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Pacto Fiscalpara un Desarrollo Sosteniblecon Transparenciay Rendición de CuentasPROPUESTA

Rendiciónde cuentas

Lucha contrala corrupción

Justiciatributaria

Gastoeficaz

Escuela Hospital

Grupo Promotor del Diálogo FiscalAlianza por un Pacto Fiscal en Honduras

Pacto Fiscalpara un Desarrollo Sosteniblecon Transparenciay Rendición de CuentasPROPUESTA

Grupo Promotor del Diálogo FiscalAlianza por un Pacto Fiscal en Honduras

Tegucigalpa, mayo 2017

© Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras Punto focal de la alianza: Barrio La Granja, 4ta Calle, Casa No. 324, Comayagüela, M.D.C., Honduras Telefax: (504) 2225-6063 Correo electrónico: [email protected] Sitio web: www.setelec.org Facebook: @setelechonduras

© Grupo Promotor del Diálogo Fiscal [email protected] Tegucigalpa, Honduras

La elaboración de este documento ha sido posible gracias al generoso apoyo del Pueblo de los Estados Unidos de America a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido del mismo es responsabilidad del Grupo Promotor del Dialogo Fiscal y de la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras y no necesariamente refleja el punto de vista de la USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

Primera edición: mayo de 2017

Diseño y diagramación: Editorial Guaymuras

Impreso y hecho en Honduras.Reservados todos los derechos.

3Pacto Fiscal para un Desarrollo Sostenible con Transparencia y Rendición de Cuentas

Agradecimientos ......................................................................................... 7Presentación ................................................................................................ 9

1. Un contrato social de política fiscal: Hacia un Pacto Fiscal con Responsabilidad Social para un Desarrollo Sostenible ........................................................ 13

a) Introducción ................................................................................. 13b) ¿Qué es un contrato social o pacto de política fiscal? ............ 13

2. Diagnóstico de las finanzas públicas en Honduras ................... 15a) Gasto público y transparencia ................................................... 15b) Ingresos fiscales y administración tributaria .......................... 22c) Brecha entre ingresos y gastos: el déficit fiscal ....................... 24d) Gestión de la deuda pública y del patrimonio ........................ 25e) Administración tributaria ........................................................... 27f) Progresividad tributaria, Plan de Nación: un tema de consistencia ............................................................................. 27

3. Principios y compromisos del contrato social de Política Fiscal ............................................. 29

a) Introducción ................................................................................. 29b) Posibles prioridades ..................................................................... 29c) Gasto público y transparencia: principios y compromisos ....34d) Ingresos fiscales y administración tributaria: principios y compromisos .......................................................... 39e) Brecha entre ingresos y gastos: el déficit fiscal, principios y compromisos .............................. 42f) Gestión de la deuda pública y del patrimonio: principios y compromisos .......................................................... 43

Referencias bibliográficas ...................................................................... 44

Índice

4 Grupo Promotor del Diálogo Fiscal

Transparencia y Rendición de Cuentas

I. Conceptos iniciales ............................................................................ 47

II. La imprescindible necesidad de luchar contra la corrupción e impunidad ................................................. 48

• Esfuerzos recientes y contradictorios por aumentar la transparencia ................................................................................ 50

III. Hacia una política nacional por la transparencia y contra la corrupción ...................................................................... 51

a) Políticas generales ........................................................................ 511. Participación ciudadana y acceso a la información pública .............................................................. 512. Transparencia y rendición de cuentas............................... 523. La transformación de la gestión pública ........................... 524. Formular una estrategia de comunicación social ............ 535. Interlocución válida .............................................................. 536. Exhortación a la incorporación .......................................... 537. Principios éticos y compromisos........................................ 53

b) Políticas específicas ..................................................................... 541. Transparencia fiscal .............................................................. 542. Sistema de acceso a la información .................................... 543. Información veraz y oportuna ............................................ 544. Objetivos, prioridades, ejes, planes y políticas de gobierno ......................................................... 545. Normativa presupuestaria ................................................... 546. Análisis de la vulnerabilidad fiscal ..................................... 557. Evaluación permanente........................................................ 558. Seguimiento a los informes ................................................. 559. Identificación y tratamiento de riesgos fiscales ............... 5510. Retomar compromisos pendientes .................................... 55

c) Agenda para promover la transparencia y el combate a la corrupción ......................................................... 56

1. Servicio civil ........................................................................... 562. Adquisiciones del Estado ..................................................... 563. Fideicomisos públicos .......................................................... 564. Probidad, rendición de cuentas y códigos de conducta para funcionarios públicos .................................................. 56


5. Participación ciudadana ....................................................... 576. Acceso a la información pública ......................................... 577. Leyes orgánicas de entes contralores y fiscalizadores ...................................................................... 578. Disposiciones para el fortalecimiento del sistema de planificación y vinculación con el presupuesto por resultados ...................................... 589. Disposiciones sobre transparencia tributaria y contra la evasión fiscal ...................................................... 5810. Disposiciones sobre lavado de dinero y otros activos ........................................................................ 5811. Disposiciones sobre el financiamiento de los partidos políticos ....................................................... 5812. Disposiciones sobre transparencia en el sector privado ............................................................... 5813. Transparencia presupuestaria ............................................. 5914. Justicia fiscal ........................................................................... 60

Consideraciones finales .......................................................................... 61

Referencias bibliográficas ...................................................................... 62

6 Grupo Promotor del Diálogo Fiscal

Índice de gráficas

Gráfica 1. América Latina (18 países): Desconfianza en las instituciones políticas y del Estado, 2015 (Porcentajes, promedios simples) ..... 14Gráfica 2. Centroamérica: Gasto público como porcentaje del PIB. ........................... 15Gráfica 3. Honduras: Gasto según clasificación económica del sector público no financiero (porcentaje del PIB) ............................................................. 19Gráfica 4. Honduras y países seleccionados. Gasto social en educación ................................................... 19Gráfica 5. Honduras y países seleccionados. Gasto social en salud. .......................................................... 20Gráfica 6. Honduras y países seleccionados. Gasto social en protección social (porcentaje del PIB) ............................................................. 21Gráfica 7. Honduras: Ingresos versus gastos totales de la Administración Central (miles de millones de lempiras) ........................................ 22Gráfica 8. Honduras: Ingresos tributarios de la Administración Central (porcentaje del PIB) ................. 24Gráfica 9. Honduras: Déficit de la Administración Central y de Sector Público no Financiero 2010-2016 (porcentaje del PIB) ............................................................. 24Gráfica 10. Honduras: Descomposición del déficit del SPC, por institución. (Porcentaje del PIB) ................................ 25Gráfica 11. Honduras: Composición de la deuda externa según tipo de acreedor 2009 y 2016 (porcentajes del total) ......................................................... 26Gráfica 12. Honduras: Deuda pública según origen (porcentaje del PIB) ............................................................. 26Gráfica 13. Honduras: Escenarios de gasto público (2015-2020) (porcentajes del PIB) ................................... 30Gráfica 14. Honduras: Escenarios de ingresos (2015-2020) (porcentaje del PIB) ............................................................. 31Gráfica 15. Honduras: Escenarios de déficit fiscal (2015-2020) ..... 32

Índice de ilustraciones

Ilustración 1. Ciclo virtuoso entre impuestos y calidad de la gestión pública ........................................... 14

Índice de cuadros

Cuadro 1. Centroamérica: Ingresos públicos según fuente (porcentaje del PIB) ............................................................. 23


Grupo Promotor del Diálogo Fiscal

• Arturo Alvarado. Ex Ministro de Finanzas• Arturo Corleto. Ex Ministro de Finanzas• Edwin Araque. Ex Presidente del BCH

• Efraín Díaz Arrivillaga. Ex Viceministro de Recursos Naturales• Helmis Cárdenas. Especialista en temas fiscales• Hugo Noé. Ex Presidente del BCH

• Jorge Yllescas. Ex Director de la DEI

• Juan Ferrera. Ex Ministro de Finanzas• Julio Raudales. Ex Ministro de Planificación.• Liliana Castillo Ex Presidenta del Colegio Hondureño de Economistas (CHE)

• Mauricio Díaz. Especialista en temas de deuda.• Rebeca Santos. Ex Ministra de Finanzas• Rodulio Perdomo. Especialista en temas fiscales.• Roldán Duarte. Especialista en temas fiscales• Sandra Midence. Ex Presidenta del BCH.• William Chong Wong. Ex Ministro de Finanzas.

Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras. Organizaciones

• Asociación de Desarrollo Pespirense (ADEPES)

• Asociación de Educadores y Consultores del Sur Guanacaure Limitada (ASEGUAL)

• Asociación Madre Tierra (AMT)

• Asociación Nacional de Industriales (ANDI)

• Asociación Nacional de Organizaciones no Gubernamentales (ASONOG)

• Caritas de Honduras• Casa Alianza de Honduras• Centro de Desarrollo Humano (CDH)

• Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH)

• Colegio de Pedagogos de Honduras (COLPEDAGOGOSH)

• Colegio Hondureño de Economistas (CHE)

• Colegio Profesional Superación Magisterial Hondureño (COLPROSUMAH)

Agradecimientos

8 Grupo Promotor del Diálogo Fiscal / Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras

• Comité de Apoyo Externo al Hospital del Sur (CAEHS)

• Coordinadora de Instituciones Privadas por los Derechos de la Niñez (COIPRODEN)

• Espacio Regional de Occidente (EROC)

• Federación de Organizaciones Privadas de Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH)

• Foro Social de la Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH)

• Fundación Democracia sin Fronteras (FDsF)

• Grupo Promotor de Diálogo Fiscal (GPDF)

• Hábitat• Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI)

• Instituto de Investigación de Políticas Públicas de Unitec• Red de Desarrollo Sostenible (RDS)

• Servicios Técnicos, Legales y Económicos (SETELEC)

• UNAH (Choluteca)• UNAH-Valle de Sula

Los miembros del GPDF y de la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras agradecen el acompañamiento técnico y apoyo material de:

D. Juan Alberto Fuente Knight, exfuncionario de la Cepal y exministro de Finanzas de Guatemala

El Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI)

Servicios Técnicos, Legales y Económicos (SETELEC)

El Instituto de Investigación de Políticas Públicas de Unitec Programa Impactos Christian Aid Dan Church Aid Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD)


Ha sido usual y frecuente reclamar a las organizaciones de la sociedad

civil el hecho de limitarse al diagnóstico o descripción de problemas, cuando manifiestan inconformidad sobre cuestiones de orden público. El documento que aquí presentamos constituye una excepción, ya que el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF) y la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras han hecho un esfuerzo por avanzar más allá del acostumbrado diagnóstico, al complementarlo con una propuesta de lo que podrían ser los acuerdos resultantes de un Pacto Fiscal. Lo propuesto lo consideramos pertinente, justo y apropiado a las condiciones económicas y políticas de la Honduras de hoy.

El Grupo Promotor del Diálogo Fiscal, conformado por exministros de Finanzas de nuestro país, de expresidentes del Banco Central de Honduras, y expertos en temas de la fiscalidad, ha venido realizando aportes a la solución de problemas en este campo. La Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras está constituida por organizaciones de la sociedad civil que apoyan y están comprometidas a impulsar este pacto, como instrumento de diálogo en la vida nacional.

El GPDF presentó a consideración de la sociedad hondureña su propuesta de Pacto Fiscal en marzo de 2016, la cual ha sido ampliada por un conjunto de organizaciones de la sociedad civil, que se han comprometido a impulsarla para un

diálogo abierto con el Gobierno y otros sectores.

Justificaremos y defenderemos cada uno de los puntos de nuestra propuesta hasta donde la evidencia y nuestro bien intencionado juicio lo aconsejen. Sin embargo, entendemos que el Gobierno de la República, otras organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general, pueden pensar diferente sobre la totalidad o algunos aspectos de lo aquí propuesto, y efectuar las propuestas correspondientes.

El objetivo primordial de esta propuesta está lejos de pretender imponer nuestro punto de vista. Lo que pensamos se basa en la información que manejamos en este momento, el bagaje de conocimientos y experiencias que hemos acumulado, y las convicciones ciudadanas que nos motivan.

Estamos listos para defender nuestras recomendaciones, y también estaremos prestos a considerar opciones diferentes. Hemos comprometido tiempo, recursos y audacia ciudadana para sistematizar y hacer públicas nuestras recomendaciones de cambio. Al hacerlo, nos mueve el propósito de poner a disposición un documento que sirva de referencia y estímulo a otros para que también hagan públicas sus propuestas.

Con este documento, el GPDF y la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras consideran indispensable continuar motivando al Presidente de la República para que convoque a un diálogo nacional

Presentación


que culmine en un Pacto Fiscal. Es más, aquí nos atrevemos a soñar y a expresar lo que podría ser el contenido de tal pacto. Estamos conscientes de que surgirán preguntas como las siguientes: ¿Por qué consideramos que un pacto fiscal es fundamental para Honduras? ¿A qué tipo de pacto fiscal aspiramos?

Viene a bien sumarnos a la reflexión de Martin, Mehrotra y Prasad1 (2009):

La política fiscal supone una institucionalización de quienes pagan por los beneficios y quienes los disfrutan. Los impuestos formalizan nuestras obligaciones con los demás; definen las desigualdades que aceptamos y las que colectivamente intentamos corregir. Expresan quién es un miembro de nuestra comunidad política, qué tan amplio dibujamos el círculo de lo que consideramos un “nosotros”. Establecen los límites de lo que nuestros gobiernos tienen permitido hacer. En el mundo moderno, la política fiscal es el contrato social.

Ciertamente, la política fiscal es un contrato social en su expresión real, de facto, materializada en números (ingresos y erogaciones). Muchas veces esto podría estar por encima, o en contradicción, con el pacto social expresado por la Constitución y la Visión de País y Plan de Nación. La Constitución expresa la voluntad de la Nación porque el Estado asegure a sus

habitantes “el goce de la justicia, la libertad, la cultura y el bienestar económico y social”, y la Visión de País puede ambicionar una nación con mayor equidad y oportunidades para todos. Pero, al final de cuentas, lo que se impone son los resultados que emergen del sistema fiscal con sus mecanismos tributarios y de gasto público.

Se supone que la fiscalidad es un sistema al servicio de las aspiraciones nacionales, no lo contrario; es decir, un instrumento que somete las ambiciones nacionales a los intereses de quienes lo controlan. Esta preocupación es la que caracteriza el pensamiento y la acción del GPDF y de la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras.

Estamos convencidos de que el manejo eficiente de las finanzas públicas es crucial para la sanidad financiera del gobierno y la estabilidad de la economía. Adicionalmente —y esto es y sigue siendo fundamental—, tal manejo debe permitir ampliar el gasto social, la protección social, la seguridad ciudadana y la inversión pública.

Aspiramos a un pacto fiscal con objetivos técnicos, con un manejo de las finanzas públicas debidamente sustentado en los principios referidos en la Constitución y, como es comprensible, con objetivos de gobernanza y justicia fiscal. En lo técnico es preciso controlar el déficit fiscal y anticiparse a una situación de insostenibilidad de la deuda pública. En materia de gobernanza y justicia fiscal, se requiere utilizar los mecanismos fiscales para disminuir drásticamente los niveles de pobreza y desigualdad social.

La administración fiscal contribuye a crear pobreza y desigualdad cuando su sistema de tributación es predominantemente regresivo; es decir, cuando los pobres

1 Citados por Aaron Schneider (2013). Construcción del Estado y regímenes fiscales en Centroamérica. Guatemala, F&G Editores.


pagan, proporcionalmente, más impuestos que las empresas y personas con mayor solvencia económica; peor aún, cuando las exoneraciones fiscales median para beneficiar arbitrariamente a una minoría privilegiada de empresas. Si proporcionalmente se genera más ingresos de los pobres y menos de los ricos, se estimulan condiciones para la desigualdad y la persistencia de la pobreza.

También se puede generar condiciones para la desigualdad y la pobreza cuando los dineros públicos son distribuidos, vía el gasto/inversión gubernamental, con base en prioridades técnicas o políticas divorciadas de los objetivos de bienestar de las mayorías, como la generación de empleos y trabajos dignos, la acumulación creciente de capital humano y la atención a la seguridad y la asistencia social.

El empleo y el acrecentamiento del capital humano representan las mejores avenidas para escapar de la pobreza; por su parte, la seguridad y la asistencia social constituyen escudos contra eventos infortunados de la vida como el desempleo, la enfermedad, condiciones físicas o mentales especiales, invalidez, vejez y muerte. El Gobierno no puede olvidar invertir en infraestructura productiva, en seguridad nacional y ciudadana y en la propia administración pública, pero el desafío está en armonizar aceptablemente estas inversiones con las prioridades de creación de empleo y de incremento del bienestar social general, y no destinar recursos, y menos cuantiosos, a inversiones de prestigio o suntuarias.

El pacto fiscal sirve para garantizar que las prioridades de bienestar se impongan por encima del interés de grupos especiales posicionados para hacer del erario su botín particular. Lo fiscal es una materia demasiado

importante para dejarla exclusivamente, en determinadas circunstancias, en manos de técnicos, subordinados por la naturaleza de sus funciones a la “orden de arriba”, o de políticos ingenuos, desinformados, de miras cortas, o confabulados con grupos de vocación depredadora.

El fisco se nutre del trabajo de los contribuyentes, por lo que debe servir para acrecentar el bienestar ciudadano. Por lo mismo, debe ser materia de interés y participación pública. Es por esto que consideramos fundamental que lo fiscal sea el resultado de grandes acuerdos nacionales, que sea un mecanismo de encuentro antes que obstáculo de tales acuerdos.

Repetimos una de las conclusiones de un evento público en el cual se discutió el tema:

Con todo y lo dicho, es de declarar contundentemente que no se trata sólo de una propuesta a favor de un pacto, o sea de un entendimiento, limitado a equilibrar o balancear las finanzas públicas (…) Un pacto fiscal debe formar parte de una política de desarrollo económico y social, que incluya una propuesta fiscal de largo plazo. Esto implica la adopción de una política pública de desarrollo de parte del Estado que incentive una cultura fiscal. Un pacto fiscal ha de basarse en tres principios: a) La equidad como responsabilidad de la sociedad; b) la promoción de la solidaridad, donde el progreso colectivo es complementario con el progreso individual; y c) el fortalecimiento de la institucionalidad democrática que permita al Estado el ejercicio de las funciones que le han asignado.


¿Cómo debería integrarse el cuerpo de negociadores de un pacto fiscal?

El GPDF y al Alianza por un Pacto Fiscal evitan hacer recomendaciones relacionadas con la pregunta anterior. Consideramos que compete a una comisión especializada del Gobierno y la sociedad civil organizada llegar a un acuerdo sobre la metodología a seguir para garantizar la representatividad técnica, política y social pertinente de quienes, al final, sean convocados al Diálogo Nacional para el Pacto Fiscal. Deseamos recordar que el Fosdeh ha adelantado una propuesta de metodología para una representatividad aceptable. En este sentido, recomendamos al Gobierno y a otras organizaciones de la sociedad civil considerar el documento “Lineamientos para la construcción de un pacto fiscal en Honduras” (2015).

La exclusión, la pobreza, la orfandad de la mayoría de la población ante los accidentes de la vida, no tienen que continuar como azotes y vergüenza para Honduras. Con visión, con compromiso solidario, acuerdos resultantes del diálogo y voluntad para

cumplirlos, podemos dejar atrás el pasado para construir un país mejor.

Siguiendo el ejemplo de José Cecilio del Valle con su “Soñaba el Abad de San Pedro y yo también sé soñar”, dejamos a consideración de ustedes nuestra propuesta de contenido de PACTO FISCAL para Honduras.

Para finalizar, el GPDF y la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras agradecen la contribución técnica de la Asociación Servicios Técnicos, Legales y Económicos (Setelec), del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), así como del Programa Impactos.

La versión inicial del documento de Pacto Fiscal también fue apoyada por el Instituto de Investigación de Políticas Públicas de Unitec (IIPP-UNITEC), el Icefi, y el doctor Juan Alberto Fuentes Knight. En esa primera etapa, el apoyo provino de las organizaciones de cooperación internacional Dan Church Aid (DCA), Christian Aid (CAID) y el Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD).


a) Introducción

El Grupo Promotor del Diálogo Fiscal y la Alianza para un Pacto Fiscal en Honduras consideran necesario realizar un esfuerzo colectivo de reflexión y búsqueda de soluciones sobre la actual problemática fiscal actual y proponemos convocar a todos los sectores —privado, laboral, sociedad civil— para socializar un pacto fiscal2. Para ello es necesario llevar a cabo un proceso de conversaciones para alcanzar acuerdos sobre este tema, con el propósito de mantener el equilibrio en las finanzas públicas, apoyar el equilibrio macroeconómico y promover el desarrollo económico y sostenible del país.

El pacto no debe circunscribirse a resolver la coyuntura fiscal. Si bien los problemas presupuestarios exigen emprender acciones con prontitud, el pacto fiscal debe servir como vehículo para alcanzar un crecimiento económico equitativo por un largo período, dentro de un marco fiscal responsable y tomando en cuenta la Visión de País y el Plan de Nación (2010-2038). Una vez aprobado, las organizaciones incorporadas en la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras, otras entidades civiles y la ciudadanía deberemos darle el seguimiento respectivo.

A continuación se comenta las características básicas de lo que podría

Un contrato social de política fiscal:Hacia un Pacto Fiscal con Responsabilidad Socialpara un Desarrollo Sostenible

ser un contrato social de política fiscal (o un pacto fiscal), y luego se realiza un diagnóstico de la política fiscal de Honduras. Posteriormente se incluye lo que podría formar parte de un pacto fiscal: primero, los principios sobre los cuales se basaría una política fiscal de largo plazo y, segundo, los compromisos que autoridades de gobierno, representantes de los partidos políticos y sociedad civil estarían dispuestos a asumir para llevar esos principios a la práctica.

b) ¿Qué es un contrato social o pacto de política fiscal?

Un contrato social sobre política fiscal (o un pacto fiscal) puede entenderse como un acuerdo sobre el monto, origen y destino de los recursos que requiere el Estado, sujeto a transparencia y rendición de cuentas, para asegurar su cumplimiento. Puede interpretarse como el acuerdo sociopolítico básico que reconoce las obligaciones del Estado y de los ciudadanos, tomando en cuenta sus derechos.

La reciprocidad entre el Estado y los ciudadanos —que se refleja especialmente en la voluntad de pagar impuestos a cambio de servicios suministrados por el Estado—, es base fundamental para un contrato social de política fiscal. Esto es lo que está recomendando el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal y la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras al proponer un pacto fiscal.

2 Véase Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (2016). Gran parte de las propuestas incluidas como parte de un posible pacto fiscal provienen de este documento.

1


América Latina se caracteriza por un alto nivel de desconfianza en el Estado, que dificulta que los ciudadanos estén dispuestos a pagar impuestos. La desconfianza de la ciudadanía hondureña es mayor que la reportada en países como Venezuela y Nicaragua.

Gráfica 1América Latina (18 países):

Desconfianza en las instituciones políticasy del Estado, 2015

(Porcentajes, promedios simples)

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Latinobarómetro 2015.Nota: Incluye la confianza en el poder legislativo (congreso), poder judicial y partidos políticos; incluye respuestas: poca y ninguna.

Sin embargo, según una encuesta de la Corporación Andina de Fomento (CAF, convertida después en el Banco de Desarrollo de América Latina), en América Latina las familias “pagarían más impuestos” si el Gobierno hiciera mejor su trabajo. Por ejemplo, si se eliminara la corrupción, si hubiera mejor salud y educación y si

hubiera más seguridad, en torno al 11.5% de los entrevistados estarían dispuestos a pagar más impuestos. Si hubiera mayor protección de los pobres, alrededor del 9.2% estaría dispuesto a contribuir en mayor cuantía. Esta reciprocidad también se refleja en que, si bien al ciudadano no le gusta pagar impuestos, al pagarlos se siente con más derecho a exigir a las autoridades3.

La evidencia señala la existencia de un círculo virtuoso entre impuestos (sobre todo directos), rendición de cuentas, reciprocidad y calidad del gasto público. Asimismo, pone de manifiesto que la reciprocidad, como base de un pacto fiscal, plantea la necesidad de elevar la calidad del gasto público, y que todo ello debe estar sujeto no solo a la transparencia y rendición de cuentas, sino también a una mayor participación o empoderamiento ciudadano.

Ilustración 1Ciclo virtuoso entre impuestosy calidad de la gestión pública

Fuente: CAF (2012).

0 10 20 30 40 50 60 70 9080

UruguayRep. Dominicana

NicaraguaEcuador

BoliviaPanama

ParaguayCosta RicaArgentinaVenezuela

GuatemalaHonduras

MexicoBrasilChile

ColombiaPerú

El Salvador

51.864.365.065.267.6

69.870.170.471.2

74.074.475.276.1

79.380.081.9

76.177.4

3 Según la Encuesta CAF (2012), el 72.6% de los hogares de América Latina tienen esa opinión.

Reciprocidad

Rendición de cuentasy empoderamiento

Calidadde la gestión

pública

Recaudaciónde

impuestos


Gráfica 2Centroamérica:

Gasto público como porcentaje del PIB

Fuente: elaboración propia con base en datos de Cepal, Sefin, Banco Central de Nicaragua, Banco Central de Reserva de El Salvador, Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala y Contraloría General de la República de Costa Rica.Nota: La información de Guatemala corresponde al Gobierno Central en todos los años; para Honduras: Sector Público Consolidado excepto 2016, que corresponde al Sector Público No Financiero y, para el resto de países, corresponde al Sector Público No Financiero en todos los años. Para Costa Rica no se encontró datos disponibles en 2016.

a) Gasto público y transparencia

En Honduras existen problemas tanto de calidad como de sostenibilidad de los niveles del gasto público. Si bien el ajuste iniciado en el año 2014 está resolviendo el problema de la brecha entre ingresos y gastos, aún está pendiente afrontar las

deficiencias relacionadas con la calidad del gasto del sector público. Existen debilidades importantes en la gestión presupuestaria, así como problemas de asignación de recursos en áreas prioritarias, como la alta proporción de gasto en salarios, el insuficiente gasto en salud y la ausencia de un enfoque integral del gasto en protección social.

35.0

30.0

25.0

20.0

15.0

10.0

5.02004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

CR ES GT HN NI PA

Diagnóstico de las finanzas públicas en Honduras4

2

4 Para un análisis detallado de la política fiscal en Honduras en los últimos años, ver Icefi, Setelec e Impactos (2017).


Al mismo tiempo, Honduras presenta uno de los niveles de gasto más elevados de la región centroamericana. Aunque existen problemas con la comparabilidad de los datos, Honduras se sitúa en el grupo de los países centroamericanos que tienen un mayor gasto público como proporción del PIB, similar y en ocasiones por encima de los niveles de Nicaragua y Costa Rica. Sin embargo, como se verá más adelante, ello no garantiza que ciertas áreas prioritarias cuenten con un nivel adecuado de recursos.

Al mismo tiempo, existen debilidades importantes en la gestión presupuestaria según los resultados de la evaluación PEFA (NORC, 2011)5. En primer lugar, la información sobre las finanzas públicas está disponible en forma limitada y sin la oportunidad debida, lo cual limita el alcance y transparencia del presupuesto. Segundo, el vínculo entre planificación y presupuesto aún es débil. De hecho, los Planes Operativos Anuales (POA) y el presupuesto cuentan con escasas orientaciones estratégicas de política. En tercer plano, en el marco tributario existe un exceso de tratamientos preferenciales o excepciones a la norma general, lo cual limitaba el trabajo de la antigua Dirección Ejecutiva de Ingresos (DEI), así como de su institución sucesora, el Servicio de Administración de Rentas (SAR); esto incluye las posibilidades de previsión y control de los ingresos en el presupuesto. Cuarto, los controles sobre la nómina, así como la gestión de recursos humanos aún son débiles en diversas entidades públicas. Muestra de ello es que un compromiso

del acuerdo del Gobierno con el FMI de 2104 incluyó la realización del Censo de Empleados Públicos. Sin embargo, esta situación puede mejorar significativamente con la aplicación del Sistema de Registro y Control de Empleados Públicos (Sirep). Finalmente, persiste cierta debilidad en los informes contables, mientras que los informes del Tribunal Superior de Cuentas (TSC) son generados de manera lenta y con poca publicidad, y existen lagunas en el fortalecimiento de controles internos y de auditoría interna.

A lo anterior se podría agregar la percepción de cierto debilitamiento de la Secretaría de Finanzas (Sefín). La apertura de varias cuentas en bancos privados para depositar recursos del gobierno, en lugar de darle cumplimiento al precepto constitucional de una cuenta única, así como el creciente uso de recursos canalizados por la vía de fideicomisos, debilitan las posibilidades de control y la capacidad de seguimiento por parte de la Sefín, la ciudadanía y la sociedad civil, y plantea la posible existencia de una política fiscal paralela. La centralización del gasto en la Presidencia de la República, aun cuando haya contribuido a mejorar el control total del gasto público, también puede interpretarse como atribuciones de la Sefín que están siendo asumidas por la Presidencia.

Por otra parte, existe una tendencia creciente a utilizar fideicomisos para agilizar la ejecución del gasto público, incluyendo las alianzas público-privadas. Los problemas asociados al uso de estas figuras, es que generan opacidad e incertidumbre, ya que al transferirse los recursos públicos a bancos privados se convierten en gasto ejecutado sin conocer su destino específico. Esta

5 Es una lástima que el PEFA que se realizó en 2015 no se haya dado a conocer hasta ahora, pues sería de mucha utilidad para esta propuesta.


opacidad crea condiciones muy favorables para la malversación de fondos y, en general, para la corrupción.

Resulta ilustrativo que actualmente no puede contarse con una estimación exacta del gasto social, porque no se sabe cuánto es ejecutado directamente por la vía presupuestaria y cuántos recursos ejecutados por la vía de fideicomisos corresponden al gasto social. Tampoco se cuenta con información precisa de los montos y períodos en los que se ha efectuado transferencias del Fideicomiso de la Tasa de Seguridad al Fideicomiso de Desarrollo Social. En particular, no vuelven a la caja central los recursos que podrían no haber sido ejecutados y, además, al pasar a ser parte de una entidad privada, no se les aplican las normas aplicables a contratos del Estado.

Las disposiciones generales para la ejecución del Presupuesto Público para 2016 y 2017 proponen incorporar mecanismos de control de fideicomisos, pasivos contingentes y alianzas público-privadas (APP) y su entidad Coalianza, lo cual, en principio, parece un paso en la dirección correcta; sin embargo, no se ha detenido el uso de fideicomisos como mecanismo para evadir la aplicación de la Ley de Contratación del Estado y otras normas financieras aplicadas al gasto público.

Es cierto que la aplicación de la Ley de Contratación implica procesos largos, pero en lugar de acudir a mecanismos para evadir su aplicación, como los fideicomisos, convendría reformarla para que fuera más expedita. La búsqueda de la eficiencia por la vía de los fideicomisos podría implicar —además del debilitamiento institucional público— una mayor erogación de lo normal

sin garantía de cumplimiento satisfactorio de las acciones, intervenciones o de producción de los bienes públicos demandados por la población. Adicionalmente, es imprescindible analizar la composición de los diferentes comités de administración de los fideicomisos y de los comités técnicos integrados al efecto.

Las Alianzas Público-Privadas están ejecutando un monto creciente de proyectos. Debido a ello, cada año absorben una proporción mayor del presupuesto y constituyen un riesgo adicional al constituir una fuente de pasivos contingentes. El valor total de los proyectos adjudicados en 2015, ronda los USD 1,000 millones, incluyendo el nuevo Aeropuerto Internacional de Palmerola (USD 107 millones); Carretera Gracias-Lempira (USD 9.8 millones); Terminal Especializada de Contenedores y Carga General de Puerto Cortés (USD 624 millones); Corredor Turístico (USD 153.3 millones), y el Corredor Logístico (USD 93 millones).

A los anteriores, hay que agregar el Centro Cívico Gubernamental (USD 200 millones) y los fideicomisos relacionados con la Empresa Nacional de Energía Eléctrica (ENEE). Como se mencionó, su importancia en el presupuesto ha ido al alza, de 0.1 al 0.7% del PIB de 2014 a 2017, según estimaciones del FMI (2015). En línea con el Acuerdo Stand-By firmado con el FMI, el balance de riesgos fiscales para el Gobierno, derivado de estas actividades, es importante (FMI, 2014, p. 56).

Los riesgos excesivos derivados de las APP hicieron necesaria la aprobación de reformas: se eliminó artículos que incluían garantías estatales sobre la deuda contratada por las compañías privadas que


en el presupuesto se ha reducido en los últimos años, lo cual plantea la pregunta de si están adecuadamente financiadas las mejoras necesarias en el sector social. A la vez, la deficiente formulación y ejecución de presupuestos, incluyendo recursos que de manera opaca se canalizan por la vía de fideicomisos, permite suponer que estos factores están entre las causas del bajo impacto del gasto social y no permiten evaluarlo adecuadamente en términos de reducción verificable de los déficits sociales.

El gasto en educación no es bajo comparado con otros países, midiéndolo como gasto total como proporción del PIB (5.2% en 2016) o, en términos de gasto por estudiante (Banco Mundial, 2015, p. 24). Pese a ello, muestra problemas en términos de la limitada cobertura en los niveles de educación pre-primaria, secundaria y superior, aunque la cobertura de educación primaria (primero a sexto grado) está declarada como universal. Adicionalmente, se observan deficiencias respecto a la calidad educativa, como niveles muy bajos de la mayoría de alfabetización y en los resultados de habilidades numéricas provenientes de pruebas estandarizadas (Banco Mundial, Ibíd.). Un rasgo característico del gasto en educación es una participación elevada de los salarios, por encima de otros países de la región (véase gráfica 4, derecha).

se involucran en las APP; se autorizó a la Secretaría de Finanzas para que pudiera detener proyectos si estos amenazaban la sostenibilidad; y se estableció la Unidad de Contingencias Fiscales (UCF) en Sefín, con el mandato de revisar, aprobar y supervisar las actividades relacionadas con la promoción, gestión y seguimiento de las APP6.

En general, la capacidad de expandir servicios sociales de calidad está limitada. Gran parte del presupuesto ha estado dedicado al gasto, especialmente salarios (pese a su reducción porcentual respecto al PIB), así como montos crecientes de pagos a intereses de la deuda.

En el presupuesto para 2017, el Gobierno central destina 35% del gasto total a salarios y 23% al servicio de la deuda. A esto habría que agregar rigideces adicionales como: transferencias a las municipalidades (10%), a la UNAH (6%), y al Poder Judicial (3%). En suma, existe la necesidad de discutir cómo se reducen las rigideces presupuestarias en Honduras para lograr una mejor asignación de recursos en función de prioridades nacionales.

Como consecuencia del creciente gasto público total (ver de nuevo gráfica 2), además del pago de la deuda —que aumentó rápidamente a partir de 2009—, existe poco margen para la inversión y el gasto social. En este marco de precariedad fiscal, el gasto público social real global registrado

6 Sin embargo, existen algunos tipos de triangulación que debe revisarse. Por ejemplo, la inversión de fondos públicos de pensiones en APP como el Centro Cívico Gubernamental, garantizados por el Estado hondureño, son una forma de garantía indirecta al sector privado.


Gráfica 3Honduras:

Gasto según clasificación económica del sector público no financiero(porcentaje del PIB)

Fuente: elaboración propia basada en datos de la Sefín.

Gráfica 4Honduras y países seleccionados.

Gasto social en educación

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Sefin y Banco Mundial (2015).*Nota: Los datos corresponden a la Secretaría de Educación, proporcionados por la Sefin.

8887 82

81 80 79 7973

68

5749 49

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Hon

dura

s

Cos

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Gua

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ala

Chi

le

Col

ombi

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Nic

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ua

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guay

Pana

má

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a

Rep

. Cor

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Honduras* (Porcentaje del PIB) Países seleccionados(Porcentaje del gasto en salarios)

6.9 7.1

7.9

7.2

6.4 6.3 6.25.7

5.3 5.2

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Salarios Bienes y servicios Intereses

Transferencias corrientes Inversión Transferencias de capital


La situación de la salud es menos auspiciosa respecto a los recursos asignados al sector. El gasto público en salud es menor en Honduras que en el promedio de los países de América Latina y El Caribe, como puede apreciarse en el lado derecho de la gráfica 5. El gasto público per cápita es apenas una cuarta parte del promedio de América Central y un poco más de la décima parte del promedio latinoamericano.

En términos de los indicadores de salud, persisten elevados índices de mortalidad materna; desigualdades en el acceso a servicios entre las áreas urbana y rural y entre quintiles de ingreso; alta proporción de gasto de bolsillo (entre los más altos de América Latina y El Caribe); problemas

de administración del recurso humano y medicamentos, y crisis de corrupción como la ocurrida, y aún pendiente de investigación final, del Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS) y de la Secretaría de Salud.

No obstante, puede observarse mejoras recientes en los indicadores: la mortalidad en niños menores de cinco años y la desnutrición crónica han disminuido. Las tasas de cobertura para inmunizaciones y servicios como cuidado prenatal, también han aumentado (Banco Mundial, 2015). Esos avances tienden a quedarse muy limitados frente a los factores de riesgo y las complejidades de morbilidad por los que atraviesan amplios sectores de la población hondureña.

Gráfica 5Honduras y países seleccionados. Gasto social en salud

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Sefin y Banco Mundial (2015).*Nota: Los datos corresponden a informacion oficial de la Secretaría de Salud.

0

200

400

600

800

1000

1200

Pana

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Hon

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Honduras* (Porcentaje del PIB) Gasto público per cápita (PPA)

2.62.7

3.5

3.23.0 3.0

2.8

2.6 2.62.8

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016


Por otra parte, los servicios de protección social están poco integrados y han estado entre las áreas que, de manera más visible, han estado sujetas a casos conocidos de corrupción. Honduras gasta cerca del 7% del PIB (cifras de 2013) en programas de protección social y empleo, lo cual coloca al país —en principio— por encima del promedio de América Central7. El gasto en asistencia social y subsidios aumentó recientemente del equivalente al 1.1% del PIB en 2007 al 1.6% en 2013, niveles altos para los estándares regionales y con riesgos de insostenibilidad. A la vez, existen tensiones entre subsidios de amplia cobertura financiados por el gobierno y programas de asistencia social focalizados (transferencias monetarias condicionadas, Bono Vida Mejor), financiados principalmente por donantes. En general, el sistema hondureño de seguridad social tiene un alto costo, comparable (como porcentaje del PIB) al de Costa Rica y Panamá; sin embargo, con escasa cobertura, limitantes de insumos y sujeto a corrupción y señalamientos de clientelismo político.

Gráfica 6Honduras y países seleccionados.Gasto social en protección social

(porcentaje del PIB)

Fuente: Banco Mundial (2015).

Por último, se debe destacar que casi todas las administraciones arguyen la necesidad de implementar un modelo de descentralización del Estado que, en rigor, carece de un elemento fiscal serio. De hecho, se ha aprobado y está en discusión una serie de leyes que ordenan la entrega de tareas a los entes territoriales, sin que se vea una intencionalidad política clara sobre la descentralización fiscal.

6.26.9

6.16.8

5.2 4.65.4

1.11.3

0.9

1.3

1.21.5

1.6

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Seguridad Social Asistencia Social y Empleo

7 Dado que no existen mediciones oficiales sobre el gasto en protección social, se utilizan las estimaciones del Banco Mundial. Es importante notar que otras mediciones de gasto público en protección social, como las que realiza la Cepal, que miden este concepto de forma más acotada, estiman niveles mucho menores como proporción del PIB (0.7% desde 2007 a 2010). Además, el concepto de Protección Social utilizado por las fuentes oficiales de Honduras amerita una discusión con mayor rigor técnico y así contar con mediciones claras.


b) Ingresos fiscales y administración tributaria

La carga tributaria ha aumentado rápidamente en los últimos años: pasó de 15.1% del PIB en 2013 al 18.5% del PIB

en 2016. Aunque aún no está asegurada la sostenibilidad tributaria, existe una tendencia que, de continuar, significaría superar los niveles de carga tributaria observados durante el período 2004-2008 (véase el cuadro 1).

Gráfica 7Honduras:

Ingresos versus gastos totales de la Administración Central(miles de millones de lempiras)

Fuente: Icefi con base en datos de la Sefín.

Honduras ya tiene la carga fiscal más alta de la subregión centroamericana, pero todavía sin los beneficios de retorno económico que supone que el Estado cuente

con mayores recursos para estimular el aparato productivo en términos de empleo (estable) e ingresos reales para la población.

50.556.9 60.4

64.1

76.8

88.2

99.4

64.572.2

81.9

93.9 94.8102.0

113.0

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Ingresos totales Gastos totales

-14.0 -15.3-21.5

-29.7-18.0

-13.7 -13.6

-4.7% -4.6%

-6.0%

-7.9%

-4.4%-3.1% -2.8%

-10.0%

-8.0%

-6.0%

-4.0%

-2.0%

0.0%

-35.0

-30.0

-25.0

-20.0

-15.0

-10.0

-5.0

0.0

Balance global Balance global como porcentajedel PIB


Como puede observarse en la gráfica 8, el aumento de la recaudación tributaria en Honduras ha provenido principalmente del Impuesto Sobre Ventas (ISV) y del impuesto a los derivados del petróleo8, aunque también han existido mejoras en el Impuesto sobre la Renta. Especialmente importante ha sido el aumento de la tasa del ISV del 12 al 15%, y de algunos impuestos selectivos al consumo que pasaron del 15% al 18% a partir de principios de 2014. El ISV recaudó, en promedio, 7.1% del PIB entre 2014-2016, lo que muestra un aumento importante respecto del promedio observado durante 2010-2014, que fue del 5.5% del PIB.

El predominio del ISV y del de los derivados del petróleo (más del 50% de los ingresos tributarios en los últimos años), al ser impuestos indirectos, tiende a afectar más a las familias más pobres, porque su consumo es mayor como proporción de sus ingresos, respecto a las familias de mayores ingresos.

Cuadro 1Centroamérica:

Ingresos públicos según fuente(porcentaje del PIB)

Totales Tributarios Donaciones Otros

2004-8 2010-14 2015 2004-8 2010-14 2015 2004-8 2010-14 2015 2004-8 2010-14 2015

Costa Rica 25.4 25.5 26.1 14.7 14.3 14.4 0.0 0.0 0.0 10.7 11.2 11.7

El Salvador 17.4 19.4 21.2 12.9 14.4 15.9 0.3 0.5 0.2 4.2 4.5 5.1

Guatemala 12.4 11.6 10.9 11.6 10.8 10.2 0.2 0.1 0.0 0.7 0.7 0.7

Honduras 25.9 23.4 25.8 16.7 15.5 17.7 1.8 1.3 0.9 7.3 6.6 7.2

Nicaragua 24.1 25.3 26.1 13.9 15.0 17.4 2.9 1.8 1.3 7.3 8.5 7.4

Panamá 24.6 23.7 20.4 10.0 10.2 9.7 0.1 0.1 0.2 14.6 13.4 10.6Fuente: elaboración propia con base en datos de Cepal, Sefin, Banco Central de Nicaragua, Banco Central de Reserva de El Salvador, Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala y Contraloría General de la República de Costa Rica.

8 Ambos representan más del 50% de los ingresos tributarios en los últimos años.

Su predominio en el total de impuestos muestra la presencia de una estructura regresiva de impuestos en Honduras. En el ISR las recaudaciones de 2015 y 2016 superaron el 4% del PIB, que promediaba lo observado durante los años 2010-2014, subiendo a 5.4 y 5.6 en 2015 y 2016, respectivamente. Los impuestos específicos y de aranceles no han podido recuperar los niveles de recaudación observados antes de 2009. Mientras tanto, los impuestos a los combustibles derivados del petróleo continúan siendo una fuente muy rápida, segura y creciente de ingresos tributarios; con el ajuste fiscal aprobado a finales de 2013 se incrementaron las tasas impositivas, dando como resultado la casi duplicación de estos ingresos en apenas tres años, alcanzando cerca L 12 mil millones en 2016.

Se evidencia también que los impuestos al comercio exterior, además de tener poca participación (menos del 1.0% en 2007), descendieron aún más en 2016. Ello estaría reflejando el impacto de las desgravaciones arancelarias emanadas del proceso de apertura de la economía, y que están contempladas en los convenios o tratados de libre comercio.


Gráfica 9Honduras:

Déficit de la Administración Centraly de Sector Público no Financiero 2010-2016


Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Sefín.

Gráfica 8Honduras:

Ingresos tributarios de la Administración Central(porcentaje del PIB)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Sefín.Nota: Los impuestos específicos incluyen los impuestos a los derivados del petróleo.

4.6 4.54.2 4.0

4.4 4.4 4.8

4.95.2 5.6

3.0 2.7 2.8 2.72.4 2.5 2.6 2.8 2.9 3.0

6.1 6.2

5.3 5.45.7 5.6 5.5

6.87.2 7.4

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Renta Específicos Propiedad Sobre ventas

-4.7% -4.6%

-6.0%

-7.9%

-4.4%

-3.1%-2.8%-2.6% -2.5%

-3.7%

-7.1%

-3.9%

-1.1%

-0.5%

-0.09

-0.08

-0.07

-0.06

-0.05

-0.04

-0.03

-0.02

-0.01

0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Déficit Administración Central

Déficit Sector Público No Financiero

c) Brecha entre ingresos y gastos: el déficit fiscal

El déficit fiscal ha mostrado una notable reducción en los últimos años; el Gobierno Central redujo su déficit de un 7.9% del PIB en 2013 a 2.8% en 2016 (gráfica 9). Adicionalmente, este déficit se vio reducido por el comportamiento del resto del sector público. En efecto, la brecha fiscal del sector público consolidado se redujo de 7.6% en 2013 a 4.3% para el año 2014 y 1.9% en 2016.

El ajuste fiscal se realizó principalmente en el Gobierno central, que constituye la principal fuente del déficit. Sin embargo, en los últimos tres años, el balance de las empresas públicas no financieras también han contribuido a la reducción del déficit, en especial la ENEE. Igual han ayudado, en menor cuantía, los saldos positivos de los institutos de previsión públicos y del IHSS (véase gráfica 10).


Gráfica 10Honduras:

Descomposición del déficit del SPC, por institución(porcentaje del PIB)


1.9 2.8 3.52.2 1.3 1.1

0.3

-0.2 -0.9 -1 -1.2 -0.2

22.3

2.62.3

1.4 1.5

-4.7 -4.7-6

-7.9-4.4

-3.1

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

2010 2011 2012 2013 2014 2015

Administración Central

IHSS

Injupenmp, Inpremae IPM

Empresas públicasno financieras

Otros (incluyeGobiernos locales yresto de institucionesdescentralizadas)

d) Gestión de la deuda pública y del patrimonio

A pesar del impacto recesivo (reducción del consumo e inversión pública como % del PIB), el crecimiento económico se mantuvo en niveles moderados; es decir, alrededor del 3.5% durante los años 2014-2016, aunque con variantes sectoriales importantes. Los déficits del sector externo (cuenta corriente y balanza comercial) también cayeron. Sin embargo, existe una historia de déficits crónicos, controles presupuestarios laxos y fuerte incidencia del ciclo electoral sobre el gasto público. Todo ello plantea la necesidad de contemplar la posibilidad de que resurjan los desequilibrios si no se adoptan medidas de largo plazo para evitarlos.

Pese a la reducción del déficit del Gobierno central, el saldo de la deuda ha continuado creciendo al pasar de 34.4% en 2010 a 47.6% en 2016. La tendencia, de mantenerse la reducción del déficit fiscal, sería a que Honduras no experimentara problemas de sostenibilidad de deuda en

el mediano plazo. Sin embargo, existen dos factores de vulnerabilidad que pueden poner en peligro esta tendencia: el abandono de la disciplina fiscal por razones electorales y el aparecimiento de shocks externos fuertes.

La preocupación sobre la evolución de la deuda también estriba en varios aspectos. La gráfica 11 muestra que la deuda es mayormente con organismos multilaterales. No obstante, es preocupante el creciente endeudamiento interno en la presente década; esto ha significado condiciones de pago más duras, considerando sus altas tasas de interés y sus períodos más cortos de amortización (gráfica 12). Igual consideración tiene la contratación de bonos soberanos a tasas altas en el mercado internacional, y con el costo adicional de la depreciación cambiaria. Este comportamiento, que se traduce en la dedicación de significativos recursos presupuestarios para el servicio de la deuda, ha restringido, y lo continuará haciendo en los próximos años, las posibilidades de espacio fiscal para programas de desarrollo.


Gráfica 11Honduras: Composición de la deuda externa según tipo de acreedor 2009 y 2016

(porcentajes del total)


Gráfica 12Honduras: Deuda pública según origen



66%

18%

10%

6%

2016

Bonos Banca comercial

63%

32%

5%

2009

Multilateral Bilateral

0

10

20

30

40

50

60

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Deuda interna Deuda externa


e) Administración tributaria

En años recientes la administración tributaria ha manifestado una mejora tangible en su desempeño. La introducción de la factura electrónica, el fortalecimiento de la unidad de grandes contribuyentes, el cierre de negocios por no acatar las disposiciones legales, y las medidas antievasión, entre otras, produjeron un aumento en los ingresos tributarios.

La administración tributaria también muestra importantes cambios en el campo institucional. La disolución de la Dirección Administrativa de Ingresos (DEI) y la creación del Servicio de Administración de Rentas (SAR) constituyen una búsqueda de la modernización en la forma de recaudar los impuestos. No obstante, los resultados concretos están por verse, dado lo reciente de los cambios señalados. Por otra parte, la administración de las aduanas fue separada de la autoridad tributaria y ahora depende de una Comisión Presidencial para la Reforma Integral del Sistema de Aduanas (Coprisao), en la que participa activamente la empresa privada.

Estas modificaciones se han complementado con la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, que establece normas fiscales (límites al déficit fiscal y gasto corriente, por ejemplo), y con la aprobación del nuevo Código Tributario. Pese a que estas medidas parecían ir en la dirección correcta, el juego de intereses particulares han modificado las intenciones iniciales; por tanto, se requiere una revisión detenida de ambas leyes, a fin de que cumplan su cometido de coadyuvar a la estabilidad fiscal del país y al fortalecimiento de una estructura tributaria equitativa.

f) Progresividad tributaria, Plan de Nación: un tema de consistencia

La adopción de un ajuste fiscal muy drástico para disminuir el déficit acumulado en 2013 —financieramente exitoso, pero socialmente doloroso— no es consistente con los objetivos y las metas nacionales establecidas en el marco de las normas constitucionales. Concretamente, el Decreto 278-2013, que establece las medidas de ajuste fiscal, contradice el Plan de Nación y Visión de País. Esto porque el Plan de Nación ordena la búsqueda de menor regresividad fiscal, mientras que la Ley de Ordenamiento de las Finanzas públicas, control de las exoneraciones y medidas anti evasión (Decreto 278-2013) acentúa dicha regresividad.

Las consideraciones anteriores significan que, si bien era necesario ajustar las cuentas fiscales, también era necesario cumplir con los objetivos nacionales de desarrollo establecidos en el ordenamiento jurídico. Asimismo, era necesario ser consistente entre lo realizado con las políticas fiscales de corto plazo y las de mediano y largo.

En todo caso, un pacto fiscal se torna indispensable en la medida que se busca garantizar la sostenibilidad de los avances en materia de consolidación de la reducción del déficit y satisfacer las necesidades y demandas de la población, que se expresan en una determinada propuesta de desarrollo sostenible y sustentable.

Asimismo, cuando se busca consolidar una cultura tributaria, es necesario pactar con la ciudadanía el pago consciente de los tributos, menor evasión a cambio de garantizar transparencia en los gastos del


gobierno y la correspondiente rendición de cuentas.

En el caso actual de Honduras, se justifica un pacto fiscal para darle coherencia a los objetivos nacionales de equidad y proporcionalidad, a fin de lograr progresividad tributaria, disminución de la desigualdad y reducción efectiva de la pobreza. Según la experiencia internacional, los ajustes fiscales no deben provocar desajustes sociales. Hay que evitar que una

política fiscal drástica —aunque efectiva— que resuelve básicamente problemas coyunturales, genere o complique aún más los problemas estructurales.

En tal sentido, el Pacto Fiscal contribuiría a ampliar la visión mucho más allá del corto plazo con una visión de estadista y no de administración de crisis. A la vez, constituiría una importante contribución a la gobernanza y gobernabilidad nacional.


a) Introducción

A continuación se presenta la parte propositiva, distinguiendo entre principios generales y compromisos más específicos. Los principios generales son los que rigen las grandes orientaciones en materia de gasto, transparencia y rendición de cuentas, ingresos y administración tributaria, déficit fiscal, deuda pública y patrimonio.

Una vez identificados los principios, se procedió a identificar compromisos más específicos, derivados de los principios y aplicables a cada una de las áreas de la política fiscal. Correspondería que estos compromisos fueran asumidos principalmente por el Estado, especialmente el Poder Ejecutivo, para establecer las bases de la confianza y la reciprocidad requeridas para establecer un pacto fiscal de largo plazo. A continuación se identifican las tres grandes prioridades dentro del conjunto de principios y compromisos que podría conformar el pacto fiscal.

b) Posibles prioridades

Aunque el contrato social para la política fiscal que se propone es integral y de carácter amplio, por la naturaleza misma de la política fiscal y del pacto, que pretende incorporar e integra los principios y compromisos identificados en la cuarta parte (matriz) de este documento, conviene

identificar algunas prioridades. Una de ellas consiste en mantener los balances macro-fiscales, ya que si se pierden, se hace muy difícil cumplir otra serie de compromisos. Además, la historia de desequilibrios fiscales hace suponer que podrían repetirse en el futuro, por lo que uno de los objetivos centrales del pacto fiscal debiera ser asegurar una consolidación efectiva de los balances fiscales. Se trata, en buena medida, de una pre-condición para poder alcanzar otras metas del pacto fiscal.

Partiendo de lo anterior, y para asegurar la sostenibilidad fiscal, los compromisos que se identifican a continuación establecen que correspondería evitar que la deuda pública del SPNF aumentara por encima del 50% del PIB, lo cual requiere asegurar déficits fiscales equivalentes o menores al 2% del PIB, si se mantienen tasas de crecimiento similares a las actuales. Esta meta resulta de tomar la situación actual como punto de partida para la elaboración de escenarios fiscales a futuro. Estos escenarios son la base para fijar una meta de mediano plazo que el país debe alcanzar para lograr la sostenibilidad fiscal.

Partiendo de las proyecciones indicadas, y buscando no superar la meta de deuda pública equivalente al 50% del PIB, al mismo tiempo que se consolidan los ingresos tributarios, los compromisos también establecen que los gastos del sector público combinado no debieran superar el 27% del

Principios y compromisos del contrato social de Política Fiscal

3



Escenarios de gasto público (2015-2020)(porcentajes del PIB)

Fuente: Elaboración propia con base en datos de la Sefín y el FMI.

PIB y los de la Administración Central el 21% del PIB, como se presenta en la gráfica 13. Esto requiere de esfuerzos importantes en materia de contención del gasto de la Administración Central, en alrededor de dos puntos del PIB respecto a lo reportado en 2014, así como de esfuerzos de otras instituciones, que debiera concentrarse

en contener las pérdidas de las empresas públicas y de los esquemas públicos de pensiones, incluyendo el Seguro Social, sin extraerles recursos para cubrir el gasto de la Administración Central —como frecuentemente ha sucedido en el pasado— hasta hacerlas caer en obsolescencia tecnológica, ineficiencia e ineficacia.

28.728.1

27.7 27.7 27.5 27.4

23.122.4

21.6 21.4 21.1 21.1

21.5 21.6

22.7

24.9

23.1

15

17

19

21

23

25

27

29

31

33

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

Gasto SPC FMI -SPC Multi-anual -Ad Central

Mediano plazo Ad. Central Mediano plazo SPC Gastos Adm. Central

Estos escenarios de gasto público deben estar acompañados de mejoras en la Administración Central, que deben estar sustentadas en una carga tributaria del 17% del PIB, y en lograr que los ingresos fiscales de la Administración Central suban de 18.7 a 19.0% del PIB. Esto se debe hacer en el

marco de una reforma fiscal que garantice una mayor progresividad en la estructura tributaria, a fin de contribuir a reducir los niveles de desigualdad en el país.

También se debe hacer un esfuerzo importante en mejorar los ingresos de las empresas públicas, instituciones



Escenarios de ingresos (2015-2020)(porcentajes del PIB)

Fuente: Elaboración con base en datos de la Sefín y el FMI.

descentralizadas y esquemas de pensiones, de tal forma que se esperaría un alza de casi dos puntos del PIB (de 24.6 a 26.5%) en los ingresos del SPC (gráfica 14). Esto

24.625.4 25.8 26.2 26.4 26.5 26.5

18.5 18.6 18.7 18.8 18.9

16.9 17.0 16.7 17.0

18.7

15

17

19

21

23

25

27

29

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Ingresos SPC FMI -SPC Multi-anual -Ad Central

Mediano plazo Ad. Central Mediano plazo SPC Ingresos Ad. Central

Estos escenarios son congruentes con una reducción paulatina del déficit fiscal desde 4.2 a 2.0% del PIB. La mayor carga de la reducción del déficit provendría de la mejora en el balance primario, aunque también se puede combinar con deuda de carácter concesional para reducir el peso de los intereses en el déficit.

Una vez alcanzada la meta del déficit del 2% del PIB, podría comenzar a operar la regla fiscal que permitiera que la política fiscal combinara criterios de sostenibilidad con criterios de acción contra-cíclica o precautoria, al tiempo que se cumple con una meta de déficit fiscal del 2% del PIB en una perspectiva de mediano y largo plazo.

Esto se podría lograr si, durante momentos de mayor crecimiento, se pudiera acumular recursos (ahorros), con una meta del déficit fiscal menor, para así poder atender situaciones de crisis o de emergencia con un déficit transitoriamente mayor, pero siempre dentro de los límites que aseguren la sostenibilidad fiscal.

Estamos conscientes de que estas propuestas se deben discutir en el marco de la nueva legislación vigente, especialmente la Ley de Responsabilidad Fiscal, que tiene objetivos similares, y del Código Tributario. El Marco Macro Fiscal de Mediano Plazo (2018-2021) también será de mucha utilidad para orientar la discusión.

equivale a una modesta mejora en la Administración Central de 0.3% del PIB y de 1.6% en las empresas públicas, entidades descentralizadas y programas de pensiones.



Escenarios de déficit fiscal (2015-2020)

Fuente: Elaboración con base en datos de la Sefín y del FMI.

-4.3

-3.8

-3.2

-2.7-2.4

-2.2-2.0

-4.4

-3.8

-3.0-2.7 -2.7

-2.2

-8

-7

-6

-5

-4

-3

-2

-1

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Déficit SPC FMI -SPC Multi-anual -Ad Central

Mediano plazo Ad. Central Mediano plazo SPC Déficit Ad. Central

Alcanzada la consolidación fiscal, una segunda prioridad sería asegurar mejoras en la calidad del gasto público, especialmente del gasto social, como se plantea en los compromisos. Ello sería congruente con el concepto de reciprocidad ciudadanía-Estado que exige que, a cambio de los impuestos, se asegure una gestión pública de calidad, con base en principios de progresividad, solidaridad, equidad, eficiencia y transparencia.

En este caso es especialmente importante el compromiso que plantea fortalecer el ciclo presupuestario, reforzando los esfuerzos por vincular la planificación con el presupuesto, fortaleciendo la estructura programática de las instituciones gubernamentales y

vinculando la planificación y el presupuesto con resultados.

En el ámbito social también es fundamental que la política fiscal responda a un enfoque integral que vincule acciones de oferta —de prevención y atención— con acciones de demanda, como las transferencias monetarias condicionadas. Se estaría combinando el objetivo de lograr una cobertura universal de ciertos servicios sociales básicos con una política integral en materia de subsidios, concebidos como una asistencia temporal para los que realmente la necesitan y, en paralelo, generar condiciones productivas apropiadas.

Una tercera prioridad sería fortalecer los mecanismos de control y monitoreo,


con atención especial en el combate a la corrupción. Este control debe aplicarse en varios niveles: el nivel macro-fiscal, asegurando que se respetan los límites de gasto y de endeudamiento; el nivel de gasto, asegurando la unidad del presupuesto, la eliminación gradual de fideicomisos y el rescate del papel rector de la Sefín; y el nivel de ingresos fiscales, garantizando la reducción de incentivos no justificables, la ampliación territorial de la cobertura del SAR, y el registro y devolución ágil de créditos fiscales.

Punto de partida para lograr estos controles es una nueva ley de servicio civil que garantice la meritocracia, con empleados públicos honrados y capaces, actuando con transparencia y sujetos a rendición de cuentas. A lo anterior se agrega la necesidad de fortalecer el Tribunal Superior de Cuentas y la Fiscalía Especial contra la Corrupción del Ministerio Público.

El rescate de la Ley Anticorrupción que se había presentó en 2008 podría ser parte de estos compromisos, así como el acceso

garantizado a la información de todas las entidades del Estado y su registro en el SIAFI, que también debiera estar abierto al público. Esta información realmente disponible permitiría a organizaciones académicas, sociales y empresariales y a la ciudadanía en general, efectuar una verdadera auditoría social que podría reflejarse en informes anuales sobre el uso de los recursos públicos y sobre el cumplimiento del Pacto Fiscal, ampliamente difundidos y discutidos.

A continuación se presenta una matriz con los principios y compromisos que podrían formar parte del pacto fiscal, desagregados de acuerdo a cuatro categorías de las finanzas públicas: a) gasto público, transparencia y rendición de cuentas; b) ingresos fiscales y administración tributaria; c) gestión del déficit fiscal y, d) deuda pública y patrimonio.

Se trata de una propuesta abierta a discusión y a un proceso de enriquecimiento como resultado del diálogo y la negociación.


c) Gasto público y transparencia: principios y compromisos

Área Principios Compromisos

Prioridades estratégicas

Ante los recursos escasos y las necesidades insatisfechas, el gasto público deberá ejecutarse con base en prioridades claras, detalladas y concertadas enmarcadas dentro de una visión de desarrollo de largo plazo.

En una perspectiva de mediano y largo plazo, los gastos del SPC no serán superiores al 27.0% del PIB, y los de la Administración Central al 21.0%, para así asegurar que el déficit fiscal, dada la meta de ingresos totales del SPC (25% del PIB), no generen un aumento continuo de la deuda pública. Estos parámetros tienen que plasmarse en los presupuestos plurianuales.

Principios que rigen las prioridades.Los criterios que deben determinar las prioridades son: progresividad, solidaridad, equidad, eficiencia y transparencia.

Las prioridades se reflejarán en programas de beneficio para las mayorías en los sectores de seguridad integral, niñez y adolescencia, agua potable, alcantarillado, educación y salud, seguridad alimentaria-nutricional, vivienda y justicia.Alcanzar nuevamente y mantener, como mínimo, una inversión pública en la niñez equivalente al 8.5% del PIB, como era en 2013.

Se ejecutará una nueva política incluyente que garantice la seguridad alimentaria y nutricional de la población mediante una asignación presupuestaria suficiente y, para la prestación de servicios de calidad basada en enfoque de derechos.Se garantizará una asignación presupuestaria suficiente para poder implementar la Política de Desarrollo Integral de la Primera Infancia.

Se reducirá el peso relativo de la educación primaria en favor de la educación tanto preescolar como secundaria. Aumentar la inversión en favor de la educación preescolar y la secundaria.

En el sector de la educación se revertirá la reducción progresiva del peso de gastos en capital y el aumento de la proporción relativa de gastos recurrentes, especialmente la masa de salarios.

Se generarán recursos adicionales para financiar la expansión de una administración basada en resultados en salud. La descentralización debe combinarse con la focalización del gasto en las zonas más vulnerables, y no debe incluir la privatización de tan importante bien público.


Prioridades estratégicas

Principios que rigen las prioridades.Los criterios que deben determinar las prioridades son: progresividad, solidaridad, equidad, eficiencia y transparencia.

Se invertirán más recursos en actividades costo-efectivas de prevención y promoción que se enfoquen en salud infantil y materna, y se fortalecerá el vínculo entre estas intervenciones del lado de la oferta y de la demanda con transferencias monetarias condicionadas para fomentar la búsqueda de la salud, especialmente entre los pobres.

Se impulsará un sistema de salud consolidado y de protección social integral, coordinado con el resto de políticas públicas, especialmente con la de empleo, y consolidado a través de una reingeniería institucional completa, asegurando que contribuya a reducir la pobreza de manera eficiente y eficaz.

Se implementará una nueva política transparente, focalizada y descentralizada de subsidios, como una asistencia temporal para quienes realmente la necesitan (véase Ajuste del Gasto Público).

Unidad del presupuesto

Debe asegurarse la unidad de caja del presupuesto, así como su naturaleza global, de manera que incluya la estimación de todos los ingresos esperados y el detalle del conjunto del gasto a realizar.

Se promulgará una reforma constitucional para que el Presidente de la República pueda vetar el presupuesto nacional, fortaleciendo las atribuciones del gobernante y lo establecido actualmente en el Artículo 245 (numeral 33), y así evitar que los diputados incrementen arbitrariamente el anteproyecto que el Ejecutivo envía al Congreso.

Los fideicomisos tendrán que ser sustituidos por mecanismos presupuestarios de ejecución. Se limitarán a lo estrictamente necesario, y específicamente a aquellos casos en que los recursos públicos involucran créditos revolventes.

Se eliminará las asignaciones globales que se otorgan a diferentes instituciones del Estado. Eliminar la discreción en el uso del presupuesto al poder Legislativo y al Ejecutivo.

Se prohibirá la deuda flotante.

Se incorporarán todas las secretarías y entidades del Estado al SIAFI, incluido el Congreso Nacional, la Corte Suprema de Justicia, la Casa Presidencial y sus diferentes dependencias directas e indirectas, y el Tribunal Superior de Cuentas. También se integrarán todas las municipalidades al Sistema de Administración Municipal Integrado (SAMI).


Unidad del presupuesto

Debe asegurarse la unidad de caja del presupuesto, así como su naturaleza global, de manera que incluya la estimación de todos los ingresos esperados y el detalle del conjunto del gasto a realizar.

Se revisarán las disposiciones del Estado referentes a la autonomía del gasto de algunas instituciones, y se revisarán los gastos del servicio de la deuda que el gobierno paga a cuenta de las municipalidades.

Complementa-ción entre in-versión pública y privada

Debe buscarse relaciones de complementariedad entre el gasto público y privado, tanto en materia de inversión pública y alianzas público-privadas, como en esquemas de fomento a la inversión. Debe hacerse sin limitar el papel rector del Estado, y asegurando cierto piso de inversión pública por debajo del cual no debería caer.

La inversión pública del gobierno central no podrá ser menor del 3% del PIB.

Le corresponderá a la Sefín revisar, aprobar y supervisar las actividades relacionadas con la promoción, gestión y seguimiento de las APP (Coalianza), acompañada por el TSC, PGR y el IAIP, de acuerdo a la Ley de Responsabilidad Fiscal. La sociedad civil velará por su debido cumplimiento.

Ajuste del gasto público

Las reducciones del gasto público aplicables en momentos de crisis fiscal no deben afectar los programas dirigidos a atender a los hogares en situación de pobreza, y la política salarial debe ser de aplicación universal y acorde a la capacidad financiera del Estado.

Se revisarán, consolidarán y focalizarán los subsidios, incluyendo el bono Vida Mejor, el bono del transporte, bono tecnológico, bono estudiantil, y el subsidio eléctrico, con el propósito de establecer un mecanismo transparente y coherente de asignación de subsidios.

Se revisarán las políticas de subsidios, estableciendo criterios adecuados para el cumplimiento de metas y la imposición de obligaciones y condicionalidades a los beneficiarios, tomando en cuenta la sostenibilidad del gasto y el incremento de la inclusión de nuevas familias.

Se creará una Unidad de Evaluación de Impacto en la SEDUC.

Tomando en cuenta el peso de los salarios en el presupuesto, se realizará un análisis integral de los diferentes segmentos de empleados públicos, a fin de constatar su idoneidad, eficiencia y contribución para alcanzar los objetivos sectoriales.

Se fortalecerá el ciclo presupuestario, reforzando los esfuerzos por vincular la planificación con el presupuesto, fortaleciendo la estructura programática de las instituciones gubernamentales, y vinculando la planificación y el presupuesto con resultados. En estos procesos, debe contarse con la contribución de las organizaciones de la sociedad civil.


Ajuste del gasto público

Las reducciones del gasto público aplicables en momentos de crisis fiscal no deben afectar los programas dirigidos a atender a los hogares en situación de pobreza, y la política salarial debe ser de aplicación universal y acorde a la capacidad financiera del Estado.

Se desarrollará un sistema de información que integre los datos sobre la prestación de servicios sociales, que incluya indicadores de desempeño, indicadores de volumen de producción de bienes y servicios (como cantidad de escuelas, centros de salud, cantidad de bienes entregados, etc.), indicadores de calidad, costos y cobertura, que son publicados a través de internet y otros medios de divulgación alcanzables para la población promedio.

Se revisarán todas las transferencias, en especial las de los municipios (alcaldías), y se propondrán reformas constitucionales y/o medidas de racionalización para ajustarlas a las necesidades reales del funcionamiento de las instituciones, con vista a evitar mecanismos por los que, automáticamente, se les asigna un porcentaje de los ingresos del gobierno central.Mantener la inversión en niñez y adolescencia en al menos el 35% de la transferencia municipal, según las disposiciones presupuestarias de los últimos dos años.

Ética de la gestión pública

La dimensión ética de la gestión pública debe prevalecer en la adopción de decisiones, ejecución de acciones y promoción de procesos de los servidores públicos, para asegurar que sean congruentes con la búsqueda del bien común y el respeto a la dignidad de la persona humana y de sus derechos humanos.

Se rescatará, revisará y aprobará el anteproyecto, propuesto desde 2008, de la Política Integral Anticorrupción.

Cada secretaría u oficina gubernamental contará con un Plan Anticorrupción y de Auditoría Interna, de acuerdo al Artículo 106 de la Ley del TSC y otras normas que aplican.

Se implementará el Código de Conducta Ética del Servidor Público entre todos los empleados y funcionarios públicos, y se impondrán las sanciones correspondientes por infracciones.


Fortalecimiento institucional y combate a la corrupción y la impunidad

La independencia de los poderes del Estado debe contribuir al cumplimiento de la ley. El combate a la corrupción y la impunidad debe basarse en un sistema legal institucional y procedimental que garantice investigaciones independientes, el debido proceso y el cumplimiento de sanciones, acompañado de la profesionalización del servidor público.

Se fortalecerá la institucionalidad del país en materia de supervisión de cuentas y lucha contra la corrupción en sus diferentes manifestaciones, mediante la dotación de personal técnico y de recursos suficientes al TSC, a la Fiscalía Especial contra la Corrupción del Ministerio Público, al Instituto de Acceso a la Información Pública y a la Procuraduría General de la República, para que puedan desempeñar sus funciones.

Se profesionalizará al servidor público mediante la aprobación de una nueva ley de Servicio Civil.

Se aprobará una nueva ley de contratación del Estado para fortalecer el combate a la corrupción en el ámbito de las compras y contrataciones.

Se fortalecerá la Oficina Nacional de Desarrollo Integral del Control Interno (Onadici) y las unidades de auditoría interna para mejorar los mecanismos de control interno y sus respectivas autoridades.

Se establecerán audiencias públicas y se promulgarán reformas a leyes secundarias y especiales, con el objetivo de establecer procesos para seleccionar a los funcionarios de los organismos contralores y principales ejecutivos de las instituciones y empresas públicas, mediante procesos abiertos y transparentes, con la participación de la sociedad civil, a fin de realizar veedurías a los procesos de selección y contratación, fuera de la influencia de la política.


d) Ingresos fiscales y administración tributaria: principios y compromisos


La suficiencia de recursos

Los recursos del Estado deberán ser suficientes para cubrir las funciones del Estado establecidas en la Constitución, de acuerdo con las prioridades establecidas democráticamente.

Se adoptará una meta de carga tributaria del 18.0% del PIB, y los ingresos fiscales del SPC no deberán ser inferiores al 26.5% del PIB.

Estabilidad y certeza

Debe evitarse los cambios frecuentes y arbitrarios de impuestos y sus correspondientes montos, para asegurar que tanto los contribuyentes como el Estado puedan prever el monto de las obligaciones tributarias, de manera que se reduzca la incertidumbre para el país en su conjunto.

Para alcanzar la meta de carga tributaria del 18.0%, solo se realizará una reforma tributaria adicional, si es necesario, y la mejora de los métodos de gestión en el resto del sector público deberá asegurar ingresos fiscales complementarios para alcanzar ingresos del SPC no inferiores al 26.5% del PIB.

Equidad

El sistema tributario debe ser globalmente progresivo, lo cual se deberá lograr asegurando el cobro de impuestos de acuerdo con la capacidad de pago de los contribuyentes, y mediante la ampliación de la base tributaria, incluyendo la redefinición de exoneraciones y exenciones.

Sefín realizará un análisis de la progresividad del sistema tributario y lo someterá a discusión con representantes de la sociedad civil. El estudio podrá ser la base para introducir legislación que contribuya a que la carga tributaria esté mejor distribuida, para asegurar la progresividad global del sistema tributario.

Obligaciones tributarias

La administración tributaria y el sistema de justicia deben velar por el cumplimiento de las obligaciones tributarias del contribuyente, de acuerdo con las tasas impositivas contempladas en la legislación tributaria. La debilidad en la aplicación de las sanciones y la impunidad dañan la administración tributaria. Debe evitarse la aplicación de condonaciones y amnistías.

Se creará un tribunal fiscal como órgano del poder judicial, especializado en el tema tributario, para fortalecer la especialidad y la legalidad del sistema tributario. Tomar en cuenta, por ejemplo, el Artículo 19, segundo párrafo, del Código Tributario, que da un trato diferenciado a las ONG de Desarrollo.

Institucionali-dad

La administración tributaria debe estar sujeta a reglas, normas y procedimientos claramente definidos y precisos, que eviten acciones arbitrarias o cambios imprevistos. No debe depender de las personas que transitoriamente están a cargo, de manera que el contribuyente tenga claras sus obligaciones en una perspectiva de mediano y largo plazo.

El nuevo Código Tributario deberá ser revisado para discutir temas que debilitan la administración tributaria, como la renta territorial, la despenalización del delito tributario, y las sanciones por incumplimiento. Asimismo, se debe garantizar que la administración tributaria no aplique arbitrariamente dichas normas.

Se modernizará la estructura organizativa, adecuándola a un Modelo de Gestión de Riesgos, evitando la fragmentación institucional.


Eficiencia y simplicidad

El sistema tributario debe evitar el otorgamiento de exenciones y privilegios contrarios a la simplicidad, cohesión y asignación eficiente de recursos.

Se adoptarán los principios de la OCDE para otorgar incentivos fiscales.

Hacer públicos todos los incentivos fiscales para la inversión y sus objetivos, dentro de un marco de gobierno.

Ofrecer incentivos fiscales para la inversión únicamente mediante leyes tributarias.

Reunir todos los incentivos fiscales para la inversión bajo la autoridad de un único organismo de gobierno, siempre que sea posible.

Garantizar que los incentivos fiscales para la inversión sean ratificados por el órgano legislativo o el Congreso.

Administrar los incentivos fiscales para la inversión de forma transparente.

Calcular la cantidad de ingresos no percibidos imputables a los incentivos fiscales para la inversión, y hacer pública una declaración de los gastos fiscales.

Llevar a cabo revisiones periódicas de la continuidad de los incentivos fiscales existentes mediante evaluación del grado en que satisfacen los objetivos fijados. En el caso del sector No lucrativo, el Estado debe reconocer al que trabaja en la esfera de los Derechos Humanos, para ser protegido mediante normas fiscales apropiadas. El otorgamiento de privilegios fiscales y su vigencia debe ser con base en los principios de la OCDE.

Señalar los principales beneficiarios de incentivos fiscales para la inversión por contribuyente individual, sector y disposición fiscal específica, en una declaración periódica de gastos fiscales.

Recopilar información de manera sistemática, y así sustentar la declaración de incentivos fiscales para la inversión, y realizar un seguimiento de los efectos globales y la efectividad de los incentivos fiscales individuales.

Mejorar la cooperación regional, a fin de evitar la competencia fiscal perniciosa.


Profesionaliza-ción

La administración tributaria debe contar con personal profesional, sujeto a un proceso continuo de capacitación que garantice la credibilidad, la estabilidad y la gestión eficiente y honesta de su trabajo.

Se fortalecerá la carrera administrativa, estableciendo la contratación, exclusivamente, mediante concursos públicos para la selección de personal con un nivel de remuneraciones e incentivos adecuado, con base en capacidad, experiencia y calificaciones, y un sistema de evaluación por méritos que garantice la estabilidad en el empleo.

Se emitirá un código de conducta y probidad que regule conflictos de intereses y prácticas de riesgo de corrupción. También se efectuará un mapa de decisiones, actos y procesos más proclives a corrupción, a fin de establecer los controles del caso.Evaluar y actualizar, según el caso, lo rescatable del Código de Ética y su Reglamento en el Tribunal Superior de Cuentas.

Eficacia en el cobro

La administración tributaria debe aumentar al máximo la recaudación real respecto a la recaudación potencial; hacerlo al menor costo posible, y facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias por parte del contribuyente.

Se implementará una estrategia de mejora de los servicios y asistencia al contribuyente, mediante encuestas de satisfacción de usuarios.

Se fortalecerán las funciones de fiscalización y control de la Administración Tributaria, y se privilegiará la modernización tecnológica, los operativos de fiscalización masiva y selectiva, de acuerdo con una estrategia según el riesgo del contribuyente, y con base en el uso intensivo de información y en la capacitación y especialización en auditoría.

Se mejorará los procesos de cobranza y se debe mantener el acceso a información bancaria con propósitos tributarios, con las debidas salvaguardas.

Se fortalecerá, por medio de la legislación clara y precisa, sin discrecionalidad mayor y en el marco de un debido proceso, la capacidad del SAR para que pueda realizar el embargo ejecutivo de bienes por la vía administrativa.

Se establecerá un adecuado registro del crédito fiscal y se mejorará su devolución.


e) Brecha entre ingresos y gastos: el déficit fiscal, principios y compromisos


Equilibrio entre ingresos y gastos

El déficit fiscal debe ser el resultado de un adecuado manejo entre los ingresos fiscales y el gasto público, dentro de una visión de mediano y largo plazo, asegurando que la responsabilidad fiscal contribuya a la estabilidad macroeconómica y social.

El déficit combinado del SPC no debe superar el 2.0% del PIB (supone un déficit del 2% en administración central y equilibrio en el resto del sector público).

Regla fiscal

El déficit fiscal debe ajustarse a límites estrictos, acumulando ahorros para poder utilizarlos en momentos de crisis.

La Ley de Responsabilidad Fiscal para el Equilibrio Financiero servirá de guía para el equilibrio del proceso presupuestario del país, en una perspectiva de mediano y largo plazo, y ajustándose al ciclo económico por el que pase el país.

Debe establecerse un mecanismo de seguimiento a la recientemente aprobada Ley de Responsabilidad Fiscal, a fin de que se respete la meta de ingresos establecida por la Sefín; que los gastos estén respaldados por los ingresos, y que se apliquen las sanciones establecidas a los responsables, cuando se excedan en el gasto.

Superávit fiscal de la cuenta corriente

Cada año, debe asegurarse que los ingresos corrientes sean superiores a los gastos corrientes, para alcanzar finanzas públicas sostenibles. Este superávit es base fundamental de la inversión pública.

El gasto corriente tendrá que financiarse con ingresos corrientes: no podrá financiarse con deuda.


f) Gestión de la deuda pública y del patrimonio: principios y compromisos


Complemento del ahorro interno

La deuda debe ser complementaria y no sustitutiva del esfuerzo interno.

La deuda pública del SPC no podrá superar el 50% del PIB.

Financiamiento de la inversión

La deuda debe dedicarse exclusivamente a la inversión y no para cubrir el gasto corriente, con la excepción de momentos transitorios de severa crisis fiscal.

Se promoverá el desarrollo del mercado primario y secundario de deuda pública para estimular la entrada de nuevos actores y contribuir a que el sistema financiero nacional sea fuente de crédito productivo.

Se establecerá una estrategia de mediano plazo para la deuda pública, en la que se perfilen adecuadamente los vencimientos de las obligaciones; en ese marco se definirá anualmente los objetivos de la política de endeudamiento, estableciendo las acciones y mecanismos para lograr la reducción del costo de la deuda.

Se establecerá un código de conducta para evitar conflictos de intereses para el personal involucrado en las operaciones de deuda pública.

Vigilancia de pasivos contingentes

Las circunstancias cambiantes de la economía nacional e internacional justifican prever aquellos pasivos contingentes que, eventualmente, puedan ejercer presión sobre las finanzas públicas.

Se establecerá un mecanismo de seguimiento al registro de pasivos contingentes en Sefín, incluyendo las operaciones de crédito público de la administración central con el resto del sector público, así como una valoración de las garantías implícitas existentes.

El respeto a la propiedad pública

La propiedad pública no debe estar sujeta al acceso irrestricto ni a la apropiación ilegítima.

Se formulará y aprobará legislación específica para establecer el régimen legal relativo al acceso, uso y protección de la propiedad pública. Se insta a los organismos del Estado a revisar la legislación vigente, la cual se integrará en una Ley Reguladora de Bienes del Estado.

Información sobre el patrimonio

Debe asegurarse el registro completo del patrimonio público. Los ciudadanos deben tener acceso completo y oportuno a la información sobre el patrimonio público.

El organismo ejecutivo, en coordinación con las municipalidades, presentará anualmente un balance general del estado sobre el patrimonio que esté bajo su administración.


Referencias bibliográficas

Banco Mundial (2015). Honduras. Estudio de Gasto público social y sus instituciones. Washington, D.C.

CAF (2012). Finanzas públicas para el desarrollo. Fortaleciendo la conexión entre ingresos y gastos. Reporte de Economía y Desarrollo. Bogotá, Corporación Andina de Fomento.

Fondo Monetario Internacional (FMI) (2014). Request for a Stand-By Arrangement and an arrangement under the Standby Credit Facility ––Staff Report; Press Release. IMF Country Report No. 14/361. Washington, D.C.

FMI (2015). Honduras. First reviews under the Stand-By arrangement and standby credit facility – press release; staff report; informational annex; staff supplement; and statement by the Executive Director for Honduras. IMF Country Report No. 15/283. Washington, D.C.

Fuentes, J. (2014). Panorama Económico de Centroamérica. Ponencia presentada ante el Informe Estado de la Región. San José, Costa Rica.

Gobierno de Honduras (2010). República de Honduras. Visión de País 2010-2038 y Plan de Nación 2010-2002. Presentados para consideración del Soberano Congreso Nacional. Tegucigalpa.

Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (2016). Pacto Fiscal para un Desarrollo Sostenible. Propuesta. Tegucigalpa: Editorial Guaymuras.

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), Servicios Técnicos, Legales y Económicos (Setelec) e Impulsando la Participación Ciudadana, Transparencia y Oportunidades Sociales (Impactos) (2017). La política fiscal reciente en Honduras (2013-2016) y sus efectos económicos y sociales. Tegucigalpa: Editorial Guaymuras.

NORC (2011). Honduras: Informe del Desempeño de la Gestión de las Finanzas Públicas (PEFA). University of Chicago.

Transparenciay Rendición de Cuentas


I. Conceptos iniciales

De la misma manera que los logros en materia de estabilidad macroeconómica dependen de la disciplina fiscal, la sostenibilidad de la recaudación depende del grado de confianza de los contribuyentes, el cual se manifiesta, preferiblemente, a través de un pacto fiscal basado en el acceso a la información pública, la transparencia y la rendición de cuentas concertada entre los participantes.

Una auténtica democracia representativa, más aún si se avanza hacia una participación directa, requiere de una normativa y políticas públicas que faciliten, promuevan, protejan y tengan en debida consideración la participación ciudadana, de Organizaciones de Sociedad Civil (OSC), y de Organizaciones Sociales de Base (OSB).

La participación ciudadana directa y activa requiere, casi como prerrequisito, el acceso oportuno a una información veraz, clara y detallada. Es decir, se necesita transparencia y rendición de cuentas de parte de las entidades del Estado y de los servidores públicos.

Cuando esa condición no se cumple en una sociedad o en un Estado, además de violentarse un derecho humano, se presenta como una limitación importante al ejercicio democrático de una República.

En el tema de las finanzas públicas, que constituye un asunto de vital importancia

tanto para los expertos como para el empresariado, los sectores laborales y la población en general, por tener múltiples obligaciones y derechos en materia fiscal, se requiere un mayor acceso a la información, así como transparencia y rendición de cuentas.

La transparencia une las obligaciones tributarias de los obligados tributarios (por el lado de los Ingresos Públicos), y los derechos ciudadanos de los contribuyentes demandantes (por el lado de los Gastos Públicos). De manera que, en la medida que exista un alto grado de transparencia, habrá un puente que permita sostener la disciplina fiscal y, en última instancia, habrá estabilidad macroeconómica.

En esta sección se enfatiza en la materia fiscal que, indiscutiblemente, puede considerarse como la política pública por excelencia considerando que, sin esta, todas las demás políticas, aun y cuando sean coherentes y compatibles con otras definiciones de gobierno y de Estado, si no cuentan con la apropiada asignación de recursos garantizados por la vía de ingresos para su implementación o ejecución, según el caso, constituirán un buen texto sin viabilidad política y social.

Es decir, la naturaleza y características de los ingresos pueden neutralizar o desnaturalizar las acciones en pro de un desarrollo sostenible y sustentable con generación de oportunidades y fortalecimiento de capacidades.


En tal sentido, la Alianza para un Pacto Fiscal, constituida el 18 de enero de 2017 por veinticuatro (24) organizaciones de Sociedad Civil y por profesionales de diferentes ciencias, unos del Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF) y otros incorporados a raíz de la iniciativa conjunta de la Asociación Servicios Técnicos, Legales y Económicos (Setelec) y el Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), de ampliar la participación y contenido original, consideran oportuno presentar un conjunto de recomendaciones en materia de política fiscal para fortalecer los procesos de gobernanza y gobernabilidad democrática del Estado hondureño.

II. La imprescindible necesidad de luchar contra la corrupción e impunidad

La corrupción es uno de los mayores problemas de la sociedad hondureña que —aunada a la ineficiencia y asignación inadecuada del gasto—, provoca que la política fiscal incumpla su cometido de contribuir al crecimiento económico y a la reducción de las desigualdades.

De acuerdo con Transparencia Internacional, Honduras se ubica entre los países donde la percepción de la corrupción es más alta (posición 112 de 168 países en 2015). Similar ranking de rezago presenta también en el Índice de Desarrollo Humano IDH (puesto 131 de 186 naciones, habiendo estado en las posiciones 115 a la 120).

La falta de transparencia y rendición de cuentas en el manejo de recursos públicos, aunadas a la impunidad, originan que los actos de corrupción se repitan a lo largo de diferentes gobiernos. Existe

una institucionalidad conformada por el Tribunal Superior de Cuentas (ente contralor), la Fiscalía Especial Contra la Corrupción del Ministerio Público y la Procuraduría General de la República, que está obligada por ley a prevenir y combatir la corrupción. Sin embargo, muestra múltiples y profundas debilidades.

Esta institucionalidad ha sido reformada. Las antiguas Contraloría General de la Republica y la Dirección de Probidad Administrativa prácticamente fueron fusionadas a inicios del presente siglo, y surgió el Tribunal Superior de Cuentas (TSC). También se han creado otras orientadas a combatir la corrupción, como el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP) y el Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) con participación de la sociedad civil.

Además, se ha establecido entes supervisores como la Comisión Nacional de Bancos y Seguros (CNBS), la Comisión Reguladora de Energía Eléctrica (CREE) y la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (Conatel). En correspondencia, hay más burocracia, más costos de operación, normas legales y más convenios nacionales e internacionales para lograr su operación. En paralelo, se percibe un endurecimiento de las leyes y, supuestamente, más control y vigilancia. No obstante, conforme a evidencias de diferente tipo, la corrupción ha continuado creciendo en amplitud y profundidad.

Se logró un avance significativo al derogar la inmunidad parlamentaria y de otros cargos públicos, pero la impunidad sigue presente con renovados y perversos estímulos para su proliferación. La alta mora en los entes contralores y operadores de justicia, es causa y evidencia a la vez.


Las denuncias de múltiples actos de corrupción, como la del Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS), y las manifestaciones públicas de la ciudadanía, exigiendo castigo a los responsables, constituyeron una contribución decisiva al establecimiento de la Misión de Apoyo contra la Corrupción e Impunidad (MACCIH), en el marco del Convenio suscrito entre el Secretario General de la Organización de Estados Americanos (OEA) y el Gobierno hondureño.

Esta Misión inició sus funciones en abril de 2016 y existe expectativa en algunos sectores de la población de que pueda contribuir a la denuncia y, por medio de los canales correspondientes, al procesamiento debido; y, especialmente, al fortalecimiento de una institucionalidad capaz de combatir la corrupción. Esta coyuntura permitió que en Honduras se activaran convenios internacionales que solo tenían existencia formal. Es el caso de la Convención Interamericana contra la Corrupción de 1996 y de su Mecanismo de Seguimiento (Mesicic).

Es imperativo referirse a un caso específico: la Ley de Clasificación de Documentos Públicos, y las contradicciones fundamentales entre esta y la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como con tratados y convenios internacionales suscritos por el Estado de Honduras, que incluyen normativa al respecto. Por otra parte, se debe proceder a una revisión sustantiva de la Resolución N° 069 del Consejo Nacional de Defensa y Seguridad (CNDS), adoptada el 14 de julio de 2014 y certificada el 22 del mismo

mes y año. Su amplio contenido y alcances perjudican la convivencia armónica y democrática en el Estado hondureño.

Diferentes sectores nacionales e internacionales han presentado propuestas sobre los campos en que se debe fortalecer la lucha contra la corrupción y la impunidad, particularmente en áreas como la normativa jurídica, la organización y accionar de las instituciones, y en la participación ciudadana y de la sociedad civil, para lo cual es fundamental el acceso a la información pública, la transparencia y la rendición de cuentas.

La intención de este componente de la propuesta de pacto fiscal es contribuir a la gobernabilidad y gobernanza democrática. Se trata de contribuir a la equidad tributaria, la racionalidad, redistribución, austeridad y debida priorización en función del Bien Común establecido en el ordenamiento constitucional. El artículo 351 de la Constitución de la República, establece que:

El sistema tributario se regirá por los principios de legalidad, proporcionalidad, generalidad y equidad, de acuerdo con la capacidad económica del contribuyente.

Claramente, se ordena operar la fiscalidad cumpliendo con la progresividad tributaria. Las nuevas demandas sociales, relativas al acceso a la información pública, transparencia y rendición de cuentas, completan estos criterios. Con este enfoque, también, se proporciona un insumo significativo a la lucha contra la corrupción y la impunidad.


Esfuerzos recientes y contradictorios por aumentar la transparencia

Actualmente, el Gobierno se ha adherido a varias iniciativas orientadas a fomentar la transparencia y la rendición de cuentas, así como a aumentar la participación de los ciudadanos como observadores de las actividades estatales.

Entre estas iniciativas se encuentran la Alianza de Gobiernos Abiertos (AGA), la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI), la Iniciativa de Transparencia en el Sector de la Construcción (COST), y el seguimiento a los estándares de la Asociación Internacional de Presupuestos (IBP, por sus siglas en inglés). Otra herramienta importante es el Sistema Nacional de Información Pública (Sinaip)9.

Mediante estos instrumentos se busca supervisar la actividad gubernamental, proteger y clasificar la información pública y, lo más importante, otorgar al ciudadano el acceso a la información como derecho que le corresponde.

Sin embargo, existen contradicciones que debilitan estos esfuerzos y obstaculizan el accionar de la ciudadanía y de las organizaciones de la sociedad civil; entre otras, la mencionada Ley de Clasificación de Documentos Públicos; el uso intensivo de fideicomisos para la ejecución del erario público, y la aprobación de contratos de inversión bajo la figura de Asociaciones Público Privadas (APP) con instrumentos opacos que, en materia de política fiscal, no permiten transparentar la actividad gubernamental.

Los fideicomisos contribuyen a la opacidad, ya que el ciudadano no

tiene acceso púbico a la información gubernamental sobre la programación, ejecución, beneficiarios, procesos de compra y resultados de las metas establecidas (excepto la tasa de seguridad, que tiene su propio sitio web, donde se puede acceder a información sobre ejecución financiera y física, pero no a detalles relacionados con procesos de licitación y compras y a los estudios que sirvieron de base a las negociaciones de dichos convenios).

Existe también deficiencia en el marco legal para regular los fideicomisos con características mixtas; es decir, cuando los recursos provienen del erario y su administración está a cargo de una institución privada. La ausencia de una ley que regule estos instrumentos financieros debilita los procesos de transparencia y rendición de cuentas.

Como ejemplo de la magnitud de recursos que se manejan actualmente se constata que, para el año 2017, los fideicomisos —clasificados como activos financieros— ascienden a L 9,196.00 millones, equivalentes al 2.0% del PIB. De este monto, un 48.9% está destinado al fideicomiso Vida Mejor; un 27.4% al fideicomiso de la tasa de seguridad, y un 13.3% al fideicomiso para la adquisición de medicamentos, material médico quirúrgico, insecticidas e insumos. El Gobierno ha anunciado la creación de un registro en línea de fideicomisos que estaría abierto al público en 2017, lo cual se interpreta como un esfuerzo por transparentar sus actividades, ya que en la actualidad los fondos ejecutados y presupuestados carecen de transparencia.

Finalmente, los fideicomisos se encuentran clasificados como objeto de gasto dentro de los activos financieros

9 Artículo 12 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.


que aparecen en la información global; sin embargo, se pierde la pista del destino y utilidad de estos fondos, al no encontrarse asignados en el nivel institucional.

Por ejemplo, las secretarías de Seguridad y Defensa tienen asignados, en el nivel institucional, fondos por L 6,997.7 millones y L 6,276.6 millones, respectivamente; no obstante, no incluyen los fondos que corresponden a la tasa de seguridad que, según la estructura de distribución10 publicada en línea, se debería asignar L

908.1 millones a Defensa (36.0%) y L 832.4 millones a Seguridad (33.0%), ya que para estas instituciones los activos financieros aparecen sin asignación presupuestaria.

Los presupuestos totales de esas secretarías evidencian una priorización en el tema de seguridad, que alcanza igual peso que todo el ramo de Salud. Una situación aún más dramática se presenta al comparar el gasto público destinado a Educación frente a los montos destinados al pago del servicio de la deuda pública. En los años recientes, el gasto destinado al pago del servicio de la deuda pública ha superado el presupuesto asignado a la Secretaría de Educación.

Sin duda, también aquí la transparencia no puede estar ausente, puesto que no solo interesa que el público conozca las asignaciones presupuestarias, sino también las razones y motivaciones que determinan las prioridades que indican las cifras.

III. Hacia una política nacional por la transparencia y contra la corrupción

a) Políticas generales

1. Participación ciudadana y acceso a la información pública

Los derechos de participación ciudadana y acceso a la información pública deben ser explícitamente considerados en toda política fiscal. Con el propósito de que la participación sea asumida con toda responsabilidad ciudadana, la información fiscal debe ser oportuna, veraz, clara, detallada, documentada y presentada en forma amigable para cualquier estudioso o interesado en la materia.

En consecuencia, los Poderes del Estado, en el marco de sus respectivas competencias, deben proceder a eliminar las restricciones normativas, procedimentales e institucionales existentes respecto al acceso a la información pública. De esa manera se contribuirá a establecer un ambiente habilitante y facilitador para la participación ciudadana y de las organizaciones de la sociedad civil, que otorgue sostenibilidad a las políticas públicas y contribuya a garantizar un desenvolvimiento democrático.

De conformidad con los textos adoptados soberanamente por el Estado hondureño, como la Declaración de Estocolmo de mayo de 1999 y la Convención Interamericana contra la Corrupción, el país está obligado a establecer instancias y mecanismos de participación de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales para prevenir y combatir los actos de corrupción, ejerciendo una veeduría ciudadana responsable y colaborativa.10 Para conocer la distribución de la tasa de

seguridad, véase: http://www.tasadeseguridad.hn/


Más aún, el Estado debe establecer un Sistema Nacional de Consulta y Diálogo (SNCD) que facilite y promueva las correspondientes instancias temáticas y territoriales en que la ciudadanía y las Organizaciones de Sociedad Civil (OSC) y Organizaciones Sociales de Base (OSB), presenten y concierten sus propuestas con los órganos y entes del Estado correspondientes.

2. Transparencia y rendición de cuentasLos funcionarios y autoridades

públicas, particularmente aquellos cuyos cargos conllevan determinados niveles de competencia y autoridad legalmente definidos, en su carácter de servidores públicos y en consideración a los mandatos constitucionales, legales y derivados de convenios y tratados internacionales, deben actuar en forma transparente y rendir cuentas a la población en general y a la ciudadanía en particular de sus actuaciones y decisiones.

La actuación transparente de los funcionarios públicos debe ser tangible y más evidente con los avances tecnológicos actuales. Los portales de transparencia deben reunir requisitos fundamentales para cumplir con su propósito. Así, deben proporcionar información oportuna, veraz, clara, precisa, detallada y en forma amigable. Se debe avanzar significativamente de una transparencia y rendición de cuentas reactiva a una proactiva, dinámica y permanente.

Por otra parte, los procedimientos y protocolos para acceder a la información pública deben ser sencillos, gratuitos y de respuesta rápida. Las entidades públicas e instancias competentes deben vigilar dicho acceso y su disponibilidad debe ser ágil

y oportuna, velando en todo caso por los derechos ciudadanos establecidos.

Especial importancia tienen el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP), el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (Conadeh) y la Fiscalía de Derechos Humanos. Todos ellos deben cumplir con los mandatos normativos correspondientes con la mayor calidad y prontitud posibles, a fin de garantizar los derechos humanos fundamentales de la población.

En materia de rendición de cuentas los funcionarios del Estado, actuando en representación del pueblo —el soberano—, deben informar oportunamente a sus representados de sus actuaciones y decisiones; solo así la democracia representativa y directa se fortalecerá y consolidará.

Las manifestaciones gubernamentales de opacidad, ocultamiento y excesiva discrecionalidad facilitan la desinformación, la confusión, la exageración; asimismo, el impacto de sus decisiones, actuaciones y proceder, al manipular determinados datos, contribuyen a debilitar la gobernabilidad y gobernanza.

3. La transformación de la gestión pública

La aplicación de principios éticos en las políticas públicas, especialmente en materia fiscal, con una activa y directa participación ciudadana, pueden conducir a una transformación significativa de la administración pública.

La ciudadanía debe estar vigilante y ejercer un control de las actuaciones del gobierno e incidir para que los principios y políticas definidas se implementen y se apliquen. Se trata de


una combinación de promover cambios de actitudes, procedimentales, normativos e institucionales y en los aspectos tecnológicos.

4. Formular una estrategia de comunicación social

Los actores sociales que suscribimos la Alianza por un Pacto Fiscal, en seguimiento a las propuestas del Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF), formularemos una propuesta de Estrategia de Comunicación Social y gestionaremos los recursos para su implementación.

Entre sus componentes destacará socializar los esfuerzos que, en materia de investigación, han realizado diferentes entidades de la sociedad civil y de la cooperación internacional. También se informará sobre las realizaciones, debidamente documentadas, de los entes del Estado, particularmente los directamente relacionados con la gestión financiera del mismo.

Por otra parte, se socializará normas jurídicas, nacionales e internacionales, aplicables a la materia fiscal; políticas públicas vigentes; ensayos de particulares o de organizaciones, y otro tipo de documentos que ilustre sobre el estado del arte en materia fiscal.

5. Interlocución válidaLas organizaciones y profesionales

participantes en esta Alianza ofrecemos nuestro concurso y manifestamos nuestro compromiso de cooperar en cualquier iniciativa de diálogo, entendimiento y concertación de los entes especializados del Estado en esta materia. Reconocemos su complejidad y en muchas ocasiones difícil comprensión, por lo que reafirmamos

que no dudaremos en realizar todos los esfuerzos posibles para concertar un Pacto Fiscal entre diferentes fuerzas políticas y sociales.

Asimismo, expresamos nuestro compromiso de participar activa, crítica y propositivamente en las iniciativas existentes, aunque limitadas, de transparencia y apertura estatal, especialmente en materia de contratación de bienes y servicios, así como de gestión de los recursos y patrimonio del Estado.

Reiteramos que continuaremos haciendo nuestro mayor esfuerzo por socializar conocimientos, experiencias y enfoques en materia fiscal con la población y la ciudadanía, de una manera fácilmente entendible. Compartiremos conocimientos normativos, presupuestarios, tributarios, institucionales, así como en materia de participación ciudadana e incidencia pública.

6. Exhortación a la incorporaciónExhortamos a organizaciones de

sociedad civil y autoridades del Estado a participar en esta iniciativa para la suscripción de un Pacto Fiscal, y a diferentes sectores de la nación a que expresen sus necesidades, demandas y requerimientos en materia fiscal.

Especial énfasis hace la Alianza en convocar a la academia y representantes de otras organizaciones de sociedad civil como empresarios, obreros, campesinos, maestros, mujeres, jóvenes y pueblos originarios.

7. Principios éticos y compromisosLa Alianza propone un conjunto de

principios éticos que debe orientar la


concertación y suscripción de un Pacto Fiscal. Solo bajo esa óptica se logrará otorgarle la consistencia técnica requerida, la viabilidad política necesaria y el sustento jurídico indispensable. Además, propondremos un conjunto de criterios para la asunción de compromisos que respondan a estándares internacionales dirigidos al logro de una equidad tributaria conforme lo establece la Constitución de 1982.

b) Políticas específicas

1. Transparencia fiscalConstituye un elemento crítico de

gestión y rendición de cuentas. Garantiza que los gobiernos cuenten con un panorama preciso de su situación y sus perspectivas fiscales, de los costos y beneficios a largo plazo de cualquier modificación de las políticas, y de los riesgos potenciales que pueden desviarlos de sus metas. También brinda a los legisladores, mercados y ciudadanos, información necesaria para exigir a los gobiernos la rendición de cuentas (ver: FMI, ¿De qué manera promueve el FMI una mayor transparencia fiscal?).

Por otra parte, la transparencia fiscal contribuye a lograr, fortalecer y consolidar la credibilidad en las entidades públicas en el campo fiscal y en las cuentas del Estado que son de importancia para la población en general, la ciudadanía y sus organizaciones, especialmente aquellas que realizan veeduría ciudadana.

2. Sistema de acceso a la informaciónCuando una sociedad cuenta con un

sistema de acceso a la información pública, particularmente en materia fiscal, y con mecanismos de rendición de cuentas de las

autoridades gubernamentales, se posibilita un diálogo responsable entre gobernantes y gobernados. Además, proporciona mayores oportunidades para detectar irregularidades o ilícitos en la gestión fiscal, y posibilita la presentación de propuestas oportunas para garantizar la aplicación correcta de principios concertados que dirijan una política fiscal equitativa.

3. Información veraz y oportunaRetomando las experiencias

internacionales del FMI, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y de la Unión Europea, la transparencia fiscal debe incorporar información veraz, oportuna, exhaustiva, actualizada y fidedigna de la situación de las finanzas públicas; su evolución reciente, sus perspectivas y, cuando fuere posible, la presentación de escenarios que consideren variables internas y externas.

4. Objetivos, prioridades, ejes, planes y políticas de gobierno

En la misma línea de pensamiento, la claridad en cuanto a objetivos, prioridades, ejes, planes y políticas de gobierno, incluidos en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos, debe permitir, con la mayor certeza posible, que la ciudadanía y sus organizaciones tengan clara la orientación y gestión de los diferentes entes del Estado, y en particular del gobierno.

5. Normativa presupuestaria Debe consignarse en la normativa

presupuestaria todo el conjunto de disposiciones presupuestarias a utilizar durante el correspondiente ejercicio fiscal, con el propósito de brindar una visión de


conjunto en un solo instrumento normativo, y no tener que recurrir a varios cuerpos legales.

Es oportuno recordar que este cuerpo de normas establece cómo se va utilizar, dar seguimiento y evaluar el presupuesto nacional de ingresos y egresos, en especial lo relativo a las transferencias y las instancias competentes para realizarlas.

Es indispensable que se contabilice el Gasto Tributario, especificando los montos de las exoneraciones de impuestos, especialmente las directas, que actualmente se encuentran dispersas en múltiples leyes o regímenes tributarios.

6. Análisis de la vulnerabilidad fiscal El documento de justificación del

proyecto de Presupuesto de Ingresos y Egresos debe contener el análisis de la vulnerabilidad fiscal derivada tanto de factores internos como externos. Los niveles de desagregación y de inclusión de la totalidad de las entidades del sector público, constituye una condición sine qua non para la participación ciudadana responsable.

7. Evaluación permanenteLa transparencia fiscal permite evaluar

en forma permanente la continuidad o variabilidad en las decisiones fiscales; entre otras, el déficit fiscal y su relación directa con los procesos electorales. Es imprescindible que la ciudadanía y organizaciones de sociedad civil realicen continuamente evaluaciones de transparencia fiscal (ver el

Código de Buenas Prácticas de Transparencia Fiscal y el Manual y la Guía propuestos por el FMI en 1998 y su actualización de 2007).

8. Seguimiento a los informes Es oportuno, también, dar seguimiento

a los informes, en especial sobre la observancia de Código y Normas (IOCN) y de las propuestas de mejoras de las actuales normas de transparencia fiscal, de rendición de cuentas y mecanismos de supervisión.

9. Identificación y tratamiento de riesgos fiscales

El Marco Macro Fiscal de mediano plazo, elaborado por la Secretaría de Finanzas, ya tiene identificados los principales riegos fiscales, entre los cuales incluye: a) Garantías otorgadas por el gobierno en operaciones de crédito público contratadas por entidades de crédito público; b) Contratos de las Asociaciones Público-Privadas, APP; c) Demandas judiciales contra el Estado; d) Endeudamiento de las municipalidades; e) Desastres naturales; f) Déficit en las finanzas de las empresas públicas (ENEE, Hondutel, Sanaa, ENP); g) Déficits cuasi fiscales (BCH)11.

Las propuestas sobre este aspecto van en dos direcciones: primero, que se cuente con una verdadera valorización de esos riesgos; y, segundo, que se amplíe la descripción de los riesgos que puedan estar faltando. Por ejemplo, el crecimiento de los intereses de la deuda interna y del porcentaje de deuda pública contratada a tasa de interés variable.

11 El balance global de las empresas públicas en 2013 tuvo su punto más deficitario con L 6, 551.6 millones, equivalentes a US$ 318 millones.


10. Retomar compromisos pendientesSe requiere retomar compromisos que

el Gobierno ha asumido en los últimos años para asegurar la credibilidad de la ciudadanía. Por ejemplo, el denominado Gran Acuerdo Nacional sobre el Gasto Público, priorizando los sectores vulnerables y la estructuración de la deuda pública para que sea compatible con la capacidad de pago del país. Esta propuesta forma parte del Plan de Gobierno Abierto, formulado en 2012.

c) Agenda para promover la transparencia y el combate a la corrupción

1. Servicio civilFormular, debatir y concertar una

nueva Ley de Servicio Civil que actualice la normativa para equipararla a las buenas prácticas internacionales que promueven la modernización de la función pública. La idea es contar con sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados públicos y, cuando proceda, de otros funcionarios públicos no elegidos, y mantener y fortalecer dichos sistemas con base en los méritos y las competencias correspondientes.

2. Adquisiciones del EstadoIncorporar reformas integrales y

estratégicas para la transparencia fiscal y el combate a la corrupción en el ámbito de las adquisiciones públicas. Debe dirigirse a cerrar brechas legales que posibilitan el abuso de potestades discrecionales asignadas a los funcionarios responsables de realizar las compras y que han permitido o consentido prácticas para defraudar al Estado.

El propósito es establecer sistemas apropiados de contratación pública, basados en la transparencia, la competencia y criterios objetivos de adopción de decisiones.

La Alianza para un Pacto Fiscal también hace suyas las recomendaciones planteadas por el Mesisic sobre el tema:

i. Fortalecer los sistemas para la adquisición con y sin licitaciones públicas;

ii. Fortalecer Honducompras para asegurar que, siempre que sea posible, las instituciones estatales que utilizan el sistema nacional de adquisiciones, publiquen la totalidad de sus demandas, ofertas al Estado y adquisiciones disponibles en Honducompras; y,

iii. Llevar a cabo evaluaciones periódicas que permitan medir el uso y la eficacia del sistema nacional de adquisiciones y, con base en los resultados, definir y considerar la adopción de medidas específicas para garantizar la transparencia, la publicidad, la equidad y la eficiencia del sistema.

3. Fideicomisos públicos El propósito es incluir normas que

brinden certeza sobre su definición y duración, el contenido de la escritura de constitución, las responsabilidades y obligaciones de los sujetos que intervienen (comisiones de administración y comités técnicos), el régimen de contrataciones y adquisiciones, así como las disposiciones que aseguren su control y fiscalización por el Tribunal Superior de Cuentas y otras entidades estatales competentes. Esto en relación con los fideicomisos existentes.


Sin embargo, esta práctica debe descontinuarse y, en su lugar, promover las reformas que agilicen los trámites públicos de tal manera que estos recursos estén plenamente incorporados en el presupuesto nacional. Solo en el área de canalización de recursos al sistema financiero se justifica un instrumento de esta naturaleza.

4. Probidad, rendición de cuentas y códigos de conducta para funcionarios públicos

Fortalecer el sistema de declaraciones juradas patrimoniales y el sistema para prevenir y resolver conflictos de interés.

La acción debería orientarse a: i. Revisar el contenido a incluir en las

declaraciones patrimoniales para alcanzar los objetivos de su presentación y revisión (detectar enriquecimiento ilícito);

ii. Garantizar su publicidad;iii. Reforzar las facultades de verificación y

la colaboración que deben proveer otras entidades públicas para el cumplimiento de esa tarea; y

iv. Aplicar, de acuerdo con los ordenamientos institucionales y jurídicos, códigos o normas de conducta para el correcto, honorable y debido cumplimiento de las funciones públicas, incluyendo mecanismos para la denuncia de actos de corrupción (considerando normas para whistleblower).

5. Participación ciudadana Fomentar la participación activa de

personas y grupos que no pertenezcan al sector público: sociedad civil, academia y organizaciones con base en la comunidad, en la prevención y la lucha contra la corrupción, con el objetivo de sensibilizar

a la opinión pública con respecto a la existencia, las causas y la gravedad de la corrupción, así como a la amenaza que ésta representa.

6. Acceso a la información públicaLa Ley de Transparencia y Acceso a

la Información Pública, vigente desde el 30 de diciembre de 2006, garantiza a la ciudadanía la potestad de ejercer su derecho a informarse y analizar la forma y el destino que el Gobierno central, instituciones públicas y gobiernos locales otorgan a los recursos del erario público y provenientes de los impuestos que paga la población. Esto constituye un avance importante en materia de transparencia y rendición de cuentas y, por tanto, para el desarrollo democrático y la convivencia armónica.

En tal sentido, se espera fortalecer o reformar el marco legal para desactivar las barreras que puedan existir para el ejercicio pleno del derecho de acceso a la información pública; por ejemplo, las que impone la Ley para la Clasificación de Documentos Públicos, Decreto N° 418-2013, que atenta contra los estándares asumidos por el gobierno ante la OEA y la ONU en sus respectivas convenciones anticorrupción, así como ante iniciativas internacionales como EITI, COST, AGO, PEFA y OBI.

7. Leyes orgánicas de entes contralores y fiscalizadores

Fortalecer la regulación de las entidades que cumplen labores de:

i. Control o fiscalización en el ámbito penal (Ministerio Público y Poder Judicial).

ii. Seguimiento al gasto público (Tribunal Superior de Cuentas).


iii. Control de los ingresos públicos (Administración Tributaria).

iv. Supervisión financiera (Comisión Nacional de Bancos y Seguros), entre otros.

Se trata de un compromiso de revisar constantemente estas disposiciones claves para evitar la influencia de intereses políticos, económicos o de naturaleza corporativa que puedan desnaturalizar su quehacer, y asegurar su efectivo funcionamiento respecto a la elección de autoridades superiores; independencia presupuestaria y funcional; carrera administrativa; coordinación interinstitucional y rendición de cuentas, entre otros aspectos.

8. Disposiciones para el fortalecimiento del sistema de planificación y vinculación con el presupuesto por resultados

Revisar las normas legales que configuran el marco general del sistema de planificación, partiendo de la premisa fundamental de que fortalecer los nexos entre el presupuesto y la planificación estratégica contribuye a mejorar la administración de los recursos.

También dotar al sector público de una herramienta de gestión que facilite el seguimiento y evaluación de las políticas públicas (a partir de los resultados e impactos de la ejecución de programas presupuestarios y de la aplicación de recursos asignados a estos).

9. Disposiciones sobre transparencia tributaria y contra la evasión fiscal

Incorporar a la legislación nacional los estándares y recomendaciones de instancias como el Foro Global de Transparencia Fiscal

e Intercambio de Información Tributaria de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), especialmente para reconfigurar el “secreto bancario”, desde la perspectiva de facilitar el acceso a información bancaria para fines de control tributario. Asimismo, aprobar los acuerdos que ha suscrito el Estado y que autorizan el intercambio de información con otras administraciones tributarias, como medida para combatir la evasión fiscal.

10. Disposiciones sobre lavado de dinero y otros activos

Complementar el marco legal vigente para prevenir el lavado de activos e incorporar el andamiaje jurídico necesario para apoyar el combate de los “flujos financieros ilícitos”, especialmente aquellos que provienen de la comisión de actos de corrupción y de la evasión fiscal. Implica reforzar la regulación de figuras como los fideicomisos, y el beneficiario final, entre otros mecanismos.

11. Disposiciones sobre el financiamiento de los partidos políticos

Complementar los esfuerzos impulsados para reformar la legislación sobre financiamiento electoral, de acuerdo con los estándares internacionales contenidos en las convenciones anticorrupción y otros instrumentos adoptados por los países, que constituyen parámetros internacionales para enfrentar la corrupción y la impunidad.

Constituye un avance la aprobación de la Ley de Financiamiento, Transparencia y Fiscalización de los Partidos Políticos y Candidatos, cuyo fin es regular sus actuaciones en la materia y evitar que recursos procedentes de actividades ilícitas se utilicen en campañas electorales.


12. Disposiciones sobre transparencia en el sector privado

Incorporar normas que prevén las convenciones internacionales sobre la responsabilidad del sector privado en el combate a la corrupción. Por ejemplo:

i. Regular mecanismos de cooperación entre el sector privado y los organismos encargados de hacer cumplir la ley, como factor preventivo y disuasivo de la comisión de actos de corrupción;

ii. Promover medidas relativas a la identidad de las personas jurídicas y naturales involucradas en el establecimiento y la gestión de empresas;

iii. Prevenir los conflictos de intereses imponiendo restricciones apropiadas, durante un período razonable, a las actividades profesionales de exfuncionarios públicos o a la contratación de funcionarios públicos en el sector privado tras su renuncia o jubilación, cuando esas actividades o esa contratación estén directamente relacionadas con las funciones desempeñadas por esos funcionarios públicos durante su permanencia en el cargo; y

iv. Velar por que las empresas privadas, teniendo en cuenta su estructura y tamaño, dispongan de suficientes controles contables internos para contribuir a prevenir y detectar actos de corrupción, y para que las cuentas y los estados financieros de esas empresas estén sujetos a procedimientos apropiados de auditoría y certificación.

13. Transparencia presupuestariaLa falta de transparencia presupuestaria

dificulta conocer el destino de los recursos captados por el Gobierno. El presupuesto de la República consta de cinco etapas: formulación, discusión y aprobación, ejecución, seguimiento, y el proceso de liquidación y rendición de cuentas.

Sin embargo, cada uno de estas presenta debilidades, por lo que se propone:

i. Empoderar a la población en todo lo relacionado con el presupuesto, y brindar espacios de participación activa a la sociedad civil en todas las etapas del presupuesto, que hasta el momento es limitada o casi nula;

ii. Brindar el tiempo suficiente a la discusión, análisis y aprobación del presupuesto en el Congreso Nacional, ya que esta es la forma en que el Gobierno asigna los recursos que la población paga vía impuestos;

iii. Mejorar los mecanismos de control y seguimiento del presupuesto, con estudios que revelen periódicamente sus resultados;

iv. Proporcionar una liquidación presupuestaria detallada de los destinos y proyectos realizados por las entidades públicas; y

v. Reducir el uso de fideicomisos para la ejecución del gasto público, para que haya rendición de cuentas de estos valores, puesto que la población tiene derecho a saber cómo se utilizan sus recursos. Además, establecer normas que definan las responsabilidades y obligaciones de los sujetos que intervienen en esta práctica sumamente opaca.


14. Justicia fiscalHonduras se caracteriza por

una estructura tributaria regresiva; aproximadamente entre el 65% y 70% de los ingresos captados provienen de impuestos indirectos (impuesto sobre venta, actividades específicas, importación y al combustible). Por otro lado, existen empresas beneficiadas con exoneraciones fiscales y, por lo general, no se conoce su identidad ni los montos a los que ascienden estas exoneraciones. Por tanto, se plantea:

i. Que el ente legislativo realice un análisis exhaustivo, mediante consultas

a expertos, de las repercusiones de abandonar el principio de renta universal y adoptar la renta territorial, aprobada en noviembre de 2016;

ii. Brindar información sobre las empresas que gozan de exoneraciones fiscales y sus respectivos montos, para realizar una evaluación costo-beneficio; y,

iii. Informar a todos los sectores de la población sobre el nuevo Código Tributario aprobado en diciembre de 2016.


Consideraciones finales

1. La aplicación de las recomendaciones propuestas facilitará que la población, sus organizaciones sociales y políticas, y la cooperación internacional recobren, progresivamente, la confianza en la actuación de las entidades públicas; también propiciará el acercamiento y la actitud colaborativa entre el Estado y la institucionalidad ciudadana.

Se debe utilizar los instrumentos del Estado, como la Unidad de Registro y Seguimiento de Asociaciones Civiles (URSAC), así como el marco legal e institucional tributario, para fortalecer las organizaciones de sociedad civil, mejorar su funcionamiento y sus trabajos de veeduría ciudadana. Más aún, se debe fortalecer la relación Estado - organizaciones de sociedad civil, y mejorar significativamente la eficiencia de las dependencias responsables de prestar servicios y atender los requerimientos y obligaciones de estas organizaciones.

2. En consideración a las circunstancias prevalecientes en el país, es oportuno que la Oficina del Alto Comisionado de la Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el Conadeh, la Subsecretaría de Derechos Humanos, las organizaciones de sociedad civil de defensa y protección de los derechos humanos, y las agencias de cooperación internacional, particularmente las bilaterales, y otras de naturaleza específica como Eurojusticia, estén atentas al desarrollo de los

acontecimientos y del relacionamiento sociedad civil - Gobierno.

A la vez, las entidades internacionales de cooperación deben contemplar en sus estrategias de país el fortalecimiento de las OSC para que realicen veedurías ciudadanas que faciliten el uso transparente, eficaz y eficiente de sus propios recursos, así como de los provenientes de los impuestos de los contribuyentes.

3. Por su parte, las organizaciones de sociedad civil —tanto de carácter temático, como sectorial o territorial— deben fortalecer sus relaciones de coordinación, asociación y alianzas, y conformar coaliciones, redes o plataformas, para desencadenar una nueva dinámica colectiva. También deben fortalecer sus capacidades técnicas, de análisis reflexivo y crítico, para preparar sus informes alternativos destinados a los Exámenes Periódicos Universales (EPU) en sus áreas de especialización, especialmente en políticas públicas. Adicionalmente, es oportuno que incrementen su presencia en foros e instancias internacionales.

4. Complementariamente, las diferentes iniciativas para enfrentar la corrupción y la impunidad —como los Planes de Gobierno Abierto, Metodología PEFA (Gasto Público y Rendición de Cuentas), Presupuesto Participativo, EITI, COST y otras—, deben formularse incluyendo una activa participación de la ciudadanía y sus organizaciones.


Referencias bibliográficas

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Transparencia Internacional (2009). Guía de lenguaje claro sobre lucha contra la corrupción. Recuperado de: http://transparencia.org.es/wp-content/uploads/2014/10/Gu%C3%ADa-de-lenguaje-claro-sobre-lucha-contra-la-corrupci%C3%B3n.pdf

Pacto Fiscal para un Desarrollo Sosteniblecon Transparencia y Rendición de Cuentas

Propuestase terminó de imprimir en los talleres de

Editorial Guaymuras, Tegucigalpa, Honduras,en el mes de junio de 2017.

Su tiraje es de 500 ejemplares.

a sido usual y frecuente reclamar a las organizaciones de la sociedad civil el hecho de

limitarse al diagnóstico o descripción de problemas cuando manifiestan inconformidad sobre cuestiones de orden público. El documento que aquí presentamos constituye una excepción, pues el Grupo Promotor del Diálogo Fiscal (GPDF) y la Alianza por un Pacto Fiscal en Honduras han hecho un esfuerzo por avanzar más allá del acostumbrado diagnóstico, al complementarlo con una propuesta de lo que podrían ser los acuerdos resultantes de un Pacto Fiscal. Lo propuesto lo consideramos pertinente, justo y apropiado a las condiciones económicas y políticas de la Honduras de hoy.

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