viajando por los presupuestos participativos

7/30/2019 Viajando por los presupuestos participativos

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Giovanni Allegretti Patricia Garca Leiva Pablo Pao Yez


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V i a j a n d o p o r l o s p r e s u p u e s t o s p a r t i c i p a t i V o s :b u e n a s p r c t i c a s , o b s t c u l o s y a p r e n di z a j e s

Giovanni Allegretti Patricia Garca Leiva Pablo Pao Yez


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Giovanni Allegretti

Centro de Estudios Sociales (CES) de la Universidad de Coimbra

Patricia Garca Leiva

Departamento de Psicologa Social, Antropologa Social, Trabajo Social y Servicios Socialesde la Universidad de Mlaga

Pablo Pao Yez

Coordinador Tcnico del proyecto Parlocal, Diputacin Provincial de Mlaga

La presente publicacin es un producto del proyecto PARLOCAL y ha sido

elaborada con la ayuda fnanciera de la Unin Europea. El contenido de la

misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningn caso debe

considerarse que reeja los puntos de vista de la Unin Europea.

Asimismo, esta publicacin no necesariamente reeja la opinin de las

instituciones asociadas al proyecto: la Diputacin Provincial de Mlaga,

la Federacin Dominicana de Municipios y la Intendencia de Paysand.

Centro de Ediciones de la Diputacin de Mlaga (CEDMA)

Edita: Centro de Ediciones de la Diputacin de Mlaga (CEDMA)Lnea Editorial Andaluca Solidaria-FAMSI

Diseo y maquetacin: maestra vida slImprime: CEDMA

ISBN: 978-84-694-5313-1Depsito Legal: MA-1251-2011


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Me gustas democracia pero ests como ausente

Escrito annimo en Plaza Catalunya duranteAcampada 15M-Movimiento Democracia Real Ya.

Barcelona, mayo 2011


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Agradecimientos

Esta gua es resultado de la construccin colectiva, el intercambio de experienciasy la colaboracin que se ha generado en el marco del proyecto Parlocal. Por ello

queremos agradecer a todas las personas que han participado en la Escuela

de Polticas de Participacin Local, as como en la investigacin vinculada a

este proyecto sus aportaciones para mejorar la calidad y la diversidad de este

producto. Concretamente nos gustara dejar constancia de la labor realizada por:

Giany Aparecida (Brasil), Jos Astudillo (Ecuador), Vicente Barragn (Espaa),

Joan Bou (Espaa), Betina Carballo (Uruguay), Daniel Chvez (Uruguay), Gala

Garrido (Espaa), Pablo Gorriti (Uruguay), Virginia Gutirrez (Espaa), Carolina

Lara (Colombia), Juan Antonio Lara (Espaa), Carlos Lpez (Espaa), Viviana

Martnez (Uruguay), Javier Navascus (Espaa), Marianela Pinales (Repblica

Dominicana), Maria do Carmen Rodrguez Freire (Espaa), Cristina Snchez

(Espaa), Ivn Snchez (Uruguay), Eduardo Tadeu (Brasil), Fernando Umaa

(Repblica Dominicana) y Carolina Vitti (Brasil).

Igualmente es necesario recordar que este trabajo se ha podido realizar gracias

a la colaboracin de los protagonistas de los procesos que en este libro se

citan. Por ello queremos agradecer en primer lugar a la ciudadana que con suilusin, esfuerzo y motivacin, ha dado vida y razn de ser a los presupuestos

participativos. A las personas que, con su conocimiento tcnico, han asesorado

y dinamizado los procesos, y que nos han facilitado pacientemente toda la

informacin requerida. A las trabajadoras y trabajadores de las instituciones

pblicas que han tratado de facilitar la implantacin de una nueva forma de

hacer las cosas. Y por ltimo, a las personas con responsabilidad poltica que,

a pesar de los obstculos, han apostado valientemente por una democracia real.

A todos ellos gracias por responder a todas nuestras preguntas.


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Desde el rea de Medio Ambiente y Ordenacin Territorial de laDiputacin de Mlaga han sido mltiples las apuestas que hemos

encabezado y puesto en funcionamiento en este perodo 2007-2011.Algunas de las ms claras y que mayor satisfaccin nos ha signi-cado se han desarrollado en el mbito de la democracia participa-tiva. Especialmente a travs de la Unidad de Recursos Europeos yCooperacin Internacional, as como de la Ocina de PresupuestosParticipativos que creamos especcamente con ese objetivo.

Y es que partimos de una conviccin clara: la democracia debeevolucionar, no se puede quedar en sus mnimas expresiones, nece-sitamos darle una cara que responda a las necesidades de la gentemediante su participacin directa en los temas cotidianos y noslo cotidianos que les afectan; debe capacitar a ciudadanos paraejercer su papel como actores protagonistas en el espacio pblico.

Desde esta premisa iniciamos un trabajo tanto hacia el interiorcomo hacia el exterior dinamizando y colaborando en el desarrollo deexperiencias de democracia participativa, especialmente a travsde los presupuestos participativos que es una de sus expresionesms relevantes y ecientes.

De ah nuestra apuesta, nica hasta ahora en el estado espa-ol, de crear una entidad supramunicipal que ayudara y fomentarala prctica de presupuestos participativos en los municipios. Corres-ponde a la Ocina de Presupuestos Participativos de la Diputacin deMlaga que ha brindado informacin, capacitacin metodolgica yotros muchos recursos para fomentar y permitir que hasta 21 munici-pios malagueos los estn desarrollando en este tiempo (la provinciacon mayor nmero de experiencias del pas). Muchos son los veci-

nos que los conocen y a travs de los cuales han conseguido logrosconcretos, adems de conocer mejor su pueblo y a sus vecinos, y deobtener la satisfaccin de haber aportado directamente a mejorarlos.

En esa misma lnea surgi el Parlocal como proyecto espec-co que nos permitiera trabajar estos mismos campos en el terrenointernacional, realizando intercambios con otros pases con granexperiencia en el tema. Parlocal es una propuesta horizontal comodebe ser lo participativo donde se ha debatido y construido de

forma conjunta desde miradas y realidades diversas.

Prlogo

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Y lo hemos hecho siguiendo los objetivos de este proyecto deformar y capacitar, a la vez que se investigaba sobre cmo evolucio-

naban las experiencias en distintos pases. La presencia de sociosclave como la Federacin Dominicana de Municipios (Repblica Do-minicana) y la Intendencia de Paysand (Uruguay) han hecho posibleel desarrollo del proyecto, y a partir de ah los tcnicos de los trespases y otros muchos hasta llegar a miles de ciudadanos que de unau otra manera recibirn efectos de este proyecto.

En ese sentido, el libro que ahora presentamos es un productoclaro de ese esfuerzo y tiene como objetivo orientar experienciasnuevas y a otras en funcionamiento respecto a cmo han evolu-cionado en estos 20 aos estas apuestas. Por ello es necesaria unacierta evaluacin que permite detectar dnde, a lo largo de todoslos territorios y continentes que los han experimentado, situamosunas buenas prcticas que junto al anlisis de sus estrategias e im-pactos deben seguir evolucionando, as como cules son los aspec-tos negativos que tambin exigen una reexin para superarlos yfavorecer su desarrollo. Las experiencias concretas de aplicacin dela democracia participativa constituyen una esperanza fundamental

para democratizar, y en ese sentido, este libro es una aportacinmodesta que se quiere sumar a ello.

Con la satisfaccin de las cosas bien hechas y la conviccinde la aportacin a cambios que deben venir para nuestras socieda-des, ofrecemos este material para su conocimiento y aplicacin ennuestras localidades.

Miguel Esteban Martn MonteroDiputado de Medio Ambiente y Articulacin Territorial

Diputacin de Mlaga

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Introduccin 151. QuresultadossepuedenalcanzarconlosPresupuestos

Participativos 19

1.1. Losprincipiosrectores 23

1.2. Losobjetivos 25

1.2.1. Dinamizareltejidosocial 26

1.2.2. Democratizarlademocracia 27

1.2.3. Garantizarqueladiversidadsocialdelterritoriosereeje

enlosprocesosparticipativos 29

1.2.4. Proporcionarespaciosdeinclusinsocial 30

1.2.5. Relegitimarlasinstitucionesrepresentativas 31

1.2.6. Lograrmayorjusticiaenladistribucindelosrecursospblicos 32

1.2.7. Redescubrirelterritorioenelquehabitanlosactoresdelproceso 34

1.2.8. Modernizarlamquina 34

1.2.9. Incrementodelaautonomanancieradelainstitucinpromotora 35

2. QuesnecesariopararealizarunPresupuestoParticipativo

ycmosepuedehacer 38

2.1. Condicionespreviasalarealizacindeunpresupuesto

participativo 41

2.1.1. Voluntadpolticasostenida 42

2.1.2. Tejidosocialinteresado 43

2.1.3. Intersencapacitaratodoslosactoresimplicados 44

2.1.4. Informacinydifusin 45

2.1.5. Denirlasreglasdeljuego 46

2.2.Cmoponerenprcticaunpresupuestoparticipativo 47

2.2.1. Participacin 49 2.2.2. Relacindelospresupuestosparticipativosconlaadministracin 51

2.2.3. Reglasdelproceso:reglamentaciny/oautorreglamentacin 53

2.2.4. Deliberacin 54

2.2.5. Tomadedecisiones 55

2.2.6. Fasesyciclos 56

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3. Questrategiaspuedenayudaraalcanzarbuenosresultados

enlosprocesosdePresupuestoParticipativo 59 3.1. Estrategiashacialoinclusivo-participativo 61 3.1.1. Untrabajocontodoslosactores:polticos,tcnicosyciudadanos 62

3.1.1.1. Estrategiashacialaciudadana 62

3.1.1.2. Estrategiasparalaactivacindelainstitucinenlaparticipacin 64

3.1.1.3. Estrategiasparalainteraccinentrelaciudadana

yelsectorpoltico-tcnico 65

3.1.2. Trabajohacialocolectivoyloimplicativo 65

3.2.Estrategiashacialatransparenciayefcienciadelosprocesos 67

3.2.1. PresenciadelosciudadanosenlosrganosdelPresupuestoParticipativo 67

3.2.2. Criteriosdejusticiasocialaplicadosalaspropuestas 68

3.2.3. Bsquedadetransparencia 69

3.2.4. PlanicarlaparticipacinyvincularlosPresupuestosParticipativos

aotrasexperienciasdeplanicacindelterritorio 70

3.3.Estrategiasparalaadaptacinalterritorioysucomunidad 72

3.4.Estrategiasparaortalecerlosprocesosdesdeelmbito

normativo 73

3.4.1. NormashaciaelinteriordelosprocesosdePresupuestosParticipativos 73

3.4.2. FortalecernormativamentelosPresupuestosParticipativos

desdeelexterior 73

3.5.Estrategiascomunicativas 74

3.5.1. Sobreladifusininicial 74

3.5.2. Acercarlaparticipacinasusdiferentesactores 75

3.5.2.1. Alapoblacin 75

3.5.2.2.Alsectorpoltico-tcnico 76

3.5.3. Laparticipacinvir tual 77

4. ImpactosdelosPresupuestosParticipativos 79 4.1. Aprendizajes 81

4.2.Relacinentrelosactoresimplicadosenelproceso 85

4.3.Sentidodecomunidad 87

4.4.Fortalecimientoopotenciacincomunitaria 88

4.5.Bienestarycalidaddevida 90

4.6.Redes 91

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5. Cmoevitarloserroresquesehancometidoenexperienciasprevias 95

5.1. Noverifcarlaexistenciadeunascondicionesmnimasenel

territorioparainiciarlarealizacindelPresupuestoParticipativo 99 5.1.1. Garantizarunavoluntadpolt icasostenida 99

5.1.2. Preverunasituacineconmica-administrativalocalmnimamenteviable 100

5.2.Copiaracrticamenteprocedimientosy/oreglamentacin

deotrosprocesossinadaptarlosalarealidadlocal 101

5.3.Faltadecontrolsobrelacreacindeexpectativasnorealistas 103

5.4.Partidizacinyvisindelosprocesoscomonopolticos 104

5.5.Acumulacinomalusoporpartedesectoresciudadanos

delpoderqueotorgaelproceso 106

5.6.Dependenciadelostcnicosoquestosseanlosnicos

motoresdelproceso 108

5.7. Establecermarcoslegalesquenoseapliquenensutotalidad 109

5.8.DejarlosprocesosdePresupuestoParticipativoaislados

deotraspolticasyprogramas 111

5.9.Estancamientodelosprocesos 112

Conclusiones 115

Bibliograadellibro 121

Bibliograageneralsobrepresupuestosparticipativos 123

Guadecasoscitados 128

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Denir qu es exactamente el texto que te dispones a leer es unatarea dicil. Lo que s nos queda claro es su objeto: intentar explicar

en qu consisten las peculiaridades de los Presupuestos Participa-tivos y cules son las caractersticas que hacen que en el mundo seregistre un creciente inters por ellos.

Al principio, habamos pensado este libro como un manual, ten-tacin natural de cada proyecto que llega a su n y desea trasmitirconclusiones claras y operativas a quien lo descubre despus de sucierre. Pero el trmino manual no nos pareca el adecuado, porque,por un lado, nos sonaba demasiado normativo, y, por otro, parecaquerer esconder el hecho de que cada experiencia es una aventuraque merece ser vivida en todas sus dimensiones, con sus luces y sussombras, aprendiendo de los errores nuestros y de otros, por aquellode que es caminando como se abre camino.

As, dado que las palabras crean imgenes, y stas son grandesproductoras de conceptos, hemos preerido dejar de lado la idea de unmanual, adoptando una visin ms parecida a una gua de viaje, algoque pudiera parecer ms amigable y menos acadmico. El conceptode gua, de hecho, suena ms humilde, porque indica el abanico de

opciones que te orece un viaje denso y ormativo, donde el protago-nista camina con sus entusiasmos, sus curiosidades y sus miedos, sinque nadie le diga qu tiene que hacer, ni hacia dnde debe ir.

A partir de esta premisa de utilidad hemos elaborado estetexto, que se aproxima a un cdigo de circulacin para viajar por elcomplejo universo de los Presupuestos Participativos y las particu-laridades de las ms de mil quinientas experiencias que hay hoy enel mundo (Herzberg, Sintomer, Allegretti y Rcke, 2010).

El diseo grico que hemos elegido es coherente con estaapuesta, en la medida en que se propone evidenciar no slo buenasprcticas sino tambin los obstculos y los posibles aprendizajes; loque nos conduce al ttulo elegido, donde el uso del gerundio (con suvalor interactivo) quiere evocar la idea de un camino en curso, llenode vacos, sorpresas, ambigedades, contradicciones y biurcaciones.

Esta visin nos parece en concordancia con la complejidad delobjeto de nuestro inters. Objeto que no es posible denir a no ser

por va negativa (lo que no es) o por aproximaciones sucesivas, como

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laconstruccindeunespaciodondelaciudadanapuededecidir

cmogestionarasuntoseconmicosynancierosligadosauna

localidadespecca.Los distintos autores que han intentado denir el Presupuesto

Participativo desde un punto de vista descriptivo 1 siempre han teni-do que reconocer que esta herramienta huye a una denicin nica,recogiendo al mismo tiempo un macromtodo y una gran amiliade procesos (convergentes pero nunca iguales) que unen algunosprincipios orientadores y una apasionante diversidad de ejecucin.Esta diversidad responde a la adhesin al lugar y a la naturaleza in-trnsecamente evolutiva, basada en la permanente trasormacinde sus protagonistas y de sus criterios organizativos. Otros, comola PB Unit 2 (2009), han aadido que conar a la ciudadana espaciodecisional representa el eje de continuidad entre la gran pluralidadde presupuestos participativos existentes, subrayando as que es laconanza mutua entre actores el nexo de unin de tantas experien-cias, aparentemente, muy distintas.

Cuando han existido tentaciones de denir ms normativamen-te, no tanto lo que es sino lo que debera ser un presupuesto parti-

cipativo, se ha tratado, generalmente, de iniciativas de los mismosactores que llevaban a cabo los procesos y que mediante una redhan intentado establecer reglas comunes para subrayar su claro yuerte empeo poltico. Un caso muy ejemplar son las Declaracionesde Mlaga y Antequera, que (entre 2007 y 2008) ueron pereccio-nadas a travs de la colaboracin de varios municipios espaoles, conel apoyo activo de ciudades de otros pases que hoy participan enla Plataorma Mundial de los Presupuestos Participativos. En esos

documentos, imaginados casi como cartas constitucionales de una

1 Entre ellos, merecen una mencin especial por su capacidad de sintetizar diferentes visiones comple-mentarias y de difundirse en muchos idiomas el Manual de FAQ coordinado por Yves Cabannes (2004)

Qu es y cmo se hace el Presupuesto Participativo? 72 respuestas a preguntas frecuentes sobre PresupuestosParticipativos Municipales, PGU/UN-Habitat, Quito, y la investigacin Los presupuestos participativos en Europacoordinada por Yves Sintomer (2008) desde el Centro Marc Bloch de Berln, de la cual derivaron varios librosdel mismo autor, indicados en la bibliografa.

2 Institucin social de investigacin-accin que trabaja especialmente en Inglaterra. http://www.participa-

torybudgeting.org.uk/16

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buena democracia participativa, la Autorreglamentacin,la Uni-versalidad y la Vinculacin ueron reconocidos como los principios

bsicos que deberan dirigir las experiencias.Fue a partir de criterios convergentes como en estas declara-ciones como tom orma el proyecto PARLOCAL,que quiso poner enred experiencias de presupuesto participativo en dierentes pases(ms all de los tres socios ormales: Espaa, Repblica Dominicanay Uruguay) y crear un espacio donde pudieran enriquecerse colecti-vamente a travs de intercambios mutuos y de momentos de inves-tigacin y ormacin.

Esta gua conjuga los aprendizajes, ruto de ms de un ao ymedio de actividades, del proyecto PARLOCAL y los conocimientosque circulan en el mundo a travs de otros canales. En este sentido,se ha intentado refejar una naturaleza colectiva y plural, donde laimpronta normativa se reduzca ya que sus refexiones se undamen-tan sobre el encuentro, el dilogo, la escucha y el apoyo mutuo derealidades locales muy distintas. Se espera, de esta orma, poneren valor muchas de las experiencias citadas, al posar sobre ellas unamirada que permita leer con mayor claridad sus propios objetivos,

contradicciones, lmites y desaos.Esperamos que esta gua sea inspiradora para todos y todas,

y que queden claros algunos principios que, a partir de experienciasconcretas de presupuesto participativo, puedan ser utilizados enotros instrumentos participativos innovadores, capaces de ayudara nuestras democracias a lograr un mayor nivel de intensidad. Buenalectura!

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con los PresuPuestos

Part ic i Pat i vos

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Como ya se ha indicado, este documento no pretende decir estricta-mente cmo hay que hacer un presupuesto participativo, principal-

mente porque no hay una nica orma de llevarlo a cabo. Sabemos quela construccin del espacio en el que la ciudadana toma las decisionessobre el presupuesto es diversa, fexible y cambiante. As, con estetexto lo que pretendemos realizar es un anlisis inductivo que ayudea uturos procesos y que d feedback a los que estn en marcha.

Para ello, vamos a comenzar abordando cules son los princi-pios rectores de este tipo de experiencias, para a continuacin de-tallar a qu objetivos responden estos principios. Estos ltimos setornarn en resultados si no se olvida que laspercepcionesdelaciudadanaconstituyen la piedra angular del xito de una innova-cin participativa. Ningn presupuesto participativo, hasta ahora,parece haber logrado sus objetivos sin que sus promotores cuidaranatentamente no slo los resultados concretos (en trminos de trans-ormacin de la estructura del gasto, de distribucin de los recursospblicos, de puesta en valor de la creatividad popular en la construc-cin de soluciones alternativas a los problemas, etc.), sino tambin elcmo stos han sido percibidos y digeridos por los y las habitantes

de ese territorio. De hecho, los impactos a medio y largo plazo de unproceso dependen de la imagen que los resultados inmediatos pro-duzcan tanto en los participantes como en la ciudadana en general.Que esta imagen sea positiva o negativa depende, en parte, de lasexpectativas del ciudadano. Independientemente de que las expec-tativas sean explcitas o implcitas (no ormuladas pblicamente,quedndose en un mbito ntimo de cada persona o de una comuni-dad entera), corresponde a los impulsores del proceso participativo

valorarlas y gestionarlas, para evitar un peligroso desajuste entre larealidad lograda y la realidad esperada.

[ S = (R E) ]Satisaccin = resultados expectativas

La rmula quiere recordar a los que deseen promocionar un presu-puesto participativo que ningn proceso se debe impulsar sin prestar

especial atencin, como mnimo, a lo que piensa y espera la ciuda-

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Captulo 4.


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dana que ha tomado parte activa en l. Personas que han puestosus energas, su motivacin, su ilusin, su tiempo y su esuerzo alservicio del proceso.

Al nal de un largo caminar por decisiones presupuestarias, los

participantes tendrn una opinin sobre el xitodelproceso,que serelaciona ntimamente con las expectativas que tenan cuando sedecidieron a participar, modicadas por lo que han aprendido con suparticipacin. Si los resultados inmediatos del proceso participativocontradicen estas expectativas, lo habitual es que afore en los par-ticipantes un sentimiento de rustracin, que se traduce en prdidade la motivacin y que por tanto pone en riesgo la participacin enel uturo. Sin embargo, cuando no hay rustracin es habitual que

nos encontremos con ciudadanos satisechos y comprometidos quediunden el proceso, aumentando su popularidad y legitimidad.Por lo tanto necesitamos, al menos, que no exista un desase

entre los resultados y las expectativas, convergencia que permitirreconocer los esuerzos de quien particip. Para ello, se deben teneren cuenta, no tanto las expectativas iniciales con las que cada par-ticipante llega al inicio de una edicin de presupuesto participativo,como las expectativas que se construyen a lo largo de la socializacinde la persona en la experiencia participativa. Por ejemplo, no generasatisaccin que las 300 personas que participan en un proceso creanque todas y cada una de sus propuestas puedan ser realizadas al naldel proceso, pero s genera satisaccin que la lista con las 10 15prioridades negociadas y votadas (de acuerdo con los lmites indica-dos por un presupuesto calculado de orma realista) se transormenen obras, servicios o actividades concretas.

Esta relacin entre expectativas construidas a lo largo delproceso y satisaccin ha sido entendida por los promotores de los

presupuestosparticipativosdeliberativos(construccin a travsdel debate) yvinculantes(las propuestas elegidas se tienen querealizar obligatoriamente), ya que de esta orma se logran construirexpectativas realistas en la ciudadana reduciendo el riesgo de quesus resultados generen rustracin. En este sentido, los procesos ex-clusivamente consultivos (donde los participantes se limitan a contarsus deseos y necesidades, pero donde no se jerarquiza las prioridadesa nanciar) dejan a cada participante con sus expectativas iniciales

y, a menudo, con sus sueos individuales

Regulando expectativas

Enmuchasciudades,estafrmulafueasimiladadetalformaquealnaldelpresupues-toparticipativolasautoridadespblicasdecidieroninvertirmsdinerodelinicialmenteprevisto,dandoasalosparticipanteslaclaravisindequesuesfuerzohabasidoteni-doencuentaporlosrepresentantespolticosytcnicos.EselcasodelaciudaditalianadePieve Emanuele (aos2003y2007)ydelaciudadsuecaderebroenelao2009.

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Enestaciudadnrdicalaplayauvialfuelapropuestavotadacomoprioridadprincipalporlosjvenesyserealizeseao,atravsdeunavariacindelaspartidaspresu-puestarias,sinesperarlaentradaenvigordelnuevopresupuesto,demostrandoasalaciudadlaimportanciadadaalacodecisinentreayuntamientoyciudadanos.

Existen, y se han puesto en prctica, muchas otras maneras demaximizar los resultados y la satisaccin colectiva producida por unproceso participativo, lo que demuestra que cada experiencia puedeaplicar esta rmula de orma distinta y creativa, adaptndola a sucontexto.

1.1. Los principios rectores

La diversidad en la orma de hacer los procesos es muy amplia yresponden a la idiosincrasia de cada contexto, sin embargo bajo es-ta diversidad se comparten unos principios rectores, principios quenos permiten agrupar bajo la categora Presupuestos Participativosprcticas bastante distintas.

Se puede armar que el primer principio que aglutina a todoses tomar como modelopolticolaDemocraciaParticipativa(Ca-bannes, 2004). Este principio general se ha desarrollado de ormadierente en los distintos pases. En algunos ha propiciado una leynacional especca sobre presupuestos participativos, como es elcaso de RepblicaDominicana,en otros no se ha legislado pero sse ha consensuado cmo debe ser la puesta en prctica, como en la

DeclaracindeAntequera(Espaa), y en otros pases se ha desa-rrollado una ley para incentivar la participacin de la ciudadana, esel caso de la ReginToscana(Italia).

La Ley 170-07

Unejemploquei lustrael desarrollode leyesnacionalesesesta ley, aproba-dael13dejuliodel2007,queinstituyeelSistemadePresupuestoParticipati-voMunicipalenRepblicaDominicanayentrecuyasconsideracionesconstan:

a)ElEstadocomogarantedelosderechosdelapersonahumana;b)Ladescentrali-zacinytraslacindelpoderalmbitolocal;c)Elgobiernomunicipalcomoespaciodeactuacinparaevitarlamarginalidadsocialylapobreza;d)Integrarlosrecursosdelasdistintasinstanciasdesdelaperspectivadeldesarrollolocalylainclusinsocial;e)Ladescentralizacinydemocratizacinconducirnalageneracindeunaciudadanamsconsciente,mscrticaymsexigente;f)Elciudadanocomoactorprincipalenlapriorizacindesusnecesidadesylajerarquizacindeservicios;g)Laparticipacinciu-dadanacomomedioparagarantizarlatransparenciayelmonitoreodelgastomunicipal;

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h)Mediantelaparticipacinseinstalaunprocesopermanentedeconsultaytomadedecisionescompartidasentrelapoblacinyelayuntamiento;ei)Lacogestinentrelainstitucinylaciudadana.

PreviamentealainiciativalegalhahabidodiversasexperienciasdepresupuestosparticipativosenDominicana,lamsantiguaesladeVilla Gonzlez, ao1999.Esteprocesocontinaadadehoyyhasidounodelosfactoresquehaimpulsadoestaley.

LaLeydePresupuestosParticipativosdelaRepblicaDominicanaesunaprcticaquehafortalecidoyhaexpandidolosprocesosenelpas,aunquetodavaexistaaproxi-madamenteun20%demunicipiosquenolahapuestoenmarcha.Unsegundoelemen-topositivoarescatardelaleyesquepermitelauniformidad,demaneraquetodoaquelquedebaimplementarlatieneyatrazadalaspautasaseguir,sinqueporelloseimpidasuadaptacinalmbitolocal.Igualmentelaleyhaprovocadoquesegeneretejidosocial

pues,ademsdelpresupuestoparticipativo,existenotrosmecanismosdeparticipacinciudadanaqueserefuerzantalescomo:plebiscitomunicipal,referndum,cabildoabier-to,iniciativanormativaoelConsejoEconmicoySocial.Unalimitacinquepresentaesque,porahora,norecogecastigoopenalizacinalgunaporsuincumplimiento,loque,evidentemente,reducesuefectividad.Encualquiercaso,yapesardesujuventud,halegitimadoydotadodereconocimientoydifusinalospresupuestosparticipativos,inclusomsalldelpropiopas.

Declaracin de Antequera

FueelaboradaporlaRedEstatalporlosPresupuestosParticipativosdeEspaaenelao2008.Comoyahemosanunciadoesunbuenejemploparailustrarlaconstruccindeundocumentopolticoconsensuadoqueestablecepautasgenricassobrecmodebenserestosprocesos.Deacuerdoconloplanteadoenestedocumentolospresupuestosparticipativosdebenser:autorreglamentados,vinculantes,deliberativosyuniversales;ademsdeposeerunsistemadeseguimiento,controlyderendicindecuentas.

Ley Regional nmero 69: Normas sobre laPromocin de la Participacin en la Elaboracin

de las Polticas Regionales y Locales

Endiciembredelao2007enlaReginToscanaseaprobestaleyque,ademsdeobligaralasinstitucionesregionalesarealizardebatespblicossobrelaejecucindenuevasinfraestructurasregionales,creunaautoridadindependienteparaelcontrolyelmonitoreodelosprocesosparticipativos.Estaautoridadtienetambinlatareadees-

timularnuevosprocesos,atravsdelosdenominadosconcursosanuales(conanciandoalosmunicipios,escuelas,empresas,provinciasogruposdeciudadanos)paraaplicarprocesosdeparticipacinciudadanaenlaconstruccindedecisionespblicas.Enlos4aosquellevadevigencia,entreotrosprocesos,estaleyhananciadotambinalgu-nospresupuestosparticipativos,comolosdelaciudaddeArezzoylosdelDistrito delSaione.Aunquelaleynoimponeobligacionesalosmunicipios,hafacilitadolavoluntadpolticadevariosmunicipios,apoyandoadiversosmovimientossocialesahacervalersuderechoaparticipar.

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Unaaportacininteresantedeestaleyesqueselesolicitaalaciudadanaquecum-plimenteunachaindicandoqumedidasdeinclusinsocialydeaccinarmativadebecumplirelproyectoganador.Deestaforma,losproyectosquemsmedidasdeestetipoconlleventendrnmsopcionesdeserelegidos.Estesistematambinhadadolugaraquelasinstitucionesmejorensuspropuestas.

La gran aportacin de una ley es garantizar la legitimidad del pro-ceso a pesar de los cambios de equipo de gobierno. Igualmente dotaa la ciudadana de un marcodegarantasque le permite exigir a lasautoridades el cumplimiento de la legislacin vigente. La ausenciade la ley podra generar inestabilidad y alta de sostenibilidad en el

proceso. Sin embargo, que la ley exista no conduce necesariamentea su correcta interpretacin y, menos an, a una implementacin delproceso que cumplan los principios rectores que dieron lugar a la ley.La aplicacin de estas leyes estn sujetasalascondicionesbsicasque se recogen en el captulo 2, tal y como muestran los datos delestudio realizado por Goldrank (2006). Si estas condiciones no sedan, se transorman en obstculos para el proceso, pudiendo llegara impedirlo a pesar de la existencia de una ley nacional.

1.2. Los objetivos

Estas leyes y declaraciones, se han redactado pensando en la va paraalcanzar diversos objetivos. Los presupuestos participativos dicil-

mente pueden ser entendidos como una panacea para solucionar losmuchos problemas que caracterizan a nuestros territorios locales ysus sociedades, pero, en las ltimas dos dcadas, las experienciasprcticas han ido demostrando que pueden orecer una contribu-cin valiosa a la reconceptualizacin de las maneras de gestionar unterritorio y a las ormas de arontar las necesidades y los sueos dequien all vive y produce.

Debido a su naturaleza compleja y a las implicaciones tcni-

cas que la participacin de la ciudadana conlleva, es undamentalque estn muy claras las razones y los objetivos que justican estaexperimentacin en un lugar especco en un momento dado. Dehecho, la experiencia nos muestra que slo si quien promueve unproceso tiene claro porqulo hace (cul es la necesidad de hacerloy para lograr qu objetivos) es posible activar las medidas pertinen-tes (recursos nancieros y humanos, instrumentos metodolgicos,tecnologas adecuadas, etc.) para llevar a cabo la experiencia con

resultados satisactorios.

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La coherencia entre los medios

y los objetivos: el caso de Suecia

Cuando,enelao2007,laSKL(AsociacindeMunicipiosyRegionesdeSuecia)decidico-menzarunacampaadepromocindelpresupuestoparticipativodentrodesuprograma

Medborgardialog, dedicadoaformaratcnicosypolticoseninstrumentosparadialogarconlaciudadana,loprimeroquehizofuedejarclarassusmotivaciones.LainvestigacindenominadaWorldValuesSurvey(http://www.worldvaluessurvey.org),queserealizadeformapermanentedesde1981,evidenciaqueSueciaesunpasdondetriunfaelindividua-lismo,laatomizacinsocialydondesevanperdiendomuchosdelosvalorestradicionalesquesustentanlaunincomunitaria.Estasreexionessesumanalagradualprdidadeintersporlapoltica,especialmenteevidenteenlasnuevasgeneracionesdijolarepresentantedeSKLenunasesindelForoUrbanoMundialdelaONUdedicadaalos

presupuestosparticipativoscelebradoenNanjing(2008),porloqueentendemosbienloquenecesitamosparalograrnuestrosprocesosparticipativos.Encoherenciaconestaspre-misasseconstruyelmtodoparapromoverproyectospilotodepresupuestoparticipativo,encuatrociudadessuecasyunanoruega,queapostaban,sobretodo,porlavinculacindelosjvenesydelasescuelas.Internet(aunqueelaltoniveldeconexinlogradoenSueciapudierasugerirunusomasivodelastecnologaselectrnicasenlospresupuestospartici-pativos)fueusadosolamentecomosoporteparalainformacinylarendicindecuentas,dadoqueelobjetivodeestasexperienciasera,principalmente,establecerrelacionessocia-

lesfuertes,apostandoporlaconstruccindeespaciosdedilogocaraacara.Paramsinformacin,sepuedeconsultar:http://www.skl.se/vi_arbetar_med/demos/demokratiutveckling/medborgardialog

Por lo tanto, en este apartado se propone un listado de objetivosque, hasta hoy, diversas experiencias de presupuesto participativose han planteado como centrales. Estos dierentes objetivos puedenser a la vez complementarios. Para acilitar la comprensin de cada

uno e imaginar ms cilmente cmo se puedan sumar e integrar lasmedidas para lograrlos, hemos construido algunos grupos principa-les de objetivos que hemos denominado amilias. stas se podrnrelacionar de dierente orma gracias a la creatividad de la ingenierade cada proceso participativo en un territorio determinado. Veamosel desarrollo de esas grandesfamiliasdeobjetivos.

1.2.1. Dinamizar el tejido social

Este objetivo persigue que el proceso participativo sea un espacio quegarantice la presenciaactivadeloscolectivos ya organizados, ascomo acilitar que sociedades poco organizadas encuentren ormasestables de agregacin. Se trata de una comunicacin constructivaentre los que ya estaban y los que se incorporan nuevos, garantizan-do siempre el acceso a nuevos actores. La interaccin dinmica entre

los colectivos antiguos y los nuevos evita el surgimiento de espacios26

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que potencien a la sociedad ya organizada y que podran reorzar lasasimetras de poder ya existentes.

Los colectivos organizados en los presupuestos

participativos: el caso de So Paulo (Brasil) Desdeelao1989hasta1992seimpulsaronlospresupuestosparticipati-vosenestaciudady,aligualqueenlamayoradeloscasos,seapoyenlaestructurasocialexistente.Sinembargo,eltejidosocialactivodeestemunicipionogarantizeldinamismoylainnovacinnecesariosparalacontinuidaddelproceso.Laciudadananosesentarepresentadaenesasasociacionesy,porlotanto,noparticipabaenellas.Estasituacinfortalecialosyaposicionadosconduciendoaladistribucininjustadelosrecursosyalestancamientodelproceso.Lanoincorporacin

denuevosciudadanos(organizadosono)llevalfracasoaestaexperienciaparticipativa.

Una de las conclusiones de experiencias como la anterior es que setrata de no desperdiciar el valor aadido que organizaciones y mo-vimientos sociales representan para el saberdelterritorio.Estoscolectivos conocen de primera mano las necesidades del lugar en elque han surgido, resultando claves para ayudar a encontrar solucio-nes adecuadas y alternativas innovadoras a las polticas tradicionales.Pero estos colectivos deben estar presentes sin que la identidad queprime en esa participacin sea la de su grupo, sino la del ciudadanoque aporta conocimientos y recursos a su ciudad, entendida stacomo la gran comunidad que incluye a todos los grupos.

Dinamizar el tejido social implica dar voz y voto a todas y todoslos habitantes desaando los habituales enmenos de concentra-cin del poder dentro de la sociedad, avoreciendo un mecanismopermanente de agregacin y reagregacin de los individuos en torno

a necesidades y propuestas especicas en el tiempo. Perseguir unobjetivo de este tipo signica entender que hoy da hay que garan-tizar tanto la legitimidad de las instituciones representativas comotambin de las instituciones sociales.

Vale la pena subrayar que en el caso de procesos participativosautorreglamentados,garantizar este objetivo quiere decir poner mu-cha atencin en la ase de revisin de las reglas, para evitar que unmomento tan importante (donde se construyen los espacios de poder

y decisin) sea secuestradopor grupos especcos interesados endesviar el proceso para deender intereses particulares.

1.2.2. Democratizar la democracia

Expresado as, este objetivo incluye sin duda a todos los dems, aa-dindole una perspectiva holstica de reformadelasociedadque

opere sobre las instituciones polticas y sociales,manteniendo una

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equidistancia y respeto mutuo. Un presupuesto participativo coneste reto deber centrarse en la construccin de instrumentos quepermitan a todos los actores implicados transformar la prioridad degastos a la vez que se transorman a s mismos. Todo ello a partir de

la deliberacincolectiva.Por eso es undamental la participacinde todos los sectores de la sociedad, garantizando la mayor diver-sidad posible de necesidades para deender los intereses colectivos.La bsqueda de este objetivo requiere del equilibrio, autonoma ycontrol entre la organizacin social e institucional, evitando que lasasimetras de poderes que gobiernan la sociedad se reproduzcan den-tro de los espacios de participacin. Las ormas para conseguirlo sontan diversas como experiencias hay, veamos dos casos.

Buscando una nueva forma de equilibrio entrela organizacin social y la institucin

Enelao2005,enelmarcodelproyectodescentralizadordelGobiernodeUruguay,elGobiernoDepartamentaldeMaldonadoprocedialaintegracinpolticadelasJuntasLocales.Conlaconviccindelgobiernosobrelanecesidaddedebatircontodoslosac-toresdelDepartamentoelproyectodescentralizador,secreaendiciembrede2006laComisinMixtadeDescentralizacin.Estacomisintuvocomocometidoelaboraren

unplazode18mesesunproyectodedescentralizacinparaMaldonado,relativoaquformasyalcancedeberaadoptarlaparticipacinciudadanaenelmismo.Duranteelao2007secontrataalCLAEH(CentroLatinoamericanodeEconomaHu-

mana)pararealizarunPlandeAsistenciaTcnicaIntegralenGobernanza,DescentralizacinyParticipacinCiudadanadirigidoadiversasorganizacionessocialesdeldepartamentoyalaComisinMixtadeDescentralizacin.Esteplansedesarrolldesdeseptiembrede2007hastaabrilde2008.ElroldelCLAEHfueeldearticuladordelespacioyfacilitadordeherra-mientas(conceptualesymetodolgicas)apropiadasparaelprocesodedescentralizacin,deacuerdoalosmandatosestablecidosenlacreacindelaComisinMixta.

Almismotiempoquesellevabaadelanteesteproceso,elgobiernodepartamentalapostporlacoordinacinconlaciudadanaparalaelaboracindelpresupuestoquin-quenal.Paraellodesdeelao2005estuvoencontactopermanenteconlaciudadanadecadaJuntaLocalparadenirdeformaconsensuadalasobras,serviciosypolticassocialesnecesariasadesarrollarencadacomunidad.Asuvez,todoslosaoselInten-denteharealizadounprocesoderendicindecuentashacialaciudadanay,atravsdelosespaciosdedilogogenerados,sehanllevadoacabolosajustesenelpresupuesto.

Ambosprocesos,queavanzaronenparalelohansido,entreotros,losimpulsores

inicialesdelaparticipacinciudadana.ParticipacinquehaarticuladolarelacinentrelaciudadanaylanuevainstitucionalidadlocalvigenteenUruguay.

Dehecho,hoyMaldonadoesobservadoporlossectorespolticos,acadmicosysocialesdelpas,yaqueeslaprimeraexperienciaconelterritoriototalmentemunicipali-zado(anteriormenteelterritoriosedividanicamenteendepartamentosyportantonoexistaadministrativamenteelmbitolocal,ahorasgraciasalaconformacindemuni-cipiosdentrodelosdepartamentos)yquecuentaconpresupuestoparticipativoparaladenicindelpresupuestoquinquenal.

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El presupuesto participativo ciudadano

Porotraparteyenuncontextototalmentediferente,enCorea del Sur laparticipacinharecibidonumerososimpulsosatravsdediferentesreformaslegislativaspuestasenmarchadesdeel2005porelllamadoGobiernoParticipativo.Desdeelao2000losgo-biernoslocalescomenzaronasermuycontroladosdesdeelgobiernocentral,altiempoqueseponaelnfasisenlaparticipacincomomecanismopararecuperarlaconanzaenlasinstituciones.Dehecho,porunapartelaapropiacindelconceptodepresupuestoparticipativofueunprocesodesdeabajo,mientrasquesudifusinseestimulodesdearriba,atravsdelaaccindelgobiernonacional.Losconceptosyelementosclavesparadefinirlospresupuestosparticipativosderivabandelasexperienciasbrasileas,perofueronreelaboradoslocalmente,dandolugaraunaversinreducidaquealgunosacadmicoshanbautizadocomoCPB( Citizens Participatory Budgeting-PresupuestoPar-

ticipativoCiudadano),paraexplicitarlasdiferenciasentreambosmodelos.Alolargodelao2003seaplicaronlasrecomendacionespresupuestariasdelMi-

nisteriodeGobiernoeInterioryenelao2004selanzaronlasprimerasexperienciaspilotodeCPB.EldistritonortedelaciudaddeGwahgjuseconvertienlaPorto Alegrede Corea ylasiguieroneldistrito sur de Uslan y,unaodespus,eldistritonortedeestaciudadyelmunicipiodeSuncheon. Enagostodel2005elMinistrodeGobiernoeInteriorpropusorevisarelart.39delaLeydeFinanzasLocalessealandoquelosalcaldespodanponerenmarchaprocedimientosparalaparticipacinciudadanaen

elprocesodeelaboracindelospresupuestoslocales.Enestareformaseaadiunnuevoartculo(el46)enelqueserecoganinstrumentosparasatisfaceresteobjetivo,sugiriendoquelaorganizacindelprocesoquedararecogidaenlaslegislacionesloca-les.ElnmerodeCPBenfuncionamientollegaserde75(cercanoaunterciodelas241autoridadeslocales)en2008.

Laadopcindelegislacionesnoimpliclapuestaenmarchadeprocesosdegrancreatividad,conloquelacalidaddelospresupuestosparticipativosenCoreaestodavaescasa.IgualmenteelnmerodemiembrosdeloscomitsdeCPBsehareducidocomoconsecuenciadelapuestaenmarchadeprocedimientosbsicos,perohanaparecidootrasherramientas(muchasdeellasdecarctertelemticoorelacionadasconlace-lebracindeseminariosyaudienciaspblicas)quebuscangenerarnuevasformasdeinclusindelaciudadanaenlasdiferentesfasesdelosCPB.Porotrolado,lasescuelasdeCPBolosseminariossobrepolticapresupuestariasehanconvertidoenunadelascontribucionesmssignificativasdelaexperienciasurcoreana.Inclusohayciudadesdondelosciudadanosquenohayanparticipadoen3/5deloscursosdeformacinenpresupuestonopuedenvotarenlasasambleasdecisorias,puesseconsideraquenoposeenelsucienteconocimiento.

1.2.3. Garantizar que la diversidad social del territoriose reeje en los procesos participativos

Si se consideran positivos los procesos participativos por el hechode aumentar el contacto entre poltica y sociedad de una orma

ms intensa, es necesario subrayar que el voluntarismo que marca

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la presencia de cada individuo en cualquier dispositivo de partici-pacin puede generar, y genera, enmenos naturales de seleccindarwiniana. El acceso a la inormacin, el atractivo del proceso y desu mecanismo, la mayor o menor convergencia en objetivos con los

dierentes actores, etc., son aspectos que acilitan e inhiben la par-ticipacin de la ciudadana.

El tipo de objetivo que aqu se plantea seala cmo la diversi-dad es en s una riqueza, cuya carencia puede aectar a la calidad deli-berativa y democrtica de cualquier proceso de consulta o codecisin.El objetivo de lograr la mayor diversidad posible de participantes enun presupuesto participativo no tiene que ver tanto con el nmerode actores como con el nmero de visionesypropuestas,diversidad

que enriquece el debate pblico.Desde esta perspectiva, para que un nmero ms variado deactores sociales tengan acceso y puedan expresarse, el proceso de-ber cubrir la diversidad de capacidades y conocimientos de los temasque trata (en este caso ligado al coste econmico/nanciero de ladecisin pblica), acilitando a los participantes, por ejemplo, espa-cios de ormacin. Esto requiere no slo la disponibilidad de recursosespeccos para la inormacin, la acilitacin y la construccin de lamemoria de los procesos, sino tambin de la creatividad a la hora dellevarlos a cabo y estructurarlos. Unejemplodecreatividadeselmecanismodelsorteoaleatorioquevariosmunicipios,especialmenteen AlemaniayFrancia,experimentaron.Consisteenelegiralazarunapartedelosparticipantesenlosforosdediscusindeentretodosloshabitantes(similaralosjuradosciudadanosdemuchospases).Deestaformasetratadegarantizarmayorpresenciadeciu-dadanoscomunesquedeformaespontneanosemovilizaran.Otro ejemplode sorteo es el de Zeguo (China) que se aborda en el captulo 3.

1.2.4. Proporcionar espacios de inclusin social

Representa un paso ms en el objetivo anterior, en la medida enque no se valora como suciente que las diferencias que muestra lasociedad se refejen en el proceso participativo. En ese sentido, esteobjetivo apuesta porque se avorezca abiertamente la integracinactivade estas dierencias en los espacios de discusin y decisin

para tratar de revertirlas. Diversas investigaciones realizadas, comolas del Proyecto URB-AL Incluir (2007), muestran que no hay casosde presupuestos participativos que hayan logrado volverse porsmismoun espacio de inclusin social sin plantearse de orma ex-plcita ese objetivo. Ello implica que los procesos que son inclusivoshan tenido que construir medidas de discriminacinpositivaque hanpermitido participar a los actores tradicionalmente excluidos, al mis-mo tiempo que establecan criterios para garantizar la distribucin

de recursos en avor de estos mismos actores.30

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Cap. 2, p. 44;caps. 3 y 4.

Cap. 3, p. 63.

Cap. 2, p. 55;y cap. 3.


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Como ha sido explicado en el objetivo 1.2.3., las asimetras depoder que gobiernan la sociedad tienden a reproducirse casi natu-ralmente dentro de los espacios de participacin si no son desa-adas con ecacia. Una orma podra ser la separacintemporal,

que consiste en construir espacios que permitan a algunos actoresormarse y ortalecerse antes de enrentar el dilogo con otros su-jetos sociales. Esteobjetivoesloqueelmodeloparticipativoanglosajnpersiguecuandoconstruyemedidasdeintegracingradualdelosextranjerosentrelosparticipantes.Deigualformaseloplantearonvariospresupuestosparticipativossenegalesesalconstituirgruposdeintereseshomogneos(mu-jeres,jvenes,ancianos,colectivosconnecesidadesespeciales,tribusquehablanidiomasminoritariosenundeterminadoterritorio,etc.)quepudieranreforzar

sucapacidaddepropuestaantesdenegociarconotrosactoreslasprioridadesparasernanciadas.

1.2.5. Relegitimarlas instituciones representativas

Este objetivo se centra en avorecer las relaciones, el conocimiento yla mutua conanza entre la poblacin de una localidad y sus institu-ciones representativas. En algunos municipios la alta de interaccinentre la institucin y la ciudadana ha dado lugar a la desconanza ya la percepcin del ayuntamiento como un entramado inescrutable einecaz. Por ello no se descarta la necesidad de una reorganizacindelamaquinariapblicapara reducir el peso de su burocracia y queproporcione un mejor servicio, as como convertirla en una ptimacoordinadora de proyectos y polticas pblicas. Dicha reorganizacin,unida a una aperturapoltica,que supone establecer cuotas a ladiscrecionalidad decisional sobre la adjudicacin y distribucin de los

recursos pblicos, parecen ser las herramientas que pueden hacerque las instituciones representativas adquieran mayor legitimidad.La rmula que garantiza este reajuste en las tomas de decisioneses la apuesta por procesosparticipativosvinculantes.

Algunas experiencias han probado con otro tipo de mecanismoscomo son los presupuestos participativos consultivos, pero tal y co-mo ya hemos explicado antes, este tipo de procedimientos generaexpectativas que no siempre se pueden cumplir, adems de mante-

ner la centralidad del poder decisional exclusivamente en el equipo degobierno. Sin embargo, a pesar de estas limitaciones su valor resideen la apertura a la participacin ciudadana y en que pueden ser elpaso previo a un proceso vinculante.

Igualmente es importante que un presupuesto participativoque se plantee este objetivo, reduzca y gestione el conicto,latenteen muchos lugares, entre institucionesejecutivas(alcaldes, juntasde gobierno, etc.) y asambleas participativas electas (consejos co-

munales, asambleas vecinales, etc.). El dispositivo de participacin

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debe estar estructurado como un puente que permita un dilogopermanente entre ambos espacios.

Las experiencias que, hasta hoy, han querido apostar por proce-sos que aumenten la consideracin y la conanza de los habitantes

en las instituciones,han tenido que:

a) Construir dispositivos de participacin de carcter decisorio yvinculante,donde la autonoma de la sociedad civil rente a lasinstituciones es explcita y reconocida.

b) Tambin han garantizadorecursossucientes para alcanzar lasexpectativas creadas a travs de la codecisin.Es importanteajustar las expectativas de lo que se puede hacer de acuerdo con

el presupuesto existente, para evitar la idea de que la polticaes la tierra de la promesas no cumplidas. Igualmente mostrar elcoste de las polticas pblicas ilustra el valor de los impuestos delos ciudadanos a la vez que regula los enmenos de corrupcin,clientelismo y nepotismo.

c) Muchas experiencias de presupuesto participativo (especialmenteen Brasil y Espaa) se han autorreglamentado (reglas construidasy revisadas junto con los participantes) para reorzar la identi-cacin de la ciudadana con el dispositivo.

1.2.6. Lograr mayor justicia en la distribucinde los recursos pblicos

Representa una intensicacin de los objetivos anteriores en la medi-da que se propone hacer visibles las dierencias sociales y econmicaspresentes en un territorio para generar polticas de inversin ms

justas. Lo que se persigue es tener la capacidad de redistribuir mejorlos recursos pblicos para favoreceralosindividuosylosgruposmsdesfavorecidos.La orma de hacer el proceso participativo ysus reglas se vuelve un elemento central para lograr este objetivo.

Un ejemplo de redistribucin de los recursos

Porto Alegre (estadodeRioGrandedoSul,Brasil)eselreferentemundialenpresu-puestosparticipativostrassuimplantacinenelao1989yesposiblementeelcaso

quemejorilustralainversindeprioridadesafavordelossectoressocialesyzonasdelaciudadmsvulnerables,durantelosaos90.Entrelosinstrumentosutilizadosparapoderhaceroperativoesteobjetivodejusticiasocialsepuedencitarunaseriedecoe-cientesycriteriossociales(aplicadostambinenalgunasexperienciasespaolas)queayudanapriorizarlasinversionespblicasdetalformaquesebenecieareasogrupossocialestradicionalmenteolvidados.Estosmecanismossehanunidoaindicadoresquemidenlaexclusinsocialendiferentespartesdeunterritorio,garantizandodeestaformaunusoadecuado.

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Vale la pena recordar que entre las medidas planteadas para la redis-tribucin est la divisindelterritorioen distritos de participacin,teniendo cada uno derecho a un mnimo establecido de inversiones.De esta orma se trata de combatir el tradicional enmeno de con-

centracin de actuaciones en pocos lugares de la ciudad. Esta divisinmuchas veces se basa en divisiones sicas de las ciudades (avenidas,cursos de agua, divisiones administrativas ya existentes, etc.) y ol-vidaladivisinsocialde la comunidad. La redistribucin territorialno garantiza automticamente la justicia social, ya que no relacionaexplcitamente las carencias de un territorio y los recursos para resol-ver sus problemas. Incluso en muchos lugares acta intensicando ladesigualdad, especialmente donde la segregacin espacial, enmeno

tpico de la ciudad moderna, esconde enmenos de estraticacinsocioeconmica. Por ello resulta ms til basarse enmapassociales(una orma de construirlos es dialogar con la sociedad organizada),para que la articulacin territorial del proceso refeje las dierenciassociales y los sentimientos de pertenencia de los habitantes. De estaorma nos acercamos ms a la idea de mapas vivos, mapas que re-fejan mucho mejor que los estrictamente sicos las desigualdadessocioeconmicas de un territorio. Algunas rmulas para garantizaruna mayor justicia se recogen a continuacin.

La justicia social en el presupuesto participativo

Madagascaresunodelospasesafricanosconmayornmerodepresupuestosparti-cipativos;actualmentesonmsde50procesoslosqueestnactivos.Muchosdeestosproyectoscomenzaronatravsdelacooperacininternacional,concretamenteconlaayudatcnicadelaCooperacinSuizaydelBancoMundial,perotambinconunafuertevoluntadpolticadesuspromotoreslocales.LaexperienciamssignicativadeMada-gascaresladeAmbalavao, unazonaruralde8.700habitantes,queganenel2009elpremiodelObservatorioInternacionaldelaDemocraciaParticipativa.Desdeelao2006elAyuntamientodeAmbalavao,graciasalPresupuestoParticipativo,haconseguidoincrementarlosimpuestoslocalesdel8%al52%(SAHA,2008)almismotiempoquehaconseguidoimplicaramuchascomunidadesenlaprovisindeserviciosyeneldesa-rrollodeobraspblicas.Tambinsehandesarrolladomedidasespeccasparafacilitarelaccesodeotrosgruposexcluidos.Estaexperienciaesemuladaportresmunicipioscercanosalreaminera,quedesde2010estnsometiendoadiscusinconlaciudada-nalosingresosprocedentesdelaactividadmineraque,deacuerdoconlaleynacional,

deberabeneciartambinalosmunicipios,peroqueraramentellegaasupoblacin.Enestecaso,lasmayoresaportacionesdelpresupuestoparticipativoson:a)garantizarlarendicindecuentasytransparenciaenlosujoseconmicosdelasempresasminerasyb)laarticulacindelprocesoporbarriosypequeasaldeasrurales,garantizandolaredistribucinterritorial.

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ndice de Calidad de Vida Urbana desarrolladoen Belo Horizonte (Brasil)

Estemunicipiobrasileodesarrollenelao1994,conelapoyodelaUniversidadCatlicadeMinasGerais,uninstrumentoparamonitorizarelimpactodelasintervencionespbli-cas,eldenominadoIQVU(ndicedeCalidaddeVidaUrbana).Estendiceestcompuestopormsde45parmetrosquemidenindicadoresdebienestarsocialyelniveldeinver-sionesenlasareasde:Habitabilidad,Saneamiento,ZonasVerdes,Cultura,Educacin,Movilidadyotrasdecompetenciamunicipal.ElIQVUgenerunaseriedemapastem-ticosdelaciudadquefueronusadosparaelanlisisdelascarenciasdelterritorioydelaacentuacindelapobreza.Enelao2000,laAlcaldadecidiaplicarestendiceparadistribuirunapartedelosrecursospblicosenlos81barriosdelaciudad.As,elIQVUseutilizcomocoecientedeproporcionalidadinversa,detalformaquelosbarriosconms

carenciasrecibieranmsrecursosparamejorarsusinfraestructurasysuspolticas.Lagranlimitacindeesteinstrumentoesquerequieredesuactualizacinanual,lo

queimplicadisponerdeunaestructuraquegaranticelarecogidayanlisisdelosdatosdeformaableyperidica.

1.2.7. Redescubrir el territorio en el que habitanlos actores del proceso

Este objetivo, considerado menor en muchas experiencias de pre-supuesto participativo, tiene que ver con la necesidad de conoceren proundidad la localidad en la que se vive. La ciudadana de unlugar tiene un conocimiento construido, en general, por sus mapasafectivos, mapas que responden a los lugares que se recuentan ha-bitualmente y que limitan la visin global del lugar en el que se habita.Un instrumento para lograr que el ciudadano redescubra el lugar en

el que vive son las llamadas caravanas, que consisten en momentosinormales de visitas colectivas organizadas para conocer in situ ladimensin y caractersticas de los problemas de cada barrio. Estasvisitas se realizan antes de la ase del ciclo participativo dedicada ala priorizacin de las inversiones a ser nanciadas para reorzar unatoma de decisiones consciente y acertada. Estos anlisis de campocomunitarios pueden ayudar a construir lazos de solidaridad graciasal descubrimiento de los problemas que existen, la comparacin de

la dimensin que tienen y su impacto en el territorio.

1.2.8. Modernizar la mquina

Este objetivo ha sido central en muchas experiencias centro y nor-teuropeas, mientras que en otros pases ha aparecido ms como unaspecto complementario. Ha sido denido por Sintomer, Herzberg

y Rcke (2005) como la modernizacinparticipativasustentada34

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en la conviccin de que laparticipacindelaciudadana (que sontambin usuarios de servicios y beneciarios de polticas pblicas)puede garantizar el control del uncionamiento de la maquinaria p-blica, asegurando as un desempeotransparentepor parte de los

administradores electos y los uncionarios. Asimismo, que supondrauna presin sobre la gestin de los impuestos de los habitantes,reduciendo los gastos suntuosos e injusticados. Los instrumentoscon los que se ha tratado de conseguir este objetivo son: la sobre-produccin de inormes, espacios consultivos peridicos, realizacinde encuestas de opinin, estudios de satisaccin del cliente, eva-luaciones del desempeo de los uncionarios, monitorizacin de losservicios, etc.; conjugados con la democratizacin del uncionamiento

de las instituciones.

El organigrama institucionaly el presupuesto participativo

SantoAndr(Brasil)iniciasuexperienciadepresupuestoparticipativoenelao1989.Durantelosaosnoventallevacabounareformulacingradualdelorganigramadelaadministracinimplicadaenelproceso.Concretamenteseprodujounahorizontaliza-cindelcuerpotcnico,generandounamayorcoordinacinyresultadosmsrpidosy

ecaces.

Las experiencias ilustran sobre la dicultad para lograr este objetivosin un dilogo entre cuerpo poltico y cuerpo tcnico,el cual debetomar en consideracin las necesidades, propuestas y puntos de vis-ta de este ltimo. De hecho, nicamente una adhesin convencidade los tcnicos a los procesos participativos puede evitar obstculosburocrticos y garantizar la transormacin de los cdigos y ormas de

trabajo de la administracin. Por lo tanto, un presupuesto participativoconcebido con este reto no puede ser imaginado sin una reforma dela administracin local. Para ello la nueva maquinaria debe ser repen-sada como un dispositivo integral que se relaciona con otros instru-mentos de consulta y que articula las polticas pblicas de medio-largoplazo, como son las de gestin del territorio y de los recursos naturales.Una maquinaria que garantice que la participacin de la ciudadana seauna prctica diaria y no un hecho puntual en la institucin.

1.2.9. Incremento de la autonoma nancierade la institucin promotora

Aunque no existen estudios capaces de mostrar una relacin causa-eecto entre la existencia del presupuesto participativo y la raciona-lizacin de los ingresos de la entidad son varios los municipios que

han tratado de conseguirlo.Algunasdelasexperienciasquelohanintentado

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seencuentran,principalmente,enAlemania,ycentraronsuempeoenlamo-dernizacindelaparatoinstitucionalparagarantizarunmejor funcionamientoeconmico-nanciero delaadministracin.AlgunosestudiossobrePorto Alegreenlosaosnoventashanencontradoesarelacincausal,perosusresultados

sondifcilmentegeneralizables.Tal hiptesis ha uncionado nicamente donde los recortes eco-

nmicos no han sido el motor del proceso participativo (como pasen abril de 2010 en la Agencia de Transportes de SanFrancisco) ydonde tras un debate, orientado a tomar decisiones de inversiones,se identicaron colectivamente los elementos de reduccin.

Perotodavasonpocaslasciudadesdondeseabordandiscusionespartici-pativasespeccassobrelosingresos.En1999sediouncasoenMilton Keynes,

ReinoUnido,yrecientementesehaintroducidoenlaexperienciade Santa CristinadAro, Espaa.En la mayora de los casos el tema se aronta de ormaindirecta, por ejemplo, debatiendo los ingresos extratributarios comoilustra la ciudad de Grottammare (Italia).

Los presupuestos participativosy la racionalizacin de los ingresos

Estemunicipioitalianoimplementporprimeravezlospresupuestosparticipativos

en1994yenelao2003losreglamentcomomecanismodemejorainspiradoenlasexperienciaslatinoamericanasmsrelevantes.Desdeeliniciodeestaexperienciaparti-cipativalosciudadanosdecidensobreunaampliapartedelosrecursos(queenalgunosaosllegal50%delasinversiones),ysuspropuestasseorganizanen3grupos:a)sugerenciasparamejorarlosservicios,b)eleccionesdepropuestasparalosbarriosyc)propuestasparalaciudadcomountodo.Grottammare,administradaporunmovimien-tociudadanodesde1994,considersiempremuyimportantemultiplicarlasinstanciasabiertasalaparticipacinpopular.Unejemplodelanaturalinteraccinentreciudada-nosyadministracinsonlosAcuerdosProgramarealizadosdeformaparticipadaenelao2004.Estosacuerdosconsistanentrasladarlalgicadeliberativayvinculantedelospresupuestosparticipativosalanegociacindelascompensacionesdelsectorpri-vadoacambiodelareurbanizacindezonasdeterioradasdelaciudad.Lareconversindelsuelodeunaantiguareaindustrialdelmunicipiofuerealizadaacambiodecincoac-cionesprioritariasestablecidasporlosvecinosdeGrottamare:a)larecalicacindeunareaartesanal/comercialabandonada,b)laconstruccinde85aparcamientoscubiertos,c)lacreacindenuevosespaciosverdesymejoradelosexistentes,d)laconstruccinde6apartamentosparamayoresdependientesye)lapeatonalizacinyrecalicacin

dedosimportantescallesdelaciudad.Estosresultadosfueroncomunicadoscomononegociablesyesosetradujoenunaherramientaqueayudalalcaldeaobtenermayoresbenecioscolectivosdepartedelsectorprivado.Lomismopasconunreade80milmetroscuadradoscercanaalaautopista.Discutirnoslolareparticindelgasto,sinotambinlasfuentesdeingresos,principalmentelasextratributarias,hatradoimpor-tantesresultados.Graciasaestasiniciativas,enel2010,laFundacinBancariaCassadiRisparmiodiAscolidonalmunicipiomsde10millonesdeeuros(msdel40%delpresupuestodelaciudad)porunagranobrapblica.

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Por otro lado, hay algunos pases en recesin econmica, especial-mente en la Europa mediterrnea y en los municipios rurales de pa-ses aricanos, que miran los presupuestos participativos como unposible espacio para la construccin de nuevos partenariados sociales

(con el sector privado, el tercer sector y/o las comunidades locales or-ganizadas). stos surgen como mecanismo para desaar los recortesdel Estado central y la reduccin de los recursos provenientes de losimpuestos locales. Nacen, gracias a los presupuestos participativos,con una reconstruida conanza en la poltica que, como hemos vis-to, slo se puede lograr siguiendo las indicaciones necesarias paraalcanzar los objetivos 1.2.2, 1.2.3, 1.2.4 y/o 1.2.6.

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Hasta ahora hemos visto qu se puede conseguir, hipotticamente,

con un presupuesto participativo, pero para que estos retos se mate-

rialicen en resultados es necesario contar con unas condiciones en elterritorio en cuestin. Por ello los aspectos que en este apartado se

recogen son el resultado de la observacin y anlisis de experiencias

que estn teniendo lugar a lo largo del mundo y que aportan pistas

sobre qu est ayudando a impulsar y consolidar procesos de este

tipo. Estas pistas no se pueden tomar como un recetario estricto a

seguir, ya que, como todo proceso participativo, estn determinadas

por las variables contextuales y las interacciones entre ellas, pero

s como aprendizaje emprico localizado, aunque, posiblemente, no

generalizable.

2.1. Condiciones previas a la realizacinde un presupuesto participativo

Los 9 objetivos principales expuestos en el captulo anterior no son,obviamente, los nicos posibles, pero representan los ms signif-

cativos para entender cules son los resultados ms interesantes

que se pueden alcanzar a travs de un presupuesto participativo.

Muchas veces, tales retos se combinan entre s, generando as una

prolieracin de dispositivos e instrumentos que permiten lograr-

los simultneamente (aunque sea parcialmente). Por el contrario

hay otras experiencias en las que stos aparecen planteados slo

de una orma minimalista. Algunos ejemplos son las experienciasportuguesas, belgas y francesas que, en muchos casos, reducen sus

objetivos a los que se centran en las ormas de estimular nuevas

relaciones sociales y un nuevo espritu cvico. Tratan de trabajar la

democracia de la proximidad, pero para ello reuerzan, quizs en ex-

ceso, la autoreerencia de la zona de experimentacin.

Algo similar ocurre con el objetivo de modernizacin de la ad-

ministracin, que se tiende a plantear como un ejercicio de trans-

parencia, control y realismo de la accin pblica ms que buscar un

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cambio en la estructura y cultura de la organizacin. Pero todos estos

aspectos no pueden ser considerados instrumentos exclusivos para

lograr un tipo de objetivo, sino que, en muchos casos, se trata de

condiciones previas para que cualquier experiencia de presupuesto

participativo pueda tomar orma.En un intento de sistematizar otros elementos que representan

las condiciones de partida necesarias para una buena implementacin

de un proceso de presupuesto participativo, independientemente de

cualesquiera que sean sus objetivos prioritarios, planteamos que es

necesario: 1) voluntad poltica sostenida, 2) que el tejido social ac-

tivo del territorio muestre algn tipo de inters en el proceso (que

puede ir desde la curiosidad a la implicacin), 3) inters en capacitar

a todos los actores implicados (ciudadanos, tcnicos y polticos), 4)diundirlo para que la participacin sea lo ms diversa e inclusiva

posible, 5) defnir cmo se va a realizar el presupuesto participativo

y 6) honestidad y transparencia en la gestin de la institucin. A

continuacin vamos a exponer en qu consisten los cuatro primeros

de estos prerrequisitos, dejando para el epgrae 2.2 el quinto (defnir

las reglas del juego) por la importancia y necesidad de proundizacin

que requiere. La condicin sexta ya se ha comentado a lo largo de la

introduccin por lo que no ser abordada nuevamente.

2.1.1. Voluntad poltica sostenida

Prcticamente la totalidad de las experiencias de presupuesto parti-

cipativo que existen nacen por una apuesta del equipo poltico. Esta

iniciativa puede estar o no respaldada por el resto de los partidos que

orman el equipo de gobierno, pero gracias a la iniciativa y constan-

cia de un partido o de un grupo de polticos los presupuestos sondecididos por la ciudadana. Si la iniciativa poltica ha sido la clave de

la puesta en marcha de la mayora de los procesos, su alta de conti-

nuidad es una de las principales causas de su agotamiento. De hecho

no hay casos documentados que ilustren el resurgir de un proceso

que ha muerto tras la alta de voluntad poltica 1.

Por otro lado, y aunque no es lo habitual, existen algunas ex-

periencias que se han iniciado gracias a la demanda ciudadana y es

desde sta desde donde los gobiernos han planteado la implemen-tacin de presupuestos participativos.

1 Sin la perspectiva temporal necesaria para abordarlo (junio 2011), debemos mencionar que en la ciudad deSevilla, donde el nuevo partido en el gobierno ha transmitido informalmente su deseo de eliminar los pre-supuestos par ticipativos de la ciudad, los grupos motores han convocado por iniciativa propia las asambleas

que ya estaban programadas en el proceso.42

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Ferrol: el caso de una experiencia

que se inicia por demanda ciudadana

La experiencia de Presupuestos Participativos (Orzamentos Participativos en gallego)que se empez en este municipio de la provincia de La Corua, en el ao 2009, se cuentaentre las poqusimas europeas y nica en Espaa que se constituy como respuesta auna demanda explcita de la ciudadana (lo que se ha denominado iniciativa desde abajo).Fue el foro cvico que se constituy para analizar el reglamento de participacin ciudada-na el que solicit, en el ao 2008, al Ayuntamiento que se llevase a cabo una experienciapiloto de presupuestos participativos; dicha experiencia deba incluir un barrio urbano yuna parroquia rural. Fue entonces cuando se perl el modelo territorial de participacin.As, durante el primer trimestre de 2009 se deni colectivamente la metodologa detrabajo, eligindose 5 zonas para la experiencia piloto (San Pablo de Catabois, Santa

Maria, San Xon de Filgueira, Donios y San Xurxo). El ayuntamiento invirti ese ao350.000 y en 2010 propuso incrementar la cuanta a 1.650.000 . La ampliacin de laexperiencia piloto a 9 barrios durante el 2010 (en el marco de una aplicacin progresivaen el territorio) fue tambin discutida en un foro cvico pblico.

El 28 de enero de 2011, el ayuntamiento de Ferrol, a travs del departamento deParticipacin Ciudadana, convoc un Foro C vico en el que se daba la opcin a la ciu-dadana (organizada o no) de debatir y decidir el modelo de participacin de los presu-puestos participativos. Los asistentes votaron una mocin para mantener la cadencia

anual de los orzamentos participativos y extenderlo a toda la ciudad, acuerdo acatadoposteriormente por la Junta de Gobierno. Para poder ejecutarlo se comenz un procesoparticipativo con el cuerpo tcnico de la Alcalda, con el apoyo del Centro de EstudiosSociales de la Universidad de Coimbra, para analizar cmo optimizar el funcionamientode la maquinaria pblica en relacin a los desafos que supona la ampliacin delproceso.

2.1.2. Tejido social interesado

Impulsar y sostener en el tiempo un proceso participativo requiere,

al menos en parte, de la implicacin del tejido social activo ya exis-

tente en el territorio. Evidentemente con la maduracin del proceso

se espera extender esos ncleos activos hasta alcanzar un territo-

rio potenciado en el que sus habitantes ejerzan la ciudadana en su

sentido ms amplio. Pero mientras se alcanza ese ideal de comuni-

dad fortalecida se trabaja con los ciudadanos ms activos. Por ellose suele contactar con las organizaciones y asociaciones, ormales

e inormales, de todo tipo, que tenga el municipio/departamento.

Tambin es habitual recurrir a la militancia de las organizaciones po-

lticas. En este caso se puede correr el riesgo de lanzar una imagen

partidista que genere rechazo en un sector de la ciudadana, por lo

que es importante que el ciudadano militante participe como sujeto

activo, comprometido y crtico, y no exclusivamente como portavoz

del partido al que pertenece.

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Cap. 3, p. 62.

Cap. 5, p. 104.


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Uno de los casos que mejor ilustra la implicacin del tejido so-

cial del municipio en el impulso del proceso, sin que por ello lo hayan

capitalizado para su inters particular, es el caso de Archidona.

Un ejemplo de implicacin de la ciudadana organizada

Se trata de un municipio que pertenece a la provincia de Mlaga y en el que viven 8.858personas (INE, 2010). Desarroll su primer proceso de presupuestos participativos en elao 2008 y cont entonces con el grueso del tejido asociativo de la localidad. Este apoyoen la estructura social propia de la ciudad le ha permitido pasar del 0,4% de participa-cin (Garca-Leiva et al., 2011) al 12,6% en tan slo tres aos (Allegretti et al., 2011) 2,convirtindose proporcionalmente en uno de los municipios con mayor participacin deEspaa en procesos de presupuesto participativo.

2.1.3. Inters en capacitar a todos los actores implicados

Esta nueva orma de hacer poltica requiere una capacitacin de to-

dos sus actores: polticos, tcnicos de la administracin y ciudadana.

En esta capacitacin hay elementos comunes a los tres actores, como

es conocer en proundidad qu es un presupuesto participativo y de

qu formas se puede llevar a cabo, as como elementos especfcos

de acuerdo con el rol que se desempea. El inters en capacitar a

los actores tambin depende de la voluntad poltica ya que, aunque

hay un aprendizaje permanente a lo largo del desarrollo del proceso,

es recomendable una ormacin inicial (especialmente para aquellos

tcnicos, ciudadanos y polticos que se acercan por primera vez a un

proceso de carcter participativo) que es necesario fnanciar. Algunosejemplos de capacitacin los podemos encontrar en los procesos de la provincia

de Mlaga a travs de entidades como IEPALA (Instituto de Estudios Polticospara Amrica Latina y frica) y CIMAS (Observatorio Internacional de Ciudadana yMedio Ambiente Sostenible) gracias a la nanciacin de la Diputacin Provincial deMlaga. Formaciones similares las ha realizado Antgona Procesos Participativospara diferentes municipios andaluces.

En el siguiente captulo se desarrollan algunos ejemplos de

experiencias ormativas. Igualmente en el captulo 4 volveremos a

retomar el tema de la ormacin, pero en este caso desde la perspec-

tiva del impacto sobre las creencias, actitudes y competencias de laspersonas que viven en un municipio con presupuesto participativo.

2

Datos del estudio Parlocal realizado en Repblica Dominicana, Espaa y Uruguay.44

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2Cap. 1, p. 26.


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2.1.4. Informacin y difusin

Con la diusin se pretende dar a conocer a la ciudadana qu son

los presupuestos participativos y cmo se pueden realizar. En este

mbito ha habido experiencias de todo tipo, desde el tradicional bocaa boca hasta las innovadoras tcnicas de comunicacin 2.0, aspectos

que, como estrategias, se abordan con mayor detalle en el captulo

3. Sin embargo, la recogemos como una condicin necesaria puesto

que de ella va a depender, en gran medida, la participacin y su di-

versidad. Como se ha indicado previamente, un proceso participativo

para que conlleve justicia social y valor democrtico necesita de la

implicacin de los sectores que representan las distintas realidades

sociales de un lugar. Es decir, los anlisis que se generan en los espa-cios deliberativos se deben construir desde la diversidad de posicio-

nes. De lo contrario un proceso participativo puede reorzar a los ya

avorecidos, acentuando las desigualdades existentes. Esta condicin

tambin depende, en gran parte, de la voluntad poltica, especial-

mente al inicio del proceso. Una de las experiencias que ilustra la

importancia de la inormacin y diusin, entre otros aspectos, es el

caso de Kerala. Este estado de la India es el ejemplo de participacin

ciudadana ms grande del mundo, en cuanto a poblacin se refere.

Aunque hay divisin de opiniones sobre si responde a los criterios

de un proceso de presupuestos participativos, hemos considerado

interesante recogerla por tres motivos undamentales: 1) Se trata de

una experiencia que implic a todo el territorio del estado, 2) Moviliz

a la ciudadana a travs de un proceso cclico en el que intervinieron

ms de 60.000 dinamizadores y 3) Se seleccionaban representantes

para seguir el proceso en todas sus ases; estos representantes te-

nan capacidad de decisin sobre la priorizacin, la implementacin

y el monitoreo de las demandas (elaboradas por consenso), que seincorporaban posteriormente en los planes de desarrollo locales y

supralocales. Aunque no exista unanimidad respecto a si estos ele-

mentos la hacen representante de una experiencia de presupuestos

participativos, s es necesario destacar que, quizs, se trata de la ms

compleja y rica experiencia participativa en el mundo.

La buena difusin en la experiencia participativa

de Kerala y su efecto en la participacin

Su experiencia participativa comenz trabajando desde la base ciudadana el complejotema de la planicacin de los recursos pblicos. Para ello se realiz, en el ao 1996, loque se denomin Campaa del Pueblo para la Planeacin Descentralizada, en la que semoviliz a ms del 10% (con un 30% de mujeres) de la poblacin. Esta campaa estuvoacompaada por una difusin puerta a puerta, centrada en ensear a los ciudadanosms desfavorecidos cmo realizar, con los recursos naturales disponibles en cada lugar,instrumentos de uso diario.

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La estructura de participacin estaba compuesta por varios niveles: 1) Un amplioconjunto de asambleas locales, Grama Sabhas (que incorporaron a ms de 2 millones deciudadanos entre agosto y diciembre de 1996). Estas asambleas posean un conjuntode reglas estrictas de funcionamiento y tambin tenan grupos de trabajos temticosque ascendan a 20 por barrio (Ward). 2) Una segunda fase de recogida de informaciny elaboracin de informes sobre desarrollo, material que se usaba para dinamizar y es-timular la discusin en los Seminarios de Desarrollo. Los delegados asistentes a estosseminarios formaban parte de los grupos temticos de las asambleas. 3) Los gruposoperativos (creados dentro de los Seminarios de Desarrollo) son los encargados de dise-ar las propuestas (contando con asesoras tcnicas y de expertos e incluyendo un an-lisis nanciero de las mismas, as como una revisin del impacto) y su monitoreo. 4) Laaprobacin del plan (panchayat) que depende del Consejo de Planicacin y tras el cual

se pasa a la ejecucin de todas ellas. Este ciclo tiene fase de seguimiento y de evaluacin,todas ellas abiertas a la participacin de la ciudadana.

La sostenibilidad de este proceso se fue incrementando cuando 200 panchayatspromovieron la creacin, desde abajo, de Grupos de Barrio, muchos de los cuales se haninstitucionalizado y han defendido una aproximacin multidimensional en la reduccinde la pobreza, centrada en el fomento de la economa local y en la bsqueda de la equi-dad social. En 14 aos de existencia, la elasticidad adquirida por el proceso de Kerala(Chaudhuri & Heller, 2002), le ha permitido sobrevivir a varios cambios polticos, incluso

cuando ha habido modicacin del color del gobierno (Jain, 2005). En la actualidad no serepite a nivel del Estado, pero la metodologa se ha expandido a varios de los municipiosque fueron parte del proceso estatal en los aos anteriores.

2.1.5. Denir las reglas del juego

Las cuatro condiciones que hemos desarrollado hasta ahora (volun-

tad poltica sostenida, tejido social interesado, inters en capacitar atodos los actores implicados, voluntad de inormar y diundir) junto

con la planteada en la introduccin (transparencia y honestidad en la

gestin de la administracin) son algunas de las principales condicio-

nes bsicas necesari

viajando por los presupuestos participativos

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