y
la sobrevivencia en condiciones de extrema precariedad (La Nación- Paraguay; 2016)
Este tipo de desastres en la región hizo que los mandatarios consideren esta instancia no
sólo como oportuna sino también urgente e indispensable.
Entre las funciones de la RMAGIR destacan:
“Definir prioridades en el área de la gestión integral de riesgos de desastres de la
región.
Proponer políticas subregionales transfronterizas en materia de gestión integral de
riesgos de desastres basadas en realidades nacionales que contribuyan a las mismas,
apoyados en el intercambio de información, investigación, innovación, experiencias,
asesoría técnica y científica.
Promover la creación de una plataforma MERCOSUR en materia de gestión
integral de riesgos de desastres integrada por los Estados Partes” (RMAGIR; 2015).
64
La primera Reunión del RMAGIR se realizó en Uruguay en marzo de 2016, a un año del
Marco de Acción de Sendai, por lo que trató su implementación en esta instancia.
También se dedicó a analizar los efectos del Fenómeno del Niño en la Sub-Región y sus
proyecciones de futuro y trabajó sobre el diseño de una propuesta de tareas y reglamentos
del RMAGIR.
Si bien reciente su puesta en funcionamiento, lo relevante fue la incorporación de la
Gestión Integral de Riesgos de Desastre, que complejizó aún más el término de GRD,
otorgándole mayor importancia a la comprensión de las distintas variables y
características del riesgo. Esto determinó el abandono de la tradicional fragmentación
temporal, espacial e institucional propia de las mayorías de las actuaciones ante el riesgo
ante desastres, convirtiéndose en un tratamiento interdisciplinario inmerso en la
integración de las instituciones nacionales y regionales del Mercosur.
Mercociudades
Otro de los espacios institucionales del Mercosur, donde se trata el tópico de GRD es en la
Red de Mercociudades, dentro de la Unidad Temática Ambiente y Desarrollo Sostenible
(UTADS). Esta red fue creada en 1995, durante la realización del Seminario "Mercosur:
Oportunidades y Desafíos para las Ciudades", organizado por la Unión de Ciudades
Capitales Iberoamericanas-Subregión Cono Sur en Asunción.
La “Declaración de Asunción” emitida en esa oportunidad, expresó la voluntad de los
Alcaldes de crear una asociación de Ciudades del Mercosur y el deseo de participar
activamente de la construcción del proceso de integración regional.
En julio del mismo año, en la ciudad de Porto Alegre, los Alcaldes firmaron el
"Compromiso de Porto Alegre" donde declararon su aspiración de profundizar el
protagonismo de las ciudades en el proceso de integración, definieron las características
principales que tendría la nueva organización de ciudades y se estableció un plazo para la
fundación de la misma. Finalmente, en noviembre, se realizó en la ciudad de Asunción la I
Cumbre de Alcaldes, Intendentes y Prefeitos donde se firmó el Acta Fundacional de
Mercociudades (Mercociudades; 2016).
Los objetivos de la red se centraron en: aumentar las competencias de las ciudades en las
diferentes instituciones dentro del Mercosur; crear canales de comunicación, información e
intercambio de experiencias, impulsar convenios y cooperación en diferentes áreas para
planificar políticas comunes y fortalecer los apoyos técnicos. Actualmente, la Red se ha
ampliado a más de 323 ciudades de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Venezuela,
65
Chile, Bolivia, Ecuador, Perú y Colombia y nuclea a unos 120 millones de personas
(Mercociudades; 2017).
Mercociudades presenta una serie de Unidades Temáticas desde Género, Educación,
Participación Ciudadana, Ciencia y Tecnología, Cooperación Internacional, Desarrollo
Urbano y Desarrollo Social, Cultura y la que es de interés a los fines de la presente
investigación es la Unidad Temática de Ambiente y Desarrollo Sostenible (UTADS)
creada en 1996.
La UTADS consideró que los gobiernos locales tienen la tarea fundamental de
confeccionar una agenda conjunta y articulada para afrontar los desafíos de la región en
sintonía con los acuerdos y campañas a nivel internacional, ya que los municipios son la
primera instancia de vinculación entre el Estado, las instituciones y las comunidades en
cada territorio.
“Hasta hace pocos años, la incidencia [de las ciudades en la agenda] era básicamente
entendida como un mecanismo o actividad de los gobiernos locales en relación con sus
gobiernos nacionales, o en el mejor de los casos con organismos regionales. En años
recientes se ha incrementado la conciencia sobre el impacto que tienen en el territorio,
los temas que se debaten en la comunidad internacional, principalmente entre
gobiernos nacionales. Esto, en algunos casos ha traído consigo la apertura de algunas
ventanillas de participación para los gobiernos locales, imponiendo a las ciudades la
necesidad y el desafío de desarrollar acciones de incidencia en la agenda global (…)
[Así,] las redes de gobiernos locales constituyen una herramienta clave para la
elaboración e implementación conjunta de estrategias de incidencia política” (Foro
Internacional sobre la Incidencia Global de las Ciudades-Montevideo; 2015: p. 12-13).
América Latina cuenta con algunas redes con fuerte potencia, especialmente
Mercociudades, pero que han tenido comparativamente con las de resto del mundo, han
tenido poca presencia en las agendas globales, quizá por su menor trayectoria histórica
(Foro Internacional sobre la Incidencia Global de las Ciudades-Montevideo; 2015). Sin
embargo, en tópicos como GRD que es de carácter transfronterizo y que tiene cada vez
mayor importancia en la agenda internacional, ha participado a través de acuerdos,
compromisos y memorándum de entendimientos con otras organizaciones donde se
privilegió el desarrollo sustentable, el cambio climático, la resiliencia y la GRD.
En virtud de lo antedicho, se destaca el “Acuerdo Marco de Colaboración entre
Mercociudades y la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción de Riesgo de
Desastres (UNISDR)” firmado el 3 de octubre de 2012, con el objetivo de difundir y
66
promover conjuntamente la Campaña de RRD de la UNISDR “Desarrollando Ciudades
Resilientes: Mi Ciudad se está Preparando”19
orientada a gobiernos locales a nivel global,
en pos de lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) prestando especial
atención a la acción de RRD y la adaptación al cambio climático.
De esta manera se plantearon los siguientes compromisos:
Primero: impulsar, promocionar y difundir información sobre la Campaña
Desarrollando Ciudades Resilientes en torno dar impulso político al MAH, la RRD y a
la Campaña Mundial, asegurando el cumplimiento de los 10 aspectos esenciales para
lograr ciudades resilientes dentro del Mercosur. “Nominar en el marco de la campaña
a las ciudades que hayan desarrollado buenas prácticas en la RRD y elaborar un
informe de impacto sobre la gestión desarrollado por Mercociudades con sus
miembros respecto a la Campaña, y el desarrollo de ciudades resilientes que será
integrado al informe final de UNISDR y difundidos por sus respectivos sitios web.
Segundo: con el objetivo de asegurar el desarrollo adecuado del presente marco de
colaboración, cada una de las instituciones participantes nombrará un punto focal y
representante para el desarrollo de las actividades que ambas instituciones convengan
a favor del éxito del presente marco de colaboración.
Tercero: el presente marco (…) tendrá vigencia desde el momento de su firma y tendrá
duración hasta la culminación de la campaña en el 2015, periodo luego del cual podrá
ser renovado (…) Este podrá ser terminado y quedará sin efecto mediante notificación
de cualquiera de las partes firmantes” (UTADS-Mercociudades; 2012:p. 6-7).
Este marco de Colaboración entre Mercociudades y UNISDR fue ratificado y su vigencia
extendida hasta el año 2020 (Mercociudades; 2017).
En marzo del 2015, se desarrolló un trabajo conjunto y voluntario que estableció una serie
de “Compromisos de las/los líderes de los gobiernos locales hacia la Conferencia Global
para la Reducción de Riesgos de Desastres” como borrador que se presentó en el Marco
Post-2015 de Sendai. Este trabajo fue parte de la iniciativa de la “Hoja de Ruta de las
Ciudades Latinoamericanas para la Resiliencia” (EIRD; 2015).
La red de Mercociudades ha resuelto en la XXI Cumbre realizada en Santa Fe en
noviembre de 2016, promover la construcción de sociedades resilientes en el marco de la
cooperación internacional y ha aprobado el plan anual de trabajo para el periodo 2017 que
prioriza la “formación de ciudades resilientes desde una concepción amplia, que aborde
19 La Campaña Desarrollando Ciudades Resilientes: Mi ciudad se está preparando de la UNISDR se originó
a partir de la Declaración de Incheón para el establecimiento de una Alianza de Gobiernos Locales para la
RRD (2009).
67
tanto la gestión integral del riesgo de desastres como las tensiones y crisis que afectan a
las ciudades de manera de incorporar este enfoque en las políticas de desarrollo local y
sustentabilidad ambiental (…) teniendo en cuenta el Marco de Acción de Sendai 2015-
2030) (Plan de Acción del Marco de Colaboración UNISDR-Mercociudades; 2017: p. 1).
En otro de los documentos donde se visualiza la creciente importancia de la GRD en la
agenda de la red es en el “Plan de Trabajo de la Presidencia de la Red de Mercociudades
(2016-2017): Construyendo sociedades resilientes en el marco de la integración
regional”. La ciudad de Santa Fe, Argentina, fue el municipio elegido para ejercer la
presidencia que se propuso “como principal objetivo y desafío concientizar, sensibilizar y
promover ciudades resilientes e inclusivas” (Mercociudades; 2016: p.1).
Los principales ejes temáticos propuestos para la gestión, en la presidencia fueron:
“1) Formación de sociedades resilientes, desde una concepción amplia, que aborde
tanto la gestión integral del riesgo de desastres como las tensiones y crisis que afectan
a las ciudades de manera de incorporar este enfoque en las políticas de desarrollo local
y sustentabilidad ambiental.
2) Promoción de sociedades inclusivas, a través de la generación de oportunidades de
aprendizaje y educación, desarrollo de capacidades y fomento del crecimiento personal
y social, en forma equitativa durante toda la vida.
3) Impulso de la cooperación, el proceso de integración regional y la relación con
organismos internacionales y de financiamiento, para fortalecer la capacidad de los
gobiernos locales en el diseño y ejecución de políticas públicas sostenibles así como la
promoción de la integración económica” (Plan de trabajo de la presidencia de Santa
Fe, 2016: P. 2-3).
Este Plan de Acción de la UTADS para 2016 coordinado por el Municipio de Santa Fe
tiene como desafío dentro de la GRD:
“(…) crear espacios de participación para planificar a mediano y largo plazo, que
contenga a la vez la concreción de acciones a corto plazo para evitar, que un evento
natural o antrópico, se transforme en un desastre. En este sentido, se trabaja en la
conformación de una red que permita consolidar vínculos de cooperación y el
fortalecimiento e intercambios de experiencias de las ciudades de la región, a fin de
potenciar los esfuerzos realizados por los Municipios que se encuentren desarrollando
políticas de Gestión de Riesgos” (Plan de Trabajo de la Unidad Temática de Medio
Ambiente y Desarrollo Sostenible; 2016: p. 3)
68
Esto implica llevar adelante una gobernanza democrática y participativa en la gestión
pública y obtener financiamiento adecuado para la realización de tales políticas.
Mercociudades se transformó en el ejemplo más claro de la existencia de una “nueva
agenda” dentro del Mercosur y del progreso de la federalización de la política exterior
(Araya y Herrero; 2016) de los Estados de la región sudamericana, que demostró la
capacidad de los municipios en tomar espacios políticos y unirse para tener más incidencia
en el ámbito internacional.
1.4. b. UNASUR: Unión de Naciones Sudamericanas
UNASUR es una instancia particular de integración surgida en el contexto histórico antes
descripto en la región sudamericana. Sus comienzos se remontan a fines del 2004 cuando
se creó la entonces Comunidad Sudamericanas de Naciones (CSN) con el objetivo de
integrar los procesos regionales desarrollados por el Mercosur y la Comunidad Andina. En
abril del 2007, durante la Cumbre Energética Sudamericana, en la Isla Margarita
(Venezuela), los jefes de Estado cambiaron el nombre de la Comunidad Sudamericana de
Naciones a la Unión de Naciones Sudamericanas (UNASUR).
El 23 de mayo del 2008 se designó como sede permanente de la Secretaria General a
Quito, la capital de Ecuador y del Parlamento a Cochabamba, en Bolivia. Además, se
aprobó su Tratado Constitutivo, que entró en vigencia el 11 de marzo de 2011, una vez que
nueve de los doce países miembros lo ratificaran.
La UNASUR está integrada por los siguientes países: la República Argentina, el Estado
Plurinacional de Bolivia, la República Federativa del Brasil, la República de Chile, la
República de Colombia, República de Ecuador, República Cooperativa de Guyana,
República de Paraguay, República del Perú, República de Suriname, República Oriental
del Uruguay y República Bolivariana de Venezuela.
En este espacio las decisiones se adoptan por consenso y se estructura institucionalmente
por: el Consejo de Jefas y Jefes de Estado y de Gobierno (Ejercida por la Presidencia Pro-
tempore)20
, El Consejo de Ministros y Ministras de Relaciones Exteriores, el Consejo de
Delegados y Delegadas (que tienen a cargo los diferentes Consejos Sectoriales y otras
instancias como los Grupos de Trabajo) y la Secretaria General.
20 Las Presidencia Pro-Tempore de la UNASUR fueron: Chile (2008-2009), Ecuador (2009-2010), Guayana
(2010-2011), Paraguay (2011-2012), Perú (2012-2013), Suriname (2013-2014), Uruguay (2014-2016),
Venezuela (2016- 2017), Argentina (2017) (UNASUR; 2017).
69
Desde el Tratado constitutivo se observó una ruptura con el paradigma de “regionalismo
abierto”, ya que su objetivo fue lograr construir un espacio de integración y de unión en el
plano cultural, social, económico, científico-tecnológico, ambiental y, fundamentalmente
político, entre los países miembros, otorgando prioridad al diálogo y concertación política
sobre las diversas áreas. Asimismo, se centró en el respeto de los principios de democracia,
participación ciudadana, soberanía, equidad e inclusión social y la independencia de los
Estados, para lograr un desarrollo sostenido que logre superar las desigualdades.
La Gestión de Riesgos de Desastres fue tomada en cuenta como uno de los objetivos
específicos planteados en el Tratado Constitutivo de la UNASUR (2011), entre los que se
incluye “la protección de la biodiversidad, los recursos hídricos y los ecosistemas, así
como la cooperación en la prevención de las catástrofes y en la lucha contra las causas y
los efectos del cambio climático” (Tratado Constitutivo de la UNASUR art. 3; 2011: p. 2).
De acuerdo al Manual para la Evaluación de Desastre (2014) de la CEPAL, del total de
desastres registrados en América del Sur en el periodo 2007-2011, el porcentaje más
elevado, que alcanza al 65% del total, tiene origen hidrometeorológico, siendo las
inundaciones las responsables de la mayoría de ellos (en un 45,9%). Por su parte, un 27%
está asociado a desastres geofísicos y 8% restante a sismos.
El documento de trabajo “Consideraciones para fortalecer una Estrategia Sudamericana
para la Reducción del Riesgo de Desastres” (2015) confeccionado por la UNISDR, afirmó
que dentro de la agenda de la UNASUR:
“(…) la RRD está llamada a ser un asunto prioritario, tanto por la evidencia empírica
que nos señala la progresiva incidencia de los desastres sobre nuestras sociedades,
como así también por la pertinencia del marco institucional de la UNASUR para
comprender mejor los riesgos, coordinar políticas, intercambiar experiencias,
promover la cooperación y mejorar la ayuda humanitaria” (UNISDR; 2015: p.7).
Por estas razones, el Consejo de Ministras y Ministros de Relaciones Exteriores (CMRE)
de la UNASUR resolvió crear un Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Gestión Integral
de Riesgos de Desastres (en adelante, GTAN-GRD) mediante la Resolución 4/2013, como
un espacio técnico que permitió incorporar la temática en la agenda regional.
Los Grupos de Trabajo de la UNASUR se forman para temas específicos, no tienen
carácter permanente como los Consejos Sectoriales y las decisiones se deciden por la mitad
más uno de los Estados Miembros. Sus propuestas deben pasar al Consejo de Delegados, si
es aprobado pasa al Consejo de Ministros y luego al Consejo de Presidentes (UNISDR;
70
2015). El GTAN-GRD tiene el objetivo de articular los esfuerzos para implementar planes,
estrategias, políticas, actividades para estimar, prevenir, reducir el riesgo y para la
preparación de respuesta y reconstrucción después de un desastre. Además de promover la
cooperación e intercambios de experiencias en la materia (art. 1- Res. N°4/2013).
“La temática de la GRD empieza a ser tratada indistintamente en los 12 Consejo
Sectoriales de UNASUR (…) lo que indica la necesidad de tratar la referida temática de
manera transversal y la urgencia de contar con una instancia especializada que permita
articular los esfuerzos que existen entre la Unión y la región” (Res. N°4/2013).
En el mismo sentido, el Documento de Trabajo antes citado, afirmó que cinco de los doce
Consejos Sectoriales incluyen en sus objetivos acciones relacionadas con gestión de riesgo,
manejo de emergencia y asistencia humanitaria. Estos son los Consejos de: Defensa, Salud,
Desarrollo social, Economía y Finanzas e infraestructura y Planeamiento (UNISDR; 2015).
Este abordaje de la temática puede considerarse como una innovación que representa
avances institucionales de la UNASUR en la materia.
Vale señalar también que en las declaraciones y documentos de la UNASUR, se expone
que sus objetivos y estrategias están directamente alineados con los postulados de la EIRD,
las 5 prioridades del Marco de Acción de Hyogo 2005-2015 y de las iniciativas del acuerdo
post-Hyogo, el Marco de Sendai (Presidencia Pro-tempore GTAN-GRD-Chile; 2014).
Además se reconoció que la UNASUR capitaliza las experiencias de otras instituciones,
especialmente del Mercosur (de la REHU y la RMAGIR) y de la Comunidad Andina
(Comité Andino para la prevención y Atención de Emergencias-CAPRADE-CAN)
(UNISDR; 2015).
Partiendo de estas bases, la UNASUR comprende que “el riesgo es susceptible a ser
gestionado” a través de un conjunto de “procesos” que permitan conocerlo, de acuerdo a
su tamaño y frecuencia en función de las amenazas, para disminuir las vulnerabilidades y
aumentar las capacidades de la sociedad. Así “manejar” a través de mecanismos
institucionalizados los distintos esfuerzos y contar con recursos financieros que sostengan
las distintas etapas de “prevención”, “mitigación” y “recuperación”. Para ello es esencial
contar con “procesos de apoyo” que tienen que ver con la disponibilidad de normativas que
permitan institucionalizar ciertos mecanismos y esfuerzos, identificación de necesidades de
planificación, capacitaciones, recursos financieros y contar con estrategia de
comunicación, canales de información entre grupos de trabajo y un sistema adecuado de
monitoreo de tareas (UNISDR; 2015).
71
El primer paso de GTAN-GRD se dio en la Conferencia de Alto Nivel, realizada en Lima
Perú en 2013, cuando se presentó la información recabada por la Presidencia Pro-Tempore
de todos los organismos nacionales e internacionales, los antecedentes y resoluciones que
existían hasta ese entonces sobre la GRD, para poder avanzar.
En el año 2014, la Presidencia Pro-Tempore del Grupo le correspondió a Chile, y se realizó
la Primera Reunión de Trabajo de Alto Nivel de GRD, donde asistieron 9 de los 12 países.
Allí se debatió y se aprobó el Plan de Acción del Grupo de Trabajo que describió sus líneas
de acción, fue un documento orientador para las Presidencias subsiguientes (Presidencia
Pro-tempore GTAN-GRD-Chile; 2014).
Los objetivos y estrategias de acción del Grupo de Trabajo fueron: la creación de
capacidades e intercambio de experiencias a nivel regional, nacional y local; la evaluación
y monitoreo de riesgos; la sensibilización, participación social y la asistencia mutua. En
consecuencia, la UNASUR se transformó, a través de estas iniciativas, en un canal para
vehiculizar los objetivos de la EIRD a escala regional, incentivando y fortaleciendo la
cultura preventiva (Presidencia Pro-tempore GTAN-GRD-Chile; 2014).
Además, la Reunión de Chile (2014) planteó el debate sobre la confección del “Manual
para la cooperación de Asistencia Mutua ante situaciones de desastres de los Países
Miembros de la UNASUR”, que logró establecerse gracias a tres Reuniones extraordinarias
bajo la Presidencia Pro-Tempore de Uruguay (en 2015) y la coordinación de la Secretaria
General de UNASUR. Este Manual se aprobó finalmente diciembre de ese año mediante la
Resolución 023/2015, que se confeccionó en base a los aportes de organismos como la
Federación de la Cruz Roja y Medialuna Roja, la Carta humanitaria del Proyecto Esfera21
,
el Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América
Central (CEPREDENAC), la Agencia Caribeña para el Manejo de Emergencias por
Desastres (CDEMA), la Organización de los Estados Americanos (OEA), entre otros.
El Manual tuvo en cuenta que cada país y su gobierno son responsables del manejo de los
desastres en su territorio, por lo tanto, su función es complementaria y de fortalecimiento
de las estrategias de GRD que aplique cada país. Su objetivo se centró en formular para los
Países Miembros UNASUR, procedimientos que faciliten y apoyen los mecanismos
existentes, desde el punto de vista operativo frente a situaciones de desastres que generen
llamados de ayuda internacional. Para tal finalidad, brinda un glosario común e identifica
21 El Proyecto Esfera es un grupo de ONGs Humanitaria y el Movimiento Internacional de la Cruz Roja y
Media Luna Roja que surgió en 1997 con el fin de elaborar un conjunto de normas mínimas universales en
ámbitos esenciales de las respuestas humanitarias. Éstos dieron origen a la Carta Humanitaria y al Manual de
Esfera (Proyecto Esfera; 2011).
72
los actores responsables de la GRD de cada Estado y los recursos y modalidades para el
llamamiento de la Ayuda Internacional y los pasos que deben seguir tanto el país afectado
como los donantes. Sin embargo, la aplicación de la presente Guía está a cargo de las
Cancillerías de cada uno de los países, en lo relativo al llamamiento internacional y a los
organismos nacionales de GRD, en su aspecto técnico y operativo de soporte y respuesta
rápida (Manual de Cooperación para Asistencia Mutua frente a Desastres en Países
Miembros de UNASUR; 2015).
El ex Secretario General de la UNASUR, Ernesto Samper (2014-2017) indicó que este
mecanismo sistematizará la "preparación para responder coordinada e institucionalmente
al ocurrir estos desastres", lo cual permite enfrentar estas situaciones con mayores
posibilidades de salvar vidas y disminuir las pérdidas (Globo visión; 2016).
Otro de los instrumentos, ya mencionados son los planes de acción, el último fue el Plan
2015-2019 para la GIRD aprobado por la Resolución 022/2015, denominado Plan
Quinquenal, que busca fortalecer los sistemas de monitoreo y de registro, aumentar la
cooperación regional, triangular, sur-sur, horizontal para desarrollar capacidades técnicas,
científicas y operativas acompañadas de un buen sistema de información e intercambios de
experiencias, con el fin de reducir los riesgos de desastres. Para su gestión, toma en cuenta
a los instrumentos como el Marco de Acción de Sendai, y los resultados de los Planes
anteriores.
En suma, la UNASUR es el organismo regional sudamericano más extenso por la cantidad
de países que agrupa, y desde sus inicios, pretendió avanzar en la Gestión Integral del
Riesgo de Desastres, en concordancia con las normativas internacionales propias de la
materia, y buscando iniciativas de convergencia con el Mercosur y con la CAN.
Respecto a la evolución parcial que se puede realizar en torno al progresivo ingreso de la
GRD en la UNASUR, desde su inclusión en su trabajo constitutivo hasta la creación de
grupos y documentos específicamente dedicados al abordaje del tema.
En el Taller Regional DIPECHO de América del Sur (Paraguay 2016), que realizó una
evaluación de los avances y desafíos de GTAN-GRD, concluyó que ha logrado instalar y
fortalecer una Estrategia Sudamericana para la Gestión Integral del Riesgo de Desastres,
conociendo los riesgos y articulando las capacidades de gestión para la emergencia y
prevención. Destacó, también, la tarea llevada a cabo dentro del COSIPLAN (Consejo
Sudamericano de Infraestructura y Planeamiento- UNASUR), la Iniciativa para la
Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA; que se viene
desarrollando desde el 2000) debido a que incorporó mecanismos de GRD en la práctica.
73
Por su parte, el Taller planteó el desafió de UNASUR de extender o fortalecer la GRD a
los Consejos o actividades que todavía no la tienen incorporada, y por otro lado, afianzar
las redes regionales académicas, la sociedad civil, las autoridades locales en base a la
perspectiva de GRD (UNISDR; 2016), así como mejorar las comunicaciones regionales
que permitan optimizar los actuales sistemas de alerta temprana, e implementar
mecanismos de “inventarios” para que los 12 países puedan compartir y aprender de las
distintas experiencias, además de incentivar la cooperación sur-sur en la materia
(UNISDR; 2015).
En el siguiente cuadro se observan tratados e instrumentos de la UNASUR en materia de
GRD:
Fuente: Elaboración propia.
1.5 Consideraciones finales
En este capítulo se ha analizado el ingreso de la temática de la GRD a la agenda
internacional, el contexto en el que se produjo, los factores impulsores de su ingreso, y
cómo la comunidad internacional ha ido desarrollando su institucionalidad por medio de
instrumentos, marcos, planes de acción, con el propósito de orientar, ordenar, y avanzar en
el cumplimiento de metas para la RRD. Este proceso, que con distintos grados de
velocidad fue impactando en diversas estructuras supranacionales, se analiza también para
la región sudamericana, a través del MERCOSUR y UNASUR.
Por un lado, se ha podido evidenciar que la Gestión de Riesgos de Desastres es un tópico
que se fortaleció durante la primera década y media del siglo XXI, nutrida de los principios
22 Taller Regional de Reducción de Riesgos de Desastres organizado por la UNISDR, la Dirección General
de Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la Comisión Europea (DG-ECHO) junto con los socios del
Programa de Preparación ante Desastres de la Comisión Europea (DIPECHO) en América del Sur.
Tratado Constitutivo de la UNASUR (2011)
Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Gestión Integral de Riesgos de Desastres (GTAN-GRD)
(Resolución 4/2013)
Presidencia Pro tempore del GTAN-GRD: Chile (2013-14), Uruguay (2014-16), Venezuela (2016).
Plan de Acción del Grupo de Trabajo (2014)
Manual de Cooperación para Asistencia Mutua frente a Desastres en Países Miembros de UNASUR
aprobado (Resolución 023/2015)
Plan de Acción del Grupo de Trabajo – (2015-2019) -Resolución 022/2015
Taller Regional DIPECHO22 de América del Sur (Paraguay 2016)
74
de la Asistencia Humanitaria y posteriormente, Desarrollo Sostenible que venían
obteniendo mayor gravitación a escala global, desde el fin de la Guerra Fría, y la
consecuente diversificación de la agenda internacional, que trascendió la prioridad del eje
estratégico militar.
La GRD adquirió un lugar cada vez más importante en la agenda por el aumento y la
gravedad de los desastres que se sucedieron e impactaron en distintos países del mundo y
que se divulgaron y visibilizaron a través de los medios de comunicación a escala global.
La cuestión humanitaria en general, y la GRD en particular, lograron primero una
presencia notable en la agenda política externa de los países centrales, haciéndose
extensivo con posterioridad, al resto de los países del mundo como se observa en el
crecimiento del número de Estados que han participado a lo largo de las sucesivas
Conferencias Mundiales de Reducción de Riesgo de Desastres, desde 1989 a esta parte.
En paralelo a la creación de instrumentos y marcos orientadores en el sistema
internacional, fue evolucionado el abordaje conceptual y práctico de las políticas que se
proponían como sustento de la GRD. A grandes rasgos, puede resumirse que el foco de
atención se ha trasladado de la respuesta a la emergencia una vez ocurrida, a la prevención
y reducción de los factores de riesgos. Los sucesivos documentos señalan enfáticamente la
necesidad de incorporar el enfoque de riesgo en la agenda de las políticas estatales, en
todos los niveles de acción, especialmente el nacional y local, y que estas políticas deben
orientarse a hacia el ámbito de la prevención, a través de medidas destinadas a conocer las
amenazas y reducir los factores de vulnerabilidad que incrementan el riego de las
poblaciones. También impulsan la participación activa de las comunidades afectadas o
vulnerables en el fortalecimiento de sus capacidades de prevención, mitigación y
recuperación. Si bien se trató de una evolución progresiva, el punto de inflexión en esta
nueva mirada se consolidó con el Marco de Acción de Hyogo.
Ahora bien, uno de los aspectos sobresalientes al que apuestan los marcos e instrumentos
elaborados en estos años es garantizar una amplia dinámica de participación y de
articulación entre los diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales en todas
las escalas territoriales en las que se mueven aquellos actores (internacional, regional,
nacional y local).
Esta articulación, tiene razón de ser por la característica transfronteriza de la política
pública que requiere el tratamiento del desastre socio-natural y que, por el mismo motivo,
exige respuestas de la misma índole. En efecto, los instrumentos más importantes como el
Marco de Acción de Hyogo y Sendai, ya proponen acciones prioritarias y específicas para
75
cada uno de los niveles políticos. Además, ponen foco creciente en la escala local o
comunitaria, entendiéndola como el nivel de acción más cercano al ciudadano y al que
respuestas más inmediatas y efectivas se le exige, ante los fenómenos en cuestión.
Los marcos internacionales apuestan a un accionar multidisciplinario e intersectorial, ya
que debe ser tratado por diferentes carteras administrativas dentro de cada institución y
promover la participación de actores no gubernamentales, privados, sociedad civil, ONGs,
instituciones financieras, académicas, comunidad en general. Así, la cooperación, consenso
y acción conjunta es reconocida como indispensable para lograr el resultado deseado que
es aumentar la resiliencia de las sociedades.
Esta interacción es reconocida como un aspecto central de la GRD en un contexto
internacional caracterizado por la simultaneidad, pluri-dimensionalidad y profundidad de
los cambios que lo atraviesan, producto del proceso de globalización que se viene
generando desde las últimas décadas del siglo XX, que llevó a que el Estado Nacional
dejara de tener el monopolio exclusivo de las relaciones internacionales, y comenzaron a
actuar otros sujetos en la escena global como las empresas, universidades, ONGs, actores
subnacionales, traspasando fronteras23
.
Vale considerar que en la última década se han ampliado la oferta de financiamiento en
caso de desastres por parte de organismos regionales e internacionales de crédito, que ya
han sido utilizados por algunos países, pero que aún no constituyen mecanismos sólidos, ni
absolutamente claros en sus condicionalidades.
En cuanto, a la escala regional, se observó que en los últimos años de la década del 2000,
América Latina y Sudamérica en particular, se han preocupado por avanzar en el
tratamiento de los desastres, creando instituciones, como el REHU, RMAGIR del
Mercosur, y el Grupo de Trabajo de Alto Nivel para la Gestión Integral de Riesgos de
Desastres de la UNASUR, que responden a los lineamientos de la agenda internacional,
pero lo aplican de acuerdo a la visión y dinámica propia de la integración regional, donde,
por ejemplo, sobresale como rasgo distintivo el hecho de que los fenómenos
hidrometeorológicos constituyen casi un 70% del total de los desastres socio-naturales que
se producen en la región.
23 Se considera a los actores subnacionales como “las unidades institucionales o niveles de poder ejecutivo,
que son componentes de un gobierno de un Estado Nacional: estados, regiones, provincias, municipios u
otros poderes locales” (Fronzaglia; 2005: p 44) obtenido de Calvento, M. (2016). La política internacional
subnacional: una propuesta para el abordaje del accionar contemporáneo en Argentina. Desafíos, 28(I), 295-
332.
76
Esto, sumado a otros espacios donde el tema viene siendo objeto de intercambios de
experiencias y construcción de concesos, como la Unidad Temática Ambiente y
Desarrollo Sostenible de Mercociudades. Esta realidad coincide con el análisis de Ugo
Pipitone (2003) que indicó que estamos en presencia de la existencia de un nuevo ciclo
histórico, donde la regionalización es un factor crucial y condicionante, que abarca
espacios más amplios de identidad colectiva, fomentando iniciativas inéditas de
cooperación entre países cercanos, como por ejemplo la red de Mercociudades, lo que
implica, una revalorización de lo local y lo regional al interior de los Estados (Ceipil;
2015).
A nivel nacional, la GRD se aborda de acuerdo a los mecanismos y legislaciones
particulares de cada Estado. Además de que cada país le otorga un determinado grado de
importancia a los temas y marcos propuestos desde el ámbito internacional, la mayoría de
los cuales no tiene carácter vinculante para los países que adscriben a ellos, lo que define,
en consecuencia su nivel de involucramiento en este caso, con la GRD.
A escala internacional y regional, los desastres son tratados como en una misma categoría,
reconociendo la existencia de desastres de origen natural, antrópicos, mixtos y también las
diferencias por su carácter, biológico, geológico, hidrológico, tecnológico, etc. Estas
categorías se van a tratar con mayor especificidad a nivel nacional y local, adaptándose a
las normativas, condiciones, amenazas, vulnerabilidades y fortalezas de las comunidades
en riesgo.
Por estas razones, es que en el siguiente capítulo se analiza las políticas de GRD en
Argentina, y cómo han evolucionado en la etapa bajo estudio, el tratamiento de la temática,
reconociendo actores, dispositivos, programas, instituciones, y demás aspectos
involucrados, para en el último observar el grado de articulación existente entre los actores
y las experiencias concretas que se plantean las dinámicas de gestión del riesgo de
desastres en el nivel micro de la acción (escala local-municipal).
77
Capítulo 2
La Gestión de Riesgos de Desastres en
Argentina: su dimensión interna y
externa. Evolución histórica, tendencias
globales y procesos que contribuyen en la
necesaria articulación de actores y
espacios
“Aunque cada país es el principal responsable de su propio desarrollo
económico y social, la existencia de un entorno internacional propicio es
fundamental para dar estímulo y contribuir al desarrollo del conocimiento,
la capacidad y motivación que se requieren para construir naciones y
comunidades resilientes a los desastres”
(Marco de Acción de Hyogo; 2000: p. 13)
78
Introducción
Este capítulo analiza la trayectoria histórica de la Gestión de Riesgos de Desastres y su
lugar dentro de la estructura institucional del Estado argentino en la etapa bajo estudio,
desde una doble óptica: por un lado, en el plano interno, que desde sus inicios se encontró
íntimamente relacionada con la Defensa, pero luego atravesó un proceso paulatino de
desmilitarización que permitió ubicarse dentro del área de Protección Civil; y por otro,
desde su dimensión externa materializada a través de la actuación internacional de la
Comisión de Cascos Blancos dentro del paraguas de la asistencia humanitaria, que ha
facilitado su adecuación a los paradigmas internacionales en la materia. Ambas
dimensiones, confluyen en la Plataforma Nacional para la Reducción de Riesgos de
Desastres, como centro coordinador de acciones que incluye a una multiplicidad de
miembros de los más diversos orígenes.
Se asume que tanto el contexto internacional como el nacional influyeron en las diferentes
conceptualizaciones y acciones sobre la temática y gestaron distintas perspectivas, visiones
y políticas desde sus inicios hasta la actualidad. Esto se reflejó, por ejemplo, en los
cambios de la administración pública que se dieron entre el 2000 y 2016, período en el
cual, la GRD ha estado a cargo de distintas carteras y contenida en diversos dispositivos
legales (normas, decretos, etc.) que lograron unificación bajo una legislación integral en la
materia de GRD recién en 2016.
Además es importante considerar, que en virtud de la multidimensionalidad de la GRD,
participan en su abordaje diversos ministerios como el de Seguridad, Relaciones Exteriores
y Culto, mediante la labor de la Comisión Cascos Blancos y otras Secretarias o
Departamentos pertenecientes a los Ministerios de Salud, de Interior, Ciencia, Tecnología e
Innovación, Infraestructura y Defensa, respondiendo, como se observó en el capítulo
anterior, a la transversalidad que define su tratamiento, el cual ha ido evolucionando en
todo el periodo estudiado, con avances y retrocesos propios del abordaje del tema.
A su vez, esta investigación se detiene en la vinculación del Estado argentino con otros
actores, como empresas, universidades y Organizaciones No Gubernamentales, con énfasis
en la Cruz Roja Argentina, ya que constituye la más relevante en cuanto a su presencia y
trayectoria histórica en el país. Por otra parte, se reconoce la relación entre los espacios
subnacionales, las provincias y los municipios con las instituciones internacionales,
mediante la existencia o no de la mediación del Estado Nacional.
Se pretende analizar el grado de articulación entre diferentes actores gubernamentales y
extra-gubernamentales presentes en Argentina y el rol de este Estado en el desarrollo de las
79
políticas públicas de RRD y como conector de las distintas escalas territoriales
involucradas.
Al respecto vale una apreciación central: como fue advertida en la introducción de la tesis,
la notable escasez de estudios que analicen la GRD desde esta óptica (con consideración de
múltiples actores y espacios territoriales involucrados), ha exigido la revisión de
documentos normativos (leyes, decretos, proyectos de ley), discursos, informes técnicos,
reuniones parlamentarias, proyectos de ley y diferentes dispositivos para una evaluación de
los antecedentes, trayectoria y mirada integral del funcionamiento institucional y legal
dispuesto en el tiempo examinado, siendo el último capítulo de esta tesis, el que focaliza la
práctica de la GRD con el análisis de una experiencia territorialmente determinada.
2.1 La Gestión de Riesgos de Desastres en su dimensión interna: de la fragmentación
a la unificación institucional
El marco normativo e institucional de Argentina vinculado a la GRD se ha caracterizado
por una vasta legislación cuyos antecedentes se extienden a 1930 y por numerosos
organismos involucrados desde aquel momento hasta la actualidad. Sin embargo, en las
últimas décadas, se pueden observar varios cambios dentro del organigrama
gubernamental, mediante leyes o decretos, que reasignaron ministerios y funciones para
cumplir el rol de asistencia ante emergencias y para la reconstrucción.
Estos movimientos de una cartera a otra del gobierno nacional, fueron en muchos casos
meramente formales en cuanto a una sencilla reasignación de competencia, con un mismo
fin y/o objetivos: desplegar y concentrar acciones ante situaciones de desastres. No
obstante, como se observará a continuación, los cambios realmente estructurales en todo
este proceso histórico fueron: la incorporación de la solución y responsabilidad civil en la
GRD “con apoyo del cuerpo militar”, lo que disminuyó el protagonismo y poder de las
Fuerzas Armadas, proceso que se fortaleció con el regreso de la democracia en 1983. Por
otra parte, la progresiva incorporación en las normativas nacionales de conceptos, prácticas
y/o orientaciones en materia de la doctrina internacional de GRD.
La fragmentación institucional y dispersión de normas logró recién la unificación a partir
de la sanción de la Ley 27.287 el 28 de septiembre de 2016 denominada “Sistema
Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil” que permite articular y
coordinar las funciones entre las distintas instancias intervinientes, materializando el
resultado de un proceso de aprendizaje previo transcurrido en toda la etapa anterior, y
absorbiendo tendencias internacionales. Respecto al sistema que propone esta legislación,
80
si bien, no es posible una evaluación sobre el funcionamiento en la práctica, ya que ha sido
reciente su aprobación, es válido detenerse desde una óptica formal en un análisis del
cambio legislativo que supuso.
A continuación, se brindan algunos detalles y explicaciones sobre el proceso y la evolución
mencionada.
2.1 a. Antecedentes: cambios legislativos y la evolución institucional de la
GRD en el Estado Nacional Argentino
Es importante comprender que en Argentina los antecedentes de la Gestión de Riesgos de
Desastres estuvieron íntimamente relacionados con la cartera de Defensa, primero
funcionando dentro del Ministerio de Guerra y luego en el de Defensa, ambos compuestos
por las Fuerzas Armadas.
Los inicios del abordaje institucional de la temática en Argentina datan del año 1939,
cuando el Ministerio de Guerra creó el Comando de Defensa Antiaérea del Ejército, que
fue el primer organismo nacional que tuvo la responsabilidad de asistir ante cualquier
ataque, desastre o emergencia (Dirección Nacional de Protección Civil-Secretaria del
Interior; Ministerio del Interior; 2007).
La Defensa Civil que funciona actualmente en la órbita del Ministerio de Seguridad, hoy
responsable de la GRD, tuvo que atravesar un proceso de autonomía del poder militar, y de
perfeccionamiento en materia de desastres, nutriéndose de aportes del nivel internacional,
y de las realidades y experiencias locales que se desarrollaron de modo gradual. A partir de
la década del ´90, Defensa Civil pasó por varias carteras pero siempre relacionada con los
fines de la “Seguridad Interior”.
81
Para comprender estos cambios se presenta la siguiente línea de tiempo:
Fuente: Elaboración propia.
La lógica de defensa con la que se actuó en Argentina desde la creación del Comando de
Defensa Antiaérea en 1939 hasta la promulgación de la Ley de “Defensa Nacional” N°
23.554 en 1988, fue la denominada “teoría dual o de doble imposición norteamericana”
(Ministerio de Seguridad, Provincia de Buenos Aires; 2016). Esta teoría consistió en
aplicar el mismo método de acción para dos situaciones distintas, por un lado, reducir los
efectos resultantes de la guerra y por otro, la atención ante los desastres naturales o
antrópicos. En consecuencia, las autoridades militares, y cada una de las fuerzas a cargo
del ministerio, eran las responsables y poseían las facultades para gestionar los desastres
además de la defensa militar en caso de guerra (Barrenechea y Natenzon; 1997).
A partir de 1988 se inauguró un segundo periodo, donde se redefinió la “Defensa
Nacional” que restringió las acciones de defensa militar por motivos de ataque externo a la
soberanía nacional. Esta Ley en su artículo 2° indicó que “la Defensa Nacional es la
integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de
aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o
efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo” (Ley 23.554; 1988).
1939 El Ministerio de Guerra argentino creó el Comando de Defensa Antiaérea del Ejército.
Primera Etapa: Manejo de la Teoría Dual o
de Doble imposición en materia de
Defensa
Ley 27.287 que creó el
Sistema Nacional para la
Gestión Integral del Riesgo y
la Protección Civil.
2016 Vuelta a la Democracia en
Argentina
1983
1988
Ley 23.554 de
Defensa Nacional.
Cambio de concepción política que implicó la apertura de un proceso de desmilitarización en todas las esferas del Estado.
1996 Decreto número 660. Redefinición del Concepto Defensa Civil. Función que deja de estar bajo el Ministerio de Defensa y pasa al Ministerio
del Interior.
Creación del SIFEM
1999
Segunda Etapa: Proceso de separación entre Defensa
Nacional y Defensa Civil que se desarrolla dentro del
ámbito de la Seguridad Interior, trasladándose de un
Ministerio a otro (cambios meramente formales)
82
Ahora bien, en la primera etapa (1939-1988) se dieron varios acontecimientos que fueron
progresivamente poniendo énfasis a la Defensa civil y se ampliaron las acciones hacia el
tratamiento de los desastres. Se mencionan a continuación los más relevantes:
En 1958 por el Decreto N° 6250 convalidado por la Ley 14.467, se creó la Defensa
Antiaérea Pasiva Territorial, que implicó un conjunto de medidas no agresivas a cargo del
Ministerio de Guerra y de Marina, durante tiempos de paz, en todo el territorio de la
nación, a fin de limitar los riesgos y reducir los efectos de los ataques aéreos, sobre la
población, bienes, recursos y producción de la Nación, restableciendo el ritmo normal de la
vida en la zona afectada o para limitar los riesgos y reducir los efectos, en caso de
desastres producidos por agentes naturales.
En 1968 mediante el Decreto N° 8732, las funciones de Defensa Antiaérea Pasiva
pasaron al área del Ministerio de Defensa, donde se estableció el Servicio Civil de Defensa
por la Ley N° 17.192, cuyas funciones fueron la prevención y preparación de las acciones
de respuestas ante los efectos de los desastres, aun así, se continuó aplicando la “teoría de
la doble imposición”, como quedó plasmado en la mencionada ley: “ (…) el personal
convocado para prestar el Servicio Civil de Defensa quedará sometido a las disposiciones
del Código de Justicia Militar y de la Reglamentación de Justicia Militar, en la misma
forma que el convocado para el servicio militar”(Ley 17.192; 1967: art n° 10 desde el
Ministerio de Seguridad, Provincia de Buenos Aires; 2016).
Al año siguiente (1969), se cambió el nombre de “Defensa Antiaérea Pasiva” a
“Defensa Civil” teniendo rango organizacional de Dirección, dentro de la Dirección
Nacional General y Política del Ministerio de Defensa. Este acontecimiento produjo un
cambio conceptual que serán profundizados y especificados en leyes y decretos
posteriores.
De acuerdo a Barrenechea y Natenzon (1997) la Defensa Civil siguió estrechamente
vinculada a las actividades militares, aunque su espectro de acción comenzó a ampliarse,
incorporando nuevas hipótesis y funciones tales como aquellas ligadas a la respuesta
organizada frente a catástrofes que puedan afectar a la sociedad civil.
En 1970, por Decreto 46 del Ejecutivo Nacional se puso en vigencia la Resolución N°
89 de la Junta Interamericana de Defensa, que instó a poner a los organismos de antigua
Defensa Antiaérea Pasiva al servicio de la comunidad para atender las necesidades
derivadas de desastres de distinto origen. De esta manera, se sentaron las bases modernas
en materia de Defensa Civil en el país, y sumado al terremoto ocurrido en 1977 en San
83
Juan, se promovió la creación de la Dirección Nacional de Defensa Civil (DNDC) dentro
del Ministerio de Defensa mediante el Decreto N° 3118 de 1978 (Barrenechea y Natenzon;
1997).
Sin embargo, el cambio más importante se originó a partir de 1983, con la vuelta a la
democracia en Argentina, tiempo en que se le dio identidad e institucionalidad al Sistema
de Defensa Nacional y a la Protección Civil, dejando atrás la visión “securistista” y
totalitaria de la Defensa, lo cual marcó la distinción con la Seguridad Interior y permitió un
proceso lento y sostenido de desmilitarización que llevó a una renovación institucional.
Esta transformación se consolidó con la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 (1988) antes
mencionada, que en su artículo 33 definió a la Defensa Civil como:
“(…) un conjunto de medidas o actividades no agresivas tendientes a evitar, anular o
disminuir los efectos que la guerra, los agentes de la naturaleza o cualquier otro
desastre de otro origen puedan provocar sobre la población y sus bienes,
contribuyendo a restablecer el ritmo normal de vida de las zonas afectadas, conforme
lo establezca la legislación respectiva” (Ley N°23.554/1988).
Vale aclarar que la Gestión de Riesgos de Desastres, tal cual es entendida en la actualidad,
no tenía esta denominación por entonces, ya que es un concepto impulsado por la ONU
con posterioridad, pero claramente las referencias mencionadas se asocian al mismo.
Dentro de la estructura del gobierno argentino, quedaba subsumida en la concepción de
Defensa Civil o Protección civil o de la comunidad.
A partir de 1988 comienza entonces una segunda etapa, donde se abandonó
definitivamente la teoría de la doble imposición en materia de defensa civil, ya que se
diferenció el alcance y funciones de Defensa Nacional y Seguridad Interior. Así lo
determinó el artículo N°4 de la Ley de Defensa Nacional: “(…) para dilucidar las
cuestiones atinentes a la defensa nacional, se deberá tener permanentemente en cuenta la
diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior. La
seguridad interior será regida por una ley especial” (Ley N° 23.554; 1988: art 4).
Esta Ley en el capítulo IV artículo N° 23, afirmó que el empleo de las fuerzas militares y
policiales nacionales está dispuesto en los casos de desastres en términos de la normativa
de Defensa Civil (antes definida) (Ley N° 24.059; 1991). Esto significó que desde 1992,
las fuerzas militares estuvieron subordinadas a la ley de Seguridad Interior, y sirven como
“agentes de apoyo” en situaciones de desastres.
84
Siguiendo con la evolución de este segundo periodo, un hito importante dentro del área de
la GRD sucedió cuando la Dirección Nacional de Defensa Civil redefinió el concepto de
Defensa Civil como “(…) un conjunto de medidas y actividades estructurales o no,
tendientes a mitigar los efectos que los desastres de cualquier origen puedan provocar
sobre la población y sus bienes o sobre procesos económicos y/o infraestructura
incorporados en el desarrollo de la nación” (Barrenechea y Natenzon; 1997:p. 8). Así, se
integró la noción de vulnerabilidad y las acciones de preparación, mitigación y
reconstrucción, entendiendo a la Defensa Civil como un sistema, en correspondencia con la
evolución doctrinaria en la GRD. En efecto, hizo referencia a un conjunto de tareas y
medidas estructurales (obras de infraestructura) y no estructurales (como normas,
reglamentaciones, estudios de hipótesis de riesgos, desarrollo de planes operativos,
difusión, capacitación a la comunidad) que deben organizarse para tal fin (Barrenechea y
Natenzon; 1997).
En 1996 también se avanzó en la separación jurisdiccional de competencias en materia de
defensa y seguridad interior, cuando se transfirió la Prefectura Naval Argentina, la
Gendarmería Nacional y la Dirección Nacional de Defensa Civil del Ministerio de Defensa
al Ministerio del Interior mediante el Decreto N° 660 (art. 9).
En 1997, por su parte, mediante el Decreto N° 1015, se creó la Dirección Nacional de
Planeamiento y Protección Civil (que reemplazó la DNDC) para asistir al Secretario de
Seguridad Interior del Ministerio del Interior, en la elaboración y coordinación de políticas
relacionadas con la Protección Civil para disminuir los efectos ante desastres de origen
natural y antrópicos (Decreto 1015/97; Ministerio del Interior).
Otro acontecimiento relevante definitivamente en esta evolución tuvo lugar en 1999
mediante el Decreto del Poder Ejecutivo N° 1250 que instauró el Sistema Federal de
Emergencias (SIFEM) y el Gabinete de Emergencias (GADE) dentro de la Jefatura de
Gabinete de Ministros. Esta decisión fue producto de la modernización de la estructura
orgánica del Estado y fruto de los esfuerzos de coordinación de la asistencia al gobierno
nacional, realizado a partir de las experiencias anteriores sufridas en los desastres de las
inundaciones de la Cuenca del Paraná, en 1997 y 1998, en el marco del Consejo Nacional
de Recuperación de Zonas Afectadas por Emergencias Climáticas (CONAREC)24
.
24 El Consejo Nacional de Recuperación de Zonas afectadas por Emergencias Climáticas (CONAREC) se
creó por medio del Decreto 496 en 1998 tras las graves inundaciones que afectaron a más de 100 mil
personas. El objetivo del CONAREC fue proyectar y coordinar la ejecución de obras de infraestructura
económica y social destinadas a la recuperación y mejoramiento de las zonas afectadas por las emergencias
climáticas en los territorios de las provincias cuyos representantes integren el mismo, interactuando con las
85
El SIFEM nació con la función de prevenir y gestionar las emergencias y desastres
naturales o antrópicos mediante la articulación de los organismos públicos del Estado
Nacional competentes y coordinar con las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y los municipios.
Atravesó por varios cambios en la administración pública, sin embargo, mantuvo las
mismas funciones y objetivos:
“1. Construir un ámbito de coordinación dirigido a evitar o reducir las pérdidas
humanas, los daños materiales y las perturbaciones sociales y económicas causadas
por fenómenos de origen natural o antrópicos. 2. Mejorar la gestión de gobierno,
estableciendo una coordinación a nivel nacional, provincial y local de todos los
sectores que tengan competencia en la materia, mediante la formulación de políticas y
la definición de cursos de acción coordinados e integrales para prevenir, mitigar y
asistir desde el Estado Nacional a los afectados por emergencias, optimizando la
asignación de recursos” (Art n° 2 Decreto 1250; 1999).
Más allá de la integralidad y pertinencia de su función como centro coordinador, en línea
con lo dispuesto por los marcos internacionales de GRD, el funcionamiento real del
SIFEM ha sido objeto de diversas objeciones que ponen en tela de juicio su existencia y
dinámica. Según Cecilia Rodríguez, ex ministra de Seguridad de la Nación, el SIFEM fue
un “sistema sin estructura, que cambió de lugar más de diez veces en el organigrama del
Ejecutivo nacional y que según su decreto de origen compromete a aproximadamente 50
áreas del Estado, la mayoría de las cuales ya dejaron de existir o cambiaron de nombre y
objetivo” (Página 12; 2016). Coincidiendo con esta postura, en el Libro Blanco de Defensa
(2015) se afirmó que en los últimos años no ha funcionado como un instrumento operativo
y su presencia ha sido meramente formal. No obstante ello, se destaca en este raconto
evolutivo, el avance normativo-institucional hacia un sistema más integral de abordaje del
tema, que sentaría precedente a futuras experiencias.
2.1. b. Defensa Civil y la GRD en el Estado argentino (2000 -2016)
Durante la primera década del siglo XXI, se definieron y se trasladaron funciones en
relación a la Defensa Civil dentro de la estructura institucional del Estado argentino, que
no modificaron radicalmente su contenido. Los acontecimientos más importantes fueron la
creación de la Dirección Nacional de Protección Civil, por medio del Decreto N°489
organizaciones nacionales, provinciales y municipales correspondientes (Ministerio de Justicia y Derechos
Humanos; 1998).
86
(2000) dentro de la Secretaria de Seguridad Interior. Esta dirección osciló entre el
Ministerio del Interior y el de Seguridad.
La Dirección Nacional de Protección Civil tiene la función de “implementar acciones
tendientes a preservar la vida, los bienes y el hábitat de la población ante desastres de
origen natural o antrópicos, coordinando el empleo de los recursos humanos y materiales
del Estado Nacional en las etapas de mitigación, respuesta y reconstrucción” (Decreto
1697/ 2004).
El SIFEM y la mencionada Dirección se transfirieron definitivamente a la órbita del
Ministerio de Seguridad (Decreto N°636; 2013). Este Decreto también creó la Secretaria
de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencia, dentro del Ministerio de Defensa,
para participar con otras dependencias del Estado en la planificación de la Defensa Civil,
pero su actuación en la emergencia, en la respuesta o prevención ante el desastre debe estar
coordinado por el Ministerio de Seguridad.
En 2014, mediante el Decreto N°48 definió dentro del Ministerio de Seguridad, la
Subsecretaria de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes, que
encabeza y coordina el Sistema Nacional de Protección Civil.
La Decisión Administrativa 214 (2014) estableció dos direcciones dentro de la
Subsecretaria de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes: la
Dirección Nacional de Gestión Integral de Riesgos de Desastres (integrada por: Dirección
de Gestión de la Información y Análisis de Riesgo -y- La Dirección de Rehabilitación y
Reconstrucción) y por otro lado la Dirección Nacional de Protección Civil, (que quedó
conformada por: la Dirección de Operaciones y Comunicaciones y por la Dirección de
Control de Bomberos Voluntarios y ONGs).
La responsabilidad central de la Dirección Nacional de Gestión Integral de Riesgos de
Desastres es “asistir al Subsecretario en todo lo que concierne a la gestión integral del
riesgo y, específicamente en las acciones tendientes a la determinación de emergencias y
desastres, en la prevención y en la rehabilitación de las poblaciones en situaciones
extraordinarias o emergencias” (Decisión Administrativa 214/2014).
Un acontecimiento importante fue la aprobación de un “Glosario Integrado: Protección
Civil y Gestión Integral de Riesgo” de la Subsecretaria de Protección Civil y Abordaje
integral de Emergencias y Catástrofes (Disposición 1/2015; Ministerio de Seguridad). Los
conceptos que lo componen son prácticamente los mismos con los que se trabaja a nivel
internacional y esto permite manejar el mismo vocabulario y que los distintos actores se
entiendan.
87
El cambio reciente y de gran importancia fue la Ley 27.287 que creó el Sistema Nacional
para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil. Su promulgación fue producto de
un largo proceso, en el que participaron los senadores, diputados y demás actores entre
ellos, la Secretaría de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes.
2.1. c. El Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la
Protección Civil
Durante muchos años, Argentina no tuvo una ley que aborde y regule específica e
integralmente la GRD, sólo contaba con un conjunto diverso de leyes y decretos que
creaban instituciones y describían sus funciones con el objetivo de atender las emergencias
o las situaciones concretas por lo que eran reactivas, pero no correctivas25
o prospectivas26
,
que implican una gestión preventiva27
(Renda; 2016). Se registran proyectos de ley desde
el 2006 referidos a políticas públicas de GRD, procedentes a distintos bloques políticos.
Emilio Renda, el actual Secretario de Protección Civil de la Nación hizo una evaluación
sobre la situación institucional de la gestión de riesgos en el país:
“Con lo único que hemos contado es con el decreto 1250, de creación del SIFEM, que
es el único instrumento legal que nos ha regido hasta hora, que no se ha implementado
realmente o totalmente como tendría que haber sido. Este decreto siempre estuvo
orientado al manejo en caso de emergencia y no al concepto de gestión integral, que
no sólo trata de responder, sino también la necesidad de prevenir las emergencias, es
decir, reducir el riesgo de la necesidad; el peligro, la amenaza que podamos tener;
reducir las vulnerabilidades, que es donde nuestra población y sus bienes pueden estar
en peligro” (Emilio Renda; Reunión Plenaria de las comisiones de Seguridad Interior
y Narcotráfico, de Presupuesto y Hacienda; 2016; p.3)
El 28 de septiembre de 2016 se sancionó la Ley 27.287 que creó el Sistema Nacional para
la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil, aprobada por el Congreso, producto
de los consensos alcanzado por los distintos bloques, en la Cámara Alta y Baja (Ministerio
de Seguridad; 2017). Esta ley, como cualquier otra, para que entre en funcionamiento
necesita de la reglamentación del Poder Ejecutivo, por eso en su artículo n° 24, otorga un
25 Gestión Correctiva del Riesgo: presta atención al riesgos que se puede gestionar, corregir y reducir, no a
los ya existentes (Terminología UNISDR; 2009). 26 Gestión Prospectiva: son aquellas actividades que abordan y buscan evitar el aumento o desarrollo de
nuevos riesgos de desastres (Terminología UNISDR; 2009). 27 Prevención: es la evasión absoluta de los impactos adversos de las amenazas y de los desastres conexos
(Terminología UNISDR; 2009).
88
plazo de 180 días para que entre en vigencia. Esta reglamentación fue determinada por el
Decreto 39 (31/01/2017).
La norma implicó un cambio significativo desde el punto de vista legal, pero no se dio de
modo automático. Por un lado, representa la consecuencia de todo un proceso histórico de
aprendizajes de lo previamente actuado y normado (detallado hasta aquí); en segundo
lugar, se relaciona con el modo en que la doctrina internacional de la GRD ha ido
influenciando (con distintos niveles de velocidad dependiendo de las capacidades y
realidades de cada país) en Argentina. Y además, dependió también del trabajo de varios
grupos de senadores, asesores y funcionarios que se encargaron de revisar proyectos
anteriores, crear nuevos y sobre todas las cosas, construir consensos en el ámbito
parlamentario.
Esto último se vio reflejado en la Reunión Plenaria de la Comisión de Seguridad Interior y
Narcotráfico, junto con la de Presupuesto y Hacienda el 31 de mayo 201628
, presidida por
la senadora Sigrid Kunath y el senador Juan Manuel Abal Medina (ambos integrantes del
bloque del Frente para la Victoria) donde se debatieron proyectos referidos a la GRD. Allí
participaron senadores nacionales, subsecretarios de Articulación Legislativa (Enrique
Thomas y Gabriel Huespe), el Secretario de Protección Civil, Emilio Renda y el
subsecretario de Gestión Integral de Riesgos de Desastres, Marcelo Rosa Garay y Federico
Casanova y Julián Ricardi. Estos últimos trabajaron en el proyecto de ley y fueron los
voceros de las observaciones del Poder Ejecutivo para modificar los proyectos en cuestión.
En esta reunión, Kunath comentó la existencia del trabajo previo que implicó lograr
consensos en un tema que no fue polémico, porque todas las fuerzas políticas buscaron el
mismo resultado, pero que en este caso, la adquisición de fondos económicos fue la
cuestión crítica a resolver y que posiblemente, por esta razón, haya retrasado tanto tiempo
la aprobación de la ley.
Los proyectos de ley que sirvieron de insumos para la confección de la Ley 27.287 fueron:
Proyecto 1: “Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo” (SINAGIR)
registrado bajo el expediente S-3840/15, de autoría de la Senadora Nacional Sigrid Kunath
del bloque del Frente para la Victoria. Este proyecto fue el que más influyó en el contenido
de la Ley 27.287. La senadora justificó la importancia del SINAGIR a razón de la
necesidad de contar con un marco normativo ágil y un tratamiento integral de la gestión del
28 Reunión Plenaria de las Comisiones de Seguridad Interior y narcotráfico y de presupuesto y hacienda, En
la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el Salón Arturo Illia del Honorable Senado de la Nación, a las 16 y
12 del martes 31 de mayo de 2016. Senado de la Nación.
89
riesgo, articulando órganos, estructuras, métodos, procedimientos y los recursos de la
Administración Pública Nacional, los gobiernos locales, las organizaciones no
gubernamentales, la sociedad civil y el sector privado. Además, expuso en su proyecto de
ley que:
“(…) la gestión integral del riesgo es un proceso fundamental para el desarrollo
sostenible, permite compatibilizar el ecosistema y la sociedad que lo ocupa a fin de
lograr un mejor nivel de seguridad para los habitantes.
Con esta convicción nuestro país ha participado de la Conferencia Mundial de
Reducción de Riesgos de Desastres celebrada en Kobe, Hyogo, Japón del 18 al 22 de
enero de 2005 en la que se aprobó el Marco de Acción 2005-2015 que sintetiza los
acuerdos alcanzados (…) A los efectos de profundizar los compromisos alcanzados en
materia de Gestión Integral del Riesgo de Desastres de las Naciones Unidas, el país
participo de la Tercera Conferencia Mundial de RRD realizada en Sendai, Japón del
14 al 18 de marzo de 2015, con el objetivo de acordar un nuevo marco de acción para
disminuir la vulnerabilidad y mitigar el impacto de los desastres durante la próxima
década” (Sigrid Kunath; 2015: Expediente S-3840/15).
Esto significa que la política pública sobre GRD implica no sólo un compromiso nacional
sino también internacional que el gobierno argentino tomó desde hace tiempo, por ello su
participación en las Conferencias Mundiales de Reducción de Riesgos que permitieron el
avance doctrinario y la configuración de planes de acción en ellos definido.
Proyecto 2: “Consejo Federal de Protección Civil y Gestión de Riesgos” (Registrado bajo
el expediente S-3711/15) de la Senadora Nacional María Magdalena Odarda, integrante del
bloque Frente Progresista CC ARI. Tal proyecto buscó institucionalizar por ley, el Consejo
Federal que se reunió informalmente desde hace algunos años. Esta idea derivó del trabajo
de la Diputada Nacional Elida Racino, del partido socialista, pero que no había alcanzado
la aprobación por parte del Senado en el año 2015. Darío Rodríguez Duch, asesor de
Odarda, consideró que la aprobación en el 2016, se dio en un momento de debate del
presupuesto nacional, lo cual fue razonable, ya que para que se efectivice esta ley se debió
contar con determinado respaldo económico (Los Andes; 2016).
Asimismo, se tuvo en cuenta los siguientes documentos:
El Expediente S-725-/15 de la autoría del senador Ernesto Sanz, por el cual propone crear
un “Sistema Nacional para la acción de Emergencias y Catástrofes Ambientales”
(SINECA) y el Proyecto “Programa Federal de Capacitación en Salvamento y Rescate”
90
del Senador Nacional Gerardo Zamora, que pertenece al bloque Frente Cívico por
Santiago, registrado en el expediente número S-1858/1629
.
En la Reunión Plenaria (2016) de las comisiones se expusieron diferentes miradas y se
debatió específicamente sobre las innovaciones en la materia: el fideicomiso y la
participación de las provincias. Además de otros proyectos de ley relacionada con la GRD
promovidos por senadores nacionales: Ernesto Sanz y Sandra Giménez, y otros.
En síntesis, el trabajo legislativo en el tratamiento de la Ley del “Sistema Nacional para la
Gestión Integral del Riesgo y Protección Civil” estuvo influenciado primero por los
antecedentes y procesos históricos atravesados por el Estado en el tratamiento del tema y
las tendencias internacionales en la materia (avances doctrinarios en los que Argentina se
involucró y comprometió), descriptos anteriormente, ambos determinantes en la necesidad
de centralizar de manera integrada el abordaje del tema. En segundo lugar, por todos los
proyectos presentados, resultando el de la senadora Nacional Sigrid Kunath, el más
completo e influyente en el contenido final de la ley, que no entraba en contradicción con
los demás, solo que el resto de los proyectos trataron de modo más parcial la GRD. En
tercer lugar, es propicio señalar cómo se confirmará en el tercer capítulo de las tesis, que
reviste una importancia primaria, el tema presupuestario que determinó la posibilidad de
concretar o no la ley, debido a que se requiere de recursos económicos y humanos
disponibles para llevar adelante este tipo acciones.
Características formales de la Ley 27.287
El “Sistema Nacional para la Gestión Integral de Riesgo de Desastre y la Protección
Civil”, según el gobierno nacional, representó un cambio de paradigma en la materia y un
hito histórico, ya que busca una mayor articulación y coordinación de los distintos actores,
que fue un tema pendiente en el abordaje de la temática. De esta manera, el sistema:
“Tiene por objeto integrar las acciones y articular el funcionamiento de los organismos
del Gobierno Nacional, Gobiernos provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y municipales, las organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil, para
29 Este último consistió en la creación de un programa de capacitación federal en caso de desastres o emergencia, para ampliar el conocimiento y lograr la coordinación y la preparación necesaria para
sobrellevar tal situación. “La capacidad de respuesta ante desastres está condicionada por el carácter
federal de la Argentina, por lo tanto la diversificación de esfuerzos tiene que ser apoyada por una exacta
coordinación en todo el territorio nacional, para acortar los más posible el tiempo de respuesta y evitar la
duplicación de esfuerzos” (Zamora; 2016: Expediente S-1858/16).
91
fortalecer y optimizar las acciones destinadas a la reducción de riesgos, el manejo de la
crisis y recuperación” (Ley 27.287; art 1).
Este Sistema Nacional está integrado por: el Consejo Nacional para Gestión Integral de
Riesgo y Protección Civil y el Consejo Federal de Gestión Integral de Riesgo y Protección
Civil (art. 4). El primero está a cargo del Presidente de la Nación, presidido por una
Secretaría Ejecutiva. Se encarga de tomar las decisiones, proponer políticas públicas y
coordinar los recursos del Estado Nacional para llevar a cabo acciones para la gestión
integral del riesgo. Entre las funciones más importantes se encuentran: crear y manejar un
Centro Nacional de Información en Gestión Integral de Riesgo y, en caso de ser necesario,
es el responsable de declarar la situación de emergencia por desastres.
También debe firmar convenios y acuerdos de cooperación técnica con organismos
públicos y privados, nacionales e internacionales en materia de gestión integral del riesgo;
participar en las propuestas de implementación de los mecanismos y sistemas de
cooperación internacional; e intervenir en la elaboración de documentos e informes
nacionales para ser presentados ante organismos y conferencias internacionales.
La Secretaria Ejecutiva debe asistir al Consejo Federal, en la organización de reuniones,
prioridades, canales de información, modalidades técnicas y operativas de trabajo, además
de cooperar y coordinar actividades entre el Consejo Nacional y Federal. Dentro de la
Secretaria, se crearon otras instancias de coordinación: Registro de Asociaciones Civiles,
Voluntarias y Organizaciones No Gubernamentales para la Gestión Integral de Riesgos que
funcionan conjuntamente para lograr planes y estrategias (art. 14); la Red de Organismos
Científico-Técnicos para la Gestión Integral del Riesgo, integrada por instituciones
públicas y privadas de los círculos académicos. Su función es atender los requerimientos
de información que necesitan ambos consejos (art.15).
Para el financiamiento de las actividades se crearon dos fondos: el Fondo Nacional para la
Gestión Integral de Riesgo destinadas a acciones preventivas (art.16) que regirá por el
Presupuesto Nacional y el Fondo Nacional de Emergencia (art.17), que derivará de un
fideicomiso, determinado por la presente ley (art.19).
Este fondo de emergencia es nuevo en el país y fue un tema muy discutido en la Reunión
Plenaria de la Comisión de Seguridad Interior y Narcotráfico, junto con la de Presupuesto
y Hacienda, porque se debía analizar la viabilidad del fidecomiso30
como herramienta de
30 El Articulo 1666 en el Capítulo 30 del Código Civil y Comercial define el Fideicomiso: “Hay contrato de
fideicomiso cuando una parte, llamada fiduciante, trasmite o se compromete a trasmitir la propiedad de
92
financiamiento. En la Reunión, Julián Ricardi (representante del Poder Ejecutivo) justificó
que éste era un mecanismo que permite la disponibilidad inmediata de los recursos en caso
de emergencia, ya que es independiente a la Tesorería Nacional y al Presupuesto, además,
garantizaría la intangibilidad de esos recursos y su uso específico, resolviendo la
problemática de contar con el dinero en el momento que se lo necesita. Sin embargo,
algunos senadores presentes en la Comisión manifestaron reservas a este planteo, como
Romero, que expresó que ya habían tenido malas experiencias con el uso de fideicomiso,
debido a que se necesita de nuevos impuestos para sostenerlo.
Por su parte, el Consejo Federal para la Gestión Integral del Riesgo y Protección Civil
tiene su propio reglamento interno (art. 12) y se encarga de articular políticas públicas de
gestión de riesgos a nivel regional y provincial y mantener actualizado el mapa federal de
riesgos (art. 11). Está integrado por un representante del Poder Ejecutivo nacional, uno por
cada provincia y uno por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los responsables de los
organismos de Protección Civil o Defensa Civil de la Nación, de las provincias y del
Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art.10).
La Ley derogó el Decreto del Ejecutivo Nacional N° 1250/99, por lo que dejó de existir el
SIFEM (art.21) y también, la Resolución del Ministerio del Interior 968/2011 que hacía
referencia al Registro Nacional de Organizaciones no Gubernamentales (art. 22).
La Ley 27.287 fue una “ley de adhesión”, debido a que en su artículo n° 26 dispone:
“Invitase a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a los
términos de esta ley para la regulación del Sistema Nacional para la Gestión Integral del
Riesgo y la Protección Civil”. Esta afirmación por parte de aquellas autoridades permite la
articulación de los organismos nacionales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los
provinciales, y por lo tanto de los municipios que la integren, en materia de GRD. Por eso,
el artículo 20 de la Ley expresó “(…) cuando las circunstancias del caso así lo requieren
el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y Protección Civil podrá actuar
como red de apoyo a pedido de las autoridades competentes” (Ley 27.287; 2016).
La innovación que plantea la mencionada ley puede resumirse en tres cuestiones centrales:
en primer lugar, utilizó un vocabulario propio de los marcos e instrumentos internacionales
en materia de GRD, lo cual está demostrado en su artículo n° 2 donde expone un glosario
que es similar al de la UNISDR y al Marco de Sendai. Esto posicionó un gran avance y
articulación en el abordaje de la temática, dando énfasis a la acción integral y preventiva en
bienes a otra denominada fiduciario, que se designa en el contrato, y a trasmitirla al cumplimiento de un
plazo o condición al fideicomisario” (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos; 2014)
93
la gestión pública para el tratamiento de los riesgos y vulnerabilidades ante desastres. En
segundo lugar, el Consejo Federal hace partícipes a los actores subnacionales,
principalmente a las provincias, cuestión novedosa que permitió articular los distintos
niveles de decisión política. En tercer lugar, la creación de los Fondos Nacional para la
Gestión Integral de Riesgos y otro de Emergencia, que el primero utiliza el presupuesto
nacional y el otro proviene de un fideicomiso, con el fin de contar con los recursos
necesarios en las situaciones de emergencias, cuestión que representó la mayor diferencia
entre los participantes del debate de la Ley en el Senado, pero es el que determina, en gran
medida, la factibilidad del funcionamiento del sistema planteado.
2.2 Instituciones argentinas que participan en la GRD y la Plataforma Nacional de
Reducción de Riesgos de Desastres
Se deben considerar dos cuestiones más allá de los cambios legislativos y formales
referidos a la GRD dentro de la estructura orgánica del Estado argentino. La primera,
mencionada reiteradas veces, su abordaje exige la interdisciplinariedad y la coordinación
de varias carteras de la administración pública en sus diferentes niveles de decisión
política, por la característica multidimensional y transfronteriza de la materia. Por tal
razón, en este apartado se expondrán los distintos ministerios e instituciones que participan
en la GRD.
En este contexto, se debe resaltar dentro del Estado argentino la función de dos entes
gubernamentales: la Comisión Cascos Blancos, parte del Ministerio de Relaciones
Exteriores y Culto, y la Dirección Nacional de Protección Civil-DNPC- (Ministerio del
Interior) que posteriormente fue reemplazada por la Secretaria de Protección Civil y
Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes, que se encuentra dentro de la órbita del
Ministerio de Seguridad (Decreto 48/2014). Estas dos instituciones tienen gran relevancia
en la política interna y externa de Argentina en relación a la GRD, ya que desde que se
implementó la Plataforma de RRD a nivel internacional, regional y nacional en 2007,
Argentina se sumó a la iniciativa y desde ese entonces, Cascos Blancos junto con la DNPC
co-coordinan la Plataforma Nacional de RRD (en adelante PNRD). Se trata de un
mecanismo nacional y multisectorial que tiene la función de agente promotor de la RRD en
diferentes niveles (EIRD; 2007).
94
2.2.a La Comisión de Cascos Blancos y la GRD
Argentina tiene una larga trayectoria en la participación internacional en la Asistencia
Humanitaria a través la Comisión de Cascos Blancos (COMCA), perteneciente a la órbita
del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto. Trabaja en el campo de la cooperación
bilateral y otros escenarios multilaterales para coordinar la respuesta inmediata ante
desastres socio-naturales, actuando en las tareas de rehabilitación, reconstrucción y
desarrollo, promoviendo la prevención y la gestión de riesgo ante desastres socio-naturales.
Cascos Blancos es una iniciativa de origen argentino creada en 1994, desde ese entonces
cuenta con el aval y reconocimiento de la ONU (Resoluciones 49/139B) y desde 1995
también de la OEA (Resolución N° 1351). Ambos organismos instan a sus países
miembros a replicar esta iniciativa a través del voluntariado humanitario. Además, durante
los 23 años de existencia, Cascos Blancos ha participado en más de 300 misiones
internacionales, en más de 50 países, en los 5 continentes (Cascos Blancos; 2017).
Al mismo tiempo, se desempeña en el plano nacional a nivel local, a través del
perfeccionamiento y capacitación de voluntarios para prepararlos ante cualquier desastre;
colaboran en las emergencias, ayuda humanitaria y respuesta a las autoridades nacionales,
provinciales y municipales que coordinan los operativos. Fue así que participó en las
inundaciones de la Matanza- 2014, La Plata- 2013, en el alud de Tartagal en 2008 y otros
desastres.
El antecedente institucional de COMCA fue la “Comisión de Lucha contra el hambre y la
pobreza”, cuerpo civil internacional creado por Decreto del Poder Ejecutivo Nacional
1131, el 13 de julio de 1994, durante la presidencia de Carlos Saúl Menem. Se creó en un
contexto de reflexión y debate sobre los organismos internacionales, cuando se planteaba
cómo efectivizar la asistencia humanitaria, producto de la post-Guerra Fría orientados a
brindar mayor peso al contenido civil, más que a las fuerzas armadas en la asistencia
humanitaria (Henderson; 2009).
Un año más tarde, el gobierno argentino por medio del Decreto n° 379 (1995) sustituye el
nombre de “Comisión de Lucha Contra el Hambre y la Pobreza” por el de “Comisión
Cascos Blancos”, ya que sus alcances no se restringían a la lucha contra el hambre y la
pobreza, sino que se extendían a otros aspectos comprendidos más allá del concepto de la
“emergencia humanitaria compleja”. En efecto, se adoptó con el propósito de apoyar las
actividades de Naciones Unidas, en la esfera de la Asistencia Humanitaria de emergencia,
la reconstrucción y el desarrollo (Cascos Blancos y Ceipil; 2014).
95
Desde 1998, se estableció que la Comisión tendría que actuar bajo los lineamientos de la
Oficina de Coordinación de la Asistencia Humanitaria (OCHA) y trabajar operativamente
con el programa de Voluntarios de Naciones Unidas (VNU), pertenecientes al Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La OEA en 1997 reconoció la necesidad de
contar con instrumentos suficientes para cumplir actividades de asistencia humanitaria y
asegurar la paz, mediante la creación del “Fondo Especial Cascos Blancos” en 1998,
destinado a financiar misiones de estos cuerpos en el área hemisférica (Cascos Blancos;
2016).
Este mismo año, el gobierno argentino creó por medio del Decreto N° 144/1998 la
Secretaria de Asistencia Internacional Humanitaria Cascos Blancos, con dependencia
directa del Presidente de la Nación; transformándose en un ente ejecutivo eficaz para
lograr la confluencia de la Comisión de Cascos Blancos, y otras instancias humanitarias.
Entre ellas, se encuentra el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y
Culto, Ministerio de Defensa y otras dedicadas a la asistencia humanitaria. Además de
asumir las funciones de asistencia, contó con un Grupo de Trabajo ad-hoc para las
Operaciones de Paz (Decreto 144/98; Presidencia de la Nación).
Sin embargo, luego de las elecciones de 1999, se disolvió la Secretaria de Asistencia
Internacional Humanitaria, mediante el Decreto 270 en el año 2000, así la Iniciativa de
Cascos Blancos pasó a ser un organismo dependiente del Ministerio de Relaciones
Exteriores, Comercio Internacional y Culto (Ceipil y Cascos Blancos; 2014). Coincidiendo
con el análisis de Henderson (2009), este cambio determinó que la Comisión de Cascos
Blancos fuera parte del cuerpo diplomático de carrera del Ministerio hasta el día de hoy.
Mientras que el estatus de Comisión le otorgó de hecho y de derecho, una marcada
autonomía funcional al contar con directorio propio y poseer la facultad de firmar
convenios con otros organismos, tanto nacionales como internacionales.
Durante la presidencia de Néstor Kirchner (2003-2007) y las dos administraciones de
Cristina Fernández (2007-2011/2011-2015) la Comisión de Cascos Blancos reformuló su
esquema de trabajo, dando forma a su enfoque actual, caracterizado por su transversalidad
y actitud democrática para accionar en la asistencia humanitaria, donde se priorizó a la
comunidad afectada, la sociedad civil y los voluntarios como agentes principales en la
decisión, planificación y acción de las actividades. Además, se asume la Asistencia
Humanitaria, poniendo énfasis a la gestión y capacidades locales, acatando los marcos
institucionales a nivel internacional como el Marco de Acción de Hyogo (2005-2015) y
actualmente el Marco de Acción de Sendai (2015-2030) y por supuesto, respetando
96
primordialmente el Derecho Internacional Público, que es contrario a la intervención y a la
asistencia dirigida en caso de desastres, como se menciona en la página oficial de la
COMCA.
Desde 1999 la Comisión de Cascos Blancos tiene participación en la Estrategia
Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), así quedó demostrado en la
participación activa de Argentina, representada por su delegación conformada por
integrantes de COMCA, en las Conferencias Internacionales de Reducción de Riesgos de
Desastres, en el 2005 y 2015, que permitieron la evolución doctrinaria de la GRD a nivel
internacional. Actualmente, la Comisión se mantiene activa en las Conferencias
internacionales de RRD, en los mecanismos de evaluación como por ejemplo, fue la
encargada de la formulación de informes de medio término de MAH (HFA Monitor) y
participa de las reuniones de las Plataformas mundial, regional y nacional de RRD, además
de ser uno de los responsables de la coordinación de la Plataforma Nacional de RRD.
Cabe destacar que Argentina a través de delegaciones integradas por COMCA participa en
foros o reuniones diplomáticas a nivel regional como la Plataforma Regional para la
Reducción de Riesgos de Desastres (UNISDR); el RMAGIR (del Mercosur); Reuniones
Regionales sobre Mecanismos Internacionales de Asistencia Humanitaria (MIAH-OEA),
Comité Interamericano para la Reducción de Desastres Naturales (OEA) y del Grupo de
Trabajo de Alto Nivel para la GRD (UNASUR) que representan mecanismos para reforzar
la asistencia y coordinación de los actores. También es miembro pleno desde el 2011 de
Equipo de Naciones Unidas de Evaluación y Coordinación en Casos de Desastres
(UNDAC) y cuenta con representación en el Grupo Consultivo del Fondo Central para la
Respuesta en Caso de Emergencia (CERF); colabora con el Grupo Asesor Internacional de
Operaciones de Búsqueda y Rescate (INSARAG). Estos últimos cumplen funciones de
asistencia inmediata ante el desastre.
En suma, el país se caracteriza por su activo rol diplomático, ya que impulsó el
establecimiento del Grupo de Trabajo sobre Riesgos, Emergencias y Desastres del Comité
Permanente de Organismos (REDLAC) en el 2003 coordinada por OCHA, donde los
aportes argentinos sobre el manejo de información fueron muy valorados; entre 2007 y
2009 encabezó el Grupo de Apoyo de la EIRD. En el año 2010 fue sede de la Tercera
Reunión de MIAH y en 2012 ejerció la presidencia pro tempore de REHU (PNUD; 2012).
En el plano interno, Cascos Blancos se destaca por brindar capacitaciones a voluntarios y
funcionarios locales, con el objetivo de informar y concientizar a la ciudadanía en general,
y además, ha articulado con actores subnacionales en el despliegue de distintas acciones
97
tendientes a fortalecer la producción de conocimiento en la temática, de cara a su difusión
y sensibilización interna y externa, pero también, como insumo para su posicionamiento en
las conferencias mundiales de GRD. Un claro ejemplo ha sido la firma de convenios con la
Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, que adoptó al CEIPIL
como unidad ejecutora, a quien se le encomendó, en una primera etapa, la producción de
una obra que aborde integralmente el cambio de paradigma en la asistencia humanitaria y
la GRD a escala global, regional y nacional, con el propósito de su utilización a fines de
capacitación, sensibilización, intercambios diplomáticos, etc. Por otro lado, la
sistematización de información de información y generación de insumos técnicos de cara a
la elaboración del posicionamiento argentino en la Tercera Conferencia Mundial sobre
GRD, Sendai 2015.
2.2. b La Plataforma Nacional de Reducción de Riesgo de Desastre
Desde el 2007, Argentina participa de la Plataforma Mundial de RRD y ese año asumió la
presidencia del Grupo de Apoyo de la EIRD, para el periodo 2007-2009 (Carlos. E.
Zaballa; 2013).
El Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Argentina constituye el equipo de
trabajo mediante la Resolución 1300/2007 (Cascos Blancos; 2008), que se integró por la
COMCA y por la Dirección Nacional de Protección Civil (parte del Ministerio del Interior,
que en 2014 fue reemplazada por la Secretaria de Protección Civil y Abordaje Integral de
Emergencia y Catástrofes- Ministerio de Seguridad), para coordinar la Plataforma
Nacional para la Reducción de Riesgos de Desastres (PNRD) bajo los lineamientos de la
EIRD.
Esta es una de las plataformas nacionales más antiguas y COMCA fue el encargado de
preparar los informes nacionales sobre el progreso en la implementación del MAH,
denominados “HFA Monitor” (2007-2009/ 2009- 2011/ 20011-2013)31
. También tuvo una
activa participación en el Comité Preparatorio (PrepCom) organizado por la ONU en 2014
31 HFA Monitor es una herramienta estandarizada elaborada por la UNISDR para implementarla tanto a nivel
nacional como regional, para una autoevaluación de la evolución del Marco de Acción de Hyogo. El análisis
de monitoreo siguiendo las prioridades de acción de MAH. Presenta las siguientes categorías:
1- “Existe un progreso mínimo con pocos indicios de propiciar acciones en los planes o las políticas;
2- Hay cierto progreso, pero sin políticas sistemáticas y/o compromiso institucional 3- Se ha adquirido un compromiso institucional, pero los logros no son amplios ni considerables
4- Se han alcanzado logros considerables, pero con limitaciones reconocidas con respecto a las capacidades
y recursos.
5- Se han alcanzado logros considerables con un compromiso y capacidades sostenidas a todo nivel.
El punto 3 es el nivel a partir del cual las iniciativas de GRD presentan un nivel sostenible o base para
generar avances mayores” (UNISDR; 2013:p.71)
98
para preparar los lineamientos del Marco de Acción de RRD post- 2015. En esta
oportunidad, la delegación argentina de Cascos Blancos recalcó la necesidad de trabajar
para disminuir las vulnerabilidades a fin de reducir el riesgo de desastres y la importancia
de fusión activa de la población en la gestión integral del riesgo (Colombo; 2016).
El objetivo de la Plataforma es que la GRD sea una prioridad nacional y local, que
permita lograr una base institucional sólida para su aplicación y lograr fortalecer la
resiliencia ante los desastres. Para ello se propone:
“Fungir como mecanismo de coordinación para intensificar la colaboración y la
coordinación multisectorial para lograr la sostenibilidad de las actividades para la
RRD, mediante un proceso consultivo y participativo, en concordancia con los
lineamientos del Marco de Sendai 2015-2030.
Fomentar un entorno que posibilite cultura de prevención, mediante actividades de
promoción y el incremento de la concientización existente en torno a la RRD, al igual
que sobre la necesidad y la importancia de integrarla en las políticas, la planificación y
programas de desarrollo; y
Facilitar la integración de la RRD en las políticas, la planificación y los programas
nacionales de varios sectores del desarrollo, al igual que en las políticas y los
programas internacionales o bilaterales de asistencia para el desarrollo” (Cascos
Blancos; 2016)
La PNRD está integrada por diferentes sectores que pertenecen a organismo públicos
nacionales, provinciales y municipales; instituciones especializadas, en actividades
espaciales, nucleares, cuencas hídricas, entre otras; instituciones académicas tanto públicas
como privadas; sectores privados como compañías de seguro, bancos, proveedores de
insumos humanitarios e instituciones de la Sociedad Civil como las ONGs.
De acuerdo a Carlos. E. Zaballa (2013), miembro de la Fundación Enlaces32
, quien
participó en las reuniones plenarias bianuales de la Plataforma Nacional de RRD, comentó
que en estas reuniones:
“(…) nunca han concurrido niveles Presidencial o Ministerial, en general se
presentaron en los discursos de apertura o cierre de los encuentros, mientras que
habitualmente el nivel mayor de participación es el de Subsecretarios. Estos niveles de
participación pueden también extenderse al resto de las instituciones, universidades,
ONG o sector privado: concurren dirigentes de decisión intermedia” (Zaballa; 2013).
32 Fundación Enlaces para el Desarrollo Sustentable que se dedica a articular las necesidades de la ciudadanía
con los intereses de los agentes económicos, sociales, y políticos, en favor de una cultura ambiental
sostenible. Tiene Personería jurídica por Resolución IGJ Nº: 0001061/2010 (Fundación Enlaces; 2017)
99
Con esta apreciación, se podría considerar que todavía falta que las altas autoridades de los
organismos gubernamentales y extra-gubernamentales le otorguen mayor importancia a la
GRD, pero se valora las instancias de encuentro entre los actores participante. Si se toma
como referencia los resultados del HFA Monitor para Argentina (2007-2009/2011-2013),
en lo que respecta a la PNRD, que se encuentra indicado explícitamente en el indicador
básico N° 4 de la prioridad 1: “Está en funcionamiento una plataforma nacional
multisectorial para la RRD” (HFA Monitor; 2009/2013), se observa que desde el 2007 se
mantiene con un nivel 4, es decir se han alcanzado logros considerables, pero con
limitaciones reconocidas con respecto a las capacidades y recursos.
El informe (2013) describe que la PNRD ha experimentado diversos formatos (plenario,
dividida por prioridades de MAH) y en las últimas prosperó el funcionamiento por sectores
(organismos públicos en general, municipios, sociedad civil, sector privado, sector
académico) con una reunión plenaria final, con el objetivo de involucrar a los diferentes
actores en el abordaje de la GRD. Concluye que aún se necesita de una mayor injerencia en
la temática por parte de aquellos actores (HFA Monitor Argentina-COMCA; 2013).
La última reunión de la PNRD fue en el Palacio San Martin de la Cancillería, el 27 de abril
de 2016. Estuvo co-conducida por el Presidente de Cascos Blancos y el Subsecretario de
Gestión Integral de Riesgo de Desastres del Ministerio de Seguridad de la Nación, quienes
dieron cuenta de la importancia de involucrar a los actores provinciales y municipales en la
política de RRD, y articular las diferentes instituciones, teniendo un sistema federal
integrado (ORSEP; 2016).
En esta XIV Reunión se realizó un resumen de la última plataforma (2015) y se acordó una
ruta de trabajo estableciendo los objetivos de cara al 2020, entre ellos se encuentra: el
desarrollo de un sistema de GRD cristalizado en un Plan Estratégico Nacional y la sanción
de la Ley en el Congreso (referida a la Ley 27.287/2016). También se aprobó una
plataforma virtual en la que los miembros de la Plataforma Nacional de los distintos
ámbitos mantendrán permanente comunicación y socializaran información. Esta
Plataforma estará accesible desde la página principal de Cancillería Argentina (Cascos
Blancos; 2017).
Podríamos considerar que la PNRD tiene la función primordial de hacer dialogar y debatir
a los distintos sectores: académicos, privados, ONGs y a los distintos niveles de decisión
gubernamental sobre la GRD, teniendo en cuenta los lineamientos de la política nacional
en general y de la doctrina internacional sobre la RRD. Es así, que el Marco de Acción de
100
Sendai (2015) toma a la PNRD como un elemento de para “mejorar la gobernanza del
riesgo de desastres” (p.5) y propone que:
“(…) estos mecanismos (…) dispongan de responsabilidades y facultades claramente
asignadas para, entre otras cosas, detectar los riesgos sectoriales y multisectoriales de
desastres, crear conciencia y aumentar el conocimiento del riesgo de desastres
mediante el intercambio y difusión de la información, datos no confidenciales sobre el
riesgo, contribuir a los informes sobre los desastres locales y nacionales y coordinar
esos informes” (Marco de Sendai; 2015: p. 17).
2.2. c. Relaciones inter-gubernamentales en la GRD
Como ya se ha mencionado, la Secretaria de Protección Civil y Abordaje Integral
Emergencias y Catástrofes, dentro del Ministerio de Seguridad, se dedica a asistir y
coordinar la GRD en Argentina.
Esta Secretaria no cuenta con un cuerpo de auxiliares propios sino que se alimenta del
personal de las instituciones del Estado Nacional. Existen varias leyes que promueven la
cooperación e interacción de las distintas carteras del Estado en todas las etapas de la GRD
(emergencia, preparación, prevención y recuperación), y los marcos internacionales
propios de la materia, también impulsan esta articulación.
A nivel nacional, se puede citar el Decreto 636/2013 que reconoce lo antedicho:
“(…) El gobierno nacional ha tomado la iniciativa de construir un ámbito de
coordinación para asegurar la capacidad y eficiencia del Estado Nacional frente a estas
situaciones de emergencia. Que la mejor administración de los recursos del Estado
Nacional requiere con mayor énfasis frente a la situación de emergencia, de una
correcta coordinación y articulación entre los distintos ámbitos del mismo para
potenciar sus efectos. (…) Que por ello es necesario además, instalar mecanismos que
aseguren que todos los organismos de la Administración Pública Nacional que tienen
alguna responsabilidad en la materia actúen no solo en la asistencia, sino
fundamentalmente en las etapas de prevención y preparación” (Dec. 636/2013;
Administración Pública Nacional).
De esta manera, la Secretaria de Protección Civil y Abordaje Integral Emergencias y
Catástrofes además del trabajo conjunto con el Ministerio de Relaciones Exteriores y
Culto, a través de la COMCA, que ya se ha detallado en los apartados anteriores, cuenta
con el apoyo de las cuatro fuerzas federales: Gendarmería Nacional, Policía Federal,
Prefectura Naval y la Policía de Seguridad Aeroportuaria Argentina. Además, fiscaliza la
101
actividad de Bomberos Voluntarios y articula la utilización de las Fuerzas Armadas,
conjuntamente con la Secretaria de Coordinación Militar de Asistencia en Emergencias,
que pertenece al Ministerio de Defensa, y cuenta con el Sistema Integral de Gestión de
Información del Riesgo (SIRG).
También, es asistida por los Ministerios del Interior, Obras Públicas y Vivienda; de
Desarrollo Social; de Salud y el de Ambiente y Desarrollo Sustentable, Relaciones
Exteriores y Culto, Ciencia, Tecnología e Innovación, en virtud de su competencia.
Dentro del Ministerio de Salud, se destaca la Dirección de Emergencias Sanitarias
(DINESA), que desarrolló un Registro Nacional de Emergencias y es activo en la
producción y comunicación de información sanitaria para la prevención. Otra de las tareas
importante que lleva a cabo son las capacitaciones de recursos humanos y su participación
en la asistencia a emergencias a nivel nacional e internacional bajo los lineamientos de
Cascos Blancos y otras dependencia del Estado (Celis; 2008).
Por su parte, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva aporta recursos
humanos calificados y sus trabajos de innovación y desarrollo. Además cuenta con una
Comisión de Trabajo de Gestión de Riesgo de Desastres, que busca obtener y distribuir
información integrada que sirva para la toma de decisiones de la Subsecretaría de
Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes y otros organismos de
apoyo como el Ministerio de Defensa (Ministerio de Ciencia y Tecnología e Innovación
Productiva de la Presidencia de la Nación; 2013).
Dentro del Ministerio del Interior y Obras Públicas se encuentra la Subsecretaria de
Recursos Hídricos, que interviene en la elaboración y ejecución de la política hídrica
nacional y de la política relativa a los servicios públicos de abastecimiento y agua potable.
Esta subsecretaria ha diseñado en el 2007 el Plan Nacional Federal de los Recursos
Hídricos como una política a mediano plazo (hasta 2015) con el objetivo de establecer una
política integrada en el manejo de estos recursos, donde incentiva a las provincias a diseñar
sus propios planes, fortaleciendo su autonomía, para ello se realizaron talleres y
capacitaciones abiertos a la participación de todos los actores involucrados tanto
gubernamentales como extra-gubernamentales (Subsecretaria de Recursos Hídricos; 2007).
El nuevo Plan que busca de manera integral gestionar los recursos hídricos en el país fue el
Plan Nacional del Agua que se proyecta para los años 2016-2020 (Subsecretaria de
Recursos Hídricos; 2017).
El Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios en 2004 mediante el
Decreto del Ejecutivo N° 1824, creó la Subsecretaria de Planificación Territorial de
102
Inversión Pública, que a partir del 2015, pasó a la órbita del Ministerio del Interior, Obras
Públicas y Vivienda (Colombo; 2015). El objetivo de esta fue implementar una política
para recuperar la planificación como herramienta fundamental para superar los
desequilibrios territoriales y sociales que han afectado históricamente al país, y con tal fin
desarrolló la Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento Territorial, por medio del
Plan Estratégico Territorial (PET).
Dentro del PET se desarrolló el Programa Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres
y Desarrollo Territorial desde el 2006, en el marco de un convenio con el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que lo financió hasta 2009, luego lo continuó
la Subsecretaria de Planificación de la Inversión Pública. Su objetivo fue promover la
inserción de la RRD en las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial en todos los
niveles del Estado a través de la sensibilización y capacitación de actores claves a nivel
nacional y provincial. Esto implicó el comienzo de una nueva etapa, ya que la problemática
de riesgos de desastres nunca antes había formado parte de los perfiles prioritarios del
Gobierno Nacional o Provincial (Programa Nacional de Prevención y Reducción del
Riesgo de Desastres y Desarrollo Territorial; 2010).
En el año 2010 se publicó el primer avance “El Riesgo de Desastres en la Planificación del
Territorio”, producto de la implementación del Programa. También se firmó una Carta de
Intención entre la Dirección de Cambio Climático y la Dirección Nacional de Protección
Civil, a partir de la cual se delinearon estrategias comunes de reducción del riesgo, en
particular referidas al riesgo climático, a diversas escalas, trabajo que permitió la edición
del Manual de Vulnerabilidad y Adaptación al Cambio Climático para la Gestión y
Planificación Local y en el 2012, se elaboró el Documento País sobre Riesgo de Desastres
en la Argentina, impulsado por el PNUD y la Cruz Roja Argentina, en el contexto de los
Proyectos DIPECHO VII del Programa de Preparación ante los Desastres del
Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea.
Otro de los Ministerio actuantes es el de Ambiente y Desarrollo Sustentable que participa
en la GRD, desde su función de proteger el ambiente a través la Secretarias de Control y
Monitoreo Ambiental y la de Política Ambiental Cambio Climático y Desarrollo
Sustentable, a través de actividades educativas y de la concientización social; además
brinda servicios como autorizaciones y certificaciones para el acceso a recursos naturales y
manejo de residuos peligrosos. Desde este Ministerio se destacó la gestión activa frente a
los incendios forestales a través del Servicio Nacional del Manejo del Fuego junto con la
Secretaria de Protección Civil, Bomberos y dependencias provinciales y locales.
103
A su vez, existe vinculaciones y asistencia de parte de los siguientes organismos técnicos:
el Servicio Meteorológico Nacional, Servicio Geográfico Nacional (específicamente, el
Grupo Proveedor de Información Primaria), el Instituto Nacional del Agua, el Instituto
Nacional de Prevención Sísmica, que aportan información útil para la toma de decisiones.
Teniendo en cuenta el HFA Monitor Argentina (2013), en el último periodo el Ministerio
del Interior firmó un Acuerdo con el Instituto de Normalización y Certificación (IRAM)
para el mejoramiento de las normas destinadas a la gestión de emergencias y desastres a
través del desarrollo de normas ISO TC 223-99 (Seguridad de las Sociedades)33
.
Más allá de la articulación interministerial y la incidencia internacional de las estrategias y
programas que este apartado pretendió exponer, el alcance de estas responsabilidades se ve
circunscripto por el carácter federal del país, donde cada jurisdicción dicta su propia
normativa en materia de protección civil, situación que refleja la complejidad de la
temática (Sandra Colombo; 2016), por lo tanto, exige un diálogo constante y coherente
entre los distintos niveles de decisión política perteneciente a las distintas escalas
territoriales, temas que se analizará en el capítulo 3.
2.3 El papel de las instituciones extra-gubernamentales, especialmente las ONGs en la
GRD
La sociedad civil que colabora con el Estado para la GRD, generalmente se nuclea en
ONGs, que son importantes auxiliares del trabajo y atención gubernamental, a través de
sus actividades, capacitaciones, registros y/o son activas en las distintas etapas de gestión
del riego (emergencia, prevención y recuperación).
Las ONGs suelen ser más visibles que las empresas privadas que aportan directa o
indirectamente su colaboración, algunas lo hacen anónimamente en casos de emergencia
en desastre y otras brindan servicios al Estado que le dan valor agregado a la gestión.
Haciendo referencia al sector empresarial, dentro de éste se destaca las aseguradoras de
riesgo, por ser más participativas y tener un interés económico que las atraviesa en los
encuentros en el abordaje de GRD, siguiendo al Informe de HFA Monitor Argentina
(2013) la Empresa SANCOR Seguros y la Superintendencia de Seguros de la Nación han
participado en la PNRD y en otras instancias regionales e internacionales sobre GRD.
33 El resultado del trabajo del Comité ISO/TC 223 son las normas internacionales consensuadas con la
sociedad, que ayudarán a los países a redactar las propias, para facilitar la prevención y preparación
horizontal ante el riesgo de desastres, tal como promueve la Oficina de las Naciones Unidas para la
Reducción del Riesgo de Desastres, UNISDR, a través de la implementación del Marco de Acción de
Hyogo, MAH (UNISDR; 2017).
104
Otra de las instituciones activas son las universidades o entidades científicas, siguiendo el
HFA Monitor (2013), se mencionó que el Centro de Investigación Técnico-científico para
la Defensa, parte del Ministerio de Defensa diseñó un sistema informático de alertas
tempranas denominado “Sistema CRISIS” para la GRD. Por otro lado, la UBA
(Universidad Nacional de Buenos Aires) cuenta con un programa específico que está
dedicado a la temática de los Recursos Naturales y el Ambiente (PIRNA), a la vez,
FLACSO, la Universidad del Salvador y la Universidad Nacional del Litoral, de La
Matanza ofrecen pos-grados dedicados a la Gestión Integral del Riesgo de Desastres y las
Emergencias.
Retomando con las ONGs, en Argentina las que están presente en el abordaje de la GRD
son por ejemplo: los grupos de Scout, Caritas, Sociedad Argentina de Psicología en
Emergencias y Desastres, Sociedad Argentina de Psicotraumas, Médicos Sin Fronteras,
Hábitat para la Humanidad, Fundación Metropolitana, ADRA (Agencia Adventista de
Desarrollo y Recursos Asistenciales), Save the Children, Acción Sur, Acción contra el
Hambre en Argentina, Bomberos Unidos Sin Fronteras (BUSF) y Red Argentina de
Emergencias entre otras.
Dentro de este conjunto de organizaciones, resalta especialmente la Cruz Roja Argentina,
por su participación activa en la GRD, particularmente en el estadio de emergencias, por
tener gran trascendencia a nivel social, gran presencia de sus filiales en muchos de los
municipios argentinos y por su trayectoria histórica en el país. Esta institución permite el
acceso de documentos de análisis de la situación argentina y sobre su trabajo en interacción
con las distintas dependencias del gobierno. Por estos motivos, se analizara en detalle en el
siguiente apartado.
De acuerdo a los resultados recabados del HFA Monitor (2013), en Argentina se ha
consolidado la Red de Voluntariado en las Emergencias integrada por la Cruz Roja,
Dirección Nacional de Protección Civil, Cascos Blancos, Save the Children, Scout
Argentina, Acción contra el Hambre- Acción Sur, suscribieron el Acuerdo Marco de
Cooperación en 2012, que permitió el diseño de más cantidad de mapas de riesgos
comunitarios. Además reconoce el impacto en la sensibilización social sobre la GRD y las
limitaciones que se encuentran en que este impacto se alcanza de manera dispersa y sin
coordinación suficiente, esta realidad continua siendo motivo de debate y las respuestas
recaen en el carácter complejo y multi-sectorial que implica el tratamiento de la GRD
(Cascos Blancos; 2013).
105
Cruz Roja Argentina
La Cruz Roja Argentina (CRA) es una de las principales instituciones de la sociedad civil
por su prestigio y presencia a nivel internacional. Se encuentra en Argentina desde 1880, el
Comité de la Cruz Roja Internacional la reconoció en 1882, y en 1919 se integró a la
Federación Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, año de su creación.
Actualmente, CRA cuenta con más de 63 filiales repartidas en todo el territorio, 35
Servicios Educativos y una Sede Central, se compone de 8.000 voluntarios/as, 60.000
colaboradores, el trabajo rentado ocupa 1.750 personas (en su mayoría docentes de los
Institutos Superiores) y 14.000 asociados/as en Argentina (Plan Estratégico Cruz Roja
Argentina (PECRA) 2015-2019; 2015).
Además de llevar adelante actividades de asistencia, educativas, se dedica a la reducción
de riesgos, se presenta ante situaciones de emergencias y desastres colaborando con las
instituciones gubernamentales a cargo, con un enfoque al fortalecimiento de la resiliencia
de las comunidades, en conjunto con el sector privado y las demás ONGs que participan.
Así, da respuestas a partir de la cobertura de las necesidades básicas, la prestación de
Primeros Auxilios, los aspectos sanitarios y la recuperación psicosocial temprana.
La CRA participa en diferentes espacios y procesos institucionales con el objetivo de
proponer políticas públicas y marcos regulatorios referentes a la GRD. Otra de sus
acciones periódicas son campañas públicas educativas y preventivas para contribuir a la
sensibilización social de las personas en la temática.
A su vez, cuenta con una gran experiencia en el terreno, como por ejemplo en el aluvión de
Tartagal en el año 2009, en las inundaciones de Salta en el 2006 y 2008, en las tormentas e
inundaciones en Santa Fe y Entre Ríos en 2007, entre otras (Cruz Roja; 2012).
La Cruz Roja Argentina desarrolló Planes Estratégicos (PECRA) para mejorar su accionar
y acordar cursos de acción, dedicados a la promoción de la salud, gestión de riesgos de
desastres y la formación educativa.
En cuanto a la GRD, la Cruz Roja Argentina considera para el periodo estudiado que:
“El Estado argentino, principalmente a nivel nacional, viene adaptándose a las
situaciones de riesgo incrementando su presencia e inversión, consolidando un
discurso político y agendas ajustadas a los conceptos y estrategias internacionales
reordenando estructuras que garanticen una mejor respuesta; de todos modos, es
grande aún el desafío para alcanzar una verdadera Gestión Integral de Riesgos de
Desastres” (Informe PECRA 2015; p.21).
106
El informe concluye que la solidaridad de la sociedad civil se encuentra representada más
que nada en las ONG y por otro lado, aunque hay importantes avances a nivel institucional
sobre la GRD todavía falta mejorar la articulación y coherencia entre las partes
involucradas, lo que hace que las respuestas no sean eficientes.
Por lo tanto, el PECRA propone afianzar sus tareas en aquellas comunidades vulnerables
que están en riesgo, que no tienen las capacidades de afrontar los desastres y las amenazas,
donde su nivel de resiliencia es bajo y no cuentan o no están difundidos los protocolos
institucionales o recaudos comunitarios, que permitan una organización efectiva de la
comunidad frente a tales eventos. Así, busca “contribuir a reducir el riesgo y el impacto de
las emergencias y desastres en personas, familias y comunidades en situación de
vulnerabilidad” (Informe PECRA 2015; p.29) como su principal objetivo estratégico en
GRD.
Las líneas de acción se refieren a:
“Fortalecer la resiliencia en personas, familias y comunidades frente a emergencias y
desastres mediante la prevención, mitigación y preparación de las comunidades.
Construir a reducir el impacto de las emergencias y los desastres en las personas y las
comunidades en las personas y comunidades incrementando la eficacia y eficiencia de
las primeras respuestas34.
Promover la recuperación temprana35de las comunidades afectada por las emergencias
y desastres, fortaleciendo su resiliencia ante futuras situaciones.” (Informe PECRA
2015-2019; p. 29).
Uno de los aspectos relevantes para la CRA fue la importancia que le otorgó a la gestión
institucional, con la intención de estar más preparados frente a las tareas de diagnóstico, la
planificación, distribución de recursos, acción directa tanto de la sede central como de sus
filiales. En efecto, esta asociación se preocupó por mejorar la preparación y movilización
social, basada en una metodología de trabajo participativa, con especial incentivo de los
jóvenes. Su labor tiene en cuenta el respeto y promoción de los Derechos Humanos, la
34 En el ámbito de la Cruz Roja Argentina, se entiende a las primeras respuestas como un conjunto de
primeras medidas institucionales de activación, monitoreo, reporte, coordinación y respuesta tras la
ocurrencia de una emergencia/desastre para actuar y contribuir a salvar vidas, reducir los impactos en la salud
y satisfacer las necesidades de subsistencia de la población afectada en la articulación con otros actores competentes en función de planes, procedimientos y protocolos ya establecidos. (PECRA 2015) 35 La Recuperación temprana apunta a prevenir daños y perdidas adicionales, restablecer servicios esenciales,
proteger la salud física y psicosocial, restablecer los medios de sustento y reduciendo la vulnerabilidad ante
desastres futuros- Estrategia 2020 FRCR. Se debe abordar y basar en el concepto de “Reconstruir mejor” del
Marco de Sendai 2015-2030. (PECRA 2015-2019).
107
diversidad de género y la no discriminación, en cooperación con la sociedad civil y actores
privados y públicos, con el fin de mejorar e innovar las estrategias.
El PECRA creó un equipo de monitoreo y evaluación a cargo de la Sede Central en
Argentina para que se cumpla su implementación, están pautadas sus evaluaciones
parciales por año y su evaluación final en el 2019.
La Cruz Roja Argentina es el ejemplo más claro y más presente de Organización No
Gubernamental de carácter internacional que trasciende todas las escalas territoriales y que
participa en forma activa en la GRD. Su rol también es destacable como institución que
brinda servicios de formación profesional y como polo de atracción de la sociedad civil
para involucrarse en estos temas.
2.4 Consideraciones finales
Argentina tiene una larga trayectoria internacional por su participación en la Asistencia
Humanitaria y el reconocimiento de la importancia de los desastres como inundaciones,
sequias, incendios y sismos que han ocurrido en el territorio. En consecuencia el gobierno
argentino adhirió y fue activo en el avance de la doctrina de GRD, desde sus inicios.
A nivel institucional interno, el país atravesó por un proceso de desmilitarización que fue
necesario para darle el espacio al gobierno civil y democrático como gestor de políticas
públicas de GRD, a través de la Dirección Nacional de Defensa Civil, que atravesó un
proceso de cambios formales y de definición de funciones hasta transformarse en
Subsecretaria de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes, dentro
del Ministerios de Seguridad (2014). Las instituciones “operativas” que se ocuparon de la
GRD durante el periodo estudiado (2000-2016) fueron el SIFEM y el GADE, creados en
1999, que dejaron de existir en 2016 con la creación del Sistema Nacional de Gestión
Integral del Riesgo y la Protección Civil, por medio de la Ley 27.287, que busca en su
génesis una mayor articulación e, integración entre los actores participantes de la GRD, y
que sus procesos y dinámicas sean más rápidos y efectivos que los sistemas que lo
antecedieron.
Se debe resaltar que esta ley fue resultado de un largo proceso de revisión de proyectos
dedicados a este tópico y construcción de consensos dentro del cuerpo legislativo,
principalmente para acordar el presupuesto que se debe manejar en la política de GRD, que
fue el punto de mayor debate a la hora de la aprobación de la ley. Como innovación, esta
normativa invitó a los espacios subnacionales a adherirse a la norma, por lo cual aquí se
observa la autonomía que se les otorgó a las provincias y municipios. Por otro lado, la ley
108
hizo referencia a los desastres, sin especificar su tipología, es decir, que “los menciona
como en bloque” al igual que los marcos internacionales, adoptando sus lineamientos y
utilizando el mismo vocabulario de GRD.
Una de las organizaciones gubernamentales que tiene gran incidencia en la política interna
y externa de Argentina, en el abordaje de la GRD es la Comisión Cascos Blancos, que
forma parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, de relevancia internacional,
reconocida por la ONU y la OEA por su función humanitaria.
A nivel doméstico, la COMCA brinda capacitaciones y realiza campañas de
concientización, además de asistir al gobierno en las situaciones de emergencia.
Paralelamente, desempeña un rol central en la política exterior, siendo el “brazo operativo”
de ayuda humanitaria de la Argentina en las crisis internacionales, que actúa bajo los
lineamientos de la asistencia humanitaria internacional, el respeto de los Derechos
Humanos y trabaja por medio de voluntarios preparados para tal fin.
Específicamente en la GRD, la COMCA junto con Subsecretaria de Protección Civil y
Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes coordinan la Plataforma Nacional de
Reducción de Riesgos de Desastres desde 2007, de acuerdo a las políticas impulsada desde
la EIRD. La PNRD es un mecanismo donde los diferentes actores de las distintas escalas
territoriales (local, provincial, nacional, principalmente), pertenecientes a distintos sectores
gubernamental (gobiernos municipales, provinciales, ministerios) y exra-gubernamentales
(como universidades, empresas, ONGs) se reúnen a debatir y consensuar las actividades y
políticas que son propicias para mejorar la GRD.
La tendencia de la interrelación y coordinación de las políticas públicas entre las diferentes
actores actualmente en distintas escalas territoriales y niveles de actuación pública, se ha
visto favorecida por el proceso de globalización y también por el de la federalización de la
política exterior (Araya y Herrero; 2016), en gran parte del periodo estudiado, que abrió
mayores márgenes para la acción para actores subnacionales gubernamentales y extra-
gubernamentales en el escenario internacional, favoreciendo esta dinámica de
interconexión.
En los últimos años, por medio de la Organización de Naciones Unidas y los procesos de
integración regional se trató la GRD acercando a los municipios, planteando estrategias
para direccionar y lograr ciertos estándares y unificación en el desarrollo de sus políticas
públicas a todos los niveles. Asimismo, se promueven encuentros para compartir
experiencias que fomentan la cooperación de los municipios y que sirvan de ejemplo para
otros, formando redes y logrando un intercambio de buenas prácticas potencialmente
109
aplicables a escenarios locales. Esto se ha logrado de forma incipiente pero progresiva,
dependiendo de intereses y voluntades políticas, y de la necesidad y urgencia que plantean
los acontecimiento y desastres socionaturales de distinta intensidad, en todo el mundo y en
el territorio nacional en particular.
Se interpreta a tal efecto, que la GRD hace referencia a problemáticas que ocurren en
cualquier parte del mundo, que tienen alcance global pero que son intrínsecamente
territoriales y que necesitan de la gestión nacional y local, al momento de dar respuestas,
las cuales, a su vez, se ven cada vez más orientadas por consensos globales, que bajan a
través de plataformas y normas a los niveles inferiores de actuación. Por ello, la
proliferación de herramientas e instrumentos, planes de acción a nivel internacional
incentivan proyectos y políticas de acción, y promueven la cooperación multiactoral para
coordinar acciones conjuntas, integradas, interdisciplinarias, a través de la formación de
redes de municipios y Estados.
Para tener una visión más acabada de cómo estas relaciones se gestan en la práctica, esta
tesis presenta un caso específico a nivel local en el siguiente capítulo, donde intervienen
determinados actores de distintas escalas territoriales y se observa el grado de articulación
entre ellos para la concreción o no de políticas públicas ante un determinado desastre.
110
Capítulo 3
Gestión de Riesgo de Desastres: Estudio
de caso del Municipio de Azul. Política,
actores y grado de articulación a
distintas escalas territoriales (2000-2016)
“La reducción y gestión del riesgo de desastres dependen de los
mecanismos de coordinación en todos los sectores y entre un sector y otro
y con los actores pertinentes a todo los niveles y requiere de plena
participación de todas las instituciones ejecutivas y legislativas del Estado
a nivel nacional y local y una articulación clara de las responsabilidades
de los actores públicos y privados”
(Marco de Acción de Sendai; 2015: p.13)
111
Introducción
Este capítulo examina la GRD a través de una experiencia territorialmente delimitada
centrada en el nivel de gobierno municipal/local, tomando como estudio de caso el
gobierno de Azul, Provincia de Buenos Aires, durante el periodo 2000-2016. Se analizan
las políticas desplegadas en materia de GRD, específicamente, en relación a la
problemática de las inundaciones, uno de los desastres socionaturales más importantes que
padece la región y el distrito, con fuertes manifestaciones en este lapso temporal.
Para ello, se busca comprender si el abordaje político de dicha problemática a escala local
se corresponde o guarda algún tipo de relación con las directivas y recomendaciones de los
organismos y marcos internacionales que regulan la GRD, y específicamente, el grado de
articulación existente con los niveles superiores de gobierno y el conjunto de actores
intervinientes en distintas escalas territoriales (internacional, nacional, provincial,
regional/local) en este periodo.
A tal efecto, se parte de comprender las políticas públicas de GRD como un “(…) proceso
sistemático que utiliza directrices administrativas, destrezas y capacidades operativas
para ejecutar políticas y fortalecer las capacidades de afrontamiento, con el fin de reducir
el impacto adverso de las amenazas y las posibilidades de que ocurra un desastre”
(UNISDR; 2009).
Asimismo, se asume que, como toda política pública, la política de GRD se constituye
como un “conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, observadas en un
momento histórico y en un contexto determinado” y la toma de posesión frente a la
resolución de una cuestión que no tiene por qué ser unívoca, homogénea ni permanente,
por el contrario, suele ser dinámica, e inclusive, contradictoria en sus componentes, e
incorporar decisiones simultaneas y sucesivas de varios organismos del Estado y niveles de
gobierno (Ozslak y O´Donnell; 1995).
Aquí se trata de reconstruir y ordenar su análisis en virtud de aquellas medidas de
prevención, mitigación y recuperación que la componen, la identificación de actores
gubernamentales y no gubernamentales intervinientes a todos los niveles de acción, y las
dinámicas y relaciones gestadas entre los mismos, así como la evolución, los cambios y
continuidades que se han dado en el tiempo analizado.
Para comprender y examinar la política de GRD durante la etapa 2000-2016 en el partido
de Azul, se considera que ciertos temas o problemas tienen mayor probabilidad de ser
incorporados a la agenda gubernamental si revisten determinadas características: haber
adquirido proporciones de crisis, haber adquirido una cierta particularidad, estar vinculadas
112
a aspectos emotivos, tener un amplio impacto social, tocar asuntos vinculados al poder y a
la legitimidad, ser de alto contenido simbólico o ser un tema de moda (Hogwood & Gum,
en Fernández, 1996). Las inundaciones sucedidas en los años 2001, 2002 y 2012 (en este
último año, en tres oportunidades), fueron eventos de gran intensidad que cumplieron
varias de las características mencionadas, impulsando una colocación y re-actualización
del tema en la agenda local por el propio impacto social, económico y emotivo del
fenómeno. Estos años se toman como ejes ordenadores cronológicos en la respuesta
pública al tema, advirtiendo cambios, continuidades, aunque sin dejar de tomar una mirada
integral del período estudiado.
El análisis se efectúa en base al examen de entrevistas realizadas a los funcionarios del
Municipio de Azul a cargo de las carteras de Hidráulica, Defensa Civil, Desarrollo
Sostenible, un integrante del Instituto de Hidrología de Llanuras (IHLLA) perteneciente a
la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, a dos promotores
nacionales de la Campaña Internacional Desarrollando Ciudades Resilientes. Además de la
consulta de medios digitales, televisivos y de prensa gráfica local, como El Diario el
Tiempo y Canal Somos Noticia de Azul, entre otros.
3.1 Algunas consideraciones para el análisis de la articulación de las distintas escalas
territoriales en la Gestión de Riesgos de Desastres
Esta investigación, que se enmarca dentro de la disciplina de las Relaciones
Internacionales, busca comprender el grado de articulación que existe entre los actores
gubernamentales y no gubernamentales de las diferentes escalas territoriales en materia de
GRD. La razón de ser de este apartado es recuperar brevemente el lugar que le otorgan los
marcos internacionales y regionales de la GRD a los municipios o instancias locales.
Escala internacional
La EIRD (2000) fue el marco de referencia de la Oficina de Naciones Unidas para la
Reducción de Riesgos de Desastres (UNISDR), que operó a través de una red de socios
globales con un enfoque de coordinación de múltiples partes interesadas sobre la base de
articulación de los gobiernos nacionales y locales, y otros agentes como las organizaciones
no gubernamentales, privadas, técnicas y académicas. La Estrategia expresó claramente en
uno de sus objetivos que:
113
“(…) se necesita que la cultura de prevención logre ejercer influencia en quienes
detentan el poder de decisión, no solamente dentro de los gobiernos nacionales sino
también entre las autoridades locales. La EIRD brinda una plataforma para desarrollar
y promover los principios básicos de participación multidisciplinaria e intersectorial,
incluyendo tanto a los oficiales encargados de la formulación de políticas como a
aquellos responsables de la puesta en práctica” (EIRD; 2000).
Igualmente importante son, el Marco Acción de Hyogo (2005-2015) y el Marco de Sendai
(2015-2030), que permitieron fortalecer la GRD a nivel internacional, ya que más países
adhirieron a estos acuerdos, y son la prueba de la evolución doctrinaria de la temática. A
través de estos instrumentos, los Estados establecieron conjuntamente prioridades a corto y
mediano plazo en pos de ser más resilientes y disminuir los riesgos y amenazas socio-
naturales. A través de los planes de acción que definen los mismos, se pone énfasis en la
cooperación y se destaca la necesaria y activa participación de la gestión municipal y en
segundo lugar, la tendencia a la descentralización de poder en esta política pública.
El Marco de Acción de Sendai resaltó el rol de los “foros de coordinación gubernamental
a nivel nacional y local” integrados por actores pertinentes, tales como las “plataformas
nacionales y locales” para la RRD, impulsada y desarrollada a nivel nacional, pero muy
excepcionalmente a nivel local (destacando experiencias como las de Santa Fe).
Igualmente, en reiteradas oportunidades este Marco resalta el rol del gobierno local, ya que
considera necesario “facultar a las autoridades locales, como corresponda, por medios
reguladores y financieros, para que trabajen y coordinen con la sociedad civil, las
comunidades y los pueblos y migrantes indígenas en la gestión de riesgos de desastres a
nivel local” (Marco de Sendai; 2015:.18). Desde esta óptica, el aspecto financiero y
normativo- regulador se erigen como componentes centrales que afectan el accionar de las
autoridades locales.
Durante la etapa analizada, una de las iniciativas a destacar promovida por la UNISDR que
se desarrolla desde 2010 es la “Campaña Mundial: Desarrollando Ciudades Resilientes”,
ejemplo de la promoción que los marcos internacionales hacen de la acción de gobierno a
nivel local, ya que aborda temas de gobernabilidad local y riesgo urbano, con el objetivo
de ayudar a reducir el riesgo y aumentar la resiliencia en las ciudades.
Se considera al liderazgo y participación de los gobiernos locales como el nivel
institucional más cercano a los ciudadanos, y por esa razón, juega un papel vital para
cualquier compromiso que se geste de cara a la RRD. La citada Campaña busca fortalecer
114
una red global de gobiernos locales comprometidos en la RRD, a aumentar la resiliencia de
las ciudades, promover la cooperación y el aprendizaje entre las mismas.
Las “ciudades resilientes” deben ser promovidas por múltiples responsables: los gobiernos
nacionales, asociaciones de gobiernos locales, organizaciones internacionales y regionales,
la sociedad civil, los donantes, el sector privado, instituciones académicas y asociaciones
profesionales y la ciudadanía en general.
La Campaña ha producido un número de herramientas y objetivos para ayudar a los líderes
locales a evaluar, documentar y mejorar sus actividades de RRD, como los “Diez Aspectos
Esenciales para Aumentar la Resiliencia”, la Herramienta de Auto-evaluación para los
Gobiernos Locales y el Manual para Líderes Locales, en coherencia con el Marco de
Acción de Hyogo y el de Sendai.
La red busca acompañar a los gobiernos locales, con intervención de promotores, que se
preocupan por mantener la planificación y el seguimiento de las ciudades:
“Los promotores estamos para acompañar y ayudarlos con talleres de sensibilización y
estar en el proceso. Somos los facilitadores entre la ONU-UNISDR y los municipios.
Uno puede adherirse y ser un municipio resiliente, pero no alcanza con eso, tiene que
mantener la resiliencia y las acciones para ser un municipio sostenible, este es el
desafío, seguir siendo sostenible (…) Nuestro mayor peligro son los riegos de
desastres hidrometeorológicos: las inundaciones, sequias y también el sísmico”
(Entrevista Radio Sentido a Mariana Pérez Márquez, una de las promotoras argentinas
de la Campaña desarrollando ciudades Resilientes. Programa PI- por Radio Mariana
Faro y otros; 25 de julio 2016).
Desde su lanzamiento, la Campaña se comprometió a llevar a cabo varias actividades de
apoyo técnico y reuniones con líderes de gobiernos locales, a nivel regional e
internacional. En el 2014, 800 oficiales de las ciudades inscriptas en la Campaña y
directores de unidades de desastres de 36 países fueron entrenados en el Curso para el
Desarrollo de Capacidades a nivel local (GETI). A la fecha de mayo de 2016, la Campaña
trabaja con 3.123 ciudades a nivel global, de las cuales 1.445 son de las Américas y para
2020 se propone alcanzar la participación de 6000 gobiernos locales (UNISDR; 2016).
Es interesante tener en cuenta la mirada de los promotores argentinos sobre el desempeño
de su trabajo y, particularmente su opinión sobre la articulación de los actores de las
distintas escalas territoriales en el ámbito de la GRD que se da en el ámbito de la campaña.
115
De su testimonio se desprende que su aporte está íntimamente relacionado con su perfil
profesional:
“Mi mayor aporte a la campaña fue difundirla en el ámbito académico y con el sector
turístico (tanto en el ámbito público como en el privado) dado que mi profesión es el
Turismo. En este aspecto he ido instalando la necesidad de incorporar la visión
integral del territorio desde la reducción de las vulnerabilidades para abordar un
trabajo de desarrollo turístico en aquellos destinos que así lo deseaban. Sin embargo, el
desconocimiento desde el sector del turismo y a nivel local [trabajo en la ciudad de
Buenos Aires y Gualeguay] es total con lo cual aún hay mucho camino para desandar
en la sensibilización del tema. Asimismo, también realicé un importante aporte en el
trabajo interinstitucional del sector, en los talleres regionales para la actualización del
Plan Federal de Turismo Sustentable dado que se logró incorporar como un objetivo
estratégico reducir la vulnerabilidad de los destinos turísticos” (Entrevista vía mail;
Promotora argentina de la Campaña desarrollando ciudades Resilientes; 19-04-2017).
El segundo referente, que es promotor desde septiembre de 2016, expresó:
“(…) desde diciembre de 2007 a diciembre de 2015 fui Director de Gestión de Riesgo
de la ciudad de Santa Fe, Argentina, en ese periodo la ciudad fue elegida como ciudad
modelo de la campaña (2010), obtuvo el premio Sasakawa (2011) que es la máxima
distinción que se otorga a nivel mundial a las personas, instituciones o ciudades que
trabajan en la reducción de desastres y también el Intendente fue distinguido como
Alcalde Campeón de la Campaña (2014). Estos logros me han permitido participar de
diferentes foros nacionales e internacionales en los cuales he instado a las ciudades a
trabajar en la resiliencia de las mismas tomando como guía el MAH, hoy
complementado por el Marco de Acción de Sendai. A nivel país como integrante de la
Plataforma Regional de Reducción de Desastres permanentemente he insistido en la
necesidad de difundir la Campaña a nivel nacional y a apoyar a los gobiernos locales
para que participen” (Entrevista vía mail; Promotor argentino de la Campaña
desarrollando Ciudades Resilientes; 21-04-2017).
Los beneficios que obtienen los municipios de la participación en la Campaña se presentan
en diferentes áreas, así lo justificó una de las promotoras:
“Desde lo ambiental sería preservar los espacios de gran valor del municipio, desde lo
social habría un conocimiento de las problemáticas y un desarrollo de capacidades que
les facilitaría evacuar y reponerse (de allí la palabra resiliente) (…) Desde el aspecto
económico al tener escasas pérdidas frente a un evento adverso por la capacidad de
116
respuesta de la población. (…) Y desde lo político, en un país, como el nuestro donde
prácticamente vivimos en campaña, es el estandarte para continuar en una gestión que
visualiza una realidad y una necesidad que beneficia a todos y no a unos pocos”
(Entrevista vía mail; Promotora argentina de la Campaña desarrollando ciudades
Resilientes; 19-04-2017).
En la actualidad, más de 20 ciudades argentinas participan de la Campaña Internacional de
“Ciudades Resilientes” entre las que se encuentran Achiras, Buenos Aires, Bulnes, Cinco
Saltos, Ciudad de Mendoza, Del Campillo, Esteban Echeverría, General Alvear, General
San Martin, Godoy Cruz, Gualeguay, Huica Renanco, Jesús María, La Cautiva, La Plata,
Las Higueras, Mercedes, Pergamino, San Antonio de Areco, Sampacho, Santa Fe, Posada,
Tandil, Vicuña Mackenna, Villa Allende, Washington, contando también el gobierno
provincial de Buenos Aires y de Neuquén que apoyan esta iniciativa activamente
(UNISDR; 2016). Como se advertirá más adelante, el Municipio de Azul ha manifestado
intenciones de formar parte de la Campaña, pero hasta 2016 no ha logrado formalizarlo.
Escala Regional
A nivel regional, en Sudamérica, dentro del Mercosur, desde el 2015 se cuenta con la
Reunión de Ministros y Altas Autoridades de Gestión Integral de Riesgos de Desastres
(RMAGIR) y dentro de la UNASUR, desde el 2013, con un Grupo de Trabajo de Alto
Nivel para la Gestión Integral del Riesgos de Desastres.
Las acciones de estos grupos de trabajo sirven para el encuentro de funcionarios y
especialistas en el tema, y para fomentar el tratamiento conjunto y creación de estrategias
para su abordaje. Estas reuniones y consensos tienen diferentes grados de influencia,
aunque no son de carácter vinculante, un aspecto no menor al momento de evaluar el nivel
de ejecución de las acciones programadas y su bajada a los niveles inferiores de gobierno,
que terminan recayendo en voluntades políticas aisladas, y dependiendo de las velocidades
de acción que permitan las capacidades estatales y burocráticas de su tratamiento en cada
país.
Los actores locales del Mercosur tienen su espacio de integración en el ámbito de
Mercociudades, dentro de la Unidad Temática Ambiente y Desarrollo Sostenible
(UNTADS) que busca confeccionar una agenda conjunta y articulada para afrontar los
desafíos de la región en la materia. Uno de los tópicos que trata la UNTADS es la GRD,
donde propone generar espacios de participación para planificar a mediano y largo plazo, y
concretar acciones para evitar que un evento socio-natural se transforme en un desastre,
117
lograr canales de comunicación entre los municipios, entre estos y otros agentes, para
alcanzar una gobernanza democrática y participativa en la gestión pública y obtener
financiamiento adecuado para la realización de la misma.
En cambio dentro de la UNASUR se organizaron reuniones y se proyectan planes, donde
se toma en consideración las estrategias internacionales, pero se le coloca más énfasis al
nivel nacional.
Escala Nacional
En términos nacionales, Argentina se ha destacado históricamente por ser activa en la
participación regional e internacional en temas como la GRD, Cambio Climático y
Asistencia Humanitaria. Ha presenciado las Conferencias Internacionales de RRD, se
involucra en la Plataforma Regional para la RRD en las Américas, y tempranamente, desde
2007 la Comisión de Cascos Blancos (COMCA) co-coordina junto con la Secretaria de
Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencia y Catástrofes, la Plataforma Nacional
para la Reducción de Riesgos de Desastres (PNDR), bajo los lineamientos de la EIRD.
Desde el 2003 se ha avanzado en la federalización de la política exterior argentina (Araya
y Herrero; 2014) entendida como la implementación de políticas públicas por parte del
gobierno nacional, orientadas directas o indirectamente a fomentar la participación de
nuevos actores en las vinculaciones con el medio externo, bajo los lineamientos y
prioridades de la diplomacia estatal. Este proceso fue producto de los efectos de la
globalización y de las políticas de descentralización que se dieron en la década de los ´90,
que tuvieron como correlato, la decisión política de delinear un nuevo rol para el Estado,
que generó una redefinición de sus potestades reguladoras y promotoras (Madoery; 2008),
articulando los intereses de los diferentes niveles: local, provincial y nacional, en la
participación efectiva en el escenario internacional.
La federalización de la política exterior dio lugar al desarrollo de la política internacional
subnacional (Calvento; 2015) definida como una herramienta estratégica de los gobiernos
locales para impulsar la inserción internacional, aprovechando las oportunidades que
brinda el escenario exterior y articulándolas con las necesidades del territorio. Según
Rodríguez y Zapata Garesché (2014) se trata de una política pública que supone la
existencia de la decisión y voluntad política del gobierno local de desempeñarse como un
actor global. Estas dos políticas incentivan la articulación entre distintos actores actuantes
en las diferentes escalas territoriales.
118
En un principio estas relaciones se reducían al área de temas económicos y comerciales,
sin embargo, la tendencia más reciente está relacionada a contemplar tópicos de la actual
agenda internacional, que necesitan de un tratamiento más urgente, como es el caso de la
GRD.
De acuerdo al análisis del HFA Monitor (2011-2013) para la Argentina (Cascos Blancos;
2013), indicó que desde 2007 se ha avanzado en la sensibilización y concientización de la
temática, ya que es notable el involucramiento creciente de las distintas carteras del
gobierno, del sector privado, académico y de las ONGs en la PNRD, además de un
aumento de municipios argentinos que se han adherido a la “Campaña Ciudades
Resilientes”, gracias al trabajo de Cascos Blancos y la Subsecretaria de Provincias, que han
achicado esta brecha a través de capacitaciones. Asimismo, la Ley 27.287/2016, que creó
el Sistema Nacional para la Gestión Integral del Riesgo y la Protección Civil, supone el
compromiso formal del Estado para tratar la GRD de manera integral y federal,
legitimando a los niveles inferiores de decisión política y a los distintos sectores en el
involucramiento activo en el tratamiento de los desastres.
En resumen, existe actualmente un abanico amplio de espacios de diálogo político y
técnico, encuentros entre actores pertenecientes a las diferentes escalas territoriales que
tratan la GRD, y de herramientas e instrumentos normativos y operativos, donde se le
otorga cada vez mayor importancia a la acción local dentro de los marcos internacionales,
regionales y nacionales.
Escala Provincial
Antes de sumergirse de lleno en el estudio de caso municipal, es importante advertir, que
en materia de GRD en la Provincia de Buenos Aires, no se observó se puede hasta 2008,
una política orientada a la gestión integral de riesgo. Más allá de algunas iniciativas
aisladas, las acciones estuvieron focalizadas en responder a las emergencias una vez
ocurridas (Colombo; 2016). Recién en 2008, mediante el Decreto n° 464 creó el Consejo
Provincial de Emergencias bajo la órbita de la Secretaria General de la Gobernación,
asistido por otras dependencias del Estado y actores extra-gubernamentales para la
generación conjunta de este tipo de políticas, mediante la “elaboración de planes en
materia de prevención y respuesta ante emergencias y desastres, encaminados a proteger
la vida y bienes de las personas (…) que contemplen la adopción de medidas técnicas
idóneas para anticipar y evitar daños o mitigar sus efectos, y que permitan planificar la
intervención en orden a mitigar los efectos de tales eventos” (Decreto 464; 2008).
119
Este instrumento provincial se vio influido por los crecientes eventos que atravesó la
provincia desde el 2000, por las inundaciones, sequias e incendios, sino también de los
instrumentos internacionales dedicados a la GRD, específicamente el MAH, como así
quedó citado en el instrumento:
“(…) en marzo de 2005, la Declaración de Hyogo, de la cual surge que ‹‹los desastres
tienen efectos sumamente perjudiciales para las actividades que se realizan a todos los
niveles para erradicar la pobreza en el mundo; los efectos de los desastres (…) que
incumbe principalmente a los Estados la protección de su población y sus bienes en su
territorio frente a los peligros y, por consiguiente, es imprescindible que concedan un
alto grado de prioridad a la reducción del riesgo de desastres en las políticas
nacionales con arreglo a sus capacidades y a los recursos de que dispongan››” (Decreto
464; 2008).
Mediante este decreto, el gobierno provincial pretendió jerarquizar el tema de gestión
integral de riesgo en la agenda de gobierno, respetando la función de la institución
principal que es la Dirección Provincial de Defensa Civil (Colombo; 2016), que cuenta a
su vez con la asistencia de otras instituciones pertenecientes a distintos ministerios como:
la Dirección de Manejo de Emergencia Sanitarias y Catástrofes, Superintendencia de
Seguridad Siniestral, Dirección Provincial de Asistencia Crítica, Organismo Provincial
para el Desarrollo Sostenible, y la Dirección de Gestión de Riesgos y Emergencias
(dependiente del Ministerio de Coordinación y Gestión Pública). Esta última a su vez
cuenta con: la Dirección de Análisis de Riesgo y la Dirección de de Coordinación en
Emergencias. Según el sitio oficial, sus funciones están alineadas con el Marco de Sendai
(2015-2030).
De ello también se desprende que a nivel local, el principal responsable de la GRD, es el
área de Defensa Civil, que desde el 2007 mediante el decreto 270/07, la Provincia de
Buenos Aires definió la división en zonas de Defensa Civil, dentro de las cuales, en la zona
V, se encuentra el partido de Azul. Aunque son muy pocos los municipios que desarrollan
política de GRD, la Dirección de Gestión de Riesgos y Emergencias han impartido talleres
en los municipios más vulnerables para incentivar este tipo de políticas (Colombo; 2016).
3.2 El Municipio de Azul y las inundaciones como desastre socio-natural
Los marcos regulatorios internacionales y regionales toman a los desastres socio-naturales
como categoría amplia e integral, que deriva de una “amenaza socio-natural” de diverso
origen e intensidad, que surgen de la interacción de las amenazas naturales y los recursos
120
degradados en exceso por las actividades humanas, ocasionando graves efectos como
huracanes, tornados, tsunamis, erupciones volcánicas, inundaciones, sequias, degradación
ambiental, derrames químicos (UNISDR; 2009).
Para observar las políticas públicas de GRD y el grado de articulación exigido por este
enfoque en la práctica, entre las distintos niveles de acción (internacional, regional,
nacional y local) fue necesario elegir como referencia un estudio de caso que permita
focalizar en dicho nivel micro (local), y concretamente, en un Municipio o gobierno
municipal (quien elabora y coordina las políticas a ese nivel y de la cual participan varios
actores gubernamentales y extra-gubernamentales).
Seleccionar el Municipio de Azul, a partir de las razones expuestas en la introducción de la
tesis, condujo a un abordaje centrado en un tipo específico de desastre socio-natural, que
caracteriza actualmente y ha afectado históricamente a su territorio, como son las
inundaciones, fenómeno que también tiene una manifestación creciente en riesgos,
frecuencia e impactos en todo el país.
Las inundaciones afectan las vidas humanas, los bienes públicos y privados. Interrumpen la
rutina y el trabajo de una o varias comunidades, por la crecida del agua, tanto en zonas
urbanas como rurales, que perjudican el desempeño económico, en términos productivos y
comerciales. Además de afectar el ánimo de las comunidades que se traduce en angustia,
por comenzar tantas veces a recuperarse de nuevo ante una nueva inundación.
El término “inundación” fue definido por Paoli y Giacosa (2003) como la presencia de
agua sobre el terreno, en lugares, formas y tiempos que resultan inadecuados para las
actividades humanas y por lo tanto producen afectaciones económicas, sociales y
ambientales. Esta definición conjuga tres aspectos a considerar: origen de las aguas,
características del medio físico (relieve- suelo-vegetación) y uso del suelo. Las
inundaciones son un problema recurrente que afecta periódicamente durante los ciclos
húmedos a gran parte del área productiva de la pampa húmeda (Auditoria General de la
Nación; Plan Federal de Control de Inundaciones; 2007).
Las inundaciones constituyen un problema meteorológico e hidrológico que trae
consecuencias sociales, económicas, políticas y culturales, por eso, trasciende a las esferas
técnicas, y pasa a ser un asunto de orden político, en el que asimismo, intervienen un
conjunto diverso de departamentos y áreas gubernamentales. Entonces, se requiere de
políticas públicas concretas para dar respuestas a este problema, entendidas como
programas de acción de un determinado gobierno, que incluye desde la realización y
121
mantenimiento de obras de infraestructura, limpieza urbana y gestión ambiental hasta la
concientización y educación al ciudadano, pasando por muchos otros tópicos.
Para comprender en profundidad estas políticas, es preciso reconocer algunas
características del territorio del caso escogido (Municipio de Azul) en la etapa estudiada
(2000-2016), en sus dimensiones políticas, económicas, sociales, demográficas,
geográficas, hídricas, que se desarrollaran en el siguiente apartado.
Durante el período seleccionado (2000-2016), el gobierno municipal de Azul tuvo tres
administraciones: la encabezada por el Dr. Omar Duclós, con tres mandatos consecutivos
(1999-2011) de la Unión Cívica Radical, seguida por el Dr. José M. Inza (2011-2015) del
Frente para la Victoria y finalmente, la del actual intendente Hernán Bertellys (2016-2019)
también por el Frente para la Victoria. En el transcurso de toda esta etapa, el Municipio de
Azul pasó por distintos episodios definidos como inundaciones de acuerdo a los términos
expuestos arriba: en los años 2001, 2002 y en tres oportunidades en 2012.
Las inundaciones tienen varias causas en este territorio, en primer lugar porque Azul es un
Municipio emplazado a orillas del Arroyo Azul, una zona inundable: “Azul está situada
topográficamente en el peor lugar, estamos en un bajo comparado con la zona alta, muy
cerca de la zona serrana a mucho desnivel. (…) una ciudad que ha invadido al arroyo”
(El Tiempo; 26-08-2002; p. 3).
De todas maneras, las inundaciones son inherentes a la llanura, por tener ciclos húmedos y
secos. Se debe reconocer, que cada evento (inundación) es diferente, de acuerdo a las
cantidades de agua que cae y cómo se produce esto, cómo se encuentra el suelo y subsuelo
que reciben el agua, además de las posibilidades de desagüe (natural o artificial) de las que
se dispone (Entrevista al Profesional del IHLLA; 2017). En este plano, es donde interviene
la política pública, local, provincial y nacional, por medio de la realización de
diagnósticos, generación de legislación, regulaciones y control adecuado, financiación,
realización y mantención de obras de infraestructura necesarias, entre otras.
En segundo lugar, se debe considerar como determinante general de este fenómeno, el
cambio climático, producto de las actividades del hombre por el mal o desequilibrado uso
de los recursos naturales que produce degradación ambiental, como por ejemplo, los
efectos del proceso de sojización y la desforestación. Esto disminuye la capacidad de
absorción del suelo, y durante los ciclos húmedos se producen inundaciones graves. A esto,
se suman las razones meteorológicas, que afectan a todo el mundo, en distinto grado, como
el calentamiento global que acentúan los fenómenos oceánicos atmosféricos como “la
122
niña” o “el niño”36
, que agravan o hacen más extremos los eventos de sequías o
inundaciones. Particularmente en Azul, influyen especialmente dos condicionantes:
“El tema de las inundaciones del casco urbano de Azul tiene dos causas principales.
Por un lado, el cambio climático que provoca en los últimos años mayores lluvias, de
650 milímetros anuales en los años ´30 pasó a 1200 milímetros en el 2000.
Por otro lado, (…) en los últimos años hubo un cambio abrupto en el campo: de ser
campos ganaderos se pasó a la agricultura, con lo cual se perdió un 20% de absorción
de agua por terreno” (El Tiempo; 27-10-2002: p.24).
La Gestión de Riesgos de Desastres implica acciones de reducción de riegos ante un
determinado desastre socio-natural, incluyendo políticas públicas de prevención,
mitigación y recuperación (Marco de Acción de Hyogo; 2015). Para ello, es determinante
saber quiénes son los actores y como se interrelacionan entre sí, para lograr coordinar estas
políticas en el territorio analizado.
3.3 Azul en el contexto del interior bonaerense: aspectos socio-demográficos,
territoriales y económicos
Azul es un municipio de tamaño intermedio37
, que se encuentra ubicado en el centro de la
Provincia de Buenos Aires, situada en el centro-oeste de la República Argentina. Esta
provincia constituye el epicentro político-institucional, económico y demográfico del país,
como señalan Narodowski y Panigo “la Provincia de Buenos Aires es la más poblada
(38% de los habitantes) y la que mayor proporción de riqueza genera del país (cerca del
40%)” (2010: p. 42).
Está conformada por 135 partidos en total, que según estimaciones al 2016, sumaban
16.841.135 habitantes (Dirección Provincial de Estadísticas; 2016). Su distribución
poblacional es muy heterogénea y se han consolidado desde su origen dos áreas bien
diferenciadas según la dinámica demográfica propia: los partidos del Gran Buenos Aires y
los del interior. El Gran Buenos Aires o Conurbano bonaerense está compuesto por los 24
partidos que conforman el área que rodea la Capital Federal. Se caracterizan por ser
36 El fenómeno del “niño” es una interacción compleja del Océano Pacifico tropical y la atmósfera global
que da como resultado episodios cíclicos de cambios en los patrones oceánicos y meteorológicos en diversas partes del mundo, frecuentemente con impactos considerables durante varios meses, tales como alteraciones
en el hábitat marino, precipitaciones, inundaciones, sequias y cambios en los patrones de tormenta. La “niña”
se refiere a circunstancias opuestas, ya que se produce por un cambio en la temperatura del océano por
debajo del promedio (UNISDR; 2009). 37 En las páginas subsiguientes se define con precisión, en términos demográficos, la categoría de municipios
de tamaño intermedio.
123
partidos densamente poblados y casi totalmente urbanizados, mientras que los 111
municipios del interior de la provincia presentan variabilidad en la dinámica y densidad
demográfica (Dirección Provincial de Estadísticas; 2013).
En el interior, si bien se emplazan algunas pocas grandes metrópolis, como la ciudad de
Mar del Plata, cabecera del Partido de General Pueyrredón o La Plata, capital provincial, la
mayoría de las localidades presenta un tamaño demográfico menor; y se las clasifica en las
categorías de “Pueblos grandes”, los cuales poseen de 2.000 a 20.000 habitantes,
“Ciudades pequeñas”, que oscilan entre los 20.000 y 50.000 habitantes, y “Aglomeraciones
de Tamaño Intermedio” (ATI), cuya población se extiende entre los 50.000 y los 400.000
habitantes (Velázquez, 2004), como es el caso del Municipio de Azul.
La provincia de Buenos Aires se ubica en la región de la pampa húmeda, por lo que
constituye uno de los territorios más productivos del sector agropecuario argentino. Sólo
esta provincia (que es el territorio de mayor extensión de esa región) concentra el 30% de
las exportaciones totales correspondiente al sector primario (Ceipil y Unicen; 2014). Entre
otras características que hace privilegiado a su suelo, está la existencia de cuencas
hídricas38
que pueden dividirse de acuerdo a su vertiente: atlántica (sur, este) o al Rio de la
Plata. Los ríos más importantes que se encuentran en la provincia son: Areco, Arrecifes,
Luján, Samborombón, Sauce Chico, Chasico, Reconquista, Colorado, Quequén grande,
Quequén Salado, Sauce Grande, Matanza Riachuelo y la del Rio Salado39
.
38 El término cuenca hídrica o hidrográfica es entendido bajo los criterios de los especialistas en hidrografía,
como un territorio drenado por un único sistema de drenaje natural, que a su vez puede subdividirse en subcuencas (GeoEnciclopedia; 2017) 39 La Cuenca del Río Salado abarca aproximadamente 170.000 km2. El Rio Salado nace en la provincia de
Santa Fe –Laguna El Chañar- y desemboca en el Río de La Plata. Recibe usualmente el nombre de río Salado
Bonaerense porque más del 90% de su curso discurre de oeste a este por el centro norte de la provincia de
Buenos Aires. Donde se encuentra la sub-cuenca del Arroyo Azul.
124
Seguidamente se presentan los mapas para observar la ubicación de Azul dentro de la
Provincia de Buenos Aires:
Fuente: UNICEN. Obtenido de
intranet.der.unicen.edu.ar/escuela/index.cgi?wid_seccion=4&wid_item=13
Dentro del partido de Azul se encuentran las localidades de Azul, Cacharí, Chillar, 16 de
Julio y los parajes Ariel, Lazzarino, Martin Fierro, Miramonte, Nieves, Pablo Acosta,
Parish, Shaw y Campodónico. El total de habitantes del partido, según el censo de 2010,
fue de 65.280 (INDEC; 2011) razón por la cual se encuentra dentro de la categoría de
municipio intermedio. Como puede apreciarse en el mapa, los partidos limítrofes son:
Tapalqué, Olavarría, Benito Juárez, Tandil, Rauch y Las Flores.
Azul se encuentra en la zona de llanuras de la pampa húmeda, que lo convierte en un
territorio privilegiado por su clima templado, pasturas, topografía y su superficie de 6.615
Km2 que permite el desarrollo de actividades agropecuarias. En cuanto a las características
hidrográficas, se deben tener en cuenta las propias de la llanura, que indica la presencia de
ciclos húmedos y secos. Dentro del Partido de Azul se encuentra la Cuenca del Arroyo
Azul que recorre la ciudad cabecera hasta Las Flores, la Cuenca del Arroyo de los Huesos,
que señala el límite de los partidos de Azul, Tandil y Rauch. Asimismo, en el partido se
encuentran importantes lagunas como a Barrancosa, Los Ranqueles, La Mostaza,
Cortadera y Laguna del Chillar (Ceipil; 2014).
125
El arroyo de Azul nace en el Valle de los Cerros Negros y Los Manantiales, luego de
aproximadamente 150 km se pierde en una serie de pequeñas lagunas y el escurrimiento
continua a través de un curso temporario, el denominado arroyo Gualicho, que a poco de
su origen es interceptado por el paso del Canal numero 11 (Ceipil-Unicen; 2014).
Fuente: IHLLA (2011)
Se destaca por ser una región con problemas de desagüe en la provincia de Buenos Aires,
ya que los cursos de agua siguen el desnivel del terreno hasta infiltrarse próximos al litoral
atlántico formando bañados y lagunas con pendiente casi nulas (Ministerio del Interior;
2017).
“La Cuenca del Arroyo Azul tiene una extensión aproximada de 100 mil hectáreas,
está ubicada aguas arriba de la ciudad, tiene una especie de cordón serrano ubicado a
300 metros sobre el nivel del mar, a 50 km aguas abajo esta la ciudad de Azul, con una
cota 130-135 metros sobre el nivel del mar. Eso genera, que en 50 km de recorrido
solamente, crecidas muy importantes, cuando hay presencia de lluvias intensas.
Muchas veces no es preocupante la cantidad de agua que cae, sino cómo cae. La
respuesta de la cuenca, en llegar al pico a la ciudad, después de que dejó de llover en
la cuenca alta, tarda aproximadamente 48 horas” (Entrevista realizada al Director de
Enlace de la Obra Pública del Municipio de Azul40; 3/02/2017).
40 A partir de marzo de 2017 hubo cambios en el organigrama institucional del Municipio de Azul, por esta
razón éste funcionario pasó a ser Director de Hidráulica.
126
El perfil económico del partido de Azul está orientado por la potencialidad asociada al
sector primario, ya que al estar emplazado en el área pampeana, donde predomina el clima
templado y lluvias que superan los 500 milímetros por año, favorece al desarrollo de la
citada actividad. Ahora bien, si este nivel de lluvias se supera por mucho, lo que ocurren
son inundaciones tanto en los campos como en la ciudad de Azul, dañando gravemente su
economía. Es por ello que en los próximos párrafos se describe las características
económicas de la zona, para observar cómo puede afectar una inundación a la sociedad.
En la Cuenca del Arroyo Azul “tiene dos áreas bien definidas, una agrícola en el sur, y
otra ganadera en el norte” (Facultad de Agronomía-UNICEN; 2001). Se observó:
“(…) a través de datos económicos y observaciones de campo, que la actividad
agrícola de la Cuenca del Arroyo Azul se incrementó en el transcurso de los últimos
15 años (…) El resultado final indicó que la superficie ocupada por los distintos usos
del suelo a través de los años fue cambiando, a favor de usos de mayores niveles de
intensificación, por ejemplo, se reemplazó la actividad ganadera sobre pastizales
naturales por pasturas cultivadas o cultivos de cosecha, en suelos con muy bajo índice
de productividad, no recomendados para estas prácticas, lo que nos lleva a afirmar que
se está comprometiendo la sustentabilidad de los agroecosistemas involucrados,
debido a objetivos económicos de corto plazo” (Facultad de Agronomía- UNICEN;
2001)
En las últimas décadas se ha incrementado la importancia del sector agrícola en el período
1970/2002 donde se cuadriplicó la superficie que se dedica a los cultivos graníferos
(González; 2007) con el objetivo único de obtener beneficios económicos a corto plazo,
acompañado especialmente con un incremento de la producción de soja, que se acentuó
aún más en la década de 1990. Este proceso se dio a causa de la demanda del comercio
internacional, el alza de los precios y la incorporación de un nuevo paquete tecnológico de
mejoramiento de semillas y el uso difundido de fertilizantes mejorados. En consecuencia,
ha ganado especial primacía la producción de soja, sobre los cereales tradicionales como el
trigo, maíz, girasol y a partir del año 2003 se ha incrementado el cultivo de cebada, para la
producción de cerveza, que en el partido de Azul tenía un lugar marginal (Ceipil y Unicen;
2014). De acuerdo a los datos del Sistema Integrado Información Agropecuaria (SIIA) del
Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca en los años 2012/2013 primaba la soja en
relación al trigo, un 45% a un 21% respectivamente (De Angelis y Lorenzo; 2014: 39)
En cuanto a la ganadería, que también es una actividad de importancia para Azul, dentro de
la producción tambera, se distinguen los tambos pequeños, denominados muzzareleros,
127
dedicados a la elaboración de masa para la producción de mozzarella y los tambos de
mayor tamaño relativo que venden su producción a distintas empresas locales y regionales
dedicadas a la elaboración industrial o artesanal de lácteos (Luz Azul, Vacalín, la
Serenísima, Sancor y la Cooperativa ProduTap) (Ceipil y Unicen; 2014). Además están los
campos de cría de bovinos y los dedicados a los porcinos para la producción de faena al
frigorífico situado en Azul.
En Azul también se desarrolla la producción avícola, la actividad apícola y en cuanto al
sector industrial, de acuerdo a la Clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU),
las ramas industriales que lideran en ciudad son: 1- la elaboración de productos Minerales
no Metálicos (exceptuando los derivados del carbón y el petróleo), se destaca la Fabrica
San Lorenzo que produce cerámica y materiales para la construcción. 2- Conjunto
industrial agroalimenticio de: frigoríficos, molinos, la industria láctea y apícola, que
promueven los encadenamientos productivos con el sector agropecuario. 3- la industria
Metálica Básica, que incluye la fabricación de productos metálicos, maquinarias y equipos,
que a su vez, dan lugar a otro tipo de actividades como carpintería metálica, herrerías, etc.
Otra de la industria es FANAZUL (Fabrica Naval de Pólvoras y Explosivos), que
pertenece a Fabricaciones Militares, productora de explosivos y pólvoras industriales.
Además, Azul cuenta con dos Parques Industriales (PIA 1 y PIA 2) ubicados en grandes
terrenos a las afueras de la ciudad, que tienen todos los servicios y comunicaciones,
emplazados sobre pavimento con vías de acceso a la Ruta Nacional N° 3.
El rol del comercio y los servicios, es un sector que va en crecimiento, que incluye el
comercio al por mayor/menor, los servicios empresariales, inmobiliarios y los servicios
públicos. Además cuenta con 1 de los 18 Departamentos judiciales de la Provincia de
Buenos Aires y con una de la sedes de Universidad Nacional del Centro de la Provincia de
Buenos Aires (UNICEN).
Teniendo en cuenta las características de Azul como un Municipio dentro de la Provincia
de Buenos Aires, donde tanto los recursos naturales, su producción agropecuaria y la
actividad comercial son importantes económica y socialmente, podremos comprender la
relevancia que tiene la amenaza de las inundaciones.
128
3.5. Municipio de Azul. Tratamiento de la GRD ante la problemática de las
inundaciones. Actores y grado de articulación con las escalas territoriales de decisión
superiores (2000-2016)
3. 4. a. Antecedentes y actores intervinientes en la GRD en el Municipio de
Azul
Los registros de inundación en Azul pueden rastrearse desde su fundación en 1832. “Lo
que hay que asumir es que Azul es inundable. A los 4 meses de su fundación, en abril de
1833, sufrió la primera inundación. Eso por las características topográficas que tiene el
arroyo. Y la ciudad, como tantas otras, se desarrolló a la vera del mismo” (El Tiempo;
2012: p.5).
Sin embargo, el tema ingresó en la agenda pública local a partir de la inundación de 1980,
año en que cayeron 1.412,1 milímetros. En este caso, no fue un fenómeno que afectó
exclusivamente a Azul sino a varias zonas de la provincia de Buenos Aires. Otros
antecedentes de inundaciones que afectaron a Azul fueron en los años: 1985, 1989, 1992,
1995 y 1998, de distinta magnitud pero de menor intensidad respecto de la de 1980
(Revista Contraste; 1992).
La problemática de las inundaciones ocupó un lugar de relevancia en la agenda municipal a
partir de los ´80, porque el evento fue de gran impacto en lo que a pérdidas económicas se
refiere y además, en la conciencia de los azuleños, que comprendieron cabalmente qué es
una inundación y lo difícil de su recuperación. En consecuencia, el primer intendente en
democracia, Rubén Cesar de Paula tomó las primeras medidas para hacer frente a la gran
crecida de aguas. Contrató empresas para que proyecten presas de retención aguas arriba
del Arroyo Azul.
Así fue como el Municipio realizó un convenio con el Ministerio de Obras Públicas de la
Provincia, con el objetivo de conseguir financiamiento por parte de los organismos
internacionales como el Banco Mundial y el BID para contratar una consultora (Consultora
Argentina de Ingeniería Civil Gago Tonin SA) que realizó las proyecciones y expedientes
de las obras (Ramayo y Librandi; 1992). Estas obras proyectadas fueron: la limpieza y
mantenimiento de los puentes en el Cañadón de Gutiérrez41
y la creación/construcción de
41 Cañadón es una depresión alargada del terreno, limitada por barrancas (Abraham y Salomón; 2000). El
Cañadón de Gutiérrez es uno de los canales más importantes de Azul y es el que mayor problema tiene
cuando la zona está inundada.
129
dos presas42
: “La Manantiales”, para regular el arroyo Videla en la cuenca menor (está en
proceso de modelación43
) y la otra para regular el arroyo Azul, que es la conocida presa
“La Isidora”, inaugurada recién el 2 de mayo de 2017.
Sin embargo, de acuerdo a los testimonios consultados, los gobiernos municipales
subsiguientes durante las décadas de 1980 y 1990, no fueron contundentes con las acciones
para reducir el riesgo de inundación. Existió una conjugación de factores que explican esto:
una notable falta de voluntad política por parte de los funcionarios municipales,
provinciales y nacionales, que justificaron su inacción a raíz de los costos económicos que
implicaban obras de gran envergadura como la presa La Isidora y La Manantiales, cuyos
informes datan desde 1992. Eso, sumado a los períodos de ausencia de amenaza de
desastre en el casco urbano, cuando sólo ocurrieron desbordes menores que no perturbaron
a la ciudad, influyeron en la disminución del interés y la urgencia de tratar el problema (El
Tiempo; 2001).
En virtud de lo antedicho, se observa que las inundaciones marcaron la agenda política de
Azul desde la década de 1980, pero de manera discontinua. En realidad, podría pensarse
que los esfuerzos y acciones políticas aparecieron de modo “reactivo” o “respuestista”,
ante la ocurrencia del desastre, por la elevada visibilidad e impacto inmediato del problema
y el aumento de las demandas sociales, pero con escasa capacidad de respuesta, debiéndose
justamente a la falta de coordinación de esfuerzos, voluntad de acción y financiamiento. En
consecuencia, la GRD en materia de inundaciones se mantiene en agenda por “el temor de
otra inundación (…) a pesar de que las gestiones no fueron constantes, y eso es un retraso
no sólo en lo material y en las obras, sino también en la gente y en el ánimo de uno, y eso
es un retroceso que impacta” (Entrevista realizada al Director de Enlace de la Obra
Pública; 3/02/2017).
42 Se denomina presa o represa a una barrera fabricada con piedra, hormigón o materiales sueltos, que se
construye habitualmente en una cerrada o desfiladero sobre un río o arroyo, con la finalidad de embalsar el
agua en el cauce fluvial (Vega. A. Julio, Xavier C. Reyes y Marco. S. Arciniega; 2010). 43 Modelación es un término de ingeniería civil, fue explicado en la Entrevista efectuada al Director de
Enlace de la Obra Pública (2017) que indicó que la “ presa Manantiales como pasado el tiempo se realizo
una explotación de canteras de piedra [muy cerca de donde se planificó su construcción] y como se trabaja
con explosivos, una presa no puede estar cerca. Entonces lo que estamos haciendo en este momento, la
estamos corriendo hacia aguas arriba para separarla de la Cantera, es decir, la estamos modelando más arriba. La modelación consiste en buscar un prototipo de cuenca y probas cuantos milímetros de agua y en que en
tiempo y con los orificios que contas, para saber cuánto caudal regulas” (Entrevista; 3-03-2017). En otras
palabras, el término modelo corresponde a un sistema que simula un objeto real llamado prototipo, mediante
la entrada de cierta información se procesa y se presenta adecuada para emplearse en el diseño y operación de
obras de ingeniería civil. Un modelo físico a escala reducida es una representación a escala del objeto real o
prototipo, y cumple ciertas condiciones matemáticas definidas (Modelación Hidráulica; 2017).
130
Vale aclarar que las políticas públicas en relación a la prevención de inundaciones no se
reducen solamente a las obras de infraestructura (medidas estructurales), pero es cierto que
juegan un papel determinante como respuesta más estructural a la problemática, por el
simple hecho que permiten regular el agua para que se evacúe mucho más rápido, que si no
se contara con ella. Además, la obra de infraestructura hídrica es una política concreta y
visible. Toda la documentación consultada, especialmente la prensa escrita y los discursos
oficiales a cargo de las autoridades municipales la posicionan en un lugar prioritario desde
entonces. Ahora bien, también es cierto que existen otras obras menores como el
mantenimiento de las obras y la limpieza de la ciudad, u otras políticas públicas esenciales
para tratar el problema de las inundaciones que son menos visibles, políticas como suele
llamárselas “blandas” o “no estructurales” (Marco de Acción de Sendai; 2015) como por
ejemplo, la sensibilización social y la educación preventiva, la existencia de una
legislación adecuada, la planificación, la transferencia de conocimiento y tecnología que
desde los ámbitos académicos se producen para dar respuesta y herramientas para su
abordaje, la aplicación de planes de contingencia, el control de los recursos hídricos por
parte de las autoridades correspondientes de los distintos niveles, la capacidad de inversión
que genera el área. Todas estas dimensiones también son tenidas en cuenta en esta
investigación.
3. 4. b. Actores que participan en la GRD en Azul
La GRD al atender un problema que trasciende jurisdicciones político-administrativas
requiere contar con el aporte de múltiples actores de las diferentes escalas de decisión
política, de privados, del sector académico y de la sociedad civil, como lo refleja el
consenso materializado en los instrumentos internacionales que regulan el tema, analizados
en detalle en los capítulos previos.
De acuerdo a las entrevistas efectuadas a distintos actores locales, en la gestión del riesgo
de las inundaciones, el gobierno municipal de Azul ha trabajado de manera articulada en
diferentes momentos o instancias, con diferentes carteras del gobierno nacional y
provincial y un amplio conjunto de actores, entre los que se encuentra el Ejército; la
Patrulla Rural (provincial); Bomberos Provinciales; las comisiones vecinales; el Instituto
de Hidrología de Llanuras (IHLLA-UNICEN); CAE, una empresa de origen italiano,
productora de tecnología para la medición hídrica; ONGs como la Cruz Roja Filial Azul,
cuya ayuda ha sido muy importante en la emergencia, como el grupo de Oveja Negra, que
ha realizado trabajo de limpieza del arroyo y de sensibilización social en la comunidad,
131
entre otros actores, como empresas, cooperativas o privados que hacen actividades que
inciden positivamente en la limpieza de la ciudad o aportan donaciones en casos de
emergencia, entre los más importantes. Más allá, de esta enunciación, las características y
formas de intervención de los actores, se profundizan y analizan en el desarrollo del
estudio de caso.
Esta investigación se centra en el período 2000-2016 en Azul, etapa en la que se distinguen
tres años muy perturbados por las inundaciones 2001-2002-2012, en los que se pone foco
para comprender el accionar del gobierno y el tipo de articulación multi-actoral que se
gestó en cada una de estas instancias de mayor intensidad del problema, sin perder de vista
una mirada integral de todo el periodo.
A su vez, la Municipalidad de Azul cuenta con varias carteras que participan directamente
en la GRD. Estas son las Secretarias de Hidráulica, Obras Públicas, Defensa Civil y el
resto de las carteras complementan su función. Desde Hidráulica municipal se reconoce
que “el desafío más grande es convencer al sector político que inviertan dinero en dos
cuestiones: en la realización de proyecto y ejecución de las obras, cristalizarlas y otro, no
menor, es el mantenimiento de las obras” (Entrevista realizada al Director de Enlace de la
Obra Pública; 3/03/2017). La importancia en el mantenimiento fue explicada en este
ejemplo:
“(…) nosotros desde la ciudad de Azul hasta la estancia Las Totoras, donde está el
límite del Partido de Azul, sobre el Arroyo Azul, más o menos 50 km, hemos limpiado
de ambas márgenes, que a pesar de que han pasado 10 años desde esa obra, está dando
frutos hasta el día de hoy. Pero cuesta mucho que se invierta en el mantenimiento y es
importante porque si no, la eficiencia se te viene abajo. Hay que tener siempre
proyecto de obras, ejecución y mantenimiento” (Director de Enlace de la Obra
Pública; 3/02/2017).
Aquí el entrevistado mencionó la limpieza como una acción fundamental incluida en la
gestión de riesgo frente a las inundaciones, que complementa la realización de una obra.
Para lograr que una ciudad esté limpia, se necesita de las demás carteras municipales que
colaboren con su trabajo, por tanto, dentro del mismo municipio debe haber un buen grado
de articulación inter-área también. La transversalidad en el abordaje de este tipo de política
pública, es una tendencia que se viene acentuando en los últimos años (tema que se
desarrollará a lo largo de la investigación).
132
Uno de los efectos de la inundación en los ´80 en Azul, aconteció dentro del ámbito
académico. En 1985 se creó el Instituto de Hidrología de Llanuras “Dr. Eduardo Jorge
Usunoff” (en adelante IHLLA), un centro de investigación con el interés puesto en el
estudio sobre el manejo de los recursos hídricos de llanura, que se convertiría en un actor
local de relevancia en el entramado de las instituciones involucradas en el abordaje de la
GRD.
El IHLLA tiene la particularidad de representar un centro de triple dependencia (Comisión
de Investigaciones Científicas-CIC, la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de
Buenos Aires-UNICEN-y el Municipio de Azul) donde quedan representadas las distintas
escalas territoriales (provincial, nacional y local, respectivamente). Uno de los referentes
del IHLLA fue entrevistado y precisó cómo es la dinámica interna de funcionamiento de
esta triple dependencia, y específicamente, la relación con el Municipio:
“La participación de Universidad y CIC [dentro del IHLLA], son las dos grandes
patas, porque algunos son investigadores de la UNICEN y otros de la CIC, la
Municipalidad en menor medida, simplemente como un órgano que nos da contención.
No hay cargos municipales, nos ayuda con departamentos, en algunas estaciones44 que
nos ayudó con la construcción, pero son situaciones puntuales.
(…) Nosotros con cada nuevo gobierno que ingresa, nos presentamos, le contamos
cuáles son las problemáticas, cuáles son nuestras necesidades, y qué podemos darle,
cómo podemos trabajar y siempre quedan ahí. Siempre se muestran muy interesados.
Pero quedan ahí” (Entrevista realizada al Profesional de Apoyo del Instituto de
Hidrología de Llanuras; Campus Universitario de la UNICEN. Azul; 3/03/2017).
En contraposición a esta mirada, desde el Municipio, se enfatiza que las relaciones han
mejorado a lo largo de los años y consideran que es un gran avance que un Municipio
cuente con el apoyo académico de un instituto como el IHLLA:
“(…) el Municipio siempre está en contacto [con el IHLLA] porque es fundamental la
coordinación. En el año 1992 hubo 4 inundaciones y estábamos todos separados, y
por eso hemos tenido problemas y la gente no nos creía. (…) No sé si hago bien en
decírtelo, pero en un municipio es muy raro que tenga la información y el desarrollo
44 Estas estaciones controlan los niveles en cuatro secciones de los arroyos Videla y Santa Catalina (afluentes
del Azul, ambos en Ruta 3), y Arroyo de Azul en Seminario y en el cruce del arroyo Gualicho con la Ruta 30.
En todas las secciones se cuenta con la relación altura-caudal. Estas estaciones registran los niveles de agua
en dichas secciones, los cuales son luego transformados en caudales para evaluar crecidas, calcular balances
de agua (IHLLA; 2017).
133
que hemos tenido nosotros de toda la materia” (Entrevista realizada al Director de
Enlace de la Obra Pública; Corralón Azul; 3/02/2017).
Se observan ciertas discrepancias en la percepción de la relación entre ambos actores. Por
un lado, el Instituto espera mayor apoyo del Municipio y un interés concreto y genuino en
las actividades que desarrollan, mientras que desde la Municipalidad consideran que se ha
logrado avances positivos en la relación entre ambos actores.
Cabe aclarar, que el IHLLA es un centro de investigación y brinda servicios de
transferencia tecnológica y de asesoramiento, pero no es responsable de la generación de
políticas públicas frente al problema de las inundaciones, esto fue explicado en la
entrevista realizada a un profesional de apoyo a la investigación del IHLLA, asumiendo
una idea confusa en la sociedad sobre su rol específico:
“(…) cuando hay inundaciones, no somos los responsables, y cuando dicen el Instituto
no hace nada [refiriéndose a las críticas de la ciudadanía], nosotros no tenemos que
resolver el problema de drenaje del arroyo, eso es responsabilidad del Municipio, de
Hidráulica, de la Autoridad del Agua o la Secretaria de Recursos Hídricos, de algún
organismo que se dedique a la parte hidrológica e hidráulica, nosotros nos dedicamos a
la investigación”(Entrevista realizada al Profesional de apoyo a la investigación
CICPBA 3/03/2017; IHLLA, Campus Universitario, Azul).
El IHLLA tiene gran trayectoria en su dedicación a hidrología de llanuras, por esta
particularidad es destacado en el mundo, razón entre otras, por las que fue declarado en
2003 como Centro de Referencia en Hidrología de Llanuras en América Latina y el Caribe
por el Programa Hidrológico Internacional de la Organización de Naciones Unidas para la
Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Así, Azul cuenta con un Instituto
académico dedicado a Hidrología de Llanura reconocido internacionalmente, no solo por
su labor de investigación y transferencia científico-tecnológica que funciona a dicho nivel,
sino también porque permite el intercambio científico y la movilidad de profesionales a
escala global.
“A nivel internacional trasciende a través del movimiento de los recursos humanos,
hay gente que estudio acá toda su carreta de investigación y ahora está dando un curso
en Honduras, hay trabajos en Perú, en Brasil y en España, también hay españoles,
colombianos y venezolanos que vienen a trabajar acá con nuestras problemáticas y
nuestros proyectos o a terminar su maestrías” (Entrevista realizada al Profesional de
apoyo a la investigación CICPBA 3/03/2017; IHLLA, Campus Universitario, Azul).
134
Esta característica contribuye a que el accionar del Instituto esté permeado por las
principales tendencias y avances mundiales de investigación en la materia, que canalizan a
través de la movilidad de profesionales citada.
En síntesis, la década de 1980 marcó un antes y un después en la agenda pública de Azul
en relación al tratamiento de las inundaciones, y de ahí hasta el 2000 hubo dos hitos
relevantes: por un lado, la creación del IHLLA y por el otro, la creación de la Dirección de
Hidráulica Municipal, después del 1992 [dentro del Municipio].
“Aunque pasaron varios intendentes, algunos le dieron más importancia y otros no”
(Entrevista realizada al Director de Enlace de la Obra Pública; 3/02/2017). La decisión de
crear esta dependencia, que se mantiene hasta la actualidad, manifestó la importancia
institucional que se le dio al tratamiento de las inundaciones, en términos de manejo de los
recursos hídricos dentro del gobierno local. Además, se debe tener en cuenta, que de
acuerdo a los datos recabados de la prensa escrita, a partir de 1992-1993 el Municipio
contó con los proyectos de dos obras hidráulicas de gran envergadura (Manantiales y La
Isidora) que permitió advertir y divulgar con mayor fuerza la creciente importancia que
tenían las obras de infraestructura, desde aquellos años, en la GRD.
Sin embargo, la colocación del tema en la agenda pública municipal fue un proceso lento y
complejo, que experimentó marchas y contramarchas, consecuencia de varios factores,
entre ellos, el político. Según el funcionario de Hidráulica Municipal de Azul (2017), esto
se relaciona a que en la GRD se siguen los tiempos de la política y no los tiempos reales de
la solución al problema. Así lo expresó:
“El tema político es algo que está siempre en movimiento y nunca vas a saber el final
de la historia. Si bien se hacen cosas bien, es muy difícil instalar los planes directores a
largo plazo (…) uno de los planes directores que hicimos, pero quedó en los papeles,
fue el Plan de Ordenamiento Hídrico de 1.600.000 hectáreas en el partido norte de las
sierras de Tandilia que comprendía Olavarría, Azul y Tandil, y aguas abajo Ayacucho,
Rauch, etc. Fue una gran idea, trabajamos hasta el anteproyecto, pero hubo un cambio
político y lo perdimos, este ejemplo es el mayor problema de nuestro país. Para colmo
tenemos elecciones cada dos años y pensamos en ese plazo, pero hay que pensar a 50
años” (En Línea Noticia; 13-04-2017).
Por esta razón, se advierte que el aspecto político, específicamente el electoral y de cambio
de administración local, influyen directamente en los consensos que se logran para
establecer cualquier política pública de la materia, y específicamente, en su sostenibilidad
135
en el tiempo y su capacidad de trascender a los cambios de gestión. Si bien esto es un
aspecto que siempre afecta y trastoca la agenda local, vale especialmente en este caso
donde debe primar una mirada largo-placista de planificación y ejecución de acciones en el
tiempo.
Por lo tanto, es un factor a tener en cuenta a la hora de analizar la GRD en relación a las
inundaciones en el Municipio de Azul entre el 2000 y 2016, en el que se sucedieron tres
administraciones. Asimismo, las características del tema a tratar, con el fin distinguir el
grado de articulación que existe entre los actores actuantes en las distintas escalas
territoriales se consideró necesario identificar cuáles son las continuidades y los cambios o
aprendizajes en la GRD por los que atravesó el Municipio en cuestión.
3. 5 Continuidades y aprendizajes en la GRD en Azul en relación a las inundaciones
Durante los eventos de inundaciones, la característica que se mantuvo entre 2000 y el 2016
fue que afectó directamente a 15 mil personas y el agua ocupó un 30 % de la ciudad
cabecera del partido, con la presencia de evacuados y autoevacuados, zonas aisladas,
campos anegados y perdida de bienes materiales.
Plano de la Ciudad de Azul
Fuente: Diario El Tiempo (15-06-2001). Referencia: La parte sombreada (gris oscuro) representa el 15% de
la ciudad, superficie inundable.
136
En el periodo analizado el procedimiento gubernamental ante las inundaciones (2001,
2002, 2012) fue el mismo desde el operativo ante la emergencia: Hidráulica Municipal, se
encargó de las mediciones y avisó sobre las crecidas del arroyo al intendente, quien decide,
de acuerdo a la gravedad del caso, convocar a la Junta de Defensa Civil, que él mismo
preside, acompañado por el Ejército, las comisiones vecinales y Bomberos. Vale aclarar
que esta Junta es de carácter temporal para asistir durante la emergencia.
Una medida fundamental en la GRD de índole preventiva son las alertas tempranas, que
se vincula directamente con el manejo de comunicación en situación de emergencia, con el
objetivo de poder asistir y disminuir los efectos del desastre. Durante el período de
inundación, se emitían partes de prensa desde el Municipio a la población:
“Nosotros nos manejamos mediante partes de prensa de Defensa Civil y de acuerdo
como viene, en eso, tiene que ver mucho con la experiencia, cuando sabemos que va a
pasar algo comenzamos a tirar partes. La pregunta del millón es en invierno a las 6 de
la tarde, la gente se asusta y más con un arroyo crecido, y ve más agua de noche que
de día, es una percepción. Y lo que hay que hacer es bombardearlos con partes de
prensa, y hay que informarle el horario del próximo parte, para crear un vínculo de
confianza con la gente y así disminuís los nervios. A veces, es medio sínico, lo que te
voy a contar, aunque tengamos la información de que pasado mañana nos inundamos,
hoy hacemos dormir bien a la gente, que este descansada y mañana de día
informamos, porque sino la gente se desespera y se desgasta. Es muy difícil manejar la
información” (Entrevista realizada al Director de Enlace de la Obra Pública;
3/02/2017).
A raíz de estas consideraciones, seguidamente, se detallan las medidas, acciones,
actores e interacción de los mismos en cada etapa.
3. 5 a. Inundación del 2001: Junta de Defensa Civil, problemas de la
alerta temprana, comunicación y financiamiento de presas
Considerando la importancia de la comunicación a la ciudadanía, para prevenir mayores
desastres, en situación de emergencia de inundaciones, en 2001, los funcionarios tuvieron
errores, y justificaron sus fallas, por las características inesperadas del fenómeno, por ser
“extraordinario o atípico” ya que “ en este caso, [la mayor carga de agua provino de] la
cuenca media del arroyo, en un sector donde hay una pendiente importante, que hace que
el agua se escurra con mucha rapidez hacia el casco urbano, y estas son, bueno,
137
condiciones que le dan su particularidad a cada fenómeno” (Diálogo del Intendente
Duclós con El Tiempo; 2001).
Estos errores tuvieron sus costos políticos, por el descontento de la ciudadanía y la
renuncia “obligada” del Secretario de Obras y Servicios Públicos municipal, por desgaste
de su figura a raíz de las críticas de falta de previsión y cuestionamientos sobre el fracaso
de dicha función. Desde el Municipio se sostuvo que:
“(…) se utilizaron todos los elementos que se tenían a disposición, sobre todo teniendo
en cuenta las declaraciones del director del Instituto de Hidrología de Llanuras que
declaró al diario El Tiempo, que la institución se puso a disposición del Municipio
pero en ningún momento los llamaron para consultarlos. Duclós dijo que ellos [por el
IHLLA] han proyectado un sistema de alerta que se presentó hace un tiempo. Es un
sistema que requiere de una inversión para poder lograrlo. Hay un pedido, y un
expediente que así lo demuestra, requiriendo a la provincia un aporte para poder
concretar esta iniciativa [y también informó que Hidráulica municipal coordinará] las
acciones para que se pueda implementar rápidamente y poder concretar la
instrumentación de este sistema” (El Tiempo; 24-06-2001; p.3).
De acuerdo a las fuentes consultadas, puede advertirse que el gobierno no reconoció
oportunamente los errores o fallas cometidas en dar el alerta contundente y organizar la
Junta de Defensa Civil a tiempo en el 2001, por tal razón muchos vecinos se enteraron
demasiado tarde que el agua estaba a las puertas o adentro de sus casas. Según trascendió
en los medios de comunicación:
“Pese a que hubo funcionarios municipales que sabían que a las 16 horas del miércoles
[13 de junio del 2001] que habían llovido 227 milímetros en la Boca de la Sierra,
desde la Comuna se perdió precioso tiempo en alertar <<de veras>> sobre lo que
podía ocurrir. Y cuando se lo hizo ya era tarde (…) Esto provocó durísimas críticas a
la gestión de Duclós” (El Tiempo; 15-06-2001: p.2).
El funcionario recordó en la entrevista, que en esa situación, desde el Municipio:
“(…) dimos los avisos correspondientes, pero como [el agua] tarda dos días en llegar
[al casco urbano] (…) cuando volví a la ciudad, avisé que se venía la crecida y que
tomen los recaudos, que levanten los muebles, y que sean contundentes con la
información y clara, y eso no ocurrió. (…) Inclusive gente de 30 años de inundados
subieron los muebles despacio, estaban especulando y dudando, que no podía ser y
finalmente fue una de las peores crecidas, donde gran parte de los damnificados
138
quedaron con los muebles y colchones sin resguardo” (Entrevista realizada al Director
de Enlace de la Obra Pública; 3/02/2017).
De esta manera, se comprende que la comunicación a la población de parte del Municipio,
debe ser contundente, a tiempo, entendible y confiable, una dimensión fundamental en la
política pública de GRD. En esta ocasión, la mala difusión de la información provocó
cierto caos en la ciudad inundada que llevó a la desorganización y a aumentar el malestar,
sumado a los perjuicios materiales que generó a quienes no tuvieron aviso correspondiente
para tomar los recaudos preventivos.
Entonces, aquí intervienen dos dimensiones, una de prevención con la existencia y buen
uso de un sistema de alerta temprana, que hasta 2001 en Azul no existía, y la otra de
difusión de la información desde el Municipio a la ciudadanía con precisión de la alerta,
ante la emergencia de inundación. Esto es fundamental para el vecino, para poder manejar
la situación en sus hogares, evaluar si es necesario autoevacuarse o prevenirse y salvar sus
pertenencias. Asimismo, es crucial para los equipos de rescate, ya que necesitan tiempo
para desplegar su logística. Para comprender esta realidad, “el ´operativo inundación´ en
una casa puede demandar tres horas o más, de acuerdo a las dimensiones que posea y de
las pertenencias que se tengan, hay que levantar o retirar muebles, ropas, poner a
resguardo los electrodomésticos, entre otras muchas cosas. Por este motivo la precisión
del alerta es fundamental” (El Tiempo; 17-06-2001).
Así, el año 2001 representó un punto de inflexión en el abordaje de la GRD porque se tomó
conciencia de la imprecisión de la administración de la información y los errores
cometidos. Sin embargo, fue con posterioridad a la inundación de 2002, que las acciones
en esta línea se visualizaron como aprendizaje.
De esta manera, la alerta temprana y las obras que no se habían hecho hasta ese momento,
comenzaron a tener un lugar cada vez más importante en la acción preventiva y en la
agenda política local de ahí en adelante. Duclós manifestó en aquel momento que “siempre
de los malos momentos queda algún saldo positivo también, creo que esta emergencia que
estamos viviendo va reafirmar la necesidad de concretar la obra (en referencia al
Cañadón de Gutiérrez)” (Diálogo del Intendente Duclós con el diario El Tiemplo; 2001).
De la misma manera Julián Palacios, el titular de la Regional Sur de Hidráulica del
gobierno provincial afirmó en aquella ocasión que:
“(…) la reciente inundación marca la necesidad de apurar los tiempos de construcción
de las obras de regulación del Arroyo Azul, que ya están incluidas en el Plan de
139
Infraestructura general. Y es la Nación la que tendrá que aportar los recursos para estas
obras, entre otras el dique de La Isidora proyectado y presupuestado, que va a
controlar en gran parte las crecidas de la cuenca alta sobre la planta urbana”. También
indicó “hoy más que nunca hay que trabajar con una hidráulica preventiva, para
establecer redes de alerta hidrológica en los lugares críticos” (El Tiempo; 17-06-
2001).
A partir de estos testimonios se observa que tanto el gobierno municipal como el
provincial, entendieron que resultaba crucial tener a disposición un sistema de alertas
hidrológica, o también denominada “alertas tempranas”, herramienta elemental para
conocer el fenómeno y para poder trasmitir información fidedigna y a tiempo. En relación
a ello, el profesional de Apoyo de CICPBA45
consideró que “(…) desde un principio se
empieza a medir, que es lo básico para poder definir cualquier problema, necesitamos
saber cuál es el input y cuál es el output. (…) los sistemas de alertas tempranas ayudan a
crear los modelos para pronosticar de la mejor manera” (Entrevista realizada al
Profesional de Apoyo, IHLLA. UNICEN-Azul. 3/03/2017).
Con respecto a la necesidad de articular esfuerzos con los niveles nacional y provincial
para la financiación de obras públicas, Duclós explicó que:
“(…) cuando algo se logra es porque los aportes nacionales y provinciales se dan,
porque hay una confluencia de esfuerzos y de voluntad política. Está la gestión del
ejecutivo (municipal), muchas veces acompañada o fortalecida con los legisladores o
el Concejo Deliberante, y está la voluntad política del funcionario nacional o
provincial, que incorpora el proyecto que presentamos y genera la inversión. Esta es la
forma de trabajar. (…) Digamos, el Municipio tiene su capacidad de inversión propia y
después gestiona ante la Nación y la Provincia. Por cada uno de los aportes que se
reciben de Nación y Provincia, hay km y km recorridos de viajes a La Plata y a
Buenos Aires para conseguirlos, esto es parte de nuestra función” (Duclós; 2009.
Programa PxP en Canal 2 de Azul; Entrevista realizada por los periodistas Comparato
y Flores).
45 La entrevistada es Ingeniera en Recursos Hídricos, abocada en el área de medición hidrometeorológica.
Desde 2002 que trabaja en el IHLLA. Actualmente es Profesional de apoyo a la investigación CICPBA
(Comisión de Investigaciones Científicas de la Provincia de Buenos Aires). En la entrevista explicó que el
“cargo de profesional de apoyo [es] alguien [que se dedique a] las tareas de campo, que te llevan mucho tiempo y no son publicables, y el sistema académico te exige publicar, entonces bueno, hace falta
complementar al investigador con personas que hagan el día a día (…) para todo lo que son las redes de
monitoreo (…) Además es docente de Física en la Licenciatura de alimentos en la Facultad de Agronomía.
Pero eso es un cargo simple como complemento al cargo principal que es el personal de apoyo” (Entrevista
IHLLA- UNICEN. Azul. 3/03/2017).
140
Así, el intendente Duclós (1999-2011) y el diputado provincial azuleño, Nicolás
Castiglione trabajaron articuladamente para gestionar audiencias sistemáticas con el
gobernador Carlos Ruckauf (1999-2002) y su sucesor Felipe Solá (2002-2006), para
solicitar apoyo financiero en la realización de las obras. En estas reuniones participaron
representantes de la Sociedad Rural, de las comisiones vecinales y del Centro de
Empresarios de Azul, una mesa con múltiples actores locales. En este caso, se observa el
interés político municipal y de la comunidad que acompaña, de inscribir como prioridad la
concreción de las obras de Azul, dentro de la agenda del gobierno provincial y nacional, en
un contexto de crisis económica del país como fueron los años 2000-2001. En las
reuniones con el gobierno provincial, se planteó:
“(…) la necesidad de impulsar rápidamente las obras que están haciendo falta para
resolver el problema. Se diferenció las obras grandes de las más pequeñas, pero
igualmente importantes (…) Duclós [en su momento] aseguró que vamos a ser
obsesivos en las gestiones necesarias para que estas obras se concreten. (…) También
ha pedido audiencia con el Ministro del Interior, para plantear las necesidades y
evaluar qué aporte puede hacer el Gobierno Nacional” (El Tiempo; 24-06-2001; p.4).
El encuentro e intercambio entre los funcionarios de los distintos niveles de gobierno, la
presencia de ministros provinciales en la ciudad inundada y las ayudas que enviaron a los
afectados, fueron constantes en el periodo estudiado.
Asimismo, otra estrategia que llevó adelante el diputado azuleño Castiglione ante los
Ministerios de Obras Publicas y de Agricultura y Ganadería de la Provincia de Buenos
Aires fue la Declaración de Azul como Zona de Desastre (impulsado y demandado por el
sector empresario y la comunidad azuleña), que logró resultados, sin embargo también se
peticionó, que se le otorgue importancia a las obras programadas, lo cual se trató de un
proceso lento y con manifestaciones discontinuas (El Tiempo; 20-06-2001).
El Director de Defensa Civil y Seguridad vial del Ministerio de Seguridad recorrió la
ciudad y la Secretaria de Acción Social y Desarrollo Humano bonaerense, envió camiones
con ayuda para los damnificados, mientras que el Ministerio de Salud de la Provincia envió
medicamentos al Hospital Municipal de Azul.
De esta manera, se observa la existencia de una articulación creciente entre diferentes
escalas territoriales (nacional, provincial y municipal, en este caso) a la hora de dar
respuesta a una situación de desastre una vez ocurrido. Podría pensarse a priori que, más
que producto de una planificación pro-activa, esta articulación es casi “exigida” por la
141
emergencia y la presión ciudadana, y además por el nivel de recursos necesario para
afrontar las obras de infraestructura programas para prevenir o mitigar el impacto de
nuevas inundaciones, que superan ampliamente las posibilidades de absorberlas por parte
del Tesoro Municipal.
Esta articulación intergubernamental también se pone en vidriera desde el plano discursivo
a la hora de distribuir responsabilidades en las respuestas al fenómeno. A modo de
ejemplo, en 2001, Duclós declaró en sucesivas ocasiones que “el manejo hidráulico
corresponde exclusivamente por ley a la Provincia. El Municipio colabora” (El Tiempo;
24-06-2001; p.3) mientras “Ruckauf dijo claramente NO hay plata en la reunión que
mantuvo con la delegación de Azul y pese al apoyo político, las obras hidráulicas se
deciden en la legislatura” (El Tiempo; 30-06-2001; p.4).
El intendente llegó a declarar en aquella oportunidad que:
“(…) hemos estado trabajando con las autoridades provinciales y hace poco tiempo,
ustedes recordarán, que anunciamos que se había acordado con el Poder Ejecutivo
Provincial y la Comisión de seguimiento de la Legislatura, la incorporación de estas
obras hidráulicas [Cañadón Gutiérrez y las presas de contención en la cuenca alta] en
el Plan de Infraestructura bonaerense. Lamentablemente las condiciones financieras
que atraviesa el país y que condicionan el aporte de capital a las empresas interesadas
en llevar a delante las obras han hecho que se postergue la licitación, y por lo tanto el
comienzo de las obras” (Diálogo del Intendente Duclós con El Tiempo; 2001).
Remitiendo a la crisis que sufrió la Argentina en el año 2001 y de las dificultades
económicas en el mismo momento que ocurrió una de las inundaciones a las que tuvo que
enfrentar durante su gestión, el intendente asumió que:
“(…) hay problemas que trascienden a la capacidad de respuesta del Estado municipal
o de la propia comunidad porque responden a escenarios nacionales y sabemos todos
que venimos de años de deterioro del tejido social, pero no podemos escudarnos
tampoco en que hay problemas que son nacionales y hasta que no se resuelvan los
problemas sociales y económicos macro, no podemos hacer nada” (Duclós; 2010).
En consecuencia, se tomó la decisión de reformular el plan de obra pública, por lo que se
decidió:
“(…) suspender algunas obras y concentrar el esfuerzo en obras hidráulicas. Las
grandes obras hidráulicas, sabemos que están a cargo del gobierno provincial y
142
eventualmente algún aporte que pueda hacer el Gobierno Nacional también, pero hay
actividades en el área hidráulica que debemos desarrollar rápidamente para remover
algunos obstáculos del arroyo y también para generar algunas alternativas aliviadoras
en el escurrimiento del agua, para lo cual vamos a hacer un aporte del presupuesto
municipal y rápidamente vamos a empezar con algunas obras (…) Vamos a suspender
la ejecución del plan general de pavimentación y las obras previstas en el Parque
Municipal y estos recursos lo vamos asignar a distintas acciones en el área hidráulica”
(El Tiempo; 26-06-2001; p.4).
A pesar de los esfuerzos, no se obtuvieron en ese contexto recursos, ni créditos blandos
del Banco Provincia, pero se lograron acciones significativas: declarar Estado de
Emergencia46
en la zona, el apoyo en obras menores como la limpieza del arroyo y la
postergación de impuestos a los damnificados, con el respaldo del gobierno provincial.
La Declaración de Emergencia Hídrica o Desastre Agropecuario a través de Decretos
emitidos por el Ejecutivo Provincial, sucedió en los tres años de inundaciones en Azul
mediante los Decretos: 2615/2001; 1497/2002 y 1298/2012 permitiendo obtener ciertos
beneficios fiscales y demás acciones para aliviar la zona afectada.
3.5. b. Inundaciones del 2002: focalización en obras medianas, aprobación
del Fondo Hídrico Municipal y participación de la comunida d
En el año 2002, se volvieron a registrar inundaciones en Azul, en esta oportunidad, la
ciudadanía estuvo alertada. Desde el Municipio se enfatizó en la importancia de las obras
realizadas para mitigar los efectos del fenómeno: el entonces Director de Hidráulica
consideró que “(…) todas las canalizaciones que se han hecho hacia la ruta 60, en el
46 La Comisión de Emergencia Agropecuaria (Ley Provincial 10.390 / 1986) indica que su función es
recomendar al Ejecutivo a “declarar la Emergencia agropecuaria de la zona afectada con delimitación del
área territorial a nivel de Partido o sectores del Partido, cuando factores de origen climático, telúrico,
biológico o físico, que no fueren previsibles, o siéndolo fueren inevitables, por su intensidad o carácter
extraordinario, afectaren la producción o a la capacidad de producción de una región dificultando la
evolución de sus actividades agropecuarias y el cumplimiento de sus obligaciones crediticias y fiscales. Se
deberá expresar asimismo la fecha de iniciación y finalización en función del lapso que se estime abarcará la
emergencia agropecuaria y el periodo que demandará la recuperación” (art.4 inc a). Asimismo es importante destacar la Ley Nacional de Emergencia Agropecuaria 22.913/1983 que obliga a los distintos niveles de
gobierno a articularse en la acción, ya que en el art. 6 indicó que “(…) las zonas de desastres deberán ser
declarados previamente por la Provincia o el Territorio, quienes deberán solicitar a la CNEA la adopción de
igual decisión en el orden nacional, debiendo expedirse esta en un término no mayor de 20 días”. A nivel
Provincia se encuentra la Ley 11.340 (1992) que autoriza al Poder Ejecutivo Provincial a Declarar
Emergencia de Obra y/o Acciones Indispensables por caso de fuerza mayor, refriéndose a las situaciones de
desastres. A nivel Nacional, la última Ley que se dictó haciendo referencia a Emergencia Agropecuarias fue
la Ley 26.509/2009 que creó el Sistema Nacional de Prevención y Mitigación de Emergencias y Desastres
Agropecuarios.
143
Cañadón de Gutiérrez y en los dos canales que hemos construido, en los 30 mil metros
lineales que se han hecho, desde febrero a la fecha, el comportamiento ha sido muy bueno
dada la gran masa de agua (…) Si no hubieran estado esas obras realmente la situación
habría sido mucho peor” (El Tiempo; 20-08-2002; p. 16).
Por su parte, según trascendió en los medios de comunicación, el personal de Defensa Civil
carecía de los recursos adecuados pero hizo guardias para atender los pedidos de
emergencia y evacuación. A esto se le sumó, que la mayoría de la población decidió dejar
sus hogares a último momento, eso generó una saturación de los espacios de evacuación y
la ciudad se convirtió en un caos. Se le pidió a la ciudadanía que tenga paciencia y que
restrinja al máximo la velocidad del tránsito vehicular en los lugares afectados. Hubo
también operativos de seguridad y de vigilancia en los barrios evacuados, para prevenir
robos (El Tiempo; 2002).
En el medio de la emergencia, la Municipalidad gestionó con Fanazul (perteneciente a la
Dirección General Fabricaciones Militares, Ministerio de Defensa) y personal del Ejército,
la voladura de un terraplén para hacer una apertura de una brecha cercana al puente de Las
Blancas, lo que permitió mayor escurrimiento del agua. Este hecho muestra la articulación
entre diferentes actores gubernamentales que trabajaron en el territorio para prevenir
mayores daños. Más allá estas acciones, la inundación del 2002, mostró igualmente gran
dificultad para que el agua circule, por lo tanto, nuevamente el Municipio planteó ante la
gobernación de la Provincia de Buenos Aires y Ministros correspondientes, la necesidad de
soluciones estructurales.
Ante estos reclamos, desde el Ministerio provincial de Obras Públicas, se expresó que lo
ofrecido para Azul tenía que ver con las posibilidades de la Provincia que no podían
aportar recursos para la edificación de la presa La Isidora, ya que se debía contar
aproximadamente con seis millones de dólares (El Tiempo; 2002). En cuanto a la presa
“Manantiales”, no se mencionaba en esa época, debido a que era de menor envergadura y
complementaria de La Isidora, su construcción sería después de que la primera fuera
terminada.
Además, por medio del Decreto N° 2297/2002 del gobierno provincial, se amplió el Plan
de Emergencias Hídrica Provincial diseñado por la Dirección Provincial de Saneamiento y
Obras Hidráulicas y la Administración General de Vialidad, de la Subsecretaría de Obras
Públicas del Ministerio de Infraestructura, Vivienda y Servicios Públicos. Entre el conjunto
de obras se especificó la realización de la “limpieza del arroyo Azul y sus afluentes y la
construcción de los canales aliviadores del Puente Benavidez y Las Blancas” (Gobierno
144
de la Provincia de Buenos Aires- Legislación bonaerense; 2017). El intendente Duclós
explicó que este Plan consistió en la adecuación de los puentes, la limpieza del arroyo en 9
km y 800 horas máquina, pero las demás obras no dependían de este Plan, por lo tanto
estuvieron bajo la órbita de los recursos del Fondo Hídrico Nacional. Así, las obras más
grandes dependían de la licitación de las empresas, que en época de crisis no se
arriesgaron.
Gracias a este Plan de Emergencia, el Municipio de Azul contó con el financiamiento
necesario para realizar obras medianas que se venían solicitando desde 1993. Según el
titular de Hidráulica, fue la primera obra que se realizó con financiamiento provincial que
tiene la función de defender del casco urbano de las inundaciones (El Tiempo; 26-08-
2002).
En complementación con ello, ante la crisis económica a nivel nacional, en agosto del 2002
se adoptó una medida central para el abordaje de la GRD: el Honorable Concejo
Deliberante promulgó la ordenanza municipal número 2.007 referida a la creación del
Fondo Municipal de Obras Hídricas, que se conformaba por los presupuestos comunales
en concepto de recursos con afectación, los créditos que se autoricen, los recursos
adicionales que se fijen en las tasas urbanas y rurales de Azul, los fondos que puedan
enviar desde Provincia y Nación, y los legados y donaciones que pudiera recibir el
Municipio.
La mencionada ordenanza también creó un Comité de Control de Gestión, integrado por un
representante de cada bloque del Concejo Deliberante, un representante del Departamento
Ejecutivo y un representante técnico del IHLLA con la responsabilidad de supervisar el
plan de obras que se planificaría con dicho fondo y fiscalizar el ingreso y egreso de fondos,
mientras el Ejecutivo se comprometía a enviarle informes cada tres meses.
Un aspecto destacable es que el Comité de Control de Gestión del Fondo Hídrico amplió
su participación poco después de haberse aprobado, a una mesa más amplia en la que se
convocaron, tal cual lo impulsan los actuales marcos internacionales de la GRD, distintos
actores locales de la sociedad: representantes de las comisiones vecinales, el Centro de
Empresarios, la Sociedad Rural y el representante del Distrito V de la Dirección Hidráulica
Provincial, que tiene sede en Tandil.
En esta oportunidad, el intendente consideró que “nos parece que este espacio plural
representativo, es el ámbito adecuado para tratar el tema. Todas las decisiones que se
tomen tanto en el aspecto técnico como en la priorización de las inversiones que vayamos
145
haciendo de acuerdo a los recursos disponibles, se van a consensuar en este ámbito” (El
Tiempo; 30-08-2002; p. 5) integrando a todos los actores involucrados.
Como se adelantó, esta apertura participativa en estos temas fue recomendada en los
marcos internacionales, descriptos en el primer capítulo, como lo refleja el Marco de
Acción de Hyogo (2005-2015) que consideró que “se debe dotar tanto a las comunidades
como a las autoridades locales de los medios para controlar y reducir los riesgos de
desastres, asegurándoles el acceso a la información, los recursos y la autoridad
necesarios para emprender actividades de RRD”. De la misma manera, el Marco de
Sendai ratificó en sus prioridades que se debe “reforzar la colaboración entre las personas
a nivel local para difundir la información sobre el riesgo de desastres mediante la
implicación de organizaciones comunitarias y organizaciones no gubernamentales”
(Marco de Acción de Sendai; 2015: p. 15).
La experiencia en Azul a partir del 2002 demostró que los vecinos se autoconvocaron en
varias oportunidades, formaron comisiones vecinales, acompañaron al intendente en el
Comité de Control de Gestión del Fondo Hídrico y en las reuniones con ministros y el
gobernador provincial. Por tal razón, en términos de participación de la comunidad en la
GRD local, el año 2002 marcó una evolución en Azul en materia de acción plural y
articulada, en correspondencia con las recomendaciones internacionales en GRD.
Según los datos que le proveyó la Municipalidad al Diario el Tiempo, las obras
planificadas con el aporte comunitario a través de este Fondo Hídrico Municipal fueron:
“La instalación de una red de alerta temprana; limpieza y rectificación en los distintos
sectores del Arroyo Azul; limpieza en canales a cielo abierto en áreas rurales
adyacentes, en las localidades de Chillar, Cacharí y la Estación Parish; la ampliación
de las alcantarillas sobre los préstamos de la Ruta N° 3; canalización de la zona baja
de La Colorada entre la Ruta provincial 51 y la 226; construcción de compuertas en el
Puente San Benito, sobre el arroyo Azul; reacondicionamiento del alcantarillado
existente en el Cañadón de Gutiérrez; construcción de nuevas compuertas en el Parque
Municipal y filtro y compuertas aguas arriba del Balneario; incorporación de puentes
peatonales y construcción de desagües pluviales en áreas comprometidas de la ciudad
de Azul, Chillar y Cacharí.” (El Tiempo; 27-08-2002; p3).
146
3.5. b. 1. Alertas tempranas: articulación entre el municipio, institución
académica y empresa extranjera
Tanto en las entrevistas efectuadas a informantes como en el material recabado del archivo
del diario local, se confirma que el tema de las alertas tempranas fue promovido por el
IHLLA desde 1992, cuando el Instituto confeccionó estudios sobre el terreno y datos
métricos. Sin embargo, hasta 2001 desde el Municipio se medía el avance de las aguas,
gracias a la colaboración de vecinos rurales, como lo afirmó el Director de Hidráulica
municipal: “(…) tenemos 16 (vecinos rurales) que nos están suministrando datos, pero
muchas veces hay estancias donde no encontramos gente los fines de semana largos sobre
todo, y también necesitamos información precisa de muchos sectores que son estratégicos
para hacer una evaluación” (El Tiempo; 26-08-2002; p.3).
Esto demuestra la falta de herramientas técnicas y de precisión a la hora de manejar una
situación de emergencia en el 2001 y 2002, y explicó por qué con posterioridad a esos
eventos se colocó en un lugar de prioridad a las alertas tempranas. Desde el Municipio se
advertía ya en aquel momento que era: “(…) un sistema que necesitamos cada vez con
mayor urgencia, dado que en estos últimos 9 años, las crecidas son diferentes (…) Antes
las lluvias eran más extendidas en el tiempo, ahora tienen mucha intensidad (…) entonces
necesitamos un sistema que en forma instantánea nos esté dando la información” (El
Tiempo; 26-08-2002; p.3).
De acuerdo al testimonio del integrante del IHLLA, con el Fondo Hídrico Municipal se
invirtió en la instalación de tecnología métrica, que fue producida en el exterior y su
funcionamiento comenzó en 2005. El Municipio contrató los servicios de CAE, empresa de
origen italiano, que a su vez trabajó conjuntamente con el IHLLA (Entrevista al
Profesional de Apoyo del Instituto de Hidrología de Llanuras; 3/03/2017).
CAE es una empresa extranjera que fabrica e instala sistemas de alerta temprana de última
generación para varios eventos, inundaciones, sequias, fuego, tornado, deslizamientos,
desde 1970.
“Hay dos empresas en el mundo (que se dedican a esto) una es CAE que es italiana y
la otra es alemana, pero no recuerdo el nombre. Nosotros tenemos una tecnología
CAE. Nosotros recibimos vía online de forma permanente, instantáneas los niveles del
arroyo en los distintos puntos de la Cuenca como de la distribución de la lluvia y la
intensidad, esa es una herramienta muy importante. Con ese panorama pasamos a tener
modelos determinísticos de caudales, es decir nosotros cargamos los datos, hacemos
los modelos y luego calculamos los niveles de agua y vamos perfeccionando el
147
modelo, para predecir con mayor certeza cuánta agua puede llegar a caer” (Entrevista
al Director de Enlace de la Obra Pública; 3/02/2017).
Además desde lo técnico, CAE es una empresa que provee una muy buena calidad en su
producto,
“Acá [en Azul], hace 12 años que las estaciones están instaladas con CAE. Su
mantenimiento es mínimo y solo hemos reemplazado algunos sensores y algunas
cuestiones puntuales, mas asociadas, a que bueno, como cualquier instrumento tiene
una vida útil o por falta de mantenimiento o vandalismo, que hemos teniendo que
reemplazar después. Son equipos que han andado y respondido muy bien (Profesional
de Apoyo del Instituto de Hidrología de Llanuras; 3/03/2017).
El acuerdo se realizó directamente entre el Municipio y la empresa italiana mediante “un
contrato firmado de seis estaciones, tres son del municipio y tres en comodato, ahí estamos
retomando el tema desde el punto de vista legal para sanear el tema, porque se le debe
dinero a la empresa y hay que pagarle” (Entrevista al Director de Enlace de la Obra
Pública; 3/02/2017). Este problema de deuda del Municipio que es actual, afecta
directamente al IHLLA, porque según lo dicho desde el Instituto “CAE nos subcontrata a
nosotros como mano de obra local. La deuda está con CAE, porque el municipio no le
paga, y por eso, CAE no nos paga a nosotros, es un circuito” (Entrevista al Profesional de
Apoyo del Instituto de Hidrología de Llanuras; 3/03/2017).
A pesar de este problema, el intercambio técnico entre este actor privado externo y el
IHLLA, permitió al Municipio de Azul contar con una herramienta de alta tecnología y de
gran utilidad para la gestión preventiva. Además, cabe aclarar que esta experiencia de
intercambio de conocimientos y transferencia tecnológica, le permitió al IHLLA avanzar
en sus proyectos científicos. Actualmente, junto con privados locales y con la Autoridad
del Agua, se asociaron y ganaron la convocatoria para llevar a cabo un proyecto científico
(FONARSEC47
). De esta manera, se logró establecer una red de alertas tempranas a nivel
47 FONARSEC es el Fondo Argentino Sectorial que depende de la Agencia Nacional de Promoción
Científica y Tecnológica. La Comisión de Investigaciones Científicas representado por el IHLLA se asoció
con Redimec (empresa privada de Tandil- producción tecnológica) y con la Autoridad del Agua del gobierno
provincial, se convocaron con un proyecto para obtener a este fondo y así alcanzaron el apoyo financiero que necesitaban. Este proyecto se trató de extender la red de monitoreo de Azul a nivel regional (ocupa todo los
municipios que se encuentran en la vertiente sur de la Cuenca del Río Salado) y a su vez se le agregó la
innovación del seguimiento de las variables de sequias además de la alerta a las inundaciones (Entrevista al
Profesional de Apoyo del Instituto de Hidrología de Llanuras; Campus Universitario de la UNICEN. Azul;
3/03/2017).
148
regional que ocupa la vertiente sur de la Cuenca del Rio Salado, extendiendo el sistema de
monitoreo que comenzó en Azul.
Este tipo de intercambio tiene respaldo internacional en los marcos de GRD, en especial,
en el Marco de Acción de Sendai (2015-2030) que prioriza el fomento de “(…) inversiones
en innovación y desarrollo tecnológico en las investigaciones a largo plazo sobre
amenazas múltiples y orientadas a la búsqueda de soluciones en la gestión del riesgo de
desastres” (Marco de Acción de Sendai; 2015: p.15).
3.5. b. 2. Tratamiento integral de la GRD: Comité Regional de Cuencas y
canales clandestinos, constante problema en la zona por falta de controles
Dentro de la GRD siempre fue importante la dimensión del manejo de los recursos
hídricos, debido a que se trató de acciones políticas que abarcan y repercuten en más de
una administración pública, por eso la insistencia en superar el plano municipal, y lograr
un trabajo que trascienda sus límites e incluya a los distintos actores, públicos y privados
involucrados.
“Hay que pensar desde la Cuenca, no desde el partido. Pero, se hicieron Planes de
Ordenamiento hídrico de 1 millón 600 mil hectáreas, que abarcan Azul, Ayacucho,
Rauch, hay un Plan Director, no de proyecto ejecutivo y te estoy hablando de 15 o 20
años que existe y no se hizo absolutamente nada, aunque hubo impulsos. El camino es
la visión de la Cuenca, pero es difícil que entren en razón, porque un municipio que
tenga más plata haga las obras y el de al lado que no tiene, no las haga, y en definitiva
perjudica a todos. Pensar en las Cuencas, es el camino” (Entrevista efectuada al
Director de Enlace de la Obra Pública; 3/02/2017).
Esta perspectiva coincide con las palabras de Usunoff (ex director del IHLLA) “si
cualquier tipo de acción no se concatena con algo que puede ser un planteamiento
integral, esto no funciona” (El Tiempo; 25-08-2002; p.3). Esto significa, que tanto desde
el municipio como la academia, se fue afianzando una misma visión de integralidad al
observar y tratar el problema, más allá de las limitaciones y dificultades que se han
presentado en la práctica, por la insuficiencia de recursos para abordar cada una de las
acciones propuestas.
Esta lógica de trabajo integrado y de articulación entre diferentes actores, se puso de
manifiesto, por ejemplo, en la iniciativa de aunar esfuerzos a partir del Comité Regional de
Cuenca Hídrico del Salado (Subregión B4) desde su creación en 2001, para fortalecer la
149
acción política ante la Provincia en cuanto a la problemática de las inundaciones, formando
un frente común junto a los partidos de Tapalqué, Olavarría, Laprida, Benito Juárez,
Ayacucho, Rauch, Tandil, Pila, Las Flores, Castelli, Dolores, Gral. Guido, Tordillo, Maipú,
Gral. Lavalle, Gral. Madariaga (Res.005/002).
El entonces Director de Hidráulica municipal (2002) comparó las realidades de estos
distritos con la de Azul y observó que en la zona “(…) tienen serios inconvenientes, pero
que hay una falta de proyectos y de definición de la problemática hídrica que me llamó
mucho la atención (…) Azul tiene proyectos y estudios topográficos, respecto a varios
municipios. Lo que nos faltó, haciendo un balance son la obras, ese es el gran déficit” (El
Tiempo; 2002).
En aquella oportunidad, uno de los cuestionamientos que se plantearon sobre la causa de
las inundaciones en Azul, fue la existencia de canales clandestinos en la zona rural, y éste
otro ejemplo en que las instancias gubernamentales municipales y provinciales intervienen
directamente como responsables de su regulación. Los canales son vías de aguas naturales
o artificiales, públicas o privadas, que conducen el agua hacia otras más importantes
(Diccionario Larousse; 2012). Los canales están regulados por la Autoridad del Agua de la
Provincia de Buenos Aires (ADA)48
que es parte integrante del Ministerio de
Infraestructura y Servicios Públicos de la Provincia. A partir de la Ley 12.257 (1999) se
logró unificar criterios para su regulación mediante la creación del Código de Aguas.
La Ley estableció que el Código de Aguas tuvo varias modificaciones, la última fue en
2016. El tópico del perjuicio de los canales clandestinos en las inundaciones fue una
constante en la agenda durante o después de cada evento y un punto central en la política
preventiva de la GRD. Si bien hubo avances en la evolución legislativa en Código de
Aguas, es difícil garantizar su reglamentación, por los tiempos de la burocracia. Hidráulica
Provincial se vale de las denuncias de los vecinos y del sistema satelital de Arba (Daniel
Corolli; 2002) y luego se multa a los responsables. Recién en 2015 el Senado de la
Provincia de Buenos Aires aprobó la Ley 14.703 para intensificar los controles, con
imposición de multas y pérdida de acceso a beneficios de crédito a los infractores. Es la
Municipalidad que debe en 5 días hacer los estudios pertinentes y si prueba la infracción
elevar la información a la Autoridad del Agua, quien le da la facultad al Municipio a que
aplique las sanciones correspondiente (Ley Provincial 14.703/2015).
48
ADA es un ente autárquico de derecho público y naturaleza multidisciplinaria que tiene a su cargo la
planificación, el registro, la constitución y la protección de los derechos, la policía y el cumplimiento y
ejecución del Código de Agua que establece el régimen de protección, conservación y manejo del recurso
hídrico de la Provincia.
150
3.5.b. 3 La importancia de la obra de infraestructura hídrica en la agenda
pública de GRD
Con respecto a la concreción de las obras de infraestructura planificadas como solución
estructural al problema, las demandas del gobierno azuleño para solicitar financiamiento a
nivel provincial fueron sistemáticas, pero con resultados nulos por mucho tiempo.
La Isidora fue una obra que también se consideró central en la reunión de la Región B4 del
Comité de Cuenca del Salado. El titular de Obras Públicas del Municipio (2002) la definió
como “una solución final al problema de Azul, es comenzar con algo concreto y de fondo.
Lo que hacemos hasta ahora da resultado, pero son paliativos que ante crecidas
importantes igual se producen desbordes” (El Tiempo; 27-10-2002: p.3).
La demora y paralización de su inicio, se relacionaron, de acuerdo a lo manifestado por el
municipio, con problemas de déficit económico a nivel provincial e irregularidades en
coparticipación:
“La provincia está transfiriendo un 16 % de la coparticipación que recibe de los
recursos coparticipables, que se conforman en la provincia, con recursos propios más
lo que viene de Nación. Un 16% va a los Municipios. Y esto es absolutamente
insuficiente, y además, muchas veces los municipios tienen que asumir
responsabilidades, de las cuales está desertando el Estado Provincial o Nacional. Pero
el intendente tiene que darle respuesta a su comunidad. (…) Todo esto forma una
distorsión del federalismo que lo hemos perdido” (Duclós; 2012)
A nivel provincial también se debe recordar la existencia del llamado “Plan Maestro
Integral” que derivó del proyecto “Estudio para un Plan Maestro Integral para el Control
de Inundaciones, Desarrollo de Recursos Hídricos, Mejora de las Condiciones
Económicas y Preservación de los Valores Medio Ambientales en la Cuenca del Río
Salado”49
, que tenía como área de estudio la Cuenca del Rio Salado50
. El Plan Maestro
Integral abarcó aspectos hídricos, ecológicos/ambientales, productivos,
49 El Plan Maestro de la Cuenca del Rio Salado fue producto de la incidencia del aumento y gran impacto
socio económico de las inundaciones y sequias, en una de las zonas más productivas de Argentina. Su origen
se remonta a 1997 cuando la Unidad Ejecutora Provincial del Programa de Saneamiento Financiero y
Desarrollo Económico de las Provincias Argentinas, coordinada por el Ministerio del Interior de la Nación,
suscribió un contrato con la firma Sir William Halcrow & Partners Ltd., del Reino Unido para ejecutar tal
proyecto, apoyado por el Banco Mundial, que tenía como área de estudio la Cuenca del Rio Salado.
El Plan divide a la zona en tres regiones, dada su gran extensión y su consecuente heterogeneidad en términos hidrológicos, productivos, económicos, ambientales y sociales. Las regiones son: Noroeste A
(abarca 66.000 Km2), Salado-Vallimanca-Las Flores-B (99.000 Km2), donde se encuentra la subcuenca que
pertenece el Arroyo Azul (subregión B4) y Región de las Encadenadas del Oeste- C (11.000 km2) (Plan
Maestro Integral Cuenca Rio Salado- Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos de la Provincia de
Buenos Aires; 2017).
151
económico/financieros e institucionales. En particular, en él se propusieron una serie de
medidas estructurales, consistentes en obras para lograr un manejo ordenado de los
excedentes hídricos, protección de ciudades, nueva capacidad de drenaje para el río Salado
y los arroyos Vallimanca y Las Flores, área donde se encuentra el Partido de Azul
(Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicos de la Provincia de Buenos Aires; 2017).
Este Plan se interesó especialmente por las inundaciones por la variabilidad que presentó la
zona en términos meteorológicos, climáticos o de relieve. El plan contempló una visión
integral de la realidad y su matriz de acciones se coordinó, a nivel distrital, en toda la
cuenca dentro del espíritu del nuevo Código de Aguas, que lo convirtió en una herramienta
estratégica de planificación y administración sustentable del recurso hídrico. No obstante,
se ejecutaron pocas obras en 10 años y con retraso porque hubo períodos de paralización
de los proyectos, “la provincia de Buenos Aires tardó cinco años en poner en marcha las
medidas estructurales del Plan Maestro” (Chorny Rubén; 2016).
“Los tramos terminados en la Cuenca del Río Salado se lograron gracias a las
gestiones de la Provincia de Buenos Aires desde 1983, por lo menos, más que de la
Nación. En el período 2004-2012, el gobierno bonaerense licitó y ejecutó dos de las
cuatro etapas previstas en el Plan Maestro Integral, pero la ejecución de las obras de la
tercera y cuarta etapa de dicho plan -a cargo del Ministerio de Planificación Nacional-
no registra avances significativos desde fines de 2008” (Matías Di Santi; 25/09/2012).
Según Usunoff (ex Director del IHLLA), el problema fundamental en la ejecución del
Plan, está relacionado con la falta de recursos “(…) el Plan Maestro trata de encarar el
problema en toda su extensión, pero no hay que olvidar, que por el tamaño del área que se
toma, no deja de ser un estudio de prefactibilidad, no hay posibilidad de saltar de allí a las
obras (…) hasta donde sé no hay ningún intento formal de avanzar con eso, porque no hay
dinero para obras” (El Tiempo; 25-08-2002: p. 3).
Igualmente, se puede considerar al Plan Maestro Integral como un ejemplo donde
existieron relaciones intersectoriales y de diferentes escalas territoriales para la GRD,
debido a que, en primer lugar, el Plan se llevó a cabo a partir de un estudio financiado por
el Banco Mundial, y las obras que se fueron realizando parcialmente o con retrasos se
sostuvieron gracias a los aportes del Fondo Hídrico Nacional (creado por el Decreto N°
1381/ 2001 para la concreción de obras hídricas). De acuerdo a Larrañaga (2014) el retraso
de las obras se vio afectado siempre por la insuficiencia de capital o su mala distribución.
152
En segundo lugar, este Plan trata de efectuar obras hídricas para manejar los recursos
hídricos de una de las zonas más productivas de la provincia de Buenos Aires, donde
intervienen varios municipios, donde una obra en un tramo repercute en el otro, de ahí la
visión de tratar la problemática de manera integral. Esto debió reforzar la idea de la
comunicación entre las instancias provinciales y municipales en pos del desarrollo de la
GRD consensuada.
Y en tercer lugar, para concretar estas obras hídricas (canalizaciones, drenajes, obras de
control), el gobierno nacional y el provincial contrataron empresas privadas para estas
construcciones, por medio de licitaciones públicas, y posteriormente se obtuvo un crédito
del Banco Mundial para continuar con las etapas de dicho Plan (Provincia Noticias; 2017).
3.5.b. 4. GRD: el rol de las políticas públicas de mantenimiento
Si bien no fue hasta el 2012, que se iniciaron acciones concretas en torno a las obras de
gran envergadura durante una década y media, el Municipio ejecutó obras menores que
requirieron continuidad en el tiempo, con el apoyo de la ciudadanía, ejemplo de ello, fue el
Fondo Hídrico Municipal y las obras de limpieza, higiene y saneamiento de la ciudad.
Así lo expreso el Intendente Duclós en la Inauguración de las Secciones Extraordinarias
del Concejo Deliberante en 2008:
“(…) Continuamos al mismo tiempo gestionando ante la mencionada dependencia
provincial, las obras correspondientes al saneamiento pluvial en los Barrios San
Francisco, Perón y zonas aledañas y último tramo por la calle Catamarca. Esta tarea se
lleva adelante con la labor ininterrumpida desde el año 2002, de grupo de vecinos
representantes de distintas instituciones de la comunidad en el Planificación y control
de gestión de las obras que se ejecutan. Dicho compromiso ciudadano silencioso
merece nuestro especial reconocimiento (….) Comenzamos a instrumentar con la
intervención de distintas áreas del municipio, el Programa de Ordenamiento Urbano,
que cuenta con los siguientes componentes: primero mejor transitabilidad e higiene
urbana y medio ambiente en los barrios (…) la tarea de limpieza de cordón cuneta y de
terrenos baldíos a través de cooperativas de trabajo o monotributista” (Duclós; 2008).
Aunque a priori se podría suponer que estas acciones no se corresponden directamente con
las políticas de GRD, la limpieza e higiene urbana, previene muchos problemas en los
desagües y la propagación de enfermedades, en consecuencia, es una dimensión
fundamental de la prevención y gestión integral de riesgo.
153
En este sentido, el Subsecretario de Desarrollo Sostenible Municipal reconoció la
importancia de la apertura de espacios denominados “Puntos Limpios” en la ciudad e
indicó que se trata de una política pública que permite “la limpieza permanente de los
barrios, cosa que va evitar, esperemos el deterioro de la vía pública y el tapado de las
bocas de tormenta, podríamos así obtener mayor fluidez a la hora de desagotar los altos
niveles de agua en el casco urbano” (Entrevista efectuada a mencionado Secretario;
2/01/2017). Hasta ahora, se ha trabajado con el apoyo del gobierno provincial (Organismo
Provincial para el Desarrollo Sustentable) en la limpieza del basural a cielo abierto del
Municipio (Municipio de Azul; 2017).
Por otro lado desde la Coordinación de Defensa Civil del Municipio de Azul (15/01/2017)
se buscó preparar nuevos protocolos con las “Alertas tempranas y fenómenos espontáneos”
como nueva tendencia en la GRD. Aquí se puede observar que las distintas áreas dentro de
un Municipio se han ido, con más y con menos, complementando para lograr una GRD en
sus dimensiones, más allá que la obra hídrica este o no esté presente.
3.5 c. Inundación de 2012: estaciones meteorológicas, articulación de
actores en la recuperación y búsqueda de financiamiento para la
construcción de la presa La Isidora
El año 2012 representa un tercer punto de inflexión en la etapa estudiada, ya que Azul se
inundó en tres oportunidades (en los meses de mayo y agosto). Las mediciones de las
lluvias se monitorearon con la red telemétrica de estaciones meteorológicas, que les
permitió saber cómo se comporta el agua en los diferentes arroyos en tiempo real. Los
técnicos de Hidráulica Municipal junto con profesionales del IHLLA, confeccionaron dos
modelos determinísticos, que planteaban dos escenarios posibles, una de mínima y una de
máxima para prever cómo se iba desarrollar el fenómeno (Canal Somos Azul; 2012). Era la
primera vez que se utilizaban los modelos determinísticos como herramienta preventiva en
una inundación de Azul, ya que la red telemétrica comenzó en 2005 (IHLLA; 2017).
En lo que respecta a la etapa de emergencia, en las inundaciones de mayo, Defensa Civil
advirtió a la comunidad con cierto retraso, la posibilidad de que ocurriera una inundación,
para que se prepare pero se anticiparon habilitando la Guardería municipal como centro de
evacuados.
Desde la Municipalidad decidieron cortar las calles en las zonas de riesgo para evitar la
circulación vehicular y se informó a través de las partes de prensa sobre lo que iba
aconteciendo, con información de mediciones de los arroyos y los pronósticos del Servicio
154
Meteorológico Nacional y del IHLLA aunque con cierto retraso, “en la ciudad, en forma
diametralmente opuesta a lo que se informaba, la inundación progresaba y las cintas para
cortar el tránsito vehicular eran corridas y cada vez demarcaban un perímetro más
amplio, conforme avanzaba la masa hídrica” (El Tiempo; 19-08-2012: p. 8). Así, más allá
de la evolución en lo que a mediciones refiere, se evidenció nuevamente complejidad en
informar a tiempo para crear un vínculo de confianza con la ciudadanía.
Ese año, el Municipio atravesó por una situación crítica a nivel financiero interno y al no
poder cubrir las nuevas necesidades ante la inundación, desde la intendencia se declaró la
“Emergencia Hídrica, Social, Económica y Financiera del Partido de Azul”, para poder
asistir a los 1.500 habitantes afectados, evacuados y autoevacuados (El Tiempo; 2012)51
.
Al igual que en las inundaciones anteriores, en este caso, el intendente municipal José M.
Inza fue recibido por el Gobernador de la Provincia de Buenos Aires y en distintos
ministerios. Inclusive el ministro de Desarrollo social de la Provincia fue personalmente a
Azul a coordinar las acciones del Consejo Provincial de Emergencias. Además, por la
gravedad de la situación, el gobierno provincial envió ayudas (frazadas, colchones y
bidones de agua) para asistir a los damnificados (La Nación; 2012).
El intendente declaró que contaron con el “apoyo de muchas instituciones locales y
camiones con distintos artículos de primera necesidad proveniente de Provincia y
Nación”, también recibió la “colaboración dada por el Banco Industrial, Banco
Provincia, comunidades de Las Flores y Rauch, UNICEN, Movimiento Octubre de Buenos
Aires, Patronato de Liberados, la Armada, Bomberos, CARITAS, Juventud Sindical y La
Cámpora, entre otras instituciones” (El Tiempo; 2012: p. 4). En esta ocasión, la Provincia
prometió enviar “500 mil pesos para poder afrontar los gastos que se ocasionen como
consecuencia del fenómenos” (El Tiempo; 2012: p. 3). El diario local también registró la
campaña de la Cruz Roja Filial Azul, que se dedicó a recolectar donaciones para los barrios
más perjudicados.
Después de la inundación, fue destacable la labor del Concejo Deliberante en la adopción
de medidas para la etapa de recuperación, tratando el tema de eximiciones y prórrogas del
pago de tasas, servicios y tributos para los ciudadanos perjudicados y sumados a los
esfuerzos para obtener facilidades crediticias.
También desde el Municipio se concentró en las tareas de limpieza urbana que implicó la
recolección de basura, ramas en los canales, desagües y alcantarillas, rastrillaje del arroyo
51 No obstante eso, el número de evacuados de 2002 fue de 100 personas aproximadamente mientras que en
2012 fueron 18, ya que la mayoría de los damnificados se autoevacuaron (El Tiempo; 2012).
155
y limpieza de puentes. Para ello, contó con recursos de Vialidad Rural, Servicios Públicos
y recibió ayuda de una cooperativa de San Fernando y de Aguas Bonaerenses S.A que
aportaron personal y maquinaria para trabajar en los espacios públicos.
En cuanto a la limpieza doméstica, desde la Secretaria de Salud y Desarrollo Social del
Municipio, como en los anteriores períodos de recuperación, se trabajó en la divulgación
de información hacia la ciudadanía y en la concientización, aconsejando que tome medidas
preventivas utilizando desinfectantes, para evitar enfermedades o infecciones y que
respeten el plan de vacunación. Además se advirtió que no se consuma agua proveniente
de los pozos, sin antes potabilizarla, por razones de contaminación. Mientras, la
subsecretaria de Desarrollo Social y el Centro de Referencia del Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación relevaron la cantidad de zonas inundadas, asistiendo a los ciudadanos
con frazadas, agua y artículos de limpieza.
La Municipalidad contó con apoyo de la Guarnición del Ejército Azul, que desde el primer
momento, contribuyó con ambulancia MB, Unimogs y camionetas con medios de
comunicación, camiones de carga, que Defensa Civil los utilizó para la evacuación y
traslado de personas, para el abastecimiento, traslado de trabajadores de la asistencia y de
personas que necesitaron urgencias médicas. Además, el Ejercito prestó sus instalaciones
al personal que envió el gobierno provincial para asistir, y conformó un helipuerto para
apoyar el uso de aeronaves (El Tiempo; 2012).
El intendente y el gabinete de Defensa Civil plantearon, la necesidad de delinear un plan
protocolizado que deje en claro todas las acciones a seguir en cada área en circunstancias
semejantes a la sucedida. Además,
“ (…) se constató que 300 manzanas fueron afectadas por el fenómeno, cifra que
refleja la magnitud de lo acontecido, razón por la cual se planteó el gran perjuicio
económico sufrido por los vecinos, y se consideraron las medidas a adoptar para
atenuar sus efectos (…) se evaluó con el equipo de Infraestructura, Obras y Servicios
Públicos, la estrategia a seguir en lo relacionado a la limpieza del cauce del arroyo en
su trayecto por el casco urbano y también el inicio de obras de dragado del lecho para
un mejor drenaje hídrico. [Se asumió asimismo que] el intendente Inza realizará
gestiones tendientes a avanzar en la concreción de obras de mayor envergadura, que
permitan una solución de fondo a esta grave problemática” (El Tiempo; 29-05-2012:
p.5).
En agosto del mismo año, Azul sufrió otra inundación, pero esta vez, según el Director de
Hidráulica se tuvo “una recarga muy importante de agua. Hay que tener en cuenta que
156
durante agosto han caído 204 milímetros” (El Tiempo; 18-08-2012: p.5). La masa hídrica
provino primero, de la ruta 3, de la 51, del Paraje La Colorada y después desde la Boca de
la Sierra, así se desbordó las aguas del arroyo Azul y sus tributarios, Santa Catalina y
Videla. Según el Servicio Meteorológico Nacional en la inundación de agosto de 2012,
“entraron a jugar otras variables, como la generalización de las precipitaciones, suelo
más anegado y capacidad de escurrimiento del arroyo más lenta” (El Tiempo; 19-08-
2012: p. 14).
En líneas generales, en el año 2012 el fenómeno de la inundación afectó principalmente al
centro y sudeste bonaerense, provocando crecidas de ríos y arroyos, anegamientos, cortes
de rutas, cientos de evacuados. En efecto, según los especialistas en la materia, agosto de
2012 fue el mes con más lluvias de los últimos 50 años (El tiempo; 2012). Concretamente,
ese mes tuvo record de lluvias, en tanto se acumularon “297, 6 milímetros, siendo el valor
más alto del cual se tiene registro” (El Tiempo; 26-08-2012: p. 9).
En agosto, a diferencia de mayo, desde el gobierno municipal se logró una articulación más
directa e inmediata con los Ministerios de la Provincia de Buenos Aires (Salud, Desarrollo
Social, Planificación Federal) que enviaron desde personal hasta suministros de materiales
para los damnificados.
A nivel local estuvieron presentes los Bomberos, Ejército, Policía, La Base Naval
Azopardo, Fanazul, Transporte Malvinas. El Centro de Empresarios de Azul ofreció sus
instalaciones para evacuados y dirigió la ayuda solidaria del Plenario de Comisiones
Vecinales y Sociedades de Fomento. Simultáneamente, la Cruz Roja Filial Azul recolectó
y organizó donaciones mediante la “Campaña relámpago” y estableció contacto con las
filiales de Buenos Aires y Tandil (El Tiempo; 2012).
Además, del daño material directo y visible, la inundación afectó a todo el distrito debido a
que económicamente disminuyó su valor estratégico, porque es de prever que ninguna
empresa busque instalarse o invertir en una zona inundable. Este aspecto negativo se
demostró en la paralización de las actividades económicas, educativas y sociales: por un
lado, el campo se vio perjudicado por la muerte de animales, que se agravó porque
coincidió con la época de pariciones y de remates en importantes cabañas de la zona, y en
el agro, pérdidas de los sembrados de trigo, alpiste y cebada. Según estimaciones
efectuadas en aquella oportunidad, en los meses siguientes dejaron de circular unos 20
millones de dólares en la economía local. Por tal razón, la Secretaria de Desarrollo
Económico Municipal elevó un pedido a la Provincia para que Declare la Emergencia
157
Agropecuaria y zona de Desastre al Partido de Azul, con el fin de eximir a los productores
afectados del pago de impuestos (El Tiempo; 2012).
Por su parte, en la ciudad, en el rubro inmobiliario, más allá de la crisis propia que tuvo el
sector, el factor de las inundaciones acentuó la misma, ya que lógicamente, en este
contexto, se compra casas o terrenos inundables (El Tiempo; 2012).
Por último, las inundaciones afectaron a los espacios públicos y a los lugares deportivos,
con destrozos de diferente magnitud. Las casas inundadas, todavía tenían la humedad de la
última inundación, la bajante del agua fue lenta y el impacto social se reflejó en el
cansancio y enojo por parte de la sociedad azuleña, “la gente está muy enojada, en líneas
generales con el gobierno, con las circunstancias, con todo. A la gente se la ve con
desazón porque nadie explica cuándo va a subir esto”, remarcó una vecina (El Tiempo;
19-08- 2012: p.13).
No obstante, todos estuvieron más alertas ante la información, por haber pasado
recientemente por la misma situación, la sociedad estaba más preparada para actuar más
rápido y proteger sus pertenencias del agua o los delitos, organizarse y autoevacuarse.
Sin embargo, en esta última inundación se visualizaron varias cuestiones sobre la calidad
de gestión pública de RRD para enfrentar este problema:
La movilización del cuerpo legislativo municipal para aliviar a los damnificados,
por medio de la Declaración de Zona de Emergencia y Desastre agropecuario (Proyecto del
Bloque del Pro), ypor su parte, el proyecto del bloque del Frente para la Victoria, que
exigió al Ejecutivo informes técnicos y de control sobre lo que se ha hecho o no, en cuanto
a obras con el Fondo Hídrico, entre 2003 y el 2011. Existió en esta solicitud un especial
interés por conocer si se consultó al IHLLA en las decisiones; la petición de informes a la
Autoridad del Agua de todas las canalizaciones rurales; pedido de confirmación si el
enlace Néstor Kirchner52
afectó el descenso del agua en caso de inundación; evaluación
sobre la posibilidad de realizar un canal aliviador, pedido por los vecinos azuleños, que
permita el desvió de gran parte del caudal del agua, etc. Así, se demostró la falta de
controles, de informes técnicos y documentos sobre las políticas públicas en relación con
las inundaciones, durante los últimos años, y por ende, una exigencia de sustentar los
mismos criterios técnicos y estudios científicos.
Por otro lado, una redefinición de las prioridades en la agenda pública. Si se
atiende a los componentes del discurso del Intendente Inza, al momento de su asunción
52 El Enlace Presidente Néstor Kirchner es una ruta de 35 km que fue inaugurada en 2012 y que une la Ruta 3
y la 226.
158
(2011) se observa, una enumeración de las prioridades de acción en su gobierno, en las que
estuvieron ausentes las obras hídricas (InfoAzuldiario; 12-12-2012). Después de los tres
eventos ocurridos en 2012, representando una temática insoslayable, en la Apertura del
Concejo Deliberante de Azul, en abril de 2013, planteó como uno de sus objetivos de
mediano y largo plazo, el “Proyecto de Planificación Hídrica Estratégico de Azul”
(ProPHEA) que consistió en:
“(…) [un plan que abarca] la planificación futura de temas hídricos que nos
preocupan, estrategias para el manejo de los recursos hídricos y sus diversos usos,
conservación y uso de suelos, planeamiento rural y urbano, tratamiento de los aspectos
medio ambientales, y ejes de crecimiento económico (…) Proyectar, planificar, y
ejecutar las obras del Plan Hídrico Estratégico, como así también gestionar ante
Organismos Nacionales, Provinciales e Internacionales los fondos necesarios para la
implementación del plan (…) En este aspecto programamos articular un estrecho
trabajo en colaboración con la SSRH de la Nación, la Dirección Provincial de
Saneamiento y Obras Hidráulicas, con las Instituciones de reconocida trayectoria
como ser INTA, IHLLA, Universidades locales, Universidades Nacionales y
Organismos, Universidades e Instituciones Internacionales (…) Promover el desarrollo
de congresos, simposios y talleres de trabajo de alcance Municipal, Provincial,
Nacional e Internacional (…) [El ProPHEA] permitirá abordar la problemática de
forma estratégica, multidisciplinaria, con sustento técnico-científico, y con la necesaria
coordinación de los distintos estamentos del estado (nacional, provincial y municipal)”
(José Inza; 2013).
Es de destacar que el ProPHEA aborda la GRD, en este caso, el problema de las
inundaciones en Azul, de manera integral e inter y multidisciplinaria, donde se toman en
cuenta todas las variables que influyen en el desastre. En efecto, se pretendió involucrar
distintos actores (públicos, privados, académicos y de la sociedad civil) incentivando
especialmente el intercambio de experiencia y conocimiento para el aprendizaje de la
GRD, dando cuenta de la importancia de la articulación entre diferentes niveles de
gobierno, ratificando lo impulsado desde los marcos internacionales que atienden en la
materia.
La reactivación y materialización de una obra prometida durante décadas: La
Isidora. Fue una obra de infraestructura hídrica de gran envergadura, proyectada para que
cuente con la capacidad de retención del 40% del agua proveniente de la Cuenca Alta del
Arroyo Azul (El Tiempo; 2012) para que pueda retrasar las inundaciones, y así disminuir
el desastre.
159
Como ya se ha expuesto, su planificación se remonta 30 años atrás y fue prometida por
sucesivas administraciones desde aquella fecha, con una exigencia de inversión realmente
significativa. Haciendo un repaso de la evolución de su gestión, en 1989 Azul accedió a un
crédito del BID que le permitió financiar los estudios preliminares y la confección de los
proyectos de ejecución. En 1992 la empresa Gago-Tonín emitió informes y proyectó las
obras (La Isidora y Manantiales), ambas valuadas en 8,2 millones de dólares.
Con la inundación del 2001 y 2002, se emitió un compromiso por parte del gobierno
provincial de arbitrar los medios para comenzar en corto plazo su construcción. Las
autoridades municipales enfatizaron que ésta representaba una obra “que priorizaron,
inclusive los intendentes de la subcuenca B4 del Salado, donde hay 17 intendentes que la
consideraron importante” (El Tiempo; 27-10-2002: p.3).
En cuanto al financiamiento, el gobierno de la Provincia decidió que haría la obra por
administración, sin licitación, lo que significaba que utilizaría fondos provinciales. Sin
embargo, el contexto de crisis económica que atravesó el país por estos años y la falta de
financiamiento la detuvieron. Después de una década, en 2012, luego de tres inundaciones
en Azul durante el mismo año, la necesidad y la urgencia en torno a su construcción como
salida estructural para prevenir las inundaciones, se reactualizó.
El ministro provincial de Infraestructura Alejandro Arlía se convirtió en una figura
importante para obtener el financiamiento de la obra, ya que fue instruido por el
Gobernador Daniel Scioli para gestionarlo ante la comisión bicameral del Fondo Fiduciario
para el Desarrollo del Plan de Infraestructura Provincial (PROFIDE53
) (El Tiempo; 2012).
Se destacó también, en todo el proceso la función del actual intendente Hernán Bertellys
(por entonces concejal del Frente para la Victoria), quien comenzó a hacerse cargo del
proceso y mantuvo las relaciones directas con los funcionarios provinciales, convirtiéndose
en el “asesor” del ministro de Infraestructura bonaerense. Esta relación se forjó dentro de
espacio político denominado Peronistas Sin Fronteras, “cuyo referente en Azul era
Bertellys” (El Tiempo; 2017: p. 2).
53 El Plan de Infraestructura y Fondo Fiduciarios para el Desarrollo del Plan de Infraestructura provincial se
creó por la Ley 12. 511 (2000) y tiene por objeto financiar, bajo cualquier modalidad, la ejecución de obras y
emprendimientos en el ámbito de la Provincia de Buenos Aires, así como promover la participación privada
en la construcción, mantenimiento y financiamiento de obras públicas (art. 2). Estas obras son construcción de caminos, saneamiento, obras hidráulicas, viviendas y de infraestructura social (art. 1). El articulo 3 sigue
la ley 12.874 que expresó que el patrimonio del Fondo está integrado por recursos provenientes del
Presupuesto provincial, de organismos Multilaterales de crédito, bienes de dominio privado del estado
provincial, recursos producidos por sus operaciones y de la renta, fruto y venta de sus activos, contribuciones,
subsidios, legados o donación (Ley 12.511 Plan Provincial de Infraestructura y Fondo Fiduciario para el
desarrollo del Plan de Infraestructura Provincial- Última modificación incorporada por la Ley 14.062/2010).
160
La presa La Isidora fue objeto de promesas de sucesivos gobiernos, pero demorada por
muchos de ellos, y se convirtió en una especie de esperanza colectiva para los azuleños,
trastocando los vínculos de confianza entre la sociedad y el Estado, más allá de lo que
representaba efectivamente la obra en términos de prevención de fenómenos de este tipo.
A esto se le suma y se vincula con la utilización política entre diferentes referentes y a la
puja por capitalizar su efectiva concreción, aún en su etapa sin culminar, haciendo una
utilización excesiva de la “gestión” de la obra, en virtud de la sensibilidad del tema en la
sociedad:
“Inza se adjudicaba la obra al sostener que los fondos para su construcción habían sido
gestionados por él ante la Cámara de Diputados y Senadores de la provincia (…) pero
Bertellys no se quedaba atrás y cada vez que algún funcionario provincial de la gestión
de Daniel Scioli visitaba la ciudad, los llevaba a recorrer la obra y sacarse fotos en el
lugar” (El Tiempo; 30-04-2017:p.2).
Finalmente, en noviembre del 2012 la Comisión Bicameral de la Legislatura bonaerense
aprobó la incorporación de La Isidora para que sea parte del PROFIDE.
En mayo de 2013 se realizó la apertura de licitación pública con un monto estimado de 150
millones de pesos para sus diferentes etapas de concreción. Los trabajos comenzaron en
junio de 2014, donde participan los obradores de la UTE (Unión Temporaria de Empresas)
compuestas por tres empresas contratistas: Tecnipisos S.A, Vial Agro S.A y Fontana y
Nicastro.
El punto crítico de este proceso fue la expropiación de tierras a los propietarios del espacio
que se necesitaba para la construcción de la obra, que constó de 1.700 hectáreas
aproximadamente (El Tiempo; 2016). Hubo varias negociaciones, desde el gobierno
provincial con los tres propietarios de los campos, tomando como base el marco legislativo
existente que regula las expropiaciones por causa de utilidad pública e interés general (Ley
Provincial 5708). Se lograron acuerdos, después de varias instancias arduas de conflicto de
intereses por el pago de indemnizaciones.
Una vez iniciada la construcción, se estimaron 24 meses para su finalización, pero las
sucesivas postergaciones de la obra condujeron a la definición de su inauguración para
noviembre del 2016. Aunque esto sucedería finalmente el 2 de mayo de 2017 en un acto al
cual asistió la Gobernadora María Eugenia Vidal, quien declaró en su discurso que la obra
implicó una inversión global que superó los 280 millones de pesos (El Tiempo; 2017).
161
La presa se emplazó en un tramo medio del Arroyo Azul, en un sector cercano a la
denominada Estancia La Isidora y aproximadamente a 35 km aguas arriba de la ciudad de
Azul. Se enmarca en un conjunto de obras cuya finalidad es efectuar la regulación de
crecidas del propio arroyo Azul y del arroyo Videla, ambos afluentes de la cuenca baja del
Rio Salado (Andrés Gallicchio- Perfiles; 2016)
La Presa se define técnicamente como:
“(…) un embalse no permanente [que] funciona de acuerdo al requerimiento
que tenga la cuenca por la cantidad de lluvias. La obra consta de un terraplén de
4.100 metros aproximadamente de longitud, que varía de una altura, de 0 a 12
metros en su máxima altura. Dentro del arroyo Azul, cruza tres cursos de agua
este terraplén, dos cursos secundarios que tienen un regulador de menor
importancia y otro que está sobre el cauce del arroyo Azul. Esta presa lo que
hace es regular el flujo de agua, para que pase siempre la misma cantidad.
Entonces ante lluvias de mayor intensidad, se empieza a acumular agua hacia
atrás, eso genera un embalse que no es permanente, en 15 días como máximo se
desagota (…) Hay tres pilas de hormigón que soportan un puente que permite el
acceso a todos los sectores desde la parte superior del terraplén. Y también
presenta un vertedero, que permite que llegando a un determinado nivel el
caudal, por seguridad, se supere y salga de manera ordenada por arriba (…)
Además tiene otro segundo, si se quiere, fusible de seguridad para evitar
cualquier rotura. Es una presa que no debería entrar nunca en su máximo grado
de exigencia, pero si entrara, tiene todas las condiciones para que no se rompa”
(Ingeniero a cargo de la obra; Somos Azul; 2016).
Presa La Isidora
Fuente: Radio Azul
online; Mayo 2017.
Obtenido en:
http://lu10radioazul.com/vidal-inauguro-la-presa-la-isidora.
162
Con su finalización, se planteó la segunda obra pendiente encargada de regular el Arroyo
Videla, denominada “Manantiales”. Aunque de menor envergadura, formaba parte también
del conjunto de políticas públicas de retención de aguas que se plantearon desde la década
de 1980 en Azul, y cuya demanda se reactivó una vez finalizada La Isidora.
Ahora bien, más allá de las obras de infraestructura de gran envergadura, se ha
evolucionado en el entendimiento de que una política pública a favor de la RRD, implica
comprender el problema o el desastre de manera integral, lo cual obliga a contemplar las
variables intervinientes, en todas sus etapas y sumar a todos los actores, inclusive a la
comunidad afectada para su solución, como enfatizan los marcos internacionales de RRD.
Esto implica concientización de la ciudadanía, en las actividades de limpieza y
mantenimiento, que ha calado más profundo en los actores implicados, debido al
aprendizaje y la experiencia misma atravesada: “Podes tener La Isidora, pero te inundas
por tener el sumidero de la esquina tapado, eso no es un tema menor” (Entrevista
efectuada al Director de Enlace de la Obra Pública; 3/02/2017).
Comparte esta postura con integrantes del IHLLA:
“La Isidora es necesaria (…) De todas maneras, se podría trabajar, que es lo que
planteamos con la tesis de Cristian Guevara, alternativas como pequeñas obras, que no
son tan costosas como estas mega obras y que ayudarían a regular excesos, no sé si
eventos de enorme magnitud. Pero si, que se podría ir regulando. Un agosto del 2012,
que cada semana era un 80, 100, 80, 100 ml en promedio, [para eso] hace falta una
gran obra (…) [pero] Las pequeñas obras que se hacen en la parte urbana también
colaboran a mejorar la conductividad hídrica del arroyo” (Entrevista al Profesional de
apoyo a la investigación CICPBA; IHLLA, Campus Universitario UNICEN-Azul;
3/03/2017).
El creciente intercambio de experiencias en la GRD
De acuerdo a las entrevistas efectuadas, desde Defensa Civil y la Subsecretaria de
Desarrollo Sostenible del Municipio, se ha promovido gradualmente el contacto con
funcionarios y el intercambio de experiencias con el fin de mejorar y compartir estrategias
de acción para llevar a cabo políticas públicas de RRD, especialmente a nivel regional y
provincial.
Un ejemplo de ello se ha dado en el sistema de alertas tempranas, que consta de un sistema
operativo que abarca los municipios de la V Región (Azul, La Madrid, Olavarría, General
Alvear, Saladillo, Rauch, Bolívar y Tapalqué) que depende de la Dirección de Defensa
Civil de la Provincia de Buenos Aires.
163
También se ha implementado la participación de funcionarios azuleños en congresos y
encuentros con colegas y otros funcionarios a nivel provincial y nacional, inclusive en
capacitaciones con participación de la Comisión Cascos Blancos. En este tipo de
encuentros se comparten buenas prácticas que les permiten tomar ideas para solucionar
diferentes cuestiones. Es complejo dimensionar la repercusión real que tienen, debido a
que están atravesadas por la voluntad política del gobierno y su compromiso con la acción
pública en cuestión (Entrevista al Coordinador de Defensa Civil del Municipio de Azul;
15-01-2017). Pero existen algunos ejemplos que dan cuenta de su utilidad:
“En La Plata, Exequiel Romero de Lujan, dijo que cada tres meses Lujan se inunda,
solo se hace público cuando ingresa el agua a la Basílica, sino no se hace público, pero
se inunda. Ellos no podían entender cómo teniendo una gran parte de las obras
realizadas, el río ampliado y limpio. Veían que el casco urbano se seguía inundando,
hasta que descubren, algo tan simple, como limpiar las bocas de tormentas. Cada boca
de tormenta tenía entre 10 y 12 kg de bolsas de nailon. Entonces ¿eso qué hacia? Le
impedía la evacuación del agua caída. Entonces formaron otro Protocolo de Limpieza
y lo aplicaron, creo que tres o cuatro meses lo hicieron. Lloviendo la misma cantidad
la ciudad se escurre en un 50%. Más o menos, esta política se va a aplicar acá. (…)
Nosotros vamos a aplicar el Protocolo de Limpieza y eso va a permitir que la ciudad
quede escurrida mucho más rápido” (Coordinador de Defensa Civil del Municipio de
Azul; 15/01/2017).
Teniendo en cuenta lo que define el Marco de Acción de Sendai (2015-2030) en torno a
“impartir el conocimiento a funcionarios públicos a todo los niveles, la sociedad civil, las
comunidades y los voluntarios, así como el sector privado mediante el intercambio de
experiencias, enseñanzas extraídas y buenas prácticas y mediante la capacitación y la
educación sobre RRD” (Marco de Acción de Sendai; 2015: p. 15), se advierte que
paulatinamente, se ha ido confluyendo en el necesario abordaje integral del tema, con
intercambios especialmente a nivel regional y provincial.
Pero también se observa en la etapa posterior a los eventos del 2012, cierto interés en
avanzar en la capitalización de estrategias internacionales de GRD, aunque aún de manera
aislada, asentada en el trabajo unilateral de algunos funcionarios que lo visualizan como
una oportunidad. Tal es el caso del Subsecretario de Desarrollo Sostenible del Municipio
que estableció contacto con una de las Promotoras argentinas de la “Campaña
desarrollando Ciudades Resilientes” de la UNISDR-ONU, lo cual permitirá, si se consolida
la línea de trabajo iniciada, convertir a Azul en una de las “Ciudades Resilientes”. Además,
164
el subsecretario consideró dos temas de importancia encomendados por el mismo
Intendente desde el inicio de su gestión: “la incorporación de Azul en la Red de
Municipios frente al Cambio Climático, por un lado, y la aplicación del Programa de
Naciones Unidas de Ciudades Resilientes, para que Azul pueda dotarse no sólo de
financiamiento sino también de conocimiento para hacerle frente a este tipo de flagelos y
volverse cada día más resiliente” (Secretaria de Turismo de Azul.; 2/01/2017)
Por su parte, en cuanto a la evolución de este tipo de estrategias, la promotora de Ciudades
Resilientes que tiene contacto con Azul, ha declarado que:
“(…) con la municipalidad de Azul si tengo un contacto, que es el subsecretario de
desarrollo sostenible. Con él, el contacto se estableció vía su visita al Ministerio de
Turismo por cuestiones de desarrollo turístico y conversando en ello le comenté acerca
de la campaña. El interés fue inmediato pero las responsabilidades de ambos no nos
permitieron armar una agenda de trabajo y avanzar.
Sin embargo lo tenemos como una firme intención de trabajar en ello (…) pero
también es cierto que para avanzar en un trabajo serio y no solo quedar en un
certificado, debe haber un trabajo previo que lleva tiempo y gente para avanzar que es
instalar la idea” (Entrevista vía mail; Promotora argentina de la Campaña
desarrollando ciudades Resilientes; 19-04-2017).
Igualmente, aclaró que hay avances en la materia, pero dentro de un contexto provincial en
el cual el territorio y los municipios aún están lejos de trabajar en los paradigmas de GRD,
tal cual lo indican los marcos internacionales:
“Dado que no conozco la Ciudad de Azul no puedo opinar respecto de su situación, sin
embargo entiendo que hay una visión de mejora de espacios verdes y del casco urbano
con criterios de sostenibilidad y ello es un primer paso. Pero estimo que muchas de
esas acciones no se enfocan desde la Gestión integral del Riesgo.
La provincia de Buenos Aires, como unidad de gestión implementa acciones en las
temáticas pero imagino que aún no han bajado a la escala municipal para comenzar a
trabajar la temática. Y en general en casi todo el distrito provincial no hay siquiera un
conocimiento de la temática y en ese aspecto Azul ya está mejor parado porque es un
tema a abordar y a trabajar” (Entrevista vía mail; Promotora argentina de la Campaña
desarrollando ciudades Resilientes; 19-04-2017).
Esto hablaría, de algún modo de un lento nivel de velocidad desde las estrategias y marcos
internacionales de GRD, van adaptándose en las escalas locales de acción, mediadas por
instancias nacionales y provinciales que canalizan previamente y traducen hacia abajo.
165
Pero esto, sin perder de vista, todo lo que las instancias locales tienen para aportar y nutrir
la actuación y enriquecimiento de dichos marcos internacionales, desde las experiencias y
aprendizajes concretos.
3.6. Consideraciones finales
La Gestión de Riesgo de Desastres requiere una intervención especial del nivel de acción
local, que es el más próximo al ciudadano que demanda respuestas directamente a la
autoridad municipal en caso de desastres. A su vez, exige la articulación entre actores que
actúan en todas las escalas territoriales de decisión política y su interacción con sectores
extra-gubernamentales, como queda plasmado en los principales instrumentos
internacionales que regulan la GRD.
El caso estudio elegido, el Municipio de Azul, sufre el problema de las inundaciones, por
eso, las políticas de GRD se analizan en torno a esta problemática, que durante el periodo
considerado (2000-2016) ha tenido manifestaciones intensas en los años 2001-2002 y
2012.
El análisis integral del periodo abordado permite concluir que las inundaciones, como
problemática, ingresaron a la agenda pública por necesidad y demanda de la ciudadanía
ante el desastre, imprimiéndole al tema un carácter reactivo y discontinuo en su tratamiento
por el gobierno municipal, en tanto siempre se vio profundamente atravesado por la
respuesta a la ocurrencia de un evento.
En primer lugar, el Municipio de Azul se erige como gestor y/o articulador de la acción
pública en su territorio, en relación con los demás actores, ya sea locales o de niveles
superiores, públicos o privados. En segundo lugar, se observa un amplio conjunto de
actores intervinientes como el Instituto de Hidrología de Llanura (IHLLA), la empresa
extranjera CAE, las ONGs, como la Cruz Roja Filial Azul y los organismos institucionales
específicos como Autoridad del Agua y Secretaria Hidráulica del Gobierno Provincial y los
Ministerios provinciales y nacionales que intervinieron con su accionar en políticas
públicas de prevención, emergencia y recuperación ante el desastre.
Se destaca, en el marco de la relación local-global, la vinculación con ciertos actores que
fueron importantes en el abordaje de las políticas públicas para el tratamiento de las
inundaciones. Por un lado, la vinculación entre el Municipio de Azul, el IHLLA y la
empresa extranjera CAE, que desde el 2002, desplegaron trabajo encaminado a la
transferencia de conocimientos y tecnología, con el fin de establecer medidas preventivas,
como fue la instalación de alertas tempranas de inundaciones, con sistemas de monitoreo
166
permanente e instantáneo de las variables hidrológicas, que se logró implementar a partir
del año 2005. Además la generación de la capacidad instalada, con la formación y
capacitación de recursos humanos locales, a cargo de la gestión de la tecnología transferida
internacionalmente.
Por su parte, el IHLLA fue reconocido internacionalmente en el 2003 por la UNESCO a
razón de su singularidad e impacto del tipo de actividad que realiza. Además ha mostrado
ser un centro de investigación con gran movilidad e intercambios de recursos humanos
calificados a escala internacional, ya que reciben profesionales extranjeros que aportan su
experiencia y soluciones a problemas locales y también los profesionales del IHLLA
realizan estancias en el exterior. Esta movilidad favorece sin duda, la inclusión de
tecnología avanzada a nivel mundial en el tratamiento del tema, actualiza las agendas de
los distintos actores y permite nuevos encadenamientos a nivel local.
A pesar de estos beneficios, según lo declarado por determinados actores del IHLLA,
existiría una articulación compleja con el Municipio, aduciendo su falta de apoyo real, que
no permitiría capitalizar al máximo los insumos que el avance del conocimiento que el
centro podría habilitar para el tratamiento del tema.
En la última década se ha instalado una tendencia que consiste en la reunión de
funcionarios o de encuentros e intercambios de experiencias, a través de congresos o
capacitaciones de funcionarios y/u otros actores influyentes para tratar problemáticas
comunes o de interés, que junto con la presencia de voluntad política se puede lograr una
GRD integral, multidisciplinaria y eficaz, como lo recomienda la UNISDR y el último
marco internacional de la GRD que destacó como prioridad “impartir el conocimiento a
los funcionarios públicos a todos los niveles, la sociedad civil, las comunidades y los
voluntarios, así como el sector privado, mediante el intercambio de experiencias,
enseñanzas extraídas y buenas prácticas y mediante la capacitación y la educación sobre
RRD” (Marco de Acción de Sendai; 2015: p.15). Así, según lo recabado en las entrevistas
a los funcionarios municipales, Azul participa de este tipo de encuentros, y logró tener
contacto con una de las promotoras de la Campaña Desarrollando Ciudades Resilientes.
Aunque el Municipio mantiene esta vinculación y manifiesta intenciones en el discurso de
lograr que Azul se integre a esta Campaña, todavía no lo ha concretado.
Se podría establecer, que el Municipio de Azul entre el 2000 y el 2016 ha aprendido que es
necesario contar con una política preventiva, debido a que en el momento de la emergencia
de inundaciones se transforma en una crisis difícil de recuperar, por lo tanto la mantención
de obras pequeñas, medianas y grandes obras, se tornó una política muy importante para
167
todos los funcionarios, manifestada en las entrevistas realizadas e impulsada desde los
niveles superiores de decisión política (provincial, nacional e internacional).
Otro de los puntos a destacar, que se replica en todo el país, es la falta de financiamiento.
Sin embargo, los organismos de crédito internacionales (BID y el Banco Mundial) han
desempeñado un papel importante como financiadores efectivos y potenciales de proyectos
de obra de gran envergadura, como las proyectadas en los años ´80, especialmente la presa
La Isidora, construida en la etapa estudiada, que implicaron un avance estructural en
materia de GRD para el municipio y la región. Igualmente, hay que reconocer su retraso y
que el financiamiento de la construcción se dio por medio de negociaciones con el
gobierno provincial, empresas constructoras y propietarios rurales, que debieron ceder el
terreno.
Este hecho da cuenta de lo complejo que el entramado institucional y legal, a nivel
provincial y nacional, que atraviesa la GRD a nivel local, ya que la administración pública
se vale de la acción y voluntad de los funcionarios y de la interpretación de la leyes
existentes como la ley de expropiación de tierras por parte del estado para la construcción
de obras públicas y para poner otro ejemplo desarrollado en la presente tesis, el Código de
Aguas, para el control de los recursos hídricos.
Continuando con la falta de financiamiento como ocurrió en las inundaciones de 2001 y
2002, en Azul, que por la crisis económica del país, los gobiernos provincial y nacional
estuvieron ausentes en este aspecto. Entonces, el municipio debió recurrir a nuevas formas
de financiamiento para poder recuperarse y disminuir los efectos del desastre, ya que este
tipo de problema desbordaba los recursos con los que se contaba a nivel local, de esta
manera se implementó el Fondo Hídrico Municipal, que existe desde 2002 hasta la
actualidad.
En esta oportunidad, también se reconoció la necesidad de integrar a todos los actores
gubernamentales y extra-gubernamentales (Ongs, sector privado, académico y sociedad
civil) a la hora de tomar decisiones al respecto de cómo utilizar dichos recursos. Se puede
afirmar, en este sentido, que la comunidad de Azul se ha ido involucrando como parte de
las soluciones para enfrentar el problema de las inundaciones, a través de las comisiones
vecinales, instancia significativa de participación ciudadana, especialmente recomendada
por los marcos internacionales de Hyogo y Sendai
Asimismo, se contó con asistencia ONGs locales y de la región para atender a la
emergencia y fueron activas en materia de prevención. En cuanto a las empresas
involucradas en la GRD, algunas brindan servicios (empresas constructoras), otras
168
reclaman (del sector rural y comercial), por resultar afectados directamente por las
inundaciones y otras son parte de la solución, como en el caso de la empresa extranjera
CAE que estableció un convenio con el Municipio y el IHLLA, para que Azul cuente con
la red de medición, que se expandió a la región.
En síntesis, Azul es un Municipio que se destaca por tener una variada cantidad de actores
que participaron en el abordaje del tratamiento de las inundaciones. Azul es uno de los
pocos municipios que cuenta con centro de producción de conocimiento y apoyo técnico
en su territorio, como el IHLLA y también que sus funcionarios tienen internalizado el
vocabulario utilizado en las plataformas internacionales, producto de la participación de los
congresos y encuentros con actores referente al abordaje de GRD, en los niveles superiores
de decisión. Sin embargo, en Azul no se ha desarrollado desde el gobierno municipal una
política de gestión integral de riesgo de desastres, hubo proyectos con esta intención como
el “Proyecto de Planificación Hídrica Estratégico de Azul” (2012), pero no hay registro de
su evolución, ni de sus resultados. En cuanto al hito más visible, costoso y estructural que
cambio la realidad de Azul en términos de prevención, fue la construcción y finalización
de La Isidora, mientras en términos de cultura de la prevención, aún es absolutamente débil
la presencia de programas de índole educativa y comunicacional que, siguiendo los
estándares internacionales, impulsen dicho cambio cultural.
169
Conclusiones generales
La presente investigación se propuso como objetivo general identificar y analizar las
estrategias, los planes de acción, los actores y sus funciones dentro de la esfera
internacional, regional, nacional y local sobre la política de Gestión de Riesgos de
Desastres (GRD) en la etapa 2000-2016.
Particularmente, se concentró en el estudio del grado de articulación y coordinación
desplegado entre actores que actúan y se desempeñan en las distintas escalas territoriales
que demanda dicha gestión (desde la internacional a la local), de acuerdo a lo estipulado
por los instrumentos internacionales en la materia.
La tesis aborda la GRD basándose en un enfoque poco abordado dentro de las
contribuciones académicas existentes, que siempre pone la lente en un espacio territorial
delimitado como es el internacional, regional o el nacional. Centrarse en la interacción
entre los múltiples niveles de acción política, actores y sectores participantes y en las
diversas dinámicas de vinculación que se gestan entre los mismos (incorporando al último
eslabón de la acción pública como es la escala local), ha significado el principal desafío
desde el punto de vista de la existencia limitada de estudios en la materia. En efecto, la
reconstrucción de procesos y canales de relacionamiento, a través de la identificación,
recolección y análisis de un amplio conjunto de material documental (desde discursivo,
comunicacional en sentido amplio, prensa institucional, informes técnicos de organismos
especializados, documentos normativos), hasta la realización de entrevistas a referentes en
el tema, se reconocen como una de las mayores singularidades de la investigación.
Comprender el lugar que ocupan los desastres socio naturales en la agenda internacional y
el tipo de prácticas y acciones que se han diseñado progresivamente para darle respuesta,
implicó recuperar algunos de los componentes fundamentales de la teoría de la
interdependencia compleja, que plantea, dentro de la disciplina de las Relaciones
Internacionales, una comprensión del sistema internacional como un mundo donde la
interacción se da entre numerosos y diversos actores (no solamente Estados nacionales),
que tienen efectos recíprocos por medio de canales formales e informales, en los que la
cooperación, la negociación y la formulación de regímenes internacionales han ido
desplazando a la guerra y los temas estratégico militares como ejes o canales centrales de
las relaciones internacionales. En consecuencia, emergen temas en la agenda política
internacional, con una jerarquía poco clara y absolutamente dinámica y amplia.
170
En términos más específicos, se recuperaron también los aportes de Mark Zacher, quien da
cuenta del carácter transfronterizo de los desastres y sus efectos, entendiéndolos como
“externalidades físicas internacionales”, definidas como situaciones que se producen
dentro de un Estado y que repercuten negativamente en otros, caso típico de los problemas
ambientales.
En cumplimiento del primer objetivo específico, la tesis ha planteado un recorrido
histórico, contextualizado en términos políticos y económicos, para comprender el ingreso
y la evolución doctrinaria de la GRD en la agenda internacional.
La confluencia de factores como: el fin del orden bipolar, la globalización y creciente
interdependencia a escala internacional, el aumento y diversificación de actores en el
escenario mundial, la re-valorización de la cooperación como estrategia de relacionamiento
en la política internacional, el aumento en la ocurrencia e intensidad de desastres socio-
naturales en distintos puntos del globo, el impacto mediático de los mismos en la
comunidad internacional, entre otros, fueron influyendo para que la GRD tome cada vez
más protagonismo en la agenda de los países industrializados, y por extensión, en los
organismos internacionales; y en paralelo, logre desprenderse gradualmente de un área más
amplia y con mayor trayectoria histórica, como la Asistencia Humanitaria, alcanzando
entidad propia en la agenda internacional.
La tesis reconoce que la identidad de la GRD como tema de agenda internacional es
relativamente reciente, consolidada en el siglo XXI, ya que más allá de antecedentes como
la declaración del Decenio Internacional para la Reducción de Riesgos de Desastres en
1989, las principales instituciones internacionales en la materia, se crearon a partir del año
2000 (la EIRD y la UNISDR, respectivamente), y fueron las que impulsaron y delinearon
la evolución doctrinaria especializada.
Se habla de evolución doctrinaria de la GRD, ya que cada instrumento y compromiso
nuevo que se generó, ya sean Estrategias o Marcos de Acción, han sido de
perfeccionamiento y avance respecto de los dispositivos previos, que no derriban sus
antecedentes sino que se construyen sobre el aprendizaje atravesado a partir de ellos,
generando también mecanismos de auto-evaluación y control de su cumplimiento. Estos
mecanismos, sin embargo, no suplen la principal carencia de los compromisos
internacionales en este campo, que es su carácter no vinculante.
Ahora bien, para tomar solo un indicador del crecimiento de la importancia a nivel
internacional de la GRD, vale considerar la cantidad de países que adhirieron a las
171
estrategias o marcos de acción que se generaron en los últimos decenios: desde la
Estrategia de Yokohama (1994), con 155 países, pasando por el Marco de Acción de
Hyogo (2005-2015), que ascendió a 168 países, y el Marco de Acción de Sendai (2015-
2030), que logró alcanzar a 187 países.
En cuanto al avance en contenido de estos instrumentos, esta tesis ha permitido evidenciar,
tres aspectos fundamentales:
El primero es la evolución en el enfoque conceptual y práctico de la GRD, que se ha
trasladado desde la respuesta a la emergencia una vez ocurrida, a la esfera de la prevención
y reducción de los factores de riesgos. Los instrumentos citados, especialmente el MAH
(2005-2015) y MAS (2015-2030), promueven la necesidad de incorporar el enfoque de
riesgo en la agenda de las políticas estatales, en todos los niveles de acción, especialmente
el nacional y local, orientando las políticas hacia el ámbito de la prevención, a través de
medidas destinadas a conocer las amenazas y reducir los factores de vulnerabilidad que
incrementan el riego de las poblaciones. También impulsan la participación activa de las
comunidades afectadas o vulnerables en el fortalecimiento de sus capacidades de
prevención, mitigación y recuperación.
El segundo refiere a que las políticas de GRD deben garantizar una amplia participación y
articulación entre los diferentes actores gubernamentales y no gubernamentales de todas
las escalas territoriales en las que se movilizan y actúan (internacional, regional, nacional y
local). Esta articulación, tiene razón de ser por la característica transfronteriza del
fenómeno que se atiende, que son los desastres socionaturales, y que, por el mismo motivo,
exigen respuestas de la misma índole. Y además, al pasar desde un enfoque “respuestista”
a uno de índole más preventivo, ello también contribuye a que las acciones dejen de ser
predominantemente unilaterales, y más enfocadas en la cooperación y la coordinación. Los
instrumentos proponen acciones prioritarias y específicas para cada uno de los niveles
políticos (con énfasis en el ámbito nacional y local), resaltando la responsabilidad de los
gobiernos en la coordinación y articulación de los esfuerzos de los diferentes actores
involucrados.
En tercer y último término, se identifica que los instrumentos internacionales de GRD
ponen foco creciente en la escala local o comunitaria, entendiéndola como el nivel de
acción más cercano al ciudadano y al que acciones más inmediatas y efectivas se le exige,
ante los fenómenos o desastres socionaturales. Mientras que, al mismo tiempo, las
experiencias de GRD desde la escala local, son las que nutren y retroalimentan “hacia
arriba” los enfoques, las necesidades, y los desafíos en la ejecución de esta política pública.
172
De esta manera, con los elementos aportados y expuestos en detalle en la tesis se puede
confirmar la primera hipótesis de la investigación que asume que: “la Gestión de Riesgos
de Desastres exige un alto grado de articulación entre los diferentes niveles de decisión
política para lograr dar respuestas cada vez más eficaces a problemas globales, con
impacto social, político, económico y ambiental a nivel local”.
La investigación también ha permitido poner de manifiesto que como consecuencia de lo
actuado a nivel internacional, la GRD ha logrado ingresar con distinto nivel de velocidad a
la agenda regional latinoamericana, y particularmente sudamericana, como lo evidencia la
creación de espacios para el abordaje específico del tema en los bloques de integración
regional. Entre los más significativas, destaca la REHU y la RMAGIR, reuniones
institucionalizadas dentro del Mercosur, y la UNASUR, respectivamente. Y, del mismo
modo, dentro de las instancias promovidas para la integración de municipios o ciudades
sudamericanas, como la Red Mercociudades, la Unidad Temática de “Ambiente y
Desarrollo Sostenible” ha comenzado a dar lugar a la GRD, desde donde se impulsa la
“Campaña Desarrollando Ciudades Resilientes” auspiciada por la ONU desde 2010. Éste
es un mecanismo que busca penetrar en las instancias locales con la doctrina internacional
de RRD y la difusión de la cultura de la resiliencia. Este tipo de canales son los que
habilitan la bajada de los planes, mecanismos, y objetivos de los marcos globales de GRD,
a los espacios sub-nacionales, aunque con distintos niveles de efectividad y velocidad,
resultando las grandes ciudades, las primeras receptoras de estas políticas.
En cumplimiento del objetivo específico segundo, la investigación ha logrado evidenciar
importantes antecedentes del Estado argentino en materia de GRD, inclusive en períodos
previos a la concepción de esta política como tal, revelando una dimensión interna y
externa en el abordaje del tema, relativamente desconectada entre sí, hasta entrada la etapa
bajo estudio.
A nivel doméstico, desde los orígenes del tratamiento del tema (1930) el país fue
atravesando por un proceso de desmilitarización que fue necesario para darle el espacio al
gobierno civil y democrático como gestor de la GRD, proceso consolidado para 1988. La
institución protagonista fue la Dirección Nacional de Defensa Civil, que experimentó un
proceso de cambios formales y de re-definición de sus funciones hasta transformarse
definitivamente en Subsecretaria de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias
y Catástrofes, dentro del Ministerio de Seguridad en 2014.
173
En la etapa bajo estudio (2000-2016), se transitó desde la atomización hasta la unificación
e integración de la institucionalidad encargada de la GRD, subsumiendo instancias
importantes como el Sistema Federal de Emergencias (SIFEM) o el Gabinete de
Emergencias (GADE), en el definitivo Sistema Nacional de Gestión Integral del Riesgo y
la Protección Civil (Ley 27.287/2016), cuya creación busca explícitamente garantizar una
mayor articulación e integración entre todos los actores participantes de la GRD, y que
los procesos sean más rápidos, efectivos y ágiles que los sistemas que lo antecedieron.
La citada ley, sancionada el último año del período analizado (2016), constituye la primera
legislación nacional que regula específica e integralmente la GRD en el país, y representa
la consecuencia de un lento proceso de aprendizaje que experimentó Argentina de lo
previamente actuado y normado en la materia, directamente influido por: el contexto
político-económico desde la vuelta de la democracia; las necesidades del territorio en
virtud de la característica e intensidad de los fenómenos socio-naturales que lo afectaban; y
sobre todas las cosas, la evolución doctrinaria internacional en materia de GRD, que fue
permeando las discusiones, conceptos, proyectos de ley, y estructuras institucionales
nacionales, determinando, entre muchas otros lineamientos, la importancia de impartir una
visión integral de la problemática de los desastres socio-naturales, así como de la
contemplación de actores y de esfuerzos coordinados que exige la GRD.
El carácter reciente de la ley 27.287 (2016) y de su reglamentación (2017), complejizan la
posibilidad de exponer reflexiones sobre su implementación, de modo que la investigación
circunscribe sus conclusiones al cambio de enfoque que planteó su abordaje desde una
óptica formal-legal. Entre ellas, destacan la incorporación de la terminología y vocabulario
especializado de los instrumentos internacionales en materia de GRD, con un glosario
similar al de la UNISDR y al Marco de Sendai; la creación del Consejo Federal que hace
partícipes a los actores subnacionales, principalmente a las provincias, articulando las
acciones entre los distintos niveles de decisión política en la GRD; y la creación del Fondo
Nacional para la Gestión Integral de Riesgos y el Fondo de Emergencia, que utiliza el
presupuesto nacional y de un fideicomiso, respectivamente, con el fin de contar con los
recursos necesarios en las situaciones de emergencias, cuestión que representó el aspecto
más controvertido para la aprobación de la ley, pero que determina, en gran medida, la
factibilidad del funcionamiento del sistema planteado.
Ahora bien, desde la óptica del accionar externo, además de la activa participación
argentina en las Conferencias Mundiales de RRD y conformación de marcos de acción
hacia los cuales el país se compromete, hay un actor que juega un rol fundamental que es la
174
Comisión Cascos Blancos, perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
Ésta trabaja en el campo de la cooperación bilateral y otros escenarios multilaterales para
coordinar la respuesta inmediata ante desastres socio-naturales en diferentes puntos del
globo, actuando en las tareas de rehabilitación, reconstrucción y desarrollo, promoviendo
la prevención y la gestión de riesgo.
Cascos Blancos cuenta desde su creación con el reconocimiento de la ONU (1994) y de la
OEA (1995), y ha participado en más de 300 misiones durante sus 23 años de existencia,
constituyendo un eje fundamental de la política exterior argentina. Pero además, realiza un
trabajo en el plano nacional y local de capacitación de voluntarios para prepararlos ante
cualquier desastre; colaborando en las emergencias, brindando ayuda humanitaria y
respuesta a las autoridades nacionales, provinciales y municipales que coordinan los
operativos.
Si bien la esfera interna y externa de la GRD ha evolucionado relativamente desconectada,
desde 2007 dos instituciones del Estado, como la Comisión Cascos Blancos y la Secretaria
de Protección Civil y Abordaje Integral de Emergencias y Catástrofes, del Ministerio de
Seguridad, confluyeron en la coordinación de la Plataforma Nacional para la RRD, que
sirve como insumo para la Plataforma para la RRD de las Américas (regional) y la global.
Estas plataformas constituyen canales para mantener y actualizar el tema de la GRD en la
agenda política de acuerdo a los estándares mundiales, y buscan fortalecer la articulación
entre los distintos actores intervinientes: organismos públicos en primer lugar; instituciones
especializadas; instituciones académicas; sectores privados como compañías de seguro,
bancos, ONGs, entre otras. La existencia de la plataforma representa un canal de
articulación entre los actores que actúan dentro y fuerza de las fronteras del Estado en la
GRD.
En cumplimiento del objetivo específico tercero, y a través de la metodología del estudio
de caso, la investigación se focalizó en la experiencia del Municipio de Azul (Provincia de
Buenos Aires, Argentina) para observar y comprender el grado de interacción desarrollado
entre los diferentes actores involucrados en el desarrollo de políticas públicas de GRD en
el período analizado (2000-2016).
Para ello, se efectuó el análisis en torno a las acciones desplegadas hacia un fenómeno
incluido en la categoría de desastres socio-natural, en los términos de los marcos de acción
internacionales, con intensa y creciente manifestación en el territorio, como es el problema
de las inundaciones, que tuvo fuertes expresiones en Azul en los años 2001-2002 y 2012.
175
La experiencia de nivel municipal, permitió visualizar territorialmente dos dimensiones de
la GRD: por un lado, el conglomerado de actores globales, nacionales y locales
involucrados en el diseño e implementación de las mismas, así como la modalidad,
expresión, desafíos y temas que atraviesan la coordinación pretendida por la doctrina
internacional.
Por el otro, permitió comprender cuáles son los canales institucionales o instancias
disponibles a través de los cuales, los instrumentos, dispositivos y buenas prácticas
gestados desde el sistema internacional, van permeando con distinta velocidad y grado de
receptividad, las estructuras nacionales y, posteriormente, locales, de tratamiento del tema.
Ahora bien, respecto a la primera dimensión, la investigación evidencia que el abordaje
político de la problemática fue evolucionando en el transcurso de los sucesivos episodios
de emergencia, en los cuales se reconoce por un lado, un comportamiento reactivo del
gobierno municipal en la incorporación del tema a la agenda pública, relativamente
discontinuo, así como predominantemente “respuestista” en el tipo de acciones
desplegadas (inmediatas a la sucesión del desastre), pasando progresivamente al terreno de
la prevención y gestión de riesgos en los últimos años.
También queda claro que el municipio se erige como el gestor y articulador de las políticas
de GRD a escala local, y que el entramado de actores involucrados gubernamentales y
extra-gubernamentales es absolutamente amplio, e incluye carteras específicas del
municipio, como Defensa Civil, Hidráulica, Desarrollo Sostenible; al Poder Ejecutivo y
Legislativo Provincial; Bomberos y Patrulla Rural provinciales; organismos del Estado
nacional, como los ministerios de Desarrollo Social y Salud; las FFAA, como el Ejercito
(Guarnición Azul) y Fabricaciones Militares (FANAZUL); instituciones académicas como
el IHLLA (Instituto de Hidrología de Llanuras-UNICEN-CIC); ONGs como Cruz Roja
Filial Azul u Oveja Negra; medios de comunicación, como Radio de Azul; entidades
corporativas y empresariales, como la Sociedad Rural de Azul, la Cámara Empresaria de
Azul; la ciudadanía, a través de las Comisiones vecinales, e inclusive algunos actores
internacionales.
En relación a estos últimos, se registra entre los antecedentes de tratamiento del tema, la
participación de organismos de crédito internacionales (como el Banco Mundial),
financiando proyectos de obras de infraestructura de gran envergadura en la prevención de
las inundaciones; así como el involucramiento de empresas internacionales fabricantes y
exportadoras de tecnología para las alertas tempranas.
176
Ahora bien, un actor de importancia central y singular entre los involucrados en el abordaje
de la GRD y emplazado en territorio, es el IHLLA, instituto especializado en el estudio y
transferencia científico-tecnológica sobre el manejo de los recursos hídricos de llanura.
Éste cuenta con un nivel de internacionalización importante, a partir de su reconocimiento
como centro de referencia en Latinoamérica y El Caribe por la UNESCO, y sobre todo, por
la elevada movilidad internacional de sus integrantes. Si bien su vinculación con el
Municipio (gestor de las políticas de GRD), entra en zona compleja según los testimonios
obtenidos, especialmente por falta de recursos y apoyo a la institución académica, las
potencialidades de construir un círculo virtuoso en la construcción de políticas públicas
ante la problemática de las inundaciones, en base a los insumos que genera la institución,
es innegable.
En efecto, vale destacar en carácter de experiencia testigo de las medidas de prevención
ensayadas en materia de GRD, la interrelación gestada entre el IHLLA, el Municipio y una
empresa privada de origen italiano (CAE, dedicada a la producción de tecnología para la
medición hídrica), mediante un proyecto para instalar en Azul una red de alertas
tempranas, que se logró en 2005. Mediante el mismo, el Municipio pudo contar con una
herramienta que sirve para tomar decisiones políticas de mitigación y mediciones al
momento de la emergencia. Esta red de alertas tempranas de inundaciones en Azul, no sólo
permitió dar un gran paso en la preparación para afrontar este tipo de eventos, sino que
también decantó y se transformó en una red de alertas tempranas de inundaciones y sequias
para una región más amplia que involucra la Cuenca Sur del Rio Salado.
Otro de los componentes centrales de la política pública de prevención/mitigación en Azul,
fue la concreción de una formidable obra de infraestructura para la retención de aguas de la
Cuenca Alta del Arroyo Azul, la presa La Isidora. Su inauguración en 2017, se alcanzó
luego de más de dos décadas de su planificación original, atravesado por sucesivas
promesas, marchas y contramarchas, negociaciones entre diferentes sectores de distintos
niveles de gobierno y de actores públicos y privados. En ese camino, predominó una
interacción permanente con el gobierno provincial (a quien se le demandó
permanentemente los recursos para su construcción). En efecto, su financiamiento fue el
mayor obstáculo y causante de demora, y terminó obteniéndose recién en 2012 a través del
Fondo Fiduciario para el Desarrollo del Plan de Infraestructura Provincial (PROFIDE)
aprobado por la Comisión Bicameral de la Legislatura bonaerense. Debe destacarse al
respecto, que la obra no solo tiene efectos positivos en el Municipio de Azul sino también
en toda la región.
177
Siguiendo con las medidas de prevención/mitigación, en términos de aprendizaje en el
período estudiado, también sobresale las medidas de mantenimiento de las obras, y las
actividades de limpieza de desagües. Estas prácticas, se absorbieron a partir de instancias
de intercambio de experiencias con otros municipios, y para cuya ejecución se ha contado
con participación ciudadana, lo cual también permite avanzar en el involucramiento de los
vecinos en las acciones preventivas como propone la doctrina internacional.
Otra de las políticas de mitigación/prevención de carácter intangible, es la sensibilización
social, que en términos discursivo se encuentra excesivamente mencionada en autoridades
y líderes políticos, pero encuentra pocas materializaciones, a cargo de ONGs locales, como
por ejemplo “Oveja Negra”, o en eventos educativos-culturales que se realizan con el fin
de concientizar sobre el cuidado del medio ambiente, pero no se sistematizan como un
programa sostenido en el tiempo, ni tampoco son específicos de la GRD.
En cuanto a las medidas de recuperación ante un desastre, que son las inmediatas o las
establecidas a corto plazo para restablecer las condiciones de la sociedad afectada, este
aspecto ha funcionado de modo relativamente bien, incluyendo las ayudas económicas y
sociales recibidas de parte de los niveles superiores de gobierno, de las ONGs y privados,
la Declaración de Emergencia Hídrica o Desastre Agropecuario a través de Decretos del
Ejecutivo Provincial que permitieron obtener ciertos beneficios fiscales a los afectados,
aspectos decididos dentro del Concejo Deliberante, entre otros. Por su parte, la
comunicación de la emergencia de modo eficiente y a tiempo, sigue constituyendo una
materia pendiente.
En suma, la construcción de la pesa La Isidora, la implementación del sistema de alertas
tempranas, la internalización de la importancia del mantenimiento de obras y desagües, la
creación de un Fondo Hídrico a nivel municipal, y sobre todo, la re-priorización del tema
en la agenda pública local al finalizar el período estudiado (materializado en el diseño del
“Proyecto de Planificación Hídrica Estratégico de Azul” ProPHEA) figuran entre los
aspectos más destacables de la evolución de la GRD en el Municipio de Azul.
Y, en cuanto los temas o problemas que han definido la interacción del municipio con los
niveles superiores de gobierno e incluso organismos extra-gubernamentales participantes
en la GRD a escala local, sobresalen dos, el primero es el relacionado con los recursos
financieros, especialmente para la construcción de las obras citadas, dando cuenta que este
tipo de políticas encuentran como limitación central, la no existencia de un fondo
especialmente destinado a solventar acciones preventivas en espacios locales. El segundo
está constituido por el aspecto legal, donde los municipios también terminan dependiendo
178
y/o adecuándose a aspectos regulatorios y normativos definidos en niveles superiores de
gobierno, especialmente provinciales, destacando desde el Código de Aguas, el
instrumento de Declaración de Emergencia o Desastre, hasta la ley de expropiación de
tierras por causas de utilidad pública.
El hecho de que aún se esté lejos de desplegar una política de gestión integral de riesgos
puede relacionarse en alguna medida con el otro hallazgo importante de la tesis que tiene
que ver con la evidencia de una muy limitada participación de Azul en aquellos circuitos o
canales, a partir de los cuales los instrumentos, dispositivos y buenas prácticas gestados
desde el sistema internacional, van permeando las instancias nacionales y locales de
tratamiento del tema.
Como indicadores de ello, vale mencionar que Azul ha manifestado intenciones, en los
últimos años, de integrarse a la Campaña Ciudades Resilientes de Naciones Unidas, con
todo lo que ello implica en términos de incursionar en el paradigma de la GRD a escala
local, pero hasta el 2016 no ha logrado concretar esta alternativa, quedando aún excluido
de los beneficios y las experiencias que implica ser parte de esta red global. Tampoco se ha
incluido en la Red de Mercociudades que cuenta con Unidades Temáticas directamente
ligadas al abordaje del tema a nivel regional, y aún está lejos del funcionamiento de la
Plataforma Nacional para la RRD, al punto que no ha sido mencionada prácticamente por
ninguno de los referentes entrevistados.
El municipio, sólo viene avanzando tímidamente, en la participación de algunos
encuentros, capacitaciones o especializaciones, en los cuáles se conecta con actores de
referencia en el tema, como Cascos Blancos, por ejemplo, resultando estas, las primeras
experiencias de escenarios más amplios, en los cuales se roza con actores nacionales y
globales que abordan el tema, aspecto todavía incipiente.
A partir de los elementos expuestos hasta aquí, se confirma la segunda hipótesis de la tesis
que establece que “en el caso del Municipio de Azul, en la etapa 2000-2016, se observa la
inexistencia de una política pública de gestión integral de riesgo de desastres, ya que su
abordaje aún resulta predominantemente reactivo y de respuesta ante desastres socio-
naturales (específicamente, inundaciones), una vez éstos ocurridos. Sin embargo, se
observa un proceso evolutivo, de aprendizaje a nivel local, resultando una de sus
características fundamentales, una creciente articulación entre diferentes actores y sectores
del ámbito público, privado, académico y sociedad civil, pertenecientes a diferentes escalas
territoriales (internacional, nacional, provincial, local) que han participado en la ejecución
179
de política públicas de GRD en sus dimensiones de emergencia, prevención y
recuperación, que han sido coordinadas desde el gobierno municipal de Azul”.
Al momento del cierre de la investigación, se han sucedido una serie de desastres
socionaturales de impacto humano y material no pronosticados. Las inundaciones en la
Provincia de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe (desde junio de 2017), asi como la
sucesión de huracanes, tsunamis y terremotos en el continente americano (desde
septiembre de 2017) que afectó a Estados Unidos, México, las Islas del Caribe como San
Martin, Antigua Barbuda, Puerto Rico, El Salvador, figuran como los más alarmantes.
Estos acontecimientos se han producido en el mundo, así como a nivel nacional y
provincial, no hacen más que ratificar tanto la creciente importancia empírica de los
desastres socionaturales y las políticas de GRD para todos los niveles de actuación, asi
como la necesidad de profundizar los estudios en la materia, y proveer insumos basados en
el conocimiento científico para el mejoramiento de su diseño y ejecutavilidad. Esta
investigación, y particularmente el caso de estudio escogido a nivel local, ha sistematizado
una experiencia de la cual se podrían absorver potenciales insumos para corregir, mejorar y
optimizar “hacia arriba”, los instrumentos, las metas y los planes de accion que se gestan
en ese campo.
En cuanto a la agenda futura de investigacion, podrían estar relacionada a los siguientes
interrogantes ¿Cómo alcanzar resultados más eficientes en la dimensión de prevención de
GRD? ¿Qué mecanismos y formas concretas de financiamiento pueden generarse para
solventar las políticas de GRD, con compromisos especiales para los países desarrollados?
O ¿Cómo optimizarla la articulación de los distintos actores involucrados en la GRD y
fortalecer la participación ciudadana en el diseño y ejecución de las mismas?
180
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Algunos caminos rurales de Azul resultaron afectados por el agua (22-05-2012) pp. 3-5
Álvarez Prat destaco la tarea del Municipio para asistir a evacuados (21-06-2001) p.4
Anunciaron acciones para ayudar a los damnificados (21-06-2001) p. 5
Aprobarán esta noche eximir del pago del 50% de tasas de vecinos inundados (21-10-2002) p. 3
Azul y otros 16 municipios en frente para reclamar a la Provincia (28-08-2002) p. 1
“Campaña de emergencia”, impulsada por la Cruz Roja filial Azul (24-08-2012) p. 9
Campaña de la Cruz Roja para damnificados por la inundación (20-05-2012) p. 16
Como será la presa La Isidora (27-10-2002) p. 24
Con la presencia de la Gobernadora, Hernán Bertellys inauguró la obra que marca su progreso en
la política (3-05-2017) pp. 1-3
Cortes de rutas y evacuados por intensas lluvias (14-06-2001) p. 3
Duclós ahora invita a entidades intermedias al Comité de Control de Gestión del Fondo Hídrico
(30-08-2002) p.5
Duclós anunció que los inundados pagaran 50% menos la tasa urbana (26-06-2001) pp. 3-4
Duclós anunció obras y recibió el petitorio de los inundados (30-08-2002) pp-1-4
Duclós con Ruckauf: reunión positiva con renovadas promesas sobre obras (20-06-2001) pp. 3-4
Duclós pedirá al ministro West ayuda efectiva a esta crisis (22-08-2002) p. 1
Duclós realizará hoy una evaluación de la situación tras la inundación (19-06-2001) p.3
El agua comprometía al 30% de la ciudad (15-06-2001) p. 12
El agua y sus encrucijadas (27-05-2012) p.44
El alerta de Defensa Civil no llego a tiempo (15-06-2001) p. 13
El arroyo Azul como agente problemático de inundaciones (1-12-2002) p.6
El CEDA pide que se decrete la emergencia económica en Azul (17-06-2001) p.2
El Concejo Deliberante aprobó beneficios para los inundados (29-05-2012) p.16
El Consejo pide se declare al Partido de Azul zona de desastre agropecuario (24-08-1012) p. 6
El día después de la inundación (21-05-2012) pp. 1-5
El drama de los inundados (17-06-2001) p.1
En el medio del caos, también ocurrieron accidentes (15-06-2001) p. 14
El Fondo de Obras Hídricas ya es ordenanza en Azul (27-08-2002) p. 3
“El gobernador tomó importantes decisiones para salvaguardad Azul” (24-10-2002) pp. 1-4
“El manejo hidráulico corresponde a la Provincia y el Municipio colabora” (24-06-2001) p.p.3-5
El ministro de obras y Servicios Públicos llega a Azul por las críticas inundaciones (22-08-2002)
p.3
El Municipio comenzó con los trabajos hidráulicos en el Puente Benavidez (24-08-2002) pp. 1-4
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Estamos saldando una deuda que nuestra Provincia tenia con más de 65.000 azuleños (2-05-2017)
pp.1-5
“Es una emergencia mas dentro de la Provincia” (15-06-2001) p. 11
Funcionarios bonaerenses en Azul (25-08-2012) p. 4
“Hay que trabajar en la contención de la gente, necesita ser escuchada” (16-08-2012) p.20
Honorable apoyo comunitario de Guarnición del Ejercito Azul y del Arsenal Naval Azopardo (28-
05-2012) p.5
Incluirían la construcción de la presa La Isidora en el Plan del PROFIDE (28-08-2012) p. 3
La inundación nuevamente cercó el casco urbano de Azul (20-08-2002) pp. 1-6
La lluvia provocó el desborde del arroyo y hubo algunos evacuados (19-05-2012) p.1-4-5
La Provincia enviará una ayuda económica luego de la inundación (23-05-2012) p. 3
La situación en la periferia de la ciudad (19-06-2001) p.4
Las obras en Las Blancas y Puente Benavidez: “Las pedimos en el 93” (26-08-2002) pp.1-3.
Lo que el agua nos dejó (24-06-2001) p. 14
Lo peor del agua (26-08-2012) pp. 27-29
Los funcionarios se volvieron de La Plata con más de lo que esperaban (27-10-2002) p.3
“Los campos se anegaron más que la ultimas vez, y esa fue una diferencia con la inundación
anterior” (19-08-2012) pp.14-15
Mercado inmobiliario en Azul: entre la economía y la inundación (28-05-2012) p. 3
Muchos azuleños no están inundados pero si aislados (15-06-2001) p. 9
“Nadie podía creer lo que estábamos viviendo” (21-06-2001) p. 3
Obras en el arroyo y búsqueda de fondo para las retenciones (12-10-2002) pp. 1-3
Obras y limpieza de la ciudad luego de la inundación (28-08-2012) p.4
Operativo para prevenir robos en zonas anegadas (15-06-2001) p. 15
Otra vez el agua (18-08-2012) p. 1
Otra vez el agua: drama y consecuencias (26-08-2012) p.44
Piden que se declare zona de Emergencia Sanitaria (16-06-2001) p. 6
Piden que se exima el pago de Tasas a los contribuyentes afectados por la inundación (23-05-
2012) p. 7
Por la inundación, Azul recibió una completa partida de medicamentos desde la Provincia (29-06-
2001) p.6
Por las obras, un funcionario de Ruckauf le pasa la responsabilidad a la Nación (18-06-2001) p. 2
Por segunda vez en el año, Azul es acechada por el agua (18-08-2012) p. 3
Reclaman que el Partido de Azul sea declarado zona de desastre (20-06-2001) p. 17
Represa La Isidora: “Ya está en el presupuesto de fondo fiduciario del Ministerio de
infraestructura” (19-08- 2012) pp. 4-8
Scioli ratificó su apoyo a Inza tras la inundación (22-05-2012) p.1
Se aprobó ayer el aumento de tasas para integrar al Fondo Hídrico (31-08-2002) p.16
Seguía ayer el reparto de colchones, alimentos y zapatillas a inundados (17-06-2001) p.5
Semana conflictiva y apremiante por las lluvias (20-05-2012) p.31
Se recibió mercadería del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación para los vecinos afectados
por la inundación (25-05-2012) p.3
“Si no hay planeamiento no veo muchas posibilidades de éxito” afirmó Usunoff (25-08-2002) p. 3
Solá quiere empezar la presa La Isidora por administración (23-10-2002) pp.1-5
“Somos consientes de que con esto no alcanza”, dijo Duclós (23-08-2002) p.4
“Tenemos una cuenca saturada”, señaló Comparato sobre el cuadro de situación (28-08-2002)
p.16
Una explicación a las inundaciones (24-06-2001) p. 6
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Último informe de los barrios inundados (1-12-2002) p. 7
Usunoff: “Los municipios tienen derecho a manejar las aguas” (26-08-2002) p.5
Usunoff: “Me parece que las cosas políticamente van para otro lado” (29-08-2002) p. 5
Vecinos afirman que “es prioridad establecer por qué nos inundamos” (21-08-2002) p.20
Vecinos autoconvocados en La Lisa por las inundaciones (27-08-2002) p. 4
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