el pacto fiscal de guatemala: una oportunidad perdida

EL PACTO FISCAL DE GUATEMALA: UNA OPORTUNIDAD PERDIDA

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Nº

2004

-6EL PACTO FISCAL DE GUATEMALA:UNA OPORTUNIDAD PERDIDA

Juan Alberto Fuentes y Maynor Cabrera

CUA D E R N O S D E DE S A R RO L L O

H U M A N O

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CUADERNOS DE DESARROLLO HUMANO, Nº 2004 - 6

AutorJuan Alberto Fuentes y Maynor Cabrera

Edición y estiloPaola Ketmaier

Diseño de portadaLuis Fernando Monterroso

DiagramaciónPaola Ketmaier

Fotografías de portadaCarlos Sebastian / Prensa Libre

Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo de Guatemala (PNUD)

Impreso en Guatemala por Artgrafic de Guatemala1,000 ejemplares

Guatemala, marzo de 2005

331J65 Johannsen, Julia

Brechas de género en el empleo no agrícola bajo el enfoque de las diferenciasinterétnicas en el área rural de Guatemala / Julia Johannsen. -- Guatemala: Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004.

40 p. ; (Cuadernos de Desarrollo Humano ; 2004-3).

ISBN 99922-62-42-7.

1. Empleo rural - Guatemala. 2. Mujeres rurales. 3. Participación de la mujer. 4.Relaciones interétnicas. 5. Mercado de trabajo.

Pusilla

331 J65 Johannsen, Julia Brechas de género en el empleo no agrícola bajo el enfoque de las diferencias interétnicas en el área rural de Guatemala / Julia Johannsen. -- Guatemala: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004. 40 p. ; (Cuadernos de Desarrollo Humano ; 2004-3). ISBN 99922-62-42-7. 1. Empleo rural - Guatemala. 2. Mujeres rurales. 3. Participación de la mujer. 4. Relaciones interétnicas. 5. Mercado de trabajo.


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Presentación

Juan Alberto FuentesCoordinador del Proyecto del Informe Nacional de Desarrollo Humano

PNUD

Pusilla

Presentación

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Contenido

RESUMEN 7ABSTRACT 8

1. INTRODUCCIÓN 9

2. ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS REFORMAS TRIBUTARIAS 92.1 Condicionantes políticas e institucionales de reformas tributarias 92.2 Las mejores prácticas de una reforma tributaria 11

Bases del marco institucional del Estado fiscal en países desarrollados 11Pactos fiscales en países desarrollados 13El f luido marco institucional del “Estado fiscal” en países en desarrollo 13Reformas fiscales en países en desarrollo y en transición 14

3. LA DEBILIDAD DE LA POLÍTICA FISCAL EN GUATEMALA ANTES DEL AÑO 2000 173.1 El marco institucional: la ausencia de un pacto social sobre política fiscal 173.2 Características básicas de la política f iscal 18

Gasto público precario e inestable 18Gasto social limitado 22Rezago social 23

4. EL INTENTO DE ESTABLECER UN PACTO FISCAL EN GUATEMALA 244.1 Condicionantes del surgimiento del Pacto Fiscal 244.2 Las negociaciones del Pacto Fiscal: un intento por crear un nuevo marco institucional 25

El Pacto Fiscal como acuerdo global 25El fracaso de la negociación del componente tributario del Pacto Fiscal 27

4.3 El retorno al viejo marco institucional 28El retorno a la confrontación 28El retorno a la negociación de élites 28

4.4 Efectos del Pacto Fiscal en las características de la política fiscal 32Precaria e inestable recaudación tributaria 32Administ ración tributaria incipiente 34Gasto social limitado con el mantenimiento del rezago social 34Avances incipientes en materia de transparencia y auditoría social 36

4.5 Un decálogo de lecciones 38

5. CONCLUSIONES 39

BIBLIOGRAFÍA 43

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Resumen

La conformación de un pacto social sobre lapolítica fiscal puede evaluarse tomando en cuentala actuación e intereses de diversos grupos o acto-res sociales, y el papel de las instituciones quecondicionan la interacción social y sus resultados.Diversos análisis teóricos, así como las experien-cias de países con distinto grado de desarrollo,demuestran que es útil evaluar un pacto socialsobre la política fiscal tomando en cuenta el mar-co institucional en que se acuerda la política fis-cal, así como sus resultados en términos de nivelesy tendencias del origen, monto y destino de losrecursos del Estado. Cuando el marco institu-cional asegura un cumplimiento cuasi-voluntariode las obligaciones tributarias y un control ciu-dadano del monto y destino de los recursos, puedegarantizarse una política fiscal sólida y sostenible,mientras que las políticas f iscales que resultande la coerción y la confrontación, o de limitadasnegociaciones entre élites, son más vulnerables yeventualmente insostenibles

El Estado guatemalteco se ha caracterizado porinsuficientes ingresos para afrontar los retos deldesarrollo económico, a la par de una larga historiade reformas tributarias fracasadas en las que hanincidido fuertes grupos de interés bien organiza-dos, incluyendo al sector empresarial en particu-lar, lo cual ha coincidido con un precario sistemade representación y mediación de las relacionesde poder y con un poder ejecutivo débil. Histó-ricamente se han dado dos formas alternativas derelación entre el sector empresarial y el poderejecutivo: la negociación entre la élite tecnocráticacorrespondiente al gobierno de turno y la dirigen-cia empresarial; o la confrontación, que ha in-cluido paros empresariales, la movilización de laopinión pública y la interposición de recursos deinconstitucionalidad. Como consecuencia, lasprincipales características de la política fiscal hansido bajos e inestables ingresos tributarios, redu-cidas asignaciones para el gasto social unido adeficiencias en la gestión del mismo, incluyendola inexistencia de instrumentos técnicos para me-

dir la calidad del gasto y una alta concentracióndel mismo en la región central del país, entreotros. Lo anterior ha provocado que los indica-dores sociales en Guatemala sean de los más reza-gados de América Latina.

La negociación de un pacto fiscal en Guatemalase inició en 1999 y culminó un año más tardecon un gran acuerdo nacional suscrito por unaamplia diversidad de sectores, que parecía haberabierto un espacio para crear un marco insti-tucional renovado que permitiera que el conjuntode fuerzas políticas y sociales guatemaltecas llega-ran a un acuerdo duradero sobre la política fis-cal. La naturaleza más general de los principiosy compromisos contenidos en el acuerdo globalsobre el Pacto Fiscal permitió que diferentes visio-nes gremiales y sectoriales convergieran con rela-ción a lineamientos útiles pero generales sobrepolítica fiscal. Luego, y pese a que la sociedadcivil y el sector privado lograron un acuerdo sobreuna reforma tributaria, ésta no fue apoyada porel Congreso por dos razones: la mayoría del legis-lativo consideró que no había sido suficientemen-te consultada, y el poder ejecutivo no tuvo la capa-cidad de coordinar los posicionamientos. Se per-dió la oportunidad de aprobar una reforma tribu-taria en el marco de un pacto fiscal más amplio ysin mayores costos políticos.

Lo anterior fue antesala de una nueva etapa deconfrontación, equivalente a retomar el marcoinstitucional existente antes de la suscripción delPacto Fiscal, que se generó en el momento enque el poder ejecutivo y la mayoría en el Congresodecidieron aumentar las tasas del IVA y de unimpuesto sobre activos netos o ventas (2001). Laconfrontación que generó se manifestó de dife-rentes formas, incluyendo la interposición de re-cursos de inconstitucionalidad por el sector em-presarial contra las medidas tributarias, lo cualdebilitó las finanzas del gobierno electo a finesdel 2003. Éste entonces acudió en el 2004 a unaestrategia de negociación de élites que, al igual

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La naturaleza más general de los principios

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y compromisos contenidos en el acuerdo global

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sobre el Pacto Fiscal

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This paper explores the evolution of the FiscalPacts signed five years ago by civil society organi-zations, the private sector and Guatemala’s gov-ernment. Originally it seemed to have opened aspace to build a renewed institutional frameworkallowing social and political forces, to reach a last-ing agreement on fiscal policy, thereby leavingbehind the unstable and unsustainable charac-ter of Guatemala’s fiscal policy. In fact, the Fis-

que negociaciones previas de este tipo, resultóen aumentos extremadamente reducidos de lacarga tributaria y con impuestos directos tempo-rales y decrecientes.

Lo anterior permitiría concluir que el Pacto Fis-cal en Guatemala creó la posibilidad que se llegaraa un acuerdo o pacto social sobre la política fis-cal, oportunidad que no fue aprovechada. Sinembargo, las propias negociaciones y debates sur-gidos como consecuencia del propósito de llegara un pacto fiscal generaron dinámicas que po-

drían dar lugar a cambios en el futuro: a) el perfildel tema fiscal se elevó parcialmente; b) el sectorempresarial representado por el Comité de Asocia-ciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Fi-nancieras (CACIF), perdió su capacidad de ejercerun veto sobre la política fiscal durante el períodode confrontación (2001-2003), abriéndose así, enprincipio, espacios para que otros actores pudie-ran incidir en este campo; c) la incidencia de orga-nizaciones sociales y del Congreso en la políticafiscal aumentó, tanto en la etapa de confrontacióncomo en la de negociación de élites (2004).

Abstract

cal Pact signed in Guatemala did not turn into aSocial Pact on fiscal policy and did not result infundamental changes in fiscal policy. Although,it has contributed to elevate the profile of fiscalpolicy in Guatemala, to reduce the veto powerheld by the private sector regarding tax policy,and to the increase the incidence of social orga-nizations and Congress on fiscal policy.


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En el año 2000, Guatemala se convirtió en elprimer país latinoamericano en suscribir de mane-ra explícita lo que se calificó como un pacto fis-cal, lo cual no sólo fue un hito en el ámbito de laregión sino principalmente por ser un país carac-terizado por la confrontación y una democraciadébil. El presente trabajo tiene como objetivoprincipal hacer un recuento de la experiencia delPacto Fiscal en Guatemala, tras cinco años de ini-ciar este proceso. En particular, este informe secentra en los distintos factores institucionales ypolíticos que han afectado su desempeño, así co-mo en sus efectos sobre el monto, origen y destinode los recursos para el Estado, para extraer leccio-nes que puedan ser de utilidad para futuros ejer-cicios de concertación en Guatemala o en otrospaíses de la región.

El mismo cuenta con cinco secciones, incluyendola introducción. En la segunda sección se realizauna revisión sobre la teoría y la evidencia empíricade la economía política de las reformas tributa-rias, haciendo un breve recuento de los enfoquesque son relevantes para el Pacto Fiscal en Guate-mala. La tercera parte plantea cuáles han sidolos patrones históricos de la política fiscal en elpaís, previo a la suscripción del Pacto Fiscal, ycomprende un análisis del marco instit ucionalde gestación de las reformas tributarias y de losprincipales resultados que se han generado a par-tir de la política fiscal en Guatemala. La cuartasección analiza el proceso de negociación del PactoFiscal, incluyendo sus condicionantes y resul-tados. En la últ ima sección se exponen lasconclusiones.

1. Introducción

2.1 Condicionantes políticos einstitucionales de reformastributarias

Lledo, Schneider y Moore han identificado cuatroenfoques para evaluar reformas tributarias.1 Elprimero es el enfoque de economía pública, cen-trado en la necesidad de que el sistema tributariosea eficiente y efectivo, con el fin de maximizaruna función de bienestar colectiva que general-mente busca equilibrar la eficiencia con la equi-dad. Aunque de este enfoque se pueden derivarrecomendaciones asociadas a la teoría de la tribu-

tación óptima, con una recomendación generala favor de la neutralidad, aporta poco en términosde los condicionantes políticos e institucionalesde reformas tributarias.

El segundo enfoque corresponde al macroeconó-mico, centrado en el efecto de la política tribu-taria sobre agregados económicos, incluyendo in-greso, ahorro, inversión, inf lación y deuda pú-blica. Parte del debate, con escasa evidencia empí-rica e impulsado frecuentemente por economistasque no son especialistas en política fiscal —comolo observa Bird—, se centra en cómo los impues-tos pueden desestimular la inversión nacional o

2. Economía política de lasreformas tributarias

1 Bird (2004) también hace suya esta clasificación, aunque tiende a ser bastante más crítico acerca de la utilidad de cada uno desus componentes.

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sus efectos sobre el monto, origen y destino

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de los recursos para el Estado,

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extranjera, y recientemente ha recibido una aten-ción renovada la posibilidad de contar con unapolítica f iscal anticíclica. Sin embargo, tambiéneste enfoque es poco útil para evaluar los condi-cionantes de reformas fiscales o tributarias.

El tercer enfoque corresponde al enfoque admi-nistrativo, con énfasis en la relación entre lo quedebería ser la política fiscal y lo que puede hacerseen la realidad en este campo, dándole especialatención a la debilidad de la capacidad adminis-trativa como condicionante del éxito de reformastributarias. Una medida de esta divergencia es labrecha entre lo que se paga en impuestos y loque según las políticas y leyes debería pagarse.Esta brecha puede explicarse por evasión, comple-jidades o ignorancia de la legislación, lo cual hadado lugar a sugerencias de simplificar la legis-lación existente o la nueva que se proponga, asícomo reforzar los mecanismos de recaudación ycontrol.

En la práctica ello ha conducido a proponer lacreación de superintendencias de administ racióntributaria con diversos grados de autonomía geren-cial y política, y con resultados mixtos (Moore ySchneider, 2004). En todo caso, y aunque esteenfoque puede explicar algunos de los problemasque enfrenta la implementación de reformastributarias, generalmente no resulta suficientepara explicar el complejo entramado de actores,intereses y arreglos institucionales que condi-cionan los resultados de iniciativas de reformasfiscales.

El último enfoque corresponde al análisis polí-tico, con énfasis en actores y sus intereses y en ladimensión institucional. Así, algunos estudiosse centran en evaluar las consecuencias dist ribu-tivas de la política fiscal y en cómo ello altera losintereses de diversos grupos sociales. Otros anali-

zan las instituciones tomando en cuenta, en par-ticular, cómo éstas condicionan la interacción so-cial y sus resultados.

Buchanan ha destacado, en particular, la nece-sidad de imponerle límites constitucionales alpoder impositivo del Estado, tomando en cuen-ta que éste puede tener funciones y un tamañodiferente al deseado inicialmente y que las elec-ciones son insuficientes para garantizar que lasactividades del Estado se den dentro de los límitesaceptados originalmente (Brennan y Buchanan,1987). La CEPAL también recomendó un pactofiscal para garantizar la estabilidad, el crecimientoy la equidad mediante un acuerdo sobre el nivel,composición y tendencias del gasto público y dela tributación (CEPAL, 1998). Según la CEPAL,este pacto fiscal, implícito o explícito en cada país,tendría que consolidar el ajuste fiscal, elevar laproduct iv idad del gasto público, asegurar lat ransparencia, promover la equidad, y sujetar elconjunto de la política fiscal a la institucionalidaddemocrática.

Ambos enfoques tienen un origen distante en lafilosofía política iusnaturalista o contractualistade los siglos XVII y XVIII, que concibió el Estadocomo el resultado de un contrato social que per-mitiera salir de un “Estado de la naturaleza”, for-mado por individuos aislados con diversos gra-dos de inseguridad y de apetitos o pasiones sinlímite, para entrar a un “Estado civil” basado enel consentimiento racional y en una relación con-t ractual entre ciudadanos iguales y libres.2 Aun-que en términos est rictamente operativos estosaportes pueden ser muy limitados al momentode evaluar las perspectivas de un pacto fiscal, sir-ven para identificar sus bases conceptuales, espe-cialmente el hecho de que el consentimiento esla única base de legitimación y que filósofos dediferentes ideologías (Hobbes, Locke, Rousseau)

2 Deben tomarse en cuenta las profundas diferencias entre las diversas propuestas de contrato social, que incluyen visionesmuy diferentes de lo que debiera ser el Estado a partir de fuer tes divergencias acerca del estado de la naturaleza original, quesegún Hobbes era prácticamente una guerra civil, en cont raste con una visión mucho más moderada de Locke, mientras queRousseau toma como punto de partida una situación de disolución o perversión del Estado. Para una comparación de estasvisiones véase Bobbio (1985), capítulos I y II.


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aceptaron este concepto de negociación colectivacomo base del Estado.

En todo caso, a la luz de la necesidad de evaluarel Pacto Fiscal en Guatemala, resulta útil el en-foque inaugurado hace algunas décadas por Jo-seph Schumpeter, que sugiere una relación directaentre la existencia de un gobierno con una baseamplia de fuentes de ingresos y la presencia deinstituciones efectivas que acotan el margen deacción del Estado y establecen el sistema derepresentación política inherente a una demo-cracia liberal (Moore, 2004a). Ello significa quelos Estados que cuenten con una base fiscal sólidatenderán a contar con un sistema representativoy sujeto a rendición de cuentas.

En particular, el sistema representativo puedecontar con diferentes reglas y dar lugar a diferentesresultados, en línea con la visión de Buchanan.Investigaciones recientes han encontrado, porejemplo, que al estar centrados en mayorías elec-torales y partidarias que garantizan que el gastopúblico los puede beneficiar, los sistemas parla-mentarios dan lugar a mayores niveles de im-puestos y de gasto público que los sistemas presi-denciales, más centrados en atender minorías me-diante un gasto público focalizado y restringido(Persson y Tabellini, 2003: 24-25).

En ambos casos se trata de marcos institucionalesque, por el tipo de reglas que incluyen, resultanen diferentes resultados de política fiscal, perodonde se combinan la capacidad del Estado desuministrar ciertos servicios con la extraccióncuasi voluntaria de recursos de los ciudadanospara entregárselos al Estado. Ello puede ser to-mado como la base del contrato social fiscal, enque tendrían que combinarse instituciones esta-tales con la capacidad de suministrar servicios obienes públicos e instituciones liberales que ga-ranticen la participación e iniciativa de los ciuda-danos (Lledo, Schneider y Moore, 2004).

Para el estudio de casos específicos desde unaperspectiva positiva más que normativa resultaútil el enfoque de Campbell (1993), que toma encuenta los intereses de diversos actores, así como

el marco institucional dentro del cual se mani-fiestan sus relaciones de poder. El modelo con-cept ual que sugiere parte del supuesto de quelas iniciativas para transformar los sistemas tribu-tarios se inician con presiones que surgen de cri-sis geopolíticas, económicas o fiscales, a las cualeslas élites políticas responden con cambios de laspolíticas. Sin embargo, en estas respuestas se hacesentir el balance de clases y grupos de interés,cuya presión es mediada por un sistema institu-cional de representación política y de est ructuraestatal (ver gráfica 1).

2.2 Las mejores prácticas de unareforma tributaria

Bases del marco institucional del Estadofiscal en países desarrollados

Un condicionante fundamental del éxito of racaso de reformas tributarias o fiscales es elmarco instit ucional dentro del cual se medianlos conf lictos de diversas clases o grupos de inte-rés. Como lo ha señalado Moore (2004b), en lospaíses desarrollados el surgimiento del llamado“Estado fiscal”, que incluye un marco institucio-nal con reglas claras y estables, es el resultado deun proceso histórico que se dio entre los siglosXVI y XIX, y que se inició con una situación casipermanente de guerra entre Estados que obligabaa contar con recursos para financiar los esfuerzosmilitares de cada país.

Satisfacer las necesidades de mayores recursos,especialmente en un contexto en que los costosde crear y mantener marinas de guerra eransustanciales requería, como una posibilidad, acu-dir a un sistema impositivo coercitivo sin represen-tación política de los contribuyentes. Sin embar-go, en la medida que este sistema se basaba exclu-sivamente en la coerción generaba resistencia, da-ba lugar a abusos y producía ingresos bajos y varia-bles.

Frente a estos problemas surgió gradualmente unsistema impositivo cuasi voluntario y de beneficiorecíproco que, simplificando, tenía las siguientes

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ventajas (Moore, 2004a): a) al ser consensual, larecaudación era menos costosa y más predecible;b) el ambiente de “intercambio” entre recursoscedidos y políticas dio lugar a políticas de mutuobeneficio para el Estado y los contribuyentes; c)existían mayores probabilidades de que los contri-buyentes respondieran a llamados para contar conrecursos de emergencia cuando compartían laresponsabilidad en la conducción de políticas; d)la organización de contribuyentes favorecía lasupervisión de la recaudación y del gasto público;

y e) los dirigentes del Estado que dependían de losimpuestos desarrollaban un interés en la prospe-ridad de (algunos) ciudadanos y por lo tantoenfrentaban incentivos para favorecer su prosperi-dad con el consiguiente efecto positivo sobre losingresos tributarios y el fortalecimiento del Estado.El surgimiento de este “Estado tributario”, comolo llama Schumpeter, luego evolucionó hacia un“Estado fiscal” en la medida en que era capaz demovilizar recursos, no sólo mediante la tributaciónsino también por medio del endeudamiento.3

3 Se agregó así a la relación Estado-cont ribuyente la relación Estado-dueño de bonos públicos, cuyas consecuencias todavíaestán pendientes de análisis. En el caso de Inglaterra, un caso especial, tendió a darse una intersección o traslape entrelegisladores, grandes cont ribuyentes y dueños de bonos, fortaleciéndose así el conocimiento del tema fiscal, la rendición decuentas del Estado frente a esta élite y las relaciones de confianza entre todos (Moore, 2004a).

Gráfica 1Modelo conceptual de la determinación de la tributación

Fuente: Adaptación sobre la base de Campbell (1993).


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Pactos fiscales en países desarrollados

De acuerdo con este enfoque las reformas de polí-tica fiscal pueden contribuir a una relación insti-tucionalizada de negociación entre el Estado y lasociedad (los contribuyentes), que combine unainstit ucionalización de la inf luencia de la socie-dad sobre los ingresos y egresos del Estado conun mayor nivel de tributación basado en un cum-plimiento cuasi voluntario de las obligacionestributarias. Es en este contexto que se han dado“pactos o acuerdos fiscales” en países desarrolla-dos, como en Suecia en 1938, Inglaterra entre1939 y 1941 y los Estados Unidos de América en1986 (Steinmo, 1993).

Reinterpretándolos de acuerdo con el modelo con-ceptual de Campbell, cada una de estas reformasfiscales o acuerdos fue desencadenado por unhecho especial, que alteró la correlación internao externa de fuerzas. La victoria del partido so-cial demócrata en las elecciones suecas en 1936,que dio lugar a un pacto negociado entre el sec-tor empresarial y laboral que fue la base delllamado “modelo sueco” que se consolidó poste-riormente. La Segunda Guerra Mundial en elcaso de Inglaterra, que requirió un esfuerzo espe-cial de movilización de recursos para financiar laindustria militar. La victoria electoral de RonaldReagan combinada con la denuncia comprobadade una reducida carga tributaria de grandesempresas en los Estados Unidos entre 1981 y 1986.

En todos estos casos, el poder legislativo y losprincipales partidos políticos llegaron a acuerdosdentro de un marco claro y estable de reglas, quepermitieron que el cambio en la correlación defuerzas diera lugar a nuevas políticas sin alterarlas reglas básicas de juego, al tiempo que estemarco institucional mediaba las iniciativas y fuer-zas de las organizaciones empresariales y laboralesen el caso de Suecia e Inglaterra en particular. Asu vez, el poder ejecutivo garantizaba, medianteuna sólida capacidad de recaudación y ciertaautonomía de su tecnocracia, la posibilidad deimplementar adecuadamente las reformas.

Como consecuencia de estas reformas se alcan-zaron resultados importantes, incluyendo: a) el

establecimiento de la base fiscal del nuevo modelosueco de desarrollo, con un fortalecimiento delos impuestos aplicables a la riqueza, los ingresospersonales y las herencias, combinado con exen-ciones tributarias para grandes empresas y un au-mento del gasto social; b) un aumento del impues-to sobre la renta y un nuevo impuesto de ventasaplicado a productos básicos y de lujo, todo ellodestinado a f inanciar la industria de guerra enInglaterra; y c) una simplificación del impuestosobre la renta con una reducción de las tasas apli-cables a las personas, pero fortaleciendo el im-puesto sobre la renta aplicable a las empresas enlos Estados Unidos de América.

El fluido marco institucional del “Estadofiscal” en países en desarrollo

El marco institucional con reglas claras y establesasociado al Estado fiscal de países desarrollados,generalmente no ha sido reproducido en el casode países en desarrollo. Por un lado, Moore(2004a) argumenta que sería difícil que el Estadotributario o fiscal representativo y sujeto a la ren-dición de cuentas se diera en el caso de paísescuya mayor parte de recursos se obtiene de rentasque provienen de la explotación de recursos natu-rales exportados (como el petróleo), o de atributosestratégicos como bases militares o alianzas políti-cas retribuidas con recursos financieros, y no decontribuyentes locales con capacidad de nego-ciación. En estos casos se dan una serie de incen-tivos perversos que no favorecen una relacióninstitucionalizada de negociación entre el Estadoy la sociedad, creándose un Estado que por elorigen de sus recursos tiene autonomía frente alos ciudadanos y depende más de actores externos,mient ras que los incentivos para la activ idadpolítica cívica institucionalizada y el buen manejode la política fiscal por parte del poder ejecutivo(la transparencia y la excelencia tecnocrática) sondébiles.

Otra perspectiva con conclusiones similares surgede identificar el efecto de los llamados “poderesfácticos” que tienen un poder real que compitecon el de las instituciones democrát icas, inclu-yendo al poder legislativo y judicial, y que las puede

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sustituir en la práctica (PNUD, 2004: 164-167).En América Latina los poderes fácticos incluyen alos empresarios, los medios de comunicación, acto-res externos (organismos multilaterales de crédito,el gobierno estadounidense), las iglesias, el sindi-calismo y los poderes ilegales, especialmente aque-llos asociados al narcotráf ico. Su elevada inci-dencia, aunada a prácticas caudillistas o clientelaresde viejo cuño de los partidos políticos, ha dadolugar a una institución de representación débil,incluyendo a partidos políticos con poco impacto.

Por otro lado, sin embargo, cambios recientes enmuchos países en desarrollo estarían provocandoque el tema fiscal se convirtiera en una partecentral de la agenda política, con lo cual estaríancreándose condiciones propicias para que la nego-ciación de la política fiscal pudiera favorecernegociaciones colectivas, la gobernabilidad y eldesarrollo. Ello sería la consecuencia de: a) lamayor visibilidad de los impuestos, en parte porla mayor visibilidad del Impuesto al Valor Agre-gado (IVA) y en parte por la estabilidad macroeco-nómica que facilita la transparencia de precios yla identificación de los efectos de los impuestos;b) la simplificación de la tributación que al redu-cir las posibilidades de evasión por diversas víasestimula la acción política colectiva explícita paramodificarlos; y c) un mayor activismo políticorelacionado con el destino del gasto público y sutransparencia, como lo ejemplifican desde ejer-cicios de presupuestos participativos hasta denun-cias de corrupción (Moore, 2004b).

Aunque estas dimensiones no necesariamentehan sido articuladas de manera coherente poractores o contribuyentes que actúan de maneraconjunta, estos procesos estarían apuntando a uncreciente activismo de los contribuyentes. Éstesería un fenómeno bienvenido por Moore debidoa que una movilización en torno a un tema amplioy de largo plazo podría concretarse en un marcoinstit ucional de competencia polít ica estable.

Además, en la medida que los contribuyentes seorganicen podrían actuar como un factor quemoderaría el excesivo poder de numerosos Esta-dos de países en desarrollo en tanto que su acciónse diera por la vía de su actuación desde el poderlegislativo.

Reformas fiscales en países en desarrollo yen transición

Chile

Dada la f luidez del marco institucional de lapolítica f iscal en países en desarrollo, no debesorprender la mayor dificultad de impulsar refor-mas tributarias o fiscales exitosas en estos países.En este sentido, el caso de Chile no sólo ejem-plifica un caso de reforma tributaria exitosa enlograr el objetivo inmediato de aumentar la cargatributaria, sino que también contribuyó a conso-lidar la democracia.

El detonante de la iniciativa —acudiendo al enfo-que de Campbell— fue el establecimiento de unanueva correlación de fuerzas internas, puesta demanifiesto inicialmente con el rechazo a la dicta-dura militar en el plebiscito de 1988 y ratificadoen las elecciones de 1989 con un triunfo de lasfuerzas de centro-izquierda representadas por lacoalición de la Concertación. Ello, aunado a uncreciente déficit fiscal y a promesas de reducir ladeuda social, condujo a la negociación de unareforma dentro del marco institucional aún inci-piente, dado por un poder legislativo condicio-nado por restricciones impuestas por el gobiernomilitar,4 pero con partidos políticos institucional-mente sólidos que fueron el eje de la negociaciónde la reforma tributaria.

Así, si bien hubo un proceso corporativo de con-sulta con sectores laborales y se tomó en cuentala posición de la cúpula empresarial chilena enel diseño de las propuestas de reforma, éstas se

4 El Senado incluía nueve senadores designados por el régimen militar, por lo que los votos del partido Renovación Nacionaleran decisivos para lograr la mayoría simple en esta instancia.


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negociaron directamente entre la Concertacióny el principal partido de oposición, RenovaciónNacional (Boylan, 1996). A su vez, la capacidadrecaudatoria del Ministerio de Hacienda y su in-dependencia técnica y política no daban lugar adudas sobre sus posibilidades de implementarlas reformas sugeridas. El resultado fue un aumen-to de la tasa del impuesto sobre la renta aplicablea empresas, un mayor número de contribuyentesincluidos en la categoría de individuos a quienesse les aplicaba la tasa marginal máxima del im-puesto sobre la renta, la modificación del sistemade cálculo de rentas para pasar de uno de rentaspresuntas a uno de rentas reales en la agricultura,t ransporte y minería, y un aumento de la tasadel IVA del 16% al 18%.

Indonesia

Otro caso considerado exitoso desde la perspec-tiva de mucha de la literatura más tradicionalsobre política fiscal es el caso de Indonesia entre1981 y 1988 (Gillis, 1989; Burgess y Stern, 1993;Bird, 2004). El hecho que desencadenó la nece-sidad de llevar a cabo las reformas fue la reduc-ción de los ingresos tributarios no derivados delpetróleo, aunque la decisión de llevarlas a cabofue parte de un proceso planificado que distingueestas reformas de otros procesos de reforma quehan sido respuesta a crisis inmediatas.

Pero quizá lo que más llama la atención de laexperiencia de Indonesia, al evaluarla de acuerdocon el modelo conceptual de Campbell, es la au-sencia de un marco institucional que mediaralas presiones surgidas de diversas clases o gruposde interés. En la práctica pareciera que el diagra-ma de Campbell se simplificara, quedando comofactores importantes únicamente la causa de lareforma fiscal, la respuesta política y la capacidaddel poder ejecutivo de implementar la reforma.El lo se explica por el carácter dictatorial delrégimen de Suharto, jefe de Estado de Indonesiadurante 30 años.

Esta aparente falta de marco institucional quemediara presiones permitió que un grupo redu-cido de expertos nacionales, con asesoría inter-

nacional, diseñara un paquete amplio y compren-sivo de medidas que incluyó la introducción delimpuesto al valor agregado, la simplificación yfortalecimiento del impuesto sobre la renta y lasimplificación de otras leyes, para facilitar la admi-nistración tributaria. El efecto principal de lareforma fue aumentar la recaudación en tres pun-tos porcentuales como resultado del impuesto alvalor agregado, al mismo tiempo que se establecíaun sistema más neutral y con menores posibili-dades de evasión.

Desde una perspectiva tecnocrática, la experienciade Indonesia pareciera ideal, combinándose unaplanif icación cuidadosa de las reformas con unenfoque comprensivo que aumentó la recauda-ción, mejoró su impacto sobre la eficiencia eco-nómica y le prestó atención a la administracióntributaria. Sin embargo, dentro de una perspec-tiva de más largo plazo se pueden cuestionar estasreformas en la medida que no contribuyeron aldesarrollo de una institucionalidad que asegurarael surgimiento de un pacto social sobre políticaf iscal. Ello tuvo dos manifestaciones. Por unaparte, se ref lejó en las masivas protestas que en1998 obligaron a Suharto a dejar el poder, estable-ciéndose a partir de entonces un régimen demo-crático con elecciones libres con amplia participa-ción y, por la otra, resultó en un Estado con unacarga tributaria del 14% en el 2004, una de lasmenores de la región (The Economist, 2004: 15) einferior a la existente 20 años antes.

Polonia y Rusia

Tanto en Polonia como en la federación rusa huboreformas tributarias desencadenadas por una cri-sis fiscal originada en una serie de reformas radi-cales de liberalización que resultaron, entre 1990y 1993, en aumentos de la inf lación, reducciónen la producción y consumo, cargas tributariasreducidas y déficit fiscales crecientes. Pero las se-mejanzas cesan allí.

En 1989 se inició en Polonia una transición conun gobierno apoyado por el Movimiento Soli-daridad, pero con un poder legislativo que, comoconsecuencia del resultado de las elecciones de

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impuesto al valor agregado,

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impuesto sobre la renta

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impuesto al

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valor agregado,

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1991, estaba fragmentado y virtualmente para-lizado.5 En este contexto de f luidez del marcoinstitucional, los trabajadores (industriales, delcampo y del sector público) acudieron inicial-mente a acciones de protesta —incluyendo huel-gas— ante las medidas radicales de reforma econó-mica introducidas por el nuevo gobierno y enoposición a un impuesto aplicado a salarios porencima de cierto monto (el popiwek).

El gobierno, que aceptó estas acciones como unaforma válida de defensa de intereses, favoreció eldesarrollo de negociaciones entre trabajadores yel Estado, hasta culminar con lo que se convirtióen un pacto social que cubrió tanto el tema desalarios —convenidos por la vía de una comisióntripartita de gerentes, gobierno y trabajadores—como la introducción de un nuevo impuestosobre la renta personal, el establecimiento delIVA y la eliminación del popiwek. Ello constituyóuna signif icat iva reforma tributaria, con unaimplementación inicialmente difícil debido a unaadministración tributaria incipiente y débil (Bird,2004), pero que estableció una base fiscal sólidade la economía polaca en el futuro al fundamen-tarse en un cumplimiento cuasi voluntario de lasobligaciones tributarias.

La transición en la federación rusa se dio en elcontexto de una parcelización del Estado asociadaal fin del Estado soviético, dando lugar a nuevasélites y a formas institucionales híbridas (Easter,

2000). Ante el deterioro de las finanzas asociadoa la crisis económica y a la liberalización radicalde la economía, el gobierno ruso acudió a unanegociación de élites, muy diferente a la negocia-ción colectiva polaca. Procedió con negociacionesinformales con: gobernadores regionales, dandolugar a acuerdos bilaterales sobre la proporciónde ingresos para el gobierno central y los gobier-nos locales; gerentes corporativos de empresasestatales productoras de materias primas expor-tadas, que eran las principales fuentes de ingre-sos; y empresarios del sector financiero, que seconvirtieron en las principales fuentes de créditodel gobierno así como en administradores derecursos del Estado.

Se logró superar la crisis fiscal de principios dela década de 1990 pero no de manera sostenible.Mientras que Polonia pudo enfrentar la crisisasiática de 1997 sin una severa crisis fiscal, elgobierno ruso se declaró en quiebra en 1998, sinque se hubiera logrado establecer un sistema cuasivoluntario de cumplimiento de obligaciones tri-butarias y con un aumento de la deuda tributariade las élites con las que se había negociado infor-malmente a principios de la década. Así, el go-bierno tuvo que pasar a una nueva estrategia detipo burocrático-coercit iva, dejando de lado losacuerdos convenidos previamente con las grandesempresas y los gobernadores, y en una situaciónmuy lejana al pacto social sobre política fiscalque se había alcanzado en Polonia.

5 Lo que sigue está basado en Easter (2002).


17

3.1 El marco institucional: laausencia de un pacto socialsobre política fiscal

A lo largo de la historia de Guatemala, todos losgobiernos se han visto obligados a intentar refor-mas tributarias ante la permanente debilidad delas finanzas públicas. Pareciera que cada gobierno“descubre” esta debilidad e intenta resolverla, sincomprender a cabalidad su naturaleza y los gran-des desafíos que implica. Partiendo del modeloconceptual de Campbell, estas iniciativas hanenfrentado grupos de interés muy fuertes y bienorganizados, agrupados en torno a la confedera-ción de cámaras empresariales, el CACIF,6 gene-ralmente con acceso directo al poder ejecutivo, ycon posibi lidades de incidir fuertemente en lapolítica tributaria.7 Esta relación directa con elpoder ejecutivo ha tomado dos formas: a) la deuna negociación de élites que se ha ref lejado enalgunas reformas tributarias menores, convenidasentre una élite tecnocrática y la élite empresarial, ob) la confrontación, situación en la cual el sectorprivado ha acudido a paros empresariales, mo-vilización de la opinión pública por la vía de losmedios de comunicación, y la interposición derecursos de inconstitucionalidad para invalidar porla vía jurídica posibles aumentos de los impuestos.

Con la promulgación de la Constitución Políticade 1985, se aprobaron algunos artículos que debi-litaron la posición de las autoridades fiscales yfortalecerion la de los contribuyentes. Por ejemplo,para impugnar resoluciones en materia tributariano se debe exigir al contribuyente el pago previodel impuesto, y se prohíbe que las multas e inte-reses por mora superen el valor del impuesto omi-tido o en mora, por considerar la Constituciónque esto es confiscatorio. Según la CEPAL, estascláusulas ref lejan el hecho de que en Guatemalase mezclen los derechos de propiedad con las obli-gaciones tributarias, lo cual no ocurre en paísescomo El Salvador o Costa Rica.8

La Constitución también permite que cualquierciudadano o empresa, con la asistencia de tresabogados, pueda presentar un recurso ante laCorte de Constitucionalidad —tribunal máximoen el ramo de la Constitución en Guatemala— lacual, si considera que la ley vulnera algún derechoconstit ucional puede suspender su vigencia.Según la CEPAL ello fomenta que el campo denegociación de los impuestos sea una “negociacióndirecta entre el Estado y las clases propietarias”,mientras que en otros países como Costa Rica oEl Salvador, es en el Congreso y en el terrenopolítico donde se def ine el poder tributario delEstado (CEPAL, 1996).

3. La debilidad de la política fiscal enGuatemala antes del año 2000

6 Comité de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras, fundado en 1957.7 McCleary (1999: 108), por ejemplo, indica que a partir de 1985 “ningún gobierno promulgaría un decreto relacionado conaspectos económicos o fiscales sin negociar previamente con el CACIF”, lo cual la autora lo atribuye al fortalecimiento de lacúpula empresarial a principios de los ochenta derivado de una reorganización interna. Sin embargo, Valdez (2000: 12) indicaque el poder de “veto” del sector privado se remonta a décadas anteriores a los ochenta, lo cual se relata en libros como Martí(1994), Valdez y Palencia (1998), entre otros. Existen varios estudios como Valdez y Palencia (1998), Valdez (2000), Urrutia(2000), Palencia (2002) y McCleary (1999), que destacan el papel que la cúpula empresarial, a través de la entidad CACIF, hatenido en los resultados de la política t ributaria.8 Ver análisis comparativo de la CEPAL (1996).

18


La inclusión de las normas tributarias en la Cons-titución estuvo inspirada en los teóricos de laEscuela de la Economía Constitucional,9 lo cual,aunado a la facilidad de interponer recursos deinconstitucionalidad, ha permitido que la nego-ciación sobre impuestos no se concentre princi-palmente en la aprobación de la legislación porel Congreso, ya que puede ser modificada conrelativa facilidad por parte de la Corte de Constitu-cionalidad mediante la interposición de recursosde inconstitucionalidad. En este nuevo escenariolos gobiernos pueden enfrentar una reducciónde recursos f inancieros en el momento menosesperado, como sucedió en 1994, cuando la cargatributaria se redujo un 1% del PIB debido a queuna ley tributaria fue declarada inconstitucional.

Un recuento de diversas iniciativas desde la déca-da de 1980 hasta antes del 2000 (año en que sefirmó el Pacto Fiscal), así como las respuestas delsector privado y el resultado final de la iniciativase presenta en el cuadro 3. Tres conclusiones sonevidentes. En primer lugar, predominaron lassituaciones de confrontación, durante las cualesse confirmó el “poder de veto” del CACIF me-diante paros empresariales, campañas de denun-cia en los medios de comunicación y el uso derecursos de inconstitucionalidad (veto que se dioindependientemente del tipo de gobierno, sea éstemilitar o civil, con o sin mayoría en el Congreso).

En segundo término, cuando ha habido negocia-ciones éstas han tomado la forma de “negociacio-nes de élites” entre una élite tecnocrática y la cú-pula empresarial, sin que el foro real de negocia-ciones haya sido el Congreso. Finalmente, con-forme se han dado negociaciones de élites, lasmedidas que han logrado avanzar han sido aque-

llas tendientes a la simplificación del sistema tri-butario o el aumento del IVA y a erosionar lat ributación directa, incluyendo el establecimientode impuestos temporales cuando han existido pre-siones por aumentarla.

Derivado del anterior escenario, y antes de la sus-cripción del Pacto Fiscal, las características prin-cipales de la política fiscal habían sido bajos ingre-sos tributarios y reducidas asignaciones para elgasto social y deficiencias en la gestión del mismo,incluyendo la inexistencia de instrumentos téc-nicos para medir la calidad del gasto y una altaconcentración del gasto en la región central delpaís, entre otros.10 Lo anterior ha provocado quelos indicadores sociales en Guatemala sean de losmás rezagados en la región latinoamericana (vercuadro 1).

3.2 Características básicas de lapolítica fiscal

Gasto público precario e inestable

La característica principal del sistema tributarioguatemalteco ha sido su baja recaudación. Duranteel período 1970-1999 (ver gráf ica 2), la cargatributaria subió tan sólo una vez por encima del10% del PIB, mientras que el promedio fue del8% del PIB claramente por debajo del promediode los países latinoamericanos,11 que ya en sí con-forman la región en la que la carga tributaria esmenor a nivel mundial. En estudios regionales ymundiales sobre la tributación, Guatemala ha si-do identificada como un país con una carga tri-butaria muy baja (De Ferranti et al., 2004: 248-251). Otras características importantes del sistema

9 La idea de esta Escuela, bajo el esquema de opción pública, es que los gobiernos no se pueden comprometer y de esta formadeben atarse las manos a la discrecionalidad del gobierno mediante la creación de constituciones “reglamentarias”, en elsentido que desarrollen legislaciones a profundidad y con mucho detalle, los cuales no pueden ser cambiadas; lo cual cont rastacon constituciones de “principios” y que dejan el desarrollo de la Constitución a la legislación común, como la de los EstadosUnidos de América, por ejemplo.10 Para una descripción más detallada ver SNU, 2001: 3-36 y 125-178.11 Según la CEPAL (1998), durante los años ochenta estos países tuvieron un promedio de carga tributaria ent re el 12% y el13%, y en 1996 este promedio ascendía al 13.4%.


19

Cuadro 1Resumen de reformas tributarias y sus resultados (1980-1999)

Gobiernoy año dereforma

Propuestas degobierno

Instrumentos deacción del CACIF

ResultadosCambio en

cargatributaria

Casos de confrontación

Regímenes militares en conf licto armado interno

EfraínRíosMontt(1983)

Impuesto al valoragregado (10%).Eliminación delimpuesto sobreexportaciones.Reglamento sobrevaloración aduanera.Impuesto a los bienesde lujo.

Apoyo de la Cámara deComercio al IVA acambio de no aprobarel Reglamento sobrevaloración aduanera niel impuesto a los bienesde lujo.Campañas contraimpuestos en mediosde comunicación.

Aprobación del IVAy eliminación deimpuestos a lasimportaciones.

-1.9 (1984 vrs.1982)

MejíaVíctores(1985)

Reducción del IVA al7%.Impuesto al café.Ampliación de la basedel IVA.Modificación alimpuesto sobrederivados del petróleo.

Oposición a medidas.Campañas contra elgobierno en medios decomunicación.

Derogatoria de leyes.Destitución deMinistros deEconomía y deFinanzas Públicas.

1.7 (1986 vrs.1984)

Regímenes democráticos durante conf licto armado interno

VinicioCerezo(1987)

Impuesto temporalsobre exportaciones.Modif icaciones al ISR.Modificaciones al IVA.Impuesto predial.

Oposición a medidasmediante paroempresarial y recursosde inconstitu-cionalidad

Impuesto temporalsobre exportacionesno aprobado.Reformas al ISR, elIVA, el impuestopredial declaradasinconstitucionales.

1.7 (1988 vrs.1986)

Ramirode León(1994)

Modif icaciones al ISR.Igualación con países deC.A. de tasas sobreimpuestos específicos(bebidas, derivados delpetróleo, tabaco).Aumento del IVA al10%.

Oposición a medidasmediante recursos deinconstitucionalidad ycampañas contra elgobierno en medios decomunicación.

Aumento del IVA(1996).

1.6 (1996 vrs.1993)

20


tributario lo constituyen el alto grado de evasióntributaria, inf luido por la debilidad de la admi-nistración tributaria, no exenta de prácticas co-rruptas en la recaudación y la percepción de quela carga tributaria no se distribuye de forma equi-

tativa, no sólo a nivel vertical sino horizontal (Bahl,1996: 11-17). Lo anterior está asociado al pesolimitado de la tributación directa en la carga impo-sitiva total, lo cual es común en los países en desa-rrollo pero es aún mayor en el caso de Guatemala.

Cuadro 2Participación de los impuestos directos en la recaudación total

Fuente: Shome (1995).Nota: En este cuadro no se incluye la seguridad social como parte de los impuestos.

Grupo de países

53.7

34.1

35.6

46.1

34.0

19.3

53.8

36.5

35.5

44.1

32.3

19.1

53.8

35.2

34.3

41.6

32.3

20.8

OCDE

Africa

Asia (no OCDE)

Medio Oriente

Latinoamérica

Guatemala

1975-1980 1981-1985 1986-1992

Casos de negociación de élites

Regímenes democráticos durante conf licto armado interno

JorgeSerrano(1992)

Reducción de tramosmarginales y techos delISR .Simplificación del IVA.Acreditamiento del IVAal ISR.

Negociación sin otrasacciones.

Aprobación dereforma.

0.5 (1993 vrs.1991)

Regímenes democráticos con Acuerdos de Paz

AlvaroArzú(1996-1998)

Reducción de tasa delISR.Simplificación del IVA.Eliminación deexoneraciones.Impuestos temporalessobre ventas y activos(1996 y 1998).

Negociación sin otrasacciones.

Aprobación dereforma.

0.4 (1998 vrs.1996)

Fuente: elaboración propia con base en Valdez y Palencia (1998), Urrutia (2000), McCleary (1999), y datos del Ministerio deEconomía y Finanzas Públicas.

Pusilla

OCDE

Pusilla

(no OCDE)


21

Gráfica 2Evolución de la recaudación tributaria en Guatemala (% del PIB)

Antes de la década de 1989 los impuestos apli-cados al comercio exterior estaban entre los im-puestos indirectos más importantes. Los impues-tos aplicados a las exportaciones desaparecieroncompletamente a principios de la década de 1990,y la proporción de los impuestos aplicables a lasimportaciones se redujo como consecuencia dela apertura comercial.12 Sin embargo, pese a lacaída de los anteriores, la participación de losimpuestos indirectos se ha visto fortalecida poruno de los hitos importantes en el sistema tribu-tario guatemalteco, como fue la creación del IVAen 1983. Dicho impuesto, en su segundo año devigencia, ya se había convertido en el impuestocon mayor de recaudación.13

En la primera mitad de los años noventa se afian-zaron las principales tendencias de cambio en laestructura tributaria guatemalteca, incluyendo: a)reducción en las tasas marginales del Impuestosobre la Renta (ISR) y reducción de los tramos deingreso imponible;14 b) reducción paulatina de losaranceles,15 derivada del proceso de desgravaciónarancelaria en Centroamérica, del ingreso de Gua-temala al GATT/OMC y de la implementaciónde programas de ajuste estructural; c) consolida-ción del IVA como la principal fuente de ingresos,con incrementos de su tasa del 7% al 10% en 1996;y d) dependencia del uso de impuestos mínimossobre ventas y activos, de carácter temporal, debi-do a las debilidades del ISR.

12 La apertura comercial comenzó en Guatemala a principios de la década de 1980, como parte de un esfuerzo centroamericanopor reducir el nivel de protección efectiva y su dispersión resultante del Arancel Externo Común convenido por los paísescomo parte de sus acuerdos de integración económica. Con el ingreso de Guatemala al GATT (posterior OMC) y la negociaciónde programas de ajuste estruct ural con el Banco Mundial, el país avanzó unilateralmente con la liberalización comercialposterior. A partir de la segunda mitad de la década de 1990, se hizo un esfuerzo centroamericano por armonizar el arancelexterno común, aunque para entonces la suscripción de acuerdos bilaterales de comercio exterior con otros países abrió mása las economías de la región y estableció diferencias en materia de protección arancelaria frente a terceros.13 El IVA sustituyó al timbre fiscal como impuesto a las ventas.14 Por ejemplo, de acuerdo con Rodas-Martini (1999: 12-14), en 1983 el ISR contaba con 68 tramos y su tasa máxima era 48%para personas individuales y 42% para empresas. Para 1992, los tramos se habían simplificado en tan sólo 3 para personasindividuales y 1 para empresas, y la tasa máxima era 34% (única para empresas), la cual se redujo en 1997 al 25%.15 De acuerdo con el SNU (2001), mientras que en 1986 la tasa arancelaria promedio era igual a 20.8%, en 1999 se habíareducido al 6.0%. No obstante, al principio esto no significó una reducción proporcional en la recaudación, ya que incluso lastasas eran hasta dos veces más elevadas en los ochenta que a finales de los noventa mientras que la recaudación era menor.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas y el Banco de Guatemala.

Pusilla

GATT/OMC

Pusilla

en tan sólo 3 para personas

Pusilla

individuales y 1 para empresas,

22


Otra característica importante de la recaudacióntributaria fue la inestabilidad en las fuentes deingreso, ya que durante el período 1970-1999, ladesviación estándar de la carga tributaria estuvoalrededor del 1.2% del PIB. Además de dificultarel manejo fiscal de corto plazo, ello obstaculizóla planificación financiera y la programación yejecución del gasto público. Dicha inestabilidadse explica por cambios constantes en la legislacióntributaria (véase cuadro 1), a lo cual se unió lainestabilidad política y económica de la décadade los ochenta.16 Un factor adicional que generainestabilidad en los ingresos tributarios ha sidoel gran número de leyes tributarias que han sidoderogadas por disposición de la Corte de Consti-tucionalidad. Sobre el poder tributario del Estadoinf luye de forma importante la interpretaciónque realiza sobre la Constitución el máximo tri-bunal en esa materia que es la Corte de Consti-tucionalidad. En ese sentido, algunos expertossobre el tema, como Escobar Menaldo y Moralesconcluyen que: “No se considera que en generalel marco legal constitucional proporcione ‘rigi-dez’ al sistema, sino más bien, las interpretacionesjudiciales de las normas de la Constitución Polí-tica de la República son las que han limitado elejercicio del poder tributario del Estado.” (Esco-bar Menaldo y Morales, 2004).

Esta inestabilidad ha sido especialmente notableen relación con la tributación directa, ref lejandola ausencia de un pacto o acuerdo nacional sobreel tema tributario. Aunque el principal tributodirecto ha sido el ISR, introducido en Guatemalaen 1963,17 durante la década de 1990 empezarona ser importantes impuestos complementarios aéste, de carácter mínimo y aplicados a las ventasbrutas o a los activos netos, los cuales fueron origi-nados por necesidades urgentes de recursos tribu-

tarios e implementados con carácter temporal yextraordinario. Lo anterior ha sido otra caracterís-tica del sistema tributario guatemalteco: la depen-dencia de impuestos de emergencia o tempo-rales.18 De ellos, el Impuesto Extraordinario (IE)estuvo vigente solamente en 1991, mientras queel Impuesto de Solidaridad Extraordinario y Tem-poral (ISET) estuvo en vigor de 1996 a 1997, y elImpuesto sobre Empresas Mercantiles y Agro-pecuarias (IEMA) cobró vigencia a partir de 1998pero fue derogado en el 2004 por disposición dela Corte de Constit ucionalidad.43

Gasto social limitado

El tamaño del Estado medido por el nivel delgasto público siempre ha sido reducido en Guate-mala. El nivel de gasto público total mayor —comoporcentaje del PIB— ocurrió en 1981 cuando fueigual al 16%, mientras que durante el período1970-1999 su promedio fue de un 11.3% del PIB.De acuerdo con comparaciones internacionales,tanto el gasto total como el gasto social eran bajos,al comparar a Guatemala con países de la regiónasí como aquellos con un nivel de ingresos simi-lar (ver cuadro 3).

Por su parte, los recursos destinados al gasto so-cial en Guatemala han sido regularmente bajos,no obstante tres hitos importantes en el fortaleci-miento de este gasto en su historia. El primero deel los ocurrió durante la revolución de octubreen 1944-54, en el cual se creó el Ministerio deSalud Pública y Asistencia Social y el InstitutoGuatemalteco de Seguridad Social, y aumentósignificativamente la asignación de recursos parala educación dentro del presupuesto. En segundolugar, durante el nuevo período democrático ini-ciado en 1986 hubo una recuperación en los gas-

16 A principios de los ochenta, en el contexto del conf licto armado interno y de una crisis de balanza de pagos, la recaudacióntributaria se redujo en términos reales desde 1979 hasta 1985.17 Según Urrutia (2000: 27), el ISR se introdujo por fuertes presiones de la administración Kennedy.18 A lo largo de la historia de Guatemala, las recurrentes crisis fiscales han llevado a los gobiernos a crear impuestos temporales.Previo a los noventa, los que eran creados se aplicaban a las exportaciones, como el café (McCleary, 2001), y posterior a losnoventa, se han cargado a ingresos o activos netos.19 Tribunal encargado de velar por el respeto a la Constitución Política de las Leyes generales, entre ellas las tributarias (versección 3.1).

Pusilla

19 Tribunal encargado de velar por el respeto a la Constitución Política de las Leyes generales, entre ellas las tributarias (ver sección 3.1).


23

tos sociales, que pasaron de un 3% del PIB eseaño al 4% en 1989. Finalmente, a partir de lafirma de los Acuerdos de Paz, en los cuales elgobierno asumió el compromiso de elevar el gastosocial, éste se elevó desde el 3% del PIB en 1996hasta el 5% en 1999, con incrementos importantesen las asignaciones para salud y educación.

Sin embargo, uno de los problemas del gastopúblico, y en particular del gasto social, ha sidosu alta concentración en la región metropolitanadel país,20 en desmedro de regiones rurales máspobres. Por ejemplo, durante el período 1995-1997, el gasto social per cápita era 1.8 veces mayoren la región metropolitana que en el resto delpaís (Mostajo, 1999). Lo anterior se ha ref lejadoen los indicadores más pobres de desarrollo hu-mano e infraestructura que poseen estas regionesen comparación con la región metropolitana.

Otros problemas relativos al gasto público hanradicado en la baja calidad de su gestión, que seevidencia en problemas de coordinación,21 simul-taneidad de competencias, falta de participaciónde la población en la decisión de proyectos, au-sencia de un sistema de inversión pública que

evalúe los proyectos públicos, e inexistencia deinstrumentos gerenciales para medir los resultadosdel presupuesto. Lo anterior se ha combinado conla limitada transparencia de la gestión pública.22

Rezago social

Antes de la firma del Pacto Fiscal, los indicadoressociales de Guatemala eran de los peores dentrodel contexto latinoamericano, tanto en educacióny salud como condiciones de vida. De acuerdocon estimaciones del PNUD (1999), el 57% delos hogares guatemaltecos eran pobres y el 27%de ellos estaba en extrema pobreza.

En temas específicos, como la educación, de acuer-do con el SNU (2000), el analfabetismo en 1998ascendía al 31.7%, el segundo porcentaje másalto de Latinoamérica, solamente superado porHaití. El analfabetismo era mayor en las mujeres,con un 37%, mientras que en los hombres eradel 26%. El problema era mayor en la poblaciónindígena, ya que el 57.5% de la misma era anal-fabeta. Por otro lado, los indicadores de coberturaeducativa también eran lamentables, con una tasade asistencia neta para primaria de 55.5%.

20 En la cual se ubica la ciudad capital del país.21 En el caso particular de los fondos de inversión social, mecanismos creados para agilizar la inversión publica, los fondossociales han construido simultáneamente escuelas y puestos de salud en una misma comunidad.22 Al menos hasta antes del 2000, la rendición de cuentas sobre el gasto público era muy limitada. Por ejemplo, no obstante laimportancia de los fondos sociales como ejecutores del gasto social, no era posible conocer montos agregados del destino delgasto, ni realizaban sus compras bajo la ley de compras y contrataciones, es decir, sin licitación previa.

Cuadro 3Comparación del gasto público y el gasto social en Guatemala (% del PIB)

Guatemala

América Latina

Países de ingreso medio-bajo

Fuente: Banco Mundial (2000).

Consumo gobierno Gasto en educación Gasto en salud

1990 1999 1980 1997 1990-1998

7.0

13.0

13.0

6.0

13.0

11.0

1.8

3.8

3.5

1.7

3.6

4.8

1.5

3.3

3.0

24


Los indicadores de salud también presentabanuna situación similar de desventaja con respectoa América Latina, ya que de acuerdo con SNU(2000), la mortalidad infantil era una de las máselevadas, con 45 muertos por mil nacidos vivos.La desnutrición es otro indicador de la precarie-dad de la salud en Guatemala, porque la desnutri-ción crónica (baja talla para la edad) fue de 46.4%para 1998, mientras que la desnutrición global(bajo peso para la edad) fue de 24.2% para el

mismo año. Además, la esperanza de vida de lapoblación era de 64 años (SNU, 2000).

En lo que respecta al índice de desarrollo huma-no, en 1995 Guatemala era el país número 119de los 175 países. Su posición relativa dentro delos cinco países centroamericanos era inferior aCosta Rica, El Salvador y Honduras, aunquesuperior a la de Nicaragua.

4. El intento de establecer un pactofiscal en Guatemala

4.1 Condicionantes delsurgimiento del Pacto Fiscal

Luego de 30 años de conf licto armado interno yde un largo proceso de negociaciones, en 1996 sefirman los Acuerdos de Paz. El fin de la guerra,así como los compromisos contenidos en dichosacuerdos amplió las expectativas de los ciuda-danos y del propio gobierno, al constituirse en labase de entendimiento mínimo para la construc-ción de un nuevo país. Dentro de las metas delAcuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situa-ción Agraria (ASESA), específicamente en el apar-tado sobre política f iscal, se plantea la necesidadde que “antes del año 2000, la carga tributaria enrelación al PIB se haya incrementado en, por lomenos, un 50% con respecto a la carga tributariade 1995”, equivalente al 12% del PIB, para hacerposible el financiamiento de los programas yproyectos orientados a la consolidación del proce-so de paz. Entre estos compromisos estaba el au-mento del gasto público en educación y salud,como proporción del PIB, en un 50% entre 1996

y el 2000, además de otras metas de aumento delgasto en vivienda y justicia junto con una reduc-ción moderada del gasto militar. Como parte delos compromisos también se acordó que las Nacio-nes Unidas serían responsables de verificar el cum-plimiento de estas metas.

Ante el reconocimiento de que la trayectoria dela recaudación tributaria indicaba que no se ibaa alcanzar la meta del 12% en el año 2000, nocumpliéndose así con lo establecido en los Acuer-dos de Paz, en octubre de 1998 el gobierno promo-vió ante la Comisión de Acompañamiento,23 larecalendarización de las metas establecidas, pos-tergando para el año 2002 el cumplimiento de lameta tributaria. Como parte de la negociaciónpara acordar esta recalendarización, el gobiernose comprometió a promover la aprobación de di-versos tipos de legislación tributaria, que incluíanla creación de un impuesto sobre ventas y activosacreditable al ISR, el IEMA; la reducción del gra-do en que se podía acreditar el IVA al ISR;24 elrediseño del impuesto predial; y otras medidaspara mejorar el cobro de los impuestos, como la

23 Comisión multisectorial encargada de velar por el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, conformada por el gobierno, elpartido político de las antiguas fuerzas insurgentes (URNG), ciudadanos notables representantes de la sociedad civil, y lasNaciones Unidas en calidad de observador.24 En Guatemala todo el pago del IVA puede restarse del pago del ISR, medida establecida en 1992 para estimular la solicitudde fact ura contable por parte de los contribuyentes.


25

contratación de compañías verificadoras para elcomercio exterior.

Sin embargo, a la postre lo que resultó más impor-tante fue el compromiso adicional del gobiernode emprender un proceso encaminado a la sus-cripción de un pacto fiscal para promover unareforma tributaria concertada, crear una nuevacultura tributaria y fortalecer la capacidad de ges-tión de la política fiscal.25 La idea de un “pactofiscal” surgió en parte inspirada por el libro dela CEPAL con el mismo nombre, y principalmen-te como respuesta a una larga historia de reformastributarias fracasadas e impulsadas en contextosde confrontación que incluyeron, como se expli-có, la utilización de recursos de inconstitucionali-dad para evitar la implementación de algunasde dichas reformas, paros empresariales y campa-ñas masivas en los medios de comunicación con-trarias a las reformas propuestas. Un supuestoen que se basaba la idea de impulsar un pactofiscal era que la sostenibilidad de una reformatributaria era posible solamente si ésta era con-sensuada —o, en otras palabras, con un cumpli-miento cuasi voluntario de las obligaciones tribu-tarias— y de esta forma se le protegería de medidasde hecho de la sociedad en general.26

4.2 Las negociaciones del PactoFiscal: un intento por crear unnuevo marco institucional

El Pacto Fiscal como acuerdo global

El inicio de la concertación del Pacto Fiscal surgiópor iniciativa de los integrantes de la comisiónencargada de velar por el cumplimiento de losAcuerdos de Paz, conocida como Comisión deAcompañamiento de los Acuerdos de Paz.

Como primer paso, la Comisión de Acompaña-miento formó una comisión encargada de ela-borar, en consulta con distintos sectores de lasociedad guatemalteca y con base en estudiostécnicos, una propuesta para la concertación delPacto Fiscal, la cual se denominó Comisión Pre-paratoria del Pacto Fiscal (CPPF). La CPPF fueun actor importante durante la primera etapaporque dio credibilidad técnica y política al pro-ceso, debido a que sus miembros, además de con-tar con un amplio acervo de conocimientos sobrela temática fiscal, conformaban un grupo plu-ral, representaban las visiones que sobre el temafiscal se daban en Guatemala, y algunos teníanuna relación estrecha con los partidos políticosmás importantes en ese momento.27

El proceso preparatorio del Pacto Fiscal se llevó acabo durante un año electoral. A pesar de ello serealizó una serie intensiva de consultas con distin-tos sectores (académico, privado, sindical, coope-rativo y de partidos políticos) de todo el país, losmedios de comunicación le dieron una amplia ypositiva cobertura al tema, y se contó con amplioapoyo técnico de la cooperación internacional,28

que se extendió a diversas organizaciones acadé-micas y sociales que permitieron que el tema seconociera y debatiera ampliamente ese año. Loanterior culminó con la propuesta de Pacto Fis-cal presentada públicamente por la CPPF el 29de diciembre de 1999. Presentaba dos caracte-rísticas: a) tenía un abordaje integral, no referidosólo una reforma tributaria sino al conjunto delas f inanzas públicas: gasto público, administ ra-ción tributaria, deuda, déficit, patrimonio públi-co, transparencia y descentralización; y b) la pro-puesta estaba orientada hacia principios y compro-misos, con visión de mediano y largo plazo, envez de centrarse exclusivamente en medidas decorto plazo.

25 Sobre la relación ent re el Pacto Fiscal y los Acuerdos de Paz, en particular, véase Noriega et al. (2002).26 Por un lado, la capacidad de la cúpula empresarial requería una solución negociada (ver sección anterior); además que en1997, el anuncio de la modificación al impuesto predial significó una serie de numerosas protestas por parte de población delaltiplano del país.27 De acuerdo con Gamboa y Tentravizi (2000: 53-72), la composición de la CPPF era bastante equilibrada porque dentro delos miembros se tenía un balance entre posiciones de izquierda y de derecha moderada, los principales asesores económicos delpartido oficial y la primera fuerza de oposición.

26


En febrero 2000, la Comisión de Acompañamien-to lanzó la convocatoria para la consulta sobre lapropuesta elaborada por la CPPF a cerca de 150organizaciones e instituciones de distinto tipo:sindicatos, pequeños y medianos empresarios, cá-maras empresariales, cooperativas, iglesias, orga-nizaciones no gubernamentales, organizacionescampesinas, indígenas, de mujeres, universidadesy centros de investigación. Como respuesta hubo48 propuestas en representación de 131 organiza-ciones. Con base en dichas propuestas, un equipotécnico nombrado por la Comisión de Acompa-ñamiento identificó los principales consensos ydisensos. Partiendo de los últimos, la Comisiónde Acompañamiento procedió entonces a realizarun trabajo de cabildeo para acercar posicionesentre el sector empresarial organizado y las orga-nizaciones sociales, que después de cierto períodode diálogo y negociación se fueron perfilando endos posiciones diferentes en varios temas. Luegodel trabajo del cabildeo y de la celebración deun foro con las organizaciones que enviaron pro-puestas, constituido como Foro Nacional del PactoFiscal, fue posible llegar a los acuerdos finales ya la firma del Pacto Fiscal por más de 100 organiza-ciones.

De acuerdo con Gamboa y Tentravizi (2001: 131-139), factores como las características de la CPPF(representatividad y alto nivel técnico), la iden-tif icación de principios y compromisos orientadosal mediano y largo plazo en vez de discutir medi-das tributarias, y la existencia de un documentoúnico para la discusión fue muy importante paraque el Pacto Fiscal culminara en un acuerdo sobreun tema que en el pasado había sido objeto demúltiples divergencias. A ello podría agregarseun marco favorable dado por la Constitución ylos Acuerdos de Paz, la unidad de las organiza-ciones sociales, que en cierta medida constituye-ron un balance frente al CACIF, un método denegociación f lexible que aprovechaba la experien-cia de negociación de los Acuerdos de Paz, y un

aprendizaje colectivo que dio cierta f lexibilidado f luidez de posiciones facilitando así una conver-gencia entre las mismas. En la práctica ello repre-sentaba el ingreso de nuevos actores para incidiren un tema que tradicionalmente había estadosujeto a una negociación restringida a un gruporeducido de altos funcionarios gubernamentalesy de representantes del sector privado.

Durante esta etapa preparatoria y de negociación,los dos gobiernos de turno, 1996-1999 y 2000-2003, dieron un importante apoyo al diseño ydiscusión del Pacto Fiscal, aunque sin tener unprotagonismo marcado. Por su parte, el sectorempresarial estuvo de acuerdo con este proceso,lo cual ha sido atribuido en parte al temor empre-sarial al partido político Frente Republicano Gua-temalteco (FRG) que con un discurso populistay antiempresarial había ganado las elecciones en1999, por lo que desde la perspectiva empresarialel Pacto Fiscal podía servir para definir un marcode reglas con cierta estabilidad y transparenciaque pudiera regir la actuación y las relacionesdel nuevo gobierno con otros sectores (Segovia,2004: 64). Hay que reconocer, sin embargo, quela misma perspectiva de un cambio de gobiernocada cuatro años y la necesidad de cierta estabili-dad y de una visión de nación compartida (Palen-cia, 2002: 63, 79-87),29 también pueden haber sidoun incentivo para visualizar de manera positivael esfuerzo de acordar un pacto fiscal, posiciónque ya era manifiesta meses antes de las eleccionesen que fuera elegido el FRG.

Por otra parte, la concertación del acuerdo ampliosobre el Pacto Fiscal incluyó al partido políticoURNG y a una serie de organizaciones sociales ysindicales que hicieron propuestas sobre el temaaprovechando el apoyo de la cooperación interna-cional. Aunque la CPPF había consultado a lospartidos políticos durante la etapa de preparaciónde su propuesta, y a pesar de que éstos incluyerondentro de sus programas electorales de gobierno

28 Estudios de base que sirvieron para elaborar la propuesta del Pacto Fiscal fueron publicados por la CPPF en tres tomos, bajoel título La política fiscal en Guatemala.29 Sobre este tema véase también Valdez (2004).


27

el apoyo genérico a la idea de constituir un pactofiscal, no todos los partidos (en particular el par-tido del anterior gobierno, el Partido de AvanzadaNacional, ahora en la oposición) lo apoyaron des-pués de su negociación final. Además, en la etapade negociación del Pacto hubo una falla funda-mental de estrategia, pues no se aseguró una efec-tiva participación institucional del Congreso re-cién electo —aunque sí de diputados individuales,incluyendo a la que fue presidente de la Comisiónde Finanzas del Congreso—,30 lo cual ya anunciabalo que quizás representó la principal debilidaddel nuevo marco institucional para implementarel Pacto Fiscal en la práctica.

El fracaso de la negociación delcomponente tributario del Pacto Fiscal

La naturaleza más general de los principios ycompromisos contenidos en el acuerdo globalsobre el Pacto Fiscal, permitieron que diferentesvisiones gremiales y sectoriales convergieran sinun grado de dificultad tan alto como el que impli-caba discutir medidas concretas y, sobre todo, laaprobación o modificación de impuestos. En lasiguiente negociación de la reforma tributaria,auspiciada por la Comisión de Acompañamiento,participaron las organizaciones sociales agrupadasen el Colectivo de Organizaciones Sociales (COS),el sector empresarial organizado representado porel CACIF y los principales centros de inves-tigación (CIEN y ASIES), con la moderación dela Comisión de Acompañamiento y apoyo técnicode la Misión de Naciones Unidas en Guatemala(MINUGUA).

Sin embargo, hubo dos problemas que minaroneste proceso de negociación. En primer lugar, hu-bo una participación poco protagónica del Mi-nisterio de Economía en la negociación, en partepor aparentes diferencias dentro del gobierno,incluyendo una posición que no favorecía parti-cipar en este proceso con base en el argumentode que le aseguraba demasiado protagonismo alCACIF y le negaba al gobierno la legitimidad quehabía ganado en las elecciones. En la práctica, laextrema debilidad del poder ejecutivo, ref lejadoen su incapacidad de coordinar posiciones sobreel tema, impidió que se consolidara el nuevo mar-co institucional que se estaba conformando y fueuna de las causas del fracaso de esta iniciativa.En todo caso, y a pesar de que la negociación fuemás compleja en esta ocasión, con divergenciassobre la importancia relativa que debían tenerlos impuestos directos o indirectos y acerca de lasexenciones que debían eliminarse31 —dando lugara posiciones extremas y demoras que no permitie-ron presentar lo acordado oportunamente al Con-greso—, se pudo convenir el Acuerdo Político parael Financiamiento de la Paz, el Desarrollo y laDemocracia, con medidas concretas para alcanzarla meta de carga tributaria del 12%.32

En segundo lugar, y además de la incapacidaddel poder ejecutivo de coordinar posiciones, elpartido mayoritario en el Congreso —el FRG—no acogió con beneplácito la nueva propuesta quese había convenido, argumentando que los dipu-tados no habían participado en el proceso previode negociaciones y poniendo de manifiesto eneste caso las limitaciones del Congreso como ente

30 En la Comisión de Acompañamiento estaba representado el Congreso, pero ello no fue suficiente para asegurar una sólidaarticulación con el poder legislativo en su conjunto.31 Para los sectores sociales el punto crítico fue el aumento del IVA, lo que incluso después causó divisiones internas. Lanegociación del IVA se condicionó al aumento de los salarios mínimos. En el caso del sector privado, según Palencia (2002),la negociación de los privilegios fiscales así como la tributación directa fue el tema de mayor contradicción con los sectoressociales.32 En resumen, lo convenido —llamado Acuerdo Político— incluía: a) el fortalecimiento de la administración t ributaria ymedidas para combatir la evasión y el contrabando; b) la revisión de deducciones y exoneraciones vigentes; c) el incrementodel IVA del 10% al 12%; d) el incremento de la tasa máxima del ISR del 25% al 31%; e) otras medidas tributarias incluyendoun aumento del impuesto de salida del país, un nuevo impuesto a las bebidas alcohólicas, una nueva ley del impuesto sobrebienes inmuebles y volver permanente un impuesto sobre activos, que originalmente era temporal; f) un incremento de lossalarios mínimos; g) llevar a cabo un programa de reactivación económica; y h) implementar un programa de gasto públicoprioritario.

28


mediador y de negociación al más alto nivel po-lítico.33 Paradójicamente, el organismo legislativo,y especialmente su presidente, el general EfraínRíos Montt, desaprovechó la oportunidad deaprobar una reforma tributaria significativa sinmayores costos políticos, con aumentos de las ta-sas del ISR y el IVA ya aprobados por el sectorprivado y por las organizaciones sociales más im-portantes del país. La posibilidad de llegar a ungenuino pacto fiscal se perdió.

4.3 El retorno al viejo marcoinstitucional

El retorno a la confrontación

La estrategia del gobierno y del partido oficial,entonces, fue convocar a nuevas negociacionesbajo la dirección del vicepresidente de la Repúbli-ca, las cuales fueron un fracaso e, incluso, condu-jeron a un repliegue en ciertas posiciones, princi-palmente por parte de las organizaciones socia-les, que entonces rechazaron el aumento del IVA.Ese año (2000), el Congreso, con el apoyo de lamayoría de diputados del partido oficial, aprobóparte de las reformas incluidas en el AcuerdoPolítico, sin incluir el aumento del IVA. Ello sedio en un contexto de creciente confrontacióncon el sector privado y sin el apoyo de las organi-zaciones sociales y de los partidos de oposiciónen el Congreso.

Posterior a la aprobación de las leyes tributarias,y ante la insuficiencia de las medidas aplicadas,persistió la amenaza de la aprobación del IVA,debido a divergencias entre el Congreso y el eje-cutivo. En momentos en los cuales empezaron asurgir cuestionamientos hacia el gobierno de partedel sector privado, medios de comunicación yorganizaciones sociales,34 el gobierno replanteó suestrategia. El ministro de Finanzas Públicas fue

cambiado y el gobierno impulsó dos medidas: elincremento del IVA del 10% al 12%, propuestoen el Acuerdo Político negociado previamente, yel aumento en las tasas del IEMA. El ambientegeneral de creciente polarización favoreció quelas organizaciones sociales y del sector privado,así como los partidos de oposición, se opusieranfirmemente a estas medidas.

Si la firma del Pacto Fiscal había sido un puntocumbre en la historia de la concertación en Gua-temala, el momento en el que fueron aumentadaslas tasas del IVA y del IEMA (2001) marcó unode los puntos más bajos de la misma, por el gradode confrontación existente. Ésta asumió diferen-tes formas: manifestaciones populares por partede las organizaciones sociales, campañas de losmedios de comunicación contra el gobierno, pa-ro empresarial por parte del sector privado y algu-nas campañas de protesta ciudadana, en las cualeslos ciudadanos vistieron de negro, principalmentecomo rechazo al incremento del IVA y a las de-nuncias de corrupción del gobierno. También hu-bo un alza muy importante en la interposiciónde recursos de inconstitucionalidad (gráfica 3),que no habían tenido lugar durante el 2000, cuan-do se había suscrito el Pacto Fiscal.

El retorno a la negociación de élites

Con la victoria de la Gran Alianza Nacional,(GANA) en las elecciones generales de 2003, elnuevo gobierno asumió una orientación pro-empresarial. Paradójicamente, la persistente inter-posición de recursos de inconstitucionalidad porparte del sector privado generó una pérdida deingresos tributarios al nuevo gobierno, especial-mente por la declaración de inconstitucionalidaddel impuesto aplicado a activos y ventas —el IEMA.Por lo tanto, durante los primeros meses del 2004,el nuevo gobierno tomó la decisión de que eranecesario retomar el Pacto Fiscal como medida

33 Al mismo tiempo que la Comisión de Acompañamiento presentaba al Congreso el Acuerdo Político, el Ministerio deFinanzas Públicas presentaba ot ra propuesta que excluía el IVA e incluía un impuesto sobre transacciones financieras, con loque se hizo más compleja la negociación de las reformas propuestas.34 Principalmente por el conocimiento sobre actos de corrupción y la débil gestión pública.


29

para enfrentar la crisis. Para tal efecto, el poderejecutivo formó una Comisión Técnica del PactoFiscal (CTPF),35 la cual estuvo a cargo de elaborarun proyecto de reforma tributaria.

En este caso el proceso de consulta estuvo severa-mente acotado. Por una parte, la cercana relaciónentre la CTPF y altos funcionarios del gobiernovinculados a la política fiscal contribuyó a quelas principales inquietudes empresariales fuerantomadas en cuenta. Por otra, el mandato técnicode la CTPF propició un proceso acelerado y tar-dío de consultas con otros sectores, pero sin pre-vias consultas con los partidos representados enel Congreso. En todo caso, la propuesta de laCTPF finalmente fue presentada a la ComisiónNacional de los Acuerdos de Paz (CNAP),36 yenviada por ésta al Congreso de la República conpequeños cambios.

Diversos sectores argumentaron que la consultapara elaborar la propuesta fue insuficiente comopara poder ref lejar un “pacto fiscal”. No obstan-te, el Congreso de la República realizó un procesode consultas adicional, bajo la modalidad de“audiencias públicas”, mecanismo de participa-ción democrática que había permanecido ajenoa Guatemala, lo cual permitió escuchar las reac-ciones de distintas agrupaciones sociales, acadé-micas, empresariales e indígenas. Las audienciaspúblicas no se llevaban a cabo desde hacía 50años en el país, con lo cual se logró que, al menostransitoriamente, el debate fiscal contribuyera aoxigenar la democracia guatemalteca e ir más alláde la confrontación o de la negociación de élites.

En la práctica el Congreso, que nuevamente nohabía sido tomado en cuenta en el proceso dediseño de la propuesta de reforma tributaria y

35 La cual sustituyó a la Comisión de Seguimiento del Pacto Fiscal.36 Este organismo sustituyó a la Comisión de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz.

Gráfica 3Recursos de inconstitucionalidad a leyes tributarias (2000-2003)

Fuente: Elaboración con base en información recopilada por la Superintendenciade Administración Tributaria (SAT).

30


no contaba con servicios especializado de asesoríaen materia tributaria, debilitó aún más las pro-puestas hechas por la CTPF. En ello incidieronen parte reivindicaciones de organizaciones socia-les —que tampoco fueron objeto de un procesoamplio de consulta— con posiciones que ref leja-ban intereses urbanos de clase media que coinci-dían con el interés del sector privado de no contarcon un ISR más fuerte.

Las reformas a las leyes tributarias no fueron apro-badas sino hasta que existió un entendimientoentre las diferentes bancadas del Congreso, y conbase en ello se aprobaron cuatro iniciativas: a)modificaciones al ISR, en las cuales se crea unrégimen simplif icado de pago del 5% sobre in-gresos brutos como alternativa al régimen del 31%;b) la creación del Impuesto Extraordinario y Tem-poral de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP),un impuesto sobre activos y ventas con similiarescaracterísticas al IEMA, pero con tasas menoresy de carácter temporal, congruente con las posi-ciones del CACIF; c) Impuesto sobre bebidas alco-hólicas, el cual no estaba vigente por haber sidodeclarado inconstit ucional; y d) la autorizaciónpara el incremento en el endeudamiento del go-bierno central.

Dos características de esta reforma se destacan.Primero, representaron modificaciones menoresque ref lejaban la existencia de una negociaciónde élites entre el gobierno y el CACIF, con undébil papel de mediación del poder legislat ivo,habiéndose acordado medidas de simplificacióno de poco impacto, con un componente temporalen materia de tributación directa, congruente conla visión tradicional del sector privado guate-malteco sobre los impuestos. Segundo, la aproba-ción incompleta de las reformas solamente generórecursos por la mitad de lo previsto en la reformainicial. Es más, la reforma finalmente aprobadafue insuficiente para restituir los ingresos perdi-dos por los recursos de inconstitucionalidad, por

lo que la carga tributaria se redujo del 10.3% en el2003 al 9.7% en el 2004, según estimaciones delMinisterio de Finanzas Públicas (ver cuadro 4).

En síntesis, la suscripción del Pacto Fiscal en el2000 no culminó con un nuevo marco institu-cional que permitiera que se produjeran reformastributarias que consolidaran una base impositivasostenible en Guatemala, basada en un cumpli-miento cuasi voluntario de las obligaciones tribu-tarias. Continuaron dándose procesos de reformabasados en la confrontación, como los que habíanpredominado en décadas pasadas, o procesos denegociación de élites, en parte de carácter cosmé-tico y con poco impacto.

Hay que destacar, sin embargo, dos cambios im-portantes de la etapa posterior al Pacto Fiscal quepodrían facilitar negociaciones futuras. En primerlugar, y a pesar de una política de alianzas ampliay de acudir a todos los recursos necesarios paraejercer su poder de veto, el CACIF no pudo impe-dir las reformas tributarias impuestas por el go-bierno del FRG en el 2001 y el 2002 y el “éxito”de sus recursos de inconstitucionalidad condu-jeron a la necesidad de una nueva e incompletareforma tributaria, ahora impulsada por un go-bierno favorable al sector empresarial. En otraspalabras, disminuyó el margen del CACIF paraimponer la posición que favorecía. En segundolugar, y en parte asociado a lo anterior, debe reco-nocerse un incipiente pero creciente papel delCongreso en la determinación de la política fis-cal del país, así como una mayor participaciónde las organizaciones sociales en la generación depropuestas y en la fiscalización de la política fis-cal en Guatemala. El reconocimiento de amboshechos podría facilitar el surgimiento de un marcoinstitucional, basado en una responsabilidad cen-t ral del Congreso, para llevar a cabo reformastributarias concertadas que pudieran basarse enun cumplimiento cuasi voluntario de las obliga-ciones tributarias en el futuro.


31

Cuadro 4Reformas tributarias y sus resultados después del Acuerdo sobre el Pacto Fiscal (2000-2004)

Gobiernoy año dereforma

Propuestas degobierno

Instrumentosde acción

ResultadosCambio en

cargatributaria

AlfonsoPortillo(2000)

Incremento del IVAal 12%.Incremento al ISR.Reducción de laacreditación del IVAal ISR.Eliminación deexoneraciones ydeducciones.Modificación aimpuestos específicos(tabacos, cemento,bebidas).

Negociación con laexcepción de bebidasalcohólicas conrecursos deinconstitucionalidad.

Aprobación dereformas sobreexoneraciones ydeducciones eimpuestos específicos.Incremento al ISR.

0.4 (2001 vrs.1999)

Casos de confrontación

AlfonsoPortillo(2001)

Incremento tasa delIVA al 12%.Incremento tasa delIEMA.Incremento tasa deimpuestos específicos(bebidas alcohólicas).Reducción deexoneraciones ydeducciones.

Paro empresarial.Recursos deinconstitucionalidad.Campañas contra elgobierno en medios decomunicación.Protestas públicas deorganizaciones sociales.

Aprobación detodas las reformas.Reformas al IEMA,ISR y otrosimpuestosespecíficosdeclaradosinconstitucionales.

1.2 (2002 vrs.2000)Derogacióndel IEMA yotros significó1.6.

OscarBerger(2004)

Reemplazo de impuestosobre ventas y activosModificaciones al ISR eimpuestos específicos(bebidas).Modificaciones al IVA.

Negociación .Protestas públicas deorganizaciones socialespor el IVA e ISR sobresalarios.

Aprobación dereforma sin IVA eISR sobre salarios.Reducción de tasa yvigencia de impuestosobre venta y activos.

Impactoestimado:1.0.

Casos de negociación de élites

Fuente: elaboración propia, datos del Ministerio de Finanzas Públicas.

32


4.4 Efectos del Pacto Fiscal enlas características de la políticafiscal

Precaria e inestable recaudación tributaria

La carga tributaria de Guatemala, cinco años des-pués de la suscripción del Pacto Fiscal (estimadoen 9.7% en el 2004), es similar a la que existía elaño que se suscribió (9.4% en el 2000). La prin-cipal causa del alza inicial en la recaudación tribu-taria fue sobre todo el resultado del aumento dela tasa del IVA del 10% al 12%. Adicionalmente,el impuesto que logró mejores resultados fue el

IEMA, un impuesto mínimo sobre la renta aplica-ble a las ventas totales o a los activos netos. Dehecho, la carga tributaria durante el 2003, subióen promedio un 0.98% del PIB respecto a 1999,lo cual se explica fundamentalmente por un0.65% del PIB correspondiente al IVA y un 0.51%del PIB por el lado del IEMA, mientras queimpuestos a derivados del petróleo y a importa-ciones (aranceles) redujeron su aporte a la cargatributaria nacional. En resumen, de la gran canti-dad de reformas a los impuestos que se realizarondesde el 2000 (ver cuadro 5), dos reformas a im-puestos fueron las más efectivas en aumentar larecaudación: el incremento en la tasa del IVA yel incremento en la tasa del IEMA.

Cuadro 5Principales reformas a los impuestos con posterioridad al Pacto Fiscal

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Finanzas Públicas.

Impuesto Cambio 2003 respecto1999 (% del PIB)

Total 0.98

Años de reforma

Circulación de vehículos

ISR

IVA

Timbres y papel sellado

Distribución cemento

Bebidas

Derivados del petróleo

IEMA

Tabaco

Aranceles

Regalías petróleo

0.20

0.10

0.65

0.02

0.04

-0.04

-0.28

0.51

0.01

-0.13

0.26

2000, 2001

2000, 2001

2000, 2001,2002, 2003

2000, 2002

2000

2000, 2001,2002, 2003

2001, 2003

2001

2001


33

El IEMA, altamente adversado por las empresas,37

y declarado inconstit ucional a principios del2004, logró ser sustituido meses más tarde porun impuesto de características similares, aunquecon menores tasas y una base tributaria másestrecha.38 Si bien por un lado, las reformas rea-lizadas a las leyes tributarias a partir del 2000marcaron una tendencia ascendente para la recau-dación tributaria, por el otro, se estaban consoli-dando efectos negativos para los ingresos tribu-tarios en cuanto a los recursos de inconstituciona-

lidad interpuestos principalmente por el sectorempresarial en el 2001, así también por parte depersonas individuales, entidades de la sociedadcivil y partidos políticos de oposición. Esta olade recursos se aceleró, en un ambiente de hostili-dad entre el gobierno y el sector empresarial, porel aumento en la tasa del IVA y, posteriormente,por el alza en la tasa del IEMA, impuestos sobrelos cuales existía un grado amplio de rechazo porparte de la sociedad civil y el sector empresarial,respectivamente.

37 Debido a que como este impuesto gravaba las ventas brutas, se decía que castigaba tanto a empresas rentables como a empresascon pérdidas, y como gravaba los activos netos, desincentivaba la inversión en capital físico.38 El nuevo impuesto se llama Impuesto Temporal de Apoyo a los Acuerdos de Paz (IETAAP), mientras que el IEMA era unimpuesto permanente en el 2003. Este nuevo impuesto durará hasta el 2007.

Cuadro 6Principales recursos de inconstitucionalidad posteriores al Pacto Fiscal

Fuente: Elaboración propia con base en información de la SAT.

Año Legislación impugnada Observaciones

2000

2001

2002

2003

2004

Bebidas alcohólicas

Timbre de control fiscal para bebidas alcohólicas


Bebidas no alcohólicas

Ampliación base imponible

Ley contra la defraudación y el contrabando

Derivados del petróleo


Impuesto al búnker, ISR, tasa del IVA del 30% sobrebebidas, Código Tributario, Código Procesal Penal,exoneraciones fiscales, derivados de petróleo

IEMA, Código Tributario

Se presentaron seis recursos

Se presentaron cinco recursos.

Se elimina el límite de gasto deduci-ble por concepto de donaciones acentros educativos y culturales.

Se presentaron seis recursos.

34


Administración tributaria incipiente

De acuerdo con el Pacto Fiscal, el alza en la recau-dación tributaria también debería darse de la manode la mejora en la recolección de tributos, de locual se encarga la Superintendencia de Adminis-tración Tributaria (SAT). A los pocos meses de lafirma del Pacto Fiscal, esta entidad había dadoseñales promisorias pero cuatro factores han limitadosu capacidad de acción. De hecho, la SAT, consti-tuida en 1998 como ente autónomo y técnico en-cargado de recaudar los ingresos tributarios, fue laúnica entidad que asumió el Pacto Fiscal como parteintegral de su programa de trabajo.

Los avances más importantes de la SAT han sidofacilitar el pago de impuestos a los contribuyentesa través del sistema bancario, la instalación deoficinas de atención al público así como pagoelectrónico de declaraciones vía Internet. Sin em-bargo, queda pendiente la consolidación de unacuenta corriente tributaria y el fortalecimientode la unidad de contribuyentes especiales. Tam-poco existe una coordinación institucional entrela Policía Nacional Civil, la investigación crimi-nal y aporte de pruebas por parte del MinisterioPúblico y la administración de justicia, que correa cargo del Organismo Judicial, lo cual incide enuna baja incidencia en la condena penal de loscasos de contribuyentes omisos o en situación dedefraudación tributaria.

Por otro lado, a pesar de que la SAT fue visuali-zada como una entidad con autonomía y con ca-rácter técnico, el cambio continuo de autorida-des no ha permitido desarrollar políticas de largoplazo dentro de dicha entidad, que en ocho añosde existencia ha contado con cinco superinten-dentes. La transparencia de la entidad se vio afec-tada fuertemente durante el 2003, cuando fuenombrado como director de la misma el antiguocontralor de Cuentas, posteriormente sujeto a unjuicio por enriquecimiento ilícito. Por otro lado,al asumir el cargo fue destituido un elevado nú-mero de personal técnico.

Gasto social limitado con elmantenimiento del rezago social

El gasto social mostró una tendencia crecientederivada de los compromisos de los Acuerdos dePaz, pero no continuó creciendo como porcentajedel PIB a partir de la firma del Pacto Fiscal. Algu-nos rubros, como el gasto de vivienda, práctica-mente desaparecieron y, contrario a lo estipuladoen los Acuerdos de Paz, el gasto militar se incre-mentó tras al Pacto Fiscal y en ningún año poste-rior a la firma de éste estuvo por debajo de lameta de reducción establecida. En lo que respectaa la salud, a partir del 2002 no se cumplió con elcompromiso mínimo de gasto establecido, ade-más que el gasto en salud se redujo como porcen-taje del PIB, lo cual contravino lo estipulado enel Pacto Fiscal. Sólo en el caso de la educación secumplió con la meta mínima.

En lo que respecta a la progresividad del gastopúblico, la Secretaría de Planificación y Progra-mación de la Presidencia (SEGEPLAN) elaboróen el 2000 un mapa de la pobreza para identificarlos municipios con mayor incidencia de pobreza,y de esta forma focalizar el gasto público.39 Conbase en los datos del mapa de pobreza, se puedeconcluir que en el caso de la salud no se observódurante el período 1999-2002 una reasignaciónimportante del gasto hacia las regiones de mayorpobreza. El contraste entre el gasto social por habi-tante en salud en la región metropolitana con elgasto en la región norte, permite concluir que en1999 se gastaba en la primera diez veces más, yen el 2002, 10.6 veces más. Si se compara el gastode la región metropolitana, con el de la regiónnoroccidente, con una mayor proporción de per-sonas en situación de pobreza, se observa que en1999 se gastaba 6.3 veces más en la región metro-politana y en el 2002, 7.9 veces más (Cely, Mostajoy Gregory, 2003). Por lo tanto, midiéndose deesta manera puede concluirse que en el caso delgasto en salud no hubo avances hacia una mayorprogresividad del mismo.

39 Dicho instrumento formaba parte de la Estrategia de Reducción de la Pobreza, sobre la cual se elaboró un documento, peronunca se llegó a aplicar en la realidad.


35

Gráfica 4Evolución de los compromisos de gasto establecidos en los Acuerdos de Paz

Fuente: Elaboración propia con base en estadísticas oficiales.

Cuadro 7Gasto público en salud per cápita por regiones

(en dólares de paridad de poder adquistivo)

Región1999 2000 2001 2002

Gasto Público (dólares PPP)Pobrezarelativa

Prevalenciaindígena

I. Metropolitana

VI. Suroccidente

Promedio nacional

V. Central

III. Nororiente

IV. Suroriente

VII. Noroccidente

VII. Petén

II. Norte

103.4

60.6

60.49

42.9

33.9

25.5

13.2

12.0

10.4

105.0

75.8

59.98

48.4

48.4

32.1

16.6

13.1

12.7

116.4

68.3

59.91

48.0

40.3

29.8

17.4

15.8

11.4

117.6

56.2

49.96

36.1

33.7

26.7

14.9

11.7

11.1

11.7

72.1

43.1

49.9

65.5

79.2

59.3

75.3

14.5%

64.9%

45.5%

13.1%

5.0%

77.1%

28.7%

93.5%

Fuente: Cely, Mostajo y Gregory (2003), con base en estadísticas oficiales.

36


Avances incipientes en materia detransparencia y auditoría social

La experiencia de Guatemala es congruente conla visión de Moore de que existe un aumento delactivismo político en los países en desarrollo conrelación al tema del gasto público y su transparencia(Moore, 2004b). En Guatemala ello ha sido enparte el resultado de la mayor visibilidad que elPacto Fiscal le ha dado al tema general de la políticafiscal. Sin embargo, este activismo creciente nosiempre ha estado acompañado de avances insti-tucionales para favorecer una mayor rendición de

cuentas con relación al gasto público. Uno de losinstrumentos más importantes es el Sistema Inte-grado de Administración Financiera (SIAF) —quesuministra información detallada sobre el uso ydestino de los recursos públicos— establecido aúnantes de la suscripción del Pacto Fiscal. A partirdel 2004 se ha iniciado su extensión a entidadesdescentralizadas, lo cual permitirá tener un mejorcontrol e información sobre la ejecución de estosentes. Sin embargo, el SIAF pasó por dos etapasdurante las cuales se vedó el acceso del público ala información: a finales del 2000 y a finales del2003.40

40 En la actualidad es posible para cualquier persona dar seguimento a los gastos públicos a través de la página SICOIN-WEB, queforma parte del SIAF y que permite conocer la ejecución de las instituciones incorporadas al SIAF el mismo día en que ocurre.

Región1999 2000 2001 2002

Gasto Público (dólares PPP)Pobrezarelativa

Prevalenciaindígena

VIII. Petén

I. Metropolitana

Promedio nacional

IV. Suroriente

VI. Suroccidente

V. Central

III. Nororiente

VII. Noroccidente

II. Norte

179.2

141.6

102.9

93.8

92.1

91.6

84.8

81.0

84.8

205.1

142.9

108.7

102.7

101.5

96.0

89.7

86.1

87.5

213.4

142.0

119.0

113.9

112.3

106.4

101.1

117.5

97.6

188.3

110.9

99.3

98.2

98.0

91.8

89.8

86.6

79.6

59.3

11.7

65.5

72.1

43.1

79.2

49.9

75.3

28.7%

14.5%

5.0%

64.9%

45.5%

77.1%

13.1%

93.5%

Fuente: Cely, Mostajo y Gregory (2003), con base en estadísticas oficiales.

Cuadro 8Gasto público en educación per cápita por regiones

Durante el período 1999-2002 hubo una reduc-ción del gasto por habitante en educación, perola reducción estuvo más concentrada en la regiónmetropolitana que en las regiones departamen-tales (Cely, Mostajo y Gregory, 2003). Porejemplo, la región norte era 1.7 veces más pequeñaque la metropolitana en 1999, mientras que para2002, la brecha se había reducido a 1.4 veces. En

este caso hubo alguna mejoría en la progresividaddel gasto público aunque la reducción del gastopor persona tendió a reducir su impacto positivo.En síntesis, lo anterior sugiere que no hubo avan-ces significativos en lo que se refiere a canalizaruna creciente proporción del gasto público so-cial a la población en situación de pobreza des-pués de la suscripción del Pacto Fiscal.


37

Otro avance importante fue la ratificación de laConvención Interamericana contra la Corrup-ción, aunque todavía no se ha avanzado en suimplementación. Además, a partir del 2003 seestableció un sistema electrónico de compras de-nominado Guatecompras, aunque por el momen-to no es obligatorio y de uso generalizado. Final-mente, otro logro importante fue que en el 2004fue posible que la Contraloría de Cuentas, antedenuncias de corrupción, tuviera acceso a los re-gistros de gastos del Ministerio de la Defensa,después de años de negar este acceso apelando arazones de seguridad nacional.

Los casos de corrupción han sido muy publicita-dos por los medios de comunicación escrita. Du-rante el 2004 se iniciaron procesos legales contradiversos funcionarios públicos por señalamientosde corrupción, dentro de los que se destacan laspersonas que ocuparon los siguientes cargos:vicepresidente de la República, minist ro de Fi-nanzas Públicas, superintendente de Administra-ción Tributaria, contralor de Cuentas y presiden-te del Instituto Guatemalteco de Seguridad So-cial. Sin embargo, existen sospechas de que enalgunos de estos casos puedan haber existido mo-tivaciones exclusivamente políticas detrás de lasdecisiones de llevar a cabo los juicios y de realizarlas detenciones correspondientes, y durante el2004 todavía no se ha dado ninguna condena.

En todo caso, no se han implementado medidaspara erradicar o reducir de manera permanentela corrupción del aparato estatal. Por ejemplo,los gobiernos no han cumplido con el compromisodel Pacto Fiscal de presentar un informe anualsobre casos de corrupción, identificando las me-didas necesarias para combatirla, y aunque se con-formó una comisión anticorrupción, ésta no lo-gró consolidar su trabajo ni encabezar un esfuer-zo sostenido de fomento de la transparencia. Tam-poco hubo entre el 2000 y el 2004 un fortaleci-miento de los órganos de control, como la Contra-

loría de Cuentas41 y el Ministerio Público, ya queno se les dotó de mayores recursos, las autoridadeseleg idas para su conducción no han sidoindependientes del partido de gobierno, e inclusoalgunos de ellos enfrentan juicios legales.

En lo que respecta al control de la ciudadanía sobrelos actos o públicos, auditoría social, el papel dela sociedad civil aún es limitado en esta área. Estode debe a que la capacidad de las organizacionesde la sociedad civil es precaria, lo cual se combinacon el hecho que los instrumentos para acceder ala información de los actos públicos no estándisponibles de forma oportuna y continua, comoocurrió con el SIAF en los dos períodos citados.Un avance importante en esta área ha sido la la-bor fiscalizadora del gasto público por parte dediputados del Congreso, pero hasta el 2004 se habíalimitado principalmente a una labor de un núme-ro muy restringido de ellos, y principalmente algasto militar. Otro avance ha sido la aprobaciónde nuevas leyes de descentralización en el 2002,destacándose la posibilidad de una mayor audi-toría social en los municipios, aunque todavía estáen fase de implementación en aquellos con mayordesarrollo, y la información sobre el gasto públicoen este nivel es sumamente restringida.

Las leyes de descentralización mencionadas ante-riormente también crean mecanismos de partici-pación a nivel local, como son los Consejos Comu-nitarios de Desarrollo (COCODES), en los cualesla comunidad impulsa proyectos para la comu-nidad y les son trasladados fondos desde el siste-ma de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.En la práctica, sin embargo, además de lo anteriorno se han desarrollado mecanismos formales oinstitucionalizados que permitan a la poblaciónla participación en la formulación de políticaspúblicas. En el mecanismo mencionado de losConsejos de Desarrollo Urbano y Rural, las comu-nidades definen sus prioridades sobre las obrasque deberían ser aprobadas por el Congreso de la

41 En el caso de la Contraloría de Cuentas, se aprobó una nueva ley en el 2001, en la que se le dotó de mayores responsabilidades,pero se le asignó por ley un porcentaje de los ingresos del gobierno, lo que a la larga se tradujo en un presupuesto menor al quetenía anteriormente.

Pusilla

En lo que respecta al control de la ciudadanía sobre

Pusilla

los actos públicos, la auditoría social, el papel de

Pusilla

la sociedad civil aún es limitado en esta área.

38


República, y posteriormente ejecutadas. Sin em-bargo, en la práctica este canal es bastante imper-fecto, ya que de acuerdo con un estudio reciente,de las obras solicitadas por la comunidad apenasun 23% es aprobado por el Congreso de en elprograma de inversión (CIEN, 2003). Además, lainformación disponible sobre los presupuestos lo-cales raramente está disponible para poder ser con-sultada y analizada con detenimiento.

4.5 Un decálogo de lecciones

Lo anterior tiene diversas implicaciones paraacciones futuras en Guatemala o en otros paísescon relación al tema de la política fiscal. Por unaparte, debiera estar clara la diferencia entre unareforma tributaria puntual, a menudo no conso-lidada social y políticamente, y lo que es un pactosocial sobre la política fiscal, que normalmenteincluye reformas tributarias de largo aliento, quemarcan al país y a su política fiscal por un períodolargo de tiempo, con base en acuerdos que cuen-tan con un amplio apoyo político y social.42 Porla otra, y una vez se asegura un proceso partici-pativo que busca modificar el marco institucionalen el cual se define la política fiscal para garan-tizar un pacto social efectivo, las propias expe-riencias de pactos fiscales en Guatemala y otrospaíses sugieren varias recomendaciones.

En particular, en primer lugar corresponde apro-vechar oportunidades de cambios en la correla-ción de fuerzas internas para impulsar un pactosocial sobre la política fiscal, tomando en cuentaque requiere un proceso importante y complejode reorientación institucional que afecta los inte-reses de ciertos sectores, especialmente en el cortoplazo. Segundo, es necesario contar con una orga-nización o arreglo institucional bien definido paraimpulsar el procesos, con credibilidad técnica ypolítica, es decir, reconocida como técnicamenteapta para el manejo de un tema que se percibecomo complejo, y con un respaldo o representa-

ción que tome en cuenta a los principales sectoresque estarían participando en la negociación delpacto. Tercero, conviene basarse en un enfoqueholístico y de largo plazo, que pueda ampliar elnúmero de temas sujetos a concesiones, sin limi-tarlo exclusivamente al tema de los impuestos,para facilitar acuerdos. La negociación de unpacto fiscal no debería ser interpretada como unproceso dirigido a lograr una reforma tributariade corto plazo, sino como un punto de partidapara una reforma duradera del Estado, basadaen un cambio en la correlación de fuerzas queorientará la política pública en el futuro.

En cuarto lugar, también es necesaria una est ra-tegia de consulta bien definida y clara que nosólo asegure tomar en cuenta diversos interesessino también darle legitimidad al proceso y expli-car sus componentes potenciales. A ello se agregala necesidad, en quinto lugar, de establecer unarelación positiva, de aliados, con los medios decomunicación para apoyar el proceso. Sexto, ysiempre como parte de la transparencia que debecaracterizar el proceso, corresponde socializar lainformación y estudios sobre el tema, contribu-yendo a un proceso de aprendizaje colectivo quepuede facilitar la convergencia de posiciones y eldesarrollo de un “lenguaje” compartido que per-mita llegar a acuerdos.

En séptimo lugar, las técnicas de negociación de-ben ser f lexibles, tomando en cuenta la experien-cia pasada del país en cuestión. En Guatemala laexperiencia de negociación de los Acuerdos dePaz fue especialmente útil. Octavo, dadas lasasimetrías en la capacidad de negociación de diver-sos sectores, resulta necesario compensarlas me-diante mayor acceso a la información, capacidadestécnicas y de negociación para los grupos másdébiles. En noveno lugar, resulta fundamentalincluir, desde el principio, a los partidos políticosy al poder legislativo en el proceso de negociación,tomando en cuenta que el cambio institucional

42 Merian distingue muy claramente ent re ambos aspectos en su análisis del Pacto Fiscal en Guatemala.


39

que se busca pretende democratizar la definiciónde la política fiscal, y que ello pasa por incorporarde manera decisiva a los partidos y al poder legis-lativo como componentes fundamentales de un

régimen democrático. Por último, conviene asig-narle suficiente tiempo a la construcción de capa-cidades y a la negociación con el fin de alcanzarlos resultados esperados.

El Estado guatemalteco se ha caracterizado porsu incapacidad de contar con suficientes ingresospara afrontar los retos del desarrollo económico,y se caracteriza por una larga historia de reformastributarias fracasadas en las que han incidido gru-pos de interés fuertes y bien organizados, inclu-yendo al sector empresarial en particular, lo cualha coincidido con un precario sistema de repre-sentación y mediación de las relaciones de podery de un poder ejecutivo débil. Frente a problemasfiscales y la necesidad de resolverlos, histórica-mente se han dado dos formas alternativas de rela-ción entre el sector empresarial y el poder ejecu-tivo: la negociación de élites, o la confrontación.Lo primero ha involucrado una negociación en-tre la élite tecnocrática correspondiente al gobier-no de turno y la dirigencia empresarial. La estra-tegia de confrontación ha incluido paros empre-sariales, la movilización de la opinión pública yla interposición de recursos de inconstitucio-nalidad.

Previo al 2000, año de suscripción el Pacto Fis-cal, ninguna de estas prácticas había conducidoa arreglos duraderos que resolvieran problemasbásicos de la política fiscal. Así, y como conse-cuencia de un marco institucional en el que sola-mente habían cabido dichas formas de relación,las características principales de la política fiscalhabían sido bajos e inestables ingresos tributarios,reducidas asignaciones para el gasto social y de-ficiencias en la gestión del mismo, incluyendo laausencia de instrumentos técnicos para medir lacalidad del gasto, y una alta concentración delgasto en la región central del país, entre otros.Lo anterior ha provocado que los indicadores so-ciales en Guatemala estén entre los más rezagadosde la región latinoamericana

La negociación de un pacto en Guatemala seinició en 1999 y culminó un año más tarde, conun gran acuerdo nacional suscrito por una ampliadiversidad de sectores, que parecía haber abiertoel espacio para crear un nuevo marco institucio-nal que fuera más allá de una política fiscal basa-da en la negociación de élites o en la confronta-ción. Sin embargo, y no obstante el éxito inicialen suscribir un acuerdo amplio sobre un pactofiscal, en la práctica no pudo desarrollarse unmarco institucional renovado que permitiera queel conjunto de fuerzas políticas y sociales guate-maltecas llegaran a un acuerdo duradero sobrela política fiscal, constituyendo así un auténticopacto social sobre la política fiscal, basado en uncumplimiento cuasi voluntario de obligacionestributarias y en una estricta rendición de cuentas.En otras palabras, como ha concluido Merian(2004: 68-70), el Pacto Fiscal de Guatemala noconstituye un pacto social sobre la política fis-cal, aunque tiene el potencial para contribuir aque ello se logre en el futuro.

Así, la naturaleza más general de los principios ycompromisos contenidos en el acuerdo globalsobre el Pacto Fiscal, permit ió que diferentesvisiones gremiales y sectoriales convergieran conrelación a lineamientos útiles pero generales sobrepolítica fiscal. Luego, y a pesar de que la sociedadcivil y el sector privado lograron un acuerdo sobreuna reforma tributaria, incluyendo un aumentodel IVA y de las tasas máximas del ISR, el acuer-do no fue apoyado por el Congreso, debido aque el poder ejecutivo no tuvo la capacidad decoordinar posiciones y a que la mayoría en elCongreso, en control del entonces partido oficial,consideró que no había sido consultada lo sufi-ciente. Se perdió así la oportunidad de aprobar

5. Conclusiones

40


una reforma tributaria significativa, enmarcadaen un pacto fiscal más amplio, sin mayores costospolíticos.

Esta oportunidad perdida fue la antesala de unanueva etapa de confrontación, equivalente a reto-mar el precario marco institucional que regía larelación entre el Estado y el sector empresarialantes de que se hubiera suscrito el Pacto Fiscal.Si la firma del este pacto había sido un puntocumbre en la historia de la concertación en Gua-temala, el 2001, momento en que el poder ejecu-tivo y la mayoría en el Congreso decidieron au-mentar las tasas del IVA y de un impuesto sobreactivos netos o ventas brutas, marcó uno de lospuntos más bajos de la misma, por el grado deconfrontación que generó. Ésta asumió diferentesformas: manifestaciones populares por parte delas organizaciones sociales, campañas de los me-dios de comunicación contra el gobierno, paroempresarial por parte del sector privado y algunascampañas de protesta ciudadana, principalmenteen rechazo al incremento del IVA y a las denunciasde corrupción del gobierno. También hubo unalza muy importante en la interposición de re-cursos de inconstitucionalidad, con el propósitode invalidar las alzas de impuestos.

Los recursos de inconstitucionalidad impulsadospor el sector empresarial contra las medidas asu-midas por el gobierno entre el 2000 y el 2003,fueron aceptadas por la Corte de Constituciona-lidad a principios del 2004, y tuvieron el efectoparadójico de debilitar las finanzas del gobiernoproempresarial electo a fines del 2003, poniendode manifiesto las debilidades de no contar conun acuerdo básico o pacto social de largo plazosobre la política fiscal. A su vez, frente a estadebilidad tributaria, el nuevo gobierno acudióen el 2004 a una estrategia de negociación deélites que, al igual que negociaciones previas deeste tipo, resultó en aumentos extremadamentereducidos de la carga tributaria y con impuestosdirectos temporales y decrecientes. En síntesis, ya pesar de que se había suscrito un Pacto Fiscalen el 2000, un año más tarde se había entrado auna nueva est rategia de seria confrontación en-

t re el sector privado y el gobierno en relación coneste tema, y tres años más tarde un nuevo gobier-no impulsó una estrategia de negociación de élitesque tuvo un impacto tributario extremadamentelimitado.

Lo anterior permitiría concluir que el Pacto Fis-cal creó la posibilidad de llegar a un acuerdo opacto social sobre la política fiscal que se imple-mentara en Guatemala, pero esta oportunidadno se aprovechó. Sin embargo, debe tomarse encuenta que las propias negociaciones y debatessurgidos como consecuencia del propósito dellegar a un pacto fiscal, generaron dinámicas quepodrían dar lugar a cambios en el futuro. Prime-ro, el perfil del tema fiscal se elevó parcialmentey, aun cuando no fue un tema de debate durantelas elecciones del 2003, surgió con fuerza comotema central de la política económica en el 2004,y difícilmente podrá volver a ser un tema secun-dario mientras prevalezca la incertidumbre asocia-da a la falta de acuerdos y de soluciones duraderasen materia fiscal.

Segundo, el sector empresarial representado porel CACIF perdió su capacidad de ejercer un vetosobre la política fiscal durante el período de con-f rontación, abriéndose así los primeros espaciospara que otros actores puedan incidir en este cam-po. Tercero, después de la suscripción del PactoFiscal, la incidencia de organizaciones sociales ydel Congreso en la política fiscal aumentó, tantoen la etapa de confrontación como en la de nego-ciación de élites. En esta última etapa la aperturade un período de audiencias públicas en elCongreso, así como la atención especial que re-cibieron las propuestas de organizaciones sociales,permiten prever el surgimiento de un nuevo or-denamiento institucional más democrático, quepodría ser la base de un pacto social sobre políticafiscal.

Lo anterior tiene diversas implicaciones paraacciones futuras en Guatemala o en otros paísesen relación con el tema de la política fiscal. Poruna parte, debiera estar clara la diferencia entreuna reforma tributaria puntual, a menudo no


41

consolidada social y políticamente, y lo que esun pacto social sobre la política fiscal, que nor-malmente incluye reformas tributarias de largoaliento, que marcan al país y a su política fiscalpor un período largo de tiempo con base en acuer-dos que cuentan con un amplio apoyo político ysocial. Por otra, y una vez se asegura un procesoparticipat ivo que busca modificar el marco insti-tucional en el cual se define la política fiscal paragarantizar un pacto social efectivo, las propiasexperiencias de pactos fiscales en Guatemala yotros países sugieren que: a) deben aprovecharselas oportunidades surgidas de un cambio de la

correlación interna de fuerzas; b) conviene unenfoque integral y de largo plazo; c) es necesariauna estrategia de consulta bien definida; d) debebuscarse el apoyo de los medios de comunicación;e) se requiere una socialización de la informacióny estudios sobre el tema; f) las técnicas de nego-ciación deben ser f lexibles; g) corresponde com-pensar asimetrías de los participantes en las nego-ciaciones; h) debe involucrarse a los partidos polí-ticos y al Congreso en el proceso de concertacióndesde el principio; e i) hay que darle suficientetiempo al proceso para desarrollar capacidades ypara asegurar que la negociación sea exitosa.

42



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