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Sumario │

UNIDADDIDÁCTICA

1 DERECHO PÚBLICO, ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SISTEMA NORMATIVO

PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

1. Derecho Público y Derecho Privado

1.1. Un equilibrio diferente para problemas diferentes 1.2. Voluntad, razón y ley en la construcción del Derecho Público

1.2.1. La ley como expresión de la voluntad general 1.2.2. La ley como ordenación de la razón

1.3. Las potestades públicas en el centro del Derecho Público

2. Las potestades administrativas

2.1. Concepto y caracteres 2.2. Diferencia con las potestades legislativa y jurisdiccional 2.3. El problema de su total sometimiento a la ley y al Derecho

2.3.1. Vinculación negativa y vinculación positiva a la ley 2.3.2. Las potestades administrativas como poderes funcionales. Su pleno sometimiento a la ley y al

Derecho

3. El ordenamiento jurídico-administrativo

3.1. Normas superiores: ley y normas con rango de ley 3.2. Normas inferiores: los reglamentos como producto de la potestad reglamentaria 3.3. Otras manifestaciones normativas. El problema de las pseudonormas 3.4. Papel de la costumbre y los principios generales en el Derecho Administrativo

3.4.1. La costumbre 3.4.2. Los principios generales

4. El principio de legalidad

4.1. Contenido y alcance de este principio 4.2. Sus manifestaciones en el Derecho Administrativo

4.2.1. Reserva de ley

"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

DERECHO ADMINISTRATIVO

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4.2.2. Jerarquía normativa 4.2.3. Irretroactividad de disposiciones desfavorables 4.2.4. Interpretación restrictiva de disposiciones desfavorables 4.2.5. Norma previa 4.2.6. Acto previo 4.2.7. Inderogabilidad singular de las normas 4.2.8. Principios de proporcionalidad y congruencia «medios-fines»

5. Recapitulación. El Derecho Administrativo como sistema coherente para la habilitación y control de las potes-tades administrativas

CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

LECTURAS RECOMENDADAS

EJERCICIOS VOLUNTARIOS

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS



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Derecho Público, Administración pública y sistema normativo

PRESENTACIÓN Y OBJETIVOS

Presentación

El Derecho Público, el ordenamiento de los bienes, actividades e intereses comunes a todos, se ca-racteriza por un equilibrio jurídico en el cual las prerrogativas del poder público se contrapesan con las garantías del ciudadano. En esta Unidad didáctica se conocerán sus principales elementos:

• Laspotestadespúblicas.

• Lasnormasquelesdanvidaylesponenlímites.

• Elfundamentalprincipiodelegalidad,presenteenlatotalidaddelordenamientojurídico- público.

Entre las potestades públicas, en esta asignatura se dedicará especial atención a las potestades admi-nistrativas.Otraspotestades,comolalegislativaolajurisdiccional,seránobjetodeanálisisendiferentesdisciplinas.Perolaspotestadesadministrativas,comodosismedidasdepoderplenamentejuridificado,deben ocupar un lugar central en la atención de quien penetra por primera vez en el Derecho Público.

Ello lleva naturalmente a un primer contacto con el ordenamiento jurídico administrativo. La Unidad didácticaplanteaunaprimeraaproximaciónasusnormas(proponiendounareflexiónsobrelas«pseu-donormas»quevienenprodigándoseúltimamente)yalvariadocontenidodelprincipiodelegalidadensuaplicaciónespecíficaaestaramadelDerecho.

Objetivos

• EstaUnidaddidácticaconducealalumnohaciaelDerechoqueregulalaactuacióndelpoderejecutivo,atravésdesuselementoscentrales:laspotestadesadministrativasyelprincipiode legalidad.

• Elequilibrio«prerrogativasdelaAdministración-garantíadelparticular»debequedarper-fectamenteasentadoenlaconcienciadelalumno,comobaseparasuavanceposteriorenelDerecho Administrativo.




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1. DERECHO PÚBLICO Y DERECHO PRIVADO

1.1. UN EQUILIBRIO DIFERENTE PARA PROBLEMAS DIFERENTES

Cuandodosparticularestieneninteresesencontrados,suenfrentamientoseproducedeigualaigual.Sidosvecinosriñenporunacuestióndelinderosdesusfincas,ningunodeellospuedeimponerseasuadversario.Tantovalelapalabradelunocomoladelotro.Ambossonigualesantelaley,ytambiénlosonanteeljuezquehadedirimirsuconflicto.SetratadeunacuestióndeDerechoPrivado.

Perosiunapersonatieneunproblemadelindesconelcaucedeunríooconunaplayaqueesdetodos,lascosascambian.Elaguaquecirculaporesecaucellegaamuchaspersonasysonmuchastam-biénlasqueusanlaplaya.Lasautoridades,encasodeconflicto,sostendránlógicamentelosderechosdemuchosfrentealasreclamacionesdeuno.Esposibleinclusoqueestetengarazón,yqueeltrozodetierraquereclamarealmentelepertenezcaaél,sinafectaralríoolaplayadequesetrate;perolasauto-ridadestendránqueconstatartalsituaciónyquedarconvencidasantesdequeelterrenodiscutidopuedaser ocupado por su dueño. Se trata de una cuestión de Derecho Público.

ElDerechoPúblicoordenayresuelvelasrelacionesentreelindividuoylacolectividad.Ylohacea partir de la prevalencia de los intereses de la generalidad sobre los de cada uno de los individuos que lacomponen.Enelpasado,comosabemos,estaprevalenciaimponíaunciertodesequilibrioenfavordelaautoridaddelmonarca.Losciudadanoseran«súbditos»,sujetosalavoluntaddelrey,voluntadque era irresistible cuando de los asuntos del reino se trataba. Con el Estado de Derecho, las cosas se reequilibraron.

En este tipo de Estado se mantiene la prevalencia de lo público sobre lo privado, pero se añaden ga-rantíasparalosparticulares.Seaseguraalosciudadanosquelapreferenciadelocolectivosobreloin-dividualsoloseráexigibleconformealasleyesaceptadasportodosyatravésdeunosprocedimientospreestablecidos. Se asegura también que los intereses particulares solo cederán ante la voluntad general previamentemanifestadaenunaleyysometidaaloslímitesconstitucionales.Bajoesteentendimientoseformóelactualequilibrioentrelasprerrogativasdelpoderylasgarantíasdelosparticulares,carac-terístico del Derecho Público.

Dichoequilibrioesdistintodelqueseproduceentreiguales,quedaformaalDerechoPrivado,peroestambién«equilibrio».Labalanzadelajusticiafuncionaigualenamboscasos.EnelDerechoPrivado,los dos platillos de la balanza contienen lo mismo: intereses particulares. En el Derecho Público, en uno delosplatilloshayunpesoañadido,eldelosinteresesgenerales,queesimportante;peroestácompen-sado con el igualmente importante peso de las garantías del particular, que lo igualan.

Pensemosenunciudadanoquerecibelavisitadeuninspectorfiscal.Comoautoridadpúblicaenejerciciodesusfunciones,elinspectortienelafacultaddeexigirladocumentacióndelasactividadeseconómicasyelciudadanolaobligacióndeexhibirla,delmismomodoqueseexhibeanteunagentedetráficoladocumentacióndelvehículo.Perosiunouotroobservanalgunainfracciónnopuedensancio-narlaasuvoluntad,sinoquehandehacerlodentrodeloslímitesyporlosprocedimientosestablecidosalefecto.Esteprocedimientoincluye,porejemplo,elderechoaseroídoyapresentaralegacionesenlapropiadefensa;sinél,cualquiersanciónesnuladeplenoderecho,poromisióndetrámitesesenciales



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delprocedimiento.Elejercicioporlasautoridadesdelaspotestadesinspectoraysancionadoraestáso-metido a reglas que incorporan garantías para el sujeto a dichas potestades de que tal ejercicio se hará siempreconformealalegalidad.

1.2. VOLUNTAD, RAZÓN Y LEY EN LA CONSTRUCCIÓN DEL DERECHO PÚBLICO

1.2.1. La ley como expresión de la voluntad general

UnacaracterísticageneraldelDerechoPúblicoesque,mientrasenelDerechoPrivadolamayoríadelascuestionessesolventanconcriteriosdejusticia,enelDerechoPúblicohaymuchascuestionesquedependen de la voluntad general sin que sean aplicables tales criterios. Por ejemplo, en el continente eu-ropeo los vehículos circulan por la derecha mientras que en Gran Bretaña lo hacen por la izquierda, sin queseaposibledeterminarqueunladoseamás«justo»queotro.Oporejemplotambién,unospaíseseuropeosabrieronsusfronterasentresíyotrosno;unosentraroneneleuroyotrosno,etc.,siendoper-fectamenteválidosloscomportamientosdetodosellos.

EnsumomentoMontesquieudefiniólaleycomola«expresióndelavoluntadgeneral»,porcontra-posiciónalavoluntaddelmonarca.AntesdelaRevoluciónFrancesasedecía:lavoluntaddelreytienefuerzadeley;despuésdeella,tansololavoluntaddelaNacióndebidamenteformalizadaestádotadadetalfuerza.Poresoelartículo6delaDeclaracióndelosDerechosdelHombreydelCiudadanodice:

«Laleyeslaexpresióndelavoluntadgeneral.Todoslosciudadanostienenderechoacon-tribuir a su elaboración, personalmente o por medio de sus representantes. Debe ser la misma paratodos,yaseaqueprotejaoquesancione».

EnesteprincipioseapoyafirmementeelDerechoPúblico:enasuntosdetrascendenciacolectiva,lavoluntadgeneralexpresadaenformadeleyyformadapormétodosdemocráticosesdecisiva.

1.2.2. La ley como ordenación de la razón

Pero la voluntad general no lo es todo. Ni el Estado de Derecho ni el principio democrático permiten quelasmayoríasoprimanalasminorías.ElEstadodeDerechoproclamalaigualdadtantodelosindi-viduoscomodelosgruposenqueseintegran.Losderechosfundamentalesdecontenidocolectivo(de-rechoafundarpartidososindicatos;alalibertadesdeopinión,expresión,reuniónymanifestación;etc.)sonvitalesenelDerechoPúblico.Lavoluntaddelasmayorías,yconellalaley,tienelímitesquedebenrespetar.Ademásdeserexpresióndelavoluntadgeneral,laleyes–odebeser–tambiénrazónyDerecho.

Laleyesuna«ordenacióndelarazónhaciaelbiencomún»habíadichoTomásdeAquinosiglosantes de Montesquieu. Los constructores de los primeros parlamentos democráticos estaban seguros de que, de las discusiones que se sostendrían en las cámaras legislativas, surgiría necesariamente una razón colectiva que se impondría por sí misma. Pensaban que a través de las elecciones el pueblo enviaría a susmejoresciudadanosaestasasambleas.Enfin,elcomponenteracionalsiempresehadadoporsu-puestoenlasleyesdemocráticas.

La observación de la realidad de la política actual hace dudar un tanto de las presunciones expues-tas.LosaparatosdelospartidosdominanlamecánicaelectoralyllevanalParlamentoapersonasdócilesasuslíderes.Enlasdiscusionesparlamentariasladialéctica«aliado-adversario»pasamuchasvecesporencimadelasexigenciasdelarazón.Enocasiones,lasleyessalendelascámarasllenasdeambigüeda-




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des e incoherencias como resultado de unos pactos políticos tremendamente intrincados. La conclusión esobvia:laley,sinperdersucarácterdepiezaesencialdelsistemanormativo,necesitasercomplemen-tadaporalgo.Esealgoes«elDerecho».

LosciudadanosylospoderespúblicosestánsometidosalaleyyalDerecho,dicenuestraConstitución.ElDerecho,porsupuesto,estáformadoporlaConstituciónylasleyes,perotambiéntieneotroselementosyseoriginaenvarias«fuentesdelDerecho».LasfuentestradicionalesdelDerechoespañol,comoesbiensabido,sonlaley,lacostumbreylosprincipiosgeneralesdelDerecho,ysoninterpretadasycompleta-das por la jurisprudencia de los tribunales de justicia, tal como dice el artículo 1 de nuestro Código Civil.

En la interacción de todo ello con la realidad social de cada momento, surgen unas instituciones ju-rídicasestablesypermanentes,que,porfortuna,resultanmássólidasquelasnormasquelascomponen.Lasnormaspasan,sesustituyenunasaotraseneltiempo,tienenunaredacciónmejoropeor,poseenmásomenosincoherencias;lasinstitucionespermanecen,tienengarantizadasucoherenciainterna,sonsiempre racionales. El contrato administrativo, por ejemplo, es una categoría jurídica que se ha ido con-solidandoatravésdesucesivasleyesyreformasyqueofreceunaseguridadrazonabletantoaloscon-tratistas como a los intereses públicos. La universidad es una institución secular que sobrevive a cuantas reformashadesoportar.Laexpropiaciónforzosaesunainstituciónque,contraloquepuedepareceraprimeravista,esunabuenadefensoradelapropiedadprivada.Yasísucesivamente.Aunquelasleyesvigentesencadamomentonosgustenmásomenos(lasúltimasleyesdecontratosadministrativos,porejemplo,sonterriblementefarragosas),lasinstitucionesquelassoportanfuncionan,yesoesloimportante.

Cuantoquedadichodebeentenderseensusjustostérminos.Laleyessiemprelafuentedelorde-namientoqueseaplicaenprimerlugar,yalinterpretarlaloprimeroquehayquebuscaressuauténticosentido.LaleyconformaelDerechoPositivo,yelpositivismonoesrechazableper se;sololosonsusexcesos.Elanálisisdelasinstitucionesjurídicasdebepartirdelasleyes.Laleypuedecriticarse,perodebeacatarse.Noobstante,reconocerquelasleyessonobrahumana,productodesutiempo,yque,entretodas,danorigenainstitucionesjurídicasquepervivenalolargodelossiglos,ayudaaentenderlarea-lidad–yprofundidad–delacienciajurídica.

«Dura lex sed lex»

Esta expresión latina, que significa que la ley, por muy dura que sea, debe ser cumplida, se ha usado a lo largo de los siglos para significar la trascendencia del respeto a la ley en un Estado bien organi-zado. Ahora bien, los juristas romanos sabían que la ley tiene que ser algo más que un mandato de la autoridad producido en el vacío, y que tiene que integrarse en la realidad social; sabían que la ley, o conforma las conductas de las gentes, o no es nada; por ello, también desde hace siglos, se utili-za otra expresión latina que, a través de una pregunta subraya la importancia de que la ley construya nuevos comportamientos colectivos. La pregunta es: ¿de qué sirve la ley que no crea nuevos hábitos de comportamiento?; en su formulación original:

quod legis sine moribus

1.3. LAS POTESTADES PÚBLICAS EN EL CENTRO DEL DERECHO PÚBLICO

LaConstituciónylaleyconviertenlasprerrogativasdelEstadoenpotestadespúblicas,queatribu-yenasusdistintosórganos.Laspotestadespúblicasson,pues,poderesjuridificados,esdecir,poderesasimiladosporelDerechoyrevestidosdecarácterjurídico,aunquecondistintoalcanceenunasyotras.



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Existenunaspotestadesdeordensuperior,herederasdelasantiguas«regalíasmayores»quehoypuedenverseenlacapacidaddelosmáximosórganosdelEstadodefirmaracuerdosinternacionales,declararlaguerraohacerlapaz.Lapotestadlegislativadelascámarasparlamentariasylapotestadju-risdiccionaldelostribunalesdejusticiasondeesteorden,estoes,sonpoderesconstitucionales,ytienenademás una importante particularidad: son creativas de Derecho, actúan mediante la creación e interpre-tacióndelordenjurídico,locuallassingularizafrentealasqueseguidamentesemuestran.

Yexistenotraspotestadesdeordensubordinado,quecontinúanlatradicióndelasviejas«regalíasmenores»(laregalíadelasminas,odelapólvora,porejemplo)yquepuedenvisualizarsehoyenlaspotestades de recaudar impuestos, ordenar el dominio público o aprobar el planeamiento urbano. Estas soloexistendentrodelaleyyparaelcumplimientodelaley,y,aunquesirvenparaemitirreglamen-tos,carecendelacapacidad«creativadeDerecho»delasanteriores;sonlaspotestadesadministrativas.

El Derecho Público ha nacido para regular el uso de las potestades públicas. El Derecho Constitu-cionalseaplicaalaspotestades/poderesconstitucionales,yelDerechoAdministrativoregulalaspotes-tades/funcionesadministrativas.Alestudiarseguidamenteestasúltimastendremosocasióndeconocermejorsudiferenciaconlasprimeras.

2. LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

2.1. CONCEPTO Y CARACTERES

Las potestades administrativas son aquellas dosis medidas de poder público que el ordenamiento ju-rídicoconfíaalasAdministracionespúblicasparaelcumplimientodesusfines.Sonpoderestotalmentejuridificados,tantoformalcomomaterialmente,cuyoejercicioescontroladoporlostribunalescontencio-so-administrativosencumplimientodelmandatodelartículo106.1delaConstituciónespañola.

«Lostribunalescontrolanlapotestadreglamentariaylalegalidaddelaacciónadminis-trativaasícomoelsometimientodeestaalosfinesquelajustifican».

Estaspotestadesrespondenalgénerocomúnqueidentificaatodapotestadcomounpoderjurídicoqueactúaenbeneficiodeterceros.Aligualquelapatriapotestadhadeejercerseprecisamenteenbe-neficiodeloshijosmenoresdeedad(art.154delCódigoCivil),laspotestadesadministrativashandeejercerseenbeneficiodelosinteresesgeneralesdelapoblación.Estetipodepoderesjurídicosfunciona,portanto,comounpoder/deber,deejercicioobligatorioyplenamentecontrolableporeljuez(véanselosarts.156yss.delCódigoCivilparalapatriapotestad).

Delaconfiguraciónqueacabadeexpresarsesederivandoscaracterísticas:

Laprimera,quelaspotestadesseconfigurancomopoderesfuncionales,sirviendolafuncióncon-feridadecriteriodevalidezdesuejercicio.Porejemplo,lapotestadexpropiatoriatienecomofinobte-nerlosbienesquelacolectividadnecesita,indemnizandoasupropietario,ynopuedeserejercidaporcapricho de su titular.

Lasegunda,quelaspotestadesnoseagotanensuejercicio;alcontrarioserefuerzanconél.Alaposición jurídica activa del titular de una potestad le corresponde una posición pasiva del sometido a la mismaquedenominamossujeción.Abreviadamentesehabladelbinomio«potestad-sujeción»comopa-raleloalde«derecho-obligación».Volviendoalejemplodelapatriapotestad,loshijosdebenobedien-




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ciayrespetoalospadres,yestospuedenimponersuautoridadsiemprequeseanecesario(porejemplo,enlafijacióndelaresidenciafamiliar,oenladecisiónsobreelcentroescolaralqueacudiránloshijos).

Lasdecisionescorrectamenteadoptadasporeltitulardeunapotestadcambianlaesferadederechosyobligacionesdelsujetoalamisma,creandonuevasobligacionesoconfiriendonuevosderechos.Ellono quiere decir que exista ningún tipo de desprotección jurídica, puesto que las garantías que el Derecho Público reconoce como contrapeso a las prerrogativas del poder público tienen aquí plena aplicación. Así, para el ejercicio de la potestad expropiatoria, se precisan los trámites de declaración de utilidad pú-blicaointeréssocial;acuerdodenecesidaddeocupación;audienciaalinteresado;fijaciónyentregadeljustiprecio;todosellosestablecidosengarantíadelosderechosdelexpropiado.

2.2. DIFERENCIA CON LAS POTESTADES LEGISLATIVA Y JURISDICCIONAL

Laspotestadeslegislativayjurisdiccionalsediferenciandelasadministrativasenque:

• LasprimeraslascreadirectamentelaConstitución;lassegundaslascreanlaleyyelDere-cho, al amparo de la Constitución.

• Lasprimeraspertenecenalordensuperiorconstitucionalydebenconsiderarse«potestad-poder»;dehecho,losórganosquelasdetentansonauténticos«poderes»delEstado;lassegundaspertenecenalordenjurídico-administrativoyseconfíanalasAdministracionespúblicas,quenosonpoderesequivalentesalosanteriores,sinoorganizacionespersonifica-dasqueformanpartedeunodeellos,elpoderejecutivo;poresoloquerecibendebeversecomo«potestad-función».

• LasprimerassoncreativasdelDerechoysujuridificacióneseminentementeformal;lassegundascarecendetalcarácterysujuridificaciónestantoformalcomomaterial.Lostri-bunales contencioso-administrativos controlan el ejercicio de las potestades administrativas enfuncióndelfinparaelquehansidoconcedidas,peronolohacenconlapotestadlegis-lativa, únicamente sometida al Tribunal Constitucional.

• Elejerciciodelaspotestadesadministrativasesjurídicamenteexigible,comotambiénloes el de la potestad jurisdiccional, pero el de la potestad legislativa solo puede deman darse políticamente, reuniendo las voluntades adecuadas.

• Lapotestadjurisdiccionalpermiteencarcelaraunapersona,laspotestadesadministrativasno.

Aunquecabríaseñalaralgunasdiferenciasadicionales,quedaclaroquelaposibilidaddeaprobarleyesodictarsentenciasconstituyeunafacultaddedistintoordenqueladeaprobarreglamentosodictaractosadministrativos.Esmás,mientrasquelaspotestadeslegislativayjurisdiccional suelen presentarse comounpoderunitario,laspotestadesadministrativastiendenaladiversidadyvandiferenciándoseyramificándoseenfuncióndelasdistintasresponsabilidadesqueseatribuyenalasAdministracionespú-blicas.Elartículo4delaLeydeBasesdelRégimenLocalesunabuenamuestra:

«Artículo4.

1.EnsucalidaddeAdministracionespúblicasdecarácterterritorial,ydentrodelaesfe-radesuscompetencias,correspondenentodocasoalosmunicipios,lasprovinciasylasislas:

a)Laspotestadesreglamentariaydeautoorganización.b)Laspotestadestributariayfinanciera.



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c)Lapotestaddeprogramaciónoplanificación.

d)Laspotestadesexpropiatoriaydeinvestigación,deslindeyrecuperacióndeoficiodesus bienes.

e)Lapresuncióndelegitimidadylaejecutividaddesusactos.

f)Laspotestadesdeejecuciónforzosaysancionadora.

g)Lapotestadderevisióndeoficiodesusactosyacuerdos.

h)LasprelacionesypreferenciasydemásprerrogativasreconocidasalaHaciendaPúbli-caparaloscréditosdelamisma,sinperjuiciodelasquecorrespondanalasHaciendasdelEs-tadoydelascomunidadesautónomas;asícomolainembargabilidaddesusbienesyderechosenlostérminosprevistosenlasleyes».

Estaramificaciónyespecializacióndelaspotestadesadministrativasesunadesuscaracterísticasespecíficas,yalavez,eslacausadealgunasdelasdificultadesqueseguidamenteveremos.

2.3. EL PROBLEMA DE SU TOTAL SOMETIMIENTO A LA LEY Y AL DERECHO

2.3.1. Vinculación negativa y vinculación positiva a la ley

EstotalmenteciertoquelaspotestadesadministrativasestánsometidasporcompletoalaleyyalDerecho.Noobstante,enalgunossupuestostalsometimientoresultadifícildeestablecer.Laspotestadesdeprogramaciónpresupuestaria,odeplanificaciónurbanística,porejemplo,estánsujetasalasdetermi-naciones de la legislación presupuestaria o de ordenación territorial, pero esta legislación se pronuncia en términosmuygeneralesyrespetalaautonomíadequeestándotadaslasentidadeslocales.Nadiepuededecirleaunacorporaciónmunicipalquéobrasdebeiniciarcadaaño,odóndeproyectarunanuevacalle.Aprimeravista,portanto,laleyparecesermásunlímitealoquelasAdministracionespuedenhacer,que un cauce para lo que deben hacer.

Esteplanteamientofueadoptadoenlosorígenesdelconstitucionalismoalemánenformade«vincu-laciónnegativaalaley».Segúnestaconcepción,laAdministraciónpuedehacertodoaquelloquelaleynoleprohíbe.EstoesfácildecomprendersirecordamoselmodoenquelosParlamentosfueronrecor-tandolospoderesdelmonarca.Primeroledijeron«norecaudarásimpuestossinnuestroconsentimiento»;despuésestablecieronqueelreynopodríatomarlapropiedaddenadiesinindemnizaciónnisusagentesdetener a nadie sin presentarlo ante un juez en unos pocos días. Y así sucesivamente. Al ir recortando de estemodolospoderesdelrey,todolodemás,lo«norecortado»,permanecíaplenamentedisponiblebajola autoridad del monarca. Por eso se consideraba que podía hacer todo lo que no le estaba constitucional-mente prohibido.

Frenteaestaconcepciónsurgióla«vinculaciónpositivaalaley»,segúnlacualelreyysusagen-tes solo pueden hacer aquello que les está expresamente permitido o, en otros términos, solo pueden ejercerlaspotestadesquelaleylesconcedeexpresamenteyenlosespecíficostérminosdesuhabili-tación.EstaconcepciónprocededelaRevoluciónFrancesayseapoyasobrelaideadequeelpoderconstituyentealreordenarlospoderesdelEstadonoseencuentralimitadoporningúntipode«prin-cipiomonárquico»capazdesobreponersealprincipiodemocrático,ounos«derechoshistóricosdelrey»quepodríansuperarlosderechosdelpueblo.Porello,elpoderconstituyenteatribuyeacadaunodelospoderesdelEstadolasfacultadesquedesea.Noexistiendo,portanto,ningúntipode«recorte»




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de los poderes preexistentes del monarca, habrá que estar exclusivamente a la habilitación de potes-tades contenida en la Constitución.

LasConstitucionesactuales,alestablecerladivisióndepoderes,confíanlapotestaddehacerlasleyesalpoderlegislativo,yladellevarlasalaprácticaalpoderejecutivo.Deestemodosepronuncianafavordelavinculaciónpositivaalaleyysobrelaplenajuridicidaddelaspotestadesadministrativas.

2.3.2. Las potestades administrativas como poderes funcionales. Su pleno someti-miento a la ley y al Derecho

Nuestroordenamientojurídicoatribuyealaspotestadesadministrativaselcarácterde«poderesfun-cionales».Sonpodereshabilitadosparaelejerciciodeuna«función»determinadaconjuntamenteporlaleyquelascreayporelrestodelordenamientojurídicoquelesdaforma.Unayotropodránsermásomenosgenéricosenlaregulacióndedetalle,peroporfuerzatienenqueserexactosaldefinirlatarea,losfines,lamisióndelaautoridadadministrativaalaqueinvistendepotestadespúblicas,estoes,su«fun-ción».Unavezdefinidatalfunción,yreconocidoalaspotestadesadministrativaselcarácterdepotesta-desfuncionales,latécnicajurídicaescapazdeestablecerelalcanceylímitesdelospoderesquerequiere,inclusoaunquelaleyseaconfusaoambigua,cosaqueenmuchoscasossucede.

En las potestades discrecionales este problema se puede ver con gran claridad. Aunque la discre-cionalidadseestudiarámásadelante,podemosanticiparqueseproducecuandolaleypermitealaAd-ministración optar por varias decisiones posibles, todas ellas igualmente legítimas. Las potestades de planeamiento urbanístico suelen ser de este tipo, permitiendo los planes superiores cierta discrecionali-dadalosplanesinferioresalahoradeestablecerlonodecididoenellos(trazadodeunacalle,anchodelasaceras,tipologíaedificatoriadeunamanzana,etc.).

Lajurisprudenciayladoctrinajurídico-administrativallevandécadasafinandolosinstrumentosdereduccióndeladiscrecionalidad,yhansentadoqueentodoactodiscrecionalestaránsiemprereguladossustreselementosbásicos,quesonlacompetenciaqueseejerce,elprocedimientoaseguiryelfinquesepersigue,todosloscualessonperfectamentecontrolablesporlostribunalesdejusticia.Algunosotroselementos,comoelpresupuestofácticodelejerciciodelapotestadosutítulojustificativo,tambiénsoncontrolables,peronohacefaltaprofundizarenellos;bastaconquelacompetencia,elprocedimientoyelfinesténpredeterminadosparareconocerenlaspotestadesdiscrecionalesunpodersometidoalDere-cho, que es lo que realmente importa.

«Las potestades administrativas son dosis medidas

de poder público creadas por la ley»

La expresión «dosis medidas de poder» es muy ilustrativa de la esencia de este poder jurídico. Para someter el poder al Derecho, lo primero que hay que hacer es delimitarlo, lo que a su vez exige medir-lo. Y no es una tarea fácil. En ciencias sociales, el poder es la capacidad de forzar las conductas aje-nas, y no es en absoluto fácil medir lo que para una persona representa que otra le diga lo que tiene que hacer. Pero hay que hacerlo, para someter el poder al Derecho. La división de poderes es una de las formas de medir y delimitar los grandes poderes del Estado. La creación de Administraciones diferentes. La atribución de competencias a los distintos órganos administrativos continúa el proceso de medición y de distribución del poder. Todo ello aporta buena parte de su complejidad al Derecho Administrativo, pero es esencial para que pueda cumplir su misión de garantía de la legalidad de la acción administrativa.



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3. EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO

3.1. NORMAS SUPERIORES: LEY Y NORMAS CON RANGO DE LEY

LaleyeslaprimeradelasfuentesdelDerechoengeneralydelDerechoPúblicoenparticular.Deestefundamentalinstrumento,cuyoestudiopertenecealDerechoConstitucional,debemosretenerlosiguiente:

Laleyqueaquínosinteresaeslaquecontieneunanormageneralyabstracta,laqueseintegraenelordenamientojurídicoenelprimerniveljerárquicopordebajodelaConstitución.Puedenexistirleyes-ac-to,leyesquetienenuncontenidosingular,aplicableexclusivamenteaunapersonaoconjuntodepersonas,quenoentranaformarpartedelordenamientojurídicoydelasqueaquínonosocuparemos.Ejemplosdeestetipodeleyessonlasquedecidenerigirunmonumentoalasvíctimasdelterrorismoolasqueestable-cenunaayudaespecíficaencasodecatástrofe.Sucarácterdeactolasdejafueradelestudiodelasfuentesdel Derecho.

Todaslasleyestienenlamismaesencia.Contienenesamezcladevoluntadgeneralyrazóncolec-tivaalaqueyanoshemosreferido.Susimperfeccionesolagunasnorestannadadedichaesencia;úni-camentehacenmásdifícillalabordelintérprete.

Avirtuddelprincipiodeseparacióndepoderes,lasleyesnopuedenserenjuiciadasporlostribunalesordinarios,quehandelimitarseaaplicarlas.Tansolocuandotengadudasfundadassobrelaconstitucio-nalidaddelaleysegúnlacualhanderesolver,unjuezpodráelevarlacuestiónanteelTribunalConsti-tucionalparaqueestedecida(hayunprocedimientosimilarparaelsupuestodeinfraccióndelDerechoComunitario Europeo ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas).

EstoesasíporqueenEspañaelcontroldeconstitucionalidaddelasleyescorrespondealTribunalConstitucional. Este control puede producirse por distintas vías, que son el recurso directo, el recurso in-directo,ocuestióndeconstitucionalidad,yelrecursodeamparoparaelsupuestodequeseveanimpli-cadosderechosolibertadesfundamentales.TodoelloestáreguladoenlaConstitución(arts.159yss.)yenlaLeyOrgánicadelTribunalConstitucional.Estetribunal,alapreciarlainconstitucionalidaddeunaleyoprecepto,solopuedeanularlo,nosustituirsucontenidoporotroqueestimemássatisfactorio(poresoavecesespresentadocomo«legisladornegativo»).Tambiénpuedeestablecerlainterpretacióncon-formealaConstitucióndelaleydiscutida,encuyocasonolaanulará,perosucontenidoseráprecisa-mente el declarado en la sentencia.

Existenvarioscentrosdedecisiónconstitucionaleshabilitadosparaaprobarleyes.LasCortesGe-neralesloestánenlasmateriasdecompetenciadelEstado,ylosParlamentosautonómicosenlasdelascomunidadesautónomas.Lascompetenciasdeunosyotrosseprecisanenlosestatutosdeautonomíayenlasleyesorgánicasdetransferenciasodelegacionesquesehayanaprobado.Ensusrespectivascom-petenciaselproductolegislativo,laleyescualitativamenteigual,auncuandoexistanalgunasdiferen-cias procedimentales menores (por ejemplo, el Gobierno puede obtener una suspensión automática de lasleyesautonómicasqueimpugneanteelTribunalConstitucional,yestedeberáratificarlaolevantarlaen cinco meses).

LaConstituciónprevéquealgunasleyesseelaborendeformadiferenteenfuncióndesucontenido.

Lasleyesorgánicasrequierenmayoríasmásampliasquelasleyesordinarias,ydentrodeestas,lasleyesorgánicasqueapruebanlosestatutosdeautonomíatienenunatramitacióndistintadelasqueregu-landerechosfundamentalesolibertadespúblicas.




│ Sumario

ParahacerfuncionarelEstadodelasautonomías,elartículo150delaConstituciónprevélaapro-bación de:

• Legislaciónbásicaestatal,queseráulteriormentedesarrolladaycompletadaporlascomu-nidades autónomas.

• Leyesdetransferenciaodelegacióndecompetencias.

• Leyesdearmonizacióndelcontenidodelegislaciónautonómicapreexistente.EnlaUni-dad didáctica 2, al estudiar la distribución de competencias, volveremos sobre estos tipos deleyes.

LasCortesGeneralespuedenaprobarleyesdebasesqueluegoelGobiernodesarrollaráaprobandoundecretoconrangodeley,ypuedentambiénautorizaralGobiernoaaprobarpordecretoytextorefun-diendotextoslegislativosanteriores.Estosdecretosconrangodeleysedenominan«decretoslegislativos».

ElGobiernoporrazonesdeurgenciaynecesidadpuedeaprobardecretosconfuerzadeleydirecta-menteapoyadosenlaConstitución,sinhabilitaciónexpresapreviadelasCortes.Estossonnormaspro-visionaleshastasuratificaciónorechazoenelCongresodelosDiputados.Sedenominan«decreto-ley»ynopuedenregularlasinstitucionesbásicasdelEstado,losderechosfundamentalesylibertadespúbli-casoelrégimenautonómico,segúnestableceelartículo86delaConstituciónespañola.

3.2. NORMAS INFERIORES: LOS REGLAMENTOS COMO PRODUCTO DE LA PO-TESTAD REGLAMENTARIA

LosreglamentosconstituyenunproductotípicodelDerechoAdministrativoyseintegranenelordena-mientojurídicoenunlugarsubordinadoalaley.SonproductodelapotestadreglamentariaquelaConstitu-ciónotorgaalGobierno(art.97)bajoelcontroldelostribunales(art.106)yexisteunaimportantediscusióndoctrinalsobresunaturalezaonode«acto»administrativoqueesloprimeroquedebemosconsiderar.

EnEspaña,elprofesorEntrenaCuestasostienequeelreglamentoesun«actonormativo».Dicequeesimportanteentenderloasíporquedeestemodoresultamásfácilaplicarasuelaboraciónlasreglascomunes de todos los actos: debe emitirlos el órgano competente para ello, siguiendo el procedimien-toestablecido.Ahorabien,alconsiderarquesetratadeun«acto»cuyocontenidoesuna«norma»,estatesisintroducegrandesdificultadesdecomprensióndelaauténticanaturalezajurídicadelreglamento,ydificultaalgovitalenDerechoAdministrativo:distinguirnítidamenteloqueesunacosayotra.Poresolamayoríadeladoctrinanosdicequeelreglamentoesuna«disposicióngeneral»(norma),diferentedela«resoluciónadministrativa»concreta(acto),yasíescomonoslapresentalaLeydelRégimenJurídi-codelasAdministracionesPúblicasydelProcedimientoAdministrativoComún(LRJAPyPAC)ensuartículo51,primerodelosdesuTítuloV«Delasdisposicionesylosactosadministrativos».

«Artículo51.Jerarquíaycompetencia.

1.LasdisposicionesadministrativasnopodránvulnerarlaConstituciónolasleyesnire-gular aquellas materias que la Constitución o los estatutos de autonomía reconocen de la com-petencia de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas.

2. Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango su-perior.

3. Las disposiciones administrativas se ajustarán al orden de jerarquía que establezcan lasleyes».



Sumario │


Como se desprende de la lectura de este artículo, la clave de las normas reglamentarias es su inte-gración en el ordenamiento jurídico, caracterizada por:

• Losreglamentosnopuedenregularlasmateriasreservadasalasleyes,nicontradecirestas.

• Losreglamentostienensupropiajerarquía,detalmodoquelosreglamentosinferioresnopuedan ir en contra de los superiores.

Siendo esto así, la naturaleza jurídica esencial del reglamento deriva de su integración en el orde-namientojurídico,ylevieneotorgadaporsucarácterdenorma;portanto,aellahabráqueestar,elimi-nandoaquellasconcepcionesquecomolade«actonormativo»inducenalaconfusión.Lajurisprudenciaharatificadolatrascendenciadelaincorporacióndelosreglamentosalordenamientojurídicoconcla-ras palabras:

«Pormediodelapotestadreglamentaria,laAdministraciónparticipaenlaelaboracióndelordenamiento jurídico, de suerte que la norma emanada de la Administración, (el reglamento), quedaintegradaenaquel»(STSde25denoviembrede2005,SalaIII,sección3.ª,Ref.BDBTS25695/2005).

Lanecesidaddedistinguirentrenormayactoesindudable:lanormaprevalecesiemprefren-tealacto,inclusoaunqueelactoseaproducidoporunórganoquepodríamodificarlanorma;estareglaque,comoveremosmásadelanteesunadelasmanifestacionesdelprincipiodelegalidad,re-cibeelnombrede«inderogabilidadsingulardelosreglamentos»yestárecogidaenelartículo52.2delaLRJAPyPAC:

«Lasresolucionesadministrativasdecarácterparticularnopodránvulnerarloestablecidoen una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a estas».

Nodebepensarsequedistinguirunanormadeunactoessiemprefácil.¿Dequémodohayqueca-lificarunactodirigidoaunageneralidaddesujetos,comolaconvocatoriadeunconcursoparaelotor-gamientodedeterminadassubvenciones?;¿ounplandeobraspúblicasconunamplioprogramadeexpropiaciones?Quiendeseecomprobarlatrascendenciaydificultadesdeladiferenciaciónaquíexami-nadapuedeacudiralinteresanteestudiodelprofesorMeilánGil«Ladistinciónentrenormayactoad-ministrativo»citadoenlabibliografíadeestaUnidaddidáctica.

Haydiversasclasesdereglamentos.PorrazóndelaAdministraciónquelosemitepuedenserestata-les,autonómicos,localeseinstitucionales.PorrazóndesuniveljerárquicoydentrodelaAdministracióndelEstadopuedenprocederdelGobierno(seapruebanpor«RealDecreto»),decomisionesdelegadasdelGobiernoodelosministros(seapruebanpor«orden»),einclusodeotrasautoridadesinferiores(seapruebanpor«disposición»).Enunmunicipiopuedenprocederdelayuntamientopleno,delalcaldeode otras autoridades municipales. Por razón de su alcance pueden ser internos (se dirigen a los órganos delapropiaAdministración)oexternos(sedirigenalosciudadanos)yporrazóndesurelaciónconlaleypuedenserejecutivosyautónomos.

Este punto de los reglamentos autónomos requiere cierta explicación. Llamamos reglamento autóno-mooindependientealquenoderivadirectamentedeunaley,sinoquenacedelaposicióninstitucionalqueelordenamientoconfierealaAdministraciónqueloemite.EnelcasodelaAdministracióngeneraldelEstado,sabemosquelaConstituciónotorgaasucabeza,elGobierno,una«potestadreglamentaria»de gran alcance. Lo hace del siguiente modo:




│ Sumario

«Artículo97.

ElGobiernodirigelapolíticainterioryexterior,laAdministracióncivilymilitaryladefensadelEstado.EjercelafunciónejecutivaylapotestadreglamentariadeacuerdoconlaConstituciónylasleyes».

En este precepto encontramos, aplicados a la potestad reglamentaria, los dos elementos típicos de todaatribucióndepotestad:ladefinicióndeunafunciónyladeunámbitodeejercicio.Dentrodeesteámbito(dentrodeloqueseñalanlaConstituciónylasleyes),yencumplimientodelafunciónencomen-dada (la ejecutiva), la potestad reglamentaria del Gobierno puede ser actuada siempre que ello convenga alosinteresesgenerales,inclusoaunqueningunaleylacontempledirectamente.

Tal es la razón de existir de la potestad reglamentaria autónoma, que la jurisprudencia ha reconoci-doendiversasocasiones,entreellasenlaSentenciadelTribunalSupremode11dejuniode1999,pro-nunciadaconocasióndelRealDecreto109/95demedicamentosveterinarios.Anteelataquehechoporlosimpugnantesdequeestedecreto«ibamásalládelaleyendeterminadospuntos»,elTribunalSupre-modictaminóquetalregulaciónpuedecalificarse«comoelejercicioporelConsejodeMinistrosdeunapotestadreglamentariaindependientecuyoresultadoseincorporaaunreglamentoejecutivodelaley»,reconociendo plenamente la existencia de tal tipo de potestad reglamentaria.

Porlodemás,todoreglamentodebeserpublicadoenalgunodelosboletinesoficialesqueexistenatalfin(elBoletínOficialdelEstado,losdecadacomunidadautónoma,olosboletinesoficialesdecadaprovinciaparalaentidadeslocales)talcomocorrespondeasucarácterdenormaescritayseñalataxati-vamenteelartículo52.1LRJAPyPAC:

«Paraqueproduzcanefectosjurídicoslasdisposicionesadministrativashabrándepubli-carseeneldiariooficialquecorresponda».

3.3. OTRAS MANIFESTACIONES NORMATIVAS. EL PROBLEMA DE LAS PSEU-DONORMAS

LaAdministraciónmodernahageneradodiversasmanifestacionesnormativasdenuevocuñoqueconviene conocer. Los campos donde la utilización de estos instrumentos es más intensa son el Derecho Urbanísticoylaregulaciónsectorial.

El Derecho Urbanístico español tiene reconocido desde hace tiempo el carácter reglamentario (gene-radordederechosyobligacionesdealcancegeneral)delplaneamientourbanísticoentodossusniveles.Los planes urbanísticos son normas que obligan a todos. Ahora bien, los técnicos de esta especialidad en losúltimostiemposvienenincorporandoalosplanesquepublicanenlosboletinesoficialestextosquepresentancomo«directrices»,«recomendaciones»oexpresionessimilares.¿Quéson?

Normalmentesonindicacionesuorientacionesdirigidasalredactordelplaneamientoinferiorsobrecosas que debe hacer o cómo debe trabajar. En muchas ocasiones se trata de atribuir al autor de los planes subordinadosunaciertadiscrecionalidadquesepretende«guiar»conlasdirectricesorecomendacionesincluidasenelplanjerárquicamentesuperior.Perolaexpresiónutilizadanodebellamarnosaengaño;allídondetalestextoscontenganunaregulaciónmaterial,estoes,atribuyanderechosoimponganobliga-ciones a los agentes del proceso urbanizador, habrá que reconocer la existencia de una norma, producto delapotestadreglamentariadelaAdministraciónactuante,ycontrolableporlostribunalesdejusticia.



Sumario │


En la regulación sectorial que se viene elaborando últimamente para la ordenación de los grandes sec-tores estratégicos de un país (banca, bolsa, energía, transportes, telecomunicaciones, etc.) también empiezan a incorporarse nuevos documentos que contienen prescripciones u opiniones del organismo regulador sobre laconductamásapropiadadelosregulados.Porejemplo,elreguladorpuedeemitirunas«directrices»enlasqueexpliquelasoluciónqueenesemomentodaríaaunconflictosisepresentaseanteél,ounas«recomen-daciones» sobre lo que deberían hacer las empresas del sector regulado para corregir una tendencia negativa observada. Ni en uno ni en otro caso se trata de textos vinculantes, por lo que no son normas, lo que debe aplicarsetajantementeacuantasnoesténpublicadascomotalesenunboletínoficial.Noobstante,tienenmuchafuerzaantelasempresasdelsector.Anteellocumplemanifestarqueelusodeestosinstrumentosdeberestringirse,puestoquenoespropiodelaautoridaddarmeros«consejos»osimples«opiniones»paraelcumplimientodelasfuncionesqueelordenamientolesconfía.Digamosunasbrevespalabrassobreello.

Estaformadeoperar,quecomienzaadenominarseinternacionalmentesoft Law(Derecho«blando»),paradiferenciarlodelhard Law»(Derecho«duro»)contenidoenleyesyreglamentos,presentagrandesdificultadesdeencajeenelEstadodeDerecho.Unadeellasesquelostextosnovinculantes,precisa-mente por carecer de obligatoriedad, no son controlables por los tribunales de justicia en su contenido (sílosonensusefectos,aposteriori),porloquepuedenusarseconciertaimpunidad.Otroproblema,nomenosdestacable,esquepuedeconduciraunaregulaciónpocopensadaeinestable:alfinyalcabosetratademerasopiniones,quehoypuedenserunasymañanaotras,sobretodosiporavatarespolíti-cos ha cambiado el titular del órgano que las emite. Al propio tiempo, como esta regulación no contie-neauténticasnormas,noseveafectadaporlainderogabilidadsingulardelosreglamentos,detalmodoque permite al mismo organismo que la ha emitido decidir en un caso concreto en contra de sus propias palabras, lo que obviamente genera gran inseguridad jurídica.

En algunos ámbitos de la regulación sectorial (el audiovisual, por ejemplo) se están poniendo a pruebafórmulasdeautorregulaciónydistintasasociacionesempresarialesoprofesionalesestánpubli-candoporsucuenta«códigosdeconducta»deadhesiónvoluntariaquenolleganalosboletinesoficia-les. Aquí lo importante es entender que no se trata de normas integradas en el ordenamiento jurídico, sinodepactosprivadosconformadenorma,inclusoaunqueensuprocesodeelaboraciónhayaestadopresente una autoridad pública.

Un «código de conducta» obligatorio

La expresión «código de conducta» ha tenido éxito y a veces se utiliza también para rotular auténticos re-glamentos. Uno de ellos es, por ejemplo, el Código de Conducta de los Servicios de Tarificación Adicional (las llamadas telefónicas por las que se paga una cantidad suplementaria para acceder a determinados servicios: un concurso, un sorteo, etc.) aprobado por la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones el 23 de julio de 2004 y publicado por Orden del 15 de septiembre siguiente. Por tanto, la mera deno-minación no nos informa sobre su auténtica naturaleza y hay que estar al contenido de cada uno de estos «códigos» para determinarla.

Distintasdenominacionesproliferananuestroalrededorparalasinnumerablesórdenes,mandatos,consejosorecomendacionesqueseemitencadadía.Algunassontradicionalestalescomo«instrucciones»(órdenesdeserviciodirigidasalosfuncionarios)y«circulares»(noticiascomunicadasopublicadasparageneralconocimiento).Otrasvanadquiriendocartadenaturalezapropia,comolas«instruccionestécni-cas complementarias» (ITC), ampliamente usadas en la regulación industrial. Y también se usan térmi-nosgeneralesdelestilode«declaración»quepuedencubrirtodotipodetextos.Correspondealintérprete,aplicandolatécnicajurídica,diferenciarlasnormasauténticasdelas«pseudonormas»,siendoelcriteriodiferencialeldelaintegraciónonodeltextodequesetrateenelordenamientojurídico,enunaposición




│ Sumario

jerárquicadeterminada,yconplenosometimientoalprincipiodelegalidadqueseestudiaráalgomásade-lante, en esta misma Unidad didáctica.

3.4. PAPEL DE LA COSTUMBRE Y LOS PRINCIPIOS GENERALES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

3.4.1. La costumbre

LacostumbreesunafuentedelDerechocuyoorigensesitúadirectamenteenelcomportamientodelpueblo.Porsupuesto,notodosloshábitosoconductascolectivasgeneran«costumbres»dotadasdefuerzajurídica;lasmodasenelvestir,pormuygeneralizadasqueestén,nosonobligatoriasenningúncaso;ynocabencostumbresquevayancontralaley,quesiempreprevalece.Tansolouncomportamientogeneralizado entre la población, que tiene la conciencia de que así deben hacerse las cosas por tradición ocostumbre,generalaobligaciónjurídicadeadaptarseaélcuandonoseoponeaningunaley.Piénseseenunaformatradicionaldeaprovechamientodeunmontepúblicoquenoestáescritaenningúnsitio,peroqueeslabasedelosderechosydeberesdelosvecinos,yseentenderáloquesequieredeciralha-blardelacostumbrecomofuentedelDerecho.

La costumbre no juega un gran papel en el Derecho Administrativo. Para el ejercicio de las potestades públicas,lanormaescrita,quelashabilitaconcretamenteynosdicehastadóndelleganycómodebenejer-cerse,eselelementobásico.Enespecial,nopuedeverseningúntipodefuentedederechoenlarepeticiónde conductas de una u otra Administración pública. La Administración no puede imponernos ningún tipo de conducta,obligarnosahaceralgoquenoqueremos,sencillamenteporque«asísehahechosiempre».Laprác-ticaadministrativa,pormuyreiteradaquesea,noesfuentedeDerecho.Ylarazónessencilla:nadiepuedeautoatribuirsepotestadesy,dadoquelaprácticalacrealamismaAdministraciónqueejercelapotestaddeque se trate, estaríamos ante un caso de autoatribución prohibida por el Derecho. Al estudiar los principios denormapreviayactopreviodentrodelprincipiodelegalidadseveránotrosaspectosdeestasituación.

Parecidoalaprácticaeselprecedente.Elprecedenteeslaformaenqueseharesueltouncasosi-milaranterior.TampocoesfuentedeDerecho,perotieneunefectojurídico,derivadodelprincipiodeigualdad: obliga a motivar una resolución que se separe del precedente. La motivación consiste en ex-plicarporescritoporquéseactúaasí,ydebeincorporarsealtextodelaresoluciónquesenotificaalpar-ticular. Su estudio corresponde al del acto administrativo.

3.4.2. Los principios generales

Adiferenciadelacostumbre,losprincipiosgeneralestienengranimportanciaenelDerechoAdmi-nistrativo. Seguidamente veremos cómo uno de los más importantes, el principio de legalidad, se des-doblaenvariosprincipiosquesecomplementanentresídeformaqueseimpidacualquierresquiciodearbitrariedad en la actuación administrativa. Esto es así porque la continua adjudicación de responsabi-lidadesalasAdministracionespúblicassobremásymásáreasdeunasociedadcadavezmáscomplejarequierealgoquevengaadarunsentidocomúnaloscentenaresdemilesdepreceptosquehoyregulanlaactividadpública.Ese«algo»sonlosprincipiosgeneralesdelDerechoAdministrativo.

Estos,aligualquetodoslosprincipiosjurídicos,sondereconocimientojurisprudencialymuchosdeellosestánincorporadosalasleyes.Algunoshanalcanzadorangoconstitucional,comolosdelega-lidadeinterdiccióndelaarbitrariedad(art.9delaConstituciónespañola),olosdeeficacia,jerarquía,descentralización,desconcentraciónycoordinación(art.103delaConstituciónespañola).Elgradode



Sumario │


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abstraccióndelosprincipiosgeneralesesmuyvariable,hastaelpuntodequemuchosdeellosaparentanpococontenidopráctico.ElprincipiodeeficaciaaparentementenodiceotracosaquelaAdministraciónpúblicanopuedeserineficaz;oelprincipiodebuenafeparecenotenerotrocontenidoquelaerradica-ción de las actuaciones malintencionadas. No obstante, los tribunales al juzgar casos concretos pueden encontrar en estos principios generales una guía para decidir de gran utilidad, según las circunstancias enquesehayaplanteadoelcaso,aunquesiempredeberánaplicar,porencimadetodo,laley.

Ennuestrosistemaconstitucionallosjuecesytribunalesestánsometidosalimperiodelaley(art.117.1delaConstituciónespañola).Lohemosdichoya:laleyeslafuentedelDerechoqueprevalecesobretodoslosdemás.Lafuncióndeljuezesjuzgar,noadministrar,loquequieredecirquenodebesustituirconsuvoluntadloquepertenecealospodereslegislativoyejecutivo.Todoellovieneasignificarquelostribu-nales no pueden convertir los principios generales del Derecho Administrativo en palanca para convertirse en«administradores»ydefinirporsímismosloqueconvienealosinteresesgeneralesencadasituación.Téngase en cuenta esta situación (que, por cierto, compone un principio general del proceso contencioso-administrativo,formulado«eljuezjuzga,noadministra»)alahoradevalorarelfuncionamientodeestafuentedelDerechoAdministrativoque,agrandesrasgos,es:

• Lajurisprudenciadetectalaexistenciadeunprincipiogeneraloloexpresaconunafraselomás corta posible.

• LaleyylaAdministraciónconcretanelmandatodelosprincipiosgeneralesreferidoalassituaciones que regulan o sobre las que actúan. En ocasiones tienen que establecer un equi-librioentredosprincipiosquellevanadiferentesresultados(porejemplo,enmateriadeincendiosforestales,elprincipiodecoordinaciónllevaríaaunmandoúnicoyeldedescen-tralizaciónamantenermandosseparadosenlasdiferentescomunidadesautónomas).

• Lostribunalesrevisanlaaplicaciónhechadelosprincipiosgeneralesydetectanlasinfrac-ciones que la Administración pudiera haber cometido.

ORDENAMIENTO JURÍDICO. NORMAS PRINCIPALES

Constitución, leyes, normas con fuerza de ley

CONSTITUCIÓN

• Textoconstitucional:

– Derechos y libertades fundamentales.– Otros preceptos constitucionales.

LEYES

• Porsuformadeaprobación:

– Tratados internacionales.– Leyes Orgánicas.– Estatutos de Autonomía.– Leyes Ordinarias:

- De Pleno.- De Comisión.




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• Porsuámbitocompetencial:

– Leyes estatales.

– Leyes autonómicas.

– De competencia exclusiva.

– De desarrollo y ejecución de la legislación básica del Estado.

• Porsusefectossobrelascompetenciasautonómicas:

– Leyes (orgánicas) de transferencia o delegación de competencias.

– Leyes de armonización.

– Leyes marco.

– Legislación básica del Estado.

• Porsucarácter:

– Leyes normativas (la gran mayoría).

– Leyes de delegación legislativa al Gobierno.

– Leyes medida.

– Leyes-acto (no son normas).

NORMAS CON FUERZA DE LEY

• Decretoslegislativos:

– Decretos que aprueban textos articulados de una ley de bases.

– Decretos de textos refundidos de legislación preexistente.

• Decretos-ley:

– De vigencia indefinida.

– Tramitados ulteriormente como ley ordinaria.

ORDENAMIENTO JURÍDICO. NORMAS SECUNDARIAS

Reglamentos

POR SU ÁMBITO COMPETENCIAL

• DeAdministracionesterritoriales:

– Estatales.

– Autonómicos.

– Locales.

• DeAdministracionesnoterritoriales:

– Estatutos.

– Normas internas.

POR SU NIVEL JERÁRQUICO

• Estatales:

– Reales Decretos del Gobierno.

– Órdenes Ministeriales.



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– Disposiciones de los Directores Generales.

– Instrucciones y circulares de servicio.

• Autonómicos:

– Decretos.

– Órdenes Departamentales.

– Otros (variada tipología).

• Locales:

– Ordenanzas y demás normas aprobadas por el Pleno.

– Decretos y bandos del Alcalde.

– Otros (variada tipología).

• Institucionales:

– Estatutos.

– Normas internas.

POR SU CARÁCTER

• Ejecutivos(secundum legem):

– Reglamentos generales de las leyes.

– Reglamentos de desarrollo parcial de las leyes.

• Autónomos(praeter legem).

POR SU ALCANCE

• Internos.

• Externos.

POR SU CONTENIDO

• Materiales.

• Organizativosyprocedimentales.

• Mixtos.

• Derégimenparticular(Planesurbanísticos,Instruccionestécnicas,etc.).

4. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

4.1. CONTENIDO Y ALCANCE DE ESTE PRINCIPIO

El principio de legalidad es un componente esencial del Estado de Derecho. Reconocido en el ar-tículo9denuestraConstitución,sufunciónesacercarnosalidealdel«gobiernodelaley,nodeloshom-




│ Sumario

bres» que nos acompaña desde los inicios del constitucionalismo. Una presentación clásica del mismo eslaqueloformulacomolaexigenciadelex scripta, lex previa, lex certa(leyescrita,previaycierta),que merece un cierto comentario.

«Leyescrita».Delacomprensióndelaleycomolaexpresióndelavoluntadgeneralcabríadedu-cirquedecualquiermodoenqueestavoluntadseexpresasepodríanproducirseleyes.Elprincipiolex scriptarestringeelconceptodeleyalacontenidaenun«textolegal»quepuedaserleídoporcualquie-raycontrastadoconlavoluntadensumomentoexpresada–porescrito–porlaCámaralegislativa.Esteprincipio exige que:

• Lavoluntaddelascámaraslegislativasseexterioriceatravésdeundeterminadoprocedi-miento.

• Seconsolideenuntextoescritodebidamenteformalizado.

• Ysepubliquetambiénformalmenteenunboletínoficialorganizadoatalefecto.

«Leyprevia».Laleysoloobligaapartirdesupublicación.Laideadeque«nadiepuedeserim-pedidodehacerloquelaleynoprohíbe»serefierealasleyesvigentesenundeterminadomomento;unaleyfuturanopuedeconvertirloquehoyeslegalenunaconductaantijurídica;poresolaretroac-tividaddelasleyessoloseadmiteenlasqueamplían,noenlasquereducen,laesferadederechosdelos particulares.

«Leycierta».ElEstadodeDerechorechazalaambigüedaddelasleyes.Latécnicajurídicahade-puradoalolargodelossigloslatécnicadeinterpretacióndelasnormasescritasyelEstadodeDere-cholaaplicaprofusamentealareduccióndelaincertidumbresobresusmandatos.Precisamenteparatenercertidumbresobreelcontenidodeunaleyesnecesariopromulgarlacomotalypublicarla.Yporsupuesto,losmandatoslegislativosquepretendancrearpoderesindefinidos(chequesenblanco)enlasAdministracionesysusagentesestánconstitucionalmenteproscritos(enlaConstituciónespañola,estohatomadolaformadela«interdiccióndelaarbitrariedad»conlaquesecierrasuimportanteart.9).

Asídefinido,elprincipiodelegalidadseproyectaatodaslasramasdelDerecho,cadaunadelascualesponeénfasisenunauotradesusmanifestaciones.Deestaforma,enelDerechoPenalhacua-jadolaformulaciónclásicanullum crimen nulla poena sine lege(ningúncrimenexisteyningunapenaesaplicablesinunaleyqueloscontemple)queennuestraConstitución(art.25.1)sepresentadelsi-guiente modo:

«Nadiepuedesercondenadoosancionadoporaccionesuomisionesqueenelmomentodeproducirsenoconstituyandelito,faltaoinfracciónadministrativa,segúnlalegislaciónvi-gente en aquel momento».

YenelDerechoFiscallaatenciónsecentraenlareservaalaleydelestablecimientodeloscompo-nentes esenciales del tributo, esto es, que solo pueden exigirse válidamente los tributos aprobados por la cámaralegislativamediantelacorrespondienteley,loquelaConstituciónespañola(art.31.3)formulasintéticamente como sigue:

«Solopodránestablecerseprestacionespersonalesopatrimonialesdecarácterpúblicoconarregloalaley».

LasprincipalesmanifestacionesdelprincipiodelegalidadenelDerechoAdministrativoseanali-zanenelepígrafesiguiente.



Sumario │


4.2. SUS MANIFESTACIONES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO

4.2.1. Reserva de ley

Laprimeramanifestacióndelprincipiodelegalidadennuestraramadelordenamientodefineelámbitovedadoalapotestadreglamentaria,laesferaenlaquenopuedeentrar.Encuantoelre-glamentoesunanormaemitidaporelpoderejecutivo,quedanfueradesualcanceaquellasmateriasreservadasalaley,encualquieradelasformasquepuedeadoptarlareservadeleyennuestrosiste-ma constitucional:

• Reservaaleyorgánica:afectaalasinstitucionesbásicasdelEstado,derechosylibertadesfundamentalesyrégimenautonómico.

• Reservaaleyordinaria(estataloautonómica,segúnsusrespectivascompetencias):impide al reglamento establecer limitaciones a la libertad o propiedad de las personas, definiryregulareldominiopúblico,establecerimpuestos,regularsancionesysancio-nesadministrativasydemásregulacionesmencionadasenlaConstitucióncomoobjetodeunaley.

• Autorreservadeley:aunquenosetratedemateriasconstitucionalmentereservadas,siem-pre que las Cortes Generales o los Parlamentos autonómicos regulen una actividad mediante leyformal,quedaincorporadaalareservadeleyhastaqueseproduzcasudeslegalizaciónpor acto legislativo expreso (en la reserva constitucional no cabe deslegalización).

4.2.2. Jerarquía normativa

La jerarquía normativa es un elemento del principio de legalidad que complementa el de reserva deley.Todaslasnormashandeocuparnecesariamenteunniveljerárquico,deformaquelassuperiorespuedenmodificaroderogarlasinferiores,peroestasnopuedenvulnerarnicontradeciraquellas.Laleyestáporencimadecualquierreglamento,yestostienensupropioniveljerárquicoquelosvinculaentresí.LosreglamentosestatalesoautonómicosprimansobreloslocalesydentrodecadaAdministraciónlosdelasautoridadessuperioresprimansobrelosdelasinferiores.Lainfraccióndelajerarquíanorma-tivaodelareservadeleyescausadenulidaddeplenoderechodelanormaqueincurraenella,talcomodeterminaelartículo62.2delaLRJAPyPAC.

«SeránnulasdeplenoderecholasdisposicionesadministrativasquevulnerenlaConsti-tución,lasleyesuotrasdisposicionesadministrativasderangosuperior,lasqueregulenmate-riasreservadasalaley,ylasqueestablezcanlaretroactividaddedisposicionessancionadorasnofavorablesorestrictivasdederechos».

4.2.3. Irretroactividad de disposiciones desfavorables

Enelúltimoincisodelpárrafoqueacabadetranscribirseapareceotrocomponentedelprincipiodelegalidadcuyainfraccióntambiénescausadenulidaddeplenoderecho.Eselqueanteshemospresen-tado como lex previayvieneadecirquelasdisposicionesadministrativasnopuedenproyectarhaciaelpasado ningún tipo de contenido restrictivo de derechos so pena de nulidad.




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4.2.4. Interpretación restrictiva de disposiciones desfavorables

Complementariodelanterior,elprincipiodeinterpretaciónrestrictivadelasdisposicionesdesfavo-rables, establece que todas las normas de este tipo son aplicables estrictamente al supuesto para el que han sido creadas, sin que puedan ser objeto de interpretación extensiva o aplicadas por analogía a otros supuestossimilares.Ensuformulaciónmásgeneralesteprincipiosetransformaenelclásicoin dubio pro libertate(encasodedudadebefavorecerselalibertad)quesostienequetodarestricciónalalibertad(«disposicióndesfavorable»)debeestarexpresamenterecogidaenunanormaconrangosuficienteparaello, interpretada en sus estrictos términos.

4.2.5. Norma previa

ElprincipiodenormapreviaesespecíficodelDerechoAdministrativoysignificaquelaAdminis-traciónnopuedeemprenderunaacciónespecíficarestrictivadelosderechosindividualessinunanormaque la habilite para ello. Este principio no debe interpretarse en el sentido de exigir que la Administración exhiba en todo caso un precepto escrito en que se le autoriza para la acción emprendida. Sabemos que laspotestadesadministrativasseoriginantantoenlaley(normaescrita)comoenelDerecho(principiosgenerales,funcionespúblicas,necesidadesinstitucionales)porloqueloexigibleesquelaAdministra-ciónexhibasu«títulodepotestad»,queesloqueacreditaqueestáactuandoconformealordenamientojurídicoy,conellocumpliendoelmandatodelartículo53.2delaLRJAPyPAC.

«Elcontenidodelosactosseajustaráalodispuestoporelordenamientojurídicoyserádeterminadoyadecuadoalosfinesdeaquellos».

4.2.6. Acto previo

Paramayorseguridadjurídicadelosparticulares,elprincipioanteriorsecomplementaconotroqueexigequeparamodificarlarealidad,paraejecutarenelmundorealelcontenidodeunactoadministra-tivo,estesehayaformalizadopreviamenteypuedeserpresentadoalosparticulares.LaLRJAPyPACloformulaasí:

«Artículo93.Título.

1. Las Administraciones públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resolucionesquelimitederechosdelosparticularessinquepreviamentehayasidoadoptadalaresoluciónquelesirvadefundamentojurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificaralparticularinteresadolaresoluciónqueautoricelaactuaciónadministrativa».

4.2.7. Inderogabilidad singular de las normas

Estareglayanosesconocida.Elprincipiodelegalidadexigequeelactorespetesiemprelasnor-mas,cualquieraqueseaelórganoquelashayaemitido,siempre,porsupuesto,quelanormaafectealcontenidodelactodequesetrate.Nocabeennuestroderecholas«dispensas»olas«exenciones»delcumplimiento de las disposiciones administrativas para un caso singular, las cuales evidentemente in-fringiríanlaigualdadantelaleyqueesesencialenunEstadodeDerecho.



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4.2.8. Principios de proporcionalidad y congruencia «medios-fines»

Losprincipiosdeproporcionalidadycongruenciasontambiénmanifestacionesdelprincipiodele-galidad, aunque no tan concretas como las hasta ahora expuestas. Vienen a decir que la actividad de la Administracióndebeserentodocasocoherenteconlascircunstanciasenqueseproduceyrazonable-menteadaptadaalasmismas,deformaquelosmedioempleadosresultenproporcionalesycoherentesconlosfinesquesepersiguen.Elejemplomásclaroeseldelaaplicacióndelafuerzaanteunaaltera-cióndelordenpúblico;esclaroquelapolicíadebeaplicarlanecesariaparacumplirsumisión(despe-jarunacalle,impediruntumulto)sinexcederseenello.Estosprincipios,queseanalizaránmásafondoalestudiarlanulidadyanulabilidaddelactoadministrativo,sondeconformaciónpredominantementejurisprudencial,aunquelasleyestambiénlosrecogenadiversosefectos;asílohace,porejemplo,elar-tículo131delaLRJAPyPACparalaaplicacióndelapotestadsancionadora.

5. RECAPITULACIÓN. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO SISTEMA COHERENTE PARA LA HABILITACIÓN Y CONTROL DE LAS POTESTADES ADMINISTRATIVAS

AlcomenzarestaUnidaddidácticaveíamoscómolavoluntadgeneralexpresadaenformadeleyconfíamisionesalasAdministracionespúblicasylasdotadelaspotestadesnecesariasparacumplirlas.Veíamostambiénlasdificultadesparalograrlaplenajuridicidaddeestaspotestades,que,decíamos,de-pendenosolodelaleysinodelDerechocomountodo.Ahoradebemosañadirque,encuantoelDerechose divide en ramas (Derecho Civil, Penal, Constitucional, Administrativo), es en el seno de cada una de estas ramas donde hemos de buscar soluciones coherentes a los problemas que cada una de ellas plan-tea.Delmismomodoenqueacabamosdeverqueelprincipiodelegalidad–siendosiempreelmismo–tienemanifestacionespropiasenlosDerechosPenal,FiscalyAdministrativo,asítambiénelDerechoAdministrativo generará sus propias soluciones para el manejo de las potestades públicas, que pueden serdistintasdelasaplicablesenelDerechoCiviloLaboral.Llamamosaesto«autointegración»norma-tivayesimportanteentenderlo.

Enmateriadecontratossevemuyclaro.Enloscontratosadministrativos,reguladosporlaLeydeContratosdelSectorPúblico,seaceptapacíficamentequeunadelaspartes,laAdministración,gozadelprivilegiodeinterpretarelcontenidodeloscontratosporellacelebrados.Enloscontratoscivilesymer-cantiles rige la norma de que la interpretación del contrato en ningún caso puede hacerla unilateralmen-teunadelaspartes,nisiquieraaunqueambaslohayanacordadoasíalfirmarlo.Comoseve,sondossolucionesdistintas,incompatiblesentresí,enunayotraramadelordenamiento.¿Cómoesposible?

El privilegio de interpretación unilateral de los contratos administrativo es una entre tantas mani-festacionesdelequilibrio«prerrogativasdelaAdministración-garantíasdelparticular»característicodelDerecho Administrativo. El contrato administrativo tiene otras, como la potestad de variación unilateral desucontenido,yalestudiarelactoveremostodavíaotrasmás,talescomolapresuncióndevalidezola ejecutividad de los actos administrativos. Todas estas potestades son coherentes con la posición insti-tucionaldelasAdministracionespúblicasy,ensuconjuntodelimitanlaramadelDerechoquedenomi-namosDerechoAdministrativo,cuyoestudioacabamosdecomenzar.




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CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• ElDerechoPúblicoordenayresuelvelasrelacionesentreelindividuoylacolectividad.

• ElDerechoPúblicosebasaenelbinomio«prerrogativadelpoder-garantíadelparticular».

• Laleyeslaexpresióndelavoluntadgeneral.Todoslosciudadanostienenderechoacontri-buir a su elaboración, personalmente o por medio de sus representantes. Debe ser la misma paratodos,yaseaqueprotejaoquesancione.

• Laspotestadesadministrativassondosismedidasdepoderpúblico.

• LaspotestadesadministrativasnacenyseejercitansometidasalaleyyalDerecho.

• Laspotestadesadministrativassonpoderesfuncionales.Lafunciónalaquesirvendefinesualcanceysirvedecontrastedelavalidezdesuejercicio.

• LasfuentesdelDerechosonlaley,lacostumbreylosprincipiosgeneralesdelDerecho.Lajurisprudencia, al interpretarlas, las complementa.

• Ladiversidaddetiposdeleyesydecentrosdedecisiónhabilitadosparaemitirlasnoimpidequetodasellascompartanlamismaesenciadefuentesuperiordelordenamientojurídico.

• ElcontroldeconstitucionalidaddelasleyesestáreservadoalTribunalConstitucional.

• Lacaracterísticaesencialdelreglamentoconsisteensuintegraciónenelordenamientojurí-dicoenunniveljerárquicoinferioralaley.

• Lostribunalescontencioso-administrativoscontrolanelejerciciodelapotestadreglamentaria.

• Lasdirectrices,recomendacionescódigosdeconductayotrasexpresionesdeldenominadosoft LawqueimponenderechosyobligacionesalosparticularessoncontrolablesporlosTribunales de Justicia.

• Lasopinionesyrecomendacionesemitidasporautoridadespúblicasquenoseanobligato-riasdebenidentificarsecomotalesynonecesitanserseguidas.Lasautoridadesnodebenabusar de estos instrumentos.

• Unabuenaexpresióndelprincipiodelegalidadgeneraleslaqueloidentificacomolex scripta, lex previa, lex certa.

• Lajerarquíanormativaylareservadeleysonlasdosprimerasmanifestacionesdelprinci-pio de legalidad en el Derecho Administrativo.

• Lairretroactividadylainterpretaciónrestrictivadelasdisposicionesdesfavorablesformantambién parte del mismo principio.

• Losprincipiosdenormapreviayactopreviotambiénlohacen.

• Lainderogabilidadsingulardelasnormasylosprincipiosdeproporcionalidadycongruenciacompletan el principio de legalidad en nuestro Derecho Administrativo.

• ElDerechoAdministrativoesunsistemacoherenteparalahabilitacióndelaspotestadesadministrativasyelcontroldesuejercicioqueposeetécnicasdeautointegraciónpropias.



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LECTURAS RECOMENDADAS

Siempre es recomendable leer el Código Civil como ejemplo de concisión jurídica. Para esta Uni-daddidácticaesespecialmenteinteresantesuTítulopreliminar«Delasnormasjurídicas,suaplicaciónysueficacia».

EJERCICIOS VOLUNTARIOS

Tras el estudio de esta Unidad didáctica, el estudiante puede hacer, por su cuenta, una serie de ejer-cicios voluntarios, como los siguientes:

1. Añádansecuatroocincofrasesalalistaincluidabajoelepígrafe«Conceptosbásicosare-tener», sin repetir su contenido.

2. Localícense en la Constitución española todas las ocasiones en que aparece la palabra «potestad»yconsidéreseelsentidoenqueesutilizada.

3. Búsquense en internet códigos de conducta propuestos por colectivos de cualquier tipo. Adviértase que no necesariamente tienen que rotularse como tales, sino pueden denomi-narse«normasdeautorregulación»oexpresionesparecidas.

4. RedácteseunbrevecomentariodetextosobreelsiguientepárrafodelaDeclaracióndeDerechosdelHombreydelCiudadanoenrelaciónconelprincipiodelegalidad.

«Lalibertadconsisteenpoderhacertodoaquelloquenoperjudiqueaotro:poreso, el ejercicio de los derechos naturales de cada hombre no tiene otros límites que los que garantizan a los demás miembros de la sociedad el goce de estos mismos de-rechos.Taleslímitessolopuedenserdeterminadosporlaley».

5. Redácteseunbreveensayosobreloquelosconstituyentesespañolespodíanestarpensan-docuandointrodujeronenelartículo9delaConstituciónde1978lainterdiccióndelaar-bitrariedad.




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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

CUÉTARA, de la: Las potestades administrativas,Madrid,Tecnos,1986.

ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Tecnos, varias ediciones sucesivas (úsense solo las recien-tes), vol. I/1.

ESCUÍN PALOP: Elementos de Derecho Público, Madrid, Tecnos, varias ediciones sucesivas (úsense solo las recientes).

GARCÍA DE ENTERRÍA: La lucha contra las Inmunidades del poder en el Derecho Administrativo, publicado inicialmente enlaRAPnúm.38ydespuéscomomonografíaendiversasedicionesyreedicionesapartirde1974.

GARCÍADEENTERRÍAyFERNÁNDEZRODRÍGUEZ:Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, varias edicio-nes sucesivas (úsense solo las recientes), tomo I.

LÓPEZPINAyGUTIÉRREZGUTIÉRREZ:Elementos de Derecho público, Madrid, Pons, 2002.

TORRES DEL MORAL: Introducción al Derecho Constitucional,Madrid,UniversidadComplutense,1996.

En la red

NavegarporInternetesunaexperienciadebúsquedabásicamenteindividual.Aquífacilitaremosalgunasdireccionesconlaúnicafinalidaddeproporcionarunpuntodepartida.Enlasmateriasaquítratadas,unbuenlugarparaempezarpuedeserelsitiodelaONUdedicadoalosDerechosHumanos:

http://www.un.org/spanish/hr/

Para esta Unidad didáctica, puede encontrar un punto de partida en la página web del Consejo General del Poder Judicial, entrando en la sección de jurisprudencia de su centro de documentación.

www.poderjudicial.es

Avanzada

DÍEZ-PICAZOGIMÉNEZ,L.M.:Sistema de derechos fundamentales,2.ªed.,Madrid,Civitas,2005.

MEILAN GIL: La distinción entre norma y acto administrativo,Madrid,ENAP,1968.

SARMIENTO: El soft law administrativo, Pamplona, Thomson-Civitas, 2008.

PÉREZLUÑO,A.E.:Derechos humanos,EstadodeDerechoyConstitución,Madrid,2005.

UNESCO: Historia de la Humanidad,Barcelona,Planeta,1980,12volúmenes.


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