los presupuestos participativos a debate

7/30/2019 Los Presupuestos Participativos a debate

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Octubre 2003 nmero 8 Cuenta con

En opinin de

D. Luisa Fernanda Rud

AnlisisLa Ley General de Subvenciones

La Nueva Ley General Presupuestaria

Web IGAE Publicaciones Novedades Legislativas Mundo Editorial la IGAE de puertas adentro


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Atravs del nmero 8 de la revista Cuentacon IGAE tenemos el gusto de saludar

de nuevo a nuestros lectores, con la satis-faccin de ver consolidada nuestra publicacin despus dems de dos aos de vida.

El prximo aniversario de la Constitucin, en elque celebraremos sus 25 aos de vigencia, nos ha llevado acontar con la opinin de D Luisa Fernanda Rud, presi-denta del Congreso. Con ella repasamos no slo la situa-cin presente que vive la Constitucin de 1978, sino tam-bin diversas cuestiones de actualidad que afectandirectamente a la Institucin que D Luisa Fernanda Rud representa.

La Ley General de Estabilidad Presupuestaria constituye un elemento fundamental de nues-tro Ordenamiento jurdico y ha impuesto el deber de adaptar a la misma muy diversas normas delOrdenamiento jurdico vigente. En el marco de las exigencias y adaptaciones a las obligacionesimpuestas por la Ley General de Estabilidad Presupuestaria han surgido dos normas, la Ley Generalde Subvenciones y la Ley General Presupuestaria, las cuales vern la luz muy pronto. En ambas nor-mas se ha participado muy activamente desde esta Casa en su elaboracin, realizando aportacionesfundamentales, y por ello, no queremos desaprovechar la ocasin de acercarlas a nuestros lectores. As,por una parte Jess del Barco, Isabel Silva y Pablo Arellano, artfices de la Ley General de Subven-ciones, nos ofrecen una aproximacin a los aspectos bsicos de dicha norma y, por otra, Jos Juan Blas-co nos presenta la nueva Ley General Presupuestaria.

El tercer artculo de la seccin Anlisis nos acerca a los certificados digitales como formade acceso a los sistemas de informacin, con las aportaciones de David Baldominos y Fernando Pau-nero.

En la seccin A Debate se abordan en esta ocasin los presupuestos participativos, quecuentan ya con algunas experiencias interesantes, de la mano de Ernesto Ganuza, miembro del Insti-tuto de Estudios Sociales Avanzados de Andaluca, y Jos Luis Ruiz, Subdirector General de Anlisisy Evaluacin de las Polticas de Gasto.

En este nmero contamos tambin con las aportaciones de Jess M Gonzlez Pueyo, Inter-ventor General del Ayuntamiento de Madrid, quien nos ofrece un examen de la evolucin de la fun-cin de los interventores locales, analizado las caractersticas actuales del control interno que reali-zan, pero entrando tambin en la configuracin del control en el Proyecto de Ley de Medidas para lamodernizacin del Gobierno Local y en el Proyecto de Ley General Presupuestaria. Por su parte,Teresa Santolaria nos acerca al funcionamiento de la Subdireccin General de Intervencin y Fisca-lizacin.

En la seccin en el tiempo Jos Luis Torres se detiene en el momento en que, como una con-secuencia ms de la Guerra Civil, convivieron dos Interventores Generales de la Administracin delEstado.

El nmero 8 se completa con las secciones habituales, de novedades legislativas, mundo edi-torial, web de la IGAE y noticias IGAE, en las que se abordan cuestiones de diversa ndole. Espera-

mos que todo el material que aportamos en esta ocasin sea del agrado de nuestros lectores.

Presentacin

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SUMARION 8 Octubre 200 3

IGAE(Intervencin General

de la Administracindel Estado)

Realizacin ycoordinacin:

Intervencin GeneralMara de Molina, 50 28006 Madrid

Tel: 91 536 70 00 Fax: 91 536 75 70

Consejo de Redaccin:Presidenta:

Alicia Daz Zurro

Consejeros:Jos Juan Blasco Lang

Juan Francisco Martn SecoMarta Guelbenzu Robles

Jos Mara Sobrino MorenoJos Luis Torres Fernndez

Mer cedes Vega Garca

Edicin y Distribucin:Subdireccin General

de Informacin, Documentaciny Publicaciones

Fotografa:Material fotogrfico cedido por:Gabinete de la Presidenta del Congreso

Servicio de Informacin del Congresode los Diputados

Consejo Superior de Colegiosde Secretarios Interventores

Tesoreros de la Admn. Local

Cuenta con IGAE agradece a todossu colaboracin

Cuenta conIGAE Digital:

http:/ www.igae.minhac.es

N IPO: 101- 03 -023- 0ISSN: 1578- 0317Depsito Legal: M- 26.658- 2001

Diseo e impresin:V.A. Impresores, S.A.Tel.: 91 806 00 36Fax: 91 806 00 69Avda. de la Industria, 4128760 Tres Cantos (MADRID)

En opinin de

D. Luisa Fernanda Rud 5

AnlisisLa Ley General de Subvenciones.Una aproximacin a su alcance comolegislacin bsica 8La Nueva Ley General Presupuestaria 18Certificados digitales como formade acceso a sistemas de informacin 30

A debate

Los Presupuestos Participativos 40Entorno

El control interno en la Administracin Local:novedades contenidas en la Ley de M edidaspara la Modernizacin del Gobierno Localy en la Ley General Presupuestaria 48

Novedades Legislativas 62

Mundo Editorial 67

La IGAE de Puertas AdentroLa Subdireccin General de Intervenciny Fiscalizacin 69

La Web de la IGAE 76

En el TiempoDos Interventores Generales del Estadoen un Periodo Histrico Excepcional 78

Noticias IGAE 80

P.V.P.: 5,50 ejemplar I.V.A. incluidoP.V.P.: 15,3 0 suscripcin anual Espaa I.V.A. incluido

P.V.P.: 20,4 0 suscripcin anual extran. I.V.A. incluidoPara suscribirse: Subdireccin General de Informacin, Documentacin y Publicaciones

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Esta publicacin no comparte necesariamente las opiniones expresadas por sus colaboradores


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Despus de tres aos como Presi-denta del Congreso de los Diputados, qubalance hace usted de este periodo detiempo al frente de la Institucin? Qudificultades ha encontrado en el desempe-o de su cargo?

La actividad parlamentaria duranteesta Legislatura ha sido muy intensa, y hatenido su origen tanto en iniciativas del

Gobierno, que ha remitido a la Cmara, al dade hoy, 174 Proyectos de Ley, y ha solicitadosu comparecencia bien ante el Pleno o enComisin en 397 ocasiones, como por iniciati-va de los propios Grupos Parlamentarios ycuyo nmero se eleva a 482, cifra muy supe-rior a las que se tramitaron en la pasadaLegislatura, por ello creo que se puede afirmar

que el balance es muy positivo. Las dificulta-des han sido las propias en el ejercicio delcargo que te obliga a aplicar el Reglamentosiempre de la manera ms equilibrada posible.

Usted, adems de Presidenta delCongreso es miembro de la Ejecutiva delPartido Popular. Es fcil separar papelesy compaginar ambas tareas? no piensa vdque tal situacin puede crear suspicacias

acerca de que las funciones no se desarro-llen con la imparcialidad debida?

En Espaa, a la figura de los Presi-dentes de las Cmaras se les ha dotado de uncarcter institucional, y yo creo que es buenoque sto sea as, pero para presidir una Cmaraprimero se debe ser diputado y para ello es pre-

En Opinin de

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Entrevista a la Presidenta

del Congreso de los Diputados

D. Luisa Fernanda Rud


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ciso presentarse a unas elecciones en las listasde un partido poltico, aunque ello no impidaejercer el cargo con la neutralidad requerida.

Este ao se celebra el 25 aniver-

sario de Constitucin. Despus de todosestos aos transcurridos y a la vista de lasdemandas que tienen lugar desde algunossectores, es el momento de abordar unareforma constitucional?

Yo no percibo una demanda socialde cambio de la Constitucin, otra cosa es quedesde algunos sectores polticos de mbitonacionalista se est planteando su reforma.

La Constitucin de 1978, fue el

resultado de un pacto poltico en el cul todaslas fuerzas polticas sacrificaron algunas de susposturas para llegar a ese punto de encuentro.Este texto nos ha permitido a lo largo de estosveinticinco aos alcanzar altas cotas de liber-tad y desarrollo democrtico y econmico. Nosha permitido pasar de un estado fuertementecentralizado a uno de los ms descentralizadosde Europa, y al mismo tiempo, nos hemos inte-grado en una institucin supranacional comoes la Unin Europea.

Creo que la vigencia del texto cons-titucional es plena, y que nos puede seguirsirviendo como norma bsica de convivenciadurante un largo periodo de tiempo.

Cmo valora usted la posibili-dad de dotar a la Unin Europa de unaConstitucin?

El avance conseguido en los ltimosaos en la construccin europea ha sido muy

grande, habiendo pasado en primer lugar deuna estructura de mercado nico, a una uninpoltica a partir del prximo ao de veinticin-co pases. A lo largo de todos estos aos hahabido voces que han puesto de manifiesto loque, segn ellos, era una falta de legitimidaddemocrtica por cuanto todo el entramadode la Unin haba nacido como consecuenciade acuerdos entre los ejecutivos.

An cuando yo entiendo que no sedaba esa falta de legitimidad democrticapor cuanto los gobiernos estn legitimadospor sus parlamentos, sin embargo, s es ciertoque la existencia de una norma marco dembito europeo aprobada por todos los pases,ser muy clarificadora a este respecto.

Cmo se ve desde el Congreso elfuncionamiento de las asambleas legislati-vas de las Comunidades Autnomas?

En estos veinticinco aos los espao-

les hemos sido capaces de llevar a efecto unadoble descentralizacin si se me permite estaexpresin, por una parte hacia arriba tras nues-tra incorporacin a la U.E., y por otra parte,hacia abajo mediante el traspaso de competen-cias a las Comunidades Autnomas, y todo ellosin interferir unos en los campos de otros. Lasrelaciones del Congreso de los Diputados conlos Parlamentos de las diferentes CC.AA. esuna relacin de colaboracin mutua.

Al comienzo de esta Legislatura

se habl de la necesidad de reformar lasnormas de funcionamiento interno de lasdos Cmaras. Cree usted que este es elmomento adecuado? En qu lnea iranesas reformas?

La reforma del Reglamento delCongreso es una tarea que est sobre lamesa desde hace varias Legislaturas, sin quehasta el momento haya sido posible resol-verlo con el adecuado nivel de consenso; bien

es cierto que en mi opinin esto ha sido aspor asuntos ajenos al propio contenido de lareforma. Sin embargo, an sin esta reformalos usos parlamentarios han ido cambiando alo largo de los ltimos aos, y las innovacio-nes introducidas por la va de la prctica hanido todas ellas dirigidas a simplificar los tr-mites y tambin a acercar en el tiempo lacelebracin de los debates con los aconteci-mientos que los originan.

Cul cree usted que sera el

papel adecuado a desempear por el Sena-do en un futuro?

El Senado en Espaa tiene perfecta-mente definidas sus funciones como Cmarade segunda lectura y como Cmara de repre-sentacin territorial. La segunda de estas fun-ciones, que habitualmente es objeto de debate,podra ser quiz ms intensa, tras una meraadecuacin del Reglamento del Senado. Conrespecto de la primera, debo de decir que la

considero imprescindible y muy til. El tr-mite legislativo de los Proyectos y Proposi-ciones de Ley est sometido habitualmente enel Congreso a tal presin poltica, que siem-pre es bueno que la Cmara Alta con mayorsosiego realice esta segunda lectura.

En Opinin de

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En repetidas ocasiones se hahablado de la creacin de una Oficina pre-supuestaria para el Congreso de los Dipu-tados. Existe algn proyecto actualmenteen esta lnea? Qu funciones se asignaraa esa Oficina presupuestaria?

La creacin de la Oficina Presu-puestaria tiene su origen en la Ley de Presu-puestos Generales del Estado para 1990, cuyaDisposicin Adicional Vigsima cre en elseno de la Secretara General del Congresode los Diputados una oficina dirigida a aseso-rar tcnicamente a los rganos de la Cmaray a informar a los Grupos Parlamentarios y alos Diputados y Senadores sobre materiaspresupuestarias. Sin embargo, hasta la fechano se ha puesto en marcha porque la defini-cin de sus funciones, su mbito de actuaciny otros extremos se han quedado pendientesde la reforma del Reglamento.

La discusin y aprobacin de los

Presupuestos Generales de Estado es, sinduda, una de tareas anuales ms importan-tes del Congreso de los Diputados. Desdefuera se tiene la impresin de que losdebates sobre este proyecto de ley sonmuy tcnicos, siendo muy pocos los Dipu-tados que conocen el contenido real delproyecto que se presenta. El formato yestructura de la presentacin actual de losPresupuestos facilita esta tarea?

Mucho se ha avanzado desde laintroduccin de las nuevas tecnologas en lapresentacin de los Presupuestos Generalesdel Estado, y por tanto tambin se ha facilita-do el trabajo de los diputados, pero a pesar deello hay que reconocer que es un debate que

tiene una gran carga de tecnicismos econmi-cos, y que por tanto, salvo los debates de tota-lidad, el resto es seguido especialmente porlos especialistas sectoriales.

Indudablemente, la informacinpresupuestaria es vital para la labor de losdiputados, tanto en la fase previa a su aproba-cin, como en la posterior de la ejecucin.

El Ministerio remite a la Cmaraadems de la informacin que se solicita demanera especfica, los estados de ejecucinpresupuestaria con una cadencia trimestral.

Asimismo se produce la compare-cencia cuatrimestral de los distintos Secreta-rios de Estado de los Ministerios de Econo-ma y Hacienda, para dar cuenta de la marchade la ejecucin presupuestaria.

Usted fue miembro de la Comi-sin Mixta del Tribunal de Cuentas entre

los aos 89 y 96. Qu opinin le merece lalabor de los rganos de control, tantointerno, Intervencin General del Estado,como externo, Tribunal de Cuentas?

Desde la aprobacin en 1982 de laLey Orgnica del Tribunal de Cuentas y desu Ley de Funcionamiento en 1988, dichoTribunal ha incrementado de manera nota-ble su trabajo, acercando paulatinamente laemisin de sus informes de fiscalizacin alperiodo de la gestin fiscalizada, porquepara que estos informes sean tiles, y lasrecomendaciones puedan ser puestas enprctica, de manera eficaz, es preciso que nohaya transcurrido demasiado tiempo entreambos momentos.

En Opinin de

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Hacia una nuevaregulacin de lassubvenciones pblicas

La publicacin el da 1 de julio de2003 en el Boletn Oficial del Congreso delos Diputados del Proyecto de Ley Generalde Subvenciones 1, constituye la culminacinde un largo periodo de gestacin en el queinnumerables estudios, anlisis y debateshan ido conformando y haciendo madurar eltexto que el Consejo de Ministros del da 27de junio de 2003 aprueba definitivamentecomo Proyecto de Ley General de Subven-

ciones.

En el origen de este Proyecto seencuentra la necesidad de una Ley que regulede manera completa el rgimen jurdico de lassubvenciones pblicas, estableciendo un subs-trato jurdico comn que garantice un trata-miento homogneo de la relacin jurdicasubvencional, promoviendo al tiempo unamejora sustancial en la eficacia de la accinpblica de fomento.

El Ministro de Hacienda el 26 dejunio de 2000, en una comparecencia en laComisin de Hacienda del Senado, sealaba lanecesidad de introducir modificaciones norma-tivas con el objeto de garantizar una gestintransparente y eficiente de los recursos desti-nados a subvenciones; una adecuada aplicacinde los principios de publicidad, objetividad yconcurrencia en su concesin y un modelo decontrol que facilitara la deteccin y correccindel fraude y la instrumentacin de medidascorrectoras en los distintos niveles de decisin.

Ms recientemente, el 19 de noviem-bre de 2001, en el acto de inauguracin de lasXIV Jornadas de Presupuestacin, Contabili-dad y Control Pblico el Ministro de Hacien-da reiter la conveniencia de reunir en un

nico texto legal toda la normativa sobre sub-venciones que hoy en da est dispersa envarios textos legales y subsanar las lagunaslegales que existen en estos momentos.

A su vez, el Tribunal de Cuentas yun creciente sector de la doctrina han venidopropugnando la elaboracin de una LeyGeneral de Subvenciones que regule de formasistemtica y completa un fenmeno de tantaimportancia econmica y social dentro de la

actividad financiera del sector pblico y per-mita resolver definitivamente la situacin deinseguridad jurdica y las lagunas normativasque an hoy subsisten. De especial relevanciaresulta la mocin elevada a las Cortes Gene-rales con fecha 29 de julio de 1993.

1 En la fecha de redaccin de este artculo, el Proyecto de LeyGeneral de Subvenciones se encuentra prximo a concluir su pri-mer paso por el Congreso de los Diputados, comenzando su trami-tacin en el Senado.

La Ley General de Subvenciones.

Una aproximacin a su alcancecomo legislacin bsica

Jess del Barco Fernndez- M olina

Isabel Silva UrinPablo Arellano Pardo

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Anlisis

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Anlisis

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Como respuesta a esta necesidad, ainiciativa y bajo la coordinacin de la Inter-vencin General de la Administracin delEstado, se constituye en el mes de enero de2002 un grupo de trabajo interministerial al

que se asigna la tarea de consensuar un textoque ofrezca una respuesta satisfactoria a lasdisfunciones y debilidades detectadas en lagestin de subvenciones.

Necesidad de regularun ncleo comn

a las Administ racionesPblicas

Tal vez el ms destacado de losaspectos regulados por la Ley General deSubvenciones, es el relativo a la configura-cin del estatuto jurdico de los percepto-res de subvenciones, sean estos beneficia-rios o entidades colaboradoras. Este ncleoestatutario se encuentra definido por un

conjunto de normas que delimitan los dere-chos y obligaciones de beneficiarios y enti-dades colaboradoras, el contenido de losmismos, as como las consecuencias de suincumplimiento.

La descentralizacin poltica yadministrativa del Estado en distintos nive-les territoriales, unida a la generalizacindel empleo de las subvenciones como tcni-ca de fomento entre las distintas Adminis-traciones Pblicas, apuntan la necesidad de

garantizar la igualdad de trato de los parti-culares beneficiarios de las mismas, cual-quiera que sea la Administracin actuante,garanta que difcilmente puede ser alcanza-da sin la existencia de un mnimo sustratonormativo comn, que, y ya se adelanta,bien podra estar constituido por el que seha denominado estatuto jurdico de los per-ceptores.

En mayor medida si tenemos en

cuenta que como consecuencia del mbito deaplicacin subjetivo del Texto Refundido dela Ley General Presupuestaria como legisla-cin estatal, las Comunidades Autnomashan venido regulando, bien en leyes financie-ras y presupuestarias, bien en leyes indepen-

dientes, las subvenciones pblicas por ellosgestionadas 2.

En este sentido, el Consejo de Esta-do 3, al glosar las razones que a juicio del

mximo rgano consultivo hacen aconsejableaprobar una Ley que regule de forma sistem-tica y completa el rgimen jurdico general delas subvenciones, se refiere expresamente ala necesidad de evitar la excesiva dispersin

producida por la unin de la iniciativa norma-tiva autonmica en esta materia y el paralelosilencio del legislador estatal.

De esta misma necesidad homoge-neizadora se hace eco PASCUAL GARCA 4 alsostener que resulta a nuestro entender sli-

damente fundada la opinin de que, en elmbito de las subvenciones pblicas, existeun ncleo bsico o aspecto nuclear (...)que demanda un comn denominador nor-mativo a partir del cual cada C.A. puede desa-rrollar sus propias competencias (SentenciaTribunal Constitucional nm. 32/1983, de 28de abril).

A idntica conclusin se lleg en elSeminario celebrado los das 22 y 23 de abril

de 1997 en Toledo5

, organizado por la Sindi-catura de Cuentas de Castilla-La Mancha, encolaboracin con la Comisin de Formacinde los rganos de Control Externo de lasComunidades Autnomas.

Por su parte GARCS SANAGUSTN 6,mantiene que si la actividad subvencional estllamada a suplantar las frmulas tradicionales

2 Citar, a ttulo meramente enunciativo, la Ley 2/1995, de 8 demarzo de la Comunidad de Madrid, reguladora de subvenciones, laLey foral 8/1997, de 9 de junio, que regula el rgimen general parala concesin, gestin y control de las subvenciones de la Adminis-tracin de la Comunidad Foral de Navarra, la Ley 5/2002, de 21 dejunio, de subvenciones de la Comunidad Autnoma de Illes Balears,la Ley 5/1993, de 19 de julio, general de la Hacienda Pblica deAndaluca (artculos 103 a 116 introducidos por la ley 7/1996, de31 de julio), o la Ley 7/1997, de 19 de junio, que regula el rgimende subvenciones y ayudas y modifica la Ley de Principios Ordena-dores de la Hacienda del Pas Vasco.

3 Vase Dictamen del Consejo de Estado al Anteproyecto deLey General de Subvenciones, n 1.756/2003, de 26 de junio.

4 Vase PASCUAL GARCA, Rgimen Jurdico de las SubvencionesPblicas, Boletn Oficial del Estado, Madrid, 1999.

5 Vase el nmero 11, correspondiente al mes de octubre de1997, de Auditora Pblica, revista dedicada especialmente a los

OCEX de las CC.AA. En el apartado de Conclusiones (p. 7) se man-tiene que existe un ncleo bsico cuya regulacin correspondeal Estado, por exigencias del inters general que demanda un

comn denominador normativo a partir del cual cada C.A. puededesarrollar sus propias competencias.

6 Vase GARCS SANAGUSTN, La actividad subvencional en elsector pblico espaol, revocacin, rgimen sancionador y control,Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 2001, p. 21.


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de actuacin directa de las AdministracionesPblicas, es preciso construir cabalmente unbasamento normativo interterritorial que hagahomogneas las pautas bsicas de actuacin.,as como a la necesidad de que deba implan-

tarse un substrato normativo que garantice laigualdad de todos los ciudadanos en sus rela-ciones con las Administraciones Pblicas,aunque los instrumentos finalmente defendi-dos por el autor para la consecucin de esteobjetivo, difieren sustancialmente de los abor-dados en este artculo.

La satisfaccin de esta necesidad dehomogeneizacin que se pone de manifiesto,se constituye en uno de los objetivos a conse-guir por la Ley General de Subvenciones,

estableciendo un ncleo normativo quegarantice un rgimen jurdico comn cual-quiera que sea la Administracin actuante.

La satisfaccin de este objetivoexige, como primera medida, identificar, deentre los distintos aspectos del rgimen jur-dico subvencional, cules son los que deman-dan este tratamiento uniforme para todas lasAdministraciones Pblicas y, en consecuencia,deben formar parte del ncleo que conforme

el comn denominador normativo.De esta forma, no parece razonable

que una institucin jurdico-pblica de impor-tancia creciente, tanto por el volumen degasto pblico que representa como por suempleo cada vez ms frecuente bien como tc-nica de fomento, bien como instrumento deintervencin y regulacin de la economa, nogoce de una clara delimitacin aplicable atodas las Administraciones Pblicas. Estanecesidad se encuentra reforzada por la exis-

tencia de numerosas figuras jurdicas afinessobre las que no existe una unanimidad doc-trinal acerca de su encuadre, circunstanciaque podra derivar en que determinadas ayu-das fueran consideradas subvenciones en fun-cin de la Administracin territorial conce-dente. Esta consideracin sera extensible a laregulacin de los elementos subjetivos de larelacin subvencional.

Resulta destacable la oportunidad

de regular, con carcter bsico, los principiosgenerales y el rgimen de beneficiarios yentidades colaboradoras, no slo por las razo-nes de unidad conceptual, anteriormenteexpuestas, sino por parecer adecuado que losparticulares, en su relacin con las distintas

administraciones concedentes de subvencio-nes, tengan un rgimen de derechos y obliga-ciones anlogo en lo sustancial.

As, no parece razonable que las

prohibiciones para obtener la condicin debeneficiario resulten de aplicacin a unos bene-ficiarios, mientras que otros no se encuentransometidos a estas limitaciones. En mayormedida si se considera que las prohibicionesrecogidas no responden a un inters que pudie-ra considerarse exclusivamente estatal, ajeno alas dems Administraciones, sino a razones deorden pblico extensibles a todas las Adminis-traciones Pblicas (sanciones penales, situacio-nes financieras excepcionales, incompatibilida-des u otros incumplimientos en sus relaciones

con las Administraciones).

El carcter comn para las Admi-nistraciones Pblicas de la regulacin de lainformacin sobre la gestin de subvenciones,resulta fundamental para salvar la imposibili-dad que actualmente enfrentan las Adminis-traciones concedentes y los rganos de con-trol, tanto interno como externo, paradeterminar la cuanta de la financiacin pbli-ca con que cuenta una determinada actuacin

considerada de inters pblico7

. En este sen-tido, el Tribunal de Cuentas 8, recomienda alGobierno el impulso del Registro de Subven-ciones concedidas por el Estado 9, las Comu-nidades Autnomas, las Corporaciones Loca-les y las entidades de ellas dependientes queactualmente no se incorporan, restndoleoperatividad. Adicionalmente, para que esta

Anlisis

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7 A este respecto, vase Informe sobre el fraude en Espaa, ela-borado por la Unidad Especial para el Estudio y propuesta de medi-das para la prevencin y correccin del fraude. Instituto de EstudiosFiscales, Madrid, 1994. El apartado de recomendaciones del referi-do informe (p. 331) propone la creacin de una base de datos quepermita individualizar a los sujetos perceptores de todo tipo de ayu-das pblicas, as como la elaboracin de historiales que hagan posi-ble conocer las relaciones mantenidas entre dichos perceptores y las

Administraciones pblicasas como la elaboracin de un catlogointegrado por la totalidad de ayudas y subvenciones pblicas exis-tentes, estructurado en funcin de las lneas de coincidencia en fina-lidad y posibles incompatibilidades entre aqullas.

8 Informe de fiscalizacin sobre los fondos pblicos destinadosa la formacin continua de los trabajadores (ejercicios 1996-1998).

9 Actualmente, el artculo 46 del Real Decreto 2188/1995, de28 de diciembre por el que se desarrolla el rgimen de controlinterno ejercido por la Intervencin General de la Administracindel Estado, prev la formacin de una base de datos nacional de

subvenciones. En aplicacin de esta disposicin, se dicta la Ordende 13 de enero de 2000 por la que se regula la remisin de infor-macin sobre subvenciones y ayudas pblicas para la creacin de labase de datos nacional (TESEO). Previsiones similares se hanreproducido en el mbito autonmico, as los artculos 26 a 32 de laLey 2/2002, de 21 de junio, de Subvenciones de la ComunidadAutnoma de Illes Balears, regulan la creacin del Registro deSubvenciones en dicho mbito territorial.


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Anlisis

informacin pueda resultar til, es imprescin-dible que sea uniforme, que est referida a lasmismas figuras y que los conceptos que lasintegran sean tambin uniformes.

Resulta igualmente necesario elestablecimiento de un rgimen comn mni-mo respecto al contenido de una de las obli-gaciones fundamentales del beneficiario,como es la de justificar la inversin de los fon-dos percibidos, adaptndola a la normativa dela Unin Europea en esta materia. Se consi-gue as que las obligaciones de los beneficia-rios en este punto sean homogneas, indepen-dientemente del origen estatal, autonmico,local o comunitario de los mismos.

El deber de colaboracin con el con-trol que se regula en la Ley, impone una obli-gacin a sujetos que no forman parte de larelacin subvencional. No resulta razonableque los terceros que se relacionan con elbeneficiario queden o no sujetos a esta obliga-cin en funcin del origen de la subvencin,ms an teniendo en cuenta que estos terce-ros no tienen por qu tener conocimiento delrgimen jurdico de la subvencin, y en con-creto, de su origen, pudiendo crearse situacio-

nes de inseguridad jurdica en cuanto a susujecin a la obligacin de colaborar.

Finalmente, la oportunidad delcarcter bsico de la regulacin de las causasde reintegro y de las reglas bsicas regulado-ras de las sanciones deriva de la necesidad deestablecer un concepto y un rgimen jurdicode la institucin subvencional que tenga unmnimo de elementos comunes cualquiera quesea la Administracin concedente. Siendoesto as, las consecuencias que conllevan los

incumplimientos de este rgimen, han de sersustancialmente anlogas, con el fin de garan-tizar a los administrados un tratamientocomn por todas las Administraciones.

La doctrina constitucionalen materia de gasto

subvencionalLa cuestin abordada en el epgrafe

anterior no es balad, si consideramos que lasrelaciones entre el Estado y las Comunidades

Autnomas en materia de gasto subvencionalhan sido una fuente continua de conflictos,dando lugar a innumerables pronunciamien-tos del Tribunal Constitucional en la materia.En este sentido, SESMA SNCHEZ 10 ha califi-

cado tal situacin como autntico aluvin deconflictos competenciales, llegndose a citarpor esta autora desde la Sentencia 39/1982,de 30 de junio, hasta 50 pronunciamientosms del Tribunal en este mbito. Igualmenteilustrativo resulta el catlogo de Sentenciasque a ttulo exclusivamente enunciativorecoge ARRANZ SAINZ 11, tras referirse a laprofusin de resoluciones de dicho rgano(el Tribunal Constitucional) en esta materia.

En esta doctrina jurisprudencial del

Tribunal Constitucional destaca claramente laSentencia 13/1992, de 6 de febrero, de la cualse ha mantenido que la doctrina sentada enlos fundamentos jurdicos 2 a 4 y 6 a 10 deesta sentencia constituye un ejercicio de clari-ficacin esplndidamente resuelto en trminosdidcticos, de una claridad ensaystica notable,componiendo un cuadro final que bien podraser calificado de autntico manual de uso 12.

En consecuencia, cualquier aproxi-

macin al mbito subjetivo de la Ley Generalde Subvenciones, debe partir del anlisis de ladoctrina constitucional en materia de gastosubvencional consagrada en la Sentencia delTribunal Constitucional nmero 13/1992, de6 de febrero.

De acuerdo con esta lnea jurispru-dencial, si bien la capacidad de gasto del Esta-do no se encuentra limitada por la autonomafinanciera de las Comunidades Autnomas,este poder de gasto, no puede mediatizar el

ejercicio por parte de las Comunidades Aut-nomas de sus propias competencias materia-les, ni se puede transformar el poder para gas-tar en un poder para regular una materia almargen del reparto constitucional de compe-tencias. La subvencin no es un concepto quedelimite competencias () al no ser la facul-

10 Vase SESMA SNCHEZ, Las subvenciones pblicas, Lex Nova,1997.

11

Vase ARRANZ SAINZ, La gestin de subvenciones, perspecti-va jurdica de su concesin y disfrute. Tribuna Libros. Madrid,1996.

12 Vase TENA PIAZUELO, Incidencia de la tcnica subvencionalen el correcto funcionamiento del sistema de financiacin auton-mica y en el concepto de autonoma financiera de las ComunidadesAutnomas. Revista espaola de Derecho Administrativo nmero77. 1993.


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tad de gasto pblico en manos del Estadottulo competencial alguno (Sentencia Tri-bunal Constitucional nm. 13/1992).

La potestad de gasto subvencionalha de ejercerse dentro del marco de compe-tencias que se disea por el bloque de laconstitucionalidad, sin que pueda alterar elreparto realizado. De nada servira que unaComunidad Autnoma tuviera asignadascompetencias exclusivas en una determina-da materia, si el Estado, en virtud de sumayor capacidad financiera, decidiera gastaren dicho mbito material, regulando lascondiciones que debern cumplirse porparte de los beneficiarios para hacerse acre-edores de la subvencin. Se producira as

una situacin en la que el Estado vaciara decontenido las competencias autonmicas, alorientar el sector en el que incide la subven-cin en la direccin deseada por la Adminis-tracin estatal. No cabe transformar elpoder para gastar en un poder para regularuna determinada materia al margen delorden competencial.

Por tanto, la facultad de gasto pbli-co subvencional, al igual que la facultad degasto contractual o de cualquier otro tipo, noconstituye un ttulo competencial autnomo.Ha de descartarse, en consecuencia, que estafacultad o potestad de gasto pueda fundamen-tar cualquier esfuerzo normativo en materiade subvenciones.

Los comentarios a esta doctrinaconstitucional han sido numerosos, incidin-dose en todos ellos en que la facultad o poderde gasto del Estado ha de respetar el orden decompetencias establecido en la Constitucin.

As TENA PIAZUELO 13 reconoceque la autonoma poltica y financiera de lasComunidades Autnomas constituye un lmi-te una poderosa restriccin constitucionala la accin subvencional del Estado a travsde su poder de gasto.

Por su parte SESMA SNCHEZ 14

aborda el problema en su estudio de la com-petencia para conceder subvenciones, msconcretamente, de la competencia territorial

para establecer subvencionesy de la inte-rrelacin del poder de gasto y de la compe-tencia ratione materiae.

La Sentencia del Tribunal Consti-tucional 13/1992, en su Fundamento Jurdi-co Octavo disea un esquema de delimita-cin competencial entre el Estado y lasComunidades Autnomas en lo que hace alejercicio de la potestad subvencional de gasto

pblico. Distinguiendo, en funcin del

reparto competencial aplicable a la materiaen que incide una concreta subvencin, lasatribuciones, que con respecto a esa subven-cin, corresponden, bien al Estado, bien a lasComunidades Autnomas.

El supuesto de hecho que determinala aplicacin de este esquema competencialest constituido por el establecimiento porparte del Estado de una subvencin, cualquie-ra que sea el rango de la norma que la cree, laadopcin de una decisin de gasto, o, cuando

menos, una previsin presupuestaria al res-pecto y en cualquier caso, el sealamiento deun fin determinado.

Slo la finalidad perseguida al esta-blecer una subvencin o lnea de subvencio-nes, al realizar o prever la realizacin de ungasto pblico subvencional, es susceptible deincidir o condicionar las competencias pro-pias de las Comunidades Autnomas y, enconsecuencia, determinar la necesidad de sal-

vaguarda de las competencias autonmicas ala que da respuesta la doctrina constitucional.

Anlisis

12

13 Vase TENA PIAZUELO, Incidencia , Ob. Cit.14 Vase SESMA SNCHEZ, Las subvenciones , Ob . Cit.

La facultad o

poder de gastodel Estadoha de respetar elorden decompetenciasestablecido en laConstitucin


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Anlisis

nicamente a travs de estas actuaciones sedetermina el mbito material en el que incidela subvencin (por ejemplo, la industria, laagricultura o el turismo), fijacin que resultaimprescindible a la hora de analizar el orden

constitucional de competencias en dichombito de actuaciones y de determinar en qumedida se produce, caso de que as sea, unavulneracin de las competencias autonmicas.

Por tanto, es la decisin de estable-cimiento de la subvencin, de presupuesta-cin o realizacin de un gasto subvencional, laque ha de respetar el orden constitucional decompetencias materiales en las que incide.

La necesidad deuna regulacin comna las Administ racionesPblicas y la doctr inaconst it ucional en materiade gasto subvencional

Cuestin fundamental que se siguede lo hasta aqu dicho es permite la jurispru-dencia del Tribunal Constitucional comentada,dar satisfaccin a la necesidad de homogenei-zacin normativa en materia de subvenciones,a travs de una norma bsica estatal?

La doctrina no ha mantenido unapostura uniforme ante esta cuestin, as mien-tras GARCS SANAGUSTN 15 da una respues-

ta claramente negativa a esta pregunta,SESMA SNCHEZ 16 parece mantener estamisma postura al defender la promulgacinde una Ley General de Subvenciones que,dentro de la flexibilidad de su establecimien-to y concesin, ordene los aspectos bsicos desu rgimen jurdico, debiendo establecer sumbito de aplicacin estatal y supletoriedaden otros territorios inferiores ComunidadesAutnomas y Corporaciones Locales.

Por el contrario, OLIVERA MASS 17,mantiene que el rgimen jurdico y procedi-miento de concesin de subvenciones y ayudas

pblicas, de declaracin de incumplimiento delas condiciones impuestas y de reintegro de las

cantidades entregadas entraran dentro del

grupo de materias que pueden tener el carcterde comunes o generales para todas las Adminis-traciones pblicas, ya que el Estado puedeestablecer en virtud de su competencia deHacienda General, en la acepcin de haciendafuncional, los procedimientos administrativostributarios y financieros de las Administracio-nes pblicas, dentro del respeto a los principiosdel procedimiento administrativo comn. A suvez, tales procedimientos (), podrn ser obje-to de ciertas especialidades introducidas por las

Comunidades Autnomas por razn de las sin-gularidades de su organizacin, defendiendoque cuando se hiciera uso de este ttulo en la ela-boracin de normas se hiciera uso simultnea-mente del amparo competencial que supone elartculo 149.1.14 y 18 C.E.

De esta misma opinin es PASCUALGARCA 18, para el cual, no parece desacerta-do considerar como bsicos los criterios gene-rales de regulacin de un sector del Ordena-

miento jurdico o de una materia jurdica quedeben ser comunes a todo el Estado. Consi-dera este autor que el ncleo, que existe en elmbito de las subvenciones pblicas, ha de sercompetencia del Estado por exigencias delinters general, defendiendo a continuacin elcarcter bsico de la regulacin en materia desubvenciones contenida en el Texto Refundi-do de la Ley General Presupuestaria.

En nuestra opinin, la aprobacinde una norma como la Ley General de Sub-

venciones no supone el ejercicio de potestadde gasto alguna, no crea o establece subven-ciones, no realiza gastos ni an los prev, y, enconsecuencia, tampoco afecta a un mbitomaterial concreto (como puedan ser la indus-tria, la agricultura o el turismo anteriormen-te citadas a ttulo de ejemplo) sobre el cual lasComunidades Autnomas puedan ostentarcompetencias. Todas estas circunstancias

15 Vase GARCS SANAGUSTN, La actividad subvencional ...,Ob. Cit. y Reflexiones en torno a la regulacin jurdica de las sub-venciones y ayudas pblicas en Espaa. Presupuesto y gasto pbli-co n 30, Madrid, 2002.

16 Vase SESMA SNCHEZ, Las subvenciones , Ob. Cit.

17

Vase OLIVERA MASSO, Los conceptos constitucionales deHacienda general, bases del rgimen jurdico de las Administracio-nes pblicas y procedimiento administrativo comn en materiafinanciera: relevancia del significado de los mismos para resolver el

problema de la aplicacin a las Comunidades Autnomas de la LeyGeneral Tributaria y la Ley General Presupuestaria del Estado.Crnica Tributaria n 71. 1994. pags. 118 a 120.

18 Vase PASCUAL GARCA, Rgimen Jurdico Ob. Cit. p. 70.


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determinan que no resulte de aplicacin elesquema delimitador de competencias conte-nido en el Fundamento Jurdico 8 de la refe-rida Sentencia con el fin de valorar la adecua-cin al orden constitucional de competencias

del mbito subjetivo de la Ley General deSubvenciones.

Es en la aplicacin de la Ley, y unavez adoptadas decisiones de gasto que supon-gan el ejercicio de esta potestad, cuando seafectar a un mbito material concreto, afec-cin que habr de respetar el orden competen-cial establecido por la doctrina del TribunalConstitucional, de la misma forma que habrnde respetarlo las decisiones de gasto no sub-vencionales que se adopten en aplicacin de

las diferentes normas de carcter bsico.

El carcter bsico de la Ley Generalde Subvenciones no se fundamenta en la com-petencia subvencional de gasto del Estado.Tampoco supone ninguna decisin o previ-sin de gasto a travs de la cual se puedatransformar el poder para gastar en un poderpara regular una materia al margen del repar-to constitucional de competencias. La futuraLey se limita a establecer el rgimen jurdico

de una figura de derecho pblico, como es lasubvencin. No se da, por tanto, con la pro-mulgacin de la Ley, el supuesto de hecho quedetermina la aplicacin del esquema compe-tencial elaborado por el Tribunal Constitu-cional en la ya reiterada Sentencia 13/1992.

En este mismo sentido se pronunciael Consejo de Estado 19, al manifestar queexiste tambin una muy abundante doctrinadel Tribunal Constitucional relativa a la dis-tribucin de competencias en materia de sub-

venciones entre el Estado y las ComunidadesAutnomas (cabe citar, por ejemplo, la Sen-tencia 13/1992). Esta doctrina, sin embargo,apenas si sirve como punto de referencia a lahora de delimitar como interesa en relacincon el presente anteproyecto de Ley laextensin de las competencias normativasrespectivas en la materia, dado que tales pro-nunciamientos se refieren, principalmente, alejercicio de la potestad de gasto subvencional,

y no a la regulacin de los elementos de la

figura jurdico-pblica de la subvencin. LaLey General de Subvenciones no crea o esta-

blece subvenciones por s misma, sino quetrata de establecer un rgimen jurdico siste-mtico y completo para ellas. La referida doc-trina del Tribunal Constitucional deber res-

petarse, en todo caso, en el desarrollo de la

actividad administrativa de otorgamiento ygestin de subvenciones.

Por otra parte, la anteriormentemencionada legislacin autonmica en lamateria, en la medida en que resulte diver-gente con el contenido de la Ley General deSubvenciones, no ha de considerarse un obs-tculo al carcter bsico de la misma, ya quees doctrina del Tribunal Constitucional que lafalta de ejercicio de una competencia atribui-da por la Constitucin no imposibilita su ejer-

cicio posterior, al resultar las competenciasindisponibles por quien las tenga reconocidas.La falta de impugnacin de la disposicinautonmica en la que se regula esta cuestinde un modo diferente no impide reconocerque el precepto estatal ahora recurrido puedeser calificado como bsico: como ha declaradoeste Tribunal, el carcter indisponible de lascompetencias desautoriza una conclusin deeste tipo (Sentencia Tribunal Constitucionalnm. 50/1999, de 6 de abril).

Ttulo competencialinvocado en la LeyGeneral de Subvenciones

En consecuencia, si la doctrina delTribunal Constitucional en materia de sub-

venciones, en la medida en que se refiere alejercicio de la potestad de gasto subvencionaly no a la regulacin, neutral con respecto algasto, de los elementos esenciales de la figura

jurdico pblica, no ofrece solucin vlida encuanto al mbito subjetivo de aplicacin quedebe contemplar la Ley General de Subven-ciones, corresponde, indagar la existencia delttulo que atribuya o reparta las competenciaspara regular el rgimen jurdico comn de lassubvenciones pblicas.

Si bien el artculo 149 CE no estable-ce un ttulo competencial expreso que atribuyacompetencia al Estado en materia de regulacindel rgimen jurdico general de las subvencio-nes, no es menos cierto que ningn Estatuto de

Anlisis

14

19 Vase Dictamen al Anteproyecto de Ley General de Subven-ciones, n 1.756/2003, de 26 de junio.


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15

Anlisis

Autonoma atribuye a estas ltimas competen-cia exclusiva en la materia subvencional, enten-dida tambin la referencia de forma expresa.

La ausencia de referencia expresa alas subvenciones en el bloque de la constitu-cionalidad, lejos de perjudicar una posiblecompetencia del Estado, la apoya y posibilita,teniendo en cuenta la clusula de cierre deatribucin de competencias contemplada en el

prrafo 3 del artculo 149 CE, que atribuye alEstado las competencias que no hayan sidoasumidas por las Comunidades Autnomas ensus respectivos Estatutos.

No obstante, y antes de plantear laposible aplicacin del artculo 149.3 CE, esnecesario analizar, si la materia subvencionalse encuentra incluida en algn otro ttulocompetencial que goce de referencia expresaen la Constitucin Espaola, mediante la utili-zacin de criterios interpretativos ordinarios.

Tales criterios interpretativos ordi-narios no son otros que aquellos que atienden,de un lado, al sentido y finalidad propia conque los varios ttulos de competencia se han

recogido en la Constitucin yen los Estatutos de Autono-ma, y, de otro, al carcter yobjetivo predominante de lasdisposiciones impugnadas

(Sentencia Tribunal Consti-tucional nm. 65/1998, de 18de mayo).

En este sentido, unobjetivo esencial de la LeyGeneral de Subvenciones estconstituido por la ordenacinde un rgimen jurdico comnen la relacin subvencional (alque anteriormente se hahecho referencia como el

estatuto jurdico de los per-ceptores de subvenciones),rgimen comn que encuen-tra su fundamento en el art-culo 149.1.18 de la Constitu-cin espaola, de acuerdo conel cual el Estado tiene la com-petencia exclusiva sobre lasbases del rgimen jurdico delas Administraciones Pblicasy sobre el procedimiento

administrativo comn.Tanto la Exposicin de Motivos de la

Ley General de Subvenciones como el Consejode Estado 20 trasladan el alcance que una con-solidada doctrina del Tribunal Constitucionalconcede al ttulo competencial de regulacin delas bases del rgimen jurdico de las Adminis-traciones Pblicas. De acuerdo con esta doctri-na, el Estado, dejando en todo caso a salvo lacompetencia de autogobierno que ostentan lasComunidades Autnomas, puede establecer

principios y reglas bsicas sobre aspectos orga-nizativos y de funcionamiento de todas lasAdministraciones Publicas, determinando aslos elementos esenciales que garantizan unrgimen jurdico unitario aplicable a todas lasAdministraciones Pblicas, con el objetivo fun-damental, aunque no nico, de garantizar a losadministrados un tratamiento comn anteellas. Teniendo en cuenta este objetivo, cuantomenor sea la posibilidad de incidencia externa,en la esfera de derechos e intereses de los admi-

nistrados, ms remota resultar la necesidad deasegurar ese tratamiento comn y, por el con-



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trario, mayor relieve y amplitud adquirir lacapacidad de las Comunidades Autnomas deorganizar su propia Administracin segn suspreferencias (Sentencias Tribunal Constitucio-nal nm. 227/1988 de 29 de noviembre, y50/1999, de 6 de abril).

De esta forma, promover una regula-cin de las subvenciones que garantice un tra-tamiento comn a los particulares en cuantosolicitantes, beneficiarios, entidades colabora-doras, terceros relacionados con el objeto de lasubvencin, o incluso el propio concepto de

subvencin cualquiera que sea la Administra-cin subvencionante, no parece incurrir en unainterpretacin extensiva del artculo 149.1.18,tal y como lo ha configurado reiteradamente la

jurisprudencia constitucional, en mayor medi-

da si se tiene en cuenta que el alcance de la LeyGeneral de Subvenciones como legislacinbsica no se extiende en materia de procedi-mientos ms all del establecimiento de unasreglas generales de carcter mnimo.

La Exposicin de Motivos de la Leytraslada igualmente la configuracin que el Tri-bunal Constitucional disea en materia de proce-dimiento administrativo comn, alcance que noqueda reducido a la regulacin del procedimien-to, sino que en este mbito se han incluido los

principios y normas que prescriben la forma deelaboracin de los actos, los requisitos de validezy eficacia, los modos de revisin y los medios deejecucin de los actos administrativos, incluyen-do las garantas generales de los particulares enel seno del procedimiento (Sentencias TribunalConstitucional nm. 227/1988, de 29 denoviembre y 50/1999, de 6 de abril).

En materia sancionadora, la citadaExposicin de Motivos se hace eco de la doctri-

na constitucional en funcin de la cual lasComunidades Autnomas tienen potestad san-cionadora, en las materias sustantivas sobre lasque ostentan competencias y, en su caso, puedenregular las infracciones y sanciones atenindosea los principios bsicos del ordenamiento esta-tal, pero sin introducir divergencias irrazona-bles o desproporcionadas al fin perseguido res-pecto del rgimen jurdico aplicable en otraspartes del territorio, por exigencias derivadasdel artculo 149.1.1 de la Constitucin. (Sen-tencias Tribunal Constitucional nm. 87/1985,

de 16 de julio, 102/1985, de 4 de octubre, y48/1988 de 22 de marzo). Por ello ha declaradoque pueden regularse con carcter bsico, demanera general los tipos de ilcitos administra-tivos, los criterios para la calificacin de su gra-vedad y los lmites mximos y mnimos de lascorrespondientes sanciones, sin perjuicio de lalegislacin sancionadora que puedan establecerlas Comunidades Autnomas, que puedenmodular tipos y sanciones en el marco de aque-llas normas bsicas (Sentencia Tribunal Consti-

tucional nm. 227/1988, de 29 de noviembre).Esta argumentacin, recogida igual-

mente en la Memoria justificativa del Proyectode Ley General de Subvenciones, no solamentees plenamente compartida por el Consejo de

Anlisis

16

La ordenacin

de un rgimenjurdico comnen la relacinsubvencional, sefundamenta en elartculo 149.1.18CE, segn el cualel Estado tiene lacompetenciaexclusiva sobre lasbases del rgimen

jurdico de lasAdministracionesPblicas y sobreel procedimientoadministrativo

comn


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17

Anlisis

Estado, sino que, remitido el Anteproyecto a dic-tamen del rgano consultivo con un determina-do alcance bsico con los fundamentos comenta-dos, el Consejo de Estado 21 consider que ladefinicin del mbito de lo bsico que realiza la

Disposicin Final Primera del Anteproyectoresulta insuficiente, manifestando que el Ante-proyecto realiza un encomiable esfuerzo unifica-dor, reconduciendo a unas lneas de aplicacingeneral la regulacin hasta hoy, enormementedispersa de los distintos tipos de subvencionesde competencia estatal y autonmica; y lo hace,adems, introduciendo numerosos elementos deflexibilizacin que permitiran adaptar normati-vamente la regulacin contenida en la Ley a lascaractersticas y naturaleza especficas de cadatipo de subvenciones y, por supuesto, a las

especialidades derivadas de la organizacin pro-pia de las Comunidades Autnomas (los proce-dimientos contemplados, por ejemplo, son sim-

ples procedimientos de mnimos, y el textopermite que las propias bases reguladoras esta-blezcan fases o trmites adicionales). Este objeti-vo unificador podra verse frustrado si una partetan importante del anteproyecto de Ley vieselimitada su aplicacin al mbito de la Adminis-tracin General del Estado.

ConclusinLa necesidad de abordar un proyec-

to como la Ley General de Subvenciones vienesiendo demandada desde la prctica totalidadde los estamentos que, por un motivo u otro,tienen relacin con el mbito subvencional,estando extendida la apreciacin de que res-ponde al inters general la regulacin de unncleo bsico comn en esta materia.

Si bien la doctrina constitucional enmateria de gasto subvencional reflejada en laSentencia nmero 13/1992 no ofrece una solu-cin adecuada a la configuracin del mbitosubjetivo de la futura Ley General de Subven-ciones que d satisfaccin a la necesidad antesenunciada, diferentes lneas jurisprudencialesdel Tribunal Constitucional atribuyen la com-petencia al Estado para regular, con carcterbsico, el rgimen jurdico general de la insti-

tucin subvencional, por considerarla incluidaen un ttulo competencial expresamente atri-

buido al Estado: las bases del rgimen jurdicode las Administraciones Pblicas y el procedi-miento administrativo comn, la Haciendageneral y bases y coordinacin de la planifica-cin general de la actividad econmica.

El Proyecto de Ley General de Sub-venciones, asume este planteamiento, estable-ciendo en su Disposicin Final Primera lasdisposiciones que constituyen legislacinbsica, y por tanto resultan de aplicacin atodas las Administraciones Pblicas:

La definicin del mbito de aplicacin de laLey: el concepto de subvencin, su rgimen

jurdico y la regulacin de la responsabili-dad derivada de la gestin de fondos proce-

dentes de la Unin Europea. Las disposiciones comunes que definen los

elementos subjetivos y objetivos de la rela-cin jurdica subvencional: principios gene-rales, requisitos para la concesin de subven-ciones y rganos competentes, concepto yrgimen de beneficiarios y entidades colabo-radoras, la exigencia de aprobacin previa debases reguladoras y normas sobre la publici-dad financiacin, informacin interadminis-trativa sobre la gestin de subvenciones.

La determinacin de los procedimientos deconcesin de subvenciones y normas relati-vas a la subcontratacin de actividadessubvencionadas, justificacin de las sub-venciones y gastos subvencionables.

Las causas de invalidez de la resolucin deconcesin, as como las de reintegro de lassubvenciones

El rgimen material de infracciones y lasreglas bsicas reguladoras de las sancionesadministrativa en el orden subvencional.

El contenido bsico de la Ley Generalde Subvenciones fue destacado por el Ministrode Hacienda, en la presentacin del Proyecto enel Congreso de los Diputados22 en los siguientestrminos el contenido bsico del Proyecto deLey de Subvenciones afecta a todas las Adminis-traciones Pblicas y constituye un rgimen jur-dico comn que facilita la necesaria confluenciade las iniciativas que estn llevando a cabo lasComunidades Autnomas en este mbito, biencon leyes especficas sobre las subvenciones, bien

con apartados muy desarrollados de sus propiasleyes presupuestarias.

22 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. Nme-ro 269. Sesin Plenaria nmero 259, 28 de julio de 2003. p. 14.055.



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Desde la venerable Ley deAdministracin y Contabi-lidad de 1911, las leyes quela han sustituido, la LeyGeneral Presupuestaria de1977 y el Texto Refundido

de la Ley aprobado por Decreto Legislativo1091/1988, han tenido la pretensin de servigas maestras en el edificio de la codificacinpresupuestaria espaola.

La elaboracin y promulgacin deuna nueva Ley General Presupuestaria (enadelante LGP) supone, pues, un hito impor-tante que afecta al cuadro de normas queregulan la actividad del sector pblico, y quebien merece unos primeros apuntes sobre sucontenido.

La elaboracin de la nueva LeyGeneral Presupuestaria tiene su origen en laobligacin introducida en la disposicin adi-

cional primera de la Ley 18/2001 General deEstabilidad Presupuestaria (en adelanteLGEP), y es consecuencia necesaria de lanueva cultura y los nuevos comportamientosfinancieros que los diferentes sujetos que inte-gran el sector pblico se obligan a realizar.

Cuestiones previasPara acercarse a la LGP es necesa-rio precisar unas cuestiones previas sobresu relacin con las otras leyes de Estado ycon las leyes de las Comunidades Autno-

mas; lo primero supone estudiar el rango dela ley en el ordenamiento positivo, losegundo su posible carcter de legislacinbsica.

Respecto al primer punto, debesealarse que el contenido de la LGP no seencuentra reservado a una ley a la que laConstitucin Espaola otorgue una supre-maca ley orgnica. No es posible, portanto, la aspiracin lgica de dotarla de unamayor estabilidad. Por ello, habr que con-cluir con Gmez-Ferrer 1 que la ley debeser una ley ordinaria sin que pueda otor-grsele una posicin de superioridad res-pecto a otras leyes, pudiendo ser modificadapor otra ley ordinaria, como las de Presu-puestos.

Lo anterior ha aconsejado que la leyno sea una norma reguladora de los princi-pios bsicos del rgimen econmico financie-

ro del sector pblico, y que slo contempledeterminadas materias de la actividad finan-ciera, especialmente, la presupuestacin, teso-rera, contabilidad y control, sin que pierda elcarcter informador del resto de las leyesfinancieras y, por tanto, ser una norma indis-pensable para su interpretacin.

Aunque este carcter vertebrador dela LGP slo se hubiera conseguido de maneraefectiva al haberla dotado de un mayor rango

legal, debe pensarse que, en el futuro, si la ley

Anlisis

18

1 Rafael Gmez-Ferrer Morant. La posicin de la Ley General Pre-supuestaria en el Ordenamiento Jurdico. IX Jornadas de control finan-ciero. IGAE. Ministerio de Economa y Hacienda. 1986. pg. 41.

La Nueva Ley General

Presupuestaria

Jos Juan Blasco Lang

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Anlisis

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resuelve adecuadamente las cuestiones regula-das, el legislador no se sentir tentado a sumodificacin porque siempre es muy conve-niente en el ordenamiento jurdico, la existen-cia de leyes troncales que lo vertebren y que

estn dotadas de suficiente estabilidad1.

En el mismo sentido, Palao Taboa-da 2 seala que: La auctoritas de la ley codifi-cadora no deriva slo, ni siquiera primaria-mente, de su rango formal, sino de suaspiracin a establecer una disciplina sistem-tica y racional, tcnicamente bien elaborada ycon pretensiones de perdurabilidad. Estosvalores se menoscaban decisivamente si sesomete la ley al vaivn de los intereses pasa-

jeros y mudables de la Administracin.

En cuanto al posible carcter bsicode la ley, no puede desconocerse que existenciertos preceptos que por su propia naturale-za deben revestir carcter bsico por respon-der a un mismo denominador comn que debeser idntico para todos los niveles territoria-les. Esta necesaria homogeneidad a nivelterritorial debe darse como mnimo en rela-cin con el marco contable comn y la regu-lacin de la responsabilidad.

El artculo 149.1.6 de la Constitu-cin, el artculo 13.1 de la Ley 12/1983, de 14de octubre, del Proceso Autonmico y la sen-tencia del Tribunal Constitucional 76/1983,de 5 de agosto, establecen los fundamentostericos para que una ley estatal pueda esta-blecer los principios contables pblicos, unasmismas cuentas anuales y las mismas normasde valoracin, en resumen, el marco contablepblico.

Por otra parte, la regulacin de laresponsabilidad contable (que es una subespe-cie de la responsabilidad civil o patrimonial)debera declararse directamente aplicable atodas las Administraciones Pblicas por lasmismas razones que resulta aplicable a todas(art. 149.1.18 CE) la regulacin de la respon-sabilidad patrimonial (general) de autorida-des y funcionarios frente a cualquier Admi-nistracin, contenida en la Ley de Rgimen

Jurdico de las Administraciones Pblicas(art. 145). Como razn adicional hay que con-siderar que el nico rgano jurisdiccional quepuede exigir esta responsabilidad es el Tribu-nal de Cuentas, lo cual no resulta coherente

con la posible existencia de sistemas de res-ponsabilidad dispares, como si en unos casoslas autoridades y funcionarios pblicos tuvie-ran que responder de los perjuicios causadosa la Hacienda Pblica y en otros, no.

No obstante, aunque existen funda-mentos legales, en ambos casos, que justifica-ban su consideracin como normativa bsica,no se ha considerado que la ley tenga tal carc-ter en ninguna de las materias reguladas.Entiendo que se ha pensado que los aspectos

esenciales de regulacin bsica en materia pre-supuestaria y financiera han quedado ya reco-gidos en la LGEP y si la ley es tcnicamentesatisfactoria sus criterios sern, casi con todaseguridad, adoptados por las ComunidadesAutnomas. Por ello el coste poltico quehubiera supuesto darle un alcance vinculantedirecto ms all del mbito estatal, no resulta-ba asumible por ser posiblemente innecesario.

Est ructura de lanueva Ley GeneralPresupuestaria

La ordenacin de la nueva Ley res-ponde a la sucesin temporal de las fases queintegran el ciclo presupuestario: presupuesta-cin, ejecucin, tesorera, contabilizacin,

control y responsabilidades. El cuadro que sepresenta recoge los ttulos en que se estruc-tura la nueva Ley y su comparacin con laanterior.

Las diferencias ms dignas de men-cin se encuentran en una mayor coherenciaen la sucesin de los Ttulos que se corres-ponde con las fases del ciclo presupuestario.Tambin en la desaparicin tanto de un Ttu-lo, el VIII, especfico para la Seguridad Social,como del Ttulo preliminar dedicado a losprincipios generales cuya enumeracin y defi-nicin no han sido eliminados sino cambiadosde lugar, dado que se incluyen, en los prime-ros artculos del Ttulo dedicado a las mate-rias con las que se relacionan.

1 Rafael Gmez-Ferrer Morant. La posicin de la Ley General Pre-supuestaria en el Ordenamiento Jurdico. IX Jornadas de control finan-ciero. IGAE. Ministerio de Economa y Hacienda. 1986. pg. 41.

2 Carlos Palao Taboada. Reflexiones sobre la codificacin pre-supuestaria, IX Jornadas de control financiero. IGAE. Ministeriode Economa y Hacienda. 1986. pg. 58.


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Por ltimo sealar la agrupacin enun slo Ttulo IV, del Tesoro Pblico, de laDeuda Pblica y de los Organismos Financie-ros, del contenido de lo que en la anterior Leyestaba en los Ttulos IV y V.

Tambin debe destacarse la regula-cin en el Ttulo VII de las responsabilidadesen donde, con muy pocos cambios, se repite elrgimen de responsabilidades contenido en elmismo Ttulo de la anterior Ley y que se con-figura en torno a las responsabilidades conta-bles. Es importante resaltar que la nueva Ley

junto a esta responsabilidad patrimonial decarcter indemnizatorio abre el camino en elTtulo II al establecimiento de otras respon-

sabilidades ligadas a la gestin econmicaefectuada y el cumplimiento de los objetivos.

Objetivos de lanueva Ley GeneralPresupuestaria

La Ley General Presupuestaria de1977 y, posteriormente, el Texto refundido de1988 tuvieron como objetivos principalesadaptar la institucin presupuestaria y susprincipios informadores a la transformacin

experimentada en el Estado y especialmenteen las Administraciones Pblicas, as comointroducir, aunque muy tmidamente, nuevosconceptos como los de racionalidad y eficaciaen la gestin del gasto pblico, exigido esteltimo, por mandato constitucional (art.31.2.b) de la Constitucin Espaola (CE).

La nueva LGP es un desarrollo nor-mativo natural de la LGEP, y esta ley es con-secuencia de los nuevos vientos que soplan enEuropa sobre poltica econmica, en su ver-tiente presupuestaria, que establecen la nece-sidad de que los Estados mantengan la esta-bilidad presupuestaria como requisitonecesario para poder conseguir crecimientos

econmicos sostenidos con baja inflacin, almismo tiempo que constituye una premisaimprescindible para una poltica monetariaordenada.

La LGEP significa un cambio cultu-ral de enorme trascendencia cuya continua-cin debe ser la reforma de las institucionespresupuestarias, contables y de control paraadaptarlas a sus principios ordenadores:

Principio de estabilidad presupuestariapara el sector pblico administrativo yprincipio de equilibrio financiero para elsector pblico empresarial.

Principio de plurianualidad.

Anlisis

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Nueva LGP LGP

Ttulo I. mbito de aplicacin y de la Ttulo Preliminar. Principios GeneralesHacienda Pblica estatal Ttulo I. Del Rgimen de la Hacienda Pblica

Ttulo II. De los Presupuestos Generales Ttulo II. De los Presupuestos

del EstadoTtulo III. De las relaciones financieras con Ttulo IX. De los Entes Territorialesotras Administraciones

Ttulo IV. Del Tesoro Pblico, de la Deuda Ttulo IV. De las Operaciones FinancierasPblica y de las Operaciones Financieras Ttulo V Del Tesoro Pblico

Ttulo V. Contabilidad del Sector Pblico Ttulo VI. De la Contabilidad PblicaEstatal

Ttulo VI. Del control de la gestin Ttulo III. De la Intervencineconmico-financiera ejercido por laIntervencin General de la Administracindel Estado

Ttulo VII. De las Responsabilidades Ttulo VII. De las responsabilidadesTtulo VIII. De los Presupuestos, de laIntervencin y de la Contabilidadde la Seguridad Social


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Anlisis

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Principio de transparencia.

Principio de gestin eficiente y eficaz.

De estos principios se derivan en

gran medida los objetivos de la LGP.El principio de estabilidad presu-

puestaria conlleva necesariamente austeridady rigor en la gestin econmica y financieradel sector pblico. Con este fin la LGP pre-tende ordenar y disciplinar el heterogneo ycomplejo entramado de los entes pblicos denaturaleza muy diversa que constituyen laorganizacin del sector pblico estatal.

Concretamente, un objetivo de la

nueva Ley es la ordenacin econmicofinanciera del sector pblico estatal.

Por otra parte, los principios de plu-rianualidad y eficiencia exigen modificacionesinnovadoras en las tcnicas de presupuesta-cin para una asignacin ms eficiente de losfondos pblicos, lo que supone establecer laprogramacin plurianual y la introduccinpaulatina de la presupuestacin por objetivosy ligar las decisiones del gasto pblico a los

resultados obtenidos en el cumplimiento delas tareas u objetivos previstos. Todo ello,dentro de un esquema presupuestario demenor rigidez en la ejecucin de los gastosque vaya posibilitando la evolucin hacia unamayor responsabilizacin de los gestores.

Por tanto, otro objetivo de la nuevaLey es introducir la programacin pluria-nual, disminuyendo la rigidez en la ejecu-cin de los gastos presupuestarios e ini-ciar el establecimiento de un sistema de

gestin y responsabilidad por objetivos.

Por ltimo cabe sealar la ntimarelacin entre la transparencia y la eficien-cia, y de ambos principios con el de estabili-dad. La transparencia debe hacer posible, atravs, de los diferentes mecanismos de con-trol tcnico, poltico y social una mayor efi-ciencia y sta, a su vez, es clave para conse-guir y mantener situaciones de estabilidadpresupuestaria.

Uno de los mayores aciertos de laLGEP es la consagracin del principio detransparencia en una norma legal de discipli-na presupuestaria, pues la complementarie-dad entre estabilidad y transparencia viene

respaldado por los anlisis ms recientes de laeconoma poltica presupuestaria 3.

La LGEP, en su artculo 5 define deuna manera, a mi juicio, limitada este princi-

pio, estableciendo que: Los presupuestos delos sujetos comprendidos en el mbito deaplicacin de esta ley y sus liquidacionesdebern contener informacin suficiente yadecuada para permitir la verificacin delcumplimiento del principio de estabilidadpresupuestaria.

La transparencia, va ms all delseguimiento del objetivo de estabilidad presu-puestaria. An cuando esta finalidad es muyimportante, la transparencia debe entenderse

tambin como la informacin completa, sufi-ciente, adecuada y fiable que hace posible unaasignacin eficiente de los recursos pblicosque presentan los entes pblicos.

La aplicacin de este principio detransparencia y su relacin con una gestinpblica basada en la legalidad y la eficiencia seenlaza con los objetivos de la LGP de esta-blecer un sistema de informacin contablepblico y de control interno adaptados a

los nuevos procedimientos de gestin ypresupuestacin que favorezcan la trans-parencia y la eficacia en el sector pblicoestatal.

Ordenacin econmico-financiera del sectorpblico estatal

La nueva Ley ha ampliado el mbitode aplicacin subjetivo de la Ley anterior. Delconcepto de Hacienda pblica estatal, se pasaal del sector pblico estatal.

Se incluyen, por tanto, la Adminis-tracin General del Estado as como todos losentes pblicos, cualquiera que sea su natura-leza, que se encuentren vinculados con ella entre s. Se han considerado como criterios de

3 Jos Manuel Gonzlez Pramo. Costes y Beneficios de la dis-ciplina fiscal: La Ley de Estabilidad Presupuestaria en perspectiva.Ministerio de Hacienda. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid2001. pg.104.


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vinculacin los de financiacin mayoritaria ocontrol efectivo. La ley no define los diferen-tes entes pblicos (organismos autnomos,entes pblicos empresariales, entidades de laSeguridad Social, sociedades mercantiles

estatales, fundaciones del sector pblico esta-tal, otras entidades estatales de derechopblico), remitindose a la definicin conteni-da en sus leyes especficas, slo los consorciosson definidos en el articulado de la nueva Ley(art. 2.1.h.)

De esta forma la ley recoge el prin-cipio de universalidad del presupuesto que seconsagra en el art. 134 de la ConstitucinEspaola, incluyendo la totalidad de los entesque conforman el sector pblico estatal.

Pues bien, la ley trata de ordenareste heterogneo universo de entes pblicos,de naturaleza jurdica diversa, y que, en granmedida, se ha originado por una bsqueda deformas de gestin ms permisivas y menosrgidas en lo que se ha dado en llamar huida

del derecho administrativo. Para esa ordena-cin se consideran bsicamente, los mismoscriterios de carcter econmico que se utili-zan en la Contabilidad Nacional, siguiendo elsistema de Cuentas Econmicas (SEC-95)

para la sectorizacin de los entes pblicos.No debemos olvidar que una de las

crticas de orden tcnico que se hace a la LGEPes la falta de engarce entre la sectorizacinSEC-95 y los establecidos en la normativa pre-supuestaria 4. Pues bien, con la clasificacinprevista en el artculo 3 de la LGP se intentaminorar al mximo este posible desfase.

La ley atiende, a la hora de clasificarlas entidades integrantes del sector pblico, a

su naturaleza econmico-financiera, clasifi-cando a los distintos entes en tres subsecto-res: el administrativo, el empresarial y el fun-dacional, atribuyendo a cada subsector unrgimen presupuestario, contable y de controlpeculiar, que aparecen resumidos en elsiguiente cuadro:

Sin embargo, la nueva Ley (disposi-cin adicional decimotercera) respeta y mantie-ne la clasificacin actual de los diferentes entes

pblicos por lo que los principios de reordena-cin sectorial que se contienen son fundamen-talmente una apuesta de futuro. En esta lnea seprev un mayor rigor a la hora de determinar lanaturaleza jurdica de los nuevos entes que secreen en el sector pblico que deber adaptarse

a las verdaderas caractersticas del Ente encuestin. As en la disposicin adicional dcimase establece que en el expediente de constitu-

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RgimenSector Pblico Estatal

Administrativo Empresarial Fundaciones

Presupuestario Objetivo Estabilidad Objetivo de Equilibrio Objetivo de EquilibrioPresupuestaria Financiero Financiero

Limitativo Presupuestos de Presupuestos dePresupuestos por Explotacin y de Capital Explotacin y de Capitalobjetivos Programa de Actuacin Programa de Actuacin

Plurianual (PAP) Plurianual (PAP)

Contabilidad Plan General Plan General de Adaptacin del Plan deContabilidad Pblica Contabilidad Privada Contabilidad enCuenta de Resultados Memoria Especfica Entidades sin Finespor Objetivos en los de Lucro.casos en que se Memoria Especficaestablezcan stos

Control Funcin Interventora Auditorias Pblica y, Auditoria Publica,Control Financiero en determinados casos, fundamentalmentePermanente y control financiero auditora de cuentasAuditoria Pblica permanente anuales

4 Jos Manuel Gonzlez Pramo. Costes y Beneficios de la dis-ciplina fiscal: La Ley de Estabilidad Presupuestaria en perspectiva.Ministerio de Hacienda. Instituto de Estudios Fiscales. Madrid2001. pg.104.


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cin de las sociedades mercantiles se acompaeuna memoria que justifique el cumplimiento delas condiciones previstas en el art. 3 para supertenencia al sector pblico empresarial,pudindose peridicamente verificar los datosincluidos en la memoria y proponerse, en sucaso, su reclasificacin. Parecidas exigencias secontienen para las fundaciones del sector pbli-co estatal en la Ley 50/2002, de Fundaciones.

Por ltimo sealar que la disposi-cin transitoria primera establece que en el

plazo de un ao a partir de la entrada en vigorde la ley se proceder a la adaptacin de losOrganismos Autnomos Comerciales y losOrganismos Pblicos de Investigacin a lasdisposiciones de la nueva Ley, manteniendomientras tanto su rgimen actual.

Sin embargo y a propsito de lassituaciones peculiares de los diferentes entesdel sector pblico estatal y su deseo de encon-trar regulaciones jurdicas ms acordes con la

naturaleza de sus operaciones, los problemasque se plantean no son, en todos los casos,objeto de la LGP, pues no son temas presu-puestarios ni de control, ni de contabilidad. Setratan ms bien de problemas de gestin, rigi-deces que les impiden funcionar eficientemen-

te y que derivan en muchos casos de la apli-cacin de otro tipo de leyes horizontales comola Ley de Funcin Pblica, el Rgimen dePersonal de la Administracin de Estado, laLey de Contratos del Estado, etc.; es el eternodilema de buscar un equilibrio entre los pro-cedimientos garantistas que tratan de evitarla discrecionalidad y las corruptelas en elmbito pblico y una gestin ms flexible quefavorezca la eficiencia y se mida por los resul-tados obtenidos.

Programacin plur ianualy presupuestaria msflexible y por objetivos

La nueva Ley incluye todas lasinnovaciones de carcter presupuestario que

se derivan de la LGEP, regulndose la pro-gramacin plurianual, los procedimientospara la determinacin de los objetivos deestabilidad, el establecimiento de lmite delgasto no financiero del Estado y la gestin delFondo de Contingencia.


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En trminos generales se puededecir que con la nueva Ley se establece uncuadro normativo suficientemente flexiblepara poder avanzar, de forma paulatina, enuna mejora de la presupuestacin que permi-

ta pasar de unos presupuestos bsicamenteincrementalistas a unos presupuestos defini-dos en trminos de tareas y objetivos.

Ampliando lo anterior se destacancomo aspectos de mayor inters, por su nove-dad, los siguientes:

1) La programacin presupuestaria plu-rianual, que se efecta mediante la elabo-racin de unos escenarios plurianuales,que se deben ajustar al objetivo de estabi-

lidad presupuestario fijado. Dichos esce-narios determinan los lmites referidos alos tres ejercicios siguientes que debe serrespetado en la accin del gobierno.

Los escenarios plurianuales se desarro-llan en programas plurianuales por cen-tros gestores. Los Presupuestos Genera-les suponen la concrecin anual de lasprevisiones contenidas en dichos escena-rios plurianuales.

No obstante la Ley (art 47) establece lmi-tes a los compromisos de gastos de carcterplurianual, lo que no parece lgico siempreque dichos compromisos estn contempla-dos dentro de un escenario plurianual. Qui-zs hubiera sido el momento de introduciren la normativa espaola los crditos decompromisos por ser ms acordes con unaprogramacin presupuestaria plurianual.

2) Presupuestacin por objetivos. La Ley

establece los principios generales para irhaca una presupuestacin por objetivosque permita una asignacin de crditospresupuestarios sobre bases fundamenta-das en la eficiencia en la gestin realizadaen ejercicios precedentes.

Lo anterior se concreta en que los pro-gramas presupuestarios, que se configu-ran como elementos bsicos de la presu-puestacin, deben estar referenciados por

objetivos; no obstante se permite que laactividad de servicios horizontales y losinstrumentales pueden configurarsecomo programas de apoyo (art 35.3), delo que se deduce que podra no tener obje-tivos especficos.

Las asignaciones presupuestarias a loscentros gestores del gasto se realizarn

teniendo en cuenta, entre otras circuns-tancias, el nivel de cumplimiento de losobjetivos de los ejercicios anteriores.

La voluntad de hacer creble el sistema degestin por objetivos queda patente en laincorporacin de toda la informacinsobre objetivos, tanto en los Presupuestosque se presentan a las Cortes, como en lascuentas anuales que rinden los centrosgestores al tener que dar informacin

detallada en la memoria (art 70).3) Evaluacin de polticas pblicas. El art

72 de la nueva Ley enuncia que el Ministe-rio de Hacienda en colaboracin con loscentros gestores, impulsar y coordinar la

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La nueva Leyestablece uncuadro normat ivoflexible paraavanzar en unamejora de lapresupuestacin

que perm itapasar de unospresupuestosbsicamenteincrementalistas a

unos presupuestosdefinidos entrm inos detareas y objet ivos


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evaluacin de las polticas del gasto, con lafinalidad de asegurar que alcancen los obje-tivos estratgicos perseguidos y valorar losimpactos socioeconmicos de los mismos.

Se trata de la enunciacin general de unnuevo instrumento para favorecer el an-lisis de la gestin del gasto desde nuevasperspectivas que necesitar concretarseen el tiempo a travs de su correspon-diente desarrollo.

4) Mayor flexibilidad en la ejecucin pre-supuestaria. La Ley permite que sean lospropios centros que van a gestionar elpresupuesto los que dispongan en mayormedida de mecanismos adecuados para

agilizar su gestin, simplificando los tra-mites actualmente en vigor y otorgndo-les mayores facultades para la utilizacinde sus crditos sin necesidad de realizarmodificaciones presupuestarias.

El crdito presupuestario define el nivel devinculacin de las asignaciones. La infor-macin presupuestaria existente por deba-

jo del crdito presupuestario tiene, exclu-sivamente, relevancia contable. En

consecuencia, la gestin presupuestaria setramita al nivel de crdito presupuestario.

La especificacin de los Presupuestos delEstado y de los Organismos Autnomos serealiza diferenciadamente, lo que suponeuna novedad en relacin con la situacinactual en la que los crditos presentan elmismo nivel de vinculacin en amboscasos. La razn de este tratamiento dife-renciado responde a la propia naturalezade la actividad que desarrollan los Orga-

nismos y sus mecanismos de financiacin.

La nueva Ley contempla que:

En el caso del Estado, los crditos parainversiones se especifiquen a nivel decaptulo frente a la situacin actual enque lo son a nivel de artculo, mante-nindose igual la especificacin de losrestantes captulos.

En el caso de los Organismos autno-

mos, la especificacin se realizar a nivelde captulo para los gastos de personal,gastos corrientes de bienes y servicios einversiones reales, frente a la situacinactual en que se especifican, con carctergeneral, a nivel de artculo.

Se regulan tambin las modificacio-nes con cargo al Fondo de Contingencias, quese consigna cada ejercicio en el Presupuesto delEstado por un importe del 2 por 100 del totalde gasto para operaciones no financieras y cuya

finalidad es reducir las modificaciones presu-puestarias con incidencia en el dficit a las abso-lutamente imprescindibles.

Establecim iento de unsistema de informacincontable con mltiples

finalidadesEn el Ttulo V de la nueva Ley, la

Contabilidad Pblica se configura como un sis-tema de informacin econmico, financiera ypresupuestaria que tiene diversas finalidades,que a efectos sistemticos se agrupan en dos:

1) Facilitar la informacin de carcter presu-puestario, econmico, financiero y patri-monial necesaria para la formacin de laCuenta General del Estado.

Esta informacin se concreta en las cuentasanuales que estn obligadas a rendir todaslas entidades del sector pblico estatal.Estos documentos informativos deben sertiles para la toma de decisiones del gestory de las autoridades presupuestarias.

2) Facilitar la informacin para el segui-miento de los objetivos de estabilidad pre-supuestaria.

De un lado, los referidos al cumpli-miento del principio de estabilidad pre-supuestaria para el sector pblicoadministrativo, que se miden en trmi-nos de Contabilidad Nacional.

De otro, los referidos al cumplimientodel principio de equilibrio financieroaplicables al sector pblico empresarialy que se miden en trminos de contabi-lidad financiera.

Para la elaboracin de las cuentasanuales se aplicar el plan contable que corres-ponda y que viene determinado segn su perte-nencia a los subsectores establecidos en la nuevaLey: administrativo, empresarial y fundacional.


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En consecuencia, las entidades queintegran el sector pblico administrativo apli-carn los principios contables pblicos, ascomo el desarrollo de los principios y normasestablecidas en el Plan General de Contabili-dad Pblica y sus normas de desarrollo.

Las entidades que integran el sectorpblico empresarial debern aplicar los princi-pios y normas de contabilidad recogidos en elCdigo de Comercio y el Plan General de Con-tabilidad de la empresa espaola, as como susadaptaciones y disposiciones que lo desarrollan.

Por ltimo, las fundaciones del sec-tor pblico estatal, que integran el sectorpblico fundacional, debern aplicar los prin-

cipios y normas de contabilidad recogidos enla adaptacin del Plan General de Contabili-dad a las entidades sin fines lucrativos y dis-posiciones que lo desarrollan.

No obstante lo anterior, cabe desta-car la obligacin impuesta a las sociedadesmercantiles estatales, las entidades pblicasempresariales y el resto de sector pblicoestatal sometidos a los principios y normasde contabilidad recogidos en el Plan Generalde Contabilidad de la empresa espaola y lasfundaciones del sector pblico estatal de pre-sentar, junto con sus cuentas anuales, uninforme relativo al cumplimiento de las obli-gaciones de carcter econmico-financieroque asumen dichas entidades como conse-

cuencia de su pertenencia al sector pblico.

Asimismo, supone una novedad sig-nificativa la obligacin de las entidades del sec-tor pblico empresarial, de incluir en sus cuen-tas anuales una propuesta de distribucin deresultados. Lo cual debe posibilitar una mejorgestin de la tesorera del sector pblico esta-tal. Esta medida puede considerarse comple-mentaria con las nuevas facultades atribuidasal Ministro de Hacienda en el Ttulo relativo a

los presupuestos, para declarar la no disponibi-lidad de transferencias y requerir el ingreso dedisponibilidades lquidas en Organismos aut-nomos, que persiguen los mismos efectos.

Como consecuencia de las nuevastcnicas de presupuestacin que se prevn enla Ley, la Cuenta General debe dar informa-cin sobre el grado de realizacin de los obje-tivos presupuestarios. Por otra parte, aunqueno existe un compromiso a fecha determina-da, la ley prev que la Cuenta General se pre-

sente de forma consolidada bien en su totali-dad o por sectores.

El sistema de informacin contablepblica debe tambin suministrar los datosque permitan la elaboracin de las cuentasnacionales del sector pblico. En concreto,elaborar las cuentas nacionales de las unida-des que componen el sector de las Adminis-traciones Pblicas de acuerdo a los criteriosde delimitacin institucional e imputacin de

operaciones establecidos en el Sistema Euro-peo de Cuentas Nacionales y Regionales.

Elaborar las cuentas nacionales de lasunidades que componen el Subsector de lasSociedades Pblicas no financieras y de las Ins-

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El control internose puede ejerceren tresmodalidades: latradicional funcininterventora,el actualizado

control financieroy por ltimo laauditora pblicaque recoge todaslas actuaciones de

control ex-postsobre cuentaso documentoseconmicosya formulados


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tituciones financieras pblicas de acuerdo a loscriterios de delimitacin institucional e imputa-cin de operaciones establecidos en el SistemaEuropeo de Cuentas Nacionales y Regionales.

Por otra parte debe permitir tam-bin la elaboracin del informe sobre elgrado de cumplimiento del objetivo de esta-bilidad presupuestaria en los trminos pre-vistos en el artculo 9 de la LGEP. As comosuministrar los datos necesarios para deter-minar las situaciones de desequilibriofinanciero, a efectos de su comunicacin alas autoridades presupuestarias para que

propongan los correspondientes planes desaneamiento.

Por ltimo, mencionar una novedadde inters y es la enunciacin en la Ley de los

principios contables pblicos, con lo que seeleva su rango normativo, lo que dificulta elestablecimiento de regmenes especficos posibles excepciones a los mismos.

Como resumen de todo lo anterior,el siguiente cuadro refleja esquemticamenteel Sistema de informacin contable pblicoque se contiene en la nueva Ley.

I mplantacin de unsistema de controlinterno de la actividadeconmico-financieraflexible que favorezcael cumplimientode la legalidady la gestin eficiente

En la anterior Ley exista un Ttu-

lo especfico dedicado al control interno queslo haca referencia a la funcin interven-tora (Ttulo III, de la Intervencin), el restode las competencias de control se encontra-ban dispersas en diferentes Ttulos de laLey: el control financiero se defina en el

Ttulo I, artculos 17 y 18, la regulacin dela auditora de cuentas en el Ttulo VI y laIntervencin de la Seguridad Social en elTtulo VIII.

La nueva Ley realiza un importan-

te esfuerzo sistematizador en el Ttulo VI,estableciendo una regulacin unitaria y msadecuada del control interno de la gestineconmico financiera del sector pblico ejer-cido por la Intervencin General de laAdministracin del Estado (en adelanteIGAE). Este control se puede ejercer en tresmodalidades: la tradicional funcin interven-tora, el actualizado control financiero per-manente y por ltimo la auditora pblicaque recoge todas las actuaciones de controlex-post sobre cuentas o documentos econ-micos ya formulados.

Debe sealarse que no se regula elcontrol sobre los beneficiarios de subvencio-nes, llamado tambin control parapblico, por

SISTEMADE INFORMACINECONMICOFINANCIERA

INFORMACIN ECONMICO FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA.PARA RENDIR LAS CUENTAS Y FORMAR LA CUENTA GENERAL.(Se incluye informacin sobre objetivos presupuestarios)

INFORMACIN SOBRE EL SEGUIMIENTO OBJETIVO DE ESTABILIDAD

REGMENES DECONTABILIDAD

SECTOR PBLICO ADMINISTRATIVO Plan pblico

SECTOR PBLICO EMPRESARIAL Plan privadoSECTOR PBLICO FUNDACIONAL Plan adaptado a entidades

sin nimo de lucro

DESTINATARIOSDE LACONTABILIDAD

RGANOS DE DIRECCIN Y GESTIN

RGANOS DE REPRESENTACIN POLTICA RGANOS DE CONTROL EXTERNO E INTERNO PUBLICACIN EN EL B.O.E. DE LAS CUENTAS ANUALES


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estar regulado especficamente en la LeyGeneral de Subvenciones.

Segn se le clasifique al sujeto con-trolado en el sector pblico administrativo,

empresarial o fundacional se le establece un

particular sistema de control que va desdeformas ms intensas a otras ms suaves.

El esquema general de aplicacin delas distintas modalidades de control es el

siguiente:

Se pretende que el sistema sea flexi-ble, al prever que el Consejo de Ministrosante circunstancias excepcionales, pueda alte-

rar el rgimen de control inicialmente previs-to para cada entidad.

La funcin interventora se configuraigual que lo era en la anterior Ley como uncontrol de legalidad ex-ante con efectos sus-pensivos del acto administrativo. Su aplicacinms habitual ser a travs de la verificacin delos requisitos bsicos del acto administrativointervenido, ya que la fiscalizacin plena sereserva especficamente slo para los supues-tos de gastos de cuanta indeterminada yaquellos otros que deban ser aprobados por elCons

los presupuestos participativos a debate

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