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Una reflexión sobre la primacía del derecho eUropeo 75

Una reflexión sobre la primacía del Derecho europeo, la aplicación judicial de la norma y la producción legislativa

Marcos Marco AbatoMagistrado-Juezdelocontencioso-administrativo.

ResumenElpresentetrabajollevaacabo,desdelaexperienciapráctica,unanálisisdelatransformaciónqueelderechodelaUniónEuropeaestáprovocandosobreelderechoadministrativoexistente,situaciónnoexentadetensiónenelsenodeunsistemaderevisiónjurisdiccionaldelaactividadadministrativacuyodiseñoinicialnorecogíaelpapeldeljueznacionalcomojuezcomunitario.Obviamente,lacuestiónnoesbaladíalafectar,entreotrosaspectos,alprestigioyreconocimientodelaleynacional,alaseguridadjurídica,alamutacióndelpapeldeljuezenunestadoconstitucionalyalderechodelaspartesalatutelajudicialefectivayaunprocesocontodaslasgarantías.

ResumAquesttreballduaterme,desdel’experiènciapràctica,unaanàlisidelatransformacióqueeldretdelaUnióEuropeaestàprovocantsobreeldretadministratiuexistent,situaciónoexemptadetensióenelsid’unsistemaderevisiójurisdiccionaldel’activitatadministrativaeldissenyinicialdelqualnoarreplegavaelpaperdeljutgenacionalcomajutgecomunitari.Òbviament,laqüestiónoésfútilenafectar,entrealtresaspectes,elprestigiireconeixementdelalleinacional,laseguretatjurídica,lamutació


delpaperdeljutgeenunEstatconstitucionalieldretdelespartsalatutelajudicialefectivaiaunprocésambtoteslesgaranties.

Sumario I. Introducción.II. LadistorsióndelvalordelaLeydelamanodelDerechoeuropeo.III. Juezordinario,normacomunitariayConstitución.IV. Derechoeuropeoymutaciónconstitucional.V. EldesplazamientodelanormainternacontrariaalDerechodela

UE.VI. Laintroduccióndemecanismoscorrectoresparapaliar

disfuncionesenelsistema:régimenderecursosyperfeccionamientodelaproducciónnormativa.

1. ReformadelacasaciónymejoraaplicativadelDerechodelaUE.

2. MejoradelaproducciónnormativayreduccióndelasantinomiasentreelDerechodelaUniónyelDerechonacional.


I. Introducción

EstasreflexionessurgendelaconstatacióncotidianadecómolaincidenciadelderechodelaUniónEuropeaestámodificandoelderechoadministrativoexistenteycomoesatransformaciónsuponecrecientestensionesenelsenodeunsistemaderevisiónjurisdiccionaldelaactividadadministrativacuyodiseñoinicialseencontrabalejosderecogerelpapeldeljueznacionalcomojuezcomunitarioymuchomenosdeestablecermecanismosprocesalessuficientementeefectivosparacontrolarlo.

Nosetratadeuntrabajoacadémicoyparanodecepcionarallectorsedeberáaclararqueúnicamentepretendedescribirlosproblemasqueplantealaaplicacióndelderechocomunitarioalosórganosjurisdiccionalesyrecordaralgunasdelasaportacionesdoctrinalesquesehanproducidoalrespecto.

Quizáslacomplejidaddelasuntohayaafectadoalaclaridaddeloexpuesto,perotenemoslaesperanzadequenohayaocurridoasí,sinquepuedadejardepensarenaquelprofesordeEconomíaqueensusprimerasclaseslesdecíaasusalumnos:«unosdíasexplicoconclaridadysistemática,paraquesemeentienda,yotrosfarragosoyoscuro,paraquenodesciendaelniveldelaenseñanza».

Lacuestiónqueseexponeresultaciertamentecomplicadayaqueentreotrascosasatañealprestigioyreconocimientodelaleynacional,alaseguridadjurídica,alamutacióndelpapeldeljuezenunestadoconstitucionalyalderechodelaspartesalatutelajudicialefectivayaunprocesocontodaslasgarantías.

Alapostresetratadeunasuntoenelqueexisteunampliomargendemejora,bienreduciendoenlaspropiasfuentesdelaproducciónnormativalossupuestosdecolisiónentrenormanacionalynormaeuropea,bienextremandoenelsenodelprocedimientojudiciallamotivacióndelasresolucionesllamadasaseleccionarlanormaaplicable,obienmedianteunbuenrégimenderecursosjurisdiccionales.1

1DeboagradeceraMªJoséAlonsoMás,profesoradederechoadministrativoenlaUniversidaddeValencia,yaMiguelTellCremades,letradodelparlamentoeuropeo,lalecturadelpresentetrabajoqueestributariodesusatinadasobservaciones.


II. La distorsión del valor de la Ley de la mano del Derecho europeo

Laprácticajurisdiccionalpermiteapreciarquesoncadavezmásfrecuenteslassituacionesdeconflictoentrelanormativacomunitariaylanormanacional,situaciónquecuandoafectaaactosodisposicionesconrangodeleysitúaaljuezanteelretodearmonizarlosprincipiosdeprimacíadelderechocomunitarioydesupremacíadelaconstitución,locualnopuedeconduciraquesedesatiendanielpapeldelaleyenelsistemadefuentescomoexpresióndelavoluntadpopularnitampocolasexigenciasdevigenciadelanormativacomunitaria.

Estanecesidaddearmonizaciónsuponeclarastensionesqueafectanalacualidaddel«valordeley»,2condiciónqueenelsistematradicionaldefuentesexcluíalafiscalizacióndelanormalegislativaporpartedelpoderjudicialordinario,haciéndolapremisaynoobjetodelenjuiciamiento.3

Elprocedimientoderevisióndelaconstitucionalidaddelaleyqueseestablecióporlaconstituciónespañolade1978,supusolaopciónporuncontroldeconstitucionalidadconcentrado,atenuadoporelposibleplanteamientodelainconstitucionalidaddelanormaporlavíadelacuestiónprejudicialconstitucional.Enesaconfiguraciónlanormaconfuerzadeleyesúnicamenteelpresupuestodelenjuiciamientoyportantoquedaexcluidadelarevisiónjurisdiccionalordinaria,entendiendoporestaúltimalatotalidaddelprocesoquecomprendeelanálisisdelaconformidaddelanormalegalalaconstituciónysuulteriordeclaracióndenulidadoinaplicaciónconcaráctergeneralenelcasodenoserconformealaleyfundamental.

Todoestodebematizarserecordandoquedesdelosmismosiniciosdelsistemadecontroldelaconstitucionalidadsepusodemanifiesto

2Ladoctrinaitalianahadistinguidoentrelaeficaciadelaleyylacualidaddelvalordeley,entendidalaprimeracomoirresistibilidadalosmandatosdelanormaylasegundacomoimposibilidaddecuestionarlavalidezdelamisma.(Sandulli),desdeunaperspectivacríticaconelusodelconceptovideRubioLlorente,F.:«Rangodeley,fuerzadeley,valordeley(SobreelproblemadelconceptodeLeyenlaConstitución)(1)»,RAP,100-102,p.423.

3BlancoValdés,R.L.:El valor de la constitución.Madrid,AlianzaEditorial,1994.


queexistíaunimportanteámbitodelaactividadjurisdiccionalenelquealjuezordinario,atravésdesufuncióndeestablecerlaleyaplicable,lecorrespondíaefectuarunjuiciopositivodeconformidaddelaleyconlaconstitución,supuestoqueeselhabitualenlatareaaplicativadelordenamiento,olarealizacióndeunjuiciohipotéticodeinconstitucionalidad,quedaríanecesariamentelugaralplanteamientodelacuestiónporlavíadelartículo163CE.Ambossupuestosimplicabanponerencuestiónloquesehabíaconceptuadohastaelmomentocomoinfiscabilidadjudicialdelaley.

Juntoaelloenlosprimerosañosdelavigenciadelanuevaconstituciónadquirióespecialrelevancialaobligacióndeljuezordinariodeinaplicarlasleyescontrariasalaconstituciónanterioresalamismaqueseveíanafectadasdeinconstitucionalidadsobrevenida,engarantíadelaeficaciadeladisposiciónderogatoriaterceradelaleyfundamental.Estodiolugaraunaevidenteampliacióndelámbitodeladecisiónjudicialconelrefuerzodelaposicióndeljuezcomogarantedelvalornormativodelaconstitución,loqueporotrapartetuvolacualidaddeanticiparlavigenciaefectivadelanuevaconstitución,frentealoquehubiesesidolasolucióndecimonónicadequefueraellegisladorquienatravésdelapromulgacióndenuevasleyeshicieraprogresivamenteefectivoelcontenidomaterialdelaleyfundamental.

Duranteelprimerperiododelavigenciadelordenconstitucionalrestauradoporlaconstituciónde1978nuestroordenamientoparticipabaenalgunamedidadelasimplicidaddelsistemaanteriorconlareduccióndelosproblemasrelativosaladinámicadelsistemajurídicoalasrelacionesentrederechointernoyderechointernacional,perotalsituaciónnopodíaperdurarentantoquelaconstituciónincorporabaelbosquejoyloscimientosdeunordenamientojurídicocomplejodefinidotantoporlainstauracióndeunapluralidaddecentrosdeproducciónnormativacomodeunamultiplicidaddeformaslegislativas,loquesuponíaquelasnormasprimarias,reguladorasdelsistemadefuentesadquiríanunamayorimportanciaydificultaddeuso.


Laopciónporunmodeloterritorialdescentralizadoytambiénelestablecimientodeotrossistemasnormativosmenores,comopudieraserlaprevisióndesub-ordenamientosengarantíadederechosfundamentales,4conllevabaunaalteraciónesencialdelsistemadenormasqueintroducíajuntoalprincipiodejerarquíaycomonuevoselementosbásicosdelsistemadefuenteslosprincipiosdecompetenciaydereservasnormativas.

Elesquemaoriginariosevioasuvezincrementadoensuheterogeneidad,conlaincorporacióndelEstadoespañolcomoestadomiembrodelaCEE,situaciónqueelconstituyentehabíaprevistoyalaquehabíadadocauceconstitucionalporlavíadelartículo93delaCE,dictándoseposteriormentelaleyorgánica10/1985,de2deagosto,deautorizaciónparalaintegracióndeEspañaenlascomunidadeseuropeas.

AdiferenciadeloquehabíaconllevadolamecánicaclásicadeaplicacióndelordenamientointernacionallaalteraciónqueprodujolaincorporacióndelderechodelaUniónalderechonacionaltieneunosefectosmuchomásprofundosyperpetuadoseneltiempoyenelloincidelaparticularnaturalezadelordenamientoeuropeoderivadadelapropiasingularidaddelaUE,quelejosdeserunasimpleorganizacióninternacionalconstituyeuna«Unión»enunprocesodevinculacióncadavezmásestrechaentrelospueblosdeEuropayalaquelosestadosmiembrosatribuyencompetenciasparaalcanzarsusobjetivoscomunes,conlaintencióndecrearunaciudadaníacomúnalosnacionalesdelosestadosmiembros.5

EnpalabrasdelTribunaldeJusticia–sentenciade23deabrilde1986,asuntoLesVerts,(asunto294/1983),apartado23–setrata

4AsísurgióporejemplocomoconsecuenciadelainterpretaciónconstitucionaldadaporlaSTC26/1987,de27defebrero,sobrelaautonomíauniversitariacomoderechofundamental.

5Artículo1yPreámbulodelTratadodelaUniónEuropea.Eldebatesobrelanaturalezalostratadosylasinstitucioneseuropeassemuestracomounasuertedecuestióninextinguible,probablementeenlamedidaenquenosepuedandescribirloslímitesdeunprocesoqueseencuentraencontinuoestadodeevolución,loqueconstituyeenrealidadlaesenciadetaninsólitainstitución.EnarasafacilitarsuinteligenciavalgacomoreferentelaconceptuacióndelaUnióncomo«unasuertedefederalismointernacional.»MangasMartín,A.,LiñánNogueras,D.J.:«InstitucionesyderechodelaUniónEuropea».Madrid,McGrawHill,1999,p.211.


de«unacomunidaddeDerecho,enlamedidaenquenisusEstadosmiembrosnisusinstitucionespuedensustraersealcontroldelaconformidaddesusactosconlacartaconstitucionalfundamentalqueconstituyeelTratado»,conun«sistemacompleto»decontroljurisdiccionaldemodoque«cuandolaaplicaciónadministrativadeestosactoscompetealasinstitucionescomunitarias,laspersonasfísicasyjurídicaspuedeninterponerunrecursodirectoanteelTribunaldeJusticiacontralosactosdeaplicacióndequeseandestinatariasoquelesafectendirectaeindividualmenteeinvocar,enapoyodeesterecurso,lailegalidaddelactogeneraldebase.Cuandosuejecuciónseacompetenciadelasinstanciasnacionales,aquéllaspuedenalegarlainvalidezdelosactosdealcancegeneralantelosórganosjurisdiccionalesnacionaleseinducirlesaconsultaralTribunaldeJusticiaaesterespectomediantelascuestionesprejudiciales».

LagarantíadelavigenciatantodelderechooriginariocomodelderivadosearticulacomounsistemadejurisdicciónconcentradoentornoalTribunaldeJusticiaperoconelconcursotambiéndeelementosdifusos6entantoqueelcontroldelaaplicaciónporlosestadosmiembroscorrespondeengranmedidaalosjuecesnacionalesqueoperancomojuezcomunitario,generalmenteencolaboraciónconelTribunaldeJusticiaatravésdelplanteamientodelacuestiónprejudicialperotambiéndeunamaneradirectaenlossupuestosenquelajurisprudenciacomunitariahaadmitidoqueeljueznacionalnoestáobligadoapromoverlacuestiónprejudicial.7

6FernándezEsteban,M.L.:«LanocióndeconstitucióneuropeaenlajurisprudenciadelTribunaldeJusticiadelasComunidadesEuropeas»,RevistaEspañoladeDerechoConstitucional,año14,40,enero-abril1994,p.261.

7Comoesbienconocidoquesucededesdelaperspectivadeladoctrinallamadadel«acteclair»oactoclaroelaboradaporelTribunaldeJustíciaUE(TJCEAsuntoC-28/81p.16)alaluzdelArtículo234,tercerpárrafo,deltratadoconstitutivoloquellevaaapreciarqueeljueznacionalnoestáobligadoaplantearlacuestiónocuando,«actoaclarado»,resultaevidentequeelTribunalyahaabordadoydecididolascuestionesdederechoquesealegan,inclusocuandoelasuntonoesidéntico(TJCEAsuntoC-283/81,CILFIT).Enlaactualidadvideelart.267delTratadodeFuncionamientodelaUE.


Ysibiennosepuedehablardeunasubordinacióndelsistemajurisdiccionalnacionalaleuropeo,sinodeunarelacióndecolaboraciónmutua,esprecisamenteesecarácterdecomunidaddederechoylagarantíadesupropiaexistenciaydelaseguridadjurídicaloquevinculaaljueznacionalalainterpretacióndadaporeltribunaldejusticiadelanormacomunitaria.

III. Juez ordinario, norma comunitaria y Constitución

Lacoexistenciadedosordenamientos,enunprocesohacialaintegracióndeestadossinprecedentesennuestrocontextohistóricomáspróximo,planteaelproblemadelarelaciónentreordenamientoconstitucionalyordenamientoeuropeoloqueasuvezobligaacuestionarsecómoserealizalavinculaciónenlacúspidedelajerarquíanormativaentredossubsistemasjurídicosquesibiendesdeunaperspectivaestáticasonautónomos,ensuvertientedinámicaseencuentranenunapermanenteinterrelaciónregidaporelprincipiodeprimacíadelderechocomunitarioperoconlaobligacióndeasegurarelrespetoalprincipiodelasupremacíadelaconstitución.

Esteproblemaquizásdeberíaserobjetodeunaclarificaciónconceptualbásicamáspropiadelámbitodoctrinalquedeljurisprudencial,queporsupropianaturalezaabordaunarealidadfragmentada,perodifícilmentepuedenestablecerseunascategoríasgeneralesrespectodeunarealidadcuyosdatospositivos,fundamentalmentelosTratados,sevensujetosaunafrecuentefluctuaciónquerehúyeelestablecimientodedefinicionesclarasygeneralesqueseríandifícilmenteasumiblesporlatotalidaddelosinvolucrados,yquecuriosamentesonmejoraceptadascuandoseformulandemodoimplícito,deloqueconstituyenbuenamuestralasvicisitudesporlasquepasóeltratadoporelqueseestableceunaconstituciónparaEuropaylaaprobaciónfinaldeltratadodeLisboa.

Esporelloquelainterrelacióndeambossistemasseencauzaprincipalmenteporlavertientedelacreaciónpretoriana,máscasuísticayconcreta,peroquevatanteandoelcaminodelaintegraciónjurídica


entreloquepuedeconsiderarsematerialmenteunaconstitucióneuropeaylaspropiasleyesfundamentalesnacionales.

Unhitobásicodeesatrayectoriapasaporelestablecimientodelascondicionesatravésdelasqueeljueznacionaldebeprocederalainaplicacióndelaleycontrariaalanormacomunitaria,respetandoasuvezelvalordelanormalegislativacomoexpresióndelasoberaníaenuncontextoenelqueeseantiguoelementoesencialdelosestadoshasidoautolimitado,voluntariayconstitucionalmente,parafacilitarelprocesodeintegracióneuropea.8

Enelámbitoconstitucionalespañolestacuestióntancapitalhatenidounamaduraciónjudicialquehaidodesdeunprimermomentodenegacióndelarelevanciaconstitucionaldelaaplicacióndelderechoeuropeo,pasandoporunsegundoestadioenelqueseapreciaqueesa

8ComorecordabalaSTC215/2014,de18dediciembre(fundamentojurídico3):«aquellaoperacióndecesióncomporta«unadeterminadalimitaciónoconstricción,aciertosefectos,deatribucionesycompetenciasdelospoderespúblicosespañoles»(DTC1/1992,de1dejulio,FJ4).Aunquesinolvidarque«lasupremacíadelaConstituciónes,pues,compatibleconregímenesdeaplicaciónqueotorguenpreferenciaaplicativaanormasdeotroordenamientodiferentedelnacionalsiemprequelapropiaConstituciónlohayaasídispuesto,queesloqueocurreexactamenteconlaprevisióncontenidaensuart.93,medianteelcualesposiblelacesióndecompetenciasderivadasdelaConstituciónafavordeunainstitucióninternacionalasíhabilitadaconstitucionalmenteparaladisposiciónnormativademateriashastaentoncesreservadasalospoderesinternosconstituidosyparasuaplicaciónaéstos»(DTC1/2004,de13dediciembre,FJ4).

Así,desdelaincorporacióndeEspañaalasComunidadesEuropeas«seintegróenelOrdenamientoespañolunsistemanormativoautónomo,dotadodeunrégimendeaplicabilidadespecífico,basadoenelprincipiodeprevalenciadesusdisposicionespropiasfrenteacualesquieradelordeninternoconlasquepudieranentrarencontradicción»(DTC1/2004,de13dediciembre,FJ4;ySTC100/2012,de8demayo,FJ7;yensentidoparecido,STC26/2014,de13defebrero,FJ3).

Deacuerdoconloanterior,larelaciónentreelDerechodelaUniónEuropeayelDerechonacionalserigeporelprincipiodeprimacía[SSTC28/1991,de14defebrero,FJ6;64/1991,de22demarzo,FJ4a);130/1995,de11deseptiembre,FJ4;120/1998,de15dejunio,FJ4;58/2004,de19deabril,FJ10;145/2012,de2dejulio,FJ5;y239/2012,de13dediciembre,FJ5],conformealcual,lasnormasdelaUniónEuropea«tienencapacidaddedesplazaraotrasenvirtuddesuaplicaciónpreferenteoprevalente»(DTC1/2004,de13dediciembre,FJ4;ySTC145/2012,de2dejulio,FJ5),puesnosólo«formanpartedelacervocomunitarioincorporadoanuestroordenamiento»,sinoquetienenun«efectovinculante»,demaneraqueopera«comotécnicaoprincipionormativo»destinadoaasegurarsuefectividad[SSTC145/2012,de2dejulio,FJ5;yensentidoparecidoSSTC28/1991,de14defebrero,FJ6;y64/1991,de22demarzo,FJ4a)].»


funciónaplicativajurisdiccionalpuedetraducirseenunavulneracióndelderechofundamentaldelartículo24CE-STC58/2004,de19deabril-paraplantearseenunaúltimafaselasituacióndeconflictoentrelosestándaresdegarantíadelosderechosfundamentalesenambosordenamientos,problemáticaqueatañealacomplicadarelaciónentreconstituciónynormaeuropea,loqueconstituyelaesenciadelasuntoMelloniydelaposteriorSTC26/2014,de13defebrero.

Así,lajurisprudenciadeltribunalconstitucionalveníaseñalandodesdesusiniciosquelaaplicacióndelderechoeuropeoerauna«cuestióninfraconstitucional»yelloenlamedidaenquecomoseñalalaSTC215/2014,de18dediciembre,recordandoresolucionesanteriores,apesardequelavinculaciónentreelderechonacionalyelderechodelaunióneuropea,seencuentra«instrumentada,confundamentodelart.93CEyenelTratadodeadhesión»(STC64/1991,de22demarzo,FJ4a),ellonosignificaqueenvirtuddeeseprecepto«sehayadotadoalasnormasdelDerechocomunitarioeuropeoderangoyfuerzaconstitucionales»(SSTC28/1991,de14defebrero,FJ4;64/1991,de22demarzo,FJ4a;y134/2011,de20dejulio,FJ6),niqueelDerechocomunitario,originariooderivado,constituyacanondelaconstitucionalidaddelasnormasconrangodeley(SSTC235/2000,de5deoctubre,FJ11;12/2008,de29deenero,FJ2;y136/2011,de13deseptiembre,FJ12;yensentidoparecido,SSTC49/1988,de22demarzo,FJ14;y28/1991,de14defebrero,FJ5)».

Fueconlasentencia58/2004,de19deabril,enloqueseconsideróunadecisiónhistórica,9cuandoquedóclaroqueapesardequeelartículo177TCEnointegrabaelcanondelaconstitucionalidadlafunciónaplicativadelderechoeuropeotendríarelevanciaconstitucionalenlamedidaquepudieraincidirsobreelderechoalatutelajudicialefectivaoaunprocesocontodaslasgarantías.Conelloveníaareconocersequeendeterminadascondiciones

9BañoLeón,J.Mª.:«Eltribunalconstitucional,juezcomunitario:amparofrentealosplanteamientosdecuestiónprejudicial(STC58/2004)»,Revista de derecho comunitario europeo,año8,18,mayo-agosto2004.


procesales,ydesdelaperspectivadelcontroldeconstitucionalidad,eldesconocimientodelaprimacíadelderechoeuropeo«puedesuponerunaselecciónirrazonableyarbitrariadelanorma.»

Desdeentonceslajurisprudenciaconstitucionalhaahondadosobrelosrequisitosquedeberánrespetarlosórganosjurisdiccionalesespañolesquesevenconducidosenloscorrespondienteslitigiosaefectuareljuiciodecontrasteentrenormanacionalynormaeuropeayqueencasodequeaprecienlacontrariedaddebenrecurriraldesplazamientodelanormainternatransgresora,todoelloafindegarantizarqueeljuezenelejerciciodesuprerrogativadeseleccióndelanormaaplicablealacontroversianoacabelesionandoelderechodelaspartesalatutelajudicialefectiva.

ParaellohayquetenerencuentaquelaprincipalgarantíadelacorrectaaplicacióndelderechodelaUniónseencuentraenlaobligaciónquepesasobreeljueznacionaldeúltimaoúnicainstanciaderecurriralacooperaciónconelTribunaldeJusticia,conelplanteamientodelacuestiónprejudicialafindequeéstesepronuncietantosobrelainterpretacióndelostratadosydelderechoderivado(cuestionesdeinterpretación)comosobrelavalidezdelosactosadoptadosporlasinstituciones,órganosuorganismosdelaUnión(cuestionesdeapreciacióndelavalidez).

ElproblemasurgecuandoelórganojurisdiccionalresuelveelconflictoapreciandoquelanormanacionalqueenprincipioresultabaaplicableescontrariaalderechocomunitarioylohaceeludiendoeldiálogoconelTribunaldeJusticiaobviandoconelloelplanteamientodelacorrespondientecuestiónprejudicial,circunstanciaparticularmenteonerosacuandolanormaencuestióntienerangodeley.

Hayquerecordarenestepuntoqueelartic.267deTFUEconfiguraelcaucedeesainterlocucióndetalmaneraqueelórganojurisdiccional«deberá»enunoscasosyenotros«podrá»pedirelpronunciamientodelTribunalsobrelacuestión«siestimanecesariaunadecisiónalrespectoparapoderemitirelfallo».


Sibieninicialmentelanaturalezadelafacultad/obligacióndeplantearlacuestiónparecíahacerreferenciaexclusivaalhechodequesetrataraonodeunórganojurisdiccionalcuyasdecisionesnoseansusceptiblesdeulteriorrecursojudicialdederechointerno,elalcancedeestapotestadsehaidodibujandoconmayorprecisiónporelTribunaldeJusticiacuandoestablecióenlasentenciade27demarzode1963(casoDaCostayotros(asuntosacumulados28/62a30/62)lallamadadoctrinadelactoaclarado,segúnlacuallaobligacióndelosjuecesnacionalesdeplantearlacuestiónprejudicial,adquiríaapesardelaliteralidaddelartículo177TCEcarácterfacultativoenaquelloscasosenque«lacuestiónplanteadaesmaterialmenteidénticaaunaqueyafueobjetodeunadecisiónconcarácterprejudicialenunasuntoanálogo».

NoporbienconocidasepuededejarderecordarlasalvedaddequelostribunalesnacionalesnotienenjurisdicciónparadeclararinválidosactosadoptadosporlauniónporloquelaconsultaalTJUEresultarásiempreobligatoria.BuenejemplodeelloloconstituyelaSTJUEde22deoctubrede1987(asuntoFoto-Frost,314/85)10enlaqueseconcluyeconclaridadque«losórganosjurisdiccionalesnacionalesnosoncompetentesparadeclararporsímismoslainvalidezdelosactosdelasinstitucionescomunitarias».

10Lasentenciaensusparágrafos16al18fundamentalarespuestasobrelassiguientespremisas:«…Esimportanterecordaraesterespectoquelaremisiónprejudicialparaqueseaprecielavalidezdeunactoconstituye,delamismamaneraqueelrecursodeanulación,unamodalidaddelcontroldelegalidaddelosactosdelasinstitucionescomunitarias.TalcomoesteTribunaldeJusticiaseñalóensusentenciade23deabrilde1986(Partidoecologista«LosVerdes»/ParlamentoEuropeo,294/83,Rec.1986,p.1339yss.),«ensusartículos173y184,porunaparte,yensuartículo177,porotra,elTratadoestableceunsistemacompletodetutelajurisdiccionalydeprocedimientosdestinadoaconfiaralTribunaldeJusticiaelcontroldelalegalidaddelosactosdelasinstituciones».17)Dadoqueelartículo173atribuyecompetenciaexclusivaalTribunaldeJusticiaparaanularunactodeunainstitucióncomunitaria,lacoherenciadelsistemaexigequelafacultaddedeclararlainvalidezdelmismoacto,siseplanteaanteunórganojurisdiccionalnacional,estéreservadaasimismoalTribunaldeJusticia.18)ProcedeporotrapartesubrayarqueeselTribunaldeJusticiaelqueestáenmejorescondicionesparapronunciarsesobrelavalidezdelosactoscomunitarios»...


Anteriormente,enlasentenciade6deoctubrede1982,asuntoCILFIT(C-283/81),11elTJUEhabíaindicado,porloqueaquírespecta,queelplanteamientodelacuestiónprejudicialnoresultanecesarioentressupuestos:1)enlosquenoseapertinente,estoesquenoguardeunarelaciónimprescindibleparalaresolucióndelasunto.2)cuandoelsignificadoyalcancedelactocomunitarioseaclaro.3)cuandohayasidoaclaradoendecisionesprevias.Estastrescircunstanciasconstituiríanlasexcepciones«alimperativoderemisión».12

EnesecontextoelproblemadelarelaciónentreeljuezordinarioyderechoeuropeoobligaaestablecerquémecanismosdereacciónexistenfrentealainaplicacióndeunaleyinternaporunjueznacionalsinelrecursoalplanteamientoprejudicialcuandosegúnelderechodelaUniónestaconsulta«seimponíaentérminosobligatorios».13Para

11LasentenciaCILFITconcluía:«Elpárrafotercerodelartículo177delTratadoCEEdebeserinterpretadoenelsentidodequeunórganojurisdiccionalcuyasdecisionesnosonsusceptiblesdeulteriorrecursojudicialdeDerechointerno,cuandosesuscitaanteélunacuestióndeDerechocomunitario,hadedarcumplimientoasuobligacióndesometerdichacuestiónalTribunaldeJusticia,amenosquehayacomprobadoquelacuestiónsuscitadanoespertinenteoqueladisposicióncomunitariadequesetratafueyaobjetodeinterpretaciónporelTribunaldeJusticiaoquelacorrectaaplicacióndelDerechocomunitarioseimponecontalevidenciaquenodejalugaradudarazonablealguna;laexistenciadetalsupuestodebeserapreciadaenfuncióndelascaracterísticaspropiasdelDerechocomunitario,delasdificultadesparticularesquepresentasuinterpretaciónydelriesgodedivergenciasdejurisprudenciaenelinteriordelaComunidad».

12JuanaMorcilloMoreno,«Elplanteamientodelacuestiónprejudicialalaluzdelajurisprudenciaeuropeayconstitucional:¿facultadodeber?»,enRevistadeAdministraciónPública,número185,mayo-agosto2011,página233.EnestetrabajosenarracómoelprocesodeconsolidacióndeladoctrinadeltribunaldejusticiahasidolaboriosoycomolaconclusiónalcanzadaenCILFITsemostraríacomouncompromisoentrelosdefensoresdelateoríadelactoclaroylosdelateoríadelreenvíoautomático.Paralaautoraladiferenciaciónentreel«derechoalreenvío»yla«obligacióndereenvío»nodeberíaoperartantoenfuncióndelaposibilidaddeatacarenelderechointernolasdecisionesjurisdiccionales(resultandofacultativoelplanteamientocomoreglageneralyobligatorioenelcasodelosórganosdeúltimainstancia)comodelanecesidaddelplanteamientodelacuestiónanteeltribunaldejusticianotantoporlacondicióndeúltimainstanciadelórganojurisdiccionalnacionalcompetente,sinoporelcarácterimprescindibledelacuestiónolaexistenciadeunadudareal,conindependenciadelainstanciaprocesaldequesetrate,detalmodoqueúnicamenteseríaobligatoria«cuandoexistieraunadificultadrealenlainterpretacióndelderechocomunitario,insalvableporelpropioórganonacional,fueraonodeúltimainstancia».

13AlonsoGarcía,R.:«Cuestiónprejudicialeuropeaytutelajudicialefectiva(apropósitodelasSSTC58/2004,194/2006y78/2010)».


contestarlacuestiónesprecisoacudiralayaabundantejurisprudenciadelTribunalConstitucionalrecaídasobreeltema.

LaSTC173/2002,de9deoctubrehabíaestablecido–siguiendoelprecedenteremotodelaSTC23/1988,de22defebrero–quenocabeennuestroordenamientolainaplicacióndeunanormaconfuerzadeleysinplantearlacuestióndeinconstitucionalidadmedianteresoluciónmotivadayconaudienciadelaspartes,detalmodoque«ignorarestasreglas,constitucionalesylegales,supone,endefinitiva,nosólomenoscabarlaposiciónordinamentaldelaleyennuestroDerechoysoslayarsusingularrégimendecontrol,sinoprivartambiénaljusticiabledelasgarantíasprocedimentales(comoladelapreviaaudiencia…),sincuyorespetoycumplimientolaleyaplicablealcasonopuededejardeser,enningúnsupuesto,inaplicadaopreterida».

Lasentenciaconcluyóqueenelcasosedabaunaextralimitaciónporpartedelórganojudicial,yaque«siestimabalaLeyinconstitucional(bienquepormotivosdistintosaaquéllosporloscualeshabíasidodeclaradaconstitucionalensudía,concretamenteporlaSTC296/1994,de10denoviembre),veníaobligadoasuscitarlacorrespondientecuestióndeinconstitucionalidad,y,sinoloestimabaasí,supuestoenelqueobviamentenocompelidoaplantearlacuestión,debíalimitarseaaplicarla.Nocabeuntercertérmino».14

BasándoseentreotrosenesteantecedentesedictólaSTC58/2004,de19deabril,queciertamenteversabasobreunsupuestoextremadamentesingularenelqueellaSaladeloContencioso-AdministrativodeTribunalSuperiordeJusticiasentenciadorahabíainaplicadounaleyinternacontrariaalderechocomunitariosinhaberplanteadolapreviayobligatoriacuestiónprejudicialcomunitaria,conlaparticularidaddequealhacerloasíeltribunalsentenciadorseseparabaademásdeladoctrinaestablecidaporelTribunalSupremo,quehabíadeclaradopreviamentelacompatibilidaddelaleyautonómicaconla

14Fundamentojurídico10.


directivadeaplicación,decisiónquehabíafundadoenlasentenciade26dejuniode1997delpropioTribunaldeJusticia.

ElTribunalConstitucionalenestaresoluciónvarió,oquizásmásbienmatizó,anterioresprecedentesdenegatoriosdelamparoporomisióndelplanteamientodelacuestiónprejudicialcomunitariaporconsiderarquelarectaaplicacióndelDerechocomunitarioeuropeoporlospoderespúblicosnacionalestienecarácterinfraconstitucionalporloquequedaexcluidadelrecursodeamparo,15detalmodoqueelartículo177delTCE,16seconsiderabaajenoalcanondeconstitucionalidad.17Todoellosinquequepaformularrecursodeamparofrenteanormasoactosdelasinstitucionescomunitarias,yaqueelrecursoúnicamenteprocederespectodelasactuacionesdelospoderespúblicosinternos.18Enotrasocasioneselamparohabíasidodenegadoalconsiderarqueladecisióncorrespondía«deformaexclusivaeirreversible,alórganojudicialqueresuelveellitigio».19Entodocasoseconsiderabaquenopertenecíaalámbitodelajurisdicciónconstitucionallasalvaguardiadelrespetodelasnormasdelderechoeuropeo,porexistireneseordenamiento«órganosyprocedimientosadecuadosaestefin».20

15STC28/1991,de14defebrero,fundamentojurídico4.16Actualartículo267TFUE.17LaSTC28/1991,de14defebreroseñalabaensufundamentojurídico5:«Esevidente

quenieltratadodeadhesiónalascomunidadeseuropeasnielderechodeestasintegra,envirtuddelreferidoart.96.1,elcanondeconstitucionalidadbajoelquehayandeexaminarselasleyesdelestadoespañol.Ningúntratadointernacionalrecibedelart.96.1delaconstituciónmásquelaconsideracióndenormaque,dotadadelafuerzapasivaqueelpreceptoleotorga,formapartedelordenamientointerno;demaneraquelasupuestacontradiccióndelostratadosporlasleyesoporotrasdisposicionesnormativasposterioresnoescuestiónqueafectealaconstitucionalidaddeestasyque,portanto,debaserresueltoporeltribunalconstitucional(STC49/1988,fundamentojurídico14,infine),sinoque,comopuroproblemadeseleccióndelderechoaplicablealcasoconcreto,suresolucióncorrespondealosórganosjudicialesenloslitigiosdequeconozcan».

18STC64/1991,de22demarzo,fundamentojurídico4.19STC180/1993,de31demayo,fundamentojurídico2:«Asemejanzadeloqueacontece

enlascuestionesdeinconstitucionalidad[SSTC17/1981,133/1987y119/1991],ladecisiónsobreelplanteamientodelacuestiónprejudicialcorresponde,deformaexclusivaeirrevisable,alórganojudicial,ynoimpideladefensadelderechofundamentaldelaspartesanteesteTribunalyaqueéstasdisponen,atalfin,delrecursodeamparo».

20STC143/1994,de9demayo,fundamentojurídico8.


Puesbienlasentencia58/2004vieneaconcluirquelaomisióndelaconsultaalTribunaldeJusticiasupone«desconocerlasgarantíasqueintegranelcontenidodelprocesodebido...».21Paraestableceresaconclusiónseafirmaenelfundamentojurídico11delasentenciaunapremisaparticularmenterelevanteparalaaplicaciónjudicialdelderechoeuropeoyesquelaponderaciónjudicialdebeestarfundadaencriteriosintersubjetivosestableciendosumotivaciónencontrasteconloargumentadopreviamentealrespectoporotrosórganosjurisdiccionales.Asíseconcluyeque«...eleventualjuiciodeincompatibilidaddeunanormalegalinternaconelDerechocomunitarionopuededependerexclusivamentedeunjuiciosubjetivodelaplicadordeDerecho,estoes,desupropiaautoridad,sinoquedebeestarrevestidodeciertascautelasygarantías...».

Lasentencia,enelcontextotanparticularplanteadoporlademandadeamparo,concluyóque«laexistenciadeunapreviaSentenciainterpretativadelTribunaldeJusticiadelasComunidadesEuropeasnoexcusadelnuevoplanteamientodelacuestiónprejudicial,cuandounórganojudicialutilizaloscriteriosinterpretativosfijadosenunsentidoqueconduceaunaconclusióncontrariaalaexpresadaporlosrestantesórganosjudiciales.»22

ComoseseñalóenaquelmomentolaSTC58/2004,alencontrarunvínculoentrelainconstitucionalidadylaaplicacióndelderechodelaUnión,abríalapuertaaconsiderarunaseriedeescenariosenlosquelasfacultadesjudicialesentornoalplanteamientodelacuestiónprejudicialcomunitariapodíanacabarlesionandoelderechoalatutelajudicialefectivasinindefensiónyaunprocesocontodaslasgarantías.

21Fundamentojurídico9.22PosteriormentelaSTC145/2012,de2dejulio,consideróquelasalasentenciadorahabía

llevadoacabounaselecciónirrazonableyarbitrariadelanormaaplicablealprocesovulnerandoelartículo24.1delaCEallimitareltiempolosefectosdeunpronunciamientopreviodeltribunaldejusticia(sentenciade17dejuliode2008)confiriéndoletansóloefectosexnunc,argumentandoquelasentenciaeuropeaeraposterioralaresoluciónsancionadorarecurrida.ParaeltribunalconstitucionallasresolucionesjudicialesimpugnadasdesconocíanelprincipiodeprimacíadelderechodelaUniónEuropeaentantoqueobligaalosjuecesytribunalesnacionalesaplicarlanormaprevalente,asícomoelcarácterejecutivodelassentenciasdeltribunaldejusticia.


Asípodíandarsedistintasdisfuncionesrespectoalartículo24.2CEcontrascendenciaconstitucional,comosucedeenloscasosdelafaltademotivacióndeladecisióndenoformularlacuestiónprejudicial,laomisióndelplanteamientocuandoconcurrandudasrazonablessobreelposibleconflictointerordinamental,laaplicaciónoinaplicacióndelderechointernoencontradelainterpretacióndeltribunaldejusticiasinplantearlacuestiónolainaplicacióndelanormacomunitariasinrecurriralacuestiónprejudicialdevalidez.23

EnrealidadelsupuestoresueltonoacababadeestablecerquésucedíaenaquelloscasosenlosqueelplanteamientodelacuestiónprejudicialnoresultabaexigibleentérminosobligatoriossegúnlajurisprudenciadelTribunaldeJusticia.Entalsentidosecuestionóquelasentenciavinieraaexcluirlacompetenciadeljuezordinario,pordefinición,paraadoptardecisionesinaplicativasdelaleyporincompatibilidadconelderechodelaunión,sinelpreviopronunciamientodelTJUE.24

LadudaquedóresueltaporlaSTC78/2010,de20deoctubre,paralaqueelplanteamientodelacuestiónprejudicialsolamenteresulta«preciso»cuandoasíloexijaelpropioderechocomunitarioylaapreciacióndeestacircunstanciacorrespondealajurisdicciónordinaria.25

Estofueinterpretadoenelsentidodequelainaplicacióndenormasderangolegalcontrariasalderechodelaunión,poreljuezordinarioyporsupropiaautoridad,noconllevaporsívulneracióndelatutelajudicialefectivaensuvertientedelderechoaunprocesocontodaslasgarantías,

23BañoLeón,J.Mª.:«Eltribunalconstitucional,juezcomunitario:amparofrentealnoplanteamientodecuestiónprejudicial(STC58/2004)»,Revista de Derecho Comunitario Europeo,año8,18,mayo-agosto2004,p.474.

24AlonsoGarcía,R.:«Cuestiónprejudicialeuropeaytutelajudicialefectiva.apropósitodelasSSTC58/2004,194/2006y78/2010»,Cuadernos de Derecho Público,38,septiembre-diciembre2009,pp.11-30.

25STC78/2010,de20deoctubre,fundamentojurídico3:«…paradejardeaplicarunanormalegalvigenteporsucontradicciónconelDerechocomunitarioelplanteamientodelacuestiónprejudicialsóloresultapreciso,conlaperspectivadelartículo24CE,encasodequeconcurranlospresupuestosfijadosalefectoporelpropioDerechocomunitario,cuyaconcurrenciacorrespondeapreciaralosJuecesyTribunalesdelajurisdicciónordinaria».


peropodríaresultarloencuantoalderechoaobtenerunaresoluciónmotivadayfundadaenderecho,loqueobligaríaauncontrol«entérminosmuyrigurosos»dadoelpapeldelaleyenelsistemadefuentes.26

LaSTC232/2015,de5denoviembre,volviósobreesamismacuestiónalexaminarunadecisióndelTSJdeMadridquedenegabaalrecurrente,funcionariointerino,elreconocimientodelossexeniossolicitadosalamparodeladirectiva1999/70/CE,delConsejo,de28dejunio,relativaalacuerdomarcoenmateriadetrabajodeduracióndeterminada.Elasuntoofrecíaespecialtrascendenciaconstitucionalentantoqueveníareferidoalacorrectaaplicacióndelderechocomunitarioyalatrascendenciadesuinaplicaciónenlossupuestosenqueexisteunadoctrinareiteradaaltribunaldejusticiaquenodejalugaradudassobresuinterpretación(antecedente3).

EnlaSTC232/2015elTribunalConstitucionalaprovechabapararecapitularsobreladoctrinapreviaestablecidaalrespecto,recordandoque:«a)Quedejardeaplicarunaleyinterna,sinplantearcuestióndeinconstitucionalidad,porentenderunórganojurisdiccionalqueesaleyescontrariaalDerechodelaUniónEuropea,sinplanteartampococuestiónprejudicialanteelTribunaldeJusticiadelaUniónEuropea,escontrarioalderechoaunprocesocontodaslasgarantías(art.24.2CE)siexisteuna«dudaobjetiva,clarayterminante»sobreesasupuestacontradicción(STC58/2004,FFJJ9a14).

b)Sinembargo,dejardeplantearlacuestiónprejudicialyaplicarunaleynacionalsupuestamentecontrariaalDerechodelaUnión(segúnlaparte)novulneraelderechoalatutelajudicialefectivasiesadecisiónesfrutodeunaexégesisracionaldelalegalidadordinaria,puessoloestosparámetrostanelevadosformanpartedelosderechosconsagradosenelart.24CE(así,SSTC27/2013,de11defebrero,FJ7;212/2014,de18dediciembre,FJ3,y99/2015,de25demayo,FJ3).

26AlonsoGarcía,R.:«Cuestiónprejudicialeuropeaytutelajudicialefectiva.apropósitodelasSSTC58/2004,194/2006y78/2010»,Cuadernos de Derecho Público,38,septiembre-diciembre2009,pp.11-30.


c)Ahorabien,sícorrespondeaesteTribunalvelarporelrespetodelprincipiodeprimacíadelDerechodelaUnióncuando,comoaquíocurresegúnhemosavanzadoya,existaunainterpretaciónauténticaefectuadaporelpropioTribunaldeJusticiadelaUniónEuropea.Enestoscasos,eldesconocimientoypretericióndeesanormadeDerechodelaUnión,talycomohasidointerpretadaporelTribunaldeJusticia,puedesuponeruna«selecciónirrazonableyarbitrariadeunanormaaplicablealproceso»,locualpuededarlugaraunavulneracióndelderechoalatutelajudicialefectiva(STC145/2012,de2dejulio,FFJJ5y6).»

Lasentenciaconcluyequenocabeapreciarvulneracióndelartículo24CEcuandoelórganojurisdiccionalresuelve,comoeselcaso,sobrelabasedeunactocomunitarioclarooaclaradoyqueeldesconocimientodelanormaeuropeayainterpretadaporeltribunaldejusticiaporelcontrario«puedesuponeruna«selecciónirrazonableyarbitrariadeunanormaaplicablealproceso»,locualconllevaunavulneracióndelderechoalatutelajudicialefectiva(STC145/2012,de2dejulio,FFJJ5y6).(Fundamentojurídico5).

Enestalíneaexistenotrasresolucionesdeltribunalconstitucionalqueincidensobrelaaplicacióndelderechoeuropeoporlosjuecesordinariosalaluzdelderechoalatutelajudicialefectiva,delderechoaunprocesocontodaslasgarantíasyaljuezordinariopredeterminadoporlaley.

EnestepuntolaSTC27/2013,de11defebrero,estableció(FJ7)quenohayvulneracióndelcanondeconstitucionalidad«cuandoelTribunalSupremomanifestóquenoteníadudaalgunasobrelainterpretacióndelanormativaeuropeaaplicablealcaso–yaqueesclaroquenoexistíalaobligaciónderemitirantelajurisdiccióneuropeaunacuestióndeinterpretacióndelDerechocomunitarioqueparaelórganosentenciadornoexistía,pueslajurisprudenciadelTribunaldeJusticiaexcluyelanecesidaddeplanteamientodelreenvíojudicialenrelaciónconlosdenominados«actosclaros».DeterminarsielTribunalSupremointerpretócorrectamenteelDerechocomunitarioalinferirlacompatibilidadonodelaexigenciaderotacióndecultivosesunacuestiónsobrelaqueesteTribunal,quenoesunatercerainstancia,segúnhemosdeclaradorepetidamente,no


puedeenefectopronunciarse,salvoquelamotivaciónjudicialresultarairrazonable,arbitrariaoincursaenerrorpatente(últimamente,portodas,STC13/2012,de30deenero).CircunstanciasquenoconcurrenenelpresentecasotodavezquelaSentenciaimpugnadasefundatambiénenunainterpretaciónrazonableymotivadadelrégimenjurídicodelplanteamientodelacuestiónprejudicial,yquesigueademáslapropiadoctrinajurisprudencialdelTribunaldeJusticiasobreel«actoclaro».

PosteriormentesedictólaSTC212/2014,de18dediciembrede2014queconcluyequenoexistevulneraciónaunprocesopúblicocontodaslasgarantíascuandoalórganojudicialnoleasaltandudassobrelaeventualaplicacióndelanormativadelaunión.PorúltimolaSTC99/2015,de25demayo,siguiendoesaspremisas,reiteraquenoexistevulneracióndelaconstitucióncuandolaresoluciónexteriorizaadecuadamenteloscriteriosjurídicosquefundamentanladecisiónadoptada,deformaquelasparteshanpodidoconocerlaposicióndelórganodeenjuiciamientosobrelacuestiónylosargumentosexpuestosnoincurreenarbitrariedad,nifaltaderazonabilidad,teniendoencuentaquealTC«nolecorrespondepronunciarsesobreeleventualaciertodeladecisiónfinalmenteadoptada,nitampocoalumbrarotrasinterpretacionesquepudieranresultarmásplausibles.Losórganosjudicialessonlosúnicoscompetentes,exart.117.3CE,pararesolversobrelasmateriasdeestrictalegalidadordinaria.»

EstasúltimassentenciasvanacompañadasdeunvotoparticulardeAdelaAsuaparaquienelproblemaconstitucionaldelaaplicacióninternadelderechodelauniónnosereduciríaadeterminarsilaresoluciónjudicialconstituyeunaaplicaciónarbitrariaalderecho,manifiestamenteirrazonableofrutodeunerrorpatente,comosucederíasiseexaminalacuestiónexclusivamentedesdelaperspectivadelartículo24CE,sinoqueloquedebeabordarsees«siladecisióndenoplantearlacuestiónprejudicialhasidoacompañadadelasgarantíasexigidasporelTribunaldeJusticiaparaexcepcionarlaobligacióndeplanteamientoderivadadelart.267TCE,esdecir,laconstatacióndela


claridaddelanormaeuropea,laausenciaintersubjetivadedudasobresusentido,afindeconfirmarquesetratadeunsupuestode"actoclaro".Aesteestrictoparámetrodecontroldebecircunscribirsenuestroenjuiciamiento».27

Lasiguienteetapadeestaconfluenciaentreconstitucionalidadyaplicacióndelderechocomunitarioatañealapropiafuncióndelostribunalesconstitucionalesyafectatantoalaexistenciadeunposibleconflictoentrelosestándaresdegarantíadelosderechosfundamentales(asuntoMelloni)comoalaposibleconfluenciadesupuestosenloquesedalainconstitucionalidaddelaleynacionalyasuvezsucontrariedadalderechoeuropeoyenesteúltimocasolosproblemasqueplantealapreferenciacronológicadelacuestiónprejudicialsobrelacuestióndeinconstitucionalidad,loquesehaplanteadoenelámbitodelderechocomparado.28

Laprimeracuestiónsesuscitóentornoaladivergenciaentreladoctrinaestablecidaporeltribunalconstitucionalrespectoalaexclusióndelaextradiciónenloscasosenqueseprivabaalcondenadolaimpugnacióndelasentenciadictadaenrebeldíayelcontenidodeladecisiónmarco2002/584/JAI,de13dejuniode2002,delConsejo,quenopermitíadenegarlaejecucióndeunaordendedetencióneuropeaaefectosdelaejecucióndeunapenacuandoelimputadonohubieracomparecidoeneljuicioenelcasodequehubieratenidoconocimientodelacelebraciónprevistadeljuicioyhubieradadomandatoaunletrado,biendesignadoporésteoporelEstado,detalmodoquehubierasidoefectivamentedefendidoportalprofesionalenelprocedimiento.

Estodiolugaraloquesehacalificadocomohistóricoplanteamientodelaprimeracuestiónprejudicialporpartedeltribunalconstitucional

27Fto.3delvotoparticular)28AlonsoGarcía,R.:«Lasfriccionesjurisdiccionalesenlacooperaciónprejudicial:los

tribunalesconstitucionalesanteelderechocomunitarioenlaarticulaciónentreelderechocomunitarioylosderechosnacionales:algunaszonasdefricción», Estudios de derecho judicial,95/2006.


loquesellevóacaboatravésdelautode9dejuniode201129yquetuvorespuestaposteriormenteenlasentenciadelTribunaldeJusticiade26defebrerode2013(C-399/11,asuntoMelloni)segúnlacualladecisiónmarcodebíainterpretarseenelsentidodequeelartículo53delacartadelosderechosfundamentalesdelaUniónEuropeadebíainterpretarseenelsentidodequenopermitequeunestadomiembrosubordinelaentregadeunapersonaenrebeldíaalacondicióndequelacondenapudieraserrevisadaporelEstadomiembroemisorparaevitarunavulneracióndelderechoaunprocesocontodaslasgarantíasydelosderechosdedefensaprotegidosensuconstitución.

Finalmenteeltribunalconstitucionaldictólasentencia26/2014,de13defebrero,queevitólacolisiónentrelosdistintosestándaresdeprotecciónalrevisarsujurisprudenciaanterior,STC91/2000,de30demarzo,afirmandoqueelcanondecontrolqueresultabaaplicableparaenjuiciarlaconstitucionalidaddelautodelaaudiencianacionalqueautorizólaentregadelcondenadoalasautoridadesitalianas«hadeserintegradoporlostratadosyacuerdosinternacionalessobreproteccióndelosderechosfundamentalesylaslibertadespúblicasratificadosporEspaña.InstrumentosentrelosqueencontramostantoelConvenioeuropeoparalaproteccióndelosderechoshumanosylibertadesfundamentales(CEDH)comolaCartadelosDerechosFundamentalesdelaUniónEuropea,queseconstituyen,así,juntoconlainterpretaciónquedelosmismosllevanacabolosórganosjurisdiccionalesdegarantíadelosmismos,enelementosesencialesalahoradeinterpretarelcontenidoabsolutodelderechoreconocidoenelart.24.2CE.

Eldesconocimientodeesecontenidodeterminalavulneraciónindirectadelderechofundamentalporpartedelosórganosjudicialesespañoles»,detalmodoque«tantolainterpretacióndadaporelTribunalEuropeodeDerechosHumanosdelderechoaunprocesoequitativorecogidoenelartículo6delConvenioeuropeocomo

29Berberoff,D.:«Larecepcióndelderechodelauniónporlajurisdiccióncontenciosoadministrativa»,Libro homenaje a Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer.Madrid,ConsejoGeneraldelPoderJudicial,2011.


larealizadaporelTribunaldeJusticiadelaUniónEuropeadelosderechosalatutelajudicialefectiva,aunprocesoequitativoydedefensarecogidosenlosarts.47y48.2delaCarta,coincidentesenbuenamedida,operan…comocriterioshermenéuticosquenospermitendelimitarlapartedeloquehemosdenominadocontenidoabsolutodelderechoaunprocesocontodaslasgarantías,queeslaquedespliegaeficaciaad extra;estoes,laquepermitedelimitaraquellasfacultadesygarantíascuyodesconocimientoporlasautoridadesextranjeraspuededarlugaraunavulneraciónindirectaencasodequeacuerdelaentregaporlospoderespúblicosespañoles».(fundamentojurídico4).30

ParaMuñozMachadolasentenciavieneaaceptarlainaplicacióndelestándarsuperiordeprotecciónqueestablecíaladoctrinajurisprudencialconstitucionalrevisada,asumiendoquelanormaeuropea«garantizadeunmodorazonableysuficientedelderechoconstitucionalinvocado»31ysesitúaenunalíneaquedeberíaserobjetodemayorclarificaciónenelfuturosegúnlacuallostribunalesinternosdebenaceptarlaequivalenciadelosnivelesdeproteccióneuropeoynacional,pudiendoprevaleceresteúltimocuandolanormativaeuropeapermitaunámbitodediscrecionalidaddelEstadomiembro,peronoenlosdemáscasos.

Conladiferenciadeestándaresdeprotecciónnoquedaagotadalaconfluenciaentrecontroldeconstitucionalidadycontroldevigenciadelderechocomunitario,entantoqueexistenotrossupuestosenlosque

30SobreelcasoMelloniharecaídounaabundanteproduccióndoctrinal,citandoalgunasdelasaportacionesmásrelevantes:BachmaierWinter,L.:«Derechosfundamentalesenjuiciosinabsenciaenelderechoeuropeo»,Revista Española de Derecho Europeo,56,2015,pp.153-180;ArdozSantisteban,X.:«KarlsruherechazalaDoctrinaMellonidelTribunaldeJusticiayadvierteconelcontroldelaidentidadconstitucional(comentarioalaSentenciadelTribunalConstitucionalFederalAlemánde15dediciembrede2015,2BVR2735/14)»,Revista Española de Derecho Europeo,58,2016,pp.109-141;SarriónEsteve,J.:«SupremacíaconstitucionalyprimacíadelDerechodelaUniónEuropeatraselcasoMelloni»enBañoLeón,J.Mª.(coord),Memorial para la reforma del Estado: Estudios en homenaje al Profesor Santiago Muñoz Machado,vol.1,2016(TomoI),pp.201-220.

31MuñozMachado,D.:«LostresnivelesdegarantíasdelosderechosfundamentalesenlaUniónEuropea:problemasdearticulación»,Revista de Derecho Comunitario Europeo,50,enero-abril2015.


eljuezordinariosepuedeverabocadoalusodelacuestiónprejudicialeuropeayalplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidad.Esteeselcasoobservadoenlaprácticadesupuestosenlosquelaadministraciónhapretendidodesconocerelcontenidodesentenciasjudicialesquereconocíanlaprimacíadelderechocomunitariosobrelaregulaciónnacionaldecarácterreglamentario,dictandodisposicioneslegislativasquebuscabanprivardeeficaciaalosreconocimientosjudicialesdederechosquehabíansidoefectuadosanteriormentealamparodelanormaeuropea.32

Estaconfluenciadeinfraccioneshaplanteadoeldebateacercadelarelaciónentrelacuestiónprejudicialylacuestióndeinconstitucionalidadquemásqueunproblemaprocesal,resultaunproblemadeidentidaddelasrespectivasconsultasqueenelfondoatañeaunacuestiónmaterialcomoesladelasrelacionesentreelderechodelauniónylosordenamientosnacionales,comohanobservadoCruzVillalónyJuanLuisRequejo.33

Esaconcurrenciaentrerelacionesjurídicasmateriales,lasquesemantienenconelderechocomunitarioyelderechoconstitucional,conelobjetodellitigioenelquesesuscitaesprecisamenteprejudicialenlamedidaenqueelórganollamadoaresolverfinalmentenotiene

32Asíseplanteóenrelaciónconelreconocimientoalderechoalperciboporpartedelpersonalinterinodelcomplementorelacionadoconlaformaciónpermanentedelprofesoradonouniversitarioenrelaciónconlasdisposicionesadicionales28delasleyes6/2013,de26dediciembre,8/2014,de26dediciembrey11/2015,de29dediciembre,dePresupuestosdelaGeneralitatparalosejercicios2014,2015,2016y2017cuandoestablecíanqueúnicamentetendríaderechoalapercepcióndelcomponenteretributivorelacionadoconlaformaciónpermanenteylarealizacióndeotrasactividadesparalamejoradelacalidaddelaenseñanzaelpersonaldocentequeostentelacondicióndefuncionariodecarrera.«Cualquierotropersonalquepercibaestecomplementosincumplirlacitadacondicióndefuncionariodecarrera,perderáelderechoalapercepcióndelmismo».Teniendoencuentaqueesepersonaltemporalhabíaadquiridoelderechoporreconocimientojudicialenvirtuddelefectodedesplazamientodelanormainternaporlacomunitaria,ladisposiciónerasusceptibledeserconsideradatantocomovulneracióndelaprimacíadelderechoeuropeocomodelosderechosprocesalescontenidosenelartículo24CE,loqueconducíaalproblemadesiresultabapertinenteelplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidadunavezdesplazadalanormaporelefectodirectodelanormativaeuropea.

33CruzVillalón,P.,RequejoPagés,J.L.:«Larelaciónentrelacuestiónprejudicialenlacuestióndeinconstitucionalidad»,Revista de derecho comunitario europeo,enero-abril2015,pp.173-194.


competenciaparaabordarydeberecurriralreenvíoaotroórganojurisdiccional.

Estosuscitaelproblemadelmomentoenqueunayotrahandeserplanteados,34perolociertoesqueparaeljuezordinarioenmuchoscasos,yunavezconstatadoeldesplazamientodelanormafueradelosparámetrosdelenjuiciamientoporserdisconformeconelderechodelaunión,carecerádesentidoelplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidad,teniendoencuentaladilaciónquepuedesuponerparalaspartesdelprocedimientoelplanteamientoulteriordelacuestiónprejudicialconstitucionalyaqueatenordelosartículos163CEy35LOTCdebeefectuarseunavezconclusoelprocedimientoydentrodelplazoparadictarsentencia,dandolugaralasuspensiónprovisionaldelasactuacionesenelprocesoprincipalhastaqueelTribunalConstitucionalsepronunciesobresuadmisiónobienunavezadmitidaquesemantengalasuspensiónhastaqueelTribunalConstitucionalresuelvadefinitivamente.

LaSTJUEde22dejuniode2010(AsuntoMelki,C-188-10yC-189/10abordaestaultimacuestión,alresolverlapreguntapresentadaporlaCourdecassation(Francia)de«sielartículo267TFUEseoponealalegislacióndeunEstadomiembroqueestableceunprocedimientoincidentaldecontroldeconstitucionalidaddelasleyesnacionalesqueobligaalosórganosjurisdiccionalesdeeseEstadomiembroapronunciarseconprioridadsobrelaremisiónalórganojurisdiccionalnacionalcompetenteparaejercerelcontroldeconstitucionalidaddelasleyesdeunacuestiónreferidaalaconformidadconlaConstitucióndeunadisposicióndeDerechointerno,cuandoalmismotiemposeplanteasiéstaúltimaescontrariaalDerechodelaUnión».

LarespuestadelTribunaldeJusticiafueque«Elartículo267TFUEseoponeaunanormativadeunEstadomiembroqueestableceunprocedimientoincidentaldecontroldeconstitucionalidaddelasleyesnacionales,enlamedidaenqueelcarácterprioritariodeese

34CruzVillalón,P.,RequejoPagés,J.L.:Cit.,p.183,yMuñozMachado,S.:«Lostresnivelesdegarantías….»,cit.,p.224.


procedimientotengacomoefectoimpedir,tantoantesdelaremisióndeunacuestióndeconstitucionalidadalórganojurisdiccionalnacionalcompetenteparaejercerelcontroldeconstitucionalidaddelasleyescomo,ensucaso,despuésdelaresolucióndelcitadoórganosobredichacuestión,quetodoslosdemásórganosjurisdiccionalesnacionalesejerzansufacultadocumplansuobligacióndeplantearcuestionesprejudicialesalTribunaldeJusticia.Encambio,elartículo267TFUEnoseoponeadichalegislaciónnacional,siemprequelosdemásórganosjurisdiccionalesnacionalessiganestandofacultados:1)ParaplantearalTribunaldeJusticiatodacuestiónprejudicialqueconsiderennecesaria,encualquiermomentodelprocedimientoqueestimenapropiado,einclusounavezfinalizadoelprocedimientoincidentaldecontroldeconstitucionalidad;2)paraadoptartodamedidanecesariaparaasegurarlatutelajudicialprovisionaldelosderechosconferidosporelordenamientojurídicodelaUnión;3)paradejarinaplicada,unavezfinalizadoeseprocedimientoincidental,ladisposiciónlegislativanacionalcontrovertidasilaconsiderancontrariaalDerechodelaUnión».

Nocabeconcluirotracosaquedeestemodolanormainternadejarádeseraplicablealcasoyyanoresultaríanecesarioelplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidad.

IV. Derecho Europeo y mutación constitucional

Laeficacianormativadelderechoeuropeounidaalavinculacióndelosactoresjurídicosalajurisprudenciadeltribunaldejusticia,haproducidodesdeelprimermomentodelapertenenciadelReinodeEspañaalaUniónalteracionesdeprofundocaladoenelordenamientoespañol.Aesterespectobastarecordarlasmejoraslegislativasylamodernizaciónquehasupuestolatransposicióndelanormativacomunitariaenelcampoambiental,lacontrataciónpública,elderechodelacompetenciayotros,conunainfluenciaenlamayoríadeloscasosclaramenteracionalizadoradeunaordenaciónqueendemasiadas


ocasionesseveíadistorsionadaporlosinteresescorporativos,económicososectorialesdecarácterinterno.35.

Comohemosseñaladoanteriormenteestasituaciónhaimplicadounaalteracióndeelementosesencialesdelordenamientointernoyesque,comoyasehadicho,lagarantíadelaeficaciadelderechocomunitarioalteraprofundamenteelesquemaderelacionesentrejuezordinario,cuandoactúacomojuezcomunitario,yley,afectandoaunodeloselementosesencialesdelanormalegislativacomomanifestacióndesoberaníaqueeselantedichovalordeleyoderesistenciaalafiscalizaciónporelpoderjudicialordinario,conloqueseabreunámbitomuchomásamplioalaactuaciónjudicialdelquelecorrespondíaalahoradeabordarlavalidezdelaleydesdesufuncióndegaranteinicialdelvalornormativodelaconstitución.

Yahemosaludidoalaopcióndelconstituyenteporunsistemadecontroljurisdiccionaldelaleybásicamenteconcentrado,aunqueatenuadoenalgunosaspectos,yenelquelaintervencióndejuecesytribunalesencuantoalasnormasconrangodeleyposterioresalapromulgacióndelaleyfundamentalveníaceñido,comodecíamos,aloqueGarcíadeEnterríadenominó«juiciohipotéticodeinconstitucionalidad»o«juiciodeposibilidaddeinconstitucionalidad»36aarticularporlavíadelacuestióndeinconstitucionalidad,previstaenelartículo163delaconstituciónquevieneaestatuirunaprohibicióndefiscalizacióndirectaporeljuezdelanormalegislativa

35Nohasidohastamarzode2017cuandolosdistintosgrupospolíticosdelCongresodelosDiputadoshanacordadolatomaenconsideracióndeunapropuestadelgrupopopularparamodificarelreglamentodelCongresoyregularlosgruposdeinterésconlacreacióndeunregistropúblicoyuncódigodeconducta.PeseaellosólolaproposicióndeleyintegraldeluchacontralacorrupciónpresentadaporelgrupodeCiudadanos(Proposicióndeleyintegraldeluchacontralacorrupciónyproteccióndelosdenunciantes,presentadael15-09-16)contemplaunRegistroGeneraldelobbiesquetrascenderíadelsoloámbitoparlamentario.Enseptiembrede2014TransparenciaInternacionalpresentósuinforme«UnaevaluacióndellobbyenEspaña:Análisisypropuestas»queconcluíaconlavaloraciónnetamentenegativadelosaspectosesencialesdelaactividaddelosgruposdepresión:transparencia,integridadeigualdaddeacceso.

36GarcíadeEnterría,E.:«Laconstitucióncomonormayeltribunalconstitucional»,Cívitas,marzode1982,p.66yss.


encongruenciaconlaopcióndelatradiciónjurídicaeuropeaporunsistemadecontroljurisdiccionalconcentradofrentealaopciónporelsistemadifusopropiodelavíanorteamericanadelaconstruccióndelsistemadejusticiaconstitucional.37

Frenteaesediseñooriginaldelderechoconstitucional,basadoenunaclaradesconfianzahaciaelpoderjudicialordinario,38elderechodelaUnión,comoharecordadoMuñozMachado39activaunaampliaciónradicaldelacompetenciadelajusticiaordinariaquesemanifiestaentresplanosdistintos:lainaplicacióndelasleyes;lasuspensiónprovisionaldelasmismasylaresponsabilidaddellegisladorporvulneracióndelderechocomunitario.

Vamosacentrarnosenlaprimeradeestasconsecuenciasyparaellohayquepartirdelhechodequecorrespondealosórganosdelajurisdicciónordinariadeterminarcuáleslanormaaplicablealcaso,loquepasaporextraerdelosparámetrosquefundamentaránlaresolucióndelconflictocualquierpreceptodelderechointernocontrarioalanormacomunitariayellosinesperaraladerogaciónpreviadelanormalegislativaafectadaoaladeclaracióndesuinvalidez«porcualquierotrométodoconstitucional»,talycomoestablecióelTJUEensusentenciade9demarzode1978(106/77)recaídaenelasuntoSimmenthal,dondeconcluyóque«eljueznacionalencargadodeaplicar,enelmarcodesucompetencia,lasdisposicionesdelDerechoComunitario,estáobligadoagarantizarlaplenaeficaciadedichasnormasdejando,siprocede,inaplicadas,porsupropiainiciativa,cualesquieradisposicionescontrariasdelalegislaciónnacional,aunqueseanposteriores,sinqueestéobligadoasolicitaroaesperarladerogaciónpreviadeéstasporvíalegislativaoporcualquierotroprocedimientoconstitucional».

37SánchezAgesta,L.:«LaJusticiaconstitucional»,Revista de Derecho Político,16,1982.38LasraíceshistóricasdeesadesconfianzasedescribenconespecialclaridadenBlanco

Valdés,R.L.:Cit.,p.181yss.,quelahacalificadocomo«tendenciaantijudicialistahegemónica»(p.239).

39MuñozMachado,S.:«Tratadodederechoadministrativoyderechopúblicogeneral»,tomoV,«Laconstitucióncomonorma»,Boletín Oficial del Estado,Madrid,2015,p.148.


V. Desplazamiento de la norma interna contraria al Derecho de la UE

Loanteriorsuponequeadiferenciadeloqueocurreconeljuiciodeconstitucionalidadelexamendeadecuacióndelanormanacionalalderechodelauniónatenúalaresistenciadelaleyasuexamenjurisdiccionalporlostribunalesconvirtiéndolaensujetopacientedelmismo,conunaclaraampliacióndelasfacultadesdelajurisdicciónordinariaalrespecto.

Esarevisiónsetraduce,encasodedisconformidadconelderechodelaUnión,enunaespeciede«suspensión»delanormalegislativadentrodelsistemadefuentesaplicable,inutilizándoladeformasingularysinafectarasuvalidezsinoasueficacia,operaciónqueserealizaconelempleodelatécnicadeldesplazamiento,quetieneunefectoclaramentemásrestringidoqueelqueproduceladeclaracióndenulidaddelanormaque,atenordelosarts.38.1y39delaLOTC,suponelanulidaddelospreceptosconsideradoscontrariosalaconstituciónyelloconvalordecosajuzgadadeefectosgeneralesyvinculanteparatodoslospoderespúblicos.

Eldesplazamientotambiénsediferenciadeladerogación,éstayadentrodelámbitopropiodeljuezordinario,enquetieneunefectodemenorintensidad,puestoqueelprimeroexcluyelaeficaciadelaleyperonoafectaasuvalidez.Porsuparteladerogaciónniegatantolavalidezdelanormacomosusefectos,sibienlanormaderogadapuedeenocasionescontinuardesplegandosusefectosenvirtuddesuultraactividad.40

Laanulacióndelanormaencuentrasufundamentoenelprincipiodejerarquíanormativayportantoenlaordenacióngradualdelasnormasenelsenodelordenamientonacional,mientrasqueeldesplazamientorespondealprincipiodecompetenciaysedatantoenelordenamientointernocomoenelmarcodelasrelacionesentreéste

40«Laultraactividadordinariadelasnormasderogadasylaexcepcionalreviviscencia»,enMuñozMachado,S.«Tratadodederechoadministrativoyderechopúblicogeneral»,tomoIV,«Elordenamientojurídico».Boletín Oficial del Estado.Madrid,2015,p.164.


yelordenamientoeuropeosegúnlodefineelartic.93CE,lostratadosconstitutivosylajurisprudenciadelTJUE.41

Esenlosordenamientoscomplejoscomolosactuales,queexteriorizanladistribucióndecompetenciasentreentesdiferenciadosconcapacidadnormativa,dondeladinámicageneradaporlapluralidaddeentesconcapacidaddeproducirnormasjurídicasplanteaelproblemadelefectodelasnormassobrevenidassobrelasdisposicionesdictadasconanterioridadporunlegisladorqueantesdelaaparicióndelanormainnovadorahabíareguladolacuestiónconplenalegitimacióncompetencial,perdiéndolaunavezelórganocompetentedecideagotaroinclusodesarrollarplenamentesucapacidadnormativa.42

41Comoseñalóeltribunalconstitucionalenladeclaración1/2004,de13dediciembre,que:«…laproclamacióndelaprimacíadelDerechodelaUniónporelart.I-6delTratadonocontradicelasupremacíadelaConstitución.Primacíaysupremacíasoncategoríasquesedesenvuelvenenórdenesdiferenciados.Aquélla,eneldelaaplicacióndenormasválidas;ésta,eneldelosprocedimientosdenormación.Lasupremacíasesustentaenelcarácterjerárquicosuperiordeunanormay,porello,esfuentedevalidezdelasqueleestáninfraordenadas,conlaconsecuencia,pues,delainvalidezdeéstassicontravienenlodispuestoimperativamenteenaquélla.Laprimacía,encambio,nosesustentanecesariamenteenlajerarquía,sinoenladistinciónentreámbitosdeaplicacióndediferentesnormas,enprincipioválidas,delascuales,sinembargo,unaounasdeellastienencapacidaddedesplazaraotrasenvirtuddesuaplicaciónpreferenteoprevalentedebidaadiferentesrazones.

42BuenejemplodeesteefectodedesplazamientoysuscomplejidadesseprodujotraslamodificaciónporelRealDecreto-Ley20/2012delartículo48delaley7/2007,de12deabril,queestableceelrégimendepermisosdelosfuncionariospúblicos,loquesupusounareduccióndelmarcoquelaprimitivaredaccióndelpreceptoreconocíaalasCCAAyunacolisiónconlasregulacionescontenidasenlasrespectivasnormasautonómicasdefunciónpúblicaquehabíasidodictadasbajolaregulaciónanterior.Lamodificaciónpasódeseñalarque«lasAdministracionesPúblicasdeterminaránlossupuestosdeconcesióndepermisosalosfuncionariospúblicosysusrequisitos,efectosyduración»,ypreverqueendefectodelegislaciónaplicablelospermisosysuduraciónseríanalmenosloscontenidosenelEBEP,aestablecertaxativamenteque«losfuncionariospúblicostendránlossiguientespermisos…».EnelámbitodelaComunidadValencianalacolisiónseproducíarespectodelosarts.68y69delaley10/2010,de9dejulioydeldecreto175/2006,de24denoviembrequeveníanacontemplarunrégimenmásfavorablealosempleadospúblicosmuyparticularmenteencuantoalasreduccioneshorarias.Sinembargo,talefectoseveíaasuvezobstaculizadoporlaexistenciadeacuerdos,pactosyconveniosparaelpersonalfuncionarioylaboralsuscritosporlasadministracionespúblicasyquenoseveíanclaramenteafectadosporlasuspensióndetalesinstrumentosacordadaporelart.8.3delRDL20/2012,de13dejulio.

LaSTC102/2016, de25demayode2016,(F.J.7)razonaqueelproblemadelacolisiónsobrevenidaentrenormaautonómicaynormabásicaestatalposteriorconducealainaplicaciónynoalplanteamientodelacuestióndeinconstitucionalidad(«senospreguntasobrelaconstitucionalidaddeunanormaquenoresultaaplicablealcaso,demodoque


ParaMuñozMachadohansidotreslasopcionestécnicasquehabitualmentesehanmanejadopararesponderalproblemadelefectodelasnormassobrevenidas:apreciarlaexistenciadeunefectoderogatorio,considerarunaincompatibilidadnormativadeterminantedelanulidaddelanormaprimitivaosostenerqueelefectoquelaregulaciónsobrevenidaproducesobrelasanterioreseseldesudesplazamiento,demodoqueéstasnoquedaríanderogadasniafectadasdenulidad,sinoqueresultaríaninaplicablesporpérdidadesueficacia.

Latécnicadeldesplazamientopermitiríaconsiderarlanormaafectadaprivadadeeficaciaperovigente,adiferenciadeloquesucederíaenelcasodeladerogaciónqueimplicaríasuinvalidez,detalmodoquedevariarlascircunstanciasdelaregulaciónsobrevenidalanormadesplazadapodríarecuperartantosueficaciacomosuvalidez.43

Lasdificultadesqueimplicalatécnicadeldesplazamientohansidopuestasdemanifiestoentantoquelapermanenciadelavalidezyvigenciadelanormainicialprivadadeeficacia«permitequeenelordenamientojurídicosobrevivanvagandofantasmagóricamente,normasqueestánvigentesperosoninaplicables…Estasituaciónesfrancamentepocodeseableyaquelosoperadoresjurídicosencontrarándificultadesmásgravesparadeterminarcuálesseanlasreglasdederechoaplicablesaunadeterminadarelaciónosituación.Locualesobvioqueañadecomplejidadaunaoperaciónjurídicaque,dadalasituacióncaóticadelossistemasnormativosescritosactuales,yaesdeporsíbastanteseria».44

Enelcasodelaeficaciadelderechocomunitarioesclaralaconsecuenciadeldesplazamientodelanormanacionalporla

debemosdeclararlainadmisibilidaddelpresenteprocesoconstitucional,posibilidadquepermaneceabiertanoobstantehabersepronunciadoesteTribunal,ensudía,enfavordesuadmisión(así,porejemplo,SSTC1/2016,de18deenero,FJ2,y269/2015,de17dediciembre,FJ2)».

43«Laordenacióndelasrelacionesinternormativas»,enMuñozMachado,S.:«TratadodeDerechoAdministrativoyDerechoPúblicoGeneral»,tomoIV,«Elordenamientojurídico».Boletín Oficial del Estado.Madrid,2015,p.234

44MuñozMachado,S.:Cit.,tomoIV,p.235.


comunitaria,loquesuponequelanormainternainicialresultaráválida,entantonoseaderogadaodepuradaporeltribunalconstitucional,peroseveráexcluidadelospresupuestosnormativosconqueelórganojudicialdebecontrastarlaconformidadaderechodeladisposiciónreglamentaria,actoadministrativooactuaciónqueconstituyeelobjetodelproceso.Demodoquemanteniendounavalidez«virtual»severáprivadadecualquierefectosobrelacontroversia.

PerolasobligacionesdelestadomiembrodelaUEnoseagotanconlainaplicaciónporsusórganosjurisdiccionalesdelospreceptosdelaleycontrariosalanormativacomunitariaylajurisprudenciacomunitaria.Porlavíadelrecursoporincumplimientosehaestablecidoquerecaesobreéstelaobligacióndedepurarsuordenamiento,extrayendodelmismolanormacontrariaalordenamientoeuropeo.

AsíloseñalólasentenciadelTribunaldeJusticiade15deoctubrede1986,asunto168/85(ComisiónvsItalia),alsostenerqueincurreenunincumplimientodelasobligacionesdelostratadosconstitutivoselEstadoquemantieneenvigordisposicionescuyaincompatibilidadconelderechodelaUniónhaquedadopreviamenteestablecida,yaque«lafacultaddelosinteresadosdeinvocardisposicionesdirectamenteaplicablesdelTratadoantelosórganosjurisdiccionalesnacionalessóloconstituyeunagarantíamínimaynobastaparagarantizarporsísolalaaplicaciónplenaycompletadelTratado.Enefecto,resultadelajurisprudenciadelTribunaldeJusticia,yenparticulardelasentenciade25deoctubrede1979,anteriormentecitada,queelmantenimientosincambios,enlalegislacióndeunEstadomiembro,deuntextoincompatibleconunadisposicióndelTratado,aunqueseadirectamenteaplicableenelordenamientojurídicodelosEstadosmiembros,dalugara,unasituacióndehechoambiguaquemantienealossujetosdederechointeresadosenunasituacióndeincertidumbreencuantoasusposibilidadesderecurriralDerechocomunitarioyquedichomantenimientoconstituye,porlotanto,enloqueserefiereadichoEstado,unincumplimientodelasobligacionesqueleincumbenenvirtuddelTratado»,concluyendoque:


«LaincompatibilidaddelalegislaciónnacionalconlasdisposicionesdelTratado,aunqueseandirectamenteaplicables,sólopuedequedardefinitivamenteeliminadamediantedisposicionesinternasdecarácterobligatorioquetenganelmismovalorjurídicoqueaquellasquedebenmodificarse».

Detalmodoqueelestadoincumplidor«nopuedesustraerseasuobligacióndeadaptarsulegislaciónnacionalalasexigenciasdelTratadoinvocandolaaplicabilidaddirectadelasdisposicionesdeéste,oelhechodehaberadoptadodeterminadaprácticaadministrativa,oinclusoelmayorconocimientoquetienenlosnacionalescomunitariosdesusderechos»,circunstanciaquemantienealosciudadanosen«unestadodeincertidumbre».

Noconsiderarelefectodeldesplazamiento,yplantearlacuestióndesdeelpuntodevistadeladeclaracióndeinvalidezdelanorma,imposibilitaríaqueeljuezordinariofueraelgarantedelavigenciaefectivadelderechocomunitario,puestoquecomoyahemosreiteradoenlossistemasdejurisdicciónconstitucionalconcentradaseveexcluidodeladeclaracióndenulidaddelasnormaslegislativas.

Esteproblemadelacolisiónentreunanormaconrangodeleyconelderechocomunitariofuesuscitadotempranamenteconlaanteriormentecitadasentenciade9demarzode1978(Simmenthal)queestablecióconrotundidadqueeljueznacionalnoestaba«obligadoasolicitaroaesperarladerogaciónpreviadeéstasporvíalegislativaoporcualquierotroprocedimientoconstitucional».45

Lainaplicaciónseconfiguraportantocomounasuertede«sanciónmínima»,peroenlaprácticatotalmenteeficaz,impuestaporeljuez

45Nosetratabadeunasentenciaaisladaeneltiempo,puestoqueyaenlaSTJUEde15dejuliode1964(asunto6/64,Costa-ENEL)seseñalóquedesdelaperspectivacomunitarianoeraadmisiblelaalegacióndelGobiernoitalianoencuantoa«lainadmisibilidadabsoluta»delapeticiónplanteadaenrazóndequeelórganojurisdiccionalnacionalestabaobligadoaaplicarunaleyinternaporloquenopodíahacerusodelartículo177(actual267)entantoque:«alDerechocreadoporelTratado,nacidodeunafuenteautónoma,nosepuedeoponer,enrazóndesuespecíficanaturalezaoriginalunanormainterna,cualquieraqueseaésta,antelosórganosjurisdiccionales,sinquealmismotiempoaquélpierdasucaráctercomunitarioysepongaenteladejuiciolabasejurídicamismadelaComunidad».


nacionalenvirtuddelodispuestoenelderechodelauniónyauncuandoelderechointernonoleconcedaesafacultaddeexclusióndelanorma.46

AsíenlaSTJUE(GranSala)de19deenerode2010(asuntoSedaKücükdeveci,C-555/07,)respondióalacuestiónplanteadaporuntribunalalemánacercadesilosórganosjurisdiccionalesdeunestadomiembroqueconozcandeunlitigioentreparticularesdebíaninaplicarunalegislacióncontrariaalDerechocomunitarioo,porelcontrario,debíanabstenersedehacerlodadalaconfianzaquelosjusticiablesdepositanenlaaplicacióndelasleyesnacionalesenvigor.DetalmodoquesóloseríaposiblesuinaplicaciónunavezqueelTribunaldeJusticiasehayapronunciadosobrelanormativadequesetrateosobreunanormativaesencialmentesimilaryellocuandoconarregloalderechointernoelórganojurisdiccionalremitentenopuedeabstenersedeaplicarunadisposiciónvigentedelalegislaciónnacionalsinquedichadisposiciónhayasidopreviamentedeclaradainconstitucionalporelBundesverfassungsgericht(TribunalConstitucionalfederal).

AtodoelloelTSJUEcontestóquelanecesidaddegarantizarlaplenaeficaciadelanormacomunitaria«implicaqueeljueznacional,anteunadisposiciónnacionalcomprendidaenelámbitodeaplicacióndelDerechodelaUniónqueestimeincompatiblecondichoprincipioycuyainterpretaciónconformeaésteresulteimposible,debeabstenersedeaplicardichadisposición,sinestarobligadoaplantearpreviamenteunapeticióndedecisiónprejudicialalTribunaldeJusticianiestarimpedidoparahacerlo».47

46MangasMartín,A.,LiñánNogueras,DiegoJ.:Instituciones y derecho de la Unión Europea,séptimaedición.Madrid,2012,p.414.

47AloquelaSTJUEde19deenerode2010(asuntoSedaKücükdeveci,C-555/07)ensuparágrafo54añadeque:«Lafacultadasíreconocidaaljueznacionalporelartículo267TFUE,párrafosegundo,desolicitarunainterpretaciónprejudicialdelTribunaldeJusticiaantesdedejarsinaplicaciónladisposiciónnacionalcontrariaalDerechodelaUniónnopuede,sinembargo,transformarseenunaobligaciónporelhechodequeelDerechonacionalnopermitaadichojuezabstenersedeaplicarunadisposiciónnacionalqueestimecontrariaalaConstituciónsinquedichadisposiciónhayasidopreviamentedeclaradainconstitucionalporelTribunalConstitucional…Resultadeestasconsideracionesqueeljueznacionalqueconocedeunlitigioentreparticularesnoestáobligado,sinoquetienelafacultaddeplantearuna


Lasentenciaconcluyerespectodelacuestiónplanteadaque«incumbealórganojurisdiccionalnacionalqueconozcadeunlitigioentreparticularesgarantizarlaobservanciadelprincipiodenodiscriminaciónporrazóndelaedad,talcomoseconcretaenlaDirectiva2000/78,dejandosiesprecisosinaplicacióncualesquieradisposicionesdelanormativanacionalcontrariasaesteprincipio,conindependenciadelejerciciodelafacultaddequedichoórganojurisdiccionaldispone,enloscasosprevistosenelartículo267TFUE,párrafosegundo,deformularunacuestiónprejudicialalTribunaldeJusticiasobrelainterpretacióndelcitadoprincipio».

Coneltiempolapropiadinámicadeesasuperestructuranormativaquehanidoconstruyendolostratadosconduceaquelosconflictosentrelasdisposicioneseuropeasyelderechointernoresultencadavezmásfrecuentes,circunstanciaqueeselfrutodelanaturalycrecienteinterrelaciónentrederechoeuropeoyderechodelosestadosmiembros,loqueseexteriorizaconsingularintensidadenelámbitodelderechoadministrativo.

LasconsecuenciasdelefectodirectoylaprimacíadelderechodelaUEnosehandetenidoenelámbitolegislativooreglamentariosinoquehansupuestoelestablecimientodeprincipios,reglaseinclusoprocedimientosdenaturalezaclaramenteconstitucionalquevanmásalládelaliteralidaddelaleyfundamentalyquecuentaentresusalteracionesmásclaraslaquesehaproducidoenelsistemadedistribucióndecompetenciasentrelospoderesyórganosconstitucionalesconlaampliacióndelasatribucionesdeljuezordinario.

AlafirmarseenlasentenciaSimmenthalqueeljueznacionaltienelaobligacióndeasegurarelplenoefectodelasnormasdederechocomunitario,dejandosiesprecisosinefectocualquierdisposición

cuestiónprejudicialanteelTribunaldeJusticiasobrelainterpretacióndelprincipiodenodiscriminaciónporrazóndelaedad,talcomoseconcretaenlaDirectiva2000/78,antesdeabstenersedeaplicarunadisposicióndelanormativanacionalqueconsiderecontrariaadichoprincipio.ElcarácterfacultativodeestaremisiónesindependientedelosprocedimientosqueelDerechointernoimpongaaljueznacionalparadejarsinaplicaciónunadisposiciónnacionalqueésteestimecontrariaalaConstitución».


contrariadelalegislaciónnacionalinclusocuandotienecarácterlegislativoysinqueseanecesariosolicitarsueliminaciónpreviaporlavíalegislativaoporunprocedimientoconstitucional,selevienearevestirdeunafacultadque«modificadehechoelsistemaconstitucionaldelosestadosmiembros».48

Estatransformaciónnohaseguidoelcaucedeunareformaconstitucionalllevadaacaboatravésdelosprocedimientosquegarantizanlasupralegalidadformaldelaleyfundamentalsinoque,comoMuñozMachadohapuestoderelieve,haoperadoatravésdelfenómenodelamutaciónconstitucional,demaneraquelaconfiguracióndelcontroldelaleycomounatareadelaquequedabanexcluidoslostribunalesordinariosestá«quebrandodeunamanerageneralyprecipitada»,49loqueabrelapuertaanuevosdesafíosenordenalagarantíadelaseguridadjurídicaylacertezadelanorma.

Nohayqueolvidarqueesteconceptodelamutaciónconstitucional,procedentedelaconstruccióndelderechopúblicoalemándelS.XIX,alcanzórelevanciaenelcontextodelaRepúblicadeWeimarysurgesiemprecomounintentodeajustarlaconstituciónalarealidadsocial,deformaquedescribelasalteracionesenlaconfiguracióndelpoderpolíticoodelosmecanismosinstitucionalessinquetalescambiosseplasmeneneltextoescritodelaconstitución,demodoqueéstepermaneceinalterado.50

HsüDauLin,discípulodeRudolfSmend,distinguióhastacuatrotiposdemutacionesconstitucionales51yentreellosincluyólasdebidasaprácticasestatalesquenoseoponenformalmentealaconstituciónescrita,surgiendorelacionesjurídicasnoprevistasonoreguladasenlas

48Ruíz-JaraboColomer,D.«Eljueznacionalcomojuezcomunitario»,Cuadernos de Estudios Europeos,Madrid,1993,citadoenPilarCosta,B.:Leccionesdederechocomunitarioeuropeo.Barcelona,Ariel,2011,p.148.

49MuñozMachado,S.:«Tratadodederechoadministrativodederechopúblicogeneral»,tomoV,«Laconstitucióncomonorma».Madrid,2015,p.148yss.

50deVega,P.:La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente.Madrid,Tecnos,1988.

51DauLin,H.:La mutación de la constitución.InstitutoVascodeAdministraciónPública,1998


prescripcionesconstitucionalesytambiénlasvariacionesproducidasatravésdelainterpretacióndelostérminosdelaconstitución,demodoque,comoyasehadescrito,suspreceptosadquierenuncontenidodistintodeaquelparaelqueinicialmentefueronpensados.52

Laaplicacióndelderechoeuropeoporlostribunalesordinariosyelenjuiciamientodelaleycontrariaasuprimacíapuedeconsiderarseunamutaciónconstitucionaloperadaporlavíadelainterpretaciónjudicial,puestoquesetratadeunprincipiobásicodelarelacióndelderechodelauniónconlosordenamientosinternosdecreaciónjurisprudencialyasuvezconstituye53unamutaciónamparadaporlapropiaconstituciónque,ensuartículo93,abrelapuertaalacelebracióndetratadosporlosquesepermiteatribuiraunaorganizaciónoinstitucióninternacionalelejerciciodecompetenciasderivadasdelapropiaconstitución,declarandoensuartículo96quelostratadosinternacionalesválidamentecelebrados,formaránpartedelordenamientointerno,unavezpublicadosoficialmenteenEspaña,detalmodoquesusdisposicionessólopodránserderogadas,modificadasosuspendidasenlaformaprevistaenlospropiostratadosodeacuerdoconlasnormasgeneralesdelderechointernacional.54

Enestesentidolaconstituciónconteníalasemilladesupropiatransformaciónalpermitirlainsercióndelordenamientonacionalenelsenodeunordenamientomásampliocuyaevoluciónmodificaríaradicalmenteelpapeldeljuezordinario,detalmodoqueveníaaestablecerenlaesenciadeldiseñoinstitucionalelfundamentodeunadisparidadinternaentreelpapeldeljuezencuantoalcontroldeconstitucionalidadysustareasaplicativasdelderechodelaUnión.

52SánchezUrrutia,A.V.:«Mutaciónconstitucionalyfuerzanormativadelaconstitución.Unaaproximaciónalorigendelconcepto»,REDC,año20,58,enero-abril2000.

53LaclasificacióndeHsüDau-linnoexcluyelaexistenciadesolapamientosodeconfusiónentrelosdistintossupuestos,videSánchezUrrutia,A.V.:Cit.,p.126.

54MuñozMachadohasostenidoque«enelespaciocomunitarioeuropeoseestáproduciendo…Unagranmutacióndelasconstitucionesdelosestadoscomoconsecuencialasprácticasdecreación,interpretaciónyaplicacióndelderechocomunitariogeneralmenteasumidas».


TodoelloabríalapuertaaquelaLeyOrgánica10/1985,de2deagosto,deautorizaciónparalaadhesióndeEspañalascomunidadeseuropeas,alasumirelacervocomunitarioincorporaralaposibilidaddequeeljuezordinarioasumieraelenjuiciamientodelcontenidomaterialdelaley,contrastándoloconelderechoeuropeo,tantoconeloriginariocomoelderivado,yprocediendoaunainaplicaciónsingularinicialque,conlaresolucióndelosrecursosprocesalescorrespondientespodíaacabarenunainaplicacióngeneraldeefectosprácticossimilares,aunquenoidénticos,aladeclaracióndeinconstitucionalidad.

VI. La introducción de mecanismos correctores para paliar disfunciones del sistema: régimen de recursos y perfeccionamiento de la producción normativa

Quédudacabequeladefectuosatransposicióndelderechocomunitarioconllevaseriosperjuiciostantoparalaspropiasautoridadespúblicascausantesdeldesarrolloerróneocomoparalossujetosprivadosquesonlosdestinatariosfinalesdelanorma.

Losprimerosporquesusprevisionessobrelasmagnitudesdelgastopúblicoseverándesvirtuadasdeformaimprevisibleintroduciendounaconstantedistorsiónenlaejecuciónpresupuestariayelloconelmayorrecargoquesuponenlosgastosinherentesalacontroversiajudicialylosintereseslegalescorrespondientes.

Paralosciudadanosreceptoresdelosefectosdelanormativaexistentesignificarálaprivacióndesusderechosylanecesidadderecurriralaimpugnaciónjurisdiccionaldelasdecisionesquelesafectan.Tantolasadministracionespúblicas,lasproductorasdelanormaylasquedesarrollanfuncionesdesimpleaplicación,comolosparticularesseveránafectadosporlaincertidumbresubsiguienteylaimposibilidaddetomarsusdecisionesenuncontextodeseguridadycertezajurídica.

AnadieseleescapanlosriesgosquelaampliacióndelasfacultadesdeljuezordinariosuponenparalaseguridadjurídicayasíMuñozMachadohaalertadodela«pérdidadecertezadelasreglasde


derecho»con«laaplicacióndesigualdelasnormasenlasdiferentespartesdelterritoriodelEstadosegúnlasvalorenointerpretenlosjuecesytribunalesensurespectivademarcación»,55circunstancianomenospreciablepuestoqueenelactualsistemaeconómicosepagaunprecioindudableporlaincertidumbredelderechoentantoquelainversiónreclamasindudaunmarcojurídicoestableyperdurablesinelcuallosagenteseconómicosrehuyenlaentradaenelmercado.

YaHermannHelleradvertíaque«laeconomíacapitalistadeldineroreclama,tantoparaelderechoprivadocomoparalaadministración,laprevisibilidad,extendidaaunterritoriolomásamplioposible,deunderechosistematizado…uniuscertum,válidoparatodoelterritoriodelEstado,unsistemadereglasunitario,cerradoyescrito,enelquehastadondeseaposible,todareglaparticularseordenesistemáticamenteenlaunidaddeltodo».56

Evitarlainseguridadjurídicasuponelanecesidaddeadoptarmedidastantoenelplanoprocesal,comoenelpropiodelaproducciónlegislativa.Enelejerciciojurisdiccionalseránecesarioasegurarunarespuestaunitariaenlaaplicacióndelderechocomunitario,queatiendaademáselderechoalatutelajudicialefectivayaunprocesocontodaslasgarantías,yenlasdistintasfuentesdelaproducciónnormativaseprecisaextremarlasmedidasnecesariasparaqueduranteelprocedimientodeconformacióndelanormasegaranticeconrigorelanálisisdelaconformidaddelanormanacionalconelcontenidodelderechodelauniónyconelloevitarlasdistorsionesquesehanseñalado.

1. Reforma de la casación y mejora aplicativa del Derecho de la UE

Lareformadelaleydelajurisdiccióncontencioso-administrativa,llevadaacabopordisposiciónfinalterceradelaLeyOrgánica7/2015,

55MuñozMachado,S.:«Tratadodederechoadministrativoyderechopúblicogeneral»,tomoV,cit.,p.156.

56Heller,H.:Teoría del Estado.México,Fondodeculturaeconómica,1971,p.150.


de21dejulio,porlaquesemodificalaLeyOrgánicadelPoderJudicial,vaencaminadaamejorarelcontrolporlavíacasacionaldelaaplicacióndelderechodelaUniónEuropea.

Lanormanoocultasuvoluntadderealzar«lafunciónnormofiláctica»delacasaciónfrentealcaráctermásacentuadodederechosubjetivoqueteníaelrecursoconanterioridadyelloafindereforzarlocomoinstrumentoadecuadoparalaaplicaciónjudicialuniformedelderecho,tantointernocomodelaunión.Enestesentidoelsistemaseacercaal«writofcertiorari»delTribunalSupremodelosEstadosUnidos57yestablecelasbasesparaunamejorarmonizacióndelainterpretaciónjudicial.

Lanuevaregulaciónsesitúaenunalíneaderestriccióndelaccesoalavíaderecursoqueyasehabíadadoenelrecursodeamparotraslaintroduccióndelrequisitodesuespecialtrascendenciaconstitucionalporlaleyorgánica6/2007de24demayo,demodificacióndelaLeyOrgánicadelTribunalConstitucional,yentalsentidodebilitaelelementosubjetivodelacasacióncomounderechodelaparteperjudicadaporelfallo,reforzandosuaspectomásobjetivoenarasaasegurarlafunciónhomogeneizadoradelaactuaciónjurisdiccionalqueostentaelTribunalSupremo.

Loqueestabaclaroesquelacasacióntalycomoveníaconfiguradaanteriormentenocumplíaconsupapeldecrearunajurisprudenciahomogénea,dictadaenunplazorazonableyqueproporcionarauncriterioválidoyactualparalaresolucióndelosconflictosqueseplanteanantelosórganosjurisdiccionales.

ElmodeloanteriordejabaalmargendelconocimientodelTribunalSupremograndessectoresdelordenamientoadministrativoyfiscalporrazonesdecuantía,detalmodoqueasuntosqueafectabanagrannúmerodepersonasseveíanexcluidosdelrecursoporresultarlaspretensionesindividualesinferioresalumbralestablecidomientrasque

57LozanoCutanda,B.:«Lareformadelrecursodecasacióncontencioso-administrativoporlaleyorgánica7/2015:análisisdesusnovedades»,Diario La Ley,8599,7deseptiembrede2015.


permitía,porelcontrario,accederalmismoconflictosqueresultabanirrelevantesenordenalafijacióndeuncriteriojurisprudencialordenado.58

Lanuevaregulacióntiende,entreotrosaspectos,aampliarelámbitodelassentenciassusceptiblesderecurso,pueslaposibilidadseabretantoalassentenciasdelosjuzgadosdelocontencioso-administrativoodelosjuzgadoscentralesdelocontencioso-administrativodictadasenúnicainstanciaytambiénalassentenciasdelaAudienciaNacionalydelosTribunalesSuperioresdeJusticiacuandoresuelvenrecursosdeapelacióncontrasentenciasdelosórganosunipersonales.Igualmentedesaparecenlosmotivostasadosdeimpugnación,sibienseacentúalanecesidaddeacreditarlamotivaciónencuantoaloqueeslapiedraangulardelsistema:el«interéscasacionalobjetivoparalaformacióndejurisprudencia».

PorloquerespectaalaaplicacióndelderechodelaUniónEuropeaelartículo86.3delaLJCAensunuevaredacciónatribuyealasalaterceradelTribunalSupremoelconocimientodelasimpugnacionesquepretendan«fundarseeninfraccióndenormasdederechoestatalodelaUniónEuropea,quesearelevanteydeterminantedelfalloimpugnado,siemprequehubieransidoinvocadasoportunamenteenelprocesooconsideradasporlasalasentenciadora».

Encuantoal«interéscasacionalobjetivo»delarevisióndelassentenciasqueapliquenelderechodelaUnión,laleyestableceensuartículo88.2,letrasa),byf),queeltribunaldecasaciónpodráapreciarsuexistencia,admitiéndoloatrámitedeformamotivadamedianteautoenloscasosenquelaresoluciónqueseimpugna«fije,antecuestionessustancialmenteiguales,unainterpretacióndelasnormas…delaUniónEuropeaenlasquesefundamentaelfallocontradictoriaconlaqueotrosórganosjurisdiccionaleshayanestablecido»,sienteunadoctrina

58CórdovaCastroverde,D.:«Elnuevorecursodecasacióncontencioso-administrativo»,Revista de Jurisprudencia,1deoctubrede2015.Sibienelartic.93.2.e)LJCA,ensuanteriorredacción,permitíalainadmisióndelrecursosicarecíadeinteréscasacionalpornoafectaragrannúmerodesituacionesonoposeerelsuficientecontenidodegeneralidad.


sobrelasnormasdeDerechodelaUniónque«puedasergravementedañosaparalosinteresesgenerales»ytambiéncuandose«interpreteyapliqueelderechodelaUniónEuropeaencontradicciónaparenteconlajurisprudenciadelTribunaldeJusticiaoensupuestosenqueaúnpuedaserexigiblelaintervencióndeésteatítuloprejudicial».59

Lafinalidadúltimadelrecursoesquelasentenciaestablezca«lainterpretacióndeaquellasnormasestatalesolaquetengaporestablecidaoclaradelasdelaUniónEuropea»(Artículo93.1LJCA).

EllosuponequepodránserobjetoderecursotantolassentenciasqueeludanresolvercuandosehayanintroducidoporlajurisprudenciadelTJUElasaclaracionescorrespondientes,existenciadeactoaclarado,ocuandoelsignificadodelanormasemuestrecontotalclaridadyevidencia,actoclaro;asícomoaquellasotrasenlasque,planteándoseunacuestiónqueatañealderechocomunitarioyquepuedaserdeterminantedelfallo,seeludaelrecursoaltribunaldejusticiaafindequesepronuncie,concarácterprejudicialyapeticióndelosórganosjurisdiccionalesnacionales,sobrelainterpretacióndelderechodelauniónosobrelavalidezdelosactosadoptadosporlasinstituciones.60

Estaúltimaintervenciónsemuestraenprincipioobligatoriacuandoseplantealainterpretacióndelostratadosanteunórganojurisdiccionalnacional,cuyasdecisionesnoseansusceptiblesdeulteriorrecursojudicialdederechointerno,salvolascircunstanciasestablecidasporelTJUEentornoalactoclarooactoaclarado.

Comoindicábamosanteriormenteeljueznacionalnoestáobligadoapromoverlacuestiónprejudicialcuandoseaevidentequeeltribunalyahaabordadoydecididolascuestionesdederechoquesealegan,inclusocuandoelasuntonoesidéntico.Comoessabidoelactoclaro

59Conanterioridadlosartículos86y89LJCAhacíanunareferenciamásgenéricaalasnormasdelderechoestatalycomunitarioeuropeoquefueranrelevantesydeterminantesdelfallo.

Ennuestraopiniónquizáslomásadecuadohubierasidoincluirtalescasosentrelosenumeradosenelartículo88,apartado3,LJCAenlosquesepresumeelinteréscasacional.

60Artículo19.3delTratadodelaUniónEuropeayartículo267delTratadodeFuncionamiento.


hacereferenciaaaquelloscasosenlosquelacorrectaaplicacióndelderechocomunitarioresultatanobviaquenodejamargenalgunoenlaformaenqueelasuntosuscitadoporlapartedeberesolverse.Noobstante,ycomodecíamosanteriormente,eljueznacionalantesdepronunciarsedebeestarconvencidodequeelasuntoesigualmenteevidenteparaotrosjuecesnacionaleso,ensucaso,paraeltribunaldejusticia,loquesuponequenoquedaenmanosdesucriteriopersonalsinoquetienequebasarseenunaapreciaciónintersubjetivaquepasaporelexamendetalladodelajurisprudenciayladoctrinajurisprudencialestablecidaporlosrestantesórganosjurisdiccionales.Sidichascondicionesconcurren,elórganojurisdiccionalpuedeabstenersedesometerlacuestiónalTJUEyasumirlaresponsabilidadderesolver.61

QuizáshubierasidoconvenienteestablecercomounsupuestoautónomodeinteréscasacionalobjetivoelquelasentenciahayaresueltoundebatequeversesobrelaconformidadalderechodelaUnióndeunanormaconrangodeleyenaquelloscasosenquenoseencuentresuficientementeesclarecidalaprocedenciadeplantearlacuestiónprejudicialanteelTribunaldeJusticia,talycomoestableceelartículo88.2d)respectodelavalidezconstitucional.

Sinembargo,lociertoesquetalsupuestoresultaperfectamentesubsumibledentrodelasdemáscircunstanciasenumeradasenelprecepto,teniendoencuentaqueelmismonocontieneunaenumeraciónexhaustivaydadodequeelpreceptoestableceesascausasdeadmisión«entreotrascircunstancias»,loquepermiteconsiderarquelarelaciónresultaejemplificativaypuedenconcurrirperfectamenteotrosmotivosdeinteréscasacionalobjetivodistintosdelosenumeradosporlanormayquepodránseracogidosmotivadamenteporeltribunaldecasación.

UnejemplodelanuevadinámicadelacasaciónseapreciaenelrecienteAutodelTribunalSupremodel4dejuliode2017,recurso:1930/2017,queadmiteatrámiteelrecursodecasaciónpreparadoporlosrecurrentes,funcionariosdocentesinterinosfrente

61RecuérdeselacitadaSTJUEde6deoctubrede1982,C-283/81,asuntoCILFIT.


alasentenciadelaSaladeloContencioso-AdministrativodelTSJdeCastilla-LaManchadictadaenapelaciónnúm.5/2017,de16deenero,núm.93/2015.Elautoaprecialaexistenciadeinteréscasacionalobjetivoenlacuestióndesi«elcesedelosfuncionariosdocentesinterinosdelosCuerposDocentesnouniversitariosalfinaldelperíodolectivodelcursoescolar,basadosóloenlacausadequeenlosdosmesesrestantesdeéste(julioyagosto)desaparecelanecesidadyurgenciaquemotivósunombramiento,comportaonountratodesigualnojustificadoconrespectoalosfuncionariosdocentesfijosodecarrera».Atalefectoseñalacomo«normasjurídicasque,enprincipio,handeserobjetodeinterpretación»,losartículos14y103CE10.3y10.5delEBEP,ylaCláusula4delAcuerdoMarcosobreeltrabajodeduracióndeterminadaquefiguraenelAnexodelaDirectiva1999/70/CE.

EstanuevaconfiguracióndelrecursoesmuyposiblequefacilitequeenunplazorazonablepuedaquedarestablecidouncriteriohomogéneosobrelacuestiónydeestemodopermitaalosoperadoresjurídicosconocerqueelproblemaestásiendoplanteadoyquedaráresueltoporelTribunalSupremo,loquesindudalesdotarádeunmarcodemayorcertidumbrealpermitirlesmodulareltiempodesusdecisionesylascondicionesdelaeficaciatemporaldesusactos.62

2. Mejora de la producción normativa y reducción de las antinomias entre el Derecho de la Unión y el Derecho nacional

A. El principio de subsidiariedad y el sistema de alerta temprana

Alencontrarnosenelsenodeunordenamientocomplejoperoalavezúnico,lossujetosquetienenlacapacidadconstitucionaldedictar

62UnejemplodelcambioenlostiemposderesoluciónfrutodelnuevorégimendelacasaciónlomuestralaSTSnúm.1295/2017, de18dejuliode2017,recurso298/2016quetieneporobjetounasentenciadelTSJdeCantabriadictadaenapelaciónel4deoctubrede2016y9mesesdespuéscasayrevocasentenciadelasala,anulalasentenciadeljuzgadoapeladayresuelvesobreelfondodelrecurso-contenciosoplanteado,desestimandoelmismo,alavezqueseresuelvelacuestiónqueteníainteréscasacionalobjetivo,respondiendoconclaridadque«elart.7delRD240/07esaplicablealareagrupacióndefamiliaresnocomunitariosdeciudadanosespañoles».


normasconrangodeleydeberíanempleartodaslasherramientasquetienenasudisposiciónparaevitarlaexistenciadeantinomiasentreelordenamientointernoyelpropiodelaUnión.

Anuestrojuiciolareduccióndelascontradiccionesentreambasnormativaspuedeserabordadadesdeunadobleperspectiva:porunlado,ydesdelaperspectivadelfuncionamientoinstitucionaldelaUnión,corrigiendoalmáximodeloposiblelossupuestosenlosquelanormativacomunitariapuedaincurrirenvulneracióndelosprincipiosdesubsidiariedadyproporcionalidad;deotrolado,yenlavertientedelfuncionamientoinstitucionalinterno,conlamejoradelacalidaddelaproducciónnormativayeljuiciopreviodecontrasteentreelproyectonormativoyelderechodelaUnión.

Desdelaprimeravertienteelartículo61.3a)delEstatutoAutonomíadelaComunidadValencianaprevéquelaComunidadcomoregióndelaUniónEuropea«participaráenlosmecanismosdecontroldelprincipiodesubsidiariedadprevistoenelderechodelaUniónEuropea».

Enestepuntoelartículo5.3delTratadodelaUniónEuropeaestableceelprincipiodesubsidiariedadquesetraduceenundeberdelaunióndeintervenirsóloencasodeque,yenlamedidaenque,losobjetivosdelaacciónpretendidanopuedanseralcanzadosdemanerasuficienteporlosestadosmiembros,nianivelcentralnienelregionalolocalsinoquepuedanalcanzarsemejor,debidoaladimensiónolosefectosdelaacciónpretendida,aescaladelaUnión.Engarantíadelocualsereconoceunámbitoalosparlamentosnacionalesparavelarporelrespetodelprincipio,conarregloalprocedimientoestablecidoenelprotocolosobrelaaplicacióndelosprincipiosdesubsidiariedadyproporcionalidad.

TodoellosehaplasmadoenelProtocolonúmero2delTratadodeLisboaenelqueseimponeeldeberpermanentedelasinstitucionesdevelarporesosprincipios,locualsuponeunaobligacióndellevaracaboampliasconsultasalahoradeelaborarlosactoslegislativosenlasquesetengaencuenta«ladimensiónregionalylocaldelasaccionesprevistasdetalmodoquetantolaComisión,comoelParlamento


EuropeoyelConsejotransmitanalosparlamentosnacionaleslosproyectosdeactoslegislativoscomunitarios,63permitiendoasílaaperturadeun«sistemadealertatemprana»enelquepuedendirigiralospresidentesdelParlamentoEuropeo,delConsejoydelaComisiónundictamenmotivadoqueexpongalasrazonesporlasqueseconsideraqueelproyectonoseajustaalprincipiodesubsidiariedad,paralocualsedeberáconsultar,cuandoproceda,alosparlamentosregionalesqueposeancompetenciaslegislativas.64

ElParlamentoEuropeo,elConsejoylaComisióntendránencuentalosdictámenesdelosparlamentosnacionalesycuandoconcurradeterminadamayoríasosteniendoquenoserespetaelprincipiodesubsidiariedad,elproyectodeberávolverseaestudiar,ylainstitucióncomunitariacorrespondientedeberámotivarsisemantieneelproyecto,semodificaoseretira.65

Elartículo263delTratadodeFuncionamientodelaUEpermitelainterposiciónderecursosporpartedelComitédelasRegionesanteelTribunaldeJusticiaporviolacióndelprincipiodesubsidiariedadfrenteaactoslegislativosenaquelloscasosenqueeltratadodefuncionamientorequierelaconsultaalmismo.

Estaregulaciónsesitúadentroloquesehacalificadocomo«sistemainterparlamentarioeuropeo»quetendríacomounodesussoportesbásicoslagarantíadelprincipiodesubsidiariedad.66

63Artículo4delprotocolonúmero2deltratadodeLisboa.Sobreelcontroldelrespetoalprincipiodesubsidiariedadporlosparlamentosnacionalesysusmodalidadespreventivayjudicial,videMangasMartrín,A.,LiñanNogueras,D.J.«Institucionesyderechodelaunióneuropea»,Madrid,Tecnos,2012.

64Artículo6delprotocolo.Éstesistemapermitelaparticipacióntantodelosparlamentosnacionalescomolosregionales,segúnladistribucióninternadecompetenciasalosefectosdecontrolarlacorrectaaplicacióndelprincipiodesubsidiariedad,locualrequiereunsistemadeinformaciónyaudienciadelosParlamentosnacionalesrespectoadeterminadosactoslegislativosdelasinstitucionesconlaemisiónporpartedeéstosdeloscorrespondientesdictámenesconefectosenelprocedimientolegislativo(procedimientosde«tarjetaamarilla»y«tarjetanaranja»).

65Artículo7delprotocolo.66FernándezAlles,J.J.:El sistema interparlamentario europeo.Madrid,DikinsonS.L.,2016,

p.31.


Laley8/1994,de19demayo,porlaqueseregulalaComisiónMixtaparalaUniónEuropea,permitelaparticipacióndelascomunidadesautónomasenesemecanismoalestablecerqueelCongresodelosdiputadosyelSenadotanprontorecibanunainiciativalegislativadelaUniónEuropealaremitiránalosParlamentosdelasComunidadesAutónomas,sinprejuzgarlaexistenciadecompetenciasautonómicasafectadas,aefectosdesuconocimientoyafindeque,ensucaso,puedanremitiralasCortesGeneralesundictamenmotivadosobrelaaplicacióndelprincipiodesubsidiariedadporlareferidainiciativa.

TalesinformesdeberánrecibirseenlasCortesgenerales,paraquepuedansertenidosenconsideración,enelplazode4semanasdesdesuremisiónporéstasysiseaprobasefinalmenteundictamenmotivadosobrelavulneracióndelprincipiodesubsidiariedad,ésteincorporarálarelacióndelosdictámenesremitidosporlosParlamentosdelasComunidadesAutónomasylasreferenciasnecesariasparasuconsulta.67

Elartículo50delReglamentodelesCortsValencianesatribuyealaComisióndeAsuntosEuropeosydeDerechosHumanos,recibirlainformacióndeaquellasiniciativaslegislativasdelaUEsobrelasquesehayaconsultadoalesCortsenelmarcodelaaplicacióndelosmecanismosdecontroldelprincipiodesubsidiariedadyproporcionalidadalosqueserefiereelartículo61delEstatutodeautonomía.

Porsuparteelartículo181desarrollaelcorrespondienteprocedimientoenelquelosgruposparlamentariospodránefectuarobservacionesporescritounavezrecibidalapropuestalegislativadelaUniónEuropea,alavistadelascualeslaComisiónelaboraráelcorrespondientedictamenqueseráaprobado,ensucaso,porlapropiaComisiónoenelPleno.

Estanormativaconstituyeunaincipiente,perointeresantevíaparaevitarlascolisionesentreelordenamientointernoydelaUniónenlos

67Artículo6delaley8/1994,de19demayo,trassumodificaciónporlaley24/2009,de22dediciembre.


casosdeexcesoderegulaciónporesteúltimoendetrimentodelprincipiodesubsidiariedad.

B. Mejor regulación y test de contraste con el derecho de la unión

Lasegundalíneademejora,situadaenunplanonetamentediferente,peroigualmenteenladisponibilidaddelosparlamentosautonómicosvienedeterminadaporlamejoradelatécnicanormativaydelosprocedimientosdeelaboracióndelosproyectosdedisposición,yenparticulardeaquellasquetienenrangodeley.

Enlosúltimosañossehaacrecentadolapreocupaciónporlahiperabundanciadelasnormasjurídicas,lapervivenciaenelordenamientodenormasinnecesariasosinaplicaciónefectiva,yporlamalacalidaddelatécnicaempleada,circunstanciasdeterminantesdelainseguridadjurídicaydelexcesodelitigiosidadjudicial.

Frentealviejoidealcodificadorenelqueunaspocasleyesveníanaestablecerunaordenaciónúnica,abstracta,generalyracionalizadoradesectoresespecíficosdelcomportamientohumanoceñidosalmantenimientodelorden,lapropiedad,elcomerciooelaccesoalajurisdicción,losactualessistemasjurídicos,tantoporlapluralidaddefuentesdeproducciónydemanifestacióndelasnormas,comoporlacrecienteintervenciónestatalylosdesafíostecnológicosdelasociedadactualhanacabadoconduciendoaloqueseconsideraunsistemanormativocaóticocaracterizadoporlainflaciónnormativaylasubsiguientedesvalorizacióndelaleycomomarcodelaresolucióndelconflicto.68

Frutodetodoelloesladificultaddelconocimientodelderechovigenteylamayorabundanciadeincongruenciasinternasenelpropioordenamientoquedificultanextraordinariamenteeldesarrollodelasconductasylaprevisibilidaddelosriesgosquelaactuación

68SobreestacuestióndelaspatologíasdelsistemanormativoyelproblemadelconocimientodelderechovigentevideMuñozMachado,S.:«Tratadodederechoadministrativoyderechopúblicogeneral»,tomoIV,«ElOrdenamientoJurídico»,pp.37yss.


puedeconllevar,loqueseveacompañadodelaexistenciadenormas«virtuales»faltasdetodaaplicaciónpráctica.

MuñozMachadohaseñaladodistintassolucionesparaintentaralcanzarunsistemanormativointegradopornormasidentificables,comprensiblesyestables.Entretalesmedidascobraespecialimportancialamejoradelprocesodeproducciónnormativa,conelusodelprocedimientolegislativoordinarioconcaráctergeneralafindeevitarlaimplantacióndenormaspocodebatidasomeditadascomolasqueseintegranconnotableopacidadenlasllamadas«regulacionesómnibus».Estaúltimamaneradeactuarseplasmóensudíafundamentalmenteenlasllamadasleyes«demedidas»odeacompañamientoalospresupuestosdelosentesterritorialessuperiores,yposteriormentehanvenidoadispersarseenmultituddedisposicionesadicionalesofinalesqueconstituyenauténticas«materiasinconexas»respectodelanormaprincipalaprobada.

Lareacciónaestasituaciónhasurgidotantoenelcontextodelascríticasalaexcesivacomplicaciónyalejamientorespectodelosciudadanosdelfuncionamientodelasinstitucionescomunitarias,comoenelsenodeunareflexiónsobreelefectodesfavorableparalacompetitividaddelosexcesosregulatorios.69

Esapreocupacióncrecientehaconducidoalosdistintosactorestantoeuropeoscomonacionalesaplanteariniciativasenelmarcodeunatendenciaalamejorregulacióndelaqueconstituyeunamuestraelacuerdointerinstitucional70de13deabrilde2016entreelParlamento

69BetancorRodríguez,A.:«Calidaddelaley:razonabilidad,arbitrariedadycontrol»en«MemorialparalareformadelEstado.EstudiosenhomenajealprofesorSantiagoMuñozMachado».TomoI,página565.

70Constituyenantecedentesdelmismo,losacuerdosinterinstitucionalesde20dediciembrede1994,sobreunmétododetrabajoaceleradoconvistasalacodificaciónoficialdelostextoslegislativos;de22dediciembrede1998,relativaalasdirectricescomunessobrelacalidaddelaredaccióndelalegislacióncomunitaria;de28denoviembrede2001paraunrecursomásestructuradoalatécnicadelarefundicióndelosactosjurídicos.Elacuerdode13deabrilde2016sustituyeelacuerdointerinstitucional«legislarmejor»de16dediciembrede2003.


Europeo,elConsejodelaUniónEuropeaylaComisiónEuropeasobrelamejoradelalegislación.

Esteinstrumentocontieneunelencodepropuestasentornoalperfeccionamientodelosprocesosdecreaciónlegislativaconlaelaboracióndeevaluacionesdeimpactodelosproyectosnormativos,consultaspúblicasyevaluacionesexpostdelalegislaciónvigente.Enesalíneasesituaríatambiénlaobligatoriedaddejustificarenlasexposicionesdemotivoslaeleccióndelabasejurídicayeltipodeactojurídicoadoptadoencadacaso.

Enelsenodetalesmedidassepostulalamejoradelasesoramientotécnicoenlasfasesinicialesdepreparacióndelosproyectos–conelrecursoalinformeporgruposdeexpertos,laconsultatantoalosinteresadosespecíficoscomoalpúblicogeneral(consultaspúblicas)–,elincrementodelacooperacióninterinstitucionalenelsenodelaUniónconelfindeevaluarlaaplicaciónylaefectividaddelderechodelamisma,tareaparalaqueserequierelacooperacióndelosestados.Porúltimoseconsiderannecesariasactuacionesparalasimplificacióndelanormativayelloconelrecursoalatécnicadelarefundiciónylaluchacontraelexcesoderegulaciónydecargasadministrativas.71

Laley2/2011,de4demarzo,deeconomíasostenibleintrodujoensusartículos4a6unaseriedeprincipiosymecanismosparalamejoradelaregulaciónenlalíneadeloqueveníaplanteándoseenelámbitoinstitucionaleuropeo,72preceptosquesehantrasladadoalaley39/2015,de1deoctubre,delprocedimientoadministrativocomúndelasadministracionespúblicas,encuyoTituloVIseregulalainiciativa

71SobreestacuestiónvideporsuespecialinterésRevueltaPérez,I.:«Análisisdeimpactonormativoycontroljudicialdeladiscrecionalidadreglamentaria».

72Conanterioridadsehabíadictadoel1083/2009,de3dejulio,porelqueseregulala«memoriadelanálisisdeimpactonormativo»,normadictadaendesarrollodelaley50/1997,delgobiernoyqueestablececomoentreotroscontenidosobligatoriosladescripcióndelaoportunidaddelapropuesta,elcontenidoyanálisisjurídicodelanormaconellistadopormenorizadodelasnormasquequedanderogadasasuentradaenvigor,elanálisissobresuadecuaciónalordendedistribucióndecompetencias,elimpactoeconómicoypresupuestario,quecomprenderáelefectosobrelacompetencia,asícomoladetecciónymedicióndelascargasadministrativasoelImpactoporrazóndegénero.


legislativaylapotestadparadictarreglamentosyotrasdisposiciones.Porloqueaquírespectaelartículo129.4delaleyprescribeque:«afindegarantizarelprincipiodeseguridadjurídica,lainiciativanormativaseejercerádemaneracoherenteconelrestodelordenamientojurídico,nacionalydelaUniónEuropea,paragenerarunmarconormativoestable,predecible,integrado,claroydecertidumbre,quefacilitesuconocimientoycomprensióny,enconsecuencia,laactuaciónytomadedecisionesdelaspersonasyempresas».

Elartículo129delaley39/2015establecelosprincipiosdebuenaregulaciónaplicablesalejerciciodelainiciativalegislativaylapotestadreglamentariaporpartedelasadministracionespúblicasyelloconcarácterdenormabásica,atenordesuDisposiciónFinalI,apartado2,porloqueresultaaplicablealosprocedimientosdeiniciativalegislativadelConselldelaGeneralitatyasuvezelartículo130obligaalasadministracionespúblicasarevisarperiódicamentesunormativavigenteparaadaptarlaalosprincipiosdebuenaregulación,entreelqueseencuentraeldeberdecongruenciaconelrestodelordenamientojurídiconacionalydelaUniónEuropea.

EnelámbitodelaGeneralitatValencianalaley5/1983,de30dediciembre,delgobiernovalencianoregulaensuartículo42laformacióndelainiciativalegislativamediantelaelaboraciónyaprobacióndelosproyectosdeley,limitándoseaseñalarporloqueaquíimportaqueelanteproyectoelaboradoporlaconsejeríacompetenteiráacompañadodelosestudioseinformesquejustifiquensunecesidadyoportunidad,asícomodeunamemoriaeconómicasobrelaestimacióndelcosteprevisto,alavezqueestablececomopreceptivoelinformedelaAbogacíaGeneraldelaGeneralitat,sibienelConsellpuedeacordarlapertinenciadeotras«consultasydictámenes».

EndesarrollodeloanteriorelDecretodelConsell24/2009,de13defebrero,regulalaforma,laestructurayelprocedimientodeelaboracióndelosproyectosnormativosdelaGeneralitat,sinqueenelmismosecontenganreferenciasainstrumentosquepermitan


constatarlaadecuacióndelosproyectoslegislativosyreglamentariosalderechodelaunión.

AnuestrojuiciourgeunmayordesarrollodelosprocedimientosdeelaboraciónnormativaenelámbitodelaComunidadValencianaenlalíneaexpuestasobrelamejoradelaregulaciónyenparticularenelámbitoydelaconformidaddelanormaconelderechodelaUEyellosiguiendoalaAdministraciónGeneraldelEstadodondesehaavanzadoenestadirecciónconlaaprobacióndelRealDecreto1083/2009,de3dejulioylaaprobaciónporelConsejodeministrosdelaguíametodológicaparalarealizacióndeevaluacionesdeimpactonormativo.

Entalsentido,ydelegeferenda,resultaríaconvenientequeennuestracomunidadlanormativareguladoraestablecieralanecesidaddequelosinformesperceptivossobrelalegalidaddelproyectoqueseelaboraincluyanuntestdeconformidadalderechodelaUniónyqueeneltextoaclaresiladisposiciónsedictaensudesarrollo,singularizandoentalcasolasdisposicionesobjetodetransposiciónyrecapitulandosobrelasrazonesyconvenienciadelanuevanormativaenrelaciónconlosprincipiosdelabuenaregulación.

Entodocaso,enelprocedimientoadministrativodeelaboracióndereglamentosyanteproyectosdeleydeberíaefectuarseesejuiciodecontrastefijandoconclaridadsilanormaincideonosobrecompetenciasdelaUEycuáleslanormativaeuropeaexistenteenlamateria.EntalcasoseríaconvenienteestablecersiexistejurisprudenciadelTJUEodelostribunalesespañolesalrespecto,examinandoporúltimosilanormapretendeenalgunamedidacorregirlainterpretacióndelanormativaeuropeaefectuadaporlostribunalesnacionales.

Porúltimo,deberíandesarrollarselosoportunosinstrumentosparalaevaluaciónnormativaquepermitieranlaidentificacióndenormascuyadisconformidadconelordenamientodelaUEhayasidopuestademanifiestoporelTribunaldeJusticiadelaUEoporlostribunalesnacionales,afindeposibilitarallegisladordepurarelordenamientodedisposicioneslegislativasquesevencondenadasatenerunaexistenciavirtualalnopoderseraplicadasporlosórganosjurisdiccionalesenlas


controversiasqueselesplanteen,peromantienenunaaparienciadevigenciaque,comosehaexpuesto,atentacontralaseguridadjurídica.

Estetrabajohapretendidoesbozarlasdimensionesdeunaproblemáticapordesgraciacrecienteyalavezresaltarelimportantepapelquelaactividadparlamentariaylegislativatieneenarasacrearlascondicionesdeunamejoraplicacióndelderechoeuropeoyconelloapuntalarelprestigiodelaleynacionalcomomanifestacióndelasoberanía,elevandolosestándaresdelacalidadnormativa,ygarantizandoqueel«valordelaley»noseveadevaluadoporunaindeseadaintervenciónjudicialforzadaporlasantinomiasdesgraciadamenteexistentes.

una reflexión sobre la primacía del derecho europeo, la ... · del paper del jutge en un estat...

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