Transparencia, corrupción y acceso a la información pública en la era de

la información

Autor:

Pittier, Lautaro Ezequiel

Bielli, Gastón Enrique

Cita:

RC D 128/2018

Encabezado:

En la Argentina de los últimos años se han desarrollado una gran cantidad de herramientas y

procedimientos tanto administrativos como jurídicos con el objeto de dar fin a la corrupción

política. Dichos mecanismos no han sido utilizados efectivamente por la clase gobernante y es a

razón de esto que es necesario dar lugar a un cambio de mentalidad en la administración pública

en pos de procurar la transparencia gubernamental. El cambio debe ser acompañado mediante la

posibilidad efectiva del acceso a la información por parte del ciudadano y el empleo de las

herramientas tecnológicas más avanzadas que la época actual nos brinda, como los factores Open

Data, Open Process y Big Data.

Sumario:

1. Introducción - La teoría del conocimiento. 2. El derecho constitucional de acceso a la

información pública - La toma de conocimiento por parte del ciudadano del acto administrativo. 3.

Transparencia y corrupción - Conceptualizaciones. 4. Legislación comparada acerca de

transparencia y acceso a la información pública. 5. Antecedentes nacionales. 5.A. El Decreto

1172/2003 de Acceso a la Información Pública. 5.B. Ley Nacional de Acceso a la Información

Pública 27275. 5.C. El Decreto Reglamentario 206/2017. 6. Instrumentos jurídicos

supranacionales sobre acceso a la información pública - La Convención Interamericana contra la

Corrupción. 7. Caso concreto - Implicancias de la adhesión de Argentina a la CICC - Experiencias

en el ámbito local. 8. La fría estadística sobre la percepción de la corrupción en Argentina. 9.

Esbozo de posibles soluciones - Open Data y Big data como herramientas para procurar la

transparencia de gestión y ampliar el acceso a la información pública. 10. Conclusiones - La

trasparencia gubernamental - ¿Realidad o estrategia discursiva?. 11. Bibliografía, citas y

referencias.

Transparencia, corrupción y acceso a la información pública en la era de la información

1. Introducción - La teoría del conocimiento

Cuenta la historia que el autor del Fausto, Goethe -según un relato de su médico personal, Carl

Vogel- en sus últimos momentos de existencia suplicó "luz", lo que a menudo se ha interpretado

como un deseo último del gran escritor alemán de adquirir más conocimientos a las puertas de la

muerte, como si la luz de la razón debiera seguir iluminando su camino final. Algunos intelectuales

han interpretado esto como la búsqueda incasable de la verdad, de la certeza, del conocimiento.

Conocer frente el creer. La luz del pensamiento contra las tinieblas de la ignorancia.

Conocer no es una cosa que el hombre tenga como un vestido o una casa. El conocer caracteriza

esencialmente a un modo de existir, el modo específico según el cual el hombre está presente en

el mundo y se acerca a la realidad. Conocer es comprender las cosas, es captar la esencia de las

cosas, es interpretar la realidad[1].

La adquisición de conocimiento implica complejos cognitivos procesos: la percepción, la

comunicación y el razonamiento; mientras que el conocimiento también se dice que está

relacionado con la capacidad de "acuse de recibo" en los seres humanos[2].

La tesis filosófica del ser humano, "animal racional", asienta claramente al requisito intrínseco de

conocer la realidad y contexto en todos sus niveles. Y es que el conocer está ligado a la búsqueda

de la verdad, el conocimiento se refiere sobre todo a la verdad hallada. Dicho lo anterior, puedo

aseverar que la búsqueda de la verdad es una necesidad de la vida humana. La búsqueda del

conocimiento no es la única finalidad de la existencia, sino un medio que permite ser y obrar como

hombre.

Al día de hoy, el mundo está cambiando rápidamente, lo que inevitablemente dará lugar a nuevos

y más complejos desafíos en la forma en que vivimos, trabajamos, aprendemos y nos

relacionamos. E inevitablemente también, las comunidades, empresas y los gobiernos, no son

ajenos a este cambio.

Casi doscientos años después, los medios de comunicación digitales, internet y las redes sociales

han venido a revolucionar no sólo la manera de obtener ese conocimiento, sino además la

velocidad en la que fluye la información y nuestra manera de procurar o concebir el mundo.

2. El derecho constitucional de acceso a la información pública - La toma de

conocimiento por parte del ciudadano del acto administrativo.

Acceso a la información, de por sí, es la libertad o la capacidad de identificar, obtener y hacer uso

de los datos o información de manera eficaz[3].

El derecho de acceso a la información pública implica la facultad por parte del ciudadano de buscar

y acceder a información que se encuentra en manos del Estado, analizarla, darle uso, distribuirla y

procesarla.

Nos referimos a la posibilidad que tiene todo habitante de adquirir discernimiento acerca de los

actos de gobierno efectuados o por efectuarse y de la documentación que complementa

indefectiblemente esos actos.

El referido derecho aparece incorporado a nuestro ordenamiento con la máxima jerarquía

normativa. En efecto, la Constitución Nacional lo regula en su art. 1, cuando se refiere a la forma

republicana de gobierno, que, entre otros principios, establece el de publicidad de los actos

gubernamentales; por su parte, el art. 14 reconoce el derecho de peticionar a las autoridades y el

art. 33 asegura los derechos implícitos. Asimismo, desde la reforma constitucional del año 1994,

este derecho se robustece por doble vía: mediante la incorporación del art. 42, que expresamente

consagra el derecho de los consumidores y usuarios de bienes y servicios a acceder a información

adecuada y veraz que posibilite el ejercicio de la libertad de elección, y a través del art. 75, inc.

22, que jerarquizó con rango constitucional diversos tratados internacionales de derechos

humanos que entre sus preceptos reconocen el derecho de buscar, recibir, y difundir información

de toda índole y, en este marco, reclamar frente a la afectación de ese derecho[4].

En resumen, se puede establecer que contar con la información apropiada permite a los

ciudadanos tomar conocimiento acerca de qué está haciendo el gobierno con relación a los asuntos

que los conciernen y afectan ya sea de forma directa o indirecta.

Es importante saber que la información que el Estado posee y produce es de la comunidad, y son

los individuos quienes deben controlar y evaluar las decisiones que los funcionarios adoptan. Y si

los ciudadanos cuentan con esta información, estarán mejor preparados para juzgar y exigir

razones acerca de las decisiones adoptadas por el gobierno.

Es que una sociedad nunca podrá avanzar si no dispone de la información necesaria para hacerlo.

De ahí que sea tan importante para las personas, colectivos y países consagrar el derecho de

acceso a la información. Las sociedades quieren transparencia en sus gobiernos, quieren poder

acceder a la información para saber, aprender y tomar decisiones, y quieren acceder a la

información porque persiguen el desarrollo social, cultural, económico y político que necesitan. En

definitiva, el acceso a la información es una necesidad social que no se puede impedir[5].

3. Transparencia y corrupción - Conceptualizaciones

Podemos definir la transparencia en la administración pública como un concepto relacionado con la

posibilidad de que la información real pueda ser consultada por los diferentes sujetos afectados

por ella, de tal modo que éstos pueden tomar decisiones con conocimiento de causa y sin

asimetría de información[6].

Como ya he mencionado en trabajos anteriores, la transparencia clara es uno de los ejes

fundamentales del gobierno abierto. Implica la pureza de la gestión, no dando lugar a sospechas

sobre ocultamiento o silencio de información que debe ser de conocimiento público.

Origina una amplificación del principio de publicidad de las normas y los actos administrativos

(propio del derecho administrativo) por el cual se debe dar a conocer a la sociedad en forma

general y al ciudadano en forma particular, todos aquellos hechos que de alguna forma produzcan

injerencias en su vida cotidiana siendo que dicha publicidad de los actos de gobierno es una nota

distintiva del régimen republicano. Publicidad en este contexto significa que tales actos deben ser

comunicados a los ciudadanos de modo que estos tengan la posibilidad de tener conocimientos

precisos de ellos, de su contenido, su motivación, gestación y de su concreción; solo así podrán

ejercer un control del poder que le compete. El acto que no ha sido dado a publicidad no puede

generar derechos y obligaciones.

En cambio, la corrupción política como antípoda de la transparencia, se puede definir como "el

abuso de poder público para obtener beneficio particular".

El Profesor Hernández Gómez, en su obra "Estado y Corrupción" señala que la corrupción es

cualquier acto desviado, de cualquier naturaleza, con fines económicos o no, ocasionada por la

acción u omisión a los deberes Institucionales, de quien debía procurar la realización de los fines

de la Administración y que, en su lugar, los impide, retarda o dificulta[7].

A resumidas cuentas, la corrupción política es el suceso a través del cual un funcionario público se

desvía y aparta de las reglas normativas imperativas de su cargo con el solo objeto de satisfacer

una necesidad o interés particular siempre a cambio de una recompensa propia. Aunque

naturalmente son muchos los factores que inciden sobre los niveles de corrupción (coerción

estatal, poder autoritario, burocracia clientelar, centralización del poder, etc.…), su fin es ejercer el

aprovechamiento de una influencia ilegítima.

La corrupción destruye el desarrollo económico de un país al producir desviaciones monetarias de

los capitales administrados por el Estado. Dinero que en sí, pertenece a la comunidad y cuyo único

objetivo es la inversión pública.

En razón de lo dicho, aquellos funcionarios corruptos que tienen a su cargo presupuestos y fondos

destinados a una determinada tarea, distorsionan las cuentas al incrementar los costos operativos

de ejecución, o su complejidad consecuente, para procurarse un beneficio propio. La corrupción

también hace descender el cumplimiento de las regulaciones relacionadas con la construcción, el

medio ambiente u otras, reduce la calidad de los servicios e infraestructura gubernamentales e

incrementa las presiones presupuestarias sobre el gobierno.

Como corolario de lo expuesto, podemos aseverar que en la mayoría de las naciones emergentes

(como la nuestra) hay un amplio sentimiento de desconfianza de la población para sus

gobernantes. Se presupone que muchos elementos dentro de él Estado son corruptos, y que

también la son muchas de las empresas del sector privado que comercian con el Estado.

El público ve a los funcionarios, y estos a su vez se ven a sí mismos, como un cuerpo no

responsable ante la colectividad a quienes ellos han prometido servir[8].

4. Legislación comparada acerca de transparencia y acceso a la información pública

En los últimos años, el acceso a la información se ha convertido en un tema de relevancia tanto a

nivel mundial como local. Internacionalmente, ha sido reconocido como un derecho fundamental

para el desarrollo pleno de una sociedad democrática en pos de procurar la transparencia

institucional y como una herramienta ante la corrupción política.

Es así que la transparencia y la exigencia de rendición de cuentas o lo que se conoce como

"accountability", también está cambiando la manera en que funcionan los gobiernos. Las

estructuras institucionales del mundo de hoy coexisten en un ecosistema donde las redes sociales,

las aplicaciones digitales y los hashtags no solamente están marcando el pulso de la política, sino

que también se han convertido en insumos de creciente importancia para mejorar la gestión

pública.

Aclaramos que las leyes de acceso a la información suministran reglas y plazos que condicionan al

Estado y consecuentemente facilita a los ciudadanos la obtención de información pública, limitando

a esos efectos, posibles negativas o evasivas a la obligación de brindarla.

Es que el empoderamiento no sólo tiene sus raíces en la explosión de datos o Big Data. A esto

hay que sumar el crecimiento exponencial de legislación en materia de acceso a la información en

los últimos 15 años y actualmente, la mayoría países de Europa y América han implementado este

tipo de leyes.

Estados Unidos:

- The Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 As Amended By Public Law No. 110-175, 121

Stat. 2524.

Parlamento Europeo:

- Reglamento 1049/2001 relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo,

el Consejo y la Comisión.

Francia:

- Ley 78-753, de 17 de Julio de 1978, "Medidas de mejora de las relaciones entre la

administración y el público y diversas disposiciones de orden administrativo, social y fiscal".

Versión consolidada al 29 de junio de 2009.

Inglaterra:

- Freedom of Information Act 2000. Noviembre del año 2000.

México:

- Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, publicada en el

Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002, última modificación de fecha 06 de junio de

2006.

Brasil:

- Ley N° 12527, de 18 de noviembre de 2011, "Ley de acceso a la Información pública".

Chile:

- Ley Nº 20285 de "Transparencia de la Función Pública y Acceso a la Información Pública de la

Administración del Estado", publicada el 20 de agosto de 2008.

Estos marcos legislativos y las iniciativas para transparentar la gestión pública son la piedra

angular para habilitar la transparencia y la rendición de cuentas (accountability) que, en los

últimos años, se han potenciado con la irrupción e implementación del gobierno electrónico y las

nuevas tecnologías de la información y la comunicación, como así también mediante la sanción de

leyes relativas.

5. Antecedentes nacionales

5.A. El Decreto 1172/2003 de Acceso a la Información Pública

El 4 de diciembre de 2003 se da a conocer el Decreto 1172/2003, bajo el título de "Acceso a la

Información Pública"[9].

Lo que se procura materializar a través de la mencionada reglamentación es conferir publicidad a

los actos de gobierno como así también consagrar el acceso a la información pública, derecho que

se encuentra plasmado en nuestra Constitución Nacional.

Es así que se garantiza el ejercicio de este derecho humano fundamental en el ámbito del Poder

Ejecutivo Nacional, pero no así del Poder Legislativo y Judicial. Ello significa que sólo se puede

pedir información conforme a este decreto en el Poder Ejecutivo Nacional. Sin embargo, sí se

puede solicitar información al Poder Legislativo y Judicial fundando el pedido en la Constitución

Nacional (art. 75, inciso 22) que, al incorporar los tratados internacionales de derechos humanos a

su texto, y específicamente la Convención Interamericana de Derechos Humanos (art. 13),

consagró este derecho como un derecho humano fundamental[10].

A resumidas cuentas, se concede a la población en general el derecho a solicitar información a las

autoridades del poder ejecutivo o empresas de carácter privado o público relacionadas con este, y

consecuentemente, recibir conforme a derecho una respuesta precisa, adecuada y oportuna sobre

lo requerido. El acceso a la información debe ser irrestricto, salvo que se trate cuestiones que

afecten el orden público o la seguridad nacional -siempre aclarando que la regla es la publicidad

de la información y el secreto es la excepción y solo debe aplicarse en los supuestos establecidos

taxativamente en el articulado-.

Se destaca la gratuidad en la formalización del trámite para la solicitud de información como

asimismo el plazo administrativo y su forma de cómputo en el que se deberá evacuar el

requerimiento efectuado.

Este decreto lanzado en el Gobierno de Néstor Kirchner vino a promover los grandes valores del

Gobierno Abierto y aunque estuvo mucho tiempo en desuso, hoy por hoy es la piedra fundamental

en lo que respecta a la gestión e implementación de Open Data y Open Process[11].

5.B. Ley Nacional de Acceso a la Información Pública 27275

La mencionada normativa establece en su artículo primero que tiene como objeto "garantizar el

efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública, promover la participación

ciudadana y la transparencia de la gestión pública".

Consagra el derecho de acceso a la información pública y comprende la posibilidad de buscar,

acceder, solicitar, recibir, copiar, analizar, reprocesar, reutilizar y redistribuir libremente la

información bajo custodia de los sujetos obligados, siendo los mismos la administración pública

nacional, conformada por la administración central y los organismos descentralizados,

comprendiendo en estos últimos a las instituciones de seguridad social; el Poder Legislativo y los

órganos que funcionan en su ámbito; el Poder Judicial de la Nación; el Ministerio Público Fiscal de

la Nación; el Ministerio Público de la Defensa y el Consejo de la Magistratura.

Asimismo, establece a partir del artículo 9, un mecanismo de procedimiento para la solicitud de

información, por parte de toda persona humana o jurídica, pública o privada, con el objeto de

facilitar el acceso a la misma a toda la población (y de carácter gratuito).

Así las cosas, el incumplimiento de las obligaciones que esta ley impone originará

responsabilidades y dará lugar a las sanciones por mal desempeño.

Vale aclarar que las primeras disposiciones de naturaleza represiva para este tipo de actos

empezaron en Estados Unidos con la Ley de Prácticas Corruptas en el Extranjero. EE.UU ha

impuesto más de 200 condenas a personas naturales y a empresas por violación de la Ley de

Prácticas Corruptas en el Extranjero en 80 países donde estas tienen negocios. El Departamento

de Justicia y la Comisión de Valores y Bolsa de EE.UU han recaudado más de 5 mil millones de

dólares por concepto de multas a empresas que violaron la Ley de Prácticas Corruptas en el

Extranjero (FCPA por sus siglas en Inglés) desde 2008.

5.C. El Decreto Reglamentario 206/2017

Este decreto reglamentó la Ley Nacional de Acceso a la Información Pública 27275 y de esta

manera quedó reglada definitivamente la obligación de administración pública nacional,

conformada por la administración central y los organismos descentralizados, Universidades, Poder

Legislativo, Poder Judicial, Ministerio Público y Consejo de la Magistratura, Concesionarios,

permisionarios y licenciatarios de servicios públicos o concesionarios permisionarios de uso del

dominio público, de garantizar el efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información pública,

promover la participación ciudadana y la transparencia de la gestión pública.

Principalmente, prevé los sujetos obligados legalmente según los artículos 7 y 32 facilitar la

búsqueda y el acceso a la información pública a través de su página oficial de la red informática,

de una manera clara, estructurada y entendible para los interesados y procurando remover toda

barrera que obstaculice o dificulte su reutilización por parte de terceros. Así por ejemplo deben

publicar su estructura orgánica y funciones, presupuesto, nómina de autoridades y personal de la

planta permanente y transitoria u otra modalidad de contratación, incluyendo consultores,

pasantes y personal contratado en el marco de proyectos financiados por organismos

multilaterales, detallando sus respectivas funciones y posición en el escalafón; todo acto o

resolución, de carácter general o particular, especialmente las normas que establecieran beneficios

para el público en general o para un sector, las actas en las que constara la deliberación de un

cuerpo colegiado, la versión taquigráfica y los dictámenes jurídicos y técnicos producidos antes de

la decisión y que hubiesen servido de sustento o antecedente; informes de auditorías o

evaluaciones, internas o externas, realizadas previamente, durante o posteriormente, referidas al

propio organismo, sus programas, proyectos y actividades; y fundamentalmente el listado de las

contrataciones públicas, licitaciones, concursos, obras públicas y adquisiciones de bienes y

servicios, especificando objetivos, características, montos y proveedores, así como los socios y

accionistas principales, de las sociedades o empresas proveedoras.

6. Instrumentos jurídicos supranacionales sobre acceso a la información pública - La

Convención Interamericana contra la Corrupción

Como reiteré en varios apartados del presente trabajo, sabido es que, en la gestión de lo público

se exige transparencia. En la Argentina, la aplicación de dicha conceptualización se encuentra

cimentada en normativa internacional, en particular con la Convención Interamericana contra la

Corrupción que tiene origen en Caracas, en marzo de 1996 y aprobada por Ley Nacional 24759.

Este fue primer tratado internacional en la materia que reconoce la trascendencia supranacional

de la corrupción y la necesidad de la cooperación internacional para combatirla por medio de la

transparencia gubernamental.

Menciona formalmente entre sus compendios el reconocimiento del alcance cosmopolita de la

corrupción y la exigencia de contar con un mecanismo que promueva enérgicamente la

cooperación entre los países miembros para combatirla de forma objetiva. Sus propósitos se

pueden dividir en dos grandes pilares:

A) Promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados Parte, de los mecanismos

necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupción.

B) Promover, facilitar y regular la cooperación entre los Estados Parte a fin de asegurar la eficacia

de las medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de corrupción en

el ejercicio de las funciones públicas y los actos de corrupción específicamente vinculados con tal

ejercicio.

La Convención establece un marco cooperativo entre los estados partes, siempre dentro del

contexto del Derecho Internacional, e identifica en forma enunciativa los actos de corrupción en

donde deberá aplicarse.

Es así como la CICC instituye compromisos vinculantes centralmente en el marco del Derecho

Internacional e iguala los hechos de corrupción a los que se aplicará. Recalca la jerarquía de las

medidas necesarias a tomarse para prevenirla y exige la tipificación de determinados delitos

específicos relacionados.

Subraya la importancia de las medidas para prevenirla; aborda el desarrollo institucional y la

aplicación efectiva de las medidas que se adopten para enfrentarla; exige la tipificación de ciertas

conductas corruptas específicas; y contiene disposiciones sobre extradición, incautación de

activos, asistencia jurídica recíproca y asistencia técnica en casos de corrupción que ocurran en

otros Estados Parte o que los afecten[12].

A pesar de que este instrumento internacional ya tiene un largo recorrido, la normativa sobre

transparencia y contra la corrupción o el lavado de dinero siempre parece nueva. Es que recién a

fines de marzo de 2017 se reglamentó la ley de acceso a la información pública que data de 2016

y el director de la Agencia de Acceso a la Información Pública que funciona como organismo de

control de la ley, fue designado el 30 de agosto de 2017.

Sin perjuicio de lo mencionado ut supra, es necesario preguntarnos si la Convención

Interamericana Contra la Corrupción ¿es Tratado de Derechos Humanos o no?

Por de pronto, hay una cuestión de encuadre que debe analizarse: si la convención cabe ubicarla

dentro de las de integración previstas en el art. 75, inc. 24, o si en cambio corresponde

emparentarla con las del inc. 22 del mismo art. 75 de la Constitución Nacional. No se trata de una

cuestión de categorías, sino de dónde buscar analogías interpretativas.

Señala Gordillo que "... no pareciera encontrarse en la CICC nada propio de los tratados de

integración, porque no hay organismos supranacionales y el objetivo no es realmente la

integración económica"[13].

Hay en cambio mucho de conexidad con los tratados de derechos humanos. Algunas vinculaciones

son si se quiere sintomáticas. Es que la CICC tiene una cláusula de desarrollo progresivo como

también lo tiene la Convención Americana de Derechos Humanos.

7. Caso concreto - Implicancias de la adhesión de Argentina a la CICC - Experiencias en

el ámbito local

La adhesión de la Nación Argentina a la CICC mediante la Ley Nacional 24759 implicó una serie de

cambios estructurales en el Estado, todo con el objeto de procurarse combatir de la corrupción

mediante la imposición de la transparencia como pilar del Gobierno Abierto.

A modo de resumen, resaltare las principales modificaciones de gestión que implicó su

incorporación:

a) Creación de la Oficina de Ética y Oficina Anticorrupción

En 1997, el gobierno de Carlos Menem crea la Oficina Nacional de Ética Pública, cuyas funciones

eran luchar contra la corrupción política, a semejanza de su par en los Estados Unidos, pero sin la

estabilidad y autonomía de la que gozan las autoridades de la mayoría de las agencias americanas

como bien resalta Carlos A. Manfroni[14].

La oficina no duró más que un suspiro, pues el gobierno de la Alianza dictó otro decreto que

disolvió la primera, derogó el segundo y puso en vigencia la Oficina Anticorrupción (ya prevista en

la ley de ministerios) en el ámbito del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos -hoy vigente-.

b) Publicación de declaraciones juradas patrimoniales de funcionarios públicos en los tres poderes

La creación de la Oficina de Ética Pública tuvo su estandarte en la obligación imperativa que tienen

los funcionarios públicos (jerárquicos en su mayor medida) de incorporar todas sus declaraciones

juradas patrimoniales para que las mismas puedan ser consultadas por cualquier ciudadano

particular.

c) Sanción del Código de Ética de la Función Pública

El mismo fue establecido por el Decreto 41 de 1999. En su artículo primero enuncia que "el fin de

la función pública es el bien común, ordenado por las disposiciones de la Constitución Nacional, los

tratados internacionales ratificados por la Nación y las normas destinadas a su regulación. El

funcionario público tiene el deber primario de lealtad con su país a través de las instituciones

democráticas de gobierno, con prioridad a sus vinculaciones con personas, partidos políticos o

instituciones de cualquier naturaleza".

A lo largo de su articulado, menciona una serie de deberes para aquellos alcanzados por la

normativa (art. 3) tales como los de expresarse con veracidad en el cumplimiento de sus

funciones; de abstenerse de cualquier conducta que pueda afectar su independencia de criterio y

el deber de facilitar las investigaciones sobre su persona entre otros.

d) Creación del Programa Nacional de Protección a Testigos e Imputados

Establecido por la Ley 25764, del año 2003, establece en su artículo primero lo siguiente: "Créase

el Programa Nacional de Protección a Testigos e Imputados, destinado a la ejecución de las

medidas que preserven la seguridad de imputados y testigos que se encontraren en una situación

de peligro para su vida o integridad física, que hubieran colaborado de modo trascendente y

eficiente en una investigación judicial de competencia federal relativa a los delitos previstos por

los artículos 142 bis y 170 del Código Penal de la Nación y los previstos por las Leyes 23737 y

25241" (Delitos de secuestro coactivo, extorsión, narcotráfico y hechos de terrorismo).

El artículo 8 del mencionado cuerpo normativo establece que el programa funcionará en el ámbito

del Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, y será dirigido por un director nacional

designado por el ministro de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos (hoy a cargo del Lic.

Francisco LAGOS).

e) La infame "Ley del Arrepentido"

Establecida por la Ley Nacional 27304, y reglamentada por el Decreto 1144/2016, tiene como

finalidad ampliar la figura del arrepentido en el Código Penal oportunamente, alcanzando los

delitos de asociación ilícita, prostitución y corrupción de menores, delitos contra el orden

económico y financiero, y actos de corrupción de los funcionarios públicos.

Según el texto, para la procedencia del beneficio será necesario que los datos aportados

"contribuyan a evitar o impedir el comienzo, la permanencia o consumación de un delito,

esclarecer el hecho objeto de investigación u otros conexos, revelar la identidad o paradero de

autores o partícipes de estos hechos investigados o de otros conexos, proporcionando datos

suficientes que permitan un significativo avance de la investigación".

De producirse alguna de las situaciones enumeradas en el párrafo anterior, el imputado podrá

solicitar el beneficio que implicara una reducción en la condena a establecerse.

8. La fría estadística sobre la percepción de la corrupción en Argentina

El ranking elaborado por "Transparencia Internacional" en el año 2016 (al momento de escribir

estas líneas, no se encuentran disponibles datos del año 2017), ubica a la Argentina con 36 puntos

en el Índice de percepción de la Corrupción que publica dicha organización.

Éste índice clasifica a los países puntuándolos de 0 (percepción de altos niveles de corrupción) a

100 (percepción de muy bajos niveles de corrupción) en atención de la percepción de corrupción

de la administración pública que tienen sus ciudadanos. El mismo se confecciona a partir de una

composición de trece fuentes, que son encuestas y valoraciones realizadas por heterogéneas

instituciones internacionales expertas.

Con esa puntuación, Argentina mejora su escenario hasta la ubicación número 95, de los 176 del

ranking de corrupción gubernamental, un lugar que comparte con otros cinco países: El Salvador,

Kosovo, Maldivas, Sri Lanka y Benín.

Para el "Poder Ciudadano" (que hace las veces de sede argentina de Transparencia Internacional),

el pequeño avance a nivel global de la Argentina puede responder a que el gobierno anterior era

percibido como altamente corrupto, "y un cambio de gestión, en principio, puede hacer que esa

percepción baje". Completan que otro aspecto que pudo haber influido fue "la sanción de normas

que se consideran claves", como la ley nacional de acceso a la información pública.

Dicho lo anterior, es destacable mencionar que la percepción sobre la corrupción en el Estado

sigue siendo preocupante. A pesar de haber subido 4 puntos en el índice, la Argentina, sigue

ubicada entre los países diametralmente corruptos.

Si se observa sólo el continente americano, nuestro país se ubica en la mitad inferior de la tabla.

Con mejor puntaje figuran, entre otros, Uruguay (con 71 puntos), Chile (66), Brasil (40), Panamá

(38) y Colombia (37). Los tres peor posicionados en la región son Venezuela (17), Haití (20) y

Nicaragua (26).

Es que conforme lo mencionado, más allá de esos pocos progresos, en líneas generales, la

percepción de corrupción que tiene el ciudadano sobre su gobierno continúa siendo elevada. Y

como sostienen en Poder Ciudadano, es necesario que las autoridades públicas aumenten sus

esfuerzos para combatir la corrupción y sus consecuencias. Por ese motivo se considera esencial

adoptar políticas públicas orientadas a fortalecer los mecanismos de lucha contra la corrupción,

como también apoyar el trabajo de los organismos de control, garantizar la independencia del

Poder Judicial y fomentar la participación y control de los actos de gobierno por parte de la

ciudadanía[15].

9. Esbozo de posibles soluciones - Open Data y Big data como herramientas para

procurar la transparencia de gestión y ampliar el acceso a la información pública

Ahora bien, sólo en los últimos 2 años se ha generado el 90 % de los datos creados a lo largo de

la historia de la humanidad, como recalca IBM en su informe denominado "Aproveche el poder de

la gran información"[16].

Esta revolución de datos ha generado un caudal enorme de información disponible al público que

hasta las más grandes empresas señalan que existe un gran problema en su procesamiento. Las

estructuras institucionales del mundo de hoy coexisten en un ecosistema donde las redes sociales,

las aplicaciones digitales y los hashtags no solamente están marcando el pulso de la política, sino

que también se han convertido en insumos de creciente importancia para mejorar y transparentar

la gestión pública.

Esto se traslada también a lo político y público. Los ciudadanos sólo usamos una pequeña porción

de los datos que podríamos usar para exigir que nuestros gobernantes rindan cuentas.

La generalidad de los ciudadanos ni siquiera es consciente de que tiene derecho de raigambre

constitucional para acceder a la información pública. Y si el propio ciudadano no presiona para

vencer la fuerte resistencia opuesta por las autoridades y funcionarios, el acceso a la información

no es factible[17].

Lo que no implica que el fenómeno de la transparencia pueda pararse. Y más aún en la época de

la "Apertura de Información Digital".

Al día de hoy, la ventanilla virtual, apps masivas de administración y gestión, redes sociales y

canales interactivos de comunicación, gestión pública transparente a través de la publicación

digital de datos, etc. … forma parte neurálgica de la concepción propia de "Gobierno Electrónico",

con el objeto de alcanzar la dimensión de la Ciudanía Digital.

Es que en sí, este no tan nuevo concepto se puede definir como "el uso de las Tecnologías de

Información y Comunicación TIC, por parte de las instituciones de gobierno, para mejorar

cualitativamente los servicios e información que se ofrecen a los ciudadanos; aumentar la

eficiencia y eficacia de la gestión pública e incrementar sustantivamente la transparencia del

sector público y la participación ciudadana"[18].

Y para procurar el objetivo anunciado en el párrafo anterior, el camino está marcado por la

utilización de algoritmos informáticos que se encausan a través de la utilización de "Open Data" y

"Big Data".

a) Open Data

La apertura y disponibilidad de información pública en estos casos, se logra a través de la

implementación de las TICS (tecnologías de la información y comunicación) y específicamente del

factor "Open Data".

Su conceptualización es la idea de que los datos deben ser de libre acceso para todos los

ciudadanos (con mínimas regulaciones y/o restricciones en lo que respecta a seguridad, privacidad

y orden público). Y que estos puedan utilizarlos, analizarlos y publicar, sin restricciones de

derechos de autor, patentes u otros mecanismos de control gubernamentales.

Esta no tan nueva metodología intenta optimizar los procesos de la burocracia administrativa

mediante la gobernanza transparente obteniendo de esta forma la confianza del ciudadano. Es así

que algunas administraciones públicas han desarrollado portales donde alojan estas bases de

datos[19].

A modo de resumen, la implementación de Open Data tiene implicaciones sobre la organización y

función del gobierno en lo que se refiere a los siguientes aspectos:

- Acceso libre a la información (con las limitaciones mencionadas ut supra).

- Constatación y gestión de Prestación de servicios y realización de trámites.

- Participación y colaboración ciudadana digital.

- Se optimiza el uso de los recursos y flujos de datos como factor para el logro de los objetivos

comunes trazados.

b) Big Data

"Sin datos eres sólo una persona con opinión". Con esta frase de William Edwards arrancaba Marc

Torrent, director del Big Data CoE, su intervención en el Big Data Congress celebrado en Barcelona

en noviembre de 2015.

A través de la informatización de datos y la llegada de internet, el mundo ha dado un vuelco

importante en lo que refiere al comportamiento humano y la transmisión de datos (conforme se

registra qué hacemos, dónde vamos, cuánto gastamos, qué consumimos, con quién nos

comunicamos, entre otros).

La información paso de ser dificultosa de adquirir a estar fácilmente disponible las 24 horas y los

365 días del año, para todas aquellas personas que deseen consultarla.

Esta disponibilidad en tiempo real de grandes bloques de datos se denomina Big Data y está

cambiando profundamente el mundo.

Asimismo, se da lugar al surgimiento de nuevas disciplinas vinculadas como la llamada "Data

Science" (o "ciencia de datos", un campo interdisciplinario que involucra métodos científicos,

procesos y sistemas para extraer conocimiento o un mejor entendimiento de datos en sus

diferentes formas, ya sea estructurados o no estructurados[20]).

Es que se debe reconocer que la idea de datos abiertos tiene visibles vínculos con el concepto de

Big Data o grandes datos y con el Linked Data (datos vinculados o relacionados).

Algunas grandes organizaciones, en particular los Estados, relevan, acumulan o producen enormes

masas de datos respecto de los ciudadanos, empresas, el mismo gobierno y sus actos, así como

sobre muchos otros temas o sujetos. Como ya mencionamos, el costo de estos datos se cubre con

los impuestos y el motivo o fin de esa acción es la misma gestión de gobierno que el pueblo

delegó. Esa masa crítica de datos, información o incluso el potencial conocimiento derivado de su

análisis mediante nuevas y poderosas herramientas analíticas, del cálculo estadístico y, en

particular, del cruce o relación de datos de diversos individuos o grupos (linked data) es por

derecho propio patrimonio de la comunidad y debe ser (o hacerse) público[21].

Lo anterior se enfatizará en el punto siguiente.

c) Interacción e interconexidad entre los factores Open Data y Big Data en pos de procurar la

transparencia de gestión y facilitar el acceso a la información para con el ciudadano - Experiencias

Mediante la apertura de información pública y el procesamiento de grandes cantidades de datos,

conjuntamente con la implementación de políticas públicas digitales propias del Gobierno 2.0,

como son la participación ciudadana y la colaboración a través de apps, se logra la denominada

"retroalimentación digital de datos" a través de la cual, las autoridades públicas son consumidoras

del flujo de información producido mediante el intercambio entre los operadores y el ciudadano,

pudiendo reutilizar esos datos específicos como componentes determinantes en la materialización

de propuestas, como fundamento de decisiones administrativas o para obtener datos sobre la

corrupción existente.

A modo de ejemplificar este último caso a través de esta interactividad mencionada en el párrafo

anterior, puedo mencionar el escándalo de los papeles de Panamá donde se manifiesta

sustancialmente el poder de observación de datos para correr la cortina de prácticas corruptas en

un infinito inundado de terabytes y que solo demanda la capacidad informática para darle un

sentido.

Asimismo, la destitución de Rousseff instruye cómo puede esgrimirse el formato abierto para que

los gobernantes rindan cuentas.

Las dos historias muestran que los datos, tanto "masivos" (big data) como "abiertos" (open data),

lideran la lucha contra la corrupción con iniciativas rápidas, basadas en evidencia y en el

crowdsourcing[22].

10. Conclusiones - La trasparencia gubernamental - ¿Realidad o estrategia discursiva?

"Una estrategia discursiva es un plan que un hablante lleva a cabo con un fin determinado en

función de la situación interactiva en la que encuentra" - Profesor Salvio Martín Menéndez,

investigador del Conicet y profesor de las Universidades Nacionales de Buenos Aires y Mar del

Plata (Menéndez, 2000: 923-946).

Para abarcar la respuesta al interrogante, es necesario recalcar en un primer lugar que la OEA

celebró en el mes de marzo de 2017, los veinte años de la entrada en vigor de la Convención

Interamericana Contra la Corrupción.

En la Argentina se han desarrollado una gran cantidad de herramientas, mecanismos y

procedimientos tanto administrativos como jurídicos con el objeto de dar fin a la corrupción

política. Pero como deja entrever la estadística invocada ut supra, en los últimos tiempos, solo

hemos ido "lateralizando" en el ranking de la corrupción mundial.

A lo largo de este trabajo se intentó demostrar que cuando los fondos públicos se desvían de su

destino natural, hay menos escuelas, menos créditos para viviendas, menos educación, menos

mantenimiento de rutas, falta agua, se producen inundaciones, chocan trenes en Once, explota

una fábrica militar en Río Turbio y, en el medio, mueren miles de personas. Los argentinos

conocemos de cerca las consecuencias letales y trágicas de la corrupción.

También resulta obvio que los recursos que un país dispone para el desarrollo progresivo de los

derechos económicos y sociales se ven notoriamente disminuidos por la pérdida de recursos

estatales genuinos a través de la corrupción.

Es a razón de lo dicho que la transparencia gubernamental no es una realidad al día de la fecha en

el contexto sociocultural argentino.

Conforme los elementos y proyectos para consagrarla se encuentran a disposición de nuestros

gobernadores, no deja de ser un ideal -objetivo- meta. En la cotidianidad habitual, la

transparencia gubernamental no es percibida por el ciudadano común. Y no existe una voluntad

política real y efectiva de cambio por parte de nuestros gobernantes.

La pregunta en realidad es, si efectivamente esta problemática tiene una solución. Adelanto que la

respuesta es afirmativa.

En primer lugar, es fundamental procurar un fortalecimiento del tejido social-institucional tal cual

se estableció en la "Declaración 1.0 del Barcelona Consenses: Compromiso por un mundo

habitable para todos/as" celebrado en mayo de 2011. Hacer hincapié en la educación para los más

jóvenes, establecer procedimientos transparentes con relación a licitaciones públicas, manejo de

dinero público, oferta financiera, implementar mecanismos expeditos de justicia, aplicar las penas

establecidas en la normativa sobre Anti Corrupción, recuperación de activos producidos por la

corrupción, mayor acceso a la información pública, y varios otros puntos que se nombraron a lo

largo de este trabajo.

En segundo lugar, esbozamos que el camino-instrumento para lograr mayor eficacia en la

búsqueda de la transparencia institucional es mediante la implementación de políticas públicas

digitales, siempre partiendo de un profundo programa de reforma y capacitación en lo que

respecta a procedimientos administrativos, implementación de esquemas de interoperabilidad,

educación sobre gobierno abierto de quienes ejercen el control y manejo de la información

proporcionada para los ciudadanos, como así también una constante simplificación de trámites

burocráticos.

Se puede decir, que las políticas públicas digitales son necesarias para promover el desarrollo de

los países, el bienestar y el incremento de la calidad de vida de su población. Ya sea con el fin de

acortar la brecha digital o de reposicionar la nación en la nueva economía digital interconectada, y

para asegurar que las comunidades y culturas marginadas no sean excluidas en el movimiento de

incorporación de las TICS, las naciones necesitan evaluar donde están paradas. Precisan

asegurarse de que las políticas nacionales con respecto a las TICS se dirigen al aspecto central del

desarrollo: el desarrollo humano.

Para lograr esto, es necesario el intercambio, la investigación, desarrollo y composición de

políticas públicas digitales que velen por la integración de la población a la concepción de Gobierno

Electrónico, siendo el Estado quien tiene el deber de aportar los conocimientos necesarios en la

aplicación de las nuevas tecnologías a la vida social cotidiana de sus gobernados, y de esta forma,

mejorar la experiencia interactiva vinculadora.

Este no tan novedoso concepto debe ser explotado profundamente, si lo que se busca es procurar

un vínculo directo con el ciudadano y la tan aclamada transparencia administrativa, vínculo que,

repito, solamente puede ser concebido a través de la aplicación de las nuevas tecnologías a la

gestión pública ya sea en la órbita Nacional, Provincial o Municipal o hasta la unidad más básica de

gobierno, como puede ser una Comuna Local.

Estas metodologías de gobernanza inteligente implican que los organismos públicos deben

mantener una transparencia activa a través de sus portales web ofreciendo acceso a la

información pública y a su vez controlar activamente a las empresas privadas exigiendo contables

adecuados para detectar actividad ilícita.

Como bien sabemos, es más fácil dominar a las masas mientras menos conocimientos poseen. Es

más fácil poner en marcha una planta pastelera sin que la población aledaña conozca el grave

impacto ambiental que traerá consigo. Es más viable que triunfe un oferente en una licitación

pública si este sabe de antemano datos proporcionados por el operador que dirige la misma, datos

que no son de público conocimiento y puede utilizar en su beneficio propio.

Y conforme lo sugerido, es necesario hacer pública la información si se procura como objetivo

terminar con la burocracia, la mala gestión, y con la corrupción política a nivel estatal.

En el mismo orden, se demostró en este trabajo, y con los ejemplos de corrupción estatal que se

trataron, que los formatos Open Data, Big Data y Open Process son herramientas de poder

sumamente efectiva que enaltecen la figura del ciudadano. A través de ellas se puede ejercer un

control más cierto sobre el camino que recorren los fondos públicos, y llegado el caso, denunciar

cualquier irregularidad o acto de corrupción manifiesta que se observe en el manejo de ellos.

Como sostienen Carlos Santiso y Benjamin Roseth: "para aprovechar todo el potencial del

movimiento, especialistas en tecnología, activistas, funcionarios y ciudadanos deben redoblar sus

esfuerzos para integrar el análisis de datos en la formulación de políticas y en las instituciones

públicas".

Ya hemos recalcado que Gobierno Abierto y Gobierno Electrónico no son conceptos análogos, pero

si interrelacionados y complementarios entre sí. Los pilares del Gobierno Abierto son la

transparencia, la colaboración y la participación ciudadana. Dichos pilares deben ser potenciados

por la implementación de nociones positivas propias de las nuevas tecnologías en la gestión

gubernamental como el Expediente Electrónico, la Firma Digital, Open Data, Big Data, Open

Process, retroalimentación de datos, Ventanilla Virtual, Blockchain, etc…

Para finalizar este trabajo, es nuestro deseo invocar una frase del escritor estadounidense Tom

Clancy, que sostiene lo siguiente: "La democracia sólo es posible con el acceso fácil a la

información y las buenas comunicaciones. Y la tecnología es una forma de facilitar las

comunicaciones".

1 Monseñor Antonio González. La búsqueda de la verdad.

http://www.conoze.com/doc.php?doc=7587 (Consultado el

17/02/2018).

2 Stanley Cavell, "Conocer y Reconociendo", ¿Hay que decir lo que

decimos? (Cambridge University Press, 2002), 238-66.

3 "Information Access". Computer Sciences. Encyclopedia.com. 28

Feb. 2017 http://www.encyclopedia.com. (Consultado el

17/02/2018).

4 Autos: Cogno, Carlos Alberto VS. Municipalidad De La Ciudad De

Tartagal - Amparo - Recurso de Apelación. Corte de Justicia de

Salta. (Expte. Nº CJS 38.564/16).

5 El derecho de acceso a la información es un derecho fundamental.

http://www.comunidadbaratz.com/blog/el-derecho-de-acceso-a-la-

informacion-es-un-derecho-fundamental/(Consultado el 17/02/2018).

6 Jordi Perramon. La transparencia: concepto, evolución y retos

actuales. Revista de Contabilidad y Dirección. Vol. 16, año 2013, pp.

11-27. Barcelona School of Management - Universitat Pompeu

Fabra.

7 Hernández Gómez, José Ricardo. (2016). Estado y Corrupción.

Editorial Ariadna.

8 Transparencia y función pública. Noemí Rojas Llanos. Revista

española de control externo.

https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/1217048.pdf (Consultado

el 17/02/2018).

9 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/90000-

94999/90763/norma.htm (Consultado el 17/02/2018).

10 Marcelo C. Quaglia. La reglamentación del lobby en Argentina: el

Decreto 1172/2003. Marzo de 2004. Eldial.com (Doctrina dc394).

11 Bielli Gaston E. - Pittier Lautaro E. Expediente electrónico en la

administración pública. La burocracia como factor negativo

determinante en la implementación del gobierno abierto. Cita: elDial

DC2446. 11/16/2017. Tema seleccionado por los autores como

ponencia en el marco del Congreso Internacional "Gobernanza

inteligente e innovación inclusiva. UBA. Noviembre de 2017.

12 http://www.oas.org/juridico/spanish/faq_ac_sp.htm (Consultado el

17/02/2018).

13 Gordillo, Agustín, Un corte transversal al Derecho Administrativo:

La convención interamericana contra la corrupción capítulo XVI del

t. 1, Parte General, 4ª ed., 1997, del Tratado de Derecho

Administrativo. ED. Fundación de Derecho Administrativo.

14 Carlos A. Manfroni. Nuevas normas contra la corrupción. El Dial

Biblioteca Jurídica Online. Citar: elDial.com - DC2451. Publicado el

22/11/2017. Asimismo Publicado en la Revista del Colegio de

Abogados de la Ciudad de Buenos Aires, Tomo 77, Número 1, julio

de 2017.

15 http://poderciudadano.org/indice-de-percepcion-de-la-corrupcion-

2016-argentina-debe-aumentar-sus-esfuerzos-para-luchar-contra-la-

corrupcion/ (Consultado el 17/02/2018).

16 Harness the Power of Big Data: The IBM Big Data Platform.

17 Blasco Díaz, J. L., El sentido de la transparencia administrativa y su

concreción legislativa, en García Macho, R. (ed), Derecho

Administrativo de la información y administración transparente,

Marcial Pons, Madrid, 2010, págs. 128 y 129.

18 Bielli Gaston E. - Pittier Lautaro E. El gobierno electrónico. Nuevas

fronteras del derecho para una administración eficaz. Citar:

elDial.com - DC2426. Publicado el 27/10/2017.

19 Ejemplo del Municipio de la Localidad de Moreno, Pcia. de Bs. As.

http://datos.moreno.gob.ar/ (Consultado el 17/02/2018).

20 Liu, Alex (17 de septiembre de 2015). Data Science and Data

Scientist.

21 Lucas Jolías. Open Data a nivel local en Argentina: ¿transparencia o

innovación democrática? Universidad Nacional de Quilmes (UNQ) y

CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la

Equidad y el Crecimiento).

22 Carlos Santiso y Benjamin Roseth. Datos contra la corrupción: cómo

los datos abiertos y masivos están revolucionando la lucha contra la

corrupción - Nexos. 22 de febrero de 2017.