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SANTANDER 2030 DIAGNÓSTICO PARA LA FORMULACIÓN DE LA VISIÓN PROSPECTIVA DE SANTANDER 2019-2030 � DIMENSIÓN ECONÓMICA

� DIMENSIÓN URBANO FUNCIONAL

� DIMENSIÓN POLÍTICO INSTITUCIONAL

DEPARTAMENTO DE SANTANDER

Secretaria de Planeación

UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER Grupo de Investigación sobre Desarrollo Regional

Y Ordenamiento Territorial – GIDROT-

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DIAGNÓSTICO PARA LA FORMULACIÓN DE LA VISIÓN PROSPECTIVA DE SANTANDER 2019-2030 – DIMENSIÓN ECONÓMICA, DIMENSIÓN URBANO

FUNCIONAL Y DIMENSIÓN POLÍTICO INSTITUCIONAL

Horacio Serpa Uribe Gobernador de Santander Martha Cecilia Osorio López Secretaria de Planeación Departamental Edwin Fernando Mendoza Beltrán Supervisor Convenio Jaime Alberto Camacho Pico Rector UIS Oscar Gualdrón González Vicerrector de Investigación y Extensión UIS Amado Antonio Guerrero Rincón Director grupo de investigación sobre Desarrollo Regional y Ordenamiento Territorial –GIDROT Gina Paola Puentes Palacios Coordinadora Convenio Investigadores Docentes Amado Antonio Guerrero Rincón Álvaro Acevedo Tarazona María Teresa Ferreira Sequeda Profesionales Investigadores Carmelo Briceño Pineda Francy Lorena Castro Aponte Leidy Yohana Flórez Gómez Randol Fabián Flórez Osorio Héctor Julio Fuentes Durán Óscar Fabián García García Luis Armando Gélvez Acevedo Lina Marcela Larrota Martínez Clara Inés Moreno Cardozo

Yesmin Ramos Hernández José Alfredo Rueda Núñez Luz Stella Poveda Malaver

Auxiliares de Investigación César Leonardo Alfonso Ruiz

Leidy Johana Cárdenas Acevedo Miguel Darío Cuadros Sánchez

Deisy Alexandra Gélvez Medina Alexis Heredia Heredia

Laura Natalia Maldonado Rodríguez Sergio Andrés Rojas Ferreira

Dayanna Durley Sepúlveda Ardila

Equipo Técnico Luz Dary García Cáceres

Sandy Jair Yañez Sánchez

Auxiliares Administrativos Jennifer Montes García

Laura María Guarín Henao Yuly Andrea Álvarez Lache

Corrección de estilo

María Cristina Usuga Soler

Diseño y Diagramación Germán Manuel Arguello López

Impresión

Universidad Industrial de Santander ISBN: En trámite

Se promueve la reproducción parcial o

total de este documento sin fines de lucro y citando la fuente

© 2011

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TABLA DE CONTENIDO

DIMENSIÓN ECONOMICA ____________________________________________________ 5

1 CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA ____________________________________________ 13

1.1 EL PIB DE COLOMBIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL _____________________________ 13

1.2 ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL PIB DE COLOMBIA _________________________________ 16

1.3 COMPOSICIÓN SECTORIAL DEL PIB DE COLOMBIA __________________________________ 18

1.4 ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL PIB DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER ______________ 19

1.5 ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER _______ 24

2 EL SECTOR EXTERNO DE SANTANDER _________________________________________ 37

2.1 LAS EXPORTACIONES DE SANTANDER ____________________________________________ 37

2.2 LAS IMPORTACIONES DE SANTANDER ____________________________________________ 46

2.3 BALANZA COMERCIAL _________________________________________________________ 49

3 EMPLEO Y MERCADO LABORAL _____________________________________________ 51

3.1 POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR (PET) _________________________________________ 51

3.2 TASA GLOBAL DE PARTICIPACIÓN (TGP) ___________________________________________ 52

3.3 TASA DE OCUPACIÓN (TO) _____________________________________________________ 54

3.4 TASA DE DESEMPLEO (TD) ______________________________________________________ 56

3.5 SUBEMPLEO O EMPLEO INADECUADO ____________________________________________ 58

3.6 SUBEMPLEO OBJETIVO Y SUBJETIVO _____________________________________________ 60

3.7 INFORMALIDAD ______________________________________________________________ 62

3.8 OCUPACIÓN SEGÚN RAMAS DE ACTIVIDAD Y POSICIÓN OCUPACIONAL _________________ 65

3.9 EMPLEO EN LA INDUSTRIA _____________________________________________________ 68

3.10 RELACIÓN ENTRE DESOCUPACIÓN Y PRODUCCIÓN BRUTA EN SANTANDER ______________ 70

4 BIBLIOGRAFIA ___________________________________________________________ 71

DIMENSIÓN URBANO FUNCIONAL ___________________________________________ 73

1 CLASIFICACIÓN DEL TERRITORIO _____________________________________________ 85

2 SISTEMA DE COMUNICACIÓN VIAL Y DE TRANSPORTE ___________________________ 89

2.1 MODO VIAL. EL SISTEMA DE CARRETERAS _________________________________________ 89

2.2 MODO MASIVO. EL METROLÍNEA DEL ÁREA METROPOLITANA ________________________ 95

2.3 MODO FÉRREO ______________________________________________________________ 96

2.4 MODO FLUVIAL. EL RÍO MAGDALENA-BARRANCABERMEJA ___________________________ 98

2.5 MODO AÉREO ______________________________________________________________ 100

3 ANÁLISIS FUNCIONAL DE LOS CENTROS URBANOS _____________________________ 105

3.1 EL SISTEMA URBANO FUNCIONAL COLOMBIANO __________________________________ 105

3.2 EL SUBSISTEMA URBANO FUNCIONAL DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER ___________ 113

3.3 VISIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA ____________________________ 130

4

4 BIBLIOGRAFÍA __________________________________________________________ 141

DIMENSIÓN POLÍTICO-INSTITUCIONAL _______________________________________ 143

1 ADMINISTRACIÓN Y GOBERNABILIDAD TERRITORIAL ___________________________ 155

1.1 SANTANDER Y LA REGIONALIZACIÓN ____________________________________________ 155

1.2 DESEMPEÑO GUBERNAMENTAL ________________________________________________ 162

1.3 INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL ________________________________________________ 171

2 TENDENCIAS ELECTORALES Y CONFIGURACIÓN PARTIDISTA _____________________ 177

2.1 EL IMPACTO DE LA REFORMA POLÍTICA EN SANTANDER ____________________________ 177

2.2 TENDENCIAS PARTIDISTAS EN SANTANDER _______________________________________ 181

2.3 COMPORTAMIENTO DEL VOTO EN BLANCO, EL VOTO NULO Y EL VOTO NO MARCADO ___ 182

3 TERRITORIO, CULTURA Y POLÍTICA __________________________________________ 191

3.1 CULTURA Y POLÍTICA: LIBERALISMO E IGUALACIÓN SOCIAL __________________________ 191

4 SITUACIÓN DEL DESPLAZAMIENTO EN SANTANDER ____________________________ 195

5 LAS FINANZAS DEPARTAMENTALES _________________________________________ 203

5.1 IDENTIFICACIÓN DE LA TENDENCIA DE LAS FINANZAS DEPARTAMENTALES _____________ 203

5.2 INGRESOS Y GASTOS PRESUPUESTALES DEL DEPARTAMENTO 2001-2009 _______________ 205

5.3 DESCRIPCIÓN DE LA TENDENCIA DE LAS FINANZAS DEPARTAMENTALES________________ 210

5.4 UNA MIRADA AL NIVEL MUNICIPAL _____________________________________________ 211

5.5 EL PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL 2009 ________________________________________ 213

6 BIBLIOGRAFÍA __________________________________________________________ 215

5

DIMENSIÓN ECONOMICA

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LISTADO DE TABLAS

Tabla No. 1.1 PIB (US$ a precios actuales). Potencias económicas, países emergentes y Colombia ....... 13

Tabla No. 1.2 Tasa d e crec i miento anu al por cen tual de l P IB a prec i os de m ercado en

moneda loca l .Ser ie 2000-2009* ............................................................................................................ 14

Tabla No. 1.3 PIB per cápi ta ( US$ a pr ec ios actuales) . Po tenc ias económi cas , pa íses

emergentes y Co lombi a ............................................................................................................................ 15

Tabla No. 1.4 Participación porcentual por grandes ramas de actividad económica dentro del producto

interno bruto nacional, a precios corrientes del 2005. Serie 2000-2009p* ...................................................... 19

Tabla No. 1.5 Estructura porcentual del producto interno bruto departamental. Precios corrientes del

año 2005. Serie 2000-2009p ............................................................................................................................. 20

Tabla No. 1.6 Producto interno bruto por departamentos a precios constantes de 2005. Serie 2000-

2009p, millones de millones de pesos .............................................................................................................. 21

Tabla No. 1.7 Tasa d e crec i miento P IB por departa mentos a pr ec ios constantes de l año

2005 . Ser ie 2000-2009p ........................................................................................................................... 22

Tabla No. 1.8 Participación porcentual por grandes ramas de actividad económica dentro del producto

interno bruto departamental, a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p............................................... 24

Tabla No. 1.9 Participación porcentual departamental del valor agregado, por ramas de actividad

económica, subsectores agropecuario a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p ................................. 26


económica, subsectores de la minería a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p .................................. 27


económica, subsectores de la industria a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p ................................ 28


económica, subsectores servicios públicos a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p ........................... 32


económica, subsectores de la construcción a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p .......................... 33


económica, subsectores del comercio a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p .................................. 33


económica, subsectores del transporte a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p ................................ 34


económica, subsectores de los servicios a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p ............................... 35

Tabla No. 1.17 Exportaciones principales economías departamentales y su participación en el total

nacional. Serie 2000-2010, millones de dólares FOB ........................................................................................ 38

Tabla No. 1.18 Coef ic iente de internac i onal i zaci ón y tasa de ap ertura exportadora de

Santander . Ser ie 2000-2009p ................................................................................................................ 39

Tabla No. 1.19 Participación de los principales capítulos de exportación sobre el total exportado por el

Departamento. Serie 2000-2010 ...................................................................................................................... 40

Tabla No. 1.20 Valor de los pr inc ipa les capí tul os exportados po r San tander I . Ser ie

2000- 2010. Mi l l ones de dó lares FO B .................................................................................................. 41

Tabla No. 1.21 Var iac ión porcentual de los pr inc i pa les capí tu lo s e xportados por

Santander I I . Ser ie 2000-2010. ............................................................................................................. 42

8

Tabla No. 1.22 Participación porcentual de los principales destinos de las exportaciones de Santander.

Serie 2005-2010 43

Tabla No. 1.23 Var iac ión porcentual de las exportac iones hac ia los pr inci pa les dest i nos .

Ser ie 2006- 2010 .......................................................................................................................................... 44

Tabla No. 1.24 Valor y participación de los principales capítulos de exportación de Santander. Serie

enero-abril 2011. Dólares FOB.......................................................................................................................... 46

Tabla No. 1.25 Participación de los principales capítulos de importación sobre el total importado en el

Departamento. Serie 2000-2010 ...................................................................................................................... 47

Tabla No. 1.26 Valor de los pr inc ipa les capí tul os i mportados por San tander I . Ser ie

2000- 2010. . Mi l lones d e d ólares FOB ................................................................................................ 48

Tabla No. 1.27 Var iac ión porcentual de los pr inc i pa les capí tu lo s importad os por

Santander I I . Ser ie 2000-2010. ............................................................................................................. 48

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LISTADO DE GRÁFICAS

Gráfica No. 1.1 PIB ( US $ a prec ios actua les) , potenc ias económ ic as , pa íses emer gentes y

Col ombia, ser ie 1990-2009 ..................................................................................................................... 14

Gráfica No. 1.2 PIB Colombia a precios constantes del año 2005. Serie 2000-2009p, ................................ 16

Gráfica No. 1.3 Tasa de crecimiento PIB Colombia a precios constantes del año 2005. Serie 2000-2009p 17

Gráfica No. 1.4 Tasa de crecimiento anual del Sudeste asiático, promedio 1966 -1990 ............................ 18

Gráfica No. 1.5 Posiciones de los sectores de la economía santandereana en la economía nacional según

la participación porcentual departamental del valor agregado, por grandes ramas de actividad económica, a

precios corrientes. Año 2009p .......................................................................................................................... 22

Gráfica No. 1.6 PIB per cápita Santander a precios corrientes de 2005, en pesos. ..................................... 23

Gráfica No. 1.7 Subsectores de la Industria Santander con refinación, 2005 ............................................. 29

Gráfica No. 1.8 Porcentaje de e mpresas const i tu idas en e l pr ime r sem estre de 2010

según subsector industr ia l ...................................................................................................................... 31

Gráfica No. 1.9 Tasa de crecimiento de las exportaciones de Santander. Serie 2001-2010 ....................... 37

Gráfica No. 1.10 Tasa importadora de Santander. Serie 2000-2009 ........................................................ 49

Gráfica No. 1.11 Balanza comercial de Santander. Series 2000-2010 ...................................................... 50

Gráfica No. 1.12 Porcentaje de la población en edad de trabajar. Serie 1996 – 2010. ............................ 52

Gráfica No. 1.13 Tasa global de participación. Serie 1996 – 2010 ........................................................... 53

Gráfica No. 1.14 Tasa de ocupación. Serie 1996-2010 ............................................................................. 55

Gráfica No. 1.15 Tasa de desempleo. Serie 1996-2010 ............................................................................ 56

Gráfica No. 1.16 Tasa de subempleo. Serie 2001-2010 ............................................................................ 58

Gráfica No. 1.17 Tasa de subempleo por factores. Serie 2001-2009 ........................................................ 59

Gráfica No. 1.18 Tasa de subempleo subjetivo y objetivo. Serie 2001-2010 ............................................ 61

Gráfica No. 1.19 . Tasa Subempleo subjetivo. Serie 2001-2010 ............................................................... 61

Gráfica No. 1.20 Tasa de subempleo objetivo. Serie 2001-2010 .............................................................. 61

Gráfica No. 1.21 Tasa de informalidad. Serie 1992-2010. ........................................................................ 62

Gráfica No. 1.22 Porcentaje de empleo formal e informal, AMB. Serie 1992-2010 ................................. 63

Gráfica No. 1.23 Co m p o s i c i ó n p o r c e n tu a l d e o c u p a d o s s e g ú n r a m a d e a c t i v i d a d ,

A M B . S e r i e 20 0 1 - 2 0 1 0 ............................................................................................................................ 66

Gráfica No. 1.24 Comp os ic ión porcentual de ocupados seg ún pos i c ión ocupac ional ,

AMB. Ser ie 2001- 2010 .............................................................................................................................. 67

Gráfica No. 1.25 Comp os ic ión porcentual de ocupados seg ún pos i c ión ocup ac ional ,

TAM. Ser ie 2001-2010 .............................................................................................................................. 68

Gráfica No. 1.26 Personal oc upado en la industr ia seg ún condic iones de contra tac ión,

AMB. Ser ie 1997 - 2008 ........................................................................................................................... 69

Gráfica No. 1.27 PIB y tasa de desempleo, total Santander y nacional. Serie 1997- 2007. ...................... 70

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INTRODUCCIÓN De acuerdo con los patrones de medida más comunes del crecimiento económico, el PIB y el PIB per cápita, el desempeño de la economía del departamento de Santander durante los últimos años, se caracteriza por un mayor crecimiento en comparación con los demás departamentos del país. En efecto, entre los años 1950 y 1975, Santander ocupaba el sexto lugar dentro de los departamentos con mayor PIB, en 1990 llegó al quinto puesto y desde 2005 se consolidó en el cuarto lugar. En relación con el PIB por habitante, el cambio es más significativo, pues en 1950 Santander ocupaba el puesto decimocuarto, en 1975 el noveno, en 1990 el quinto puesto y en el año 2005 llegó al cuarto lugar. En los años noventa la economía colombiana sufrió grandes transformaciones, una de ellas fue el proceso de apertura económica y el inicio de negociaciones para la firma de tratados de libre comercio con diferentes países. Pese a los cambios en la economía nacional, el comercio exterior de Santander continuo revelando una relación muy baja con respecto a su PIB, su tasa de exportaciones se ubicó alrededor del 3.8% en los últimos años y su mayor volumen en las importaciones genero déficit en su balanza comercial para algunos periodos. Por tanto se puede deducir que el crecimiento de Santander se sustenta en el mercado local, regional y nacional. Sobre la economía santandereana llaman la atención dos aspectos: el primero, hace referencia al gran número de micro y pequeñas empresas constituidas formalmente, las cuales en conjunto representan casi un 98% de la estructura económica departamental. El segundo aspecto, tiene que ver con la inexistencia de un sector económico con crecimiento sobresaliente y que haya sido un foco de innovación y de arrastre para el resto de la economía departamental; por el contrario, el crecimiento es soportado por la participación de varios sectores económicos como los servicios, la industria, el comercio, el sector agropecuario y la construcción. Sin embargo, se hace necesario aclarar que la refinación del petróleo, en promedio, llega a constituir hasta un 80% de la industria manufacturera departamental, siendo su mayor motor de crecimiento. Alrededor de la producción y refinación del petróleo se colonizó, en los inicios del siglo XX, el valle del Magdalena Medio, teniendo como epicentro la ciudad de Barrancabermeja, hoy constituida en el mayor centro urbano de esta región, con una población cercana a los 300.000 habitantes. El corredor que se conforma entre Barrancabermeja y la zona metropolitana de Bucaramanga, ahora fortalecido con la construcción de Hidrosogamoso, polariza la economía, la población y el desarrollo del Departamento, señalando así la importancia de la producción y refinación del petróleo, que no se muestra directamente en la medición del crecimiento económico. En el presente diagnóstico se detalla información cuantitativa que muestra el comportamiento del PIB departamental en relación con el PIB nacional, empezando con

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una somera referencia de las dinámicas del PIB y del PIB per cápita de algunos países emergentes, con la intención de señalar los retos que tiene la economía santandereana para lograr un crecimiento económico sostenido. Seguido a lo anterior, se muestra la composición de la estructura económica departamental por sectores y subsectores económicos de acuerdo con su aporte de valor agregado. El análisis cuantitativo se acompaña de algunas indicaciones sobre el comportamiento específico de los subsectores. La sección posterior hace referencia a la dinámica del sector externo, los aspectos más relevantes alrededor del comportamiento de las exportaciones e importaciones departamentales, la identificación de los países con mayores vínculos comerciales y los principales rubros que participan en el comercio internacional. Parte importante de este estudio lo constituye el análisis del empleo y el mercado laboral en Santander, del cual se desprende aspectos importantes como la disminución del desempleo y la permanencia de un grupo alto de población en edad de trabajar, lo que asegura la existencia de mano de obra para el sector productivo. De igual forma se analizan otros indicadores como la tasa global de participación, la tasa de ocupación, la tasa de desempleo, el subempleo, el desempleo inadecuado, la ocupación por ramas de actividad y posición ocupacional. En esta sección también se presentan algunas de las problemáticas relacionadas con las altas tasas de informalidad, la percepción sobre la calidad del empleo y los bajos salarios que reciben los trabajadores. También se realizó el estudio del comportamiento de las finanzas públicas del departamento, en el que se destaca como logro, el saneamiento de sus finanzas en un corto periodo de tiempo, aunque aún queda la preocupación por lo que algunos autores han dado en llamar “la bomba pensional”, pues la relación de pensionados respecto a los trabajadores activos es favorable a los primeros, lo cual significará una carga cada más alta para las finanzas públicas de la región.

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1 CARACTERIZACIÓN ECONÓMICA

1.1 EL PIB DE COLOMBIA EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL Para indicar la importancia relativa del PIB de Colombia en el contexto internacional, se tomó una muestra de países que pueden representar la dinámica de la producción de los principales bloques económicos que configuran el entorno mundial actual, por tanto se incluyó a los EEUU como la mayor potencia económica, a Francia y Alemania como representativos de la Unión Europea y como países emergentes a China, India y Brasil. En la tabla 1.1 se muestran las cifras del PIB, por lustros y a precios actuales, para los países mencionados. De la tabla resultan relevantes las siguientes consideraciones: en términos absolutos el PIB de Colombia es poco significativo respecto a Estados Unidos, por ejemplo en el año 1990 el PIB de los EEUU era 143 veces mayor que el PIB Colombiano. Y para el año 2009 fue de 60.

Tabla No. 1.1 PIB (US$ a precios actuales). Potencias económicas, países emergentes y Colombia

PAIS CÓDIGO PAIS 1990 1995 2000 2005 2009

Estados Unidos USA 5.754.800 7.359.300 9.898.800 12.579.700 14.119.000

Alemania DEU 1.714.470 2.522.792 1.900.221 2.788.390 3.330.032

Francia FRA 1.244.459 1.569.983 1.327.964 2.146.530 2.649.390

China CHN 356.937 728.007 1.198.480 2.256.903 4.985.461

India IND 317.467 356.299 460.182 834.036 1.377.265

Brasil BRA 461.952 768.951 644.702 882.185 1.594.490

Colombia COL 40.274 92.507 100.364 146.609 234.045

Fuente: Datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE. Banco Mundial.

En el mismo periodo, países desarrollados como Alemania y Francia crecen menos que los EEUU, aumentado muy levemente la diferencia entre el tamaño del PIB. Al comparar los años 2000 y 2009, se puede apreciar que en el caso de Alemania, los EEUU pasa de 5.21 a 4.24 veces mayor, en el de Francia es de 7.45 a 5.33 veces. Por el contrario, las economías de China y la India crecen de manera ostensible, pues, en el año 2000 el PIB de los EEUU era 8.26 veces mayor al producido por la China, pero en el año 2009, fue solo 2.83 veces mayor. Con la India la relación pasa de 21.51 a 10.25 veces. Por su parte, Brasil obtiene un incremento pues el PIB de los EEUU era 15.35 veces mayor en 1990 y en el 2009 fue 8.85 veces, aunque su desempeño económico es menos dinámico que el mostrado por China y la India, los medios especializados lo incluyen en la lista de las denominadas economías emergentes.

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Gráfica No. 1.1 PIB (US$ a precios actuales), potencias económicas, países

emergentes y Colombia, serie 1990-2009

0.00

2,000.00

4,000.00

6,000.00

8,000.00

10,000.00

12,000.00

14,000.00

16,000.00

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00

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09

Mil

es

de

mil

lon

es

USA

DEU

FRA

CHN

IND

BRA

COL

Fuente: Datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE. Banco Mundial.

En la última columna de la tabla 1.2 se muestra el promedio del porcentaje absoluto de crecimiento del periodo 2000–2009, y se pueden ver las diferencias en el ritmo de crecimiento; mientras EEUU creció a una tasa promedio de 1.82% en el periodo mencionado, Alemania no alcanza ni el 1%, y Francia se acerca al 1.5%. China, por su parte, creció en un 10.28%, India en un 7.21%, índices que los convierten en las economías “boom” del siglo XXI. Mientras tanto Brasil creció alrededor de 3.29% y Colombia en un 3.97%, tasas promedio un poco superiores a la de los EEUU. Tabla No. 1.2 Tasa de crec imiento anual porcentual de l PIB a prec ios de mercado

en moneda loca l.Ser ie 2000-2009*

PAIS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 PRO-MEDIO

Estados Unidos 4,17 1,09 1,83 2,50 3,58 3,06 2,67 1,95 0,00 -2,63 1,82

Alemania 3,21 1,24 0,00 -0,22 1,21 0,75 3,37 2,66 0,99 -4,72 0,85 Francia 3,91 1,85 1,03 1,09 2,47 1,90 2,22 2,37 0,22 -2,63 1,44 China 8,40 8,30 9,10 10,00 10,10 11,30 12,70 14,20 9,60 9,10 10,28 India 4,03 5,22 3,77 8,37 8,37 9,32 9,27 9,82 4,93 9,10 7,21 Brasil 4,31 1,31 2,66 1,15 5,71 3,16 3,96 6,09 5,16 -0,64 3,29

Colombia 4,39 1,68 2,50 3,92 3,92 4,73 6,67 6,91 2,73 0,83 3,97 *Nota: Los agregados están expresados en dólares de los Estados Unidos a precios constantes del año 2000. El PIB es la suma del valor agregado bruto de todos. Banco Mundial. Fuente: Datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE.

Tratándo de señalar este comportamiento como tendencia, es claro el protagonismo mundial que asumen por su crecimiento económicoChina e India y el letargo de las mayores economías de Europa, lo cual hace necesario considerar que en el cercano

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futuro habrá reconfiguraciones económicas en el orden económico internacional. Sin embargo, pareciera apresurado señalar un desplazamiento de la hegemonía de los EEUU, pues habría que esperar el desempeño de los países emergentes cuando aumenten su tamaño absoluto, pues como se sabe, cada etapa del crecimiento requiere de ajustes estructurales que hay que resolver para continuar con el crecimiento sostenido. Un ejemplo del proceso de reconfiguración que esta presentado, es que China se ha convertido en el segundo socio comercial de América Latina, siendo el principal destino para las exportaciones de Brasil y Chile, y el segundo para las exportaciones de Argentina, Perú, Costa Rica y Cuba. Colombia no tiene un volumen de exportaciones tan grande hacia China, pero durante el primer bimestre del año 2010 incrementó sustancialmente las exportaciones de crudo y ha venido exportando ferroníquel, chatarra de aluminio y cobre, entre otros. También se habla de la posibilidad de exportar chocolate, tabaco, azúcar, esmeralda, pulpas de fruta, cueros, frutas exóticas, café, flores, banano, carbón, subproductos bovinos, polipropileno, resinas de PVC, madera en bruto, mantequilla y otras grasas, aceites derivados de la leche, propano y butano licuados. Como un dato complementario del proceso reseñado, se muestra a continuación la evolución del ingreso per cápita, en los países de referencia. En la tabla 1.3 se pueden observar las enormes diferencias que existen en el PIB per cápita entre las economías de la muestra, destacándose el nivel de los EEUU por ser superior a las demás, sobre todo a las cifras de los dos países del “boom” actual. Así, en el año 1990, el PIB per cápita de los EEUU fue 73.32 veces mayor al obtenido por China y 61.69 veces que el de India. Esta relación ha mejorado desde entonces, pero todavía las diferencias son ostensibles, pues en el año 2009, en su PIB per cápita, los EEUU superaron en 12.28 veces al de China y en 38.58 veces al de la India.

Tabla No. 1.3 PIB per cáp ita (US$ a prec ios actuales). Potenc ias económicas, países emergentes y Colombia

PAIS 1990 1995 2000 2005 2009 Estados Unidos 23.053,97 27.637,66 35.080,73 42.534,48 45.989,18

Alemania 21.583,85 30.900,67 23.114,23 33.811,21 40.669,67 Francia 21.382,16 26.421,36 21.914,07 34.227,97 41.050,89 China 314,43 604,23 949,18 1.731,13 3.744,36 India 373,70 382,22 452,97 761,97 1.192,08 Brasil 3,088,52 4.755,65 3.701,47 4.741,03 8.230,31

Colombia 1.212,94 2.537,30 2.523,42 3.405,61 5.125,86 Fuente: Datos sobre las cuentas nacionales del Banco Mundial y archivos de datos sobre cuentas nacionales de la OCDE. Banco Mundial.

Durante el periodo analizado los demás países de la muestra mantuvieron, respecto a los EEUU, una proporción muy parecida en su PIB per cápita, es decir, no se dieron saltos tan importantes como los presentados por China e India.

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En resumen, el comportamiento de las dos variables aquí presentadas, señalan la emergencia de dos nuevas potencias económicas, destacándose en mayor grado China que India. Señala también una posible reconfiguración del orden mundial que es necesario tener en cuenta en los análisis del contexto internacional.

A la pregunta por los fundamentos del crecimiento de la economía china, Jorge Castro (2010) en su artículo “Raices del crecimiento Chino”, y el PhD Ricardo Chica,identifican los siguientes factores: • La capacidad de intervención y direccionamiento del estado chino y su decisión

político – ideológica de apostar por la modernización al precio que fuera necesario. • La vinculación del capital extranjero en la construcción de infraestructura y la industria

y no exclusivamente en la especulació financiera. • Los procesos sostenidos de acumulación de capital, altas tasas inversión y de ahorro

interno. • Una política que logra articular el desarrollo del mercado interno con el incremento

constante de las exportaciones. • El constante aumento de la productividiad en todos sus factores. • La mano de obra barata. • Una política de desarrollo territorial, especialmente de las provincias costeras y otras

unidades regionales del sur del país, mientras que las demás zonas permanecían con sistemas productivos tradicionales especialmente en la agricultura.

Como se puede observar, el crecimiento del PIB y del PIB per cápita, para el caso de la China, se explica sobre la base de la interrelación de varios factores que al articularse y retroalimentarse entre sí, logran generar e impulsar un proceso sostenido de crecimiento de los principales indicadores económicos.

1.2 ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL PIB DE COLOMBIA

Para aproximarse aún más al tema, se hace necesario observar el comportamiento de la economía de Colombia para luego compararlo con el departamento de Santander.

Gráfica No. 1.2 PIB Colombia a precios constantes del año 2005. Serie 2000-2009p,

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p

Total Colombia 284,761 289,539 296,789 308,418 324,866 340,156 362,938 387,983 401,744 407,577

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

450,000

Fuente: DANE-Cuentas Nacionales. Elaboración de los autores

17

Se debe recordar que el desempeño normal de la economía es cíclico, esto quiere decir que los años de auge preceden a periodos de crisis y viceversa, y de allí la necesidad de encontrar, en la dinámica económica, tendencias que señalen ciclos largos de expansión o de contracción. El gráfico 1.3 muestra la evolución del PIB en Colombia desde el año 2000 hasta el 2009p. De acuerdo con esta información la economía colombiana presentó un ritmo positivo de crecimiento en el periodo 2002-2007, y una ralentización en su crecimiento para los años 2008 y 2009p.

Gráfica No. 1.3 Tasa de crecimiento PIB Colombia a precios constantes del año

2005. Serie 2000-2009p

1.68%

2.50%

3.92%

5.33%

4.71%

6.70%

6.90%

3.55%

1.45%

0.00%

1.00%

2.00%

3.00%

4.00%

5.00%

6.00%

7.00%

8.00%

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p

Fuente: DANE-Cuentas Nacionales

Respecto a la tasa de crecimiento de la economía colombiana, es importante mencionar que en el lapso 2004-2007, ésta alcanzo un ritmo de crecimiento promedio de 5.91%, creciendo a menor ritmo en los últimos dos años, producto de la crisis mundial, entre otros aspectos. Sin embargo, en promedio durante la primera década del siglo XXI, la tasa de crecimiento logro ubicarse alrededor del 4.08%. En un trabajo liderado por Miguel Urrutia (2001) se calculó, mediante el empleo de un modelo macroeconómico, que entre 1905 y 1924 la economía colombiana creció a una tasa del 5.36%, entre 1925 y 1981 lo hizo al 4.57% y entre 1982 y 1997 el crecimiento fue del 3.85%. Silva Colmenares (2003) reconoce que estas cifras son muy confiables por el amplio periodo que analiza y por el tratamiento técnico, pero advierte que hay que tener cuidado al compararlas con otras tasas, entre otras cosas, porque en 1999 el DANE reestructuró la metodología de la medición del PIB, adicionando otras variables. Teniendo en cuenta las anteriores precisiones, estas tasas pueden asumirse como un indicador de tendencia, donde se aprecia que desde 1982 el país entró en un periodo de menor crecimiento. Los años comprendidos entre 1990 y el 2008 son la continuación de un largo ciclo de lento crecimiento que le impide al país despegar hacia una etapa de mayor desarrollo económico.

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Los datos empíricos señalan que las altas tasas de crecimiento económico acompañaron las economías que despegaron el siglo pasado, las cuales crecieron entre 1966 y 1990 de la siguiente manera:

Gráfica No. 1.4 Tasa de crecimiento anual del Sudeste asiático, promedio 1966 -1990

Fuente: El crecimiento Económico Colombiano en el Siglo XX: Aspectos globales. Grupo Greco.

La base empírica de referencia se torna más fuerte si la comparación se hace con la China, país que ha tenido durante el periodo 1990-2009 un crecimiento cuyo promedio aritmético llega a ser de 10.14%, con tasas de crecimiento del orden del 13% y 14%, para los años 2006 y 20071. Con respecto al comportamiento del PIB per cápita respecto a los procesos de despegue hacia el crecimiento económico sostenido, las experiencias empíricas muestran que es posible empezar estos procesos desde ingresos per cápita muy bajos, como los de China e India, que son menores a los obtenidos en países como Brasil y Colombia.

1.3 COMPOSICIÓN SECTORIAL DEL PIB DE COLOMBIA De acuerdo con la información que se muestra en la tabla 1.4, la participación relativa de los principales sectores que conforman el PIB tiende a permanecer estable, con muy pequeñas variaciones en algunos sectores. Hacia el año 2009p los principales subsectores, en orden de importancia son: servicios con el 34.46%, industria con el 13.85%, comercio con 11.53% y agropecuario con el 6.76%. De manera agregada el sector terciario (servicios, comercio, transporte y servicios públicos) participa con un 56.52% del PIB para ese mismo año; el sector secundario (industria, construcción, minería) con un 28.70%, y el primario con un 6.76%. 1Las cifras son publicadas por el Banco Mundial en http://datos.bancomundial.org/indicador/NY.GDP.MKTP.KD.ZG. consultada el 29 de junio de 2011.

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Tabla No. 1.4 Participación porcentual por grandes ramas de actividad económica dentro del producto interno bruto nacional, a precios corrientes del 2005. Serie 2000-2009p*

PAIS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p

Agricultura 8,3% 8,3% 8,5% 8,3% 7,9% 7,7% 7,4% 7,1% 6,9% 6,8%

Industria 13,9% 14,1% 14,0% 14,2% 14,4% 14,1% 14,3% 14,5% 13,9% 13,9%

Comercio 12,9% 12,9% 12,6% 12,2% 12,1% 11,9% 11,9% 12,1% 11,6% 11,5%

Servicios 38,0% 37,6% 37,1% 35,9% 35,3% 35,1% 34,2% 34,0% 33,8% 34,5%

Minería 5,9% 4,9% 4,8% 5,6% 5,8% 6,3% 6,6% 6,0% 8,1% 7,1%

Construcción 4,2% 4,4% 4,9% 5,0% 5,5% 5,6% 6,1% 6,4% 6,9% 7,7%

Servicios públicos

3,3% 3,8% 3,7% 4,1% 4,1% 4,0% 3,9% 3,8% 3,7% 4,0%

Transporte 6,3% 6,7% 6,8% 6,8% 6,8% 6,9% 6,9% 7,1% 6,6% 6,5%

Otros 7,2% 7,3% 7,5% 7,9% 8,2% 8,5% 8,9% 9,1% 8,6% 8,0%

PIB 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

Fuente: DANE- Cuentas nacionales *El rubro servicios incluye tanto establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas, como las actividades de servicios sociales, comunales y personales.

La vocación hacia el sector terciario, se asemeja con la configuración que tienen los países desarrollados, por ejemplo, se estima que en los Estados Unidos el sector de los servicios representa el 78% del PIB, mientras que sectores como agricultura, silvicultura y pesca, solamente representan alrededor del 1.21% y el minero, el 1.46%2.Sin embargo, hay que tener en cuenta que los grados de desarrollo y el valor agregado en cada sector, difieren entre los países desarrollados y Colombia.

1.4 ANÁLISIS DE LA EVOLUCIÓN DEL PIB DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER

De acuerdo con la información disponible, al comparar su desempeño frente a los demás departamentos, Santander es considerado como un Departamento ganador o en expansión debido a su mayor tasa de crecimiento del PIB y del ingreso por habitante en el contexto nacional durante los últimos años (Maldonado, A., 2008). Como resultado de su dinámica llega a ser el cuarto Departamento con mayor PIB, y el cuarto en el escalafón de competitividad de la CEPAL. Según Maldonado (2008), entre los años 1950 y 1975, Santander ocupaba el sexto lugar dentro de los departamentos con mayor PIB, en 1990 llegó al quinto puesto y desde 2005 se consolidó en el cuarto lugar. Esta mejora en su posición relativa en el contexto nacional se debe a que el Departamento mantuvo entre 1990 y 2005, una tasa de crecimiento promedio del 4.54%, mientras el promedio nacional fue del orden del 2.93%. En relación con el PIB por habitante, el cambio es más significativo, pues en 1950 Santander ocupaba el puesto decimocuarto, en 1975 el noveno, en 1990 el quinto puesto y en el año 2005 llega al cuarto lugar. Entre 1990 y 2005 obtuvo una tasa promedio anual de crecimiento del producto por habitante de 3.16%. A pesar de este buen desempeño, en 2 Tomado de la oficina económica y comercial de España en Estados Unidos. http://www.fedeto.es/area_internacional/DATOS_GENERALES_ESTRUCTURA_ECONOMICA_(DATOS_EEUU).pdf consultada el 29 de junio de 2011.

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el año 2005 la mayoría de la población del Departamento obtenía ingresos bajos, pues el PIB por habitante en pesos corrientes de ese año llegaba a los $8.688.957, esto era $724.000 por persona/mes. El crecimiento económico del Departamento ha estado impulsado por el crecimiento simultáneo de varios sectores como el agropecuario, la construcción y el transporte. Pero entre 1990 y 2005, el impulso estuvo liderado por la industria manufacturera que da cuenta del 30% del crecimiento, y en particular por la industria de refinación de petróleo3 que aporta cerca del 80% del valor agregado industrial y contribuyó con el 94% del crecimiento del sector en el período examinado. Como la industria del petróleo se constituye en un enclave, sus beneficios sólo alcanzan a una proporción muy pequeña de los trabajadores. Para ilustrar el tamaño e importancia de la industria se afirma que si se descuenta el aporte de la refinación del petróleo el tamaño de la economía del Departamento se reduciría en cerca de un 17%. Otro aspecto analizado es que el crecimiento de Santander no obedece a una vinculación creciente con el comercio internacional, pues su tasa de exportación es muy baja con relación al PIB, siendo mayores las importaciones, de tal manera que se genera un déficit en su balanza comercial. No hay rubros fuertes de exportación, el comportamiento de los sectores que exportan es muy inestable y las magnitudes exportadas son bajas. Deduciéndose que el crecimiento del Departamento se sustenta en el mercado interno y nacional. En términos generales Santander se ha caracterizado en la primera década del siglo XXI por ser una economía muy dinámica, con tasas de crecimiento por encima del promedio nacional. Sin embargo, la crisis financiera internacional y la crisis diplomática con Venezuela frenaron su ritmo, trayendo como resultado una disminución en su PIB (Ver Tabla No. 1.5). Tabla No. 1.5 Estructura porcentual del producto interno bruto departamental. Precios corrientes

del año 2005. Serie 2000-2009p DEPARTA

MENTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Pro-medio

Antioquia 13,9% 13,8% 13,8% 13,1% 14,1% 14,1% 13,9% 14,0% 13,5% 13,7% 13,8% Atlántico 4,4% 4,2% 4,2% 4,1% 4,1% 4,1% 4,2% 4,4% 4,2% 4,2% 4,2% Bogotá 26,7% 27,1% 27,2% 26,9% 26,7% 26,4% 26,3% 26,1% 25,5% 25,9% 26,5% Bolívar 3,4% 3,5% 3,5% 4,0% 4,0% 3,9% 4,1% 4,1% 4,0% 4,1% 3,9% Boyacá 2,7% 2,6% 2,7% 2,6% 2,5% 2,5% 2,5% 2,7% 2,8% 2,7% 2,6% Cundi-

namarca 5,1% 5,5% 5,4% 5,4% 5,1% 5,1% 4,8% 4,9% 4,9% 4,9% 5,1%

Meta 2,0% 1,9% 1,9% 1,9% 2,1% 2,2% 2,4% 2,3% 3,0% 3,0% 2,3% Santander 5,7% 5,9% 6,0% 6,1% 6,4% 6,8% 6,9% 7,1% 7,3% 7,3% 6,5%

Valle 11,0% 11,1% 11,1% 10,8% 10,6% 10,4% 10,4% 10,4% 10,1% 10,1% 10,6% Fuente: DANE-Cuentas nacionales

3 En el período 1960-1975 la mitad del crecimiento industrial fue aportada por este sector.

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Tabla No. 1.6 Producto interno bruto por departamentos a precios constantes de 2005. Serie 2000-2009p, millones de millones de pesos

DEPARTAMENTO 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p

Antioquia 39,0 39,2 40,2 41,6 45,2 47,9 50,7 54,6 55,9 56,2 Atlántico 12,3 12,0 12,3 12,5 13,1 13,9 15,2 17,0 17,3 17,4 Bogotá 74,3 75,1 77,6 81,4 85,9 90,0 96,4 102,4 105,7 107,1 Bolívar 10,5 10,8 10,9 12,9 13,4 13,4 14,6 15,6 15,7 15,9 Boyacá 7,7 7,6 7,9 8,1 8,0 8,6 9,0 10,1 10,7 10,6

Cundinamarca 14,1 15,2 15,2 16,0 16,2 17,2 17,8 19,4 20,5 20,5 Meta 5,9 5,9 6,1 6,2 6,9 7,5 8,3 8,9 10,5 12,6

Santander 18,2 18,8 19,4 19,8 21,6 23,0 24,6 26,4 27,8 27,8 Valle 30,2 30,6 31,6 32,6 34,1 35,2 37,8 40,5 41,8 41,9

Total nacional 284,8 289,5 296,8 308,4 324,9 340,2 362,9 388,0 401,7 407,6 Fuente: DANE-Cuentas nacionales

Según las últimas cifras publicadas por el DANE para el año 2009p, el PIB corriente de Santander lo posiciona como la cuarta economía a nivel nacional, con una participación en el PIB total del país de 7.28%. La economía del Departamento está precedida por las de Bogotá, Antioquia y Valle, que presentaron participaciones de 25.86%, 13.65% y 10.08%, respectivamente. Al observar la relación entre el PIB del Departamento sobre el PIB nacional por grandes ramas de actividad económica, se puede inferior que no es todos los sectores Santander se posiciona en un cuarto lugar. Es así como, en el año 2009p en el sector agropecuario, Santander ocupó el quinto lugar con una participación en el PIB nacional del 6.3%. En principal productor agrícola nacional es Antioquia (12%), seguido de Cundinamarca (10.2%), Valle (7.5%) y Boyacá (6.7%) En el sector minero, ocupó el séptimo lugar a nivel nacional con una participación del 4.4%. Precedido de Santander, están los departamentos del Meta (19.8%), Casanare (13.02%), Cesar (12.5%), La Guajira (12.1%), Arauca (8.1%) y Antioquia (5.2%). La industria manufacturera santandereana aportó en el 2009p un 15.5% al PIB nacional, lo que la posicionó en segundo lugar, precedida por Bogotá (21.4%) y seguida por Antioquia (13.7%) y Valle (12.1%). En servicios públicos4, la participación de Santander es baja con respecto a otros departamentos, pues se ubicó en el séptimo lugar con el 3.7% del total nacional. El porcentaje más alto de participación lo tiene Bogotá (27.4%), seguido de Antioquia (20.7%), Valle (10.5%), Atlántico (8.4%), Cundinamarca (3.9%) y Bolívar (3.8%). En el sector de la construcción se ubicó en la tercera posición a nivel nacional, con un 8.4% de participación en el PIB total. En este sector la primera y segunda posición la ocuparon Bogotá y Antioquia (17.3%), respectivamente, mientras que en el sector comercio el quinto, con una participación nacional del 5.1%. Los primeros lugares los ocuparon las economías de Bogotá (28.9%), Antioquia (14.8%), Valle (9.5%), Cundinamarca (5.4%) y Atlántico (5.4%).En el sector del transporte, la cuarta posición a

4Los servicios públicos incluyen: energía eléctrica, gas y combustible, agua y tratamiento de aguas residuales y saneamiento.

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nivel nacional con una participación de 5.8%. El primero lugar lo ocupó Bogotá (26.8%), Antioquia (13.7%) y Valle (11.4%). Por último en el sector de los servicios5, ocupó la posición número cuatro a nivel nacional con una participación de 8.6%, la primera posición fue para Bogotá (71.9%), seguido de Antioquia (27.2%) y Valle (23.4%).

Gráfica No. 1.5 Posiciones de los sectores de la economía santandereana en la economía nacional según la participación porcentual departamental del valor agregado, por grandes ramas de actividad económica, a precios corrientes.

Año 2009p Fuente: Datos Dane-Cuentas regionales. Elaboración equipo Visión Prospectiva de Santander En cuantos a las estadísticas del PIB constante, se puede anotar que, a excepción de Bogotá y Meta, el resto economías más importantes del país, presentaron en el 2009p, tasas de crecimiento inferiores al 1% y en el caso de Santander tasa de decrecimiento del 0.1%. El periodo 2004-2007 fue de auge para la economía departamental, pues su crecimiento promedio en estos cuatro años fue de 7.40%, superando la tasa nacional cuyo crecimiento promedio fue del 5.91%. Sin embargo para el año 2008 se nota claramente la ralentización del crecimiento departamental, dando como resultado el decrecimiento de la economía santandereana en el 2009 (Ver Tabla No. 1.7).

Tabla No. 1.7 Tasa de crec imiento PIB por departamentos a precios constantes del año 2005. Ser ie 2000-2009p

PAIS 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p PRO-MEDIO

Antioquia 0,59% 2,61% 3,31% 8,74% 6,04% 5,80% 7,81% 2,35% 0,47% 4,19%

Atlántico -2,85%

2,25% 1,69% 5,23% 6,16% 9,31% 11,69% 1,88% 0,77% 4,01%

Bogotá 1,10% 3,39% 4,83% 5,54% 4,76% 7,06% 6,25% 3,28% 1,28% 4,17% Bolívar 3,19% 1,19% 17,93% 3,83% 0,18% 8,75% 7,24% 0,72% 0,90% 4,88%

Boyacá -0,46%

3,22% 2,55% -1,20% 7,21% 5,02% 12,79% 5,20% -0,94% 3,71%

Cundinamarca 7,91% 0,30% 4,92% 1,51% 6,15% 3,44% 8,80% 5,75% 0,13% 4,32%

Meta -0,47%

4,03% 0,94% 12,04% 7,40% 11,76% 6,30% 18,28% 19,95% 8,92%

Santander 3,16% 3,57% 2,02% 9,01% 6,34% 6,99% 7,26% 5,56% -0,10% 4,87% Valle 1,39% 3,02% 3,19% 4,64% 3,32% 7,27% 7,20% 3,27% 0,20% 3,72,%

Total Nacional 1,68% 2,50% 3,92% 5,33% 4,71% 6,70% 6,90% 3,55% 1,45% 4,08% Fuente: DANE-Cuentas nacionales

5Incluye: establecimientos financieros, seguros, actividades inmobiliarias y servicios a las empresas y actividades de servicios sociales, comunales y personales.

3. Sector de la construcción

4. Sector transporte-Servicios

5. Sector comercio

7. Sector minero –Servicios públicos

2. Sector agropecuario Industria manufacturera

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Pese a la situación de los últimos dos años, la tasa de crecimiento promedio para Santander entre el 2000-2009p, fue de 4.87%, cifra superior en 0.79 puntos porcentuales a la nacional, la cual fue de 4.08% para el mismo periodo. En lo concerniente al PIB per cápita, Santander sigue teniendo un buen desempeño, tal como se muestra en la Gráfica No. 1.6. Gráfica No. 1.6 PIB per cápita Santander a precios corrientes de 2005, en pesos.

Fuente: DANE-Cuentas regionales

De acuerdo con la información publicada por el DANE en el mes de junio de 2011, el departamento de Santander por su PIB per cápita ocupó en el año 2009 el primer lugar dentro de los principales departamentos del país, con un valor de $18.498.584, en segundo lugar se encuentra Bogotá ($18.112.713), seguido de Valle ($11.813.756) y en el cuarto lugar Antioquia ($11.589.127)6. La información registrada hasta aquí pone de manifiesto que Santander ha tenido en los últimos diez años, un crecimiento sostenido y superior al promedio nacional, que lo ubica como el cuarto Departamento por el volumen de su PIB y, el primero por su PIB per

cápita; por tanto puede calificarse como una dinámica positiva, relativamente exitosa, que debería generar un sano optimismo en la capacidad para superar los retos y lograr los propósitos colectivos de obtener mejores niveles de desarrollo. Pero, si se deja de tener como referencia el contexto nacional y se pasa al contexto internacional, se puede ver que los retos del crecimiento económico son enormes. Por ejemplo, los países en desarrollo que han logrado el despegue han registrado tasas de crecimiento del PIB superiores al 7.3% como Hong Kong y algunos de ellos con tasas

6Este ranking no tiene en cuenta a los nuevos departamentos, de ser así Santander ocuparía un tercer lugar, precedido de Arauca ($19.954.439) y Casanare ($25.790.136).

24

alrededor del 10%, como Corea del Sur, antes de la década del 90 del siglo pasado, o el caso reciente de China con promedios anuales de crecimiento también del 10%. Si se observa el PIB per cápita, hay que recordar que los países desarrollados, como los EEUU, tienen ingresos per cápita hasta doce veces más grande que los generados en nuestro país y que para alcanzarlos se requieren muchos años de crecimiento de la productividad del trabajo colombiano y cambios profundos en la estructura económica.

1.5 ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER

Para continuar con la descripción de la trayectoria reciente de la economía santandereana, se presenta la composición del PIB corriente a nivel de los principales sectores y subsectores económicos en el Departamento.

1.5.1 Principales sectores económicos o grandes ramas de actividad económica de Santander

En la información suministrada en la tabla 1.8 se encuentra que para el último año reportado (2009p), los sectores relevaron el siguiente orden, según su peso en la economía departamental: en primer lugar se encuentra la industria (29.60%), en segundo los servicios (20.53%), seguido de la construcción (8.88%), el comercio (8.16%), en quinto lugar la agricultura (5.84%) y en el sexto el transporte (5.21%).

Tabla No. 1.8 Participación porcentual por grandes ramas de actividad económica dentro del producto interno bruto departamental, a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p

Pro-medio

Agricultura 8,5% 8,6% 9,3% 9,4% 8,4% 7,4% 6,8% 6,4% 6,3% 5,8% 7,7%

Minería 2,6% 2,8% 2,0% 2,9% 3,8% 2,4% 2,6% 2,8% 4,6% 4,4% 3,1%

Industria 19,4% 20,3% 20,6% 22,0% 23,8% 27,2% 28,3% 29,2% 29,0% 29,6% 25,0%

Servicios públicos

2,2% 2,4% 2,3% 2,4% 2,1% 2,0% 2,0% 2,0% 1,9% 2,0% 2,1%

Construcción 7,0% 6,1% 7,2% 7,6% 7,1% 6,0% 6,5% 7,3% 8,3% 8,9% 7,2%

Comercio 11,1% 10,8% 10,0% 10,3% 9,6% 9,2% 8,8% 8,7% 8,2% 8,2% 9,5%

Transporte 5,7% 6,1% 6,6% 6,7% 6,2% 6,0% 5,8% 5,7% 5,2% 5,2% 5,9%

Servicios 29,5% 28,2% 27,1% 25,4% 23,4% 22,0% 21,3% 20,3% 20,0% 20,5% 23,8%

Derechos e impuestos 14,1% 14,9% 14,8% 13,4% 15,5% 17,7% 17,9% 17,8% 16,5% 15,4% 15,8%

Fuente: DANE- Cuentas regionales

Entre los años 2000-2003, los servicios solían ser el sector más importante de la economía santandereana, sin embargo, la configuración cambia en el año 2004, cuando la industria comienza a tomar el primer lugar, haciéndose más notable la diferencia para los últimos tres años reportados (2007, 2008 y 2009), donde ambos sectores han mantenido una relativa estabilidad en sus porcentaje de participación.

25

De igual forma sucede con los sectores comercio y construcción. El primero de ellos hasta el año 2007 se posicionaba por encima de la construcción; configuración que cambia para los dos últimos años (2008 y 2009), cuando el sector de la construcción crece notablemente y se posiciona por encima del comercio con participaciones de 8.28% y 8.88%, frente a porcentajes del orden de 8.19% y 8.16%, reveladas por el comercio. El orden que presentaron los sectores en Santander difiere de la configuración revelada por el país para el mismo año. Es así como a nivel nacional el sector con mayor participación fue el de los servicios (34.46%), en segundo lugar la industria (13.85%), seguido del comercio (11.53%), la construcción (7.71%), la minería (7.14%), y en sexto lugar la agricultura (6.76%). La suma de los sectores servicios, comercio, transporte y servicios públicos, que constituyen el sector terciario, representan el 35.93% del PIB departamental, cifra inferior al 56.52% del nivel nacional. En el nivel nacional cada uno de estos sectores tiene mayor participación a la registrada en Santander, mientras que la industria y la construcción son mayores en el Departamento. Desde la perspectiva sectorial, queda claro que en el Departamento de Santander no existe un solo sector que explique su progreso y que pueda ser considerado su sector líder o motor de desarrollo y hacia el cual se debieran canalizar la mayor parte de los recursos disponibles tanto privados como estatales; por el contrario, las estrategias para el apoyo y fortalecimiento económico deben ser aquellas de mayor alcance o transversales en el sentido que impactan el mayor número posible de sectores económicos. Sin embargo, considerando que algunos sectores como los servicios, en especial los bancarios, y recientemente el comercio, a través de las grandes cadenas, y el transporte masivo tienen dinámicas propias y centros de decisión nacional y hasta internacional, una estrategia de intervención debería apoyar con mayor decisión sectores como el agropecuario, la minería y la industria.

1.5.2 Subsectores económicos o ramas de actividad económica de Santander A partir de la selección de los principales sectores económicos del Departamento, se procede a su desagregación hasta el nivel de los subsectores, tal como se muestra a continuación.

.1.5.2.1 Subsectores de la actividad agropecuaria

En el sector agropecuario el principal rasgo de la dinámica económica durante el periodo del 2000-2009p, es el hecho que todas las actividades económicas que conforman el sector agropecuario, mantienen una participación bastante estable. Sin embargo, se destaca la reducción en la participación que ha mostrado el café, el cual a principio de la década contaba con un peso de 8.56%, y en el año 2009p, su peso fue de 6.47%.

26

El cultivo de otros productos agrícolas continua siendo el principal subsector de esta gran rama, con una participación promedio de 53.62%. Seguido de los productos agrícolas, se encuentra el subsector de producción pecuaria y caza, con una peso promedio de 37.26%. Estos dos subsectores representaban en el año 2009p el 90.88% del total producido en el sector agropecuario. Tabla No. 1.9 Participación porcentual departamental del valor agregado, por ramas de actividad

económica, subsectores agropecuario a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p

ACTIVIDADES 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p Pro-

medio

1. Cultivo de café 8,6% 6,1% 4,7% 5,1% 5,3% 5,8% 7,2% 7,9% 7,2% 6,9% 6,5%

2. Cultivo de otros productos Agrícolas

51,7% 52,4% 58,1% 56,9% 55,5% 52,8% 50,9% 51,1% 55,1% 51,8% 53,6%

3. Producción pecuaria y caza incluyendo las

actividades veterinarias

37,4% 38,9% 34,8% 35,5% 36,8% 38,7% 39,2% 38,2% 34,8% 38,3% 37,3%

4. Silvicultura, extracción de madera y

actividades conexas 1,2% 1,1% 1,2% 1,4% 1,3% 1,5% 1,5% 1,5% 1,5% 1,6% 1,4%

5. Pesca, producción de peces en criaderos y granjas piscícolas;

actividades de servicios relacionados

con la pesca

1,2% 1,4% 1,2% 1,2% 1,1% 1,2% 1,2% 1,3% 1,4% 1,5% 1,3%

Fuente: DANE - Cuentas regionales

Finalmente, las cifras muestran que el subsector productos de la pesca escasamente representa alrededor del 1.27%, lo que ya lo identifica como un subsector de poca relevancia a nivel departamental. Por su especial importancia, al sector agropecuario se le ha dedicado un estudio sectorial, razón por la cual aquí solamente se consigna la siguiente reflexión de carácter general: el gran reto del país es modernizar el sector agropecuario como una de las condiciones necesarias para construir la paz nacional y además, para resolver problemas relacionados con la seguridad alimentaria, la conservación del agua y los bosques, la conservación del aire, la exclusión social y la miseria.

.1.5.2.2 Subsectores de la minería

En el periodo que va del año 2000 al 2009p, el subsector de petróleo crudo, gas natural, uranio y torio, domina en el sector con una participación promedio de 86.71%. El subsector de minerales no metálicos ha aumentado su importancia al pasar de peso de 9.71% en el 2000, a un 11.03% en el 2009p. Por su parte los subsectores de minerales metálicos y extracción de carbón, se mantienen con participaciones promedio inferiores al 1%.

27


económica, subsectores de la minería a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p


medio 6. Extracción de carbón lignitico y

turba 1,0% 1,4% 1,0% 0,4% 0,0% 0,4% 1,7% 1,2% 1,4% 0,9% 0,9%

7. Extracción de petróleo crudo y de gas natural; actividades de servicios relacionadas con la

extracción de petróleo y de gas, excepto las actividades de prospección; extracción de

minerales de uranio y de torio.

88,7% 91,0% 85,1% 88,1% 90,5% 84,0% 80,3% 82,9% 88,8% 87,7% 86,7%

8. Extracción de minerales metalíferos 0,7% 0,0% 0,0% 0,4% 1,7% 1,8% 1,3% 0,2% 0,2% 0,3% 0,7%

9. Extracción de minerales no metalíferos 9,7% 7,6% 14,0% 11,1% 7,7% 13,8% 16,7% 15,7% 9,6% 11,0% 11,7%


Dentro del proceso de reprimarización de la economía colombiana, en el sector minero,

Santander cuenta con opciones en petróleo, oro y carbón. En la producción de crudo,

desde el año 2006 se viene desarrollando el proyecto de recuperación del campo Cira–

Infantas, operación adelantada por Ecopetrol y la compañía Occidental Andina. Durante

dicho año la producción de crudo se incrementó en más de mil barriles por día, al pasar

de una producción diaria de 5.200 barriles a 6.5807. Este es un proyecto sobre el cual las

autoridades departamentales no tienen mayor grado de maniobra, pues es un negocio

que se mueve de acuerdo con la dinámica del mercado mundial del petróleo y es

manejado por Ecopetrol y el Ministerio de Minas en Bogotá.

Sin embargo, un campo para la intervención bastante sensible e importante, es el manejo

de las regalías provenientes de la explotación. Las autoridades nacionales en el mes de

junio de 2011 aprobaron el acto legislativo 013 que reforma los artículos 360 y 361 de la

Constitución Política, con esta modificación en la ley de regalías se rebaja en un 50% la

compensación a los municipios petroleros. El objetivo de esta aprobación es promover el

manejo de las regalías de manera centralizada, y así emplearlas como un instrumento

para solventar problemas fiscales de la nación con el argumento de menguar la

corrupción que se ha generado por el mal uso de las mismas en el nivel departamental.

En lo referente al oro, el incremento en su extracción, depende de la solución final que se

adopte para la explotación moderna de las minas en los municipios de Vetas y California

por la multinacional Greystar Resources, con el proyecto Angosturas. En estos municipios

se ha probado la existencia de un yacimiento de más de 10 millones de onzas de oro.

7Información tomada del comunicado 325 del Ministerio de Minas y Energía. En http://www.minminas.gov.co/minminas/index.jsp?cargaHome=2&id_comunicado=325&opcionCalendar=10consultada el día 10 agosto de 2010).

28

En el caso del carbón las opciones se plantean en la explotación de las minas de San Luis

en el municipio de San Vicente de Chucurí y el Carmen, y potencialmente en las posibles

explotaciones en el Páramo del Almorzadero.

Desde la perspectiva del direccionamiento del desarrollo, estos subsectores comparten

las siguientes características: para ser competitivos se requiere de instalar sistemas

productivos modernos que demandan grandes inversiones, disponibles solamente para

las empresas multinacionales que cuentan con el capital, la tecnología y la capacidad

empresarial requerida. Tienen un impacto ambiental considerable, por lo cual requieren de

una buena dosis de intervención y regulación estatal, especialmente cuando se las

contrapone con la disponibilidad del agua. En general, los grandes procesos mineros en

el país, incluyendo en este caso al petróleo, se han caracterizado por generar procesos

graves de deterioro de la institucionalidad, porque han sido utilizados por los distintos

movimientos armados ilegales para obtener rentas criminales. Frente a esta situación, el

gran reto y compromiso del Estado reside no solo en garantizar los aspectos económicos

y técnicos, sino que también debe garantizar la sostenibilidad ambiental del territorio, y

promover un orden institucional y legal, para evitar que los proyectos mineros tengan

efectos negativos como el deterioro ambiental o el financiamiento del crimen y la

violencia.

.1.5.2.3 Subsectores de la industria

Durante el periodo 2000-2009p, el subsector de los alimentos, bebidas y tabaco presentó

un promedio de 10.55%, resaltándose el hecho de que la participación de este sector se

ha reducido, al pasar de 13.68% en el inicio de la década, a 9.67% en el 2009p. Mientras

tanto, el resto de la industria manufacturera, que incluye la refinación del petróleo, gira en

torno del 89.45%. Su participación durante el periodo es estable y presento un ascenso de

4.01 puntos porcentuales entre el año 2000 y el 2009p.


económica, subsectores de la industria a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p


medio

10 - 19. Alimentos,

bebidas y tabaco 13,7% 12,6% 12,8% 12,4% 10,5% 9,1% 8,2% 8,0% 8,6% 9,7% 10,6%

20 - 37. Resto de la

industria 86,3% 87,4% 87,2% 87,6% 89,5% 90,9% 91,8% 92,0% 91,4% 90,3% 89,4%


Hacia mediados del mes de agosto de 2010 la Cámara de Comercio estimaba que el

aporte por subsectores de la industria en Santander estaba configurado como lo muestra

la Gráfica No. 1.7.

29

Gráfica No. 1.7 Subsectores de la Industria Santander con refinación, 2005

Fuente: Cámara Comercio Bucaramanga

Como se observa la refinación del petróleo aporta el 78.1% del total de la industria, el subsector de alimentos y bebidas el 15.5%, maquinaria y autopartes el 2.2%, minerales no metálicos el 0.9%, muebles 0.7%, prendas de vestir 0.6%. De acuerdo con la misma fuente, al incluir la refinación el Departamento ocupaba el cuarto lugar en el ranking industrial nacional, pero sin refinación pasaba al noveno lugar. Para dar una idea de la importancia de la refinación del petróleo, hay que recordar que Ecopetrol es la empresa más grande del país y una de las cinco principales en Latinoamérica; en el año 2009 obtuvo una utilidad neta de $5.25 billones. En Barrancabermeja se localiza el principal centro de refinación y petroquímica del país con 52 plantas y aproximadamente 3.000 trabajadores vinculados a Ecopetrol, pero con los que están dedicados a la ampliación de la planta pueden llegar a los 5.000. El complejo industrial de Barrancabermeja produce, entre otros, gasolina motor, bencina, cocinol, diesel, queroseno, avigás, gas propano, combustóleo, azufre, ceras parafínicas, bases lubricantes, polietileno de baja densidad, aromáticos, asfaltos, alquilbenceno, ciclohexano y disolventes alifáticos. Para el primer semestre del año 2010, la empresa reportó inversiones por US$1.933 millones8, adquisiciones por US$2.226 millones y estima que en el año 2020 habrá invertido US$80.000 millones. Se han destinado US$2.900 millones para el plan maestro de refinería de Barrancabermeja que entrará en operaciones en el año 2014. Para el proyecto de integración del complejo petroquímico, el cual deberá entrar en operaciones en el año 2020, se destinarán US$5.500 millones.

8Tomado del boletín de noticias de la Secretaría de Prensa de la Presidencia de la República, en: http://oacp.presidencia.gov.co/snerss/detalleNota.aspx?id=27549 consultada el día 10 de agosto de 2010.

30

El predominio de la refinación del petróleo resalta más cuando se mira el tamaño de la empresas registradas en la Cámara de Comercio de Bucaramanga, pues el 94.23% son microempresas, 4.36% pequeñas, 1.07% medianas y solamente el 0.34% son grandes empresas9. De acuerdo con la metodología de la Cámara de Comercio se considera como gran empresa aquella que tiene en activos más de $13.000 millones10. Como se ha podido mostrar, en Santander la refinación del petróleo es determinante en la cuantificación de la estructura industrial y por tanto, para su interpretación con fines de intervención estatal, se consideran por separado los dos conjuntos, por una lado la refinación del petróleo, y por el otro, el resto de la industria. Tradicionalmente se ha considerado la producción de crudo y la refinación del petróleo en Barrancabermeja como enclave petrolero, en el sentido de que esa actividad ha generado, relativamente, muy pocos efectos de arrastre sobre la industria local. Ha de entenderse como relativo porque no se puede desconocer que a lo largo de los últimos ochenta años, alrededor de la actividad petrolera se construyó una ciudad que hoy cuenta con alrededor de uno 359 mil habitantes; y su dinámica, unida con la de Bucaramanga, polarizan el desarrollo de Santander. Desde la perspectiva del direccionamiento del desarrollo, la industria petrolera obedece a propósitos nacionales e intereses multinacionales, quedando en el nivel departamental el reto de promover la transformación de sus relaciones con el entorno local, para superar el estadio de enclave económico y convertirse en sector líder del desarrollo regional. En este sentido tiene mayor pertinencia fortalecer la iniciativa de la constitución del clúster del petróleo, con participación de Ecopetrol, la Gobernación, autoridades locales, empresas privadas y las universidades. Como un producto de su propia dinámica, la refinación de petróleo está impactando fuertemente la configuración productiva de la región del Magdalena Medio al incorporar el biodiesel en su producción, absorbiendo la actual producción de aceite de palma e incentivando la ampliación de este cultivo, con sus respectivas externalidades tanto positivas como negativas. Entre las otras actividades del sector industrial, vale la pena resaltar que la mayoría de ellas están dedicadas a la producción de artículos de consumo para el mercado local y nacional. Información reciente de la Cámara de Comercio de Bucaramanga revela que de una muestra de 324 empresas constituidas y registradas en esa entidad durante el primer semestre del año 2010, todas estaban dedicadas a este tipo de producción, tal como se muestra en tabla siguiente:

9 Información consultada en la página del Observatorio de Competitividad de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, el día 10 de julio de 2011. http://www.compite360.com/default.aspx. 10 Para tener una referencia recuérdese que en el año 2009, las utilidades de Ecopetrol alcanzaron la suma de $5.25 billones.

31

Gráfica No. 1.8 Porcentaje de empresas constituidas en el primer semestre de 2010 según subsector industrial

Fuente: Cámara de Comercio Bucaramanga. www.camaradirecta.com.co Consultado agosto 25 de 2010.

Para esta tipología de industria local, las estrategias y programas liderados por las autoridades locales y entidades de promoción privadas, tienen como fundamento el concepto de competitividad y por tanto están orientadas al mejoramiento del clima local de negocios, la innovación, la conectividad y la promoción y vinculación con los mercados externos. También se ensaya con la creación de clúster y las cadenas productivas. Frente a estas estrategias, la primera impresión que surge al revisar los programas como las apuestas competitivas, la agenda interna etc., donde constantemente aparece el diamante de Porter, es que devienen de una receta universal válida para todas las localidades. Posiblemente algunas fórmulas puedan tener aplicación universal, pero surge como reto, al menos para las universidades, elaborar propuestas teóricas y trabajos empíricos de envergadura que provean instrumentos de intervención más acordes con las realidades locales.

.1.5.2.4 Subsectores de servicios públicos

En el subsector de los servicios públicos se destaca la participación del subsector de energía eléctrica pero con tendencia a perder participación, pues pasa de 53.64% en el año 2000 a 44.34% en el año 2009p, perdiendo 9.30 puntos porcentuales; al contrario, el subsector agua, que tenía una participación del 11.49% en el año 2000, pasa a tener el 24.77% en el 2009p, presentando un aumento de casi 13.27 puntos porcentuales. Otro subsector que también registró un aumento, aunque moderado, fue el gas domiciliario que paso del 17.62% a 19.57% en el último año (2009p). El subsector de servicios de alcantarillado perdió 5.92 puntos al disminuir su participación de 17.24% en el 2000 a 11.32% en el 2009p.

32

Tabla No. 1.12 Participación porcentual departamental del valor agregado, por ramas de actividad económica, subsectores servicios públicos a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p

ACTIVIDADES 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p Pro-medio

38. Generación, captación y

distribución de energía eléctrica

53,6% 51,6% 49,9% 55,6% 45,4% 45,6% 43,3% 41,7% 39,8% 44,3% 47,1%

39. Fabricación de gas, distribución de

combustibles gaseosos por

tuberías.

17,6% 16,9% 16,9% 18,5% 20,5% 19,5% 19,9% 22,1% 23,9% 19,6% 19,5%

40. Captación. Depuración y

distribución de agua 11,5% 12,8% 13,7% 13,9% 22,0% 23,2% 24,2% 22,6% 23,5% 24,8% 19,2%

58. Eliminación de desperdicios y aguas

residuales, saneamiento y

actividades similares

17,2% 18,8% 19,5% 12,1% 12,1% 11,7% 12,7% 13,6% 12,8% 11,3% 14,2%

Fuente: DANE -Cuentas regionales

Los dos subsectores más importantes, la energía eléctrica y el agua, se verán fortalecidos en los próximos años. Por un lado, cuando culmine la construcción del proyecto Hidrosogamoso, se espera un incremento sustancial del subsector eléctrico, que genere recursos fiscales e ingresos netos para el Departamento. Sin duda, el éxito del proyecto promoverá por sí mismo, de ser factibles financiera y técnicamente, los proyectos aguas arriba de la represa, ante lo cual las autoridades departamentales deberán manifestar interés y garantizar el respeto y cumplimiento de las leyes y normas vigentes, especialmente las ambientales, porque en este caso, como en los proyectos de la industria petrolera, el Departamento solamente tiene que ajustarse al funcionamiento de las leyes del mercado y a los intereses nacionales. En cuanto al subsector del agua, también ha de considerarse como un hecho emergente, en cuanto el actual gobierno departamental le ha apostado y destinado importantes recursos a través de su Plan Departamental de Aguas. De acuerdo con noticias recientes, provenientes de la Secretaría de Planeación Departamental, en el año 2011 se iniciará la construcción de los acueductos de Barichara, Los Santos y el Socorro. Además, se espera contar con otros 40 proyectos para los cuales el Departamento ha dispuesto de sus recursos, la suma de $400.000 millones, más los aportes nacionales y municipales con la meta d alcanzar un suma aproximada a los $700.000 millones de pesos, suma considerable y muy importante en relación con los recursos fiscales con que cuenta el Departamento. En este sector y como sucede con todas las buenas iniciativas de los gobiernos de turno, el desarrollo depende de su continuidad por los gobiernos siguientes, en consecuencia, de lo que se trata es de integrar estas iniciativas a la planeación del mediano y largo plazo para garantizar su sostenimiento.

.1.5.2.5 Subsectores de la construcción

El sector de la construcción en Santander está jalonado por el subsector de construcción de obras de ingeniería civil, el cual registro un promedio de 75.25% durante el 2000-2009p. Con un promedio de 24.48%, el resto del sector, lo componen las actividades de

33

construcción de edificaciones completas y partes de edificaciones. El auge de la construcción en el Departamento inicio aproximadamente en el 2006 y se ha extendido durante los últimos años. Tabla No. 1.13 Participación porcentual departamental del valor agregado, por ramas de actividad

económica, subsectores de la construcción a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p


41. Construcción de edificaciones

completas y partes de edificaciones;

acondicionamiento de edificaciones

21,7% 14,4% 24,1% 27,3% 28,5% 24,5% 22,1% 23,3% 32,1% 26,7% 24,5%

42. Construcción de obras de ingeniería

civil 78,3% 85,6% 75,9% 72,7% 71,5% 75,5% 77,9% 76,7% 67,9% 73,3% 75,5%


Según el informe número 85 publicado por el Observatorio de Competitividad de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, en el 2010 se registraron buenos indicadores en materia de obras iniciadas y licenciamiento de nuevos proyectos de construcción, lo cual unido a la disminución en las tasas de interés del sistema financiero, permite inferir que el sector continuará en ascenso. Es importante recordar que uno de los aspectos por los cuales resulta relevante que la construcción se mantenga en ascenso tiene que ver con que este sector es una de las principales fuentes de generación de empleo, además que existe un gran reto relacionado con el alto déficit de vivienda existente tanto a nivel departamental, como nacional11.

.1.5.2.6 Subsectores del comercio

Durante el periodo 2000-2009p, los subsectores que componen el sector del comercio, mantienen una participación estable en donde el comercio ocupa el primer lugar, pese a una leve disminución de 1.31 puntos porcentuales en el último año, al pasar de 69.90% en el 2000, a 68.59% en el 2009p. El segundo lugar corresponde a hoteles, restaurantes, bares y similares, con una participación promedio de 19.44% durante el 2000-2009p. En tercer lugar se ubica el subsector de mantenimiento y reparación de automotores y efectos personales, con una porcentaje de participación promedio de 9.75%. Tabla No. 1.14 Participación porcentual departamental del valor agregado, por ramas de actividad

económica, subsectores del comercio a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p


43. Comercio 69,9% 70,7% 70,1% 71,5% 71,7% 72,4% 72,0% 70,9% 70,3% 68,6% 70,8% 44. Mantenimiento y

reparación de automotores,

reparación de efectos personales y enseres

domésticos

11,1% 10,8% 10,8% 9,9% 9,5% 8,9% 8,8% 8,9% 9,1% 9,7% 9,8%

45. Hoteles, restaurantes, bares y

similares 19,0% 18,5% 19,2% 18,6% 18,8% 18,7% 19,1% 20,2% 20,7% 21,7% 19,4%


11Tomado de “Construcción de vivienda” octubre de 2010-informe número 85 en http://www.sintramites.com/temas/documentos%20pdf/informes%20de%20actualidad/2010/construccion2010.pdf consultado el día 30 de enero de 2011.

34

Uno de los mayores cambios en el comercio, especialmente en Bucaramanga y Barrancabermeja, que posiblemente se extenderá hasta San Gil, es la reciente aparición y consolidación de los almacenes de cadena que están desplazando los canales tradicionales de comercialización como las plazas de mercado y almacenes individuales que predominaban en los centros históricos de las ciudades. El impacto de este fenómeno todavía no ha sido suficientemente evaluado en al menos las siguientes direcciones: ampliación o no de la frontera comercial de las ciudades hacia otros departamentos, desplazamiento de antiguos propietarios y con ellos, sus demandas sobre el mercado local como consumidores y como compradores para la intermediación de bienes producidos localmente y finalmente, el movimiento neto de capital, pues en su mayoría los nuevos establecimientos tienen capital de origen nacional e internacional. Es claro que la regulación del movimiento de estas inversiones es nacional, pero queda abierta la posibilidad de entablar negociaciones entre el gran establecimiento y los productores locales con la mediación de los gobiernos municipales, para generar mecanismos que permitan articular la producción local a los nuevos espacios y modos de comercialización.

.1.5.2.7 Subsectores del transporte

En el periodo 2000–2009p en el sector de transportes se destacan por su participación mayoritaria dos subsectores: el transporte terrestre con una participación promedio de 55.77%. En segundo lugar se encuentra el subsector de servicios de correos y telecomunicaciones, con 31.54% de participación promedio. Tabla No. 1.15 Participación porcentual departamental del valor agregado, por ramas de actividad

económica, subsectores del transporte a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p


medio 46. Transporte por

vía terrestre 54,5 56,3 57,9 59,0 57,3 57,2 54,1 54,6 52,8 54,1 55,8

47. Transporte por vía acuática 4,3 3,4 3,3 3,0 3,3 3,0 3,8 2,4 2,9 3,0 3,2

48. Transporte por vía aérea 2,1 1,8 1,5 1,5 1,4 1,5 1,6 1,8 2,1 1,9 1,7

49. Actividades complementarias y

auxiliares al transporte

6,9 6,8 7,5 8,0 8,9 8,6 8,3 7,4 7,3 7,7 7,7

50. Correo y telecomunicaciones 32,2 31,7 29,8 28,5 29,1 29,9 32,3 33,8 34,9 33,3 31,5

Fuente: DANE - Cuentas regionales En lapso 2000-2009p, el subsector de servicios complementarios y auxiliares al transporte pasó de una participación de 6.94% a 7.72%, ganando 0.78 puntos porcentuales. Con menor participación relativa, alrededor del 3.24% y 1.72%, aparecen los subsectores de transporte acuático y aéreo, respectivamente. Después de acabar con la navegación por el río Magdalena y con los ferrocarriles nacionales, siendo estos los dos medios más baratos para el transporte de mercancías a larga distancia, el país se concentró en el transporte terrestre y de aquí que aparezca como el subsector más importante en el transporte. Santander comparte esta característica. Puesto que este ha sido un subsector muy importante en la consolidación de Bucaramanga como principal centro urbano del nororiente del país, por ser paso

35

intermedio entre la costa atlántica y el centro del país, y con Venezuela por la vía de Cúcuta. Con la construcción de la troncal del Magdalena Medio se pensó que el grueso del transporte se desplazaría hacia dicha troncal, pero no sucedió así. Ahora surge el proyecto de conexión de Bucaramanga con la ruta del sol. Adicionalmente, se proyecta construir a doble calzada, la conexión de la troncal del Magdalena Medio con el puente Guillermo Gaviria, más conocido como el puente a Yondó. La ejecución de estos dos proyectos fortalecerá las potencialidades de Barrancabermeja para crear un nodo de servicios de transporte ínter modal que articule el transporte fluvial por el río Magdalena con el transporte terrestre, incluyendo posibilidades de articulación con el ferrocarril. En este mismo sentido, también se ha mencionado que el Valle del Magdalena Medio ofrece algunas ventajas para la construcción de un aeropuerto de carga alterno a El Dorado de Bogotá y así concluir un gran clúster del transporte inter modal en esa zona.

.1.5.2.8 Subsectores de los servicios

Teniendo en cuenta el PIB total del sector servicios, se resalta que durante el periodo analizado, 2000-2009p, las mayores participaciones fueron en primer lugar, para el subsector de servicios inmobiliarios y de alquiler de vivienda (29.86%), seguido del subsector de servicios a las empresas (17.81%), los servicios de enseñanza (14.26%) y la administración pública y defensa (14.05%). Tabla No. 1.16 Participación porcentual departamental del valor agregado, por ramas de actividad

económica, subsectores de los servicios a precios corrientes de 2005. Serie 2000-2009p

PAIS 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009p Pro-

medio 51. Intermediación

Financiera 8,0% 8,0% 8,1% 8,6% 8,8% 8,5% 8,5% 9,0% 9,8% 10,1% 8,7%

52. Actividades inmobiliarias y

alquiler de vivienda 32,1% 31,2% 30,3% 30,6% 30,1% 29,9% 29,1% 28,6% 27,8% 29,0% 29,9%

53. Actividades de servicios a las

empresas , excepto servicios

financieros inmobiliarios

15,4% 17,2% 17,2% 17,7% 17,5% 17,3% 19,2% 19,6% 19,0% 18,2% 17,8%

54. Administración pública y defensa 16,2% 15,4% 14,4% 12,9% 13,1% 13,4% 13,4% 13,1% 13,9% 14,7% 14,0%

55 y 56. Servicios de enseñanza 13,0% 13,2% 15,0% 14,7% 14,8% 15,3% 14,3% 14,1% 14,6% 13,5% 14,3%

57. Servicios sociales y de salud 5,5% 5,1% 5,3% 5,7% 6,0% 6,4% 6,7% 6,9% 6,5% 6,8% 6,1%

59 y 60. Actividades de esparcimiento y

culturales 5,7% 6,0% 5,7% 5,8% 5,7% 5,5% 5,2% 5,3% 5,0% 4,6% 5,4%

61. Servicio Domestico 4,1% 4,1% 4,1% 4,1% 4,0% 3,8% 3,6% 3,5% 3,3% 3,2% 3,8%

Fuente: DANE - Cuentas regionales El subsector de Intermediación financiera, seguros y servicios conexos se ubicó en el quinto lugar con una participación de 8.73%. Los subsectores restantes son menos dinámicos y mantienen una participación con poca variación a lo largo del periodo.

37

2 EL SECTOR EXTERNO DE SANTANDER Una de las características del modelo de desarrollo del departamento de Santander es su baja vinculación con las corrientes del comercio internacional, manifestada en su reducida participación dentro del total de las exportaciones y las importaciones nacionales y también como una baja proporción en relación con su PIB departamental. En general, no hay rubros fuertes de exportación y el comportamiento de los sectores con oferta exportable es inestable y con magnitudes muy bajas. A continuación se muestran las principales cifras que representan este comportamiento de la economía departamental.

2.1 LAS EXPORTACIONES DE SANTANDER El crecimiento de las exportaciones de Santander en los últimos diez años ha revelado una dinámica creciente, pero inestable; hecho que se explica por la poca diversificación de la oferta exportable y la alta concentración de la misma en un reducido número de mercados de destino. Estas características llevan a que las exportaciones de Santander sean altamente sensibles a cualquier coyuntura económica o diplomática que se presente a nivel internacional o nacional.

Gráfica No. 1.9 Tasa de crecimiento de las exportaciones de Santander. Serie 2001-2010

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Variación 20.50% -24.17 19.02% 51.98% 78.74% -12.93 71.43% 28.87% 10.36% -34.01

-40.00%

-20.00%

0.00%

20.00%

40.00%

60.00%

80.00%

100.00%

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Elaboración del autor

En promedio, en el lapso 2000-2010, las exportaciones departamentales han crecido un 20.98%. Aunque con picos y depresiones muy marcadas. Es así como en el periodo 2003-2005 se presentó un notable ascenso, alcanzando una tasa de crecimiento de 78.74% en el 2005 (las más alta registrada durante la década). Para el año siguiente las exportaciones presentaron un decrecimiento de 12.93%, recuperándose nuevamente en el 2007. En los años 2008 y 2009 la tasa de crecimiento de las exportaciones

38

santandereanas fue positivo, pero mucho menor que las tasas reveladas en otros años, como resultado de la crisis las crisis comercial y diplomática que se presentaron con Venezuela y Ecuador. Aunque en el año 2010, los presidentes de estos dos países y el de Colombia iniciaron el proceso de normalización de sus relaciones políticas los efectos de las crisis se evidencian claramente con la reducción de las exportaciones de Santander en un 34.01%. Tabla No. 1.17 Exportaciones principales economías departamentales y su participación en el total

nacional. Serie 2000-2010, millones de dólares FOB

AÑO COLOMBIA SANTANDER % CUNDINA-MARCA % BOGOTÁ % ANTIOQUIA %

2000 13.037,4 108,3 0,83% 1.666,1 12,78% 96,3 0,74% 1.672,1 12,83%

2001 12.282,3 130,5 1,06% 2.071,1 16,86% 87,8 0,72% 1.756,6 14,30%

2002 11.879,7 98,9 0,83% 2.123,4 17,87% 67,1 0,57% 1.636,5 13,78%

2003 13.128,5 117,7 0,90% 1.954,5 14,89% 77,0 0,59% 1.950,0 14,85%

2004 16.729,7 178,9 1,07% 1.708,9 10,21% 980,7 5,86% 2.348,7 14,04%

2005 21.185,8 319,8 1,51% 1.796,8 8,48% 1.742,2 8,22% 3.028,7 14,30%

2006 24.367,3 278,5 1,14% 1.892,7 7,77% 2.342,6 9,61% 3.362,6 13,80%

2007 29.717,8 477,4 1,61% 2.319,6 7,81% 3.003,0 10,11% 3.982,0 13,40%

2008 37.625,9 615,2 1,64% 2.408,2 6,40% 3.585,8 9,53% 4.038,7 10,73%

2009 32.853,0 678,9 2,07% 1.656,7 5,04% 2.885,4 8,78% 4.125,6 12,56%

2010 39.819,5 448,0 1,13% 1.846,4 4,64% 2.945,1 7,40% 4.714,2 11,84%

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos propios

Durante el años 2000 el Departamento exportó una suma aproximada de

USD$108.269.489 y con una tendencia creciente logró llegar a la suma de

USD$678.946.432 en el año 2009, esto significa que las exportaciones se incrementaron

casi seis veces en un lapso de diez años. Pese a este buen ritmo las exportaciones en el

año 2010 se redujeron en más de USD$230millones, lo que escasamente de la una

participación en las exportaciones del orden de 1.13%. En términos absolutos es un gran

crecimiento, pero todavía queda bastante por avanzar pues el Departamento participa del

7.3% del PIB nacional. En la tabla 1.17se puede observar, además, que Bogotá o

Antioquia exportan hasta más de seis veces el valor de Santander y por tanto su peso en

las exportaciones nacionales alcanza valores del 7.40% y 11.84%, respectivamente, en el

2010.

Para analizar el desempeño del comercio exterior existen varios indicadores que permiten

evaluar el comportamiento del flujo comercial en una economía y establecer análisis

comparativos con otros territorios. Dos de estos indicadores corresponden al Coeficiente

de internacionalización (CI)12 y a la Tasa de apertura exportadora (TAE)13.

12El coeficiente de internacionalización bbusca evaluar el grado de inserción del comercio exterior en la economía regional, de tal forma que mide la relación entre el comercio conjunto de exportaciones e importaciones (expresadas en dólares FOB y CIF, respectivamente), y la actividad económica de la región (PIB corriente departamental, expresado en dólares).

39

En términos generales los resultados de los indicadores, CI y TAE, para el Departamento

son poco representativos. Santander revelo un CI promedio de 5.79% en el periodo

analizado, valor que contrasta significativamente con el CI promedio nacional, el cual se

ubica alrededor de 28.21%. Otras regiones como Bogotá o Antioquia, alcanzaron un

promedio de 22.94% y 27.06%, respectivamente, durante el mismo periodo14.

Tabla No. 1.18 Coef ic iente de internacional izac ión y tasa de apertura exportadora

de Santander. Ser ie 2000-2009p 15

Año CI TAE

2000 5,22% 1,89%

2001 5,28% 2,25%

2002 4,77% 1,68%

2003 5,15% 2,06%

2004 5,97% 2,39%

2005 6,14% 3,23%

2006 5,59% 247,00%

2007 6,23% 3,24%

2008 6,50% 3,45%

2009 7,01% 3,95%

Promedio 5,79% 2,66%

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos equipo Visión Prospectiva de Santander

De igual forma sucede con la TAE, cuyo promedio departamental en el periodo 2000-

2009p fue de 2.66%, versus un promedio nacional de 13.89%. La TAE en Santander pasó

de 1.89% en el año 2000 a un 3.95% en el año 2009p, lo que representa un significativo

aumento de 2.06 puntos porcentuales.

2.1.1 Principales capítulos de exportación

Una vez analizado el comportamiento general de las exportaciones departamentales, es

importante observar cual es la estructura o composición de dichas exportaciones. En la

13La tasa de apertura exportadora corresponde a la relación entre las exportaciones departamentales y el producto interno bruto departamental. 14Respecto al CI es importante mencionar que como este incluye tanto importaciones como exportaciones, muchas veces se corre el riesgo que un CI alto este jalonado principalmente por importaciones, como sucede en el caso de Bogotá, cuya tasa exportadora promedio es de 3.04% y su tasa importadora (importaciones/PIB) de 19.91%. En el caso de Santander no se presenta esta situación, pues su tasa importadora promedio fue de 3.13%. 15 El indicador para el año 2009, es una cifra provisional, debido a que el DANE aún no ha reportado el dato de PIB definitivo para dicho año

40

tabla 1.23 se muestra una oferta de diez capítulos arancelarios, los cuales recogen en

promedio el 83.75% del total de ventas santandereanas al extranjero.

Tabla No. 1.19 Participación de los principales capítulos de exportación sobre el total exportado por el Departamento. Serie 2000-2010

Capítulos 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Promedio

1 Animales vivos 5,2% 8,0% 4,4% 1,6% 3,9% 5,2% 3,1% 0,8% 0,6% 0,7% 0,0% 3,0%

2 Carnes y despojos comestibles

0,0% 1,7% 0,5% 0,6% 2,2% 1,7% 1,1% 16,8% 33,2% 37,4% 0,5% 8,7%

4 Leche y productos lácteos, huevos de ave

6,0% 7,5% 3,7% 1,9% 4,9% 1,8% 1,7% 2,2% 5,7% 1,1% 0,0% 3,3%

9 Café, té, yerba mate y especias

0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 23,3% 30,7% 29,0% 18,4% 9,5% 15,7% 11,5%

27 Combustibles minerales, aceites mineral

0,6% 1,2% 1,4% 3,2% 2,6% 3,0% 2,6% 2,3% 5,1% 24,4% 54,5% 9,2%

32 Extractos curtientes o tintoreros

54,1% 46,3% 45,7% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,1% 2,7% 0,0% 0,0% 13,5%

64 Calzado, polainas, botines, y artículos análogos

3,8% 4,3% 4,9% 4,3% 3,8% 2,2% 2,7% 2,9% 1,9% 1,0% 0,9% 3,0%

62

Prendas y complementos de vestir, excepto los de punto

9,8% 9,9% 13,3% 12,6% 11,9% 6,5% 7,4% 5,8% 3,6% 1,4% 1,6% 7,6%

71 Perlas finas o cultivadas, piedras preciosa

0,1% 0,1% 8,3% 50,4% 52,1% 40,8% 26,5% 19,7% 9,5% 7,4% 6,7% 20,1%

87

Vehículos automóviles, tractores y demás vehículos terrestres

2,9% 5,0% 3,3% 2,1% 4,4% 3,5% 5,0% 4,2% 3,2% 3,5% 4,3% 3,8%

Total principales capítulos 82,6% 83,9% 85,4% 76,7% 85,9% 88,1% 80,7% 83,7% 83,6% 86,3% 84,2% 83,8%

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos del Equipo Visión Prospectiva de Santander De los diez capítulos que resultaron más representativos por su peso sobre el total exportado por el Departamento, sobresalen las exportaciones del capítulo 32 (extractos curtientes) durante el período 2000-2002. Para el periodo 2003-2005 las exportaciones se concentraron en el capítulo 71 (perlas finas o cultivadas).16 Los años 2006 y 2007 fueron aquellos en los cuales se hicieron las más altas exportaciones de café (capítulo 9); y 2008 y 2009, los años con mayores exportaciones de carne (capítulo 2). En el año 2010 un poco más de la mitad de las exportaciones santandereanas correspondieron al capítulo 27 (combustible y aceites minerales).

16Las exportaciones que hace Santander hacia Suiza corresponde básicamente a oro, sin embargo, es relevante anotar que hasta el año 2002, el oro se enviaba en forma de suspensión industrial, utilizada como pigmento, por lo tanto se clasifica en el capítulo 32 (a ello se debe la gran participación de este capítulo en el periodo 2000-2002). A partir del año 2003, los comercializadores y exportadores del oro, notaron que era más ventajoso comerciar el metal sin procesar, y por tanto hubo un cambio de clasificación del producto hacia el capítulo 71.

41

Como se puede apreciar, el Departamento no cuenta con un producto que jalone sus exportaciones de manera constante, sino que han sido diferentes productos los que han marcado la pauta por periodos. También vale la pena resaltar que los sectores tradicionales de la manufacturas de cuero, prendas de vestir y autopartes, aunque son representativos, nunca se han constituido como bienes claves en las exportaciones de Santander. Tabla No. 1.20 Valor de los pr inc ipales capí tulos exportados por Santander I . Ser ie

2000-2010. Mi l lones de dólares FOB Capítulos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

1. Animales Vivos 5,65 10,39 4,30 1,92 6,92 16,74 8,55 3,92 3,56 4,69 0,00

2. Carnes y despojos

Comestibles 0,00 2,22 0,44 0,69 4,00 5,56 3,18 80,41 204,01 253,61 2,24

4. Leche y productos Lácteos,

huevos de ave 6,54 9,74 3,69 2,20 8,75 5,75 4,84 10,38 34,93 7,43 0,00

9. café, té, yerba mate y especias 0,00 0,00 0,00 0,00 0,13 74,64 85,50 138,35 113,01 64,28 70,50

27. Combustibles minerales, aceites

minerales 0,69 1,52 1,38 3,79 4,72 9,70 7,29 10,79 31,30 165,95 244,28

32. Extracto curtientes o tintoreros

58,62 60,34 45,24 0,00 0,00 0,00 0,03 0,32 16,66 0,00 0,00

64. Calzado, polaina, botines y artículos análogos

4,16 5,61 4,86 5,05 6,76 6,97 7,41 13,64 11,40 7,00 3,85

62. Prendas y complementos de vestir, excepto los

de puntos

10,66 12,91 13,18 14,82 21,28 20,71 20,46 27,53 22,25 9,47 7,03

71. Perlas finas o cultivadas, piedras

preciosas 0,05 0,18 8,23 59,32 93,21 130,62 73,76 94,03 58,19 50,09 30,21

87. Vehículos automotores,

tractores y demás vehículos

automotores

3,10 6,55 31,22 2,51 7,86 11,18 13,84 20,12 19,56 23,52 19,31

Total Exportaciones de

Santander 108,27 130,46 98,93 117,75 178,94 319,85 278,48 477,39 615,20 678,95 448,02

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos del autor

Respecto a las variaciones que revelaron los mismos capítulos en el periodo analizado, se

puede resaltar que: Para el año 2010, prácticamente desaparecieron las exportaciones de

animales vivos, carnes y leche (nótese en la tabla 1.23 que su participación es nula) y se

debe a que estos eran los productos que adquiría Venezuela y que debido a la crisis

diplomática con el vecino país se suspendieron las relaciones comerciales, reanudándose

solo a finales de dicho año.

En el 2010, el café presentó un crecimiento de 9.68%, después de haber presentado

decrecimientos en los años 2008 y 2009, del orden de 18.32% y 43.12%.

El rubro que ha tenido mejor crecimiento en los últimos años ha sido el combustible y

aceites minerales, el cual en el año 2008 presentó un crecimiento de 190.19%; en el 2009

42

de 430.13%; y en el 2010 de 47.20%, coincidiendo con los años en los que se ha

posicionado como el capítulo con ventas más altas hacia el exterior.

Tabla No. 1.21 Var iac ión porcentual de los pr incipa les capí tu los exportados por

Santander I I . Ser ie 2000-2010.

Capítulos 00 - 01 01 - 02 02-03 03 - 04 04 - 05 05 - 06 06 - 07 07 - 08

08 - 09

09 - 10

1. Animales Vivos 83,8% -58,6% -55,3% 260,2% 141,8% -0,49 -0,54 -0,09 0,32 -1,00

2. Carnes y despojos

Comestibles - -80,1% 55,7% 480,9% 39,0% -0,43 24,26 1,54 0,24 -0,99

4. Leche y productos

Lácteos, huevos de ave

48,9% -62,1% -40,4% 298,4% -34,3% -0,16 1,15 2,37 -0,79 -1,00

9. café, té, yerba mate y especias

- - - 112981,6% 58831,7% 0,15 0,62 -0,18 -0,43 0,10

27. Combustibles minerales,

aceites minerales 120,5% -9,5% 174,8% 24,5% 105,5% -0,25 0,48 1,90 4,30 0,47

32. Extracto curtientes o tintoreros

2,9% -25,0% -100,0% 120,4% -100,0% - 11,00 51,57 -1,00 -

64. Calzado, polaina, botines y

artículos análogos

34,8% -13,4% 3,9% 34,0% 3,1% 0,06 0,84 -0,16 -0,39 -0,45

62. Prendas y complementos de

vestir, excepto los de puntos

21,2% 2,1% 12,5% 43,6% -2,7% -0,01 0,35 -0,38 -0,57 -0,26

71. Perlas finas o cultivadas,

piedras preciosas 228,1% 4524,9% 621,0% 57,1% 40,1% -0,44 0,27 -0,03 -0,14 -0,40


tractores y demás vehículos

automotores

111,3% -50,9% -22,0% 213,1% 42,2% 0,24 0,45 0,29 0,20 -0,18

Total Exportaciones de

Santander 20,5% -24,2% 19,0% 52,0% 78,7% 0,13 0,71 0,29 0,10 -0,34

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos del autor

El capítulo del calzado lleva tres años consecutivos, 2008, 2009 y 2010, con decrecimientos del orden de 16.39%, 38.56% y 45.06%, respectivamente. Estos decrecimientos dan como resultado su poca participación para los mismos años. De igual forma sucede con las prendas y complementos de vestir (excepto los de punto), capítulo que ha decrecido en promedio un 34.13%, durante el 2008- 2010.Las exportaciones de oro se han reducido en promedio un 30.57% durante los últimos tres años y el capítulo 87 (automotor) presentó un decrecimiento de 17.92% con respecto al monto exportado en el año 2009.

43

2.1.2 Principales destinos de las exportaciones Con respecto a los principales destinos de los productos santandereanos, el 87.68% (promedio sumatoria de participación) de estos, se exportan a catorce países.

Tabla No. 1.22 Participación porcentual de los principales destinos de las exportaciones de Santander. Serie 2005-2010

País 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Alemania 1,84% 5,83% 6,24% 2,46% 1,31% 1,52%

Brasil 0,04% 0,29% 0,32% 0,19% 0,75% 1,79% Canadá 1,66% 2,54% 1,09% 2,16% 1,30% 2,99% China 0,01% 2,11% 0,70% 0,38% 0,09% 2,07%

Ecuador 3,17% 5,97% 4,03% 2,80% 3,69% 7,02% España 0,88% 1,95% 1,25% 1,43% 4,11% 12,94%

Estados Unidos 39,01% 22,43% 13,36% 10,52% 15,62% 35,68% Italia 2,97% 1,54% 1,59% 0,88% 0,58% 0,68%

Japón 3,22% 2,51% 1,29% 1,30% 0,56% 0,53% México 1,24% 1,47% 0,99% 0,78% 1,82% 4,13%

Perú 0,33% 0,30% 0,24% 0,22% 1,19% 2,80% Reino Unido 0,98% 0,77% 1,12% 0,94% 1,27% 3,38%

Suiza 14,81% 21,45% 19,51% 12,04% 7,32% 6,70% Venezuela 17,08% 17,38% 34,93% 53,71% 50,11% 3,88%

Sumatoria participación 87,24% 86,55% 86,64% 89,80% 89,74% 86,10%

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos del Equipo Visión Prospectiva de Santander Las exportaciones hacia Alemania representaron en el año 2010 el 1.52% del total exportado en el Departamento. Hacia este país se exportó café y cacao, con un 91.23% y 4.28%, respectivamente, del total exportador hacia este país. Es importante mencionar el notable decrecimiento que se ha venido dando en las ventas hacia Alemania en los últimos tres años analizados. Brasil ha sido un país que ha venido ganando participación como destino de las exportaciones santandereanas. Al inicio de la década solo un 0.04% de las exportaciones totales se destinaban a dicho país y en el año 2010 adquirió el 1.79% de las ventas que hizo el Departamento al exterior. En este mismo año se exportó en combustible y aceites minerales un total de USD$7.850.865, equivalentes a un 97.84%17 del total de las exportaciones hechas hacia Brasil. Se resalta el crecimiento que presentaron las exportaciones hacia Canadá en un 51.75% para el último año, permitiendo que este país alcanzara una participación de 2.99% sobre el total exportado. El principal producto de exportación hacia el este país lo constituye el café. China ha revelado dos años, 2006 y 2010, cuyas participaciones alcanzaron porcentajes de 2.11% y 2.07%, de las exportaciones totales, respectivamente. Sin embargo, el

17En todos los casos, el porcentaje que acompaña al rubro que se exporta hacia cada destina, corresponde a la participación de cada capítulo sobre el total exportado hacia cada país, y no al total exportado por el Departamento.

44

crecimiento de las ventas hacia este país ha sido muy significativo en el último año, destinándose principalmente: combustibles y aceites minerales (84.43%), cobre (9.76%), y plásticos (3.77%). En los años 2009 y 2010 se registró un notable crecimiento de las exportaciones hacia Ecuador posicionándose como el tercer socio comercial más importante de Santander, adquiriendo el 7.02% de las exportaciones departamentales, especialmente de productos como combustible y aceites minerales, autopartes, prendas y complementos de vestir (excepto los de punto) y metalmecánica. España ha sido un destino en crecimiento para las exportaciones santandereanas. Pasó de una participación de 0.88% en el 2005 a posicionarse como el segundo socio comercial más importante para el Departamento en el 2010 (su posición también se debe a la caída de las exportaciones con Venezuela). Hacia este país se destina principalmente combustible y aceites minerales, capítulo que representa el 91.06% del total de las exportaciones hacia España en el 2010, seguido del cacao (4.26%) y del café (4.23%).

Tabla No. 1.23 Var iac ión porcentual de las exportac iones hacia los pr inc ipales dest inos. Ser ie 2006-2010

País 2006 2007 2008 2009 2010 Alemania 175,18% 83,77% -49,30% -41,08% -23,70%

Brasil 576,17% 91,73% -24,03% 338,40% 57,79% Canadá 32,91% -26,79% 155,99% -33,50% 51,75% China 19075,75% -43,49% -30,37% -73,60% 1419,98%

Ecuador 63,79% 15,64% -10,34% 45,35% 25,57% España 92,50% 9,73% 47,99% 216,56% 107,61% Estados Unidos

-49,93% 2,11% 1,50% 63,75% 50,77%

Italia -54,78% 46,52% -28,36% -26,93% -23,59% Japón -32,01% -12,11% 30,20% -52,35% -37,33% México 3,11% 15,69% 0,86% 158,85% 49,57%

Perú -21,14% 35,75% 17,51% 510,52% 55,11% Reino Unido

-31,72% 149,22% 8,18% 49,61% 74,99%

Suiza 26,09% 55,91% -20,49% -32,88% -39,62% Venezuela -11,39% 244,46% 98,15% 2,97% -94,89%

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos del Equipo Visión Prospectiva de Santander Estados Unidos y Venezuela siempre han sido los dos principales socios comerciales de Santander. Estados Unidos fue el primer comprador en los años 2005, 2006 y 2010, y Venezuela en los años 2007, 2008 y 2009. Es importante resaltar que para el último año analizado (2010) las exportaciones hacia Venezuela se redujeron en un 94.89% y por tanto este país solo captó un 3.88% de las exportaciones santandereanas. La razón de la caída de las exportaciones a Venezuela fue la suspensión de las actividades comerciales con el vecino país por la crisis diplomática entre ambos gobiernos. Hacia Estados Unidos las exportaciones en el 2010 correspondieron a café, combustible y aceites minerales, y productos químicos orgánicos. Hacia Venezuela en el 2010 se exportó combustible y aceites minerales y autopartes.

45

México, Perú y Reino Unido se han consolidado como nuevos destinos de las exportaciones santandereanas. Las exportaciones hacia estos países han crecido en un 49.57%, 55.11% y 74.99%, respectivamente en el 2010. Los principales productos con destino a México, corresponden a combustible y aceites minerales, prendas y complementos de vestir, tejidos de punto y aceites animales o vegetales. Hacia Perú se exporta combustible y aceites minerales, plásticos y sus manufacturas, y bienes de metalmecánica. Mientras que el Reino Unido es importador de café santandereano y aceites animales o vegetales. Suiza ha sido constantemente un fiel comprador de perlas finas santandereanas (capítulo 71), siendo este el único producto que se exporta hacia este destino, sin embargo se resalta el gran decrecimiento revelado en el 2010, cuando las compras de este país se redujeron en un 39.62%. Con lo referente a la crisis política con Venezuela, es importante mencionar que el deterioro de las relaciones fue bastante dramático, al reducirse casi en un 95% las ventas a dicho país. Ante este problema, la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex) advierte lo difícil, largo y costoso que resulta abrir y consolidar nuevos mercados en el nivel internacional y que Venezuela debería ser considerado un mercado “natural” para Colombia y por lo tanto se debía propiciar su recuperación. Durante el primer semestre del año 2010, la misma institución encontraba que se estaban ampliando las exportaciones a China, Francia, Brasil, Costa Rica y Japón, entre otros.18 Y hacia el futuro mostraba algunas potencialidades en los siguientes destinos y productos respectivamente: España: químicos, combustibles, preparaciones alimenticias, instrumentos médicos; Italia: químicos, equipo de transporte, minerales, metales no ferrosos, textiles y confecciones, alimentos, bebidas y tabaco; Francia: productos de plástico, químicos orgánicos e inorgánicos, combustibles; Holanda: confecciones, preparaciones alimenticias, productivos químicos y combustibles; Reino Unido: Bienes manufacturados, combustibles y agroindustria; Mercosur: maquinaria, equipo eléctrico y de transporte, productos químicos, sector automotor, plásticos, papel y tabaco; Mercado común centro americano: maquinaria y equipo de transporte, fertilizantes y químicos, materiales de construcción, preparaciones alimenticias, papel, artes gráficas, sector automotor y autopartes; India: jabones, cosméticos y perfumería, insumos químicos, insumos farmacéuticos, insumos de calzado, materias plásticas, aluminio, productos cerámicos, papel y cartón, aceites esenciales.

2.1.3 Exportaciones de Santander enero-abril de 2011 Al comparar los USD$212.021.473,97 exportados durante los meses de enero a abril del año 2011, frente a los USD$159.443.809,01, exportados en el mismo periodo en el 2010, se puede observar un crecimiento de 32.98% en las exportaciones totales de Santander.

18Al final del año 2010 ya se pueden observar los crecimientos de las exportaciones hacia algunos de estos destinos, tal como lo recomendó la Asociación Nacional de Comercio Exterior (Analdex).

46

Durante estos cuatro meses, las exportaciones del Departamento se han concentrado en

un 91.97% en tan solo cinco capítulos. Del total de las exportaciones, un poco más de la

mitad corresponden a ventas de combustible y aceites minerales; capítulo que continua

con la misma tendencia ascendente que viene revelando desde el 2008. El café se ubico

detrás de las exportaciones de combustible, con una participacion de 30.80%.

Tabla No. 1.24 Valor y participación de los principales capítulos de exportación de Santander.

Serie enero-abril 2011. Dólares FOB

Capítulos Valor exportado 2011 Participación

9 Café, té, yerba mate y especias 65.294.352,05 30,80%

15 Grasas y aceites animales o vegetales 6.088.339,75 2,87%

27 Combustibles minerales, aceites mineral 114.043.618,66 53,79%

29 Productos químicos orgánicos 4.093.909,94 1,93%

87 Vehículos automóviles, tractores y demás vehículos terrestres 5.468.450,37 2,58%

Total exportado cinco capítulos 194.988.670,77 91,97%

Total exportado Santander. Enero-abril 2011 212.021.473,97 100,00%

Fuente: Datos DIAN-SIEX

El último informe de exportaciones publicado por el observatorio de competitividad de la

Camara de Comercio de Bucaramanga19, revela que los principales productos exportados

dentro del capítulo de combustible, para el año 2011, son: carburreactores tipo gasolina y

parafinas con aceite. Los principales destinos para dichos productos son: Estados Unidos,

España y China. En cuanto al café, los principales destinos, entre enero y abril de 2011,

son: Estados Unidos, Canada y Alemania.

2.2 LAS IMPORTACIONES DE SANTANDER

Estudiar las importaciones y las exportaciones de manera complementaria permite evidenciar si el Departamento practica un comercio intraindustrial o interindustrial.20 Y por tanto concluir si se está realmente obteniendo ventajas de su comercio internacional. Al observar las cifras de la tabla 1.25, las importaciones santandereanas estan concentradas basicamente en diez capítulos que recogen en promedio el 81.96% del total importanto en el Departamento durante el 2000 y 2010. De estos capítulos, Santander practica comercio intraindustrial con productos del capítulo 87 (automotor). Los demás se consideran parte de un comercio interindustrial. 19Tomado del informe “Santander exporta”, número 62, consultado el día 30 de junio de 2011 en http://www.sintramites.com/temas/documentos%20pdf/exporta2011/expabr2011.pdf. 20El comercio intraindustrial consiste en el comercio internacional en el que se intercambian productos de la misma industria, es decir, de la misma naturaleza, por lo que no se actúa según las teorías de la ventaja comparativa y de la dotación factorial. Por el contrario, en el comercio interindustrial, se intercambian productos de diferentes industrias, que favorecen la optimización en el uso de los recursos al especializarse cada país y/o departamento, en aquellos productos en los que posee una ventaja comparativa.

47

Tabla No. 1.25 Participación de los principales capítulos de importación sobre el total importado en

el Departamento. Serie 2000-2010

Capítulos 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 Promedio

10 Cereales 22,0% 20,7% 25,7% 31,0% 23,9% 23,2% 26,6% 28,8% 30,8% 24,7% 22,4% 25,4%

12 Semillas y frutos oleaginosos

7,1% 6,9% 7,6% 8,1% 7,7% 7,4% 6,1% 6,8% 5,8% 4,6% 5,2% 6,7%

23

Residuos y desperdicios de las industrias alimentarias

12,9% 12,0% 12,3% 11,4% 9,9% 8,0% 9,1% 11,0% 12,9% 13,1% 10,3% 11,2%

38 Productos diversos de las industrias químicas

2,4% 2,3% 3,5% 1,9% 3,0% 4,5% 4,1% 2,2% 0,4% 2,4% 2,2% 2,6%

39 Materias plásticas y manufacturas de estas materias

2,6% 2,6% 2,5% 3,3% 2,4% 3,0% 3,2% 3,9% 4,1% 2,9% 2,9% 3,0%

73 Manufacturas de fundición, de hierro o acero

0,7% 2,5% 1,8% 1,0% 2,1% 2,6% 2,6% 2,0% 2,1% 11,7% 4,8% 3,1%

74 cobre y manufacturas de cobre

0,1% 0,3% 0,3% 0,2% 0,3% 1,9% 4,1% 3,3% 4,7% 4,0% 7,2% 2,4%

84

Reactores nucleares, calderas, máquinas y aparatos mecánicos

23,9% 18,3% 13,5% 10,4% 21,3% 13,3% 11,3% 13,1% 14,0% 16,8% 16,7% 15,7%

85 Máquinas, aparatos y material eléctrico

6,0% 4,0% 3,1% 2,3% 2,1% 4,1% 3,8% 3,2% 3,4% 1,7% 2,0% 3,2%

87

Vehículos automóviles, tractores, ciclo y demás vehículos terrestres

6,3% 9,2% 8,8% 8,9% 10,0% 11,8% 9,8% 10,5% 7,1% 4,2% 8,3% 8,6%

Total principales capítulos

84,0% 78,9% 79,0% 78,4% 82,7% 79,9% 80,6% 84,7% 85,3% 86,1% 82,0% 82,0%

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos del Equipo Visión Prospectiva de Santander Por su participación promedio el sector con mayor volumen de importaciones corresponde a los cereales (25.43%), el cual resulta de gran importancia por constituirse como alimento para la industria avícola de Santander. Seguido de los cereales, el capítulo con mayor volumen de importaciones corresponde a los aparatos mecánicos (capítulo 84), con un 15.7% de participación promedio. En tercer lugar, el Departamento importa residuos y desperdicios de las industrias alimentarias (11.18%). Capítulo que presentó un decrecimiento del 2.77% en el último año. Del total de las compras realizadas por Santander durante la primera década del siglo XXI, el 8.61% corresponde a bienes del capítulo 87 (automotor), del cual hay que resaltar el gran crecimiento del año 2010 (143.18%), cuando se pasó de importar USD$22.123.914 en el 2009, a USD$ 53.801.854 en el último año registrado. Otros bienes que importa Santander, se relacionan con las semillas y frutos oleaginosos (6.67%), material eléctrico (3.24%), manufacturas de hierro o acero (3.08%), plásticos (3.02%) y productos de la industria química (2.62%).

48

Tabla No. 1.26 Valor de los pr inc ipales capí tulos importados por Santander I . Ser ie 2000-2010. . Mil lones de dólares FOB

Capítulos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

10. Cereales 41,98 36,45 46,73 54,91 63,93 66,67 93,57 127,05 167,67 129,75 145,53

12. Semillas y frutos oleaginosos

13,56 12,17 13,82 14,32 20,71 21,23 21,58 30,00 31,67 24,18 33,64

23. Residuos y desperdicios de las

industrias alimentarias

24,62 21,23 22,35 20,23 26,54 23,16 32,02 48,44 70,08 68,91 67,00

38. Productos diversos de las

industrias químicas 4,53 4,02 6,34 3,33 7,99 12,93 14,34 9,74 2,14 12,69 14,28

39. Materias plásticas y manifacturas de

estas materias 4,91 4,66 4,48 5,85 6,47 8,70 11,41 17,12 22,00 14,96 18,49

73. Manifacturas de fundición, de hierro o

acero 1,34 4,41 3,29 1,76 5,60 7,49 9,06 8,94 11,44 61,35 31,27

74.Cobre y manifacturas de

cobre 0,21 0,57 0,57 0,33 0,89 5,54 14,56 14,73 25,76 20,88 46,65

84. Reactores nucleares, calderas, máquinas y aparatos

mecánicos

45,59 32,36 24,60 18,43 57,10 38,27 39,94 57,71 76,07 88,13 108,26

85. Máquinas, a aparatos material

eléctrico 11,37 7,04 5,68 4,00 5,70 11,92 1,31 13,89 18,54 9,15 13,06


tractores y demás vehículos terrestres

11,95 16,25 15,92 15,68 26,65 34,11 34,38 46,28 38,33 22,12 53,80

Total Exportaciones de Santander

190,57 176,4

1 181,97 177,17 267,84 287,99 352,51 441,27 543,58 525,36 648,96


Tabla No. 1.27 Var iac ión porcentual de los pr incipa les capí tu los importados por

Santander I I . Ser ie 2000-2010. Capítulos 00 - 01 01 - 02 02-03 03 - 04 04 - 05 05 - 06 06 - 07 07 - 08 08 - 09 09 - 10

10. Cereales -13,2% 28,2% 17,5% 16,4% 4,3% 40,4% 35,8% 32,0% -22,6% 12,2%

12. Semillas y frutos oleaginosos -10,3% 13,6% 3,6% 44,7% 2,5% 1,7% 39,0% 5,6% -23,7% 39,1%

23. Residuos y desperdicios de las

industrias alimentarias -13,8% 5,3% -9,5% 31,2% -12,7% 38,2% 51,3% 44,7% -1,7% -2,8%

38. Productos diversos de las industrias

químicas -11,3% 57,9% -47,5% 140,2% 61,7% 10,9% -32,1% -78,0% 492,0% 12,5%

39. Materias plásticas y manifacturas de estas

materias -5,1% -3,8% 30,7% 10,5% 34,6% 31,2% 50,0% 28,6% -32,0% 23,6%

73. Manifacturas de fundición, de hierro o

acero 228,7% -25,5% -46,5% 218,2% 33,9% 20,9% -1,3% 28,0% 436,1% -49,0%

74.Cobre y manifacturas de cobre 167,8% 1,1% -43,0% 171,3% 525,9% 162,7% 1,1% 74,9% -18,9% 123,4%

84. Reactores nucleares, calderas, máquinas y aparatos

mecánicos

-29,0% -24,0% -25,1% 209,7% -33,0% 4,4% 44,5% 31,8% 15,9% 22,9%

85. Máquinas, a aparatos material

eléctrico -38,1% -19,2% -29,6% 42,5% 108,9% 11,7% 4,4% 33,5% -50,7% 42,7%

87. Vehículos automotores, tractores

y demás vehículos terrestres

36,0% -2,0% -1,5% 69,9% 28,0% 0,8% 34,6% -17,2% -42,3% 143,2%

Total Exportaciones de Santander -7,4% 3,2% -2,6% 51,2% 7,5% 22,4% 25,2% 23,2% -3,4% 23,5%


49

Es importante resaltar el crecimiento que han presentado las importaciones de cobre (capítulo 74), al pasar de una participación de 0.11% en el 2000, a una participación de 7.19% en el 2010, cuando el monto total importado alcanzo un valor de USD$46.648.690. En las tablas 1.26 y 1.27, se puede observar que hasta el año 2006 las importaciones santandereanas presentaban un comportamiento bastante inestable y con tendencia al decrecimiento en la mayoría de sus capítulos. Por ejemplo, entre el año 2002-2003, solo los cereales (capítulo 10), las semillas (capítulo 12) y los plásticos (capítulo 39), revelaron tasas de variación positivas. A partir del año 2004 las importaciones totales de Santander comenzaron a incrementarse, de hecho entre el 2003 y el 2004, se presentó un incremento de 51.17% (variación más alta durante toda la década). Esta tendencia creciente de las importaciones se extendió hasta el 2008, sin embargo en el 2009 se presentó un decrecimiento de 3.35%; recuperándose el ritmo de crecimiento nuevamente para el 2010, año en que las importaciones alcanzaron un valor de USD$648.961.503. Las importaciones santandereanas, al igual que las exportaciones, presentan bajos niveles de transacciones, información que se confirma claramente con el indicador de Tasa importadora (TI).21 En la Gráfica No. 1.10 se puede apreciar que durante el periodo 2000-2009p, las importaciones revelaron una participación promedio de 3.13%sobre el PIB departamental.

Gráfica No. 1.10 Tasa importadora de Santander. Serie 2000-2009

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Cálculos del autor Los datos permiten deducir, por tanto, que el departamento de Santander tiene una vocación comercial de carácter doméstico, con una baja vinculación a los movimientos internacionales de mercancías.

2.3 BALANZA COMERCIAL 21La tasa importadora relaciona las importaciones departamentales (expresadas en dólares CIF), sobre el PIB corriente departamental (expresado en dólares).

50

Para finalizar, en la Gráfica No. 1.11 se aprecia que aunque el ritmo de crecimiento de las importaciones es inferior al de las exportaciones, estas superan a las exportaciones en la mayoría de los años, arrojando por tanto, un saldo negativo en la balanza comercial. Solo los años 2005, 2007, 2008 y 2009 revelaron superávit en la balanza comercial. Se destaca el año 2009, cuando el saldo positivo supero los 100 millones de dólares, pero la caída de las exportaciones del año 2010 invirtió la tendencia, haciendo que ésta se deteriorara notablemente al reportar un saldo negativo de 200 millones de dólares para el último año (2010).

Gráfica No. 1.11 Balanza comercial de Santander. Series 2000-2010

-300.00

-200.00

-100.00

0.00

100.00

200.00

300.00

400.00

500.00

600.00

700.00

800.00

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Mill

ones

Exportaciones (USD FOB) Importaciones (USD CIF) Balanza comercial

Fuente: Datos DIAN-SIEX. Elaboración del autor

A través de los datos se puede contrastar que, a diferencia de las teorías económicas que relacionan altas tasas de crecimiento de los países con su comercio exterior, el departamento de Santander ha venido creciendo a mayores tasas que el promedio nacional, pero con un escaso vínculo con el comercio internacional y además, manteniendo un déficit en su balanza comercial durante siete de los once años contabilizados (2000-2010).

Tabla No. 1.28 Flujo comercial de Santander. Serie 2000-2010

AÑO EXPORTACIONES

(USD FOB) IMPORTACIONES

(USD CIF) BALANZA

COMERCIAL

2000 108.269.489,00 190.569.682,00 -82.300.193,00

2001 130.463.388,00 176.413.517,00 -45.950.129,00

2002 98.930.823,00 181.971.819,00 -83.040.996,00

2003 117.745.671,00 177.173.951,12 -59.428.280,12

2004 178.944.330,39 267.838.892,08 -88.894.561,69

2005 319.847.373,53 287.988.360,75 31.859.012,78

2006 278.476.712,80 352.505.408,46 -74.028.695,66

2007 477.389.441,52 441.272.969,58 36.116.471,94

2008 615.196.977,50 543.577.978,67 71.618.998,83

2009 678.946.432,17 525.355.110,90 153.591.321,27

2010 448.020.789,48 648.961.503,00 -200.940.713,52

Fuente: Datos DIAN-SIEX Frente a los resultados observados, vale la pena preguntarse ¿cuáles son las condiciones en el nivel macro, meso y microeconómico, que se deben generar para que Santander también pueda aprovechar las ventajas del comercio internacional y crecer a tasas aún más altas y sostenibles?

51

3 EMPLEO Y MERCADO LABORAL El Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) ha desarrollado encuestas en hogares desde finales de la década de los años sesenta del siglo pasado; a partir de 1970 dio inicio a la denominada Encuesta Nacional de Hogares (ENH) con el fin de medir las principales características socioeconómicas de la población; dicha encuesta se desarrolló hasta el año 2000 de forma trimestral. A partir del año 2000 se inició la Encuesta Continua de Hogares (ECH) para las trece principales ciudades y áreas metropolitanas y desde el año 2001 para el total nacional, cabecera y resto de municipios. En el año 2006, se propone la integración de las tres más importantes Encuestas a Hogares del DANE: la encuesta “Continua de Hogares”, la de “Ingresos y Gastos” y la de “Calidad de Vida”. Así entonces, a mediados de 2006, sobre la base de la actualización, se introduce una serie de mejoras en la ejecución de la recolección de la información y la ampliación de la cobertura para 24 ciudades y áreas metropolitanas, encuesta que actualmente se denomina Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Teniendo en cuenta lo anterior puede clasificarse la disponibilidad de información, así: • Indicadores de mercado laboral en Santander y total nacional: Promedio anual 1996-

2009. • Indicadores de mercado laboral en el Área Metropolitana de Bucaramanga (AMB):

trimestres móviles 1990-2000 y 2001-2010. • Indicadores de mercado laboral total 13 áreas: trimestres móviles 1996-2000 y 2001–

2010. • Indicadores de informalidad en el AMB y total 13 áreas: bianual 1992 – 2000 y anual

2001 – 2008. • Indicadores de ocupación por ramas de actividad y posición ocupacional en el AMB:

2001-2010. • Indicadores laborales de la encuesta anual manufacturera de Santander: anual 1997 -

2008

3.1 POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR (PET) Teniendo en cuenta el cambio metodológico en las encuestas aplicadas por el DANE en

el año 2001, se pueden observar las notables diferencias en las dinámicas de

comportamiento de esta población para cada período: desde 1996 hasta finales del año

2000, el porcentaje de la PET22 presentó un comportamiento cíclico con valles y picos en

1998 y 2000, respectivamente. Mientras tanto, a partir del año 2001 y hasta 2010, la PET

22 Porcentaje constituido por todas las personas mayores de 10 años para las zonas urbanas y rurales en relación con el total de población. Esta PET, a su vez, se divide en población económicamente activa (PEA) y población económicamente inactiva (PEI).

52

ha mostrado un comportamiento lineal y creciente en cada una de las desagregaciones,

tendencia en la que tanto Santander como el AMB han mostrado mayores niveles en

comparación con los indicadores nacionales y los del total de áreas metropolitanas (TAM),

respectivamente: la PET nacional pasó de 75.6% en 1996 a 78.2% en 2009 mientras que

en Santander pasó de 76.0% a 79.9% en el mismo período.

Gráfica No. 1.12 Porcentaje de la población en edad de trabajar. Serie 1996 – 2010.

Fuente: Datos del DANE (ECH y GEIH). Elaboración del autor

Ahora, teniendo en cuenta que la concentración de esta población es mayor en las áreas

metropolitanas (50,2% de la PET de Santander se concentra en el AMB), tenemos que

para el caso del AMB a partir de 2001, la PET superó el promedio del TAM, así: se ubicó

en 76.1% en 1996 y alcanzó 81.2% en 2010 mientras que en el TAM el indicador pasó de

77.6% a 80.4% durante el mismo periodo. Estos resultados indican que Santander y el

AMB cuentan con un gran potencial de mano de obra y, por tanto, un mayor reto en

cuanto a su asignación en el sector productivo.

3.2 TASA GLOBAL DE PARTICIPACIÓN (TGP)

Este indicador se construye para cuantificar el tamaño relativo de la fuerza de trabajo23,

conformada por la PET que trabaja o está buscando empleo, es decir, la población

económicamente activa (PEA) como proporción de la PET.

23 Comparando la PEA y la PET, este indicador refleja la presión de la PET sobre el mercado laboral.

53

Gráfica No. 1.13 Tasa global de participación. Serie 1996 – 2010

Fuente: Datos DANE (ECH y GEIH). Elaboración del autor

Al respecto, como puede observarse en el gráfico 1.13, la TGP muestra tres tendencias

diferenciadas para los periodos 1996-2001, 2002-2008 y 2008-2010, tanto para el nivel

nacional como para Santander y el AMB. Mientras que durante el primero y el último

puede notarse una tendencia creciente, durante el segundo la tendencia es notablemente

decreciente.24 Puede observarse, igualmente, que para todo el período 1996-2010,

Santander ha mostrado tasas de participación muy superiores a las nacionales: la TGP en

Santander transitó desde 62.1% en 1996 a 64.3% en 2009, mientras que la TGP nacional

lo hizo desde 56.4% a 61.5% durante el mismo periodo. Este comportamiento muestra

una excepción en Santander en los años 2007 y 2008, en el que la TGP descendió a

56.8% y 58.4% respectivamente, dada una reducción de la PEA cerca de siete puntos

porcentuales, debido a que durante dichos años alrededor de 89.000 personas se

sumaron a la población económicamente inactiva (PEI), de las cuales 71.000 dejaron de

buscar empleo, porque se minimizaron los incentivos para ello o debido a la insuficiencia

de oportunidades y/o falta de cualificación y bajas remuneraciones esperadas;

fundamentalmente debido a la contracción de la economía por la crisis económica a nivel

global. No obstante, para el año 2009 nuevamente la TGP en Santander muestra un

aumento de 11% en relación con el año 2008, debido a que 104.000 nuevas personas se

integraron al mercado de trabajo en busca de un empleo, debido a los síntomas de

recuperación de la economía.

Ahora bien, la tendencia anterior es correspondiente a la del AMB, cuya TGP se ha

24 En este comportamiento de los indicadores debe tenerse en cuenta el cambio metodológico del DANE al respecto.

54

mostrado siempre por encima de la tasa correspondiente al TAM, con excepción del año

2007 en el que cerca de 41.000 personas dejaron de buscar empleo, reduciendo en 8.5%

la PEA en comparación con el año inmediatamente anterior, haciendo que la TGP

descendiera al 57%. Sin embargo, a partir del año 2008, se ha disparado la TGP en el

AMB, llegando a alcanzar en 2010 el punto más alto del período, correspondiente a

73.34% mientras que la misma tasa para el TAM se ubica en 65.25% para el mismo año.

Todo lo anterior indica que el AMB y el departamento de Santander cuentan con mayores

proporciones de población económicamente activa en comparación con el nivel nacional,

lo cual nuevamente implica unos esfuerzos mayores en cuanto a generación de empleo.

3.3 TASA DE OCUPACIÓN (TO)

Este indicador corresponde a la proporción de personas de la PET que durante el período

de referencia a la encuesta trabajaron por lo menos una hora remunerada o no

remunerada (para el caso de los trabajadores familiares sin remuneración) en dinero o en

especie, o no trabajaron pero tenían un trabajo. A este respecto, el gráfico muestra que

Santander se encuentra en mejor situación que el promedio nacional aunque con un

comportamiento menos estable y caídas más pronunciadas. Esta dinámica en el

Departamento es inicialmente decreciente hasta 1999, momento a partir del cual la TO

asciende de 53.6% a 58.6% en 2005; no obstante, durante 2006 y 2007 la TO de

Santander desciende a 55.0% y 51,1% respectivamente, siendo esta última el nivel

mínimo de ocupación del Departamento durante todo el período estudiado, asociada a la

disminución de la TGP en la misma medida (por disminución en la PEA y aumento de la

PEI). No obstante, la recuperación de la tasa de ocupación en Santander ha sido notable

durante 2008 y 2009, ubicándose en 53.2% y 59.2%, este último el valor más alto

alcanzado en los últimos quince años; nuevamente en un nivel superior a la tasa nacional

que para los mismos años estuvo en 52.0% y 54.1%, respectivamente.

En concordancia con lo anterior, en Santander, desde 1996 a 2007 el número absoluto de

personas ocupadas no aumentó, al contrario, descendió en un promedio anual de 0.05%;

las mayores crisis sucedieron en 1998, 1999, 2004, 2006 y 2007. Sólo a partir de 2008,

hay aumentos considerables en el número total de personas ocupadas, debido

fundamentalmente a los megaproyectos que se vienen desarrollando en el Departamento

desde entonces. Así, Santander pasó de tener 808.000 ocupados en 1996 a 828.000 en

el 2000, 798.000 en 2007 y 946.000 en 2009, siendo este último el año en que mayor

crecimiento ha mostrado: 105.000 nuevas personas empleadas en comparación con el

año 2008, una cifra muy cercana a los 97.000 empleos que se perdieron durante 2006 y

2007.

55

Situación similar se ha presentado en el AMB en comparación con el TAM, la primera ha mostrado recurrentemente niveles más altos en cuanto a ocupación que el TAM; por más de una década, esto es, desde mediados de los años noventa hasta el 2010, el AMB mostró un promedio en la TO de 56.15%, levemente superior al promedio del TAM que se ubicó en 53.32% durante el mismo período. Fundamentalmente, este aumento está determinado por el aumento mayor a la media que la ocupación en el AMB ha tenido en los últimos tres años: de 1996 a 2007 la TO fue en promedio 54.7% mientras que desde 2008 a 2010 esta misma tasa fue en promedio 61.9%. Lo anterior corresponde a una media de 12.000 nuevos empleos por año entre 1991 y 1999, 6.000 entre 2000 y 2007, y 46.000 en los últimos tres años. Debe tenerse en cuenta que en los años 1998, 1999, 2002, 2004 y 2007 se presentaron pérdidas de empleo en promedio de 20.000 personas por año, mientras que en los demás años desde 1992 se ha dado un incremento promedio de 28.000 empleos, mayores en 2009 y 2010 con cifras cercanas a los 50.000 nuevos empleos por año.

Gráfica No. 1.14 Tasa de ocupación. Serie 1996-2010


Asimismo, las tasas de ocupación del AMB han sido similares a las del Departamento en su totalidad, exceptuando el período 2002-2005, este último el período más irregular de los últimos quince años en cuanto a tasas de ocupación se refiere. Como puede verse en la Gráfica No. 1.14, aunque a lo largo de 1996-2001 y 2006-2010 la TO del AMB fue generalmente a la par con la TO de Santander, en el periodo 2001-2005 el comportamiento de este ítem a nivel de Santander y AMB dista entre 3 y 3.5 puntos porcentuales, siendo mejor el comportamiento de la ocupación en el Departamento que en el AMB, situación que se revierte a partir de 2006 hasta la fecha; particularmente, en los últimos tres años el aumento de los niveles de ocupación en el AMB ha jalonado a su vez los del Departamento.

56

3.4 TASA DE DESEMPLEO (TD) De acuerdo al DANE, la población desempleada corresponde a la proporción de la PEA que durante la semana de referencia (semana inmediatamente anterior a aquella en que se realiza la encuesta) se encontraban en las siguientes condiciones: “sin empleo”, es decir, que no tenían un empleo asalariado o un trabajo independiente ni se desempeñaron como trabajador familiar sin remuneración o “en busca de empleo”, es decir que habían tomado medidas concretas para buscar un empleo asalariado o independiente en las últimas cuatro semanas y estaban disponibles para empezar a trabajar.25 Sobre el particular, puede verse en la Gráfica No.1.15 que, las tasas de desempleo (TD) tanto en Santander como en el AMB, comportan una tendencia decreciente para el período 1996-2010, tendencia mucho más notoria en el AMB cuya reducción del desempleo durante el período alcanzó aproximadamente seis puntos porcentuales, muy por encima de la reducción del Departamento que se acercó tan sólo al 1%.

Gráfica No. 1.15 Tasa de desempleo. Serie 1996-2010


Este comportamiento de la trayectoria del desempleo en el AMB, ha sido mejor en comparación con el TAM, exceptuando el período 2002-2005, para el cual las TD del AMB

25Sin embargo, existe una definición más amplia (flexibilizada) del concepto de desempleo, denominado como oculto, el cual considera también como desempleados a quienes en el período de referencia no habían buscado trabajo en las últimas cuatro semanas (porque no creían posible encontrarlo) pero sí habían buscado trabajo durante los últimos doce meses. Finalmente, los desempleados pueden clasificarse en: cesantes (si son personas que habiendo trabajado antes por lo menos dos semanas consecutivas se encuentran desocupadas) y aspirantes (si son personas que están buscando trabajo por primera vez).

57

fueron superiores a las del TAM. Como es de notar, este indicador en el AMB, desde 1997 y hasta 2004, mantuvo una tendencia al alza, con un promedio de 17.1% de desempleo, correspondiente a un promedio de 81.000 personas en esta situación, tendencia que se revierte a partir del año 2005 en el que el desempleo ha venido reduciéndose trascendentalmente, pues si bien la TD aún era muy superior en relación con la tasa en el nivel departamental y nacional, se logró reducir este índice en cerca de 7.8 puntos porcentuales respecto al año 2004, en el que se registró uno de los índices de desempleo más altos de los últimos años. Este proceso, sigue su curso de manera continua hasta el año 2010, ubicándose actualmente el desempleo en 9.9%; sin embargo, esta cifra aún indica que 60.000 personas dispuestas a trabajar no encuentran oportunidades de ocupación. Sobre este fenómeno debe aclararse que la disminución de la tasa de desempleo ha sido real, claramente sólo desde el año 2008, ya que en el período 2001-2007 dicha reducción se debe en buena parte al descenso de la TGP; por ejemplo, en el año 2007 el desempleo se redujo en el AMB de 12.5% a 9.5% y en Santander de 11.4% a 10.1%; no obstante, esto no implicó creación de nuevos empleos sino, al contrario, una reducción de 850.000 a 798.000 ocupados en el caso del Departamento y de 428.000 a 405.000 en el AMB. Lo anterior sucedió debido a la caída de la TGP entre 2006 y 2007 de 62.0% a 56.8% en Santander y de 63.2% a 57% en el AMB, lo que a su vez implica un aumento de la PEI de 586.000 a 676.000 para el total del Departamento y de 284.000 a 338.000 en el AMB, esto fundamentalmente por efecto de cesación y declinación de las expectativas de las personas para buscar y encontrar empleo durante dicho año. Sin embargo, a partir de 2008, tanto el aumento de la ocupación como la disminución del desempleo parecen corresponder a condiciones favorables propias de la economía, dado que la reducción del desempleo ha venido acompañada de tasas de participación y ocupación notablemente ascendentes. Este hecho, bien se puede atribuir al empleo generado por crecimiento de la economía, megaproyectos desarrollados en el área y aumento de personas que generan auto-empleo a través del rebusque (“cuenta-propismo”, empleo informal, trabajo familiar sin remuneración) como se verá con más detalle más adelante. Asimismo, el departamento de Santander muestra una reducción del desempleo a partir del año 2003 llegando en 2009 a una tasa anual de 7.7%, correspondiente a 80.442 desempleados, de los cuales 49.343 (61.3%) se concentraron en el AMB. Al igual que lo sucedido en el AMB, la tasa de desempleo de Santander se ha ubicado mayoritariamente por debajo de los niveles nacionales, exceptuando el período 2002-2005, pese a que el crecimiento del PIB en dicho período fue mayor en el Departamento que en todo el país. Sólo a partir de 2006 Santander vuelve a ubicar su desempleo por debajo de la tasa nacional, de una manera sostenida y en constante decrecimiento, como puede observarse en la gráfica. Más adelante podrán observarse las causas de tal comportamiento y sus características.

58

3.5 SUBEMPLEO O EMPLEO INADECUADO Este indicador es muy importante para analizar la percepción que tienen las personas ocupadas respecto de la calidad de su trabajo. El subempleo corresponde a la proporción de trabajadores de la PEA que manifiestan tener un trabajo inadecuado, ya sea por insuficiencia de horas, insuficiencia de ingresos o por tener una labor impropia de acuerdo a las competencias personales que se poseen. Ahora bien, el subempleo puede ser catalogado como objetivo o subjetivo: el primero corresponde a los trabajadores que manifiestan su deseo de conseguir un empleo con mejores condiciones pero, además, han hecho una gestión para materializar su aspiración y están en disposición de efectuar el cambio; mientras tanto, el desempleo subjetivo se refiere al simple deseo manifestado por el trabajador de mejorar sus ingresos, el número de horas trabajadas o tener una labor más coherente con sus competencias personales sin que haya realizado ninguna gestión para lograrlo. Sin embargo, debe aclararse que debido al cambio de metodología de la ENH26a la ECH27, sólo es posible emitir los primeros resultados relacionados con la tasa de subempleo (TS) hasta el año 2001. Por ende, el análisis de estas variables comprende sólo el período comprendido entre 2001 y 2009 para Santander y total nacional y, 2001-2010 para AMB y TAM, cuyos comportamientos se indican en el siguiente gráfico.

Gráfica No. 1.16 Tasa de subempleo. Serie 2001-2010

Fuente: Datos DANE (GEIH). Elaboración del autor

En este contexto, la Gráfica No. 1.16 indica que Santander ha mostrado unas tasas de subempleo superiores a las nacionales, exceptuando los años 2002, 2007 y 2008. De tal modo, entre 2001 y 2009, la tasa promedio de subempleo en el Departamento se ubicó en

26Aplicada desde 1976 hasta 1999 27 Aplicada desde 2000 hasta 2006

59

32.7%, es decir, un promedio de 319.000 ocupados que consideran su empleo como inadecuado. Ahora bien, desde 2001, la tendencia del subempleo venía en aumento, tendencia interrumpida durante 2007 y 2008 por la caída en la ocupación total, y nuevamente en aumento a partir de 2009 llegando a ubicarse en 30.6%. Como puede observarse, la tendencia del subempleo es muy similar a la de la TO, lo que indica que buena parte tanto del nuevo empleo como de las caídas del mismo corresponden a empleos que los trabajadores consideran inadecuados. Por su parte, el indicador de subempleo del AMB muestra niveles mucho mayores que los de Santander, lo que indica en principio que dada la mayor oferta de trabajo concentrada en las ciudades más importantes del Departamento, las condiciones de trabajo suelen ser menos adecuadas que en el resto de centros de población. Este es un panorama que se cumple para el TAM, como lo muestra la Gráfica No. 1.16. No obstante, debe hacerse notar que durante todo el período 2001-2010, el AMB mostró en promedio una cifra de subempleo de 47.3%, muy superior al del TAM para el mismo período que se ubicó en 43%. Este alto subempleo corresponde en promedio a cerca de 239.000 empleos que los trabajadores consideran inadecuados, cifra que explica el 75% del total de subempleo en el departamento de Santander.

Gráfica No. 1.17 Tasa de subempleo por factores. Serie 2001-2009


Ahora bien, como lo muestra la Gráfica No. 1.16, de acuerdo con el motivo por el cual los trabajadores perciben que su empleo es inadecuado, puede afirmarse que la razón más recurrente es el tema de la insuficiencia de ingresos, que en Santander explica un 28.6% del subempleo durante el período 2001-2009, una cifra levemente superior al 27.1% de subempleo por la misma razón a nivel nacional. En cuanto al subempleo por insuficiencia de horas, éste ha mostrado un comportamiento estable durante el período de alrededor del 9.8% en Santander y 11.7% a nivel nacional; sin embargo, es muy importante notar el

60

aumento que ha venido tomando el empleo inadecuado por competencias: de 2001 a 2005 se mantuvo una tendencia creciente alrededor del 4% en Santander y 3.1% a nivel nacional, no obstante, desde 2006 este aumento triplicó su pendiente, ubicándose en 19.6% en 2009 en Santander, cifra muy superior a la tasa nacional que para el mismo año se ubicó en 14.8%; la diferencia más importante en esta instancia se observa en el año 2007, a partir del cual a nivel nacional la tasa de subempleo por competencias inicia una fase de descenso mientras que en Santander el aumento es sostenido a partir del mismo año y hasta 2009. Esto indica que en el Departamento se está aumentando el empleo inadecuado de acuerdo con el nivel de experiencia y/o calificación de los trabajadores, lo cual a su vez puede explicar también el empleo inadecuado por ingresos. Estos significativos aumentos que acompañan asimismo el aumento de la ocupación y la reducción del desempleo, pueden indicar indirectamente que buena parte del empleo creado en el Departamento, especialmente en el AMB, no cumple con las expectativas de los trabajadores ni existe convergencia entre las características del trabajo ofrecido y demandado. Como puede verse más adelante, una de las explicaciones más contundentes al respecto es la alta informalidad laboral presente tanto en el departamento de Santander como en el AMB.

3.6 SUBEMPLEO OBJETIVO Y SUBJETIVO Como se había mencionado, el subempleo puede ser subjetivo u objetivo (Ver tabla 1.18). Las cifras correspondientes del DANE están disponibles para las áreas metropolitanas. Sobre el particular debe decirse que en el AMB, la tasa de subempleo subjetivo explica el 74% del total del subempleo, lo que quiere decir que la mayor proporción de personas que consideran inadecuados sus empleos, nada hacen para cambiar dicha situación; esto se explica por varias razones: porque consideran que no hay más trabajo disponible en la ciudad, están cansados de buscar un mejor trabajo y no encontrarlo o están esperando la temporada alta, entre otras. Ahora bien, en comparación con el TAM, el AMB ha mostrado -con excepción de los años 2002 y 2007- unas tasas de subempleo subjetivo superiores; mientras que para dicho período el promedio de subempleo subjetivo en el AMB se ubicó en 34.7%, el valor para el TAM estuvo por el 30.5%. No obstante, el comportamiento del subempleo objetivo en el AMB fue muy levemente inferior al del TAM, en la primera este indicador se ubicó en un promedio de 12.2% para todo el período mientras que en el TAM se acercó al 12.5%. Esta situación refuerza lo expuesto en el párrafo anterior y puede observarse más claramente en el gráfico 1.19

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Gráfica No. 1.18 Tasa de subempleo subjetivo y objetivo. Serie 2001-2010


Gráfica No. 1.19 . Tasa Subempleo subjetivo. Serie 2001-2010


Gráfica No. 1.20 Tasa de subempleo objetivo. Serie 2001-2010


Obsérvese ahora el comportamiento de los factores a partir de la desagregación del subempleo hecha por el DANE para el total de las áreas y las ciudades metropolitanas. En el primer caso lo que puede apreciarse mediante las Gráficas No. 1.19 y 1.20 es que el empleo inadecuado por ingresos es la razón más recurrente para considerarse

62

subempleado. No obstante, lo que más resalta en cuanto al AMB es la dinámica entre 2007 y 2008, respectivamente con la reducción y el aumento más significativo del subempleo por insuficiencia de ingresos y horas de todo el período; igualmente, es preciso resaltar que a partir de 2006, el empleo inadecuado por competencias crece sorprendentemente por encima del nivel del TAM. Estas tendencias refuerzan y explican el comportamiento del subempleo a nivel departamental, como ya se explicó con anterioridad.

3.7 INFORMALIDAD La informalidad hace parte importante en el análisis del mercado laboral y, aunque no directamente, también es un indicador fundamental para estudiar la calidad del trabajo generado territorialmente. De acuerdo con la metodología del DANE, la aproximación a la medición del empleo informal que corresponde al porcentaje de ocupados es: empleados particulares y obreros que laboran en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta cinco personas en todas sus agencias y sucursales, incluyendo al patrono y/o socio; trabajadores familiares sin remuneración; trabajadores sin remuneración en empresas o negocios de otros hogares; empleados domésticos; jornaleros o peones; trabajadores por cuenta propia que laboran en establecimientos de hasta cinco personas, excepto los independientes profesionales; patrones o empleadores en empresas de cinco trabajadores o menos; todo lo anterior excluyendo obreros y empleados del gobierno.

Gráfica No. 1.21 Tasa de informalidad. Serie 1992-2010.


De esta manera, aunque el concepto de informalidad abarca un conjunto heterogéneo de trabajadores, que en algunos casos corresponden a mano de obra ocupada en sectores de baja productividad y en otros corresponde a actividades que generan rentas incluso superiores a las rentas de las actividades formales, el empleo informal se ha considerado en el nivel internacional como una aproximación al trabajo precario, pues en la mayoría de los casos su relación de trabajo, de derecho o de hecho, es inestable, temporal y no está

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sujeta a la legislación laboral nacional, a la protección social o a determinadas prestaciones relacionadas con el empleo estrictamente formal. Sobre este tema, el AMB es altamente sensible pues pese a las ventajas que posee en tasas de desempleo en comparación con el nivel nacional, la informalidad ha sido -persistentemente y sin excepción- bastante más alta que en el resto del país. Igualmente, como se observa en la Gráfica No. 1.21, se mantiene la diferencia de diez puntos porcentuales en este indicador entre el AMB y el TAM para el período 1992-2010: mientras en el total de las áreas metropolitanas la relación media entre ocupados formales e informales ha sido de 56:44, en el AMB esta relación ha sido notablemente menos favorable a un nivel de 65:35, como se constata en la Gráfica No. 1.22. Esta situación se explica básicamente por la gran participación en el empleo del AMB que tiene el “cuenta-propismo” en sectores como los servicios y el comercio.

Gráfica No. 1.22 Porcentaje de empleo formal e informal, AMB. Serie 1992-2010


Durante el período 2000 – 2010 el promedio de empleados informales se ubicó en un nivel de 280.000 personas, anotándose un fuerte aumento anual, así: de cerca de 258.400 empleados informales en el año 2000 se pasó a 337.300 en el año 2010. No obstante, la situación que más resalta es que un 73.9% de los nuevos empleos creados durante este mismo período correspondió a trabajo informal; situación que se mantiene en los últimos tres años y cuyo incremento promedio anual de 46.000 nuevos empleos, equivalente a un 62%, se explica por empleos creados en el sector de la informalidad: el nivel de ocupación total pasó en el AMB de 405.212 en 2007 a 543.203 en 2010, sin embargo, la informalidad creció a la par durante los mismos años de 253.066 a 337.329 personas. De los datos mencionados con anterioridad deben señalarse otros aspectos relevantes: en la distribución de la población ocupada informal por sexo en el AMB se encuentra que,

64

con ligeras fluctuaciones durante el periodo 2001-2005, la distribución estuvo en torno a 50% hombres y 50% mujeres; no obstante, a partir del 2006 disminuye la proporción de mujeres ocupadas en el sector informal hasta 45% en 2008. Sin embargo, es preciso anotar que del total de mujeres ocupadas durante el período 2001-2008, 67.1% lo estaban en el sector informal mientras que en la población ocupada masculina se observa que la informalidad representa el 65.6% del total de empleo. Así entonces, la distribución porcentual de los ocupados informales por sexo en el AMB es hoy de 54.7% hombres y 45.3% mujeres, con una tendencia creciente de la participación de los primeros. Asimismo, de acuerdo con el Instituto Municipal de Empleo -Imebu-, por nivel educativo la distribución de los trabajadores informales en el AMB en el año 2007 es la siguiente28: el 2.5% no tiene ninguna formación educativa, el 34.8% tiene nivel educativo primaria, el 52.6% secundaria y el 10.2% educación superior. Debe destacarse que la participación del grupo de personas sin ninguna formación y con nivel de primaria ha disminuido, puesto que en el 2001 se participaba en el 3.8% y 38.5% respectivamente, participación que ha ganado el nivel de secundaria, el cual en el 2001 era del 46.4%. Al respecto, se reafirma la relación entre mayor informalidad en cuanto menor es el nivel educativo y capital humano; por tanto, dadas las exigencias competitivas del mercado, las apuestas de cualificación productivas del Departamento deben ir acompañadas de procesos de cualificación y formación de nivel universitario y más, con el fin de generar condiciones endógenas para la generación de valor agregado y competitividad al interior del territorio. De otro lado, debe hacerse mención de uno de los indicadores más relevantes en cuanto a la precaria calidad del empleo informal: la ausencia de protección social. Según García (2008), el AMB se ubica en un escalón intermedio por debajo del promedio nacional, ya que a pesar de ser una ciudad con cierto desarrollo urbano y tejido empresarial, presenta bajos niveles de cobertura de seguridad social en sus trabajadores (35.9%). Esto se explica, precisamente, por los altos niveles de informalidad producto de la alta proporción de actividades del rebusque, población en la cual el 93.8% no cuenta con seguridad social frente a un exiguo 6.2% restante que sí. Estos indicadores son coherentes con la definición misma del trabajo informal asociado a la inexistencia o precaria protección social del trabajador. Finalmente, como es de esperarse, en la distribución de la población ocupada informal por ramas de actividad se observa que el empleo informal se concentra especialmente en actividades intensivas en mano de obra; los sectores más representativos al año 2007 son: comercio (39.5%), industria (21.7%)29 y servicios (17%); sectores igualmente más representativos en la estructura productiva de Santander. Debe advertirse que, desde 2001, la participación dentro del empleo informal ha aumentado en la industria, el

28Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social del IMEBU. Estudio del Mercado de Trabajo Área Metropolitana de Bucaramanga. Bucaramanga, 2008. 29La alta representatividad de la industria en la informalidad se explica por el alto porcentaje -cercano al 95%, que representan las micro y famiempresas en el total de empresas existentes en el AMB. Del total del empleo creado por la industria manufacturera, el 55% corresponde a la informalidad, de acuerdo con el IMEBU.

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comercio, la construcción, las actividades inmobiliarias y los transportes y comunicaciones al mismo ritmo que se ha evidenciado una leve disminución en los sectores de agricultura, minas y canteras, servicios financieros y servicios personales. De otro lado, al tener en cuenta el porcentaje de empleo formal e informal en cada sector, se reafirman los sectores de comercio (84%); transporte, almacenamiento y comunicaciones (72%); construcción (69%); actividades inmobiliarias (60%); industrias manufactureras (55%); agricultura (52%) y servicios (42%) como lo que se crean mayor número de empleos en la informalidad. Asimismo, se destacan los sectores de servicios públicos (100%); intermediación financiera (77%); explotación de minas y canteras (62%) y servicios (58%) como los sectores con mayor porcentaje de empleo formal en el AMB. En conclusión, teniendo en cuenta todo el panorama descrito con anterioridad, debe ser un tema de reflexión pública el hecho de que el AMB, a pesar de ser un territorio con una importante participación de la industria y bajos niveles de desempleo, tenga a las actividades del sector informal como las principales en la generación de puestos de trabajo, pues esto afecta la forma de producir localmente y contrarresta el efecto positivo del desarrollo industrial. En el AMB, a pesar de una alta absorción de fuerza de trabajo del sector industrial, ésta ha venido disminuyendo: entre 2001 y 2007 en promedio la industria generaba el 21.9% del empleo total, promedio que entre 2008 y 2010 se ha reducido a 18.8%; lo cual ha venido acompañado de un aumento de la proporción de empleo en el sector terciario que explica alrededor del 53% del empleo total. Sumado a lo anterior, aún gran parte del empleo industrial permanece en la informalidad, razones por las que Bucaramanga se reconoce como una de las áreas metropolitanas con mayor proporción de trabajadores en actividades del “rebusque”, que actualmente sobrepasa el 40% del total de ocupados. Esto implica un desplazamiento de actividades productivas por oficios de menor calidad, lo que contrarresta el efecto del proceso industrial, dando como resultado neto una menor calidad del empleo que se genera. Este componente local de la informalidad puede asociarse a la estructura sectorial de la producción, la cual está ligada de manera importante a las actividades terciarias, el comercio y otro tipo de actividades manufactureras más informales y menos productivas, que implican un freno en la capacidad de absorción de la fuerza de trabajo en el sector formal tanto en la industria como en los demás sectores.

3.8 OCUPACIÓN SEGÚN RAMAS DE ACTIVIDAD Y POSICIÓN OCUPACIONAL Si se hace referencia a la población ocupada según la rama de actividad económica en la que se desempeña, lo que puede advertirse en el AMB durante los últimos diez años es, nuevamente, una participación relevante del sector que corresponde al comercio, hoteles y restaurantes con un porcentaje constante superior al 30%; servicios sociales comunales y personales en el segundo lugar con cerca del 22% de los ocupados y la industria manufacturera con un promedio de 21%. Es decir, que estos tres sectores explican alrededor del 74.7% del total del empleo generado, mientras que el restante 25.3% de trabajo en el AMB es generado en los sectores de transporte, almacenamiento y

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comunicaciones (9.2%); actividades inmobiliarias (6.6%); construcción (4.9%); agricultura, pesca, ganadería, caza y piscicultura (2%); intermediación financiera (2%); electricidad, gas y agua (0.5%) y explotación de minas y canteras (0.4%), respectivamente. (Ver gráfico 1.18) Esta dinámica es similar a la composición porcentual del empleo en el TAM, con la de excepción que el AMB presenta niveles de participación levemente superiores en el sector de la industria (2.4%) y comercio, hoteles y restaurantes (2%) para todo el período analizado, mientras que en el sector servicios comunales, sociales y personales así como en actividades inmobiliarias, el AMB ofrece una participación inferior en dos puntos porcentuales que la que representan estos mismos sectores en el total de áreas metropolitanas a nivel nacional.

Gráfica No. 1.23 Composición porcentual de ocupados según rama de actividad, AMB. Serie 2001-2010


Es necesario destacar, como se evidencia en la Gráfica No. 1.23, el descenso de la participación del empleo en el sector servicios e industria en 4 y 3 puntos porcentuales respectivamente, en el empleo total, teniendo en cuenta los años 2001 y 2010 como referencia. Asimismo, durante este período, resalta el aumento de la participación del empleo en los sectores de actividades inmobiliarias, construcción y transporte, almacenamiento y comunicaciones, cada uno alrededor de dos puntos porcentuales. Igualmente, debe tenerse en cuenta la tendencia constante en la participación del empleo en el sector comercio, hoteles y restaurantes alrededor del 32%. Como se indicó anteriormente, la composición sectorial del empleo, aunada a la estructura productiva del Departamento, explican las debilidades en cuanto a subempleo e informalidad presentes en el AMB.

67

Gráfica No. 1.24 Composición porcentual de ocupados según posición ocupacional,

AMB. Serie 2001-2010


Ahora, en el plano de la composición del empleo según posición ocupacional, el

diagnóstico en comparación con el nivel nacional diverge un poco, en la medida en que

los datos del AMB ya no presentan tendencias tan similares a las del TAM. De acuerdo

con las Gráficas No. 1.23 y 1.24, en el total de las áreas metropolitanas los “cuenta-

propistas” alcanzan un promedio -en los diez años- cercano al 34%, mientras que en el

AMB la cifra se mantiene cuatro puntos porcentuales por encima de la media.

Caso contrario ocurre con la proporción de empleados particulares, que para el TAM

representa un porcentaje próximo al 47% del empleo total mientras que en el nivel del

AMB apenas alcanza el 42.4% durante los últimos diez años. Sin embargo, la dispersión

de las tendencias del AMB y el TAM es particularmente notoria a partir del año 2007 y

durante los tres últimos años, período que coincide con el aumento de ocupación y

disminución del desempleo en los niveles más importantes en el AMB: la participación del

“cuenta-propismo” en el empleo total pasa en 2006 de 32.4% a 44.3% en el año 2010, es

decir de 139.000 a 240.000 personas laborando en estas condiciones, en la misma

medida que el empleo particular se reduce de 47% a 35.9% en el mismo período. Esta

situación indica que a su turno, los trabajadores pierden su empleo y los aspirantes, que a

causa de lo anterior encuentran siempre más difícil conseguir un puesto de trabajo, o bien

han engrosado las filas del desempleo, o bien se han dedicado a trabajar como

independientes, ya sea bajo forma de outsourcing (verdadero o falso) o de trabajos de

rebusque de baja productividad.

68

Gráfica No. 1.25 Composición porcentual de ocupados según posición ocupacional,

TAM. Serie 2001-2010


Y aunque en el TAM la tendencia general es similar, las diferencias con el AMB son amplias: la participación del “cuenta-propismo” en el TAM pasó en 2006 de 31.5% a 38% en el año 2010, mientras que el empleo particular se redujo de 49.2% a 45.6% ; esto quiere decir que la participación del empleo por cuenta-propia en el AMB ascendió mucho más que a nivel nacional, caso contrario al del empleo particular que en el AMB se redujo doce puntos porcentuales en los últimos cuatro años mientras que en el total de áreas metropolitanas sólo cayó en cerca de cuatro puntos porcentuales (Ver Gráfica No. 1.25). Lo anterior, nuevamente, contribuye a explicar las características y condiciones particulares del trabajo en el AMB en cuanto a subempleo e informalidad, las cuales son más desfavorables en comparación con el promedio del país, del mismo modo que reafirma el hecho de que gran parte del empleo creado en los últimos tres años en el AMB ha sido por cuenta propia, explicación de la informalidad. A esto se suma que la participación del empleo del gobierno es también un punto porcentual inferior en el AMB que a nivel nacional, al mismo tiempo que la participación del trabajo familiar sin remuneración es mayor en 1.5% y el empleo por ser patrón o empleador es superior en tres puntos porcentuales. Esto último está altamente asociado a la estructura micro y famiempresarial del AMB.

3.9 EMPLEO EN LA INDUSTRIA Un último indicio estadístico de la estructura laboral del departamento de Santander puede encontrarse en la Encuesta Anual Manufacturera -EAM- que realiza el DANE. Al analizar la trayectoria de la población ocupada y distinguir la proporción del personal remunerado de manera permanente y temporal, puede entenderse porqué a pesar de que

69

la industria ocupa un lugar muy importante en la generación de empleo en el Departamento, aún persiste el problema del subempleo y la informalidad. De acuerdo con esta encuesta, cuyos resultados están disponibles desde 1997 hasta 2008, la composición porcentual de los trabajadores remunerados entre permanentes y temporales se ha modificado de forma significativa en el transcurso del período: en Santander la participación del personal permanente en la industria descendió desde 86.4% en 1997 a 58.3% en 2008, lo que quiere decir que durante el mismo período la participación del personal temporal en la industria aumentó de 13.6% a 41.7%. Y aunque esta transformación de la industria santandereana obedece a tendencias de reestructuración laboral de orden nacional y regional, es de resaltar que Santander muestra durante todo el período analizado niveles inferiores de personal permanente en comparación con el porcentaje nacional; es decir, mayores niveles de contratación temporal en el sector industrial que en el resto del país. (Ver Gráfica No. 1.26).

Gráfica No. 1.26 Personal ocupado en la industria según condiciones de contratación, AMB. Serie 1997 - 2008

Fuente: Datos DAN Encuesta Anual Manufacturera (EAM). Elaboración del autor

Esto sucede porque el aumento del empleo temporal permite reducir de forma importante el costo de la planta de personal, los contratos temporales son exonerados de un importante sobrecosto no salarial y los trabajadores temporales reciben salarios promedio inferiores a los de sus homólogos permanentes: según las encuestas de hogares y dependiendo del sector de actividad considerado, los primeros tienden a ser pagados, en promedio, entre un 25 y un 30% menos que los segundos. Por supuesto, esto favorece la precariedad laboral, así como la percepción de empleo inadecuado y la informalidad, sobretodo en industrias manufactureras de menor tamaño.

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3.10 RELACIÓN ENTRE DESOCUPACIÓN Y PRODUCCIÓN BRUTA EN SANTANDER

Finalmente, puede analizarse la relación existente entre el crecimiento de la producción del Departamento con la evolución de la tasa de desempleo. Al respecto, se evidencia en la Gráfica No. 1.27 que las tendencias de largo plazo en Santander son convergentes entre estos dos indicadores, lo que reafirma la relación indirecta entre el crecimiento del PIB y la tasa de desempleo. No obstante, no en todos los años un aumento de la producción significó una reducción del desempleo, caso de los años 1999, 2000 y 2004. En comparación con el nivel nacional, es notorio un mayor crecimiento de la producción de Santander así como una disminución similar del desempleo, mayor para los casos de 2006 y 2007. De igual modo, destacan los años 2004 y 2005 ya que a pesar de que Santander tuvo una tasa de crecimiento del PIB muy superior a la nacional, la tasa de desempleo del Departamento también se ubicó por encima de la tasa de desempleo nacional. Gráfica No. 1.27 PIB y tasa de desempleo, total Santander y nacional. Serie 1997-

2007.

Fuente: Datos DANE. Elaboración del autor

71

4 BIBLIOGRAFIA • Castro, Jorge. (2010). Raíces del Crecimiento Chino. Publicado en • http://www.economiapersonal.com.ar/wp-content/uploads/2011/07/las-causas-del-crecimiento-

de-china-por-jorge-castro.pdf • CEPAL, Escalafón de la competitividad de los departamentos en Colombia, Serie Estudios y

Perspectivas No 16, Bogotá, Agosto de 2007. • García Cruz, Gustavo Adolfo. Informalidad Regional en Colombia Evidencia y Determinantes

En: Desarrollo y Sociedad, primer semestre de 2008. • Grupo Greco. El crecimiento Económico Colombiano en el Siglo XX: Aspectos globales.

Disponible en « http://www.banrep.gov.co» Consultado el 11 mayo de 2010. Bogotá, D. C., enero de 2001 - No. 2. ISSN0124-0625. En http://www.banrep.gov.co/documentos/publicaciones/pdf/20.pdf

• Maldonado, Alberto. “Departamento de Santander -territorio Ganador”. CEPAL, 2008. • Martínez Carreño, Augusto. Seminario sistema financiero y mercado de capitales. ANDI – ANIF

-Cámara Comercio Bucaramanga, agosto 4 de 2010. • Observatorio del Mercado de Trabajo y la Seguridad Social del IMEBU. Estudio del Mercado de

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Disponible en http://www.webpondo.org/files_jul_sep_2004/urrutiaposada.pdf • Silva Colmenares, Julio. Colombia: Crisis del Crecimiento Económico. 1990 -2002. Economía

y Desarrollo, Volumen 2 número 2, septiembre 2003.

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DIMENSIÓN

URBANO FUNCIONAL

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LISTADO DE TABLAS

Tabla No. 1.1 Nivel de urbanización ......................................................................................................... 85

Tabla No. 1.2 Modo vial- sistema de carreteras de Santander ................................................................ 90

Tabla No. 1.3 Tipología de la capa de rodadura de las vías de Santander ............................................... 90

Tabla No. 1.4 Aumento de carga por el río Magdalena ........................................................................... 99

Tabla No. 1.5 Disponibilidad de navegación por el rio Magdalena .......................................................... 99

Tabla No. 1.6 Municipios Zona de Integración Fronteriza (ZIF) Colombo-Venezolana .......................... 111

Tabla No. 1.7 Posiciones municipales según ley de Zipf - rango tamaño poblacional .......................... 114

Tabla No. 1.8 Jerarquías Funcionales ..................................................................................................... 116

Tabla No. 1.9 Centros funcionales según jerarquía, funciones y vías. .................................................... 123

Tabla No. 1.10 Usos del suelo AMB .......................................................................................................... 132

Tabla No. 1.11 Cobertura de servicios en el AMB .................................................................................... 133

Tabla No. 1.12 Indicadores de gestión fiscal y administrativa del AMB 2008 .......................................... 137


Gráfica No. 1.1 Tipo de terreno Santander y nacional ................................................................................ 90

Gráfica No. 1.2 Carriles vías de Santander .................................................................................................. 91

Gráfica No. 1.3 Movimiento anual de pasajeros hacia Santander, sólo vuelos regulares nacionales ...... 101

Gráfica No. 1.4 Movimiento anual de pasajeros vuelos nacionales regulares 1992-2009 ....................... 102

Gráfica No. 1.5 Movimientos de carga aérea de Santander ..................................................................... 102

Gráfica No. 1.6 Ley de Zipf con AMB ......................................................................................................... 115

77

LISTADO DE FIGURAS

Figura No. 1.1 Plan 2500 para Santander ................................................................................................. 92

Figura No. 1.2 Corredores priorizados ....................................................................................................... 94

Figura No. 1.3 Metrolínea fase 1 ............................................................................................................... 95

Figura No. 1.4 Red férrea nacional ............................................................................................................ 97

Figura No. 1.5 Fotografía Tren del Carare ................................................................................................. 98

Figura No. 1.6 Modelo de ocupación ....................................................................................................... 106

Figura No. 1.7 Sistema urbano de Colombia (Datos año 2000) .............................................................. 107

Figura No. 1.8 Subsistemas viales del entorno santandereano. .............................................................. 108

Figura No. 1.9 Corredores de desarrollo .................................................................................................. 112

Figura No. 1.10 Centros funcionales .......................................................................................................... 119

Figura No. 1.11 Análisis de viabilidad municipal ....................................................................................... 120

Figura No. 1.12 Corema del modelo de ocupación en Santander ............................................................. 126

Figura No. 1.13 Escenarios de ocupación .................................................................................................. 129

Figura No. 1.14 Áreas metropolitanas....................................................................................................... 131

Figura No. 1.15 Conurbación urbana en el AMB ....................................................................................... 136

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INTRODUCCIÓN Como soporte básico para el análisis territorial se parte de dos referentes teóricos que no se contradicen, sino que, por el contrario, pueden complementar perfectamente el análisis de la región de estudio, la teoría de sistemas y el modelo de desarrollo endógeno30. Comprender la “organización” espacial implica analizar los elementos, las dinámicas y los procesos que ocurren en el espacio; esto se hace de dos maneras: retrospectiva y prospectivamente. El primer caso implica reconocer las acciones emprendidas en el pasado por los actores y la manera como éstas explican lo que ocurre hoy; en el segundo caso, los actores pueden imaginar y plasmar en proyectos aquello que quieren o acuerdan cambiar, mejorar o transformar en su territorio, para cumplir la visión deseada. En concordancia, este diagnóstico está enfocado a lo prospectivo y se expresa de forma sintética, constituyendo un documento abierto, susceptible de ser enriquecido, tanto en razón del análisis de información complementaria a la conocida y procesada hasta la fecha, como al resultado de las aportaciones externas puedan producirse en el proceso de participación que ahora se inicia. Uno de los principales objetivos a conseguir a partir de los resultados obtenidos del diagnóstico y con el proceso prospectivo, es disminuir las disparidades regionales, cerrando la brecha en el desarrollo económico y social entre el área metropolitana y los distintos municipios del departamento de Santander. En consecuencia, se evidencia la necesidad de planificar y ordenar el territorio teniendo en cuenta las realidades territoriales de los municipios del departamento (diferenciando mínimamente dos realidades territoriales, por un lado la región andina santandereana y por otro lado el Área Metropolitana de Bucaramanga, AMB y los municipios del valle del Magdalena santandereano) y su relación funcional con otras entidades territoriales. Esto con el propósito de insertarnos funcionalmente y de forma competitiva en el mercado interno y externo, respetando los ecosistemas como ejes estructuradores del modelo de ocupación del territorio para lograr la sostenibilidad en la producción de alimentos y agua31 y el aprovechamiento de los recursos naturales del departamento. El documento aborda este análisis, profundizando en el estudio de cuatro apartados que a su vez se organizan por temas tratados, así: • Clasificación del territorio (urbano, expansión urbana, rural suburbano, resto).

30Las fuentes de información son básicamente secundarias, teniendo como soporte principal el Censo DANE 2005, información de los distintos ministerios del país, informes de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, Secretaría de Planeación Departamental, universidades de la región, superintendencias, prensa escrita, entre otros. 31 Al menos catorce municipios con vulnerabilidad por escasez de agua, buena cobertura de acueducto y alcantarillado, pero sin oferta adecuada del recurso hídrico.

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• Sistema de comunicación vial y de transporte (vial, aéreo, fluvial, férreo, masivo, puertos multimodales).

• Análisis funcional de los centros urbanos (jerarquización, articulación, equipamientos). • Visión de largo plazo del AMB y sus principales municipios. Un aspecto positivo a destacar a nivel Departamental, es la ejecución de grandes proyectos de infraestructura -algunos todavía en fase de proyección pero cuyo inicio de ejecución está asegurado - unos a cargo de la nación como los casos del Plan 2500, la Ruta del Sol, la concesión Zona Metropolitana de Bucaramanga, la conexión troncal del Magdalena (puente Guillermo Gaviria) y la construcción de la segunda calzada Bucaramanga – Cúcuta. Otros proyectos de nivel regional como el diseño e inicio de ejecución del plan vial departamental que propone como meta para el año 2018, tener en el departamento de Santander 1070.01 kilómetros pavimentados para llegar al 45.31% del total de la red vial secundaria. Es importante mencionar la ejecución de otros grandes macroproyectos en la región, como la implementación del Sistema de Transporte Masivo en el AMB, la modernización de la planta de refinación de petróleo, en Barrancabermeja, a cargo de Ecopetrol, la construcción de la hidroeléctrica del Sogamoso, la represa del Acueducto de Bucaramanga y el proyecto de construcción de 10.000 unidades de vivienda en Piedecuesta. Una vez se hagan realidad estos proyectos, se modificará por completo la dinámica económica y social del departamento. Sin embargo hay que señalar algunas problemáticas que se detectaron en el modelo urbano-funcional de la región. Estas fueron: La concentración de la población urbana, medida a través del nivel de urbanización, señala claramente que ésta se encuentra localizada, en su gran mayoría, en tan sólo cinco municipios que contienen el 62% de la población del departamento, mientras que 73 municipios sólo tienen el 22.8% de ella. Estos municipios corresponden a los cuatro del Área Metropolitana de Bucaramanga, más Barrancabermeja. De hecho, las tasas de crecimiento intercensal, señalan que sólo 25 municipios tuvieron tasas de crecimiento positivas además de los anteriores, los localizadas a orillas de la troncal central (San Gil, Socorro, Barbosa) y Cimitarra especialmente; es decir que se está ante un proceso de despoblamiento de buena parte del territorio departamental. Las explicaciones tienen que ver con la concentración de la inversión pública, de servicios y de oportunidades de empleo en las grandes ciudades; la crisis del sector rural, pues cerca de 83 municipios tienen como base de su economía el sector agropecuario, el mal estado de las vías secundarias y terciarias (de las que corresponden al departamento de Santander sólo el 17% están pavimentadas y el 26% en afirmado) que dificultan la comunicación y el transporte de la producción hacía los mercados; la concentración de la propiedad rural y el conflicto político interno que han originado grandes desplazamientos hacía los centros urbanos, así como los altos niveles de pobreza que soportan estos municipios.

81

La falta de integración con otras regiones del país. Lo cual se evidencia con el análisis de las orientaciones y objetivos de los grandes macroproyectos que se están ejecutando en el país, en especial proyectos de planificación regional como el proyecto Aerópolis, el cual se encuentra integrado a la ciudad región Bogotá-Cundinamarca, la región económica de planificación de Boyacá (REP Boyacá), el caso del proyecto de integración binacional Norte de Santander con Venezuela y proyectos de infraestructura como la Ruta del Sol y carreteras de la montaña en Antioquia. El análisis evidencia que el departamento de Santander no aparece integrado a estos macroproyectos, y más desintegrada aún queda su principal área económica y donde se registra el mayor asentamiento poblacional, el Área metropolitana de Bucaramanga (AMB). Aunque el espacio santandereano tiene buenas oportunidades de comunicación en el contexto nacional, al tener un gran potencial de acceso al principal río del país, acceso a buena infraestructura vial de orden nacional, potencialidades para un aeropuerto internacional, contar con modo férreo activo y potencial geográfico para la ubicación de un puerto multimodal; estas potencialidades no se han materializado en términos reales. Es importante clarificar que aunque por cualquiera de estos medios se podrían movilizar, sin mayor dificultad, bienes y personas dentro de la región y al resto del país, y que se tienen planteados proyectos de interconexión por los modos vial, férreo y fluvial, esto no soluciona la problemática de una posible desintegración con las principales iniciativas del país, al no tener un proceso de planeación con visión supra regional. Evidentemente Santander tiene grandes retos hacia el futuro en esta materia: el proyecto estratégico del Puerto Multimodal en el Magdalena Medio, integrado con el proyecto del Tren del Carare, la construcción de un aeropuerto internacional, la integración con la frontera venezolana por el alto del Escorial, y con los Llanos-Arauca, a través de una nueva carretera, la carretera Curos-Málaga; la doble calzada Bucaramanga- Barrancabermeja y la vía San Gil-Charalá-Duitama. La aplicación de la Ley Rango-Tamaño al modelo urbano-funcional actual del departamento, dio como resultado un comportamiento alométrico que supone, teóricamente, que hay asentamientos que crecen de forma más rápida que otros como consecuencia de la competencia para apoderarse de unos recursos limitados; este comportamiento, combinado con las funciones urbanas (servicios, facilidades, infraestructura, actividades institucionales o económicas que ofrecen los municipios), permite caracterizar la estructura espacial del departamento como una estructura discontinua o inarmónica, y el establecimiento de unas regiones funcionales: Urbe central, el AMB; Centro intermedio, Barrancabermeja; Pequeños centros, Vélez, Barbosa, Socorro, San Gil, Málaga, Oiba; Centros locales y de servicio rural, Puerto Wilches, Sabana de Torres y Cimitarra. Si se consideran las tendencias poblacionales, cuyas mayores tasas de crecimiento se registran en el AMB y Barrancabermeja; el desplazamiento de la dinámica económica

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hacia el valle medio del Magdalena; la crisis por la cual atraviesan muchos municipios32, la diversidad ambiental y cultural de los mismos entes territoriales (en los cuatro planes prospectivos provinciales realizados hasta ahora se propone dividir las provincias en 28 microrregiones); los altos niveles de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas, etc., se pone de relieve el debate del ordenamiento territorial actual y la viabilidad de funcionamiento de un gran número de entes territoriales en el interior de Santander. El análisis de la situación actual del AMB, definida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC como una metrópoli regional, evidencia que este territorio concentra de manera macrocefálica gran parte de las dinámicas socioeconómicas de la región, convirtiéndose en un importante polo de atracción, pero que así mismo, ayuda en gran medida a la acentuación de los desequilibrios territoriales; así que la adecuada gestión de este territorio metropolitano es un reto clave de futuro para el Departamento. Los datos muestran que el 53% de la población total del departamento se concentra en el AMB, el 65.41% de las viviendas urbanas, el 56,17%, 57,14% y 57,9% de las unidades en servicios, comercio e industria del departamento respectivamente, el 58,79% de las entidades bancarias y el 61,9% de los centros de conciliación del departamento. La actividad económica se centra en servicios con el 81,6%, el sector secundario o industrial con 17% y 1,40% del sector primario o agropecuario. La cobertura de servicios en general presenta buenos indicadores, con coberturas promedio del 97,2% en energía, 87,3% en alcantarillado, 88,9% en acueducto, 84% en gas, 85,7% en recolección de residuos y 100% de cobertura en telefonía celular y trasmisión de datos. Por otra parte, el departamento presenta varias problemáticas: la localización en el nido sísmico de la falla de Bucaramanga; la escasez de suelo urbano, especialmente para la construcción de vivienda de interés social; problemas de vulnerabilidad por escasez de agua -que se espera sean solucionados temporalmente con la construcción del embalse de Tona-; segregación socio espacial (evidente polarización norte-sur) e informalidad urbana, frente a lo cual es posible que los problemas sociales, como la delincuencia y la vivienda precaria, sigan igual o aumenten. Así mismo, los municipios que conforman el AMB han mostrado dificultades para desarrollarse institucional y territorialmente, por problemas de movilidad, desigualdad social, disparidades y desequilibrios en la estructura político- administrativa y financiera y la duplicidad de funciones del orden municipal. En el caso administrativo existían a 2009 27 secretarías (sumadas las secretarías de los cuatro municipios) para atender una población de un poco más de un millón de habitantes, cuando para el caso del distrito metropolitano de Bogotá, con más de siete millones de habitantes, se cuenta con doce secretarías, esta comparación evidencia en cierta medida la ineficiencia de la estructura administrativa vigente. Frente a estas problemáticas se propone como uno de los temas a debatir la cuestión de la gestión metropolitana vs la autonomía municipal, en el marco de un territorio sostenible que trascienda el hecho municipal y dé paso al hecho metropolitano. Asimismo se plantea

32Sólo 18 de ellos cumplen con el requisito poblacional demandado por la Ley 617 de 2000, el cual exige una población mayor de 14.000 habitantes para conformar un municipio, así mismo, muchos tienen problemas de sostenibilidad fiscal, pues 82 están clasificados en la sexta categoría.

83

el desarrollo de la gestión del suelo como política de planificación y de financiamiento urbano. Frente al anterior panorama, en el que la idea de la viabilidad y pertinencia del área metropolitana como institución ha sido desbordada, y se constata que no es suficiente para potencializar el progreso de la región, la ley permite optar por una nueva figura o entidad territorial denominada distrito, en la cual cada uno de los municipios deja a un lado su autonomía administrativa para entrar a ser parte de una sola ciudad. La propuesta de pasar a ser un distrito ha estado en el ambiente académico y gremial, sin embargo, ha tenido como principal obstáculo la voluntad política, objetando un retroceso en la descentralización administrativa. Así entonces, en el marco de la construcción de la visión de futuro para Santander 2019-2030, queda planteada una pregunta: ¿será posible implementar un modelo de ordenamiento territorial que disminuya los desequilibrios regionales y los conflictos por uso del suelo, incremente la funcionalidad territorial y la racionalidad político-administrativa? Este es un gran debate que debe asumir la sociedad santandereana, pues tiene que ver con la construcción de nuevas identidades territoriales.

85

1 CLASIFICACIÓN DEL TERRITORIO Según las proyecciones poblacionales de Santander para el año 2009, con base en censo DANE 2005, el 74,08% de la población departamental vive en las cabeceras urbanas y el 25,91% vive en el resto del territorio departamental. Los cinco municipios más urbanizados del departamento aglomeran el 62% de la población total, mientras que los 73 municipios más pequeños apenas agrupan el 22,79% de la población departamental.

Tabla No. 1.1 Nivel de urbanización33

(NU) Indicativo nivel de urbanización rango gradiente urbano-rural

NU Santander

Clasificación de las

localidades

Rangos de

población Número de municipios Población total Porcentaje

Urbana Más de 50000

habitantes 5 municipios 1.256.421 62,8668

Mixta urbana de 20000 a 50000 9 municipios 286.459 14,3334

Mixta rural de 5000 a 20000 39 municipios 354.372 17,7315

Rural Menos de 5000 34 municipios 101.291 5,06824 Fuente: Elaboración propia con datos Censo DANE 2005.

En tal sentido y a pesar de que el mayor porcentaje de población departamental vive en áreas urbanas, la gran mayoría de municipios del departamento tiene características innegables de ruralidad (cerca de 83 municipios tienen como base de su economía el sector agropecuario). El indicador nivel de urbanización (NU)34 para el departamento es de 39,45% en el nivel de población, mientras que la aproximación en el nivel de municipios es de 8,62%. A partir de la revisión de los Planes de Ordenamiento Territorial, POT y/o Esquemas de Ordenamiento Territorial, EOT de los municipios que conforman el departamento de Santander35 se intenta realizar una identificación de la clasificación del territorio en el departamento; esta información debe entenderse en términos de marco de referencia o elementos de juicio y no necesariamente como realidad propiamente dicha. La Ley 388 de 1997 en su Artículo 30, Clases de Suelo, reglamenta que los municipios a través de su plan o esquema de ordenamiento territorial clasificarán el territorio municipal o distrital en suelo urbano, rural y de expansión urbana y que asimismo en el interior de 33Los niveles poblacionales para la clasificación se definieron teniendo en cuenta el indicativo de nivel de urbanización propuesto por Unikel, L., G. Garza y C. Ruiz Chiapetto (1974) y se ajustaron los rangos poblacionales utilizados en la categorización municipal emanada de la Ley 617 de 2000. 34 NU: Nivel de urbanización: 100% más urbanizados; 50% urbanización intermedia y 0% menos urbanizados; Pt: Población total municipio; P5: población localidades mayores a 20000 habitantes; P50 población localidades mayores a 50000 habitantes: NU= [[1/2{P5+P50}/Pt]*100]. 35 Actualmente se encuentran en revisión varios de los POT y EOT de los municipios del departamento, siendo necesario actualizar los datos encontrados en esta tabla, puesto que se tratan de datos del año 2002 en la mayoría de casos.

86

estas clases podrán establecerse las categorías de suburbano y de protección, de conformidad con los criterios generales establecidos36. En suelo urbano Santander cuenta actualmente con 49.473,50 ha que corresponden a las áreas urbanas y centros poblados de los 87 municipios del departamento. En suelos de expansión urbana hay un total de 4.706,93 ha37. Estas zonas se distribuyen en sectores inmediatos al perímetro urbano y por norma se deben destinar prioritariamente a vivienda. La media del área declarada como suelo de expansión para los municipios santandereanos es del orden del 45,31% del área urbana actual, dato que puede considerarse una proporción alta en la medida en que por norma, estas zonas se supeditarán al crecimiento esperado del área urbana y a los instrumentos de gestión del suelo que haya dispuesto cada municipalidad38. El suelo rural representa el 96,87% del área total de Santander, que es de 30,539 km según la sumatoria de áreas de los POT municipales, esta área difiere de los 29.703 km., que según el IGAC tiene Santander (ver anexo 1). Con relación a la gestión y gobierno del suelo rural, la Ley 388 de 1997, establece que el componente rural de los POT (artículo 14) debe contener entre otros:

(…) La localización y dimensionamiento de las zonas determinadas como suburbanas, con precisión de las intensidades máximas de ocupación y usos admitidos, las cuales deberán adoptarse teniendo en cuenta su carácter de ocupación en baja densidad, de acuerdo con las posibilidades de suministro de

36El suelo urbano puede ser definido como los suelos destinados a usos urbanos y que disponen de infraestructura vial y redes primarias de acueducto, alcantarillado, energía y con aptitud de ser urbanizados. Asimismo, dentro de esta categoría se encuentran también los suelos con proceso de urbanización incompleto pero con posibilidad de consolidación. En este sentido, las áreas que conforman el suelo urbano tienen que ser delimitadas por perímetros y pueden incluir los centros poblados de los corregimientos. Sin embargo, en ningún caso el perímetro urbano podrá ser mayor que el denominado perímetro de servicios públicos o sanitarios. Suelo de expansión: Para la delimitación de estas zonas la ley establece que se deben tener en cuenta, como condicionantes, la ampliación de la cobertura del perímetro sanitario y la demanda de nuevas áreas para vivienda. La determinación de este suelo se debe ajustar a las previsiones de crecimiento de la ciudad y a la posibilidad de dotación con infraestructura para el sistema vial, de transporte, de servicios públicos domiciliarios, áreas libres, y parques y equipamiento colectivo de interés público o social. Pertenecen por definición, zonas con muy buenas condiciones de urbanizar. El suelo rural (Artículo 33): Constituyen esta categoría los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y actividades análogas. Es el área comprendida entre los perímetros de la zona urbana y los límites geográficos de los municipios (salvo que exista una zona de reserva o protección). Está constituido por el suelo que no forma parte del área urbana o de las zonas de expansión, dentro del cual se sitúan asentamientos humanos dispersos o caseríos que actúan como focos de servicios comerciales, institucionales, de salud, educación, recreación y de transporte. 37 Tan solo se contó con información de 41 municipios del total departamental, mientras que los restantes 46 municipios no se encontró información de la clasificación de suelo dentro de esta categoría. 38 Vale la pena aclarar, que para el AMB esta área representa apenas el 2% del territorio, mientras que en el caso de Barrancabermeja se acerca al 19% del área total municipal. Se pone de relieve el problema del crecimiento urbano concentrado en unas pocas urbes y la posible falta de suelo disponible para urbanizar, sobretodo en el primer caso.

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servicios de agua potable y saneamiento, en armonía con las normas de conservación y protección de recursos naturales y medio ambiente. (…) La expedición de normas para la parcelación de predios rurales destinados a vivienda campestre, las cuales deberán tener en cuenta la legislación agraria y ambiental.

Lo anterior pone de relieve el tema de las condiciones para la parcelación y/o sub-urbanización del suelo rural, como uno de los temas centrales en el momento de realizar la clasificación y ordenamiento del suelo, siendo este componente objeto de reglamentación por parte de las administraciones locales. La revisión de los POT demuestra que muchos presentan grandes vacíos y silencios en estos temas, que pueden estar facilitando la presión para la parcelación y subdivisión en tipologías de ocupación más semejantes a las del suelo urbano39. El suelo suburbano40 puede ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, intensidad y de densidad. A esta categoría puede pertenecer los suelos correspondientes a los corredores interregionales, sin embargo, para estas áreas se deben establecer regulaciones tendientes a impedir el desarrollo de actividades y usos urbanos, sin que previamente se surta el proceso de incorporación al suelo urbano, para lo cual se deberá contar con la infraestructura de espacio público, vías y servicios públicos requeridos para este tipo de suelo. Para el caso del AMB y según la revisión de los POT vigentes, a esta clasificación del suelo pertenece el 4% del área total de los cuatro municipios. El suelo de protección: Está constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tienen restringida la posibilidad de urbanizarse. En el caso del AMB el 55% de su territorio corresponde a esta clasificación.

39Ejemplos de estas tipologías son los desarrollos campestres en la Mesa de los Santos, los desarrollos al otro lado del río Suárez en Barbosa, la forma de ocupación de Ruitoque y emprendimientos nuevos que se están dando en municipios como Zapatoca y Piedecuesta entre otros y que tienen como consecuencia grandes presiones sobre la oferta municipal de servicios públicos, inequidad en el cobro de impuesto predial, necesidad de financiación de las redes de servicios y la pérdida de terrenos fértiles que no deberían ser urbanizados. 40 Según la Ley 388/97, constituyen esta categoría las áreas ubicadas dentro del suelo rural, en las que se mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y la ciudad, diferentes a las clasificadas como áreas de expansión urbana.

89

2 SISTEMA DE COMUNICACIÓN VIAL Y DE TRANSPORTE

2.1 MODO VIAL. EL SISTEMA DE CARRETERAS

La red de carreteras primarias a cargo de la nación comprende una extensión de 16.676 km, de los cuales 13.354, el 80,08%, cuentan con información inventariada. De esta longitud 10.147 km son pavimentados correspondiendo al 75,99 % de la red calificada y al 60,85 de la red primaria total inventariada. Asimismo 3.207 km no están pavimentados (en afirmado), equivalentes al 24,01 % de la red calificada y al 19,23 de la red primaria inventariada (Ministerio del Transporte, 2009). De la red nacional pavimentada, el 49.3% se encuentra en buen estado, el 31.4% en regular estado y el 19.3% en mal estado. Para el año 2008, el 41% de la red vial nacional fue calificado como bueno (y muy bueno) y el 59% regular, malo y muy malo. De esta red primaria el departamento de Santander cuenta con tres troncales en sentido norte –sur (Troncal del Magdalena Medio, Troncal Central41 y Troncal Central Norte) y con la Transversal Oriente – Occidente (Barrancabermeja-Bucaramanga- Cúcuta), todas ellas a cargo de la nación. Cerca de 147.000 km conforman la red vial secundaria y terciaria del país, y articulan las cabeceras municipales entre sí, con la red primaria y con las veredas o corregimientos. De esta red vial, el 73% está a cargo de las entidades territoriales, el 18.7% a cargo de la nación, a través de la Subdirección de la Red Terciaria y Férrea del Invías, y el 8.3 % es del sector privado. En términos generales dicha red presenta un estado crítico. La clasificación de la red vial nacional según el terreno, evidencia que aproximadamente el 48% de la red vial nacional se encuentra en terreno plano, mientras que el 29% es ondulado y el 23% se encuentra en terreno montañoso.

Actualmente Santander adolece de una escasa conectividad, es decir, su comunicación con los departamentos vecinos y con el interior del país a través de la red vial es insuficiente. Por otra parte hay que decir que la mayor parte de las vías del departamento se encuentran en terreno montañoso y ondulado (gráfica 2.1); tiene aproximadamente cerca de 10.850 km de carreteras, distribuidos en 1.262 km (11.63%) de red primaria a cargo del Invías e INCO; 2.802 km (25.8 %) de red secundaria a cargo del departamento; 1.976 km (18.2%) de red terciaria a cargo de Invías y 4.810 km (44.3%) de red terciaria a cargo de los municipios, empresas privadas y de economía mixta. Adicionalmente el departamento también tiene a su cargo la troncal San Gil – Charalá – Duitama. 41Esta troncal es conocida en algunos artículos con el nombre de ¨Troncal Oriental¨; es de resaltar que presenta problemas geológicos en algunos tramos entre las poblaciones de Socorro y Barbosa, al igual que entre Barbosa y Moniquirá.

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Gráfica No. 1.1 Tipo de terreno Santander y nacional

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Transporte.

Tabla No. 1.2 Modo vial- sistema de carreteras de Santander

RED VIAL A CARGO DE

LONGITUD TIPO DE SUPERFICIE

(KM) (%) Pavimentado Afirmado Tierra

(KM) (%) (KM) (%) (KM) (%)

Primaria Nación (Invías e Inco) 1.262 11,6 915 73 347 27 0 0

Secundaria Dep. de Santander 2.802,6 25,8 477 17 782,5 26 1.597 57

Terciaria Nación (Invias y/o FNCV) 1.976 18,2 5 0 0 0 1.968 100

Municipios y otros 4.810,0 44,3 - 0 0 0 5 100

TOTAL CARRETERAS 10.850,6 100 1.397 13 1129,5 10 8.375 77

Fuente: Elaboración propia con datos del Anuario Estadístico de Santander 2008.

Según el documento “Elaboración y/o actualización de los inventarios viales de la red

departamental de los departamentos de Norte de Santander – Santander”42,contratado por el Ministerio de Transportes en el 2008 y realizado en el año 2009 por la UIS, el 76,29% de las vías de la red departamental de Santander corresponden a vías de un carril, el 23,31% a vías de dos carriles y el restante porcentaje a vías de tres o más carriles; asimismo el ancho común de las calzadas es de entre 4 y 5 metros, apreciándose un bajo nivel de servicio en la infraestructura vial departamental según las especificaciones técnicas de esta red vial.

Tabla No. 1.3 Tipología de la capa de rodadura de las vías de Santander

Afirmado Asfalto Concreto Tratamiento superficial Huellas

78,13% 18,94% 0,67% 2,08% 0,18%

Fuente: Elaboración y/o actualización de los inventarios viales de la red departamental de los departamentos de Norte de Santander – Santander”, UIS-Geomática, 2009.

42La actualización del inventario vial contiene información de los costos requeridos para que cada vía quede en buenas condiciones de transitabilidad; para mayor información ver el documento citado completo y sus anexos.

91

En cuanto a la superficie de la capa de rodadura, el afirmado es el material más usado,

mientras que el asfalto es utilizado en aquellas vías próximas a las vías primarias o las

que más importancia económica tienen; el material rígido se utiliza principalmente en la

entrada de los cascos urbanos. En resumen, tan sólo el 19,61% de la red vial

departamental se encuentra pavimentado; el 80,39% que no está pavimentado pone en

evidencia el estado crítico de las vías del departamento, dificulta accesos y estanca el

intercambio económico y cultural de los municipios que cuentan con este tipo de vías.

Gráfica No. 1.2 Carriles vías de Santander

Fuente: Tomado de “Elaboración y/o actualización de los inventarios viales de la red departamental de los

departamentos de Norte de Santander – Santander”

Estrategias a nivel nacional. Frente al anterior panorama, la estrategia del actual

gobierno fue dar prioridad a mantener, conservar y mejorar lo existente, para lo cual el

principal instrumento utilizado fue el Plan 2500.

El Programa de Infraestructura Vial para el Desarrollo Regional, Plan 2500, tiene como

objeto la pavimentación de 3125 km de carreteras del orden primario, secundario y

terciario, distribuidas en 31 departamentos del territorio nacional, con la finalidad mejorar

la accesibilidad y conectividad desde y hacia regiones apartadas, para contribuir al

desarrollo e integración regional.

Para el departamento de Santander el Plan 2500 tuvo como objeto realizar contratos de estudios, diseños, reconstrucción, pavimentación y repavimentación de 15 tramos para pavimentar 237 km de malla vial inicialmente (alrededor del 10% de la malla vial secundaria sin capa asfáltica del departamento). En una primera etapa y después de estudios y diseños definitivos, se redujeron los tramos a intervenir a 122 km. Posteriormente se adicionaron 33 y 17 km consecutivamente, para un longitud total de 161 km. Por último se logró incluir 23 km más para un total de 184 km de los 237 km, iniciales43.

43 Cámara de Comercio de Bucaramanga. Programa “Como va el Plan 2500”.

92

Figura No. 1.1 Plan 2500 para Santander

Fuente: Elaborado por el equipo de trabajo de la Formulación de la Visión prospectiva de Santander 2030.

Los tramos adjudicados en Santander fueron: 1) Cimitarra – Puerto Araújo, 2) La Belleza – Jesús María, 3) La Paz – Chipatá, 4) Charalá – La Cantera, 5) La Cantera – El Encino, 6) Oiba – Guadalupe, 7) Suaita – Vado Real, 8) San Gil – Mogotes, 9) Troncal del Magdalena – Puerto Wilches, 10) Troncal del Magdalena – Puerto Parra, 11) Troncal del Magdalena – Albania – La Llana, 12) Anillo Vial: Floridablanca – Ruitoque, 13) Girón – Zapatoca, 14) Curos – Málaga y 15) Puente Tona – Matanza. A junio de 2010 y después de siete años de iniciada la ejecución, quedan pendientes cuatro tramos que no fueron terminados: Charalá–La Cantera; La Cantera–Encino; Oiba–

93

Guadalupe y Troncal del Magdalena–Albania-La Llana, quedando por contratar la pavimentación de 51.85 kilómetros44. Otra de las estrategias dispuestas por el gobierno nacional para financiar el desarrollo vial del país consiste en utilizar el esquema BOMT (iniciales en inglés), que significa construir, operar, mantener y transferir para asegurar la ejecución, por parte del sector privado, de obras viales a través de concesiones de proyectos estratégicos. En tal sentido y para el caso de Santander, los principales proyectos son la Ruta del Sol (cuyas licencias ambientales están en trámite); concesión de la zona metropolitana de Bucaramanga ZMB (construcción de 34.5 km de doble calzada; rehabilitación de 59.6 km y construcción de 5 km de ciclo-ruta, actualmente en ejecución y para ser entregada en 2011); conexión troncal del Magdalena (puente Guillermo Gaviria) y construcción de la segunda calzada Bucaramanga – Cúcuta (corredor de competitividad, obras contratadas a mediados de 2009). Estrategia a nivel departamental. Esta estrategia a está guiada por el plan de desarrollo “Santander Incluyente”, en el que se plantea el plan vial departamental. Este plan se propone como meta, para el año 2018, tener en el departamento de Santander 1070.01 kilómetros pavimentados para llegar al 45.31% del total de la red vial secundaria. En su primera fase se planteó, mediante concesión, la pavimentación de 185 km, la rehabilitación de 25 km y la pavimentación de 72.5 km y 35 km de las vías secundarias que integran los ejes estratégicos, para un total de 292.5 km pavimentados. La idea central de este plan es articular, integrar e interconectar provincias y subregiones, para mejorar la movilidad en el interior de las provincias e interconectar la red departamental con la nacional para conformar seis corredores viales, a través de circuitos y en los sentidos longitudinal y transversal. Los corredores son: 1) Aurífero y del agua: Sale de Bucaramanga y recorre Matanza - Suratá - California - Vetas - Berlín - Tona - km 18 y regresa a Bucaramanga. 2) Agroforestal y energético: Arranca en Paipa y avanza por Gámbita - Vadorreal - Suaita- Guadalupe- Contratación- Guacamayo- Santa Helena - El Carmen y llega a Barrancabermeja. 3) Ecoturístico: Parte de Duitama y avanza por Charalá - Confines - Guapotá - Chima- Simacota - Socorro –Cabrera - Galán – Zapatoca - San Vicente - La Renta y termina en Barrancabermeja. 4) De la palma: Sale de la Troncal del Magdalena hacia El Taladro - Puente Cayumba - Puerto Wilches y termina en el Puente Guillermo Gaviria. 5) Del folklore y el bocadillo: Arranca en Tununguá y sigue por Albania -Jesús María -Puente Nacional -Guavatá - Bolívar - Vélez – Chipatá - La Paz- Landázuri- Cimitarra y llega a la Troncal del Magdalena en Puerto Araújo y 6) De los páramos y el paisaje: Sale de Capitanejo, pasa por Guicán -Macaravita- San Miguel- Carcasí – Enciso – Concepción – Málaga - San Andrés - Guaca llegando a la Troncal Central en Curos. 44 Cámara de Comercio de Bucaramanga. “Cómo va el Plan 2500”. Disponible en: http://www.camaradirecta.com/index.php?id=2&ide=60&id_seccion=7

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Figura No. 1.2 Corredores priorizados

Fuente: Secretaría Departamental de Planeación de Santander, 2009.

Posibles proyectos45. Como se ha mencionado a lo largo del presente documento, el

sistema vial de Santander tiene serios retos hacia el futuro y en especial si se tiene en

45La ola invernal del año 2010, dejó cerca de 159 vías destruidas en el departamento, de las cuales se registraron averías serias en la Troncal Central del Norte, en la vía Cimitarra – Landázuri y en las conexiones de Bucaramanga con Barrancabermeja, Málaga, Cúcuta y California, las cuales

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cuenta el papel que juega en las formas de ocupación del territorio y como instrumento

para la superación de las disparidades intradepartamentales. En este sentido aún queda

sobre la mesa la discusión de proyectos de interconexión necesarios, como los que se

relacionan a continuación: la carretera Curos-Málaga; la doble calzada Bucaramanga-

Barrancabermeja; la ampliación de la vía Bucaramanga-San Gil; el anillo vial San Gil-

Socorro; la doble calzada Cuestaboba-Pamplona; la vía San Gil-Charalá-Duitama; la vía

Bucaramanga – Cúcuta por el Alto del Escorial y la salida e interconexión al Llano.

2.2 MODO MASIVO. EL METROLÍNEA DEL ÁREA METROPOLITANA

El Área Metropolitana de Bucaramanga cuenta actualmente con el sistema modo masivo

urbano, llamado Metrolínea. Este sistema hace parte de una iniciativa a nivel nacional de

impulsar los Sistemas Integrados de Transporte Masivo SITM como estrategia para

mejorar la planeación urbana y los problemas de movilidad a nivel local. Actualmente son

siete SITM en el ámbito nacional.

El SITM de la ciudad de Bucaramanga y su área metropolitana contempla 8,9 km de

carriles exclusivos (troncales), 25,19 km de carriles preferenciales (pretroncales), 80,1 km

de corredores alimentadores, cuatro estaciones de integración de cabecera con sus

respectivos patio-talleres, tres estaciones de integración intermedias, 24 estaciones de

parada puerta izquierda, 49 paradas puerta derecha, una glorieta y un paso a desnivel, y

25 puentes peatonales. Figura No. 1.3 Metrolínea fase 1

Fuente: Metrolínea S.A.

dejaron incomunicado al departamento de Santander. En este sentido, y según publicación del diario Vanguardia Liberal, se requiere más de un billón de pesos para atender esta problemática en el Santander.

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Actualmente la obra de infraestructura está lista en un 60%, y aún está pendiente la finalización de las obras del corredor troncal Papi Quiero Piña-Piedecuesta; el corredor pretroncal Piedecuesta-EDS El Molino; los portales de Floridablanca, Girón, Piedecuesta y las adecuaciones en los corredores alimentadores. Como indicadores de resultado, el sistema Metrolínea contribuyó en un 30%, al mejoramiento de la calidad del aire en el centro de la ciudad y logró, en tres meses de operación, el recaudo de cerca de 5.623 millones de pesos, con más de cuatro millones de viajes y 200000 tarjetas vendidas.

2.3 MODO FÉRREO Posiblemente el sector férreo ha sido uno de los de mayor crecimiento a nivel mundial, dado su bajo costo frente a otros medios como el terrestre; sin embargo en Colombia este eficiente medio sólo ha sido explotado positivamente por la industria carbonífera, que está transportando en tren cerca del 99% de su carga, hacia los puertos desde donde el carbón se exporta al mundo. Colombia tiene una red férrea de 3.468 km de trocha angosta (914 mm), de los cuales 1.991 km son corredores en concesión o en vía de concesión; aproximadamente 1.322 km están inactivos, y 150 km están a cargo de particulares o en comodato (línea privada del Cerrejón). De otra parte, las condiciones en las que se encuentra la red férrea inactiva en no permiten una operación que garantice un mínimo nivel de servicio. Entre estos problemas están la inestabilidad de los terraplenes, el mal estado de las traviesas y los alineamientos geométricos, problemas en la nivelación y los drenajes, proliferación de maleza y falta de mantenimiento. Aunque en Santander Invías tiene a su cargo el tramo Puerto Wilches (El cruce)- Bucaramanga, con una longitud de 116 km y el tramo Lenguazaque-Barbosa con una longitud de 117 km, en términos reales estos tramos han sido prácticamente desmantelados y son inexistentes. Dentro de la línea entregada en concesión, está el tramo del Atlántico, con una extensión de 1493 km. La concesionaria rehabilitó gran parte de la red férrea desde Santa Marta hasta La Dorada; aun así y por falta de demanda Glencore y Drummond le compraron a Fenoco la concesión, quedando así a cargo exclusivamente de la operación de la línea y de la construcción de una segunda línea en el tramo de Chiriguaná a Santa Marta, con una longitud de 245 kilómetros; los restantes kilómetros fueron desafectados y hacen parte del Sistema Ferroviario Central, el cual se encuentra en licitación.

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Figura No. 1.4 Red férrea nacional

Fuente: Tomado de “Diagnóstico del Transporte 2009”.

De estos kilómetros en licitación pasan por el territorio santandereano el final del tramo Chiriguaná- San Rafael y el tramo San Rafael de Lebrija – Grecia, con 188,87 km, por el que actualmente se transportan pasajeros. En el año 2008 los pasajeros movilizados por esta línea 250.798, cifra que presentó un incremento del 27.69% con respecto al año 2007. El tramo con mayor número de pasajeros movilizados corresponde a Barranca - García Cadena con 89.055, seguido por Barranca – Grecia con 71.148 pasajeros, mientras que en el tramo Puerto Barrio - Cabañas no hubo movilización de pasajeros en el 200846. La concesión del Carare. Es un proyecto a conceder que plantea la construcción del ferrocarril del Carare. Se trata de la construcción del tramo La Vizcaína – Duitama (362 km) y la recuperación de los tramos existentes de Lenguazaque- Barbosa (110 km) y Belencito – Duitama (15 km). Dicha línea férrea constará de dos ramales, uno

46Ministerio de Infraestructura y Transporte, 2009. Diagnóstico del transporte 2009. Cifras correspondientes a 2008 y años anteriores. Disponible en: http://www.mintransporte.gov.co/portal/page/portal/mintransporte/servicios/documentos/DIAGNOSTICO_TRANSPORTE_2009.pdf. Consultado: Agosto 20 de 2010.

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proveniente de Cundinamarca (que ya existe) y otro de Boyacá, los cuales se unirán en Barbosa (Santander); desde allí el tren seguirá su ruta hasta el sector de La Vizcaína desde donde se podrá conectar con el río Magdalena y con el ferrocarril del Atlántico, lo que brindará la posibilidad de llegar a los puertos del mar Caribe.

Figura No. 1.5 Fotografía Tren del Carare

Fuente. Tomado de “Diagnóstico del Transporte 2009”.

La función básica del tren será transportar el carbón que producen Cundinamarca, Boyacá y Santander, hasta el río Magdalena. En lo relativo a la viabilidad del proyecto, los primeros análisis indican que para que el ferrocarril del Carare sea factible debe transportar mínimo cinco millones de toneladas de carbón al año y, según la Federación Nacional de Productores de Carbón (Fenalcarbón), en las minas de Boyacá, Cundinamarca y Santander, para 2012, se pueden producir hasta doce millones de toneladas del mineral. En cuanto a la financiación, el gobierno de Brasil ha mostrado su interés en participar del proyecto, toda vez que ese país requiere de grandes cantidades de carbón metalúrgico (con el que se fabrica el acero) que es el que más se produce en esta zona de la región andina de Colombia.

2.4 MODO FLUVIAL. EL RÍO MAGDALENA-BARRANCABERMEJA El borde occidental del departamento de Santander es recorrido por 270 km de los 4258 km del río Magdalena, siendo sus principales puertos fluviales Puerto Galán, en Barrancabermeja y un segundo puerto fluvial en Puerto Wilches. El movimiento por el río Magdalena representa el 42.73% del total del transporte de carga vía fluvial del país. Los hidrocarburos (ACPM, gasolina y otros derivados), que salen de Barrancabermeja en forma de combustóleo con destino a la planta de refinación en Cartagena, constituyen en volumen, la principal carga transportada por el río Magdalena. Los demás productos, destinos y convoyes son aleatorios.

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Del total de la carga movilizada por el río Magdalena, solo el 19.5% equivale a carga general, de la cual el 33.5% corresponde a movimiento de maquinaria, el mayor dentro del grupo. En cuanto al ganado, este se transporta entre los diferentes puertos del río con fines de pastoreo y venta de carne, sin que existan puertos de origen o destino que se destaquen por el volumen de carga movilizada; asimismo, el río más representativo en cuanto a carga de ganado en el país es el río Magdalena, con un promedio de 14.914 cabezas anuales (5966 toneladas).

Tabla No. 1.4 Aumento de carga por el río Magdalena

Tipo de carga Año 2004 Incremento años

2002 al 2004

Número de pasajeros 3.250.150 21%

Cabezas de ganado 30.814 40%

Toneladas de carga general 1.792.997 37%

Toneladas de hidrocarburos 3.162.007 33%

Toneladas de carga total 4.955.004 35%

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Transporte.

La flota de transporte de hidrocarburos puede navegar entre Barrancabermeja y la costa Atlántica durante más del 85% del año, pero se ve sometida a restricciones de calado en la estación de aguas bajas, en el sector entre La Gloria y Barrancabermeja, aun así y en general, el río no presenta problema por anchura del canal. Durante la mayor parte de año se navega con relativa facilidad, aunque entre finales de diciembre y mediados de abril se pueden presentar dificultades de navegación para los convoyes, referidas principalmente a las condiciones hidrológicas y geomorfológicas del río, que limitan la navegación por esta arteria fluvial.

Tabla No. 1.5 Disponibilidad de navegación por el rio Magdalena

SECTOR

Disponibilidad de calado rio Magdalena, 2004. Calado

30 Pies 6 Pies 4,5 Pies # Días # Días # Días

Barranquilla (22 km) 365 Canal del Dique (115 km) 365

Calamar- La Gloria (360 km) 365

La Gloria- Barrancabermeja (181 km) 365

Barrancabermeja-Puerto Berrio (100 km) 365 Fuente: Tomado y adaptado de Cormagdalena. Para remontarse desde Barrancabermeja hasta Puerto Berrio y Puerto Inmarco, se usan

embarcaciones de menores dimensiones y remolcadores de menor potencia que los que

se emplean para navegar en los bajos del río. La flota fluvial actual podría navegar hasta

100

Puerto Salgar en períodos de aguas medias altas y altas, si existiera una demanda

considerable y permanente de bienes a transportar.

El Ministerio de Transporte ha venido trabajando en una nueva política de transporte

fluvial, encaminada a la adecuación de los ríos como un medio masivo de transporte de

carga y pasajeros, con el objetivo de aprovechar las ventajas físicas que tiene el país

(número de cuencas y kilómetros navegables). De esa manera y en atención a las

necesidades de la población en cuanto a transporte fluvial, principalmente de carga y

pasajeros, se está haciendo un análisis de la Ley 1242 de 2008 “Código Fluvial“, con el fin

de determinar la necesidad de presentar un proyecto Conpes según los lineamientos del

Departamento Nacional de Planeación (DNP).

2.5 MODO AÉREO

Colombia cuenta con 581 aeropuertos y aeródromos, de los cuales 70 son de propiedad

de la nación, en cabeza de la Aeronáutica Civil; 53 son explotados directamente por la

UAEAC, 12 están en concesión y 5 en comodato; 167 son de propiedad departamental,

municipal y de otras entidades, de entre los cuales 5 son explotados por la Aerocivil y 162

por los departamentos, municipios y corregimientos. Sólo en el 8% de éstos aeropuertos,

operan aerolíneas comerciales regularmente, es decir que los restantes son utilizados

esporádicamente para la operación de aeronaves particulares y del Estado47.

La información disponible sobre infraestructura aérea pone de manifiesto que los

aeropuertos de las principales ciudades del país no tienen los estándares aeroportuarios

internacionales, ni el cubrimiento total del espacio aéreo. El sistema o modo aéreo

nacional cuenta con tan solo nueve aeropuertos con categoría internacional. El nivel de

servicio prestado en las instalaciones aeroportuarias de 15 de los 32 aeropuertos

principales del país, está en nivel C6, el cual es un nivel con deficiencias de

infraestructura apreciables48.

En el ámbito nacional los aeropuertos de El Dorado de Bogotá y José María Córdoba de

Rionegro (Antioquia), concentran el 95.28% de la carga internacional: Eldorado moviliza

412.161 toneladas y el de Rionegro 66.533, para una participación del 82.04% y 13.24%,

respectivamente. En cuanto al transporte de carga internacional a nivel nacional se

observa una reducción del 1,8% al pasar de 511.274 toneladas transportadas en el 2007

47Aeronáutica Civil de Colombia. 48Buen nivel de servicio, condiciones estables de flujo, aceptables demoras y buen nivel de comodidad para los pasajeros.

101

a 502.406 toneladas en el 2008; los principales destinos son, en su orden, USA, Ecuador,

Venezuela y Panamá49.

El movimiento de pasajeros internacionales, cuenta actualmente con más de 31 rutas

principales (USA, Suramérica, Europa y Centro América). En más del 22% de estas rutas

la ocupación de sillas es superior al 80%, mostrando un avance progresivo. Las

tendencias de los flujos de pasajeros evidencian una recuperación sostenida desde el

2003, cercana al 5% tanto en pasajeros nacionales como internacionales y evidencian

que salen más pasajeros al extranjero, de los que ingresan al país.

Por su parte Santander posee catorce puertos aéreos, entre aeropuertos y aeródromos,

siendo el más importante el aeropuerto internacional de Palonegro (nivel B) ubicado en

Lebrija; seguido por los de Barrancabermeja, Málaga, Rionegro, Sabana de Torres y San

Gil respectivamente. Según la Aerocivil, la afluencia de pasajeros en el departamento,

desde el año 1992, ha presentado un crecimiento irregular: los datos de vuelos regulares

hacia los aeropuertos de Palonegro y Yariguíes de Barrancabermeja, muestran que en

1992 hubo 56.166 y 25.092 pasajeros respectivamente, para un total de 81.258, cifra que

representa apenas el 1,25% del total nacional.

Gráfica No. 1.3 Movimiento anual de pasajeros hacia Santander, sólo vuelos regulares nacionales

Fuente: Elaboración propia con datos de la Aerocivil.

En el año 2009, la variación llegó a sumar, entre los dos aeropuertos, 718.254 viajeros, lo

que es el 2,79% en la participación del movimiento de pasajeros regulares en Colombia,

con un aumento de un 1,44%. En relación al aeropuerto de Palonegro se observa una

variación de 80,7% en los pasajeros movilizados por esta terminal aérea durante el primer

49 Ministerio de Infraestructura y Transporte, 2009. Diagnóstico del transporte 2009. Cifras correspondientes a 2008 y años anteriores. Disponible en: http://www.mintransporte.gov.co/portal/page/portal/mintransporte/servicios/documentos/DIAGNOSTICO_TRANSPORTE_2009.pdf. Consultado: Agosto 20 de 2010.

102

mes del 2010 en comparación con el mismo periodo para el 2009. Durante 2010 en la

terminal aérea de Palonegro se movilizaron 1.196.348 pasajeros, lo que significa un

crecimiento en pasajeros movilizados entre 2009 y 2010 del 51,5%. Según publicación de

Vanguardia Liberal, en enero de este año se movilizaron 98.038 pasajeros, un incremento

del 18,2% frente al mismo periodo del año pasado, siendo representativo el rápido

crecimiento de salidas y entradas internacionales con un incremento de 38,2%.

Gráfica No. 1.4 Movimiento anual de pasajeros vuelos nacionales regulares 1992-2009

Fuente: Elaboración propia con datos de la Aerocivil.

En relación con las rutas nacionales de carga el trayecto Bogotá-Bucaramanga-Bogotá

aparece en el puesto 17º a nivel nacional, con una participación porcentual del 0.98% y

un decrecimiento acumulado promedio durante los años 2007, 2008 y 2009 cercano al

18%.

Gráfica No. 1.5 Movimientos de carga aérea de Santander

Fuente: Aerocivil

103

Aun así y como se observa en la Gráfica No 1.5, la carga y el correo que salen de

Santander con destino tanto nacional como internacional, han tenido una tendencia

positiva y sugieren un panorama alentador para explotar este medio de transporte50.

Conclusiones y recomendaciones. En síntesis, el espacio santandereano tiene buenas

oportunidades de comunicación en el contexto nacional, cuenta con un gran potencial

para el aprovechamiento y acceso al principal río del país, posee una buena

infraestructura vial de orden nacional, potencialidades territoriales para un aeropuerto

internacional, cuenta con vías férreas activas y potencial geográfico para la ubicación de

un puerto multimodal. Por cualquiera de estos medios se pueden movilizar, sin mayor

dificultad, bienes y personas dentro de la región y hacia el resto del país. Uno de los

objetivos centrales para hacer de estas oportunidades hechos reales es abordar como

proyecto estratégico el puerto multimodal en el Magdalena Medio, integrado con el

proyecto del tren del Carare y la promoción del transporte aéreo con un aeropuerto de

mayor amplitud y capacidad al que actualmente se tiene.

50Para el caso de Santander, la Aerocivil publicó la licitación para entregar en concesión, por 25 años, el aeropuerto de Lebrija; en los pre pliegos aparece que la inversión aproximada para el aeropuerto de Palonegro es de $23 mil millones.

105

3 ANÁLISIS FUNCIONAL DE LOS CENTROS URBANOS Se puede definir el sistema urbano funcional como el conjunto de asentamientos urbanos que, para nuestro caso de análisis, componen el departamento y que se diferencian entre sí por su localización, tamaño poblacional y las funciones que logran cumplir en la organización del territorio. La característica de sistema se estructura a partir de los flujos de bienes y servicios que se producen entre las distintas partes del sistema, generando una situación espacial de interdependencia e interrelaciones entre los municipios, según jerarquía, rango y funciones, dados los atributos particulares de cada municipio. Un sistema urbano se puede comportar como un fractal donde cada centro urbano mantiene y reproduce relaciones de influencia con asentamientos de mayor, menor e igual jerarquía (de menor jerarquía para suplirlo de bienes y servicios, de igual jerarquía para complementarse generando una mejor oferta de bienes y servicios y con los de mayor jerarquía para alimentarse de aquellos bienes y servicios que le son imposible suministrarse por sí mismo), de igual forma cada centro urbano mantiene relaciones con otros centros urbanos no solo del sistema urbano departamental, sino con el sistema nacional e internacional a medida que va incrementando su jerarquía. En este sentido, el centro urbano es entendido como el centro organizador, de toma de decisiones y de articulación de la actividad económica, social y cultural, traduciéndose esto en diferentes funciones para cada centro poblado.

3.1 EL SISTEMA URBANO FUNCIONAL COLOMBIANO Colombia, al igual que la mayoría de países latinoamericanos, presenta un proceso de urbanización reciente, jalonado directamente por el desarrollo económico del proceso de industrialización del país y particularmente por fenómenos de violencia interna. Es así como durante la segunda mitad del siglo XX, la proporción entre población urbana y rural se invirtió, pasando, en los años cincuenta, del 75% de población rural y 25% en las zonas urbanas, a 70% en las ciudades y sólo 30% en el sector rural, hacia final del siglo. Esta dinámica se vio favorecida por políticas gubernamentales como el Plan de Desarrollo de las Cuatro Estrategias, que se estableció que la aceleración de la urbanización era uno de los cuatro elementos clave para resolver el asunto de los excedentes de mano de obra rural y al mismo tiempo lograr el crecimiento económico. A finales de la segunda mitad del siglo XX, y al mismo tiempo que la población crecía de modo vegetativo en las ciudades, fuertes oleadas eran expulsadas de los campos, bien por no tener opción laboral, no estar conforme con la escala salarial, en el caso de los sin tierra, o como consecuencia de la agudización del conflicto político interno. Por su parte, ante las dificultades propias de la producción y comercialización y los bajos retornos de

106

los capitales, algunos propietarios de tierra rural vieron más conveniente poner a rentar dicho capital en las ciudades (Fals Borda., 1996). Como resultado de lo anterior se consolida una red urbana en Colombia, en la que las ciudades se convierten en las unidades espaciales que concentran la población, los recursos y las decisiones. El modelo de ocupación del territorio colombiano básicamente se dio a lo largo de cuatro corredores urbanos: a) corredor occidental andino, b) oriental andino, c) caribeño y d) piedemonte oriental.

Figura No. 1.6 Modelo de ocupación

Fuente: Elaboración propia con base en Sistema Urbano de Colombia. Departamento Nacional de

Planeación, 2009.

La consolidación del sistema urbano funcional colombiano inicialmente se orienta por ciudades como Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, que lideraron los procesos de urbanización e industrialización y generaron tempranamente síntomas de cuadricefalia51

en el país; posteriormente se da pie a la supremacía del triángulo de oro (Medellín, Cali y Bogotá) y a inicios del siglo XXI se gira a la macrocefalia52 de Bogotá, en contravía de las teorías que suponían que con la apertura de la economía se daría paso a una desconcentración de la actividad económica. La importancia actual de Bogotá en el sistema urbano funcional de Colombia es innegable, en tanto aglomeración en la cúspide jerárquica de las ciudades, que participa con el 16,7% de los puestos de trabajo de la economía colombiana, el 22% del PIB nacional y con la concentración en su territorio de más del 16% de la población total del

51Término acuñado para referirse a un desarrollo territorial concentrado en cuatro ciudades. 52 Desarrollo concentrado en una sola ciudad.

107

país53. A esta dinámica hay que sumarle la creciente importancia de la región Bogotá - Cundinamarca en el contexto nacional.

Figura No. 1.7 Sistema urbano de Colombia (Datos año 2000)

Fuente: Tomado del Departamento Nacional de Planeación- DNP.

En la figura 2.5 se observa que en los comienzos del presente siglo el sistema urbano funcional colombiano presenta claros signos de incomunicación y fraccionamiento, marcado por una estable polarización en la que Bogotá es el centro más importante del país, seguido por las ciudades del triángulo de oro y por una periferia en el resto del territorio nacional. Asimismo se puede observar que Santander hace parte del subsistema urbano conformado por el corredor Barrancabermeja- Bucaramanga- Cúcuta, pero adolece de una comunicación funcional insuficiente con los demás subsistemas nacionales. Una mirada a los subsistemas urbanos del entorno inmediato de Santander (figura 1.8), muestra cinco grandes proyectos de articulación funcional, en los cuales, si bien algunos municipios de Santander se ven beneficiados, el AMB, principal centro poblado, no es tenido en cuenta directamente por ninguno de ellos y puede quedar aislada de estas articulaciones funcionales.

53Bogotá una apuesta por Colombia, Informe de Desarrollo Humano 2008. Disponible en http://www.idhbogota.pnud.org.co. Consultado: 18 de Agosto de 2010.

108

Figura No. 1.8 Subsistemas viales del entorno santandereano.


La región Bogotá-Cundinamarca. La región Bogotá- Cundinamarca surge de un proceso de integración entre Bogotá y la gobernación de Cundinamarca, apoyado por el gobierno nacional y fundamentado sobre la concertación y participación de distintos actores de índole gubernamental, privada y civil. Este proceso de integración tiene como idea básica generar una mejor gestión del territorio regional y elevar la calidad de vida y nivel de ingreso de sus pobladores. Para el 2007, esta región generaba el 31.7% del PIB del país, siendo la principal economía regional y la de mayor perspectiva internacional de Colombia.

109

Funcionalmente este proyecto gravita sobre la idea de ciudad-región: tiene como eje estructurador el desarrollo de una Aerópolis (ciudad que se desarrolla en torno a un aeropuerto como salida al mercado mundial) con centro principal en Bogotá, que se comunicará por vía férrea y vial con el resto de municipios, los cuales a su vez, conformarán un anillo en torno a la ciudad. El alcance o zona de influencia de este sistema regional, según cálculos de la mesa de planificación Bogotá- Cundinamarca, se delimita a través de una configuración en red que alcanzará ciudades como Villavicencio, Tunja, Ibagué y el sur del departamento de Santander (Barbosa, Puente Nacional y Vélez, entre otros) y asimismo se espera se conecte con el sur y el occidente del país. La región económica de planificación de Boyacá (REP Boyacá)54. Esta iniciativa de planeación, articulada desde el sector empresarial y público de Boyacá, tiene como eje para el ordenamiento del territorio la extensión de la doble calzada y el corredor férreo que comunica a este departamento con Boyacá y con una posible y futura Aerópolis. La REP Boyacá, se estructura sobre 120 km de suelo urbano y rural continuo, integrados por una columna territorial de doce municipios, que tienen como eje articulador un sistema vial multimodal y logístico que parte del Puente de Boyacá, entendido como un distrito histórico y cultural, seguido de un espacio agroalimentario en cercanías al municipio de Tuta, la industria automotor o del transporte en Duitama y finalmente las industrias de la construcción y minera en Sogamoso. Adicionalmente se espera que con la adecuación de la vía a Cusiana55, se logre también la integración de la REP Boyacá a este corredor del departamento del Casanare como puerta de entrada a los llanos orientales. Es de recalcar que la construcción de la doble calzada Briceño - Sogamoso no contempló la unión vial entre este corredor y la salida que comunica a Tunja con Santander, con lo cual no hay una conectividad real de Santander al corredor vial de la REP y de la vía a Cusiana. La Ruta del Sol. Se trata de uno de los proyectos estratégicos de la gestión gubernamental nacional. Comprende la rehabilitación y expansión de la vía principal de conexión entre el interior del país y la costa Caribe, e incluye actividades sobre 993 kilómetros de carretera existente y un nuevo tramo de 78 kilómetros que será construido. El sector 2 de este proyecto comprende la rehabilitación y mejoramiento de 528 kilómetros de vía existente y la ampliación a doble calzada entre Puerto Salgar y San Roque. Los municipios que abarca la Ruta del Sol, sector 2, son: Puerto Salgar (Cundinamarca); Puerto Boyacá (Boyacá); Bolívar, Cimitarra, Puerto Parra, Simacota, Barrancabermeja, Sabana de Torres y Río Negro (250 km en Santander); La Esperanza (Norte de Santander); San Alberto, San Martín, Río de Oro, Aguachica, Gamarra, La Gloria, Pelaya, Pailitas, Chimichagua y Curumaní (Cesar).

54Ver: REP-Corredor industrial del departamento de Boyacá. Disponible en: http://www.boyaca.gov.co/index.php?idcategoria=5673. Consultado 18 de Mayo de 2010. 55 Vía que conectaría a Sogamoso con los llanos Casanareños.

110

En relación al departamento de Santander se espera que la Ruta de Sol facilite la comunicación efectiva de Bucaramanga con el Magdalena Medio Santandereano a través de la vía de interconexión de Bucaramanga-Barrancabermeja, pues la Ruta del Sol pasará a 30 kilómetros de Barrancabermeja por La Lizama y permitirá la conectividad rápida con la costa Atlántica. Esta ruta pasará muy cerca de Sabana de Torres y facilitará la ocupación y desarrollo territorial del Magdalena Medio Santandereano. La conexión con Antioquia. Los planes viales de conexión del departamento de Antioquia y la ciudad de Medellín con el centro del país están centrados en el desarrollo del proyecto autopistas de la montaña. Este proyecto ya fue aprobado y cuenta con recursos de la nación, el departamento y la ciudad de Medellín. Unirá el “Triángulo del café” con el Magdalena Medio y con la concesión vial Ruta del Sol en Puerto Berrio, a través de la transversal que une la troncal del Magdalena con la troncal de Occidente. Si bien la comunicación de Medellín con la Troncal del Magdalena, a través del Puente de Yondó sobre el Río Magdalena puede ser una buena opción para la desconcentración y el fortalecimiento de subregiones en Antioquia, hasta el momento y según la documentación revisada no se vislumbra un verdadero interés por desarrollar las especificaciones técnicas viales que permitan la funcionalidad y operatividad de la conexión por esta vía. Norte de Santander y el proyecto binacional. El plan prospectivo Norte de Santander año 202156apunta, como estrategia principal, hacia la consolidación y realización de un proyecto de integración binacional. A pesar de las tensiones políticas que se han vivido durante los últimos seis años entre los poderes centrales de Colombia y Venezuela, en el 2004 se revivió la idea de zona de integración fronteriza (ZIF) colombo – venezolana, a partir de estudios de la Universidad de los Andes del Táchira, la Universidad Libre y la Universidad Francisco de Paula Santander de Cúcuta, con el apoyo de los gobernadores del Táchira y Norte de Santander, junto a asesores de la Comunidad Andina de Naciones (CAN).Como resultado se propuso la delimitación de esta ZIF incluyendo 17 municipios en total, 11 de Venezuela y 7 colombianos a partir de diez criterios básicos de índole económica, espacial, ambiental, cultural y jurídica. De acuerdo con la delimitación, la zona de influencia de la ZIF Colombia-Venezuela no alcanza al departamento de Santander, no obstante la comunicación se podría establecer mediante la construcción de la segunda calzada Bucaramanga – Cúcuta.

56Ver artículo, “Las Zonas de Integración Fronteriza: Desafíos de la Comunidad Andina y Suramericana”. Disponible en http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/18190/2/articulo1.pdf. Consultado 28 de Mayo de 2010.

111

Tabla No. 1.6 Municipios Zona de Integración Fronteriza (ZIF) Colombo-Venezolana NORTE DE SANTANDER TÁCHIRA

POTENCIAL ZIF INDICADOR MUNICIPIO INDICADOR MUNICIPIO

Alto 4,1 Cúcuta 3,7 Bolívar 3,6 Villa del Rosario 3,7 Ureña 3,4 Herrán 3,7 García Hevia 3,3 Puerto Santander 3,2 Rangovalia

Medio 2,8 Los Patios 3 San Cristóbal 2,8 Pamplona 3 Rf. Urdaneta

2,8 Toledo 2,9 Ayacucho 2,6 Chinácota 2,7 Lobatera

2,6 El Zulia 2,5 Junín 2,5 San Cayetano

Bajo 2,4 Santiago 2,3 Panamericano 2,4 Durania 2,1 Cárdenas 2,3 Bochalema 2,1 Córdoba 2,3 Pamplonita 2,1 Fernández Feo 2,1 Guasitos 2,1 Libertad 2,1 Michelena

Fuente: Tomado y adaptado de “Las Zonas de Integración Fronteriza: Desafíos de la Comunidad Andina y Suramericana”

Adicionalmente a esta propuesta, surgió, por primera vez en la historia, una asociación binacional de todas las cámaras de comercio de la frontera que coincidieron en la iniciativa de conformar otras ZIF en zonas como Zulia-Guajira y Apure-Arauca, que se sumarían a la tradicional del Táchira-Norte de Santander (Ramírez, S., 2008). Corredores de desarrollo. El concepto de corredores ha sido ampliamente utilizado como instrumento a la hora de definir prioridades para cada territorio; en tal sentido ha estado ligado al uso de una imagen estratégica para enlazar regiones, municipios, etc. Por ejemplo, los corredores viales enlazan regiones, comunicadas por caminos y puentes de la red vial, conformando corredores para los habitantes que tienen actividades económicas afines. Los corredores urbanos, por su parte, hacen referencia a las áreas de influencia de las vías regionales, donde se localizan actividades comerciales e industriales y asentamientos humanos57. Los corredores se van conformando en diferentes direcciones, con trayectorias largas, medianas y cortas con relación a la imagen regional que se ha definido (turística, industrial, ecológica, etc.) y se denominan con base en la relación origen-destino, incluyendo sus ramales. El propósito del concepto de los corredores es la creación de una herramienta de planeación para asignar y aplicar los recursos disponibles en forma racional y consistente, aun así, pueden ser limitados dada su visión lineal del territorio.

57Plan de Desarrollo de Bogotá 2008-2011.

112

En el departamento de Santander el concepto de corredor ha sido planteado como elemento de articulación territorial con los ejes del desarrollo nacional, siendo identificados en Santander como “corredores de desarrollo”.

Figura No. 1.9 Corredores de desarrollo

Fuente: Secretaría Departamental de Planeación, 2006

El primer corredor identificado es llamado ¨ corredor andino ¨, el cual está enfocado en el potencial aprovechamiento de los mercados verdes, gracias a su ubicación en la unidad biogeográfica de los páramos andinos de Santander; este corredor es vertical en cuanto a la estructura departamental, con el propósito de aprovechar los núcleos de desarrollo rural que se ubican a lo largo de la troncal central. El segundo corredor es el del turismo, el cual desarrolla su propuesta en término de nueve circuitos turísticos58 relacionados con las potencialidades e identidades territoriales de los principales centros urbanos del departamento; la idea de circuitos turísticos es enlazar las subregiones del departamento a través de carreteras y caminos que pueden ser destinados al tránsito de peatones.

58Ver informe diagnóstico del turismo. Tomo 4 del informe Diagnostico Territorial. Proyecto ¨Formulación de la Visión de Santander 2019-2030¨. Universidad Industrial de Santander-GIDROT. 2011.

113

Un tercer corredor de desarrollo es el del Magdalena Medio, basado en la identificación de esta región como un ecosistema estratégico y en la posibilidad de desarrollar un nodo de transporte multimodal en el triángulo Barrancabermeja-Sabana de Torres – Puerto Wilches. Estos tres corredores hacen parte del desarrollo en sentido vertical del departamento. El corredor transversal del Carare y el corredor transversal de negocios internacionales, tal como sus nombres lo indican, son propuestas para unir las regiones del departamento en un sentido horizontal, con el fin de superar la tradicional verticalización del territorio Santandereano. El corredor transversal del Carare, tiene como estrategia principal permitir el acceso de la zona interior (Vélez, Barbosa, entre otros) del departamento al Río Magdalena; este corredor está fundamentado en la interconexión59 de tres nodos: 1. Nodo Barbosa-Vélez-Puente Nacional; 2) Nodo Cimitarra- Puerto Parra- Bolívar; 3) Nodo Puerto Olaya- Puerto Berrio; su potencialidad son los biocombustibles, las maderas, la hervicultura y la biodiversidad. El corredor internacional de negocios plantea la interconexión vial de Santander con Venezuela y con una posible salida al Pacífico colombiano, ya que atraviesa los departamentos de Norte de Santander, Santander, Antioquia y Chocó. Asimismo, intenta impulsar la relación funcional Barrancabermeja-Bucaramanga como eje industrial y de negocios, articulado con los ejes de vocación energética60. Para la materialización de este corredor están planteadas obras como la supervía Barrancabermeja-Bucaramanga, el parque tecnológico del valle de Guatiguará, el puente de Yondó y la concesión Cempal. La estrategia básica de los corredores de desarrollo está relacionada con la articulación de los elementos tangibles como el ordenamiento territorial, la identificación de la vocación de las urbes y la articulación económica y funcional y los elementos físicos orientados por proyectos de infraestructura en los ejes estructurantes del sistema urbano funcional del departamento, el mejoramiento y cualificación del entorno urbano y el diseño de las ciudades.

3.2 EL SUBSISTEMA URBANO FUNCIONAL DEL DEPARTAMENTO DE SANTANDER

El estudio del subsistema urbano funcional del departamento parte básicamente del análisis de las funciones que cumplen los centros urbanos y de cuál es su jerarquía en el sistema. A partir de este análisis es posible realizar una aproximación a la forma cómo interactúan los núcleos urbanos y al papel que desempeñan las regiones funcionales en la organización territorial de Santander.

59La interconexión no se refiere solo a conexión vial sino que también está planteada una posible conexión por modo férreo con el tren del Carare. 60 Actualmente Hidrosogamoso y el potencial de explotación minera en el Carmen de Chucurí

114

3.2.1 Jerarquía de los municipios. La jerarquía urbana puede ser definida a partir del tamaño poblacional de los municipios y de las funciones que cumple cada uno de ellos. La ley de Zipf61 (1949) contempla que como consecuencia de una fuerza de “diversificación”, la población tiende a distribuirse en múltiples pequeñas comunidades. Pero, qué igualmente, existe una fuerza unificadora que resulta de la agregación de la población en determinados lugares. Así, la presencia de estas dos fuerzas contradictorias implica la existencia de un gran número (n) de pequeñas comunidades y un bajo número de ciudades de gran tamaño. Esta ley de rango- tamaño se basa en la idea de la mayor clientela en los lugares más importantes del sistema. Atendiendo al tamaño poblacional se deduce que el rango de los municipios según la Ley de Zipf, es:

Tabla No. 1.7 Posiciones municipales según ley de Zipf - rango tamaño poblacional

Fuente: Elaboración propia con base en el censo DANE, 2005.

61Nombre dado en honor al autor de esta ley, George Kingsley Zipf (1902-1950)

RANGO MUNICIPIO POBLACIÓN RANGO MUNICIPIO POBLACIÓN RANGO MUNICIPIO POBLACIÓN

1 Bucaramanga 522.905 30 Sucre 8.877 59 S. Helena del Opón

4.405

2 Floridablanca 260.042 31 La Belleza 8.530 60 Güepsa 4.104 3 Barrancabermeja 191.334 32 Simacota 8.434 61 Guavatá 4.078 4 Girón 152.608 33 Aratoca 8.366 62 San Benito 3.938 5 Piedecuesta 129.532 34 Barichara 7.482 63 Páramo 3.845 6 San Gil 44.356 35 Coromoro 7.456 64 Contratación 3.796 7 Cimitarra 38.231 36 Puerto Parra 6.905 65 Enciso 3.701 8 Lebrija 33.844 37 Tona 6.836 66 Jesús María 3.326

9 San Vicente de Chucurí

33.834 38 Guaca 6.708 67 Chima 3.232

10 Puerto Wilches 31.502 39 Villanueva 6.520 68 Suratá 3.214 11 Socorro 29.674 40 Florián 6.348 69 Palmar 3.055 12 Rionegro 28.444 41 Cerrito 6.068 70 Charta 2.939 13 Barbosa 27.114 42 Capitanejo 5.923 71 San Joaquín 2.748 14 Vélez 19.460 43 Concepción 5.666 72 Confines 2.739

15 Sabana de

Torres 19.426 44 Matanza 5.620 73 Galán 2.680

16 El Carmen de Chucurí

18.910 45 Molagavita 5.512 74 Encino 2.615

17 Málaga 18.581 46 Onzaga 5.422 75 Macaravita 2.586 18 Landázuri 15.259 47 La Paz 5.418 76 San Miguel 2.553 19 Puente Nacional 13.658 48 El Peñón 5.388 77 Hato 2.381 20 Bolívar 13.304 49 Betulia 5.254 78 Vetas 2.381

21 El Playón 12.576 50 Guadalupe 5.250 79 Palmas del

Socorro 2.363

22 Curití 11.643 51 Carcasí 5.170 80 Santa

Bárbara 2.229

23 Los Santos 11.472 52 Chipatá 5.131 81 Guapotá 2.218 24 Charalá 11.047 53 Gambita 5.088 82 El Guacamayo 2.183

25 Mogotes 10.921 54 Valle de San José

5.024 83 Cabrera 2.046

26 Suaita 10.679 55 Ocamonte 4.902 84 Aguada 2.009 27 Oiba 10.056 56 Pinchote 4.717 85 Cepitá 1.966 28 San Andrés 9.249 57 Albania 4.704 86 California 1.872

29 Zapatoca 9.195 58 San José

de Miranda 4.632 87 Jordán 1.134

115

El comportamiento rango-tamaño de los municipios de Santander concuerda con un crecimiento isométrico de las poblaciones del departamento, en el que el tamaño de una ciudad es función del tamaño de cualquier otra ciudad de la distribución y del rango de las dos62; esta dinámica supone que las variaciones son proporcionales, con una tasa igual para todos los municipios, sin hacer cambiar el valor del exponente de Zipf. A pesar de lo anterior, el ejercicio de diagnóstico realizado propuso el análisis de rango -tamaño para Santander tomando como unidad de estudio espacial el Área Metropolitana de Bucaramanga y no sus municipios por separado. Este ejercicio se planteó ante la evidente conurbación funcional y urbana del AMB y ante la aceleración de este proceso. Como resultado de este análisis, se evidencia un comportamiento alométrico en el crecimiento de los municipios según la ley rango-tamaño; este comportamiento supone teóricamente que hay asentamientos que crecen de forma más rápida que otros como consecuencia de la competencia para apoderarse de unos recursos limitados. El crecimiento alométrico modifica el valor del exponente b de la ley de Zipf, demostrando de cierta manera una primacía urbana de los principales centros, desmesurada y polarizada.

Gráfica No. 1.6 Ley de Zipf con AMB

Fuente: Elaboración propia con datos censo DANE 2005.

En segunda medida y siguiendo a Rondinelli (1985),la jerarquía de los municipios por

funciones urbanas hace referencia a los servicios, facilidades, infraestructura, actividades

institucionales o económicas que ofrecen los municipios y están localizadas en

62Nótese que la población del municipio 1 en el rango (Bucaramanga) es casi el doble que el de la población que le sigue (Floridablanca) y que este gradiente va disminuyendo casi proporcionalmente.

116

asentamientos con algún tamaño mínimo de población, para que puedan ser ofrecidos

económica y eficientemente en el sistema urbano funcional. En este sentido, la población

se desplaza a otros sitios en busca de bienes y servicios que no están disponibles en sus

propios asentamientos.

Para el caso de Santander, según el análisis de las principales funciones que prestan los

centros urbanos en el sistema urbano funcional del departamento y según la cobertura de

servicios básicos domiciliarios existentes, la posición jerárquica por municipios es la

siguiente (Ver Tabla No. 1.8):

Tabla No. 1.8 Jerarquías Funcionales JERARQUIA POR F y S63 FUNCIONES SERVICIOS Según G-I 200864

Posi-ción Municipio

Posi-ción Municipio

Posición Municipio

Posición Municipio

1 Bucaramanga 1 Bucaramanga 1 Floridablanca 1 California 2 Floridablanca 2 Floridablanca 2 Bucaramanga 2 Tona 3 Barrancabermeja 3 Barrancabermeja 3 Barrancabermeja 3 Cerrito 4 Girón 4 Girón 4 Girón 4 Bucaramanga 5 Piedecuesta 5 Piedecuesta 5 Piedecuesta 5 Chipatá 6 San Gil 6 San Gil 6 San Gil 6 Simacota 7 Socorro 7 Puerto Wilches 7 Barbosa 7 Guadalupe 8 Puerto Wilches 8 Socorro 8 Socorro 8 Barbosa 9 Barbosa 9 Lebrija 9 Málaga 9 Los Santos 10 Villanueva 10 Rionegro 10 Puerto Wilches 10 San Joaquín 11 Málaga 11 Barichara 11 Sabana de Torres 11 Lebrija 12 Barichara 12 Los Santos 12 Zapatoca 12 Zapatoca 13 Zapatoca 13 Villanueva 13 Villanueva 13 Vetas 14 Charalá 14 Barbosa 14 Contratación 14 Molagavita 15 Cimitarra 15 Cimitarra 15 Puerto Parra 15 Ocamonte 16 Lebrija 16 Aratoca 16 Charalá 16 Barichara

17 San Vicente de

Chucurí 17 San Vicente de

Chucurí 17 San Vicente de

Chucurí 17 Galán

18 Sabana de Torres 18 Charalá 18 Güepsa 18 Oiba 19 Rionegro 19 Málaga 19 Cimitarra 19 Florián 20 Vélez 20 Zapatoca 20 Pinchote 20 Cimitarra 21 Capitanejo 21 Suaita 21 Barichara 21 Concepción 22 El Playón 22 Vélez 22 Vetas 22 Cabrera 23 Puerto Parra 23 Oiba 23 Vélez 23 Capitanejo 24 Curití 24 Bolívar 24 Capitanejo 24 La Belleza 25 Pinchote 25 Mogotes 25 Lebrija 25 San Andrés 26 Güepsa 26 Sabana de Torres 26 El Playón 26 Socorro 27 Suaita 27 Gambita 27 Palmar 27 Enciso 28 Aratoca 28 Jesús María 28 Valle de San José 28 Puente Nacional 29 Jesús María 29 Tona 29 Curití 29 Palmar 30 Puente Nacional 30 Curití 30 Rionegro 30 Suratá 31 Oiba 31 El Playón 31 California 31 Albania 32 San Andrés 32 Matanza 32 Puente Nacional 32 Sabana de Torres 33 Mogotes 33 Capitanejo 33 San Andrés 33 Mogotes 34 Valle de San José 34 Puente Nacional 34 Galán 34 Landázuri 35 Contratación 35 Cabrera 35 Concepción 35 Málaga 36 Cerrito 36 San Andrés 36 Cerrito 36 Vélez 37 La Belleza 37 El Carmen de Chucurí 37 Páramo 37 Páramo 38 Cabrera 38 Coromoro 38 Jesús María 38 Piedecuesta 39 Matanza 39 La Belleza 39 Guavatá 39 Pinchote 40 California 40 Pinchote 40 Suaita 40 Rionegro

41 Guavatá 41 La Paz 41 La Belleza 41 Palmas del

Socorro 42 Los Santos 42 Puerto Parra 42 Guapotá 42 El Peñón 43 El Carmen de Chucurí 43 Güepsa 43 Palmas del Socorro 43 Jesús María

63Jerarquía urbana por funciones, servicios. 64 Posición municipal según gastos e ingresos.

117

JERARQUIA POR F y S FUNCIONES SERVICIOS Según G-I 2008

Posi-ción

Municipio Posi-ción

Municipio Posició

n Municipio

Posición

Municipio

44 Galán 44 Cerrito 44 Oiba 44 El Carmen de Chucurí 45 Betulia 45 Onzaga 45 Betulia 45 Guavatá 46 Bolívar 46 Simacota 46 Mogotes 46 San Benito 47 La Paz 47 Valle de San José 47 Aratoca 47 San Gil 48 Tona 48 Betulia 48 Florián 48 Hato 49 Florián 49 Landázuri 49 Cabrera 49 Charalá 50 Vetas 50 Guavatá 50 Charta 50 Aratoca 51 Páramo 51 Molagavita 51 Ocamonte 51 Contratación 52 Guapotá 52 Carcasí 52 Enciso 52 Coromoro 53 Concepción 53 Florián 53 Matanza 53 Aguada 54 Chima 54 Chima 54 Hato 54 Valle de San José

55 Enciso 55 Guadalupe 55 El Carmen de

Chucurí 55 Encino

56 Gámbita 56 Jordán 56 La Paz 56 Villanueva 57 Ocamonte 57 California 57 Chima 57 Onzaga 58 Palmar 58 Galán 58 Cepitá 58 Macaravita

59 Palmas del Socorro 59 San Joaquín 59 Santa Helena del

Opón 59 Barrancabermeja

60 Landázuri 60 Enciso 60 San Miguel 60 Cepitá 61 Simacota 61 Ocamonte 61 El Guacamayo 61 Guapotá 62 Coromoro 62 Contratación 62 Encino 62 Chima

63 Charta 63 Santa Helena del

Opón 63 Confines 63 Bolívar

64 Santa Helena del

Opón 64 Guapotá 64 Guaca 64 Matanza

65 Guadalupe 65 Chipatá 65 Landázuri 65 Floridablanca

66 Onzaga 66 Páramo 66 Suratá 66 San Vicente de

Chucurí 67 Carcasí 67 El Peñón 67 Santa Bárbara 67 Santa Bárbara 68 San Miguel 68 Guaca 68 Sucre 68 Suaita 69 Guaca 69 San Miguel 69 Simacota 69 Sucre 70 Molagavita 70 Palmas del Socorro 70 Guadalupe 70 El Guacamayo 71 San Joaquín 71 Macaravita 71 Tona 71 Güepsa 72 Chipatá 72 Charta 72 Bolívar 72 Curití 73 Confines 73 Concepción 73 Chipatá 73 El Playón 74 Encino 74 San Benito 74 Aguada 74 Carcasí 75 Hato 75 Confines 75 San Joaquín 75 Puerto Parra 76 Jordán 76 Sucre 76 Albania 76 Betulia 77 Santa Bárbara 77 Santa Bárbara 77 Carcasí 77 Girón 78 Sucre 78 Encino 78 Coromoro 78 Confines 79 Cepitá 79 Aguada 79 Los Santos 79 Charta

80 El Guacamayo 80 Vetas 80 San Benito 80 Santa Helena del

Opón 81 Suratá 81 Suratá 81 San José de Miranda 81 San Miguel 82 El Peñón 82 Albania 82 Onzaga 82 Jordán 83 Aguada 83 San José de Miranda 83 Molagavita 83 La Paz 84 San Benito 84 El Guacamayo 84 El Peñón 84 San José de Miranda 85 Albania 85 Palmar 85 Gámbita 85 Gámbita 86 Macaravita 86 Hato 86 Jordán 86 Guaca 87 San José de Miranda 87 Cepitá 87 Macaravita 87 Puerto Wilches

Fuente: Elaboración y cálculos propios con datos censo DANE 2005.

3.2.2 Las regiones funcionales. Las regiones funcionales pueden catalogarse como espacios organizados por un núcleo

urbano central. A su vez, la centralidad de un núcleo urbano puede ser definida como la

proporción de todos los servicios allí ofrecidos, tanto para sus propios residentes como

para los procedentes de otras áreas y que es en últimas lo que permite que un individuo

decida ir allí a cambio de ir a otro lugar.

118

En el caso Santandereano la estructura territorial se puede entender a partir de dos

elementos fundamentales: la organización topológica (localización de los elementos en el

territorio) y las relaciones entre los elementos (atributos o características); en razón a esto

y dada las características del sistema departamental, se propone definir la estructura

espacial del departamento como una estructura discontinua o inarmónica, basada en

distancias demográficas y funcionales de considerable magnitud, entre el centro mayor y

los inmediatamente inferiores, y entre estos y los restantes municipios. Esta estructura se

puede utilizar para la categorización y jerarquización de los centros urbanos y municipios,

clasificándolos así: central, intermedios, pequeños y locales de servicio rural (Escobar

Holguín, R., 2003).

El departamento de Santander está conformado administrativamente por 87 municipios, y

subdividido en seis provincias cuyas cabeceras están distribuidas espacialmente de una

forma aleatoria. El 53,25% de su población está concentrada en su principal área urbana,

el Área Metropolitana de Bucaramanga, que absorbe el desarrollo de la mayor parte de

las actividades económicas urbanas y se relaciona de manera diferenciada con cada

provincia. El modelo de asentamiento territorial del departamento ha tenido como ejes

estructuradores los accesos viales. Actualmente, la troncal central es el eje vial que

estructura la localización de la mayor cantidad de municipios del departamento.

Históricamente las regiones funcionales de Santander han sido homologadas con las

provincias y la relación de sus cabeceras municipales con los municipios pertenecientes a

cada provincia. La evidencia funcional muestra al departamento como un sistema mono-

céntrico jerarquizado por la presencia de centros intermedios entre los centros locales y la

metrópoli, que genera relaciones predominantes de dependencia (subordinación a la

metrópoli) e indirectas (a través de los diversos escalones).

En la Figura No. 1.10 se aprecia que el crecimiento poblacional municipal está polarizado

en la zona de influencia del AMB, en el Magdalena Medio santandereano y en los

municipios que están sobre el eje de la troncal central y son líderes de cada centro

funcional. Asimismo, es de resaltar que sólo 25 de los 87 municipios del departamento

generaron una tasa de crecimiento poblacional ínter- censal positiva, mientras que la

mayor cantidad de municipios presentan una tasa negativa; lo anterior, sumado a la

sostenibilidad fiscal municipal y a que sólo 18 de los municipios del departamento

cumplen con el requisito poblacional demandado por la Ley 617 de 2000 (población mayor

de 14.000 habitantes para conformar un municipio), pone de relieve el debate sobre la

viabilidad de funcionamiento de un gran número de entes territoriales en el departamento

de Santander (Ver Figura No. 1.11).

119

Figura No. 1.10 Centros funcionales

Fuente: Adaptación propia de información SIGOT.

120

Figura No. 1.11 Análisis de viabilidad municipal

Fuente: Elaborado por Equipo Visión Prospectiva Santander 2019-2030

De la misma manera, la existencia de los centros funcionales representados en la figura 1.11, se evidencia con el comportamiento poblacional ínter censal65 (1993-2005), donde aquellos municipios de mayor jerarquía presentan mayor tasa de crecimiento poblacional; con el análisis de las jerarquías urbanas según servicios prestados y tamaño de población; con los flujos vehiculares entre municipios utilizando como Proxy los tránsito

65Es la tasa de crecimiento poblacional entre los censos 1993 y 2005 según el DANE.

121

promedio diario (TPD) y las conexiones viales existentes66 y su estado. De esta manera, se desprenden como regiones funcionales, los siguientes municipios: Área Metropolitana de Bucaramanga AMB (urbe central): La urbe central o para este caso el AMB67 es considerada por el IGAC como una metrópoli regional. El AMB está conformada por los municipios de Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta. Sumadas las poblaciones de los cuatro municipios se alcanza el 53% de la población total del departamento68, siendo el mayor centro de importancia en términos de población en Santander. Es el lugar central por excelencia, de primera categoría, por ser la de mayor tamaño poblacional y la que ejerce mayor número de funciones. Absorbe el 65.41% de las viviendas urbanas, el 56,17%, 57,14% y 57,9% de las unidades en servicios, comercio e industria del departamento respectivamente, cabe destacar que en ella se encuentra el 58,79% de las entidades bancarias y el 61,9% de los centros de conciliación del departamento. Al concentrar el sector terciario, aparece como un centro especializado de servicios; y en segundo lugar, un centro de comercio. Cabe resaltar que el AMB es el principal centro urbano de la región nororiental gracias a la prestación diversificada de funciones, principalmente funciones de servicios, funciones comerciales, industriales y administrativas. Su radio de acción tiene un alcance departamental y regional. El AMB tiene influencia a nivel del departamento en los municipios de Sabana de Torres, Puerto Wilches, Rionegro, Lebrija, Barrancabermeja, San Vicente de Chucurí, Zapatoca, Betulia, El Carmen de Chucurí, Cimitarra, El Playón, Suratá, Matanza, California, Vetas, Charta, Tona, Santa Bárbara, Guaca, Aratoca, Cepitá, San Andrés y Los Santos. Su influencia regional llega a municipios tales como Simití, Santa Rosa del Sur, San Pablo y Cantagallo del vecino departamento de Bolívar; Ocaña, Cáchira, La Esperanza y El Carmen de Norte de Santander y Aguachica del departamento del Cesar. El aeropuerto internacional se localiza en el municipio de Lebrija, que aún no forma parte del área metropolitana, pero que sirve para conectarla con las principales ciudades del país y con algunos destinos internacionales. Barrancabermeja (centro intermedio): Constituye el segundo centro de importancia en términos de población y de las funciones que realiza (industrial y de servicios). Ocupa el tercer lugar en tamaño poblacional, después de Bucaramanga y Floridablanca. Además de sus funciones urbanas, Barrancabermeja tiene influencia sobre una buena parte de los municipios del valle santandereano (Simacota bajo, Santa Helena del Opón, El Carmen bajo, y Cimitarra), influencia compartida con el AMB en municipios como Puerto Parra, Puerto Wilches y Sabana de Torres, alcanzando incluso relación directa con municipios del vecino departamento de Antioquia (Yondó y Puerto Berrio). Todos ellos se benefician del comercio de Barrancabermeja, ya que se compran y venden allí bienes y servicios como ganado y servicios secundarios; sin embargo este municipio

66 Aproximación según tamaño y teoría de los lugares centrales; índice de proximidad RN. 67Se realiza esta aproximación en la medida que en términos territoriales los municipios del AMB comparten un mismo territorio y realidades socioeconómicas similares. 68 Según proyecciones para 2009, con base en el censo DANE 2005.

122

no ha logrado consolidarse como un importante centro funcional, en la medida en que los municipios de su área de influencia mantienen flujos más fuertes con el AMB e incluso con Puerto Berrio. Barrancabermeja cuenta con un gran recurso petroquímico, que, explotado adecuadamente, podría producir suficiente empleo en nuevas actividades secundarias y de servicios con alcance nacional. Este municipio está conectado con la capital departamental por la Transversal oriente-occidente, vía que lo vincula con Bucaramanga y con la salida a Venezuela y, en sentido norte-sur, con el acceso a la troncal del Magdalena Medio. Al comenzar el nuevo milenio Barrancabermeja se vislumbra como un importante centro con posibilidades en la prestación de servicios secundarios a la refinería69, lo que eventualmente podría mejorar su lugar de importancia en el contexto departamental. Pequeños centros: Estos municipios ocupan la tercera categoría al ser cabeceras provinciales y cumplir cierto número de funciones importantes para sus áreas de influencia (en especial funciones de apoyo al sector agropecuario): Vélez: Vélez ocupa el puesto 15 en el rango poblacional y el puesto 20 en la prestación de funciones y servicios; su papel histórico le otorga gran importancia en el ámbito provincial y además es un centro de servicios militares y culturales. Una de sus mayores deficiencias es su inadecuado acceso vial y la insuficiencia de algunos servicios básicos. Barbosa: Barbosa es un puerto terrestre que sirve como centro de conexión entre el departamento, Boyacá y Bogotá; asimismo abastece a los municipios circunvecinos, y actúa como centro vacacional y centro de transferencia. Socorro: Socorro es un centro histórico, religioso y educativo, abastecedor de servicios de salud, seguridad y comercio, pero con problemas en el suministro de agua. San Gil: San Gil es un municipio turístico y recreacional por excelencia, aunque afectado por la desorganización de las entidades encargadas de esta rama de la economía; adolece también de algunos problemas de comunicación vial. San Gil y Socorro son susceptibles de ser integrados a un área metropolitana, por lo que su singularidad en el departamento se podría perder gradualmente. Málaga: Málaga es básicamente un centro de apoyo a la actividad agropecuaria y actúa como terminal de transporte. Podría convertirse en un gran centro agropecuario si las autoridades departamentales de fomento promovieran programas que estimulen el desarrollo agrícola para consumo doméstico y externo. En tal sentido, la producción local debería satisfacer la demanda de los municipios cercanos y de otros mercados próximos en departamentos vecinos. La activación de distritos de riego y el mejoramiento de los servicios públicos son demandas prioritarias de Málaga y sus municipios cercanos, para acceder competitivamente a la economía del departamento y sus áreas circundantes. Oiba: Si bien podría catalogarse como un pequeño centro de relevo, este municipio cumple un importante papel en el intercambio y comercialización de bienes agrícolas y el suministro de abarrotes para los municipios de su influencia; el papel de Oiba se facilita

69Modernización y ampliación de la Refinería de Ecopetrol por un monto cercano a los $ 8´000.000 millones de pesos.

123

básicamente por su ubicación sobre la troncal central, lo cual le permite prestar servicios de transferencia.

A continuación se relacionan los centros funcionales existentes y sus áreas de influencia:

Tabla No. 1.9 Centros funcionales según jerarquía, funciones y vías.

CE

NT

RO

F

UN

CIO

NA

L D

E

BA

RR

AN

CA

-B

ER

ME

JA

Barrancabermeja 190.058

299.

212

CE

NT

RO

FU

NC

ION

AL

D

E V

ÉL

EZ

Bolívar 13.996

104.

000

Puerto Wilches 31.503 Chipatá 5.151 El Carmen de Chucurí 18.098 Cimitarra 34.293

Sabana de Torres 19.772 El Peñón 5.600 Puerto Parra 6.514 Guavatá 4.402

San Vicente de Chucurí 33.267 Landázuri 15.192

CE

NT

RO

FU

NC

ION

AL

DE

BU

CA

RA

MA

NG

A

Bucaramanga 516.512

1’17

6.20

4

La Paz 5.611 Zapatoca 9.449 Vélez 19.755

California 1.793

CE

NT

RO

FU

NC

ION

AL

D

E B

AR

BO

SA

Sucre 9.256

99.0

60

Charta 3.142 San Benito 3.907

El Playón 13.148 Barbosa 26.046

Floridablanca 254.683 Puente Nacional 14.538

Girón 135.791 La Belleza 8.462

Lebrija 30.980 Jesús María 3.455

Los Santos 10.977 Güepsa 4.285

Matanza 5.840 Florián 6.378

Piedecuesta 117.364 Albania 4.473

Rionegro 29.382 Aguada 2.117

Betulia 5.350 Suaita 10.975

Santa Bárbara 2.311 Gámbita 5.168

Suratá 3.327

CE

NT

RO

FU

NC

ION

AL

D

E O

IBA

Chima 3338

3178

9

Tona 6.690 Contratación 4021

Vetas 2.349 Oiba 9787

Cepita 2.022 El Guacamayo 2303

Aratoca 8.395 Guadalupe 5596

San Andrés 9.783 Guapotá 2271

Guaca 6.916 Santa Helena del Opón

4473

CE

NT

RO

FU

NC

ION

AL

DE

SA

N G

IL

Galán 2.992

135.

198 CE

NT

RO

FU

NC

ION

AL

D

E M

ÁL

AG

A

Capitanejo 6.152

62.3

29

Barichara 7.651 Carcasí 5.200

Cabrera 1.924 Cerrito 6.319

Charalá 11.422 Concepción 5.908

Coromoro 7.376 Enciso 3.989

Curití 11.464 Macaravita 2.753

Encino 2.711 Málaga 18.706

Jordán 1.164 Molagavita 5.764

Mogotes 10.952 San José de Miranda

4.855

Ocamonte 4.984 San Miguel 2.683

Onzaga 5.707

CE

NT

RO

F. D

EL

S

OC

OR

RO

Confines 2.753

48.4

66

Páramo 3.671 Hato 2.401

Pinchote 4.420 Palmar 2.883

San Gil 43.519 Palmas del Socorro

2.443

San Joaquín 2.948 Simacota 8.910

Valle de San José 5.315 Socorro 29.076

Villanueva 6.978

Fuente: Elaborado equipo Visión Prospectiva de Santander.

124

Centros locales y de servicio rural: A esta, la cuarta categoría, pertenecen el resto de municipios con mínimas funciones, con poca especialización y que prestan funciones básicas a su área circundante. Su actividad económica tradicional radica en la agricultura, que produce pocos excedentes comerciables. Presentan gran disminución en su dinámica poblacional. Por las funciones que desempeñan Puerto Wilches, Sabana de Torres y Cimitarra están en la categoría cuarta, pero constituyen casos excepcionales por las posibilidades de desarrollar una activa dinámica económica y poblacional. Estos municipios pertenecen al valle del Magdalena Medio santandereano; el primero ocupa la octava posición jerárquica en el departamento por tamaño poblacional, es significante en agroindustria y como centro de relevo, debido a sus potencialidades de interconexión de transporte y a que sirve como corredor hacia el sur de Bolívar. Sabana de Torres ocupa el decimocuarto puesto en tamaño poblacional, y sobresale en la actualidad por las posibilidades de construir allí un aeropuerto de carga de categoría internacional, así como por sus magníficas potencialidades de cercanía e interconexión vial, con uno de los principales macroproyectos de la nación (la Ruta del Sol) y gracias a su importancia en la producción de caucho. Por último, es posible que el municipio de Cimitarra -que es el séptimo en importancia poblacional del departamento- que se pueda convertir en un centro agrícola importante gracias a la ejecución del proyecto de la transversal del Carare, que comunicaría gran parte del departamento con la troncal del Magdalena Medio y facilitaría, de igual manera, el comercio y suministro de alimentos con el centro del país. De los municipios de Rionegro y Lebrija se podría esperar que dada su condición de municipios cercanos al AMB, puedan en el futuro proveer espacio para vivienda de interés social para el Área Metropolitana. En el caso de Lebrija este municipio ocupa el noveno puesto en importancia poblacional en Santander, mientras que Rionegro ocupa el puesto doce (asimismo es importante tener en cuenta las dinámicas poblacionales que se están dando en Puente Sogamoso a raíz de la construcción de Hidrosogamoso, y en California con el posible proyecto de Angostura, de la Greystar). La relación funcional con Puerto Berrio. Puerto Berrio es un municipio intermedio de gran movimiento comercial, considerado como la capital del Magdalena Medio antioqueño; como municipio antioqueño, ocupa el noveno lugar en cuanto a jerarquía funcional por funciones cumplidas y tamaño de la población (sin tener en cuenta el Valle de Aburrá). Está catalogado como un centro de relevo principal, de función predominantemente económica y de impacto subregional con apoyo financiero, servicios administrativos, comerciales y sociales, en el que confluyen relaciones campo ciudad. La historia de este municipio ha estado ligada al río Magdalena y al ferrocarril de Antioquia. Su condición de puerto multimodal, la posibilidad de conexión con Medellín, Bogotá, la Costa Norte por vía terrestre y su cercanía con municipios santandereanos de

125

menor jerarquía como Cimitarra, entre otros, ha sido determinante en el desarrollo de la región y en las relaciones funcionales de los municipios que comparten la zona media del río Magdalena. Se considera a Puerto Berrio como un centro urbano de influencia supramunicipal, como una posible capital subregional que ejerce gran atracción sobre algunos municipios del valle santandereano del Magdalena Medio. Puerto Berrio tiene cierta importancia para el sistema y planeamiento urbano regional de Santander en la medida en que su crecimiento puede estar ligado al crecimiento y desarrollo de la zona suroriental santandereana70, y puede convertirse en un centro intermedio que consolide las relaciones regionales con Antioquia; ya que este departamento entiende la posición y jerarquía de Puerto Berrio como oportunidad de complementariedad en funciones y servicios con el sistema urbano de Santander. A esto se le suman algunas iniciativas de reordenamiento territorial, como la liderada por el Proyecto Planeta Paz del Magdalena Medio, que aboga por la delimitación de una nueva región, “la región del Magdalena Medio colombiano”, en la que se reconoce la identidad y similitud de estas poblaciones. El epicentro urbano de esta nueva región sería Barrancabermeja e involucraría municipios como Puerto Wilches y Puerto Berrio, entre otros municipios ribereños del Magdalena Medio.

3.2.3 Ocupación del territorio santandereano. La modelización gráfica es la conceptualización del espacio que se expresa a través de un “corema”. Éste es una hipótesis sintetizadora de la realidad, un mecanismo que permite identificar de todas las relaciones que se dan el territorio, aquellas que son más significativas y que estructuran el espacio. Para el caso de Santander la hipótesis gira alrededor de un territorio que presenta como característica propia la existencia de por lo menos dos realidades territoriales. La primera de ellas hace referencia a una realidad andina constituida por los procesos de colonización anteriores al siglo XX y que tiene como estructura espacial dinamizadora los caminos de herradura que sirvieron para el comercio, y posteriormente, la troncal central, a lo largo de la cual se desarrollan los principales centros urbanos, que concentran buena parte de la actividad económica y la población. Este territorio está caracterizado por una amenaza sísmica alta y la presencia de una conformación geológica hostil; aun así, esta zona concentra el mayor número de municipios del departamento (no así de población), y tiene un alto potencial en servicios turísticos, ambientales y economías campesinas.

70Es posible pensar que el desarrollo urbanístico de este municipio pueda extenderse a la otra orilla del río Magdalena en territorio santandereano, en la medida que las áreas de expansión de Puerto Berrio se están acotando.

126

Figura No. 1.12 Corema del modelo de ocupación en Santander


Geográficamente esta zona del departamento está delimitada por accidentes naturales

como el cañón del Chicamocha. Las dinámicas funcionales de los municipios de esta

zona se debaten entre Bogotá y Bucaramanga71, mientras que la mayor parte de los

municipios son prácticamente marginales (son municipios expulsores de población) que

tienen relaciones directas con las cabeceras provinciales.

71En la medida que para algunos municipios del sur de departamento es más cerca, barato y eficiente, tener vínculos comerciales con Bogotá que con Bucaramanga dada su cercanía espacial y el tamaño del mercado de la capital de Colombia.

127

Asimismo se identifica la existencia de varios municipios santandereanos en la periferia

territorial y alejados de las dinámicas funcionales actuales, concentrados en la zona

andina del departamento, mientras que las tendencias dinámicas vivas se concentran en

la zona del valle santandereano.

La segunda realidad hace referencia al valle santandereano, subregión que adquiere

relevancia y se desarrolla gracias a la actividad petroquímica y agroindustrial que

comienza a desarrollarse en el siglo XX en el departamento. Esta zona presenta una

importante integración funcional entre Barrancabermeja y Bucaramanga como centros

poblados de mayor jerarquía y es objeto de los principales desarrollos viales de la

actualidad, tiene potenciales logísticos para conexión intermodal y es objeto de grandes

desarrollos de infraestructura (Hidrosogamoso, Ruta del Sol, etc.). Las tendencias

actuales hacen pensar que esta zona del departamento será objeto total del desarrollo

futuro de la región y donde se concentre gran parte de la población.

Las perspectivas de ocupación del territorio se enmarcan en distintos escenarios a partir

del reconocimiento de las realidades territoriales. Estos escenarios están delimitados por

características estructurales que pueden ser permeadas por el accionar humano, y dichas

características pueden ser estudiadas a partir de tres grandes líneas de análisis territorial:

las estructuras tipológicas, la ocupación poblacional del territorio y las interconexiones o

flujos regionales.

3.2.4 El presente de Santander.

El análisis espacial de Santander evidencia un sistema monocéntrico jerarquizado, en el

que municipios como San Gil, Barbosa y Socorro, entre otros, sirven de puente para la

comunicación de los municipios más pequeños del Departamento con los polos de

desarrollo más próximos a su localización espacial, bien sea con Bogotá en el sur de

Santander o con Bucaramanga en el caso de los municipios de la zona norte y valle de

Santander, y como punto de contacto entre los municipios más pequeños como Charta,

Ocamonte, etc. Evidenciándose una estructura discontinua o inarmónica.

Así mismo, se pueden diferenciar distintas realidades territoriales en el departamento.

Santander que cuenta con una primera realidad territorial en el AMB como polo

concentrado y polarizado de población y funciones; una segunda realidad de ocupación

territorial con la ocupación tendencial del valle del Magdalena santandereano (la cual se

puede sumar funcionalmente al territorio del AMB dadas las homogeneidades en

coberturas y las expectativas de desarrollo socioeconómico y territorial); una tercera

realidad territorial estructurada a lo largo de la troncal central del departamento (Barbosa-

128

Bucaramanga); y por ultimo una realidad alto andina periférica y caracterizada por

importantes recursos ambientales y por ser una zona lejana a las actuales lógicas de

desarrollo económico del Departamento.

¿Hacia dónde debería ir el departamento? Teóricamente es deseable construir y

consolidar un territorio con una estructura armónica con distancias físicas, funcionales y

demográficas equilibradas. Asimismo es deseable que el sistema sea poli-céntrico, es

decir, que exista más de una metrópoli o metrópolis complementarias, que en conjunto

concentren una buena parte de la energía del sistema. Donde se alternen relaciones de

integración ínter metropolitanas, y de dependencia (interurbanas hacia las metrópolis),

con flujos directos e indirectos y combinándose flujos unidireccionales con otros

recíprocos.

Se pueden plantear tres escenarios probables para el caso de Santander, en los cuales

de presentarían los siguientes modelos o estructuras:

Escenario actual: Estructura tipológica de sistema monocéntrico jerarquizado72;

ocupación poblacional en el AMB y la zona andina e interconexiones funcionales

como punto de contacto.

Escenario 1: Estructura tipológica de modelo monocéntrico primado73; ocupación

poblacional concentrada en el AMB y en el valle santandereano e interconexiones

y flujos regionales al margen.

Escenario 2: Estructura tipológica policéntrica con vínculos externos74; ocupación

poblacional multi-geográfica e interconexión como nodo interconectado.

La materialización de tales escenarios, como se dijo anteriormente, depende de la visión que se tenga del territorio, de cómo se imagine un futuro probable y de qué desea la población construir socialmente. En este sentido la prospectiva territorial es un enfoque oportuno que permite un acercamiento a la identificación de esos futuros deseados.

72Sistemas caracterizados por la existencia de centros intermedios entre los centros locales y la metrópoli las relaciones predominantes son de dependencia (subordinación a la metrópoli) e indirectas (a través de los diversos escalones). 73 Es un modelo en el que una gran ciudad concentra un elevado porcentaje de la población y la economía del sistema. En ellos predominan las relaciones directas y las de dependencia, por cuanto no existen o están poco desarrollados los niveles urbanos intermedios. 74 En estos modelos existe más de una metrópoli o metrópolis complementarias, que en conjunto concentran una buena parte de la energía del sistema. Por tanto, en ellos alternan relaciones de integración intermetropolitanas, y de dependencia (interurbanas hacia las metrópolis), directos e indirectos, combinándose flujos unidireccionales con otros recíprocos.

129

Figura No. 1.13 Escenarios de ocupación

Fuente: Elaborado por el equipo de trabajo de la Formulación de la Visión prospectiva de Santander 2030

Conclusiones y recomendaciones. El sistema urbano centrado en el AMB ahonda los desequilibrios territoriales, tanto en la prestación de servicios y distribución e intercambio de bienes, como en su tamaño y dinámica de crecimiento, dada la poca especialización y descentralización de funciones de los núcleos urbanos que integran el sistema. Esta situación invita a replantear el proceso de funcionalidad, planificación y organización del espacio, para evitar que el deterioro de la calidad de vida de sus habitantes continúe. Santander no sólo debe considerarse como un espacio salpicado de cabeceras municipales o núcleos urbanos con funcionalidad diversificada, como ya se expresó, sino como un entramado de interacciones económicas, sociales, políticas, culturales y personales, expresadas a través de vínculos; es decir, los medios a través de los cuales la población y los bienes se desplazan de un lado a otro. Es ahí donde los agentes de la organización territorial deben interesarse por la calidad de la infraestructura de conectividad física, de la cual dependen los procesos de interacción, para que la gente pueda acceder a los servicios, a los bienes y comunicación. Con base en lo anterior y en la jerarquía urbana, se recomienda diferenciar por lo menos dos realidades funcionales y territoriales en el departamento. Por un lado los municipios

130

ubicados en el corredor andino a lo largo de la troncal central hasta el Cañón del Chicamocha, para los cuales se sugiere como propuesta y a efectos del plan prospectivo, un ordenamiento territorial que contemple un sistema lineal de municipios; por otro lado la realidad de los centros poblados del Magdalena Medio santandereano y el Área Metropolitana de Bucaramanga, para quienes se podría explorar el ordenamiento basado en un sistema urbano anular o aglomerado (Racionero, L.; 1986:3648).

3.3 VISIÓN DEL ÁREA METROPOLITANA DE BUCARAMANGA Las áreas metropolitanas en Colombia tuvieron su origen en la Reforma Constitucional de

1968, durante el gobierno del presidente Carlos Lleras Restrepo, siendo plasmada su existencia en el artículo 198. Posteriormente, el Congreso de la República expidió la Ley 61 de diciembre 15 de 1978, llamada “Ley orgánica del desarrollo urbano", a través de la cual se le dieron facultades al presidente para reglamentar las áreas metropolitanas. En uso de las facultades otorgadas, el presidente de la república expidió el Decreto Ley 3104

de Diciembre 14 de 1979, "Por el cual se dictan normas para la organización y funcionamiento de las áreas metropolitanas”. Dicho decreto, en su artículo 16, autorizó el funcionamiento de las áreas metropolitanas cuyo núcleo principal eran los municipios de Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga y Pereira; asimismo en el artículo 17, se estableció que corresponde a la asamblea departamental respectiva, a iniciativa del gobernador, y previa opinión de los concejos de los municipios que integrarían un área, disponer del funcionamiento de las áreas metropolitanas. En la Ley 14 de 1983 “por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones” se destina recursos fiscales a las áreas metropolitanas, como indica el parágrafo del artículo 17 (sobretasa del 1 x 1.000 sobre el avalúo

catastral). Finalmente, se crea la Ley 128 de 1994, por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas. Las funciones de las áreas metropolitanas se pueden distinguir en dos ámbitos: competencias generales y competencias específicas (Martínez, Luis R., 2004:352).

Competencias generales. Según la Constitución Política de 1991, las áreas metropolitanas tienen las siguientes competencias generales: • Programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio colocado bajo

su jurisdicción. • Racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de los municipios (no solo

los domiciliarios sino los esenciales como educación, seguridad, salud, recreación, transporte público, etc.).

• Ejecutar obras de interés metropolitano (Constitución Política, art. 319 inc. 1º y Ley 128 de 1994, art. 4-3).

131

Competencias específicas. La Constitución Política de 1991 dejó abierta la posibilidad de establecer competencias específicas en la protocolización de las áreas metropolitanas, para las cuales los alcaldes y concejos municipales definirían atribuciones de acuerdo con la ley. De igual manera, la Ley 128 de 1994, en el artículo 14, define siete áreas básicas de atribuciones específicas para las juntas metropolitanas: • Planeación y ordenamiento territorial • Recursos naturales y manejo de conservación del ambiente • Prestación de servicios públicos • Valorización • De orden fiscal • Administrativas

Figura No. 1.14 Áreas metropolitanas

Fuente: Tomado de Ciudades y territorio: la perspectiva de la geografía/ Comp. Jiménez, Luis. Universidad Nacional de Colombia, 2006

3.3.1 El Área Metropolitana de Bucaramanga – AMB El Área Metropolitana de Bucaramanga (AMB) es una entidad administrativa no territorial, de carácter supramunicipal, dotada de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen especial. Fue creada mediante la Ordenanza Nº 20 de 1981, y originalmente estaba conformada por las poblaciones de Bucaramanga, Floridablanca y Girón; con el decreto 0332 de 1985 se

132

incorporó a Piedecuesta. El AMB tiene como sede administrativa al municipio de Bucaramanga, que se denomina “municipio núcleo”. Cubre un área de extensión de 123.553 ha; cerca del 5% de su territorio está clasificado como suelo urbano, 2% suelo de expansión urbana, 4% suelo suburbano, 35% suelo rural y cerca de 55% como suelo de protección. Según la revisión de cada POT, Girón cuenta con 476 ha de zonas de expansión urbana, Floridablanca con 504 ha, Bucaramanga con 574 ha (concentradas en la zona norte de la ciudad, siendo la escasez de tierra uno de sus principales limitantes) y Piedecuesta con 331ha.

Tabla No. 1.10 Usos del suelo AMB

USOS DEL SUELO URBANO EXPANSIÓN

URBANA SUBURBANO PROTECCIÓN RURAL ÁREA EN HA

Bucaramanga [Ha] 2.689 574 536 2.352 9.111 15.262

Girón [Ha] 809 476 0 30.338 18.382 50.005

Floridablanca [Ha] 1.573 504 131 4.014 3.330 9.552

Piedecuesta [Ha] 627 331 4.128 30.783 12.865 48.734

Área total [Ha] 5.698 1.886 4.795 67.487 43.688 123.553

% área 4,61% 1,53% 3,88% 54,62% 35,36% 100% Fuente: Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB).

El AMB se ve afectada por las fallas sísmicas de Santa Marta, Río Suárez, Bucaramanga y el Nido Sísmico de la Mesa de los Santos. La estabilidad de los terrenos del AMB históricamente se ha visto afectada por la erosión, siendo este factor uno de los principales problemas de orden metropolitano, razón por la cual se creó en 1965 la Corporación para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), que es la encargada del manejo de esta problemática y actualmente, también la autoridad ambiental del AMB. La actividad económica se centra en servicios con el 81,6%, el sector secundario o industrial con 17% y 1,40% del sector primario o agropecuario; así mismo hay dos clúster identificados (joyería y metales preciosos; cuero y calzado) y como clúster propuestos o en desarrollo (del petróleo y gas, de empresas de tecnología y comunicaciones de Santander Cetics y de la salud). Para el 2008 el índice global de competitividad que mide a las principales ciudades del país, puso a Bucaramanga en el cuarto lugar por debajo de Bogotá, Medellín y Cali; en el indicador facilidad para hacer negocios ocupó la decimoctava posición; el puesto en internacionalización de la economía; el octavo lugar en gobierno e instituciones; el séptimo en infraestructura; el tercero en fortaleza económica; el primer lugar en recurso humano; y el decimosegundo puesto en calidad de vida. La cobertura de servicios en general presenta buenos indicadores, con coberturas promedio del 97,2% en energía, 87,3% en alcantarillado, 88,9% en acueducto, 84% en gas, 85,7% en recolección de residuos y 100% de cobertura en telefonía celular y trasmisión de datos. Sin embargo, como se mencionó en un capitulo anterior Bucaramanga tiene problemas de vulnerabilidad por escasez de agua -que se espera

133

sean solucionados con la construcción del embalse de Tona- así como de suelos para construcción de vivienda, especialmente de interés social.

Tabla No. 1.11 Cobertura de servicios en el AMB

MUNICIPIO ACUEDUCTO ALCANTARILLADO ELECTRICIDAD GAS RECOLECCIÓN DE

RESIDUOS SÓLIDOS

Floridablanca 95,80% 95,59% 99,17% 95,23% 96,92%

Bucaramanga 95,81% 94,42% 97,28% 90,65% 76,88%

Piedecuesta 79,70% 77,84% 97,91% 73,06% 81,62%

Girón 84,34% 81,70% 94,82% 78,37% 87,43% Fuente: Censo DANE, 2005.

El déficit de vivienda para Bucaramanga es de 22.592 unidades; 6.340 familias viven en asentamientos y viviendas de condiciones indignas y 11.000 personas habitan zonas de amenaza alta y riesgo por determinar. Se tienen datos de 251 asentamientos precarios identificados, con una población de 216.500 habitantes, equivalente al 20,32% de la población total del Área Metropolitana de Bucaramanga (Citu, 2009: 86). Se evidencia una alta concentración territorial, entendida como la concentración de vivienda y población en determinado territorio, en el AMB, evaluada a través del impuesto predial; en tal sentido, Bucaramanga se ubica en el primer lugar con un recaudo de 38% del total departamental, seguida por Floridablanca con 16%, Piedecuesta con 9%, Barrancabermeja con 8% y Girón con 5%. En estos cuatro municipios se recauda el 67% del total de impuesto predial del departamento. A nivel funcional el AMB está conectada nacionalmente por medio de la troncal central y la transversal oriente-occidente, la primera sirve para la conexión con Cúcuta y Barrancabermeja y la segunda sirve de conexión con Bogotá y la Costa Atlántica. El AMB es la quinta área urbana en importancia de la nación y el centro urbano más importante del nororiente colombiano; concentra el 53,25% de la población total del departamento y a los municipios con mayores tasas de crecimiento poblacional (3,4% promedio para el periodo 1951-2030), siendo el mayor centro receptor de población y de los procesos de urbanización del departamento; tiene relaciones funcionales de dominación sobre la mayor parte de municipios santandereanos y algunos del sur del Cesar y del sur del departamento de Bolívar. Actualmente cuenta con la primera fase del sistema de transporte masivo SITM Metrolínea S.A., para mejorar la movilidad urbana; este sistema está en operación en los municipios de Floridablanca y Bucaramanga, estando aún pendiente el inicio de operaciones en los otros dos municipios del Área Metropolitana. De igual manera, está en marcha el Plan Vial del AMB (troncal metropolitana norte-sur e intercambiadores para la movilidad) y el proyecto Zona Franca de Santander S.A. en Floridablanca.

134

Según información del programa “Bucaramanga como vamos”75, el 51,9% de la malla vial de Bucaramanga está en aceptable estado, el 16,3% en buen estado, el 12,5% en regular y 9,6% en malo. Por tipo de vía, la malla vial primaria tiene el 13, 6%, 65,7%, 15,5% y 5,2% en buen, aceptable, regular y mal estado respectivamente. Las vías secundarias el 19,2%, 54%, 9,6% y 17,2% de sus vías en el mismo rango de clasificación y las vías terciarias el 19,2% en buen estado, el 54% en aceptable estado, el 9,6% en regular estado y el 17,2% en mal estado. En general el estado de la malla vial del área metropolitana es deficiente. Se calcula que para el 2009 existía un promedio de 13,5 motocicletas por cada 100 habitantes en el área metropolitana; 39,1 en Girón; 22,2 en Floridablanca; 2,1 en Piedecuesta y 1,2 en Bucaramanga, siendo Girón el municipio con el mayor crecimiento acumulado de este indicador (60,4%) durante los últimos tres años. Frente a los automóviles por cada 100 personas, el mayor número pertenece a Bucaramanga con 10,6; seguida por Floridablanca con 8,2; Girón con 4,7 y Piedecuesta con 0,6, para un promedio en el AMB de nueve vehículos por cada 100 habitantes. Uno de los indicadores más preocupantes para Bucaramanga es el referente a espacio público: se cuenta con 0,2 metros de zonas verdes por habitante; 2,3 metros de andén; 1,3 metros de vías peatonales y 1,3 metros de zona dura arborizada, para un total de 5,1 metros por habitante frente al estándar sugerido de 15 metros cuadrados por habitante. En el tema de hurto de motocicletas, residencias, establecimientos comerciales y a personas, Bucaramanga presenta tasas por cada 100.000 habitantes de (36,7; 72,8; 61,6 y 454,5 respectivamente), muy superiores al promedio nacional y a ciudades como Medellín y Bogotá. También muestra un aumento en la tasa de suicidios y de lesiones personales para el promedio del AMB, impulsados por las cifras y tendencias de Bucaramanga principalmente.

3.3.2 La problemática metropolitana La concentración de empleos en el municipio de Bucaramanga, la separación de los lugares de empleo de las áreas de residencia, comporta ciertos inconvenientes, ya que los costos de traslado al trabajo aumentan con el tamaño de la ciudad (tiempos, consumo de energía, entre otros), aumenta el precio de los alquileres y del suelo de Bucaramanga, y aparecen elementos que generan molestias como la contaminación, la delincuencia y el conflicto social. El núcleo central tradicional de Bucaramanga se está encontrando con la re- densificación de la ciudad, en perfiles viales estrechos y sin la ampliación de los mismos, sin una

75Bucaramanga Metropolitana Como Vamos. Disponible en: http://www.bucaramangametropolitanacomovamos.com/comovamos/. Consultado: Septiembre 8 de 2010.

135

reconfiguración y ampliación suficiente de la red de servicios públicos y de la dotación de equipos metropolitanos y espacio público, lo que en últimas termina por encarecer la utilización de infraestructuras, afectando la calidad de servicios como el transporte público, la calidad de vida urbana y el acceso a una ciudad planificada. Sin políticas de desarrollo decididas, la ciudad tendrá dificultades para mantener su vitalidad, calidad de vida76, competitividad y ser una ciudad atractiva para establecerse en ella e inclusive para atraer y realizar inversiones. Ante la evidencia de la falta de planeación y del papel de las vías como articuladoras del espacio urbano, las realidades urbanas del AMB requieren apuntarle a un modelo de planeación urbana definido. Se observa una Bucaramanga que todos los días crece desde el subsuelo (subterráneos y pasos a nivel), en enormes edificaciones residenciales sobre un mismo y sobreexplotado sistema de soporte (la meseta de Bucaramanga), el cual probablemente ya haya sobrepasado los umbrales de operación y cobertura; por otro lado, también se evidencia la urbanización acelerada, espontánea y no planificada en municipios del AMB, como Piedecuesta y Floridablanca, siguiendo una lógica difusa. El modelo de ciudad difusa consume gran cantidad de energía para desarrollar funciones urbanas, como la movilidad, la edificación y los servicios. En este modelo la zonificación se desarrolla a través de grandes manchas o áreas de territorio con destinación específica, asignando al uso del suelo una única función de planificación funcionalista, que busca la compatibilidad entre los usos del suelo que se dispersan cada vez más, sin tener en cuenta el consumo de energía y la sostenibilidad del territorio en todas sus dimensiones. Este modelo de ciudad requiere e impulsa la construcción de grandes infraestructuras viales para conectar las áreas segregadas de la ciudad, impulsa un crecimiento urbano que tiende a la expansión descontrolada de la urbanización y genera actividades de alto impacto contaminante, por ejemplo con las amplias distancias que recorrerá el transporte urbano informal y formal para dar cobertura a esa gran expansión urbana77.

Por otra parte y en contraposición, el modelo de ciudad compacta tiene que ver con cuatro elementos vitales que son: la ordenación del territorio, el urbanismo, la movilidad y el espacio público, elementos multi escalares e interrelacionados. Este modelo consume menos energía, al estar las funciones urbanas más concentradas, en áreas multifuncionales y con mayor densidad. Asimismo favorece el transporte público, dada la proximidad de usos y funciones de la ciudad, sin embargo, este modelo también contribuye al rápido deterioro de las zonas urbanas, de los espacios públicos y al estrés social.

76La calidad de vida es la posibilidad que tiene una comunidad de alcanzar el bienestar y la satisfacción de sus necesidades. 77 En el AMB como ya se mencionó, apenas el 2% de su territorio está destinado para zonas de expansión urbana; este indicador, frente a una población que crece más del 3% promedio anual, pone en el escenario la discusión de la absorción de municipios como Lebrija y Rionegro como posibles dadores de suelo urbanizable y su integración así al AMB.

136

Figura No. 1.15 Conurbación urbana en el AMB


Adicionalmente al problema espacial, los municipios que conforman el AMB también han mostrado dificultades para desarrollarse institucional y territorialmente, por problemas de movilidad, desigualdad social y duplicidad de funciones del orden municipal, entre otros problemas: Los datos de 2008 (Oliva, L.; 2008) permiten observar disparidades y desequilibrios en la estructura político administrativa y financiera de los municipios que integran el área metropolitana. El impuesto predial de un inmueble estrato uno en Piedecuesta cuesta por metro cuadrado, una tasa aproximadamente cinco veces mayor que un inmueble estrato seis en Bucaramanga. En la parte administrativa a 2009 se contabilizaban 27 secretarías (sumadas las secretarías de los cuatro municipios) para una población de un poco más de un millón de habitantes. Para el caso del distrito metropolitano de Bogotá, con más de 7 millones de habitantes, se cuenta con 12 secretarías. Tan solo como ejemplo, la comparación anterior muestra indicios de la ineficiencia administrativa del actual modelo de gestión territorial del AMB.

137

El AMB presenta un crecimiento a nivel urbano importante; la conurbación entre sus municipios hace casi imposible que se puedan encontrar discontinuidades espaciales entre Bucaramanga y Floridablanca, por dar un ejemplo. Sin embargo, es evidente que la realidad económica, administrativa, poblacional y financiera trasciende ya el área municipal; evidenciando demandas de carácter metropolitano, frente a una oferta real de servicios de escala municipal.

Tabla No. 1.12 Indicadores de gestión fiscal y administrativa del AMB 2008 INDICADOR BUCARAMANGA FLORIDABLANCA GIRÓN PIEDECUESTA

Capacidad de autofinanciamiento del

funcionamiento 42,50% 56,96% 54,17% 60,21%

Magnitud de la deuda 8,00% 18,27% 11,00% 0,00%

Dependencia de las transferencias

38,00% 46,00% 40,00% 20,00%

Dependencia de los recursos propios

24,00% 19,00% 14,00% 23,00%

Magnitud de la inversión

70,75% 72,48% 85,12% 45,84%

Capacidad de ahorro 69,02% 58,48% 71,14% 67,31%

Fuente: Tomado de "Propuesta de la organización administrativa, política y financiera del distrito metropolitano de Bucaramanga, ante la iniciativa de su creación". Universidad Industrial de Santander. 2008.

En relación con el nivel de ingreso de la población, las disparidades también son altas: para 2006 el ingreso medio por habitante en Bucaramanga fue de $604.000 mientras que en el municipio de Piedecuesta apenas alcanzó $280.000 en promedio. Estas disparidades, sumadas a la prevalencia de la autonomía municipal sobre las decisiones de nivel metropolitano, conducen a que la figura del AMB no sea funcional y que se generen decisiones de ordenamiento y desarrollo territorial desarticuladas entre los municipios del AMB (por ejemplo la existencia de cuatro entidades distintas para controlar el tránsito y el transporte), lo cual evidencia una estructura político administrativa y financiera ineficiente. El problema de la autoridad ambiental es uno de los debates por darse en el caso de estudio aquí tratado. La CDMB, que es actualmente la autoridad ambiental y la encargada del problema de la erosión en el AMB, tenía atribuciones en materia de servicios públicos que ya no son de su incumbencia; sin embargo el área metropolitana, con más de un millón de habitantes necesita una autoridad que se ocupe fundamentalmente de la temática ambiental urbana y metropolitana, que pase de ser una entidad coordinadora a ser una entidad de planificación, control y administración de los recursos naturales ambientales. La Ley 99 de 1993, en su artículo 66, otorgó a los grandes centros urbanos78 las mismas funciones atribuidas a las corporaciones autónomas regionales en lo aplicable al medio

78Municipios, distritos o áreas metropolitanas cuya población urbana fuera igual o superior a un millón de habitantes

138

ambiente urbano y en cuanto a la responsabilidad de controlar los vertimientos y emisiones contaminantes, la disposición de desechos sólidos y de residuos tóxicos y peligrosos. Asimismo, las corporaciones autónomas son las responsables de dictar las medidas de corrección o mitigación de daños ambientales y adelantar proyectos de saneamiento y descontaminación, además de ser la responsable de otorgar las licencias ambientales, concesiones, permisos y autorizaciones para el ejercicio de actividades o la ejecución de obras dentro del territorio de su jurisdicción. Lo anterior pone en evidencia, la importancia del debate frente a la necesidad de contar con una entidad fuerte, de nivel metropolitano, que sea manejada, por ejemplo, a través de un distrito o del área metropolitana y que responda a los requerimientos de una urbe metropolitana como el AMB. En la línea ambiental, también está el problema de la producción y disposición de residuos sólidos. Los habitantes del AMB generan cerca de 600 t/d de residuos que se disponen en el relleno sanitario El Carrasco; este relleno, presta sus servicios a los municipios del área metropolitana y a once municipios más del departamento, pero tiene como plazo máximo de funcionamiento hasta el 30 de septiembre de 2010. Aunque en 2004 el Plan Integral de Residuos Sólidos (Pgirs) definió cinco sitios como viables para la disposición de los residuos sólidos, a los que se sumaron otras cinco alternativas: la zonas de Centenario, Marta, La Putana, La Vizcaína y Las Margaritas, propuestas por la gobernación de Santander, y ubicadas entre la vía Bucaramanga-Barrancabermeja79, a la fecha no existe una solución definitiva para este problema y parece no contemplarse el problema de selección en la fuente y lo referido a cultura ambiental. Conclusiones y propuestas. Se evidencian problemas frente a la conurbación y metro polarización de la región, disminución en la capacidad de autofinanciamiento del funcionamiento municipal, crecimiento en gastos de la administración central y disminución en la capacidad de ahorro, fuertes disparidades entre los municipios, inequidad en el costo de los impuestos locales, inequidad en la distribución de la inversión pública, mala administración del talento y la gestión. Se propone como uno de los temas a debatir la cuestión de la gestión metropolitana versus la autonomía municipal, en el marco de un territorio sostenible que trascienda el hecho municipal y dé paso al hecho metropolitano. Asimismo se plantea el desarrollo de la gestión del suelo como política de planificación y de financiamiento urbano. Ante la evidencia de problemáticas metropolitanas como la erosión, la contaminación y vulnerabilidad por escasez del recurso agua, la calidad medio ambiental y los residuos sólidos; se plantea la necesidad de un cambio institucional o por lo menos el debate frente

79 Vanguardia Liberal, edición 26 de junio de 2010. Hay cinco nuevas alternativas para relleno sanitario. Disponible en http://www.vanguardia.com/santander/bucaramanga/67247-hay-cinco-nuevas-alternativas-para-relleno-sanitario). Diario La República, edición 19 de enero de 2010 disponible en: http://www.larepublica.com.co/archivos/actualidadeconomica/2010-01-19/bucaramanga-aun-no-define-lugar-de-relleno-sanitario_91217.php.

139

a la creación y consolidación de una entidad ambiental urbana. En la línea ambiental se plantean como propuestas, implementar estrategias de prevención y no solo de mitigación, incluyendo como política la gestión del riesgo; promover cadenas de reciclaje, incentivar la reducción en el origen y volumen de los residuos sólidos; identificar, monitorear y caracterizar los vertimientos industriales en el sistema hídrico; avanzar en los pactos de cumplimiento con los empresarios y generar procesos de educación en lo ambiental. Se advierte que las tendencias expansionistas del área metropolitana, sin considerar la descentralización de la actividad económica, pueden agravar los problemas de congestión, el consumo desmesurado de espacios naturales y generar un mayor costo ambiental, lo que sugiere la necesidad de una planeación y ordenamiento territorial metropolitano: urbes amables, humanas, sostenibles y vivibles para todos. En este mismo se evidencia la poca importancia que las políticas públicas le han dado al tema de la segregación socio espacial (evidente polarización norte-sur) y la informalidad urbana, frente a lo cual es posible que los problemas sociales, como la delincuencia y la vivienda precaria, sigan iguales o aumenten. Frente a este panorama, en el cual la idea de la viabilidad y pertinencia del AMB como institución ha sido desbordada, y se constata que no es suficiente para potenciar el progreso de la región, la ley permite adoptar distintas figuras territoriales como las Regiones Económicas de Planificación o los denominados Distritos. En esta última figura, cada uno de los municipios deja a un lado su autonomía administrativa para entrar a ser parte de una sola ciudad. La propuesta de pasar a ser un Distrito ha estado en el ambiente académico y gremial, sin embargo, ha tenido como principal obstáculo la falta de voluntad de la clase política, que objeta un retroceso en la descentralización administrativa.

141

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143

DIMENSIÓN POLÍTICO-

INSTITUCIONAL

145

LISTADO DE TABLAS

Tabla No. 1.1 Distribución territorial de las provincias de Santander .................................................... 158

Tabla No. 1.2 Evolución poblacional de las provincias de Santander, 1964-2005 ................................. 158

Tabla No. 1.3 Tendencia de la categorización de los principales núcleos urbanos de Santander 2000-

2006 (ley 617 de 2000) ................................................................................................................................... 163

Tabla No. 1.4 Casos representativos de mala categorización municipal en el Departamento de

Santander(Ley 617 de 2000), serie 2000-2006 ............................................................................................... 164

Tabla No. 1.5 Municipios de Santander con menos de 14.000 habitantes en 2005............................... 165

Tabla No. 1.6 Clasificación de Santander según el ITD 2003-2006 ........................................................ 167

Tabla No. 1.7 Rango desempeño municipal en Santander 2006-2008 .................................................. 169

Tabla No. 1.8 Casos representativos de desempeño municipal favorable en Santander, 2006-2008.... 170

Tabla No. 1.9 Proyectos presentados por los congresistas de Santander, 1998-2010 ........................... 188

Tabla No. 1.10 Ingresos y gastos presupuestales 2001-2009. Millones de pesos ................................... 205

Tabla No. 1.11 Comportamiento de la inversión 2001-2008. Millones de pesos ................................... 206

Tabla No. 1.12 Comportamiento de la inversión bruta de capital 2001-2008. Millones de pesos ......... 207

Tabla No. 1.13 Desempeño fiscal Departamento de Santander (2000-2008). ......................................... 208

Tabla No. 1.14 Clasificación de los municipios según desempeño fiscal .................................................. 212

Tabla No. 1.15 Composición del ingreso, 2009 (millones de pesos de 2009) ........................................... 213

Tabla No. 1.16 Ingresos tributarios, 2009 (millones de pesos de 2009) ................................................... 213

Tabla No. 1.17 Gasto total, 2009 (millones de pesos de 2009) ............................................................... 214

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Gráf ica No. 1.1. Tendenc ia categor i zac ió n pr inc i pa les núc leos ur banos de San tander ,

2000- 2006 ( ley 617 de 2000) ............................................................................................................... 164

Gráfica No. 1.2. Clasificación de Santander según el ITD, 2003-2006 ....................................................... 167

Gráfica No. 1.3. Rango de desempeño municipal en Santander, 2006-2008............................................. 168

Gráfica No. 1.4. Desempeño municipal por provincias en Santander, 2006-2008 ..................................... 169

Gráfica No. 1.5. Participación y abstención de los electores en el Santander, 2003-2006 ........................ 178

Gráfica No. 1.6. Tendencias del voto en blanco, nulo y no marcado en Santander, 2003-2006. ............... 179

Gráfica No. 1.7. Partidos mayoritarios en el Área Metropolitana de Bucaramanga y Barrancabermeja en

las elecciones, 1990 -2010 .............................................................................................................................. 180

Gráfica No. 1.8. Valores del voto en blanco, 1990-2010 ............................................................................ 182

Gráfica No. 1.9. Valores de Voto en Blanco 1990-2010. ............................................................................ 185

Gráf ica No. 1.10. Tend enc i a de l despl aza miento en San tander , personas y hogares

rec ib idos , 1987- 2006 ............................................................................................................................. 196

Gráfica No. 1.11. Reporte desplazados en Santander, 1999-2005. Cifras del Codhes ............................. 197

Gráfica No. 1.12. Municipios receptores de población desplazada (2005) ............................................. 198

Gráfica No. 1.13. Comportamiento de los ingresos y gastos. Santander 2001- 2009. Miles de pesos .... 205

Gráfica No. 1.14. Ejecución de la inversión por sectores, 2008- 2009 .................................................... 207

Gráfica No. 1.15. Indicador de desempeño fiscal del departamento de Santander (2000-2008). .......... 210

LISTADO DE FIGURAS

Figura No. 1.1 Mapa de local ización y divis ión pol í t ico-administra tiva del

departamento de Santander (2006) ................................................................................................... 157

Figura No. 1.2 Desempeño fiscal Departamental por municipios ........................................................... 212

149

INTRODUCCIÓN Para el ejercicio de la prospectiva territorial, el componente político-institucional se constituye en “uno de los principales pilares del desarrollo económico y social de un territorio, pues es preciso contar con organismos, instituciones, reglas de juego y prácticas participativas que permitan y faciliten el desarrollo de los ciudadanos y de su entorno” (DNP, 2007: 69). Si el planteamiento prospectivo implica un análisis integral y holista de cada dimensión en el territorio seleccionado, la identificación de los procesos históricos significativos y su influencia en el presente, es el punto de partida para desarrollar unas proyecciones óptimas y coherentes. Una visión de prospectiva territorial está comprendida por las dimensiones y áreas de trabajo cuya interrelación le permita a una sociedad, en un tiempo proyectado y mediante una planificación eficaz, consolidar un modelo de desarrollo sostenible (Espinoza, J. y González, H.; 2004:150. Esto es, que el crecimiento económico con equidad social, equilibrio ecológico y desempeño eficaz y eficiente de las instituciones, promueva un cambio y mejoramiento en la calidad de vida. (DNP, 2007:69). Por la amplitud de la temática y por la variedad de información, es necesario seleccionar unas variables estratégicas que permitan focalizar el análisis. Tras la correspondiente reflexión y evaluación, las variables seleccionadas para construir el componente político-institucional de la Visión Santander 2019-2030 fueron: a) Administración y gobernabilidad territorial; b) Tendencias electorales y configuración partidista; c) Cultura política; d) Situación del desplazamiento y e) Finanzas públicas. En tanto referentes directos de la dinámica político-institucional de Santander, los análisis correspondientes a estas variables temáticas se enfocan en la identificación e interpretación de tendencias fundamentales sobre la gobernabilidad y la institucionalidad. La gobernabilidad se entiende como “la capacidad del Estado para satisfacer demandas sociales y llevar a cabo sus propósitos explícitos mediante la democracia participativa” (Foucault, M.; 1990:15). La institucionalidad es asumida como la regularización formal e informal de las relaciones en una sociedad expresada en el establecimiento y difusión de códigos, normas y convenciones que rigen el comportamiento de la estructura social y familia (North, D.; 1993:2) En cuanto a la dinámica político-institucional de Santander, hay que señalar que durante el proceso de conformación institucional de Santander, las provincias llegaron a constituirse en unidades de ordenamiento territorial y político. No obstante, la funcionalidad gubernamental de las provincias perdió vigencia a partir de 1937con la promulgación oficial del cese de actividades de las prefecturas provinciales. Finalmente, las disposiciones de la Constitución de 1991 dejarían a las provincias sólo con una atribución simbólico- cultural, e incapaces de articular adecuadamente las necesidades e intereses de sus habitantes con las entidades gubernamentales correspondientes.

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Sin embargo, las actuales tendencias de localización de la población en las provincias, con una clara concentración en unas y de despoblamiento en otras, así como los diferentes ritmos en su dinamismo económico y la crisis político-administrativa de muchos de los municipios, obligan a afrontar el debate sobre un nuevo modelo de ordenamiento territorial para el departamento y sobre la necesidad de una reestructuración del ordenamiento municipal80, pensado desde la incorporación efectiva de los bloques provinciales o regionales para facilitar la adecuada toma de decisiones gubernamentales sobre la base de necesidades comunes y proyectos estratégicos de futuro. De hecho, los planes prospectivos provinciales plantean una microrregionalización y el gobierno nacional busca impulsar, por fin, la Ley de Ordenamiento Territorial. En cuanto al desempeño gubernamental, es de destacar la valoración favorable que ha tenido el departamento, pues a excepción de los años 2002 y 2008, siempre se ha mantenido en la primera categoría. En los años 2005 y 2006, la Gobernación de Santander alcanzó los porcentajes más altos del Índice de Transparencia Departamental (IDI) en todo el país, a pesar de algunos problemas en la gestión de la Lotería y la Contraloría Departamental. Pero en cuanto hace referencia a la categorización municipal, la perspectiva es bastante desalentadora, pues en el año 2006, salvo Bucaramanga, Barrancabermeja, Piedecuesta, Girón y Floridablanca, los demás municipios del departamento clasificaron en la última categoría, la sexta, cuando la Ley 617 de 2000 asocia claramente esta clasificación con el desarrollo de los procesos correspondientes para lograr una gestión moderna y trasparente, expresada en unos rendimientos fiscales positivos. Es bastante probable que la falta de un diseño institucional adecuado a la heterogeneidad de las comunidades pequeñas y periféricas, influya directamente en los resultados negativos. En el IDI, elaborado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) con el objetivo de medir la capacidad gerencial de gestión de las administraciones locales y de cumplir y evaluar la política de descentralización, el cumplimiento del plan de desarrollo (eficacia), la eficiencia global, la gestión de recursos y el cumplimiento de los requisitos legales, a pesar de algunos desempeños rescatables, en general, los municipios santandereanos son las entidades públicas con mayores debilidades institucionales y por tanto, con dificultades para alcanzar niveles adecuados de gobernabilidad. Municipios como Girón, Charta, Gambita, Guaca, Jordán, Puerto Parra y Puerto Wilches, muestran una tendencia de comportamiento desfavorable en este índice, mientras que para otros como Bucaramanga, California, Guadalupe, Cerrito y San Joaquín, es favorable. Particularmente, en los asuntos de orden sectorial es donde surgen las principales necesidades y potencialidades superpuestas a las jurisdicciones municipales o departamentales colombianas; con falencias y aciertos, Santander no ha estado ajeno a ello. 8066 municipios de Santander, el 79% del total, no alcanzan los 14.000 habitantes exigidos por la Ley para crear nuevas entidades municipales.

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El cuidado de los ecosistemas y la relación equilibrada de la sociedad con su entorno ambiental son condiciones indispensables para alcanzar un desarrollo sostenible, especialmente en la actualidad, debido al impacto del calentamiento global y la contaminación excesiva. En Santander, la Corporación Autónoma de Santander (CAS) y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) son los máximos referentes institucionales en este sector. Sin embargo, cada entidad ha recorrido caminos muy distintos en el ejercicio de sus labores. Tal disparidad sugiere la necesidad de una redefinición estratégica de los roles y proyecciones de estas entidades, en especial, porque bajo los parámetros de la Ley 99 de 1993 (Artículo 66), al tener actualmente el Área Metropolitana de Bucaramanga más de un millón de habitantes, debe contar con una autoridad ambiental de gran centro urbano. Dicho requerimiento puede solventarse de múltiples maneras, según los intereses y voluntades correspondientes (fusión, reasignación de jurisdicciones, reformas institucionales), pero lo fundamental es que se pueda generar una complementariedad de actores, entidades y esfuerzos del departamento que permitan una optimización del manejo ambiental en términos integrales. Un segundo aspecto importante, en el ámbito sectorial, es el relacionado con el desarrollo rural, el cual debe trascender el enfoque agropecuario81, pues es en el sector rural donde se desarrollan los grandes macroproyectos (viales, hidroeléctricos), y se localizan y ejecutan los recursos mineros; también es el espacio potencial para el desarrollo de las actividades turísticas de todo tipo, y de prestación de servicios ambientales, etc. Sin embargo, es en el sector rural donde se están presentando los mayores problemas, allí se localiza la población con los mayores niveles de pobreza y de necesidades básicas insatisfechas, existen conflictos de uso del suelo, se ejecutan prácticas agrícolas y pecuarias no sostenibles ni competitivas (Banco Mundial, 2006), se desarrollan proyectos mineros de gran impacto ambiental, tala de bosques, etc., entre otros aspectos negativos. Todo esto lleva a la necesidad de asumir lo rural con una mayor integralidad y una mayor capacidad de intervención y de impacto de las políticas públicas, máxime si ello está asociado a la implementación de un modelo de desarrollo sostenible y a una política de ordenamiento del territorio, lo cual hace necesaria la trasformación y el fortalecimiento de la institucionalidad ligada con el desarrollo rural. En cuanto hace referencia a las tendencias electorales y la configuración partidista, las reformas en el régimen político colombiano han generado modificaciones en el interior de las organizaciones y de cierta manera han influenciado el comportamiento de los electores. Sin embargo, poco han modificado la cultura política en términos generales: la participación, la abstención, el voto en blanco y el voto nulo y los no marcados, siguen mostrando las mismas tendencias en las últimas elecciones realizadas, cuando en las sociedades modernas, la participación política es una expresión de la cultura ciudadana y la legitimación de los gobiernos.

81En los últimos tiempos el crecimiento de las actividades agrícolas en Santander fue cuatro veces superior al promedio nacional. (CEC, 2006:24).

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Al hablar de gobernabilidad y participación ciudadana es importante identificar la percepción que se tiene frente al trabajo de los congresistas. En el caso de Santander, los resultados de la gestión en el Congreso de cada uno de los dirigentes políticos que participan en él, no es muy alentadora: al analizar los proyectos presentados por éstos en el periodo comprendido entre 1998 y 2010, durante el cual han participado 45 dirigentes políticos pertenecientes a las principales fuerzas políticas del departamento, se encontró que la participación es inferior al 1% y esto sin tener en cuenta si estas iniciativas llegaron a ser convertidas en leyes o no. Sólo tres dirigentes de Santander han presentado más de 30 iniciativas en el periodo de estudio; sólo cinco dirigentes han presentado más de 20 proyectos de ley; únicamente 11 congresistas han presentado más de 10 proyectos; 16 legisladores han presentado menos de 10 iniciativas, mientras que cinco congresistas no han presentado ningún proyecto. Además, hay que señalar que en relación con el poder central, hay muy poca participación de la clase política y la sociedad regional en las instancias donde se estructuran y se toman las decisiones de gran impacto, como pueden ser el Departamento Nacional de Planeación, el Banco de la República, los ministerios de Hacienda, Trasporte, Industria y Comercio, etc., y tampoco se ha constituido, en forma permanente, una bancada supradepartamental para impulsar iniciativas que favorezcan, por ejemplo, a toda la región del nororiente colombiano. Finalmente, la situación del desplazamiento en Santander es una de las secuelas más complejas del conflicto político interno, pues este fenómeno evidencia una ruptura en la relación autoridad-comunidad de fuertes implicaciones en la gobernabilidad social del territorio, porque incrementa las responsabilidades estatales y dificulta el acatamiento del poder. Aunque se presenten disparidades y contradicciones entre las distintas cifras existentes en general, y como lo ponderan las experiencias cotidianas, es claro que en Santander se han establecido dos focos problemáticos de asentamiento de población desplazada por la violencia: Barrancabermeja y los municipios del Área Metropolitana de Bucaramanga, es decir, los principales centros urbanos del departamento. Estas circunstancias comportan, para las autoridades gubernamentales de estos municipios, unas responsabilidades establecidas en el marco jurídico y organizativo promulgado por el Estado colombiano para el caso. En su experiencia de atención del desplazamiento forzado, el Estado colombiano ha identificado puntos clave para implementar los procesos de retorno de las poblaciones desplazadas. Entre ellos se destacan la promoción y construcción de redes ciudadanas de apoyo para la recuperación del tejido social en los lugares de retorno, el impulso de proyectos de desarrollo regional acordes a las potencialidades del territorio que integren la inversión pública, privada e internacional y la recuperación de los bienes abandonados de manera forzada o su restitución con unos nuevos de la misma condición. Recientes estudios han demostrado que despoblar territorio es una estrategia de los grupos armados ilegales para fortalecer su control territorial y apropiarse de los mejores recursos naturales. Al entender el retorno o la reubicación como el escenario ideal para la reparación definitiva de las poblaciones, sin duda el acceso a la tierra se constituye en un

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aspecto definitivo, pero no debe limitarse a la entrega circunstancial de terrenos, sino orientarse a una política integral para la protección de la población civil. En caso de que no sea posible el retorno, o los afectados opten por la reubicación, las estrategias propuestas se deben orientar al fomento de microempresas o empresas de trabajo asociativo, la integración de la población desplazada a los mercados laborales productivos y la capacitación y fortalecimiento del capital humano con énfasis en poblaciones especiales como discapacitados, mujeres, menores y grupos étnicos (Hoyos, L.; 2002:3940). Dichas experiencias se han replicado en diversas zonas del país, pero al parecer su impacto no ha sido proporcional a las dimensiones de la problemática del desplazamiento. Algunas alternativas para mejorar su efectividad son: generar incentivos para los municipios receptores de población desplazada, para que estos grupos humanos no sean concebidos como una carga adicional y se descuiden sus necesidades; aprovechamiento efectivo de los recursos que puedan aportar los organismos multilaterales y de cooperación internacional, y orientación integral de los desplazados para que identifiquen sus aptitudes y potencialidades laborales de modo que se puedan articular al mercado laboral, bien sea de forma directa o través de programas de capacitación del Sena. De esta manera, desde la dimensión político-institucional quedan planteadas grandes preguntas y retos para establecer la visión prospectiva de Santander 2019-2030: ¿será posible el establecimiento de un nuevo modelo de ordenamiento territorial para el departamento y de reestructuración del ordenamiento municipal? A nivel sectorial, ¿se podrá fortalecer y armonizar el manejo ambiental en una sola institución y darle cumplimiento al Artículo 66 de la Ley 99 de 1993? ¿El desarrollo rural tendrá un enfoque integral, a partir del fortalecimiento y trasformación de la institucionalidad del sector? ¿Se podrá incrementar la cultura política, la participación ciudadana y el liderazgo de la clase política, tanto en el contexto departamental, como regional y nacional? ¿El fenómeno del desplazamiento tendrá una política integral, no sólo para evitar que se siga presentando, sino también para lograr procesos de retorno y de inserción social de la población en situación de desplazamiento? Finalmente se realizó el estudio del comportamiento de las finanzas públicas del departamento, donde se destaca el saneamiento de sus finanzas en un corto periodo de tiempo y la importancia que han venido ganando los gastos de inversión en relación con los gastos en funcionamiento. Sin embargo, aún permanece una gran preocupación concerniente a la relación entre pensionados versus trabajadores activos, ya que al favorecer a los primeros, ocasiona un incremento en la carga para las finanzas públicas de la región. Los autores especializados en la tema, denominan esta problemática como “la bomba pensional”.

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1 ADMINISTRACIÓN Y GOBERNABILIDAD TERRITORIAL

1.1 SANTANDER Y LA REGIONALIZACIÓN El territorio, más que un simple entorno físico en el que se agrega una población humana, se constituye a partir de una tensión comunidad-autoridad que configura un espacio multidimensional (geográfico, político, económico, social y cultural). Dicho espacio es también escenario del desarrollo histórico de un conjunto de funciones a partir de las cuales sus ocupantes construyen ciertas tradiciones y pertenencias: una territorialidad (Herrera, S.; 2009:10-11) Para garantizar la gobernabilidad de una comunidad es necesario implementar una regulación sobre el territorio y la territorialidad, expresada en unas correspondientes formas de administración. Cada una de estas formas de administración tiene implícitas representaciones y adecuaciones del poder que determinan el tipo de institucionalidad implementada para ejercer el control gubernamental. El concepto de provincia se remonta a la época del Imperio Romano. En ese contexto el término denotaba el dominio de una capital imperial sobre territorios conquistados, un conglomerado humano diferenciado de sus gobernantes por lengua, cultura y organización, los cuales poseían sus propias costumbres pero aún así debían recibir órdenes del poder capital. Precisamente los europeos que cruzaron el Atlántico y conquistaron las tierras del nuevo mundo usaron este término para agrupar administrativamente y controlar políticamente a las comunidades que conquistaban (Martínez, A.; 2003:59).

Tras la emancipación y el surgimiento de la república neogranadina, el origen histórico de Santander como institución gubernamental propiamente correspondió a la integración de las territorialidades provinciales históricamente desarrolladas en su actual espacio geográfico. Así, en 1856 el Estado Soberano de Santander se instauró como unidad política administrativa sobre la base territorial de las provincias de Socorro, Pamplona, Ocaña y Vélez. Posteriormente, con la Constitución Política de 1886, esos mismos territorios se ordenaron bajo la figura del departamento de Santander, el cual alcanzó su conformación actual en 1910 cuando el territorio correspondiente a las provincias de Ocaña, Pamplona y Cúcuta fue ordenado bajo la jurisdicción del naciente departamento de Norte de Santander (Guerrero, A.; y Paéz, L.; 2005:111). Hoy son 126 unidades municipales las que conforman Santander del Sur y Norte de Santander. Un excesivo número de municipios que deberán integrarse administrativamente. De lo contrario, muchos de ellos estarán condenados a desaparecer o entrar en la terminal obsolescencia administrativa. Vale anotar que los dos

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departamentos de esta unidad histórica conocida como Santander tienen una población alrededor de 3.121.780 habitantes, lo cual equivale apenas al 7.5% del total nacional. Por demás, advierte Armando Martínez Garnica que de estos 126 municipios, nueve de ellos concentran en tres futuras áreas metropolitanas el 63% de la población (Bucaramanga, Barrancabermeja y Cúcuta), lo cual deja ver un crecimiento totalmente desequilibrado. Así, el 93% de los municipios apenas alberga un poco más de la tercera parte de la población de los dos Santanderes. Urge encontrar salidas a este marcado desequilibrio. Una alternativa sería contemplar la propuesta de una santandereanidad cosmopolita sustentada por el ya citado historiador Martínez Garnica. Esto es, la apertura de las residencias sociales a la llegada de muchas gentes y muchas culturas en los 117 municipios que sólo albergan el 37% de los santandereanos. Una propuesta deseada pero que hacia el 2019 aún no se prevé realizable. En razón del desequilibrio poblacional y administrativo, las provincias de Santander del Sur (léase también Santander) han visto afectadas su territorialidad a la par de las dinámicas de modernización y urbanización contemporáneas. El departamento de Santander (Santander del sur) está localizado en la región nororiental de Colombia, y ocupa el costado occidental de la cordillera Oriental, entre los 5° 42' y 8° 08' de latitud norte y los 72° 26' y 74° 32' de longitud al oeste de Greenwich (ver figura 3.); es decir, se encuentra en las zonas intertropical y ecuatorial. Santander posee una extensión superficial de 30.537 km2 que corresponde aproximadamente al 3% de la superficie del país. El territorio santandereano está subdividido política y administrativamente en 87 municipios, que conforman las provincias de Soto, Guanentá, Mares, Vélez, Comunera y de García Rovira (Ver Figura No. 1.1). Este departamento limita por el norte con los departamentos de Cesar y Norte de Santander, por el oriente y sur con Boyacá y por el occidente con el Río Magdalena, que lo separa de Bolívar y Antioquia (Ver Figura No. 1.1). A lo largo del proceso de conformación institucional de Santander las provincias llegaron a constituirse en unidad de ordenamiento territorial y político. En el modelo centralizador de la regeneración conservadora, las provincias santandereanas (Vélez, Charalá, Soto, García Rovira, Guanentá y Socorro) se constituyeron en nivel intermedio entre el departamento y los distritos parroquiales, bajo la dirección político-administrativa de prefectos provinciales. No obstante, la funcionalidad gubernamental de las provincias perdió vigencia a partir de 1937 con la promulgación oficial del cese de actividades de las prefecturas provinciales. Finalmente, las disposiciones de la Constitución de 1991 dejarían a las Provincias sólo con una atribución cultural-simbólica, incapaces de articular adecuadamente las necesidades e intereses de sus habitantes con las entidades gubernamentales correspondientes.

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Figura No. 1.1 Mapa de local izac ión y div is ión polí t ico-administrat iva del departamento de Santander (2006)

Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC, 2006).

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Tabla No. 1.1 Distribución territorial de las provincias de Santander

PROVINCIAS/ EXTENSIÓN TERRITORIAL

KILÓMETROS CUADRADOS

PARTICIPACIÓN DEL TOTAL DEPARTAMENTAL (PORCENTAJE)

García Rovira 2.256 7,39

Comunera 3.338 10,93

Guanentá 3.842 12,58

Soto 5.210 17,06

Mares 6.947 22,75

Vélez 8.944 29,29

Total 30.537 100,00

Fuente: IGAC (agrupación realizada por los autores)

En razón de este ordenamiento administrativo y a pesar de conservar su existencia formal, las provincias santandereanas han visto afectadas su territorialidad a la par de las dinámicas de modernización y urbanización contemporáneas. Como lo evidencian estadísticas oficiales (tabla 3.2), a partir de la segunda mitad del siglo XX la mayoría de la población de Santander se ha concentrado en las provincias de Soto y Mares, las mismas que contienen los centros urbanos más importantes del departamento: el Área Metropolitana de Bucaramanga y Barrancabermeja. En contraste, provincias como García Rovira y Comunera evidencian una preocupante tendencia de disminución poblacional, al mismo tiempo que la provincia de Vélez posee una extensión territorial ampliamente desproporcionada respecto al modesto tamaño de su población.

Tabla No. 1.2 Evolución poblacional de las provincias de Santander, 1964-2005

PROVINCIAS/CENSOS 1964 1973 1985 1993 2005

García Rovira 104.854 102.201 99.207 93.818 78.714

Comunera 94.577 95.515 103.138 102.486 96.131

Guanentá 128.034 131.258 144.856 150.984 135.793

Vélez 160.176 145.362 189.865 195.204 183.446

Mares 146.091 182.592 254.346 270.721 298.503

Soto 370.082 479.515 786.300 968.979 1.120.653

Total 1.003.814 1.136.443 1.577.712 1.782.192 1.913.260

Fuente: Censos DANE (agrupación realizada por los autores)

La evidente pérdida de la territorialidad provincial denota un panorama de excesiva concentración de las oportunidades y condiciones en el Área Metropolitana y Barrancabermeja, fenómeno que implica problemáticas estructurales de gobernabilidad y administración efectiva en el departamento de Santander. No obstante, esta situación se ha configurado históricamente en todo el país como un factor común de impedimento al desarrollo sostenible y equitativo. A raíz de tales disparidades surge la necesidad de afrontar el debate sobre un nuevo modelo de ordenamiento territorial, pensado desde la incorporación efectiva de los bloques provinciales o regionales y su experiencia histórica,

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para facilitar la adecuada toma de decisiones gubernamentales sobre la base de necesidades comunes y proyectos estratégicos de futuro. Antes del proceso constitucional de 1991, y aún al margen de su desconocimiento como entidad territorial, había surgido ya una propuesta para la articulación regional. A finales de la década de 1980 se adelantó una descentralización del Consejo Nacional de Planeación (Conpes) que dio origen al Consejo Regional de Política Económica y Social (Corpes) a través de la promulgación de la ley 76 de 1985. La función atribuida a estas nuevas entidades fue la de buscar el desarrollo intrarregional equilibrado, fortalecer las entidades territoriales que las conformaban y preparar los planes regionales de desarrollo82. Para ello se tomó el criterio de las regiones naturales (Caribe, Pacífica, Andina, Amazonía y Orinoquia) para aglutinar a los departamentos en los Corpes, por lo cual el departamento de Santander fue asignado al Corpes Centro Oriente junto a Norte de Santander, Boyacá, Cundinamarca, Tolima y Huila.

Si bien fue una propuesta innovadora y adelantada a su tiempo, los Corpes dejaron ver falencias estructurales que les impidieron desarrollar estrategias de desarrollo regional eficientes: la inexistencia jurídica, la carencia de recursos diferentes a las regalías, los recelos entre gobernadores y la excesiva dependencia del gobierno central, fueron algunas de ellas. Salvo el caso del de la Costa Atlántica, los demás Corpes no aplicaron un criterio de unificación homogéneo, como se evidenció en el nodo Centro Oriente, que simplemente reunió a todos los departamentos que no habían sido integrados previamente. De esta forma, los Corpes resultaron una propuesta fallida y dejaron de operar jurídicamente a partir del año 2000.

Resultado de la fragmentación física y social de sus centros poblacionales, configurada desde las mismas dinámicas de la colonización hispánica, el actual territorio colombiano comporta una composición regional marcada y contradictoria. Los estudios académicos recientes han corroborado tal perspectiva y hoy en día es claro que “Colombia es un país de regiones” (Zambrano, F.; 1998:7) Entre sus disposiciones sobre el ordenamiento del territorio nacional, la Constitución Política de 1991 reconoció la relevancia de la problemática regional, por cual dejó abierta la posibilidad para que las regiones y provincias (ambientales, económicas o culturales) pudieran constituirse en entidades territoriales (artículo 286).

No obstante, la formalización efectiva de esta proposición se encuentra sujeta a la promulgación de una ley orgánica83 que la formalice, la cual hasta el día de hoy ha tenido numerosas formulaciones sin que se haya logrado su aprobación definitiva por parte del 82Massiris Cabeza, Ángel. Ordenamiento territorial y procesos de construcción regional. (en línea). http://www.lablaa.org/blaavirtual/geografia/masir/7.htm (citado agosto 1 de 2010). 83 Una Ley Orgánica es un acto normativo proferido por el Congreso de la República, con una jerarquía superior a las leyes comunes, es ordenadora, posee carácter de permanencia y estabilidad, sin tener por ello rango de norma constitucional; se limita a los temas que le asigne la Constitución y requiere para su aprobación, la mayoría absoluta de los votos de una y otra Cámara Legislativa.

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Congreso de la República. En la actualidad no existe claridad sobre el modelo de organización territorial que se quiere para el país. En razón de ello urge la necesidad de hacer entender a las fuerzas políticas y ciudadanas colombianas que dicha normatividad de ordenamiento territorial debe ser una ley que no entre en excesivos detalles, sino que propicie un marco a partir del cual se deriven iniciativas de integración regional posteriores.

Conscientes de la necesidad de un modelo territorial ajustado a las realidades contemporáneas, algunos gobernantes de Santander han propuesto alternativas particulares para la organización y articulación del territorio departamental. El primero de ellos fue Jorge Gómez Villamizar, en el 2003, con la propuesta de integración del departamento en una Región Administrativa de Planificación (RAP), la cual priorizaba la integración de Santander al contexto global para formular una nueva forma de gobierno regional, con base en la necesidad de hacer coincidir las jurisdicciones departamentales con la jurisdicción regional del noreste colombiano y así lograr una mejor propuesta de administración territorial (Secretaría de Planeación, 2003: 5). Las RAP fueron una alternativa contemplada en la propia Constitución de 1991 (artículo 306) para que dos o más departamentos pudieran constituirse en una entidad regional con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. En particular, la propuesta de Gómez Villamizar formulaba la conformación entre los departamentos involucrados de un consejo de gobernadores encargado de conducir de manera mancomunada y colectiva el proceso de regionalización, constituyéndose para ello en la autoridad ejecutiva encargada de coordinar todas las instancias del poder y formular planes regionales de desarrollo y ordenamiento territorial. En términos institucionales esto implicaba la sustitución de las asambleas departamentales por consejos conformados por los presidentes de los concejos municipales o delegados de éstos por provincias, proceso complementado por la unificación regional de las autoridades ambientales y mineras, las fuerzas armadas, los organismos judiciales y de control y las entidades encargadas de educación, salud y desarrollo rural.

En principio, la propuesta elaborada por el gobernador Gómez Villamizar atendía una solicitud expresa del presidente Álvaro Uribe Vélez a todos los gobernadores del país. Su aplicación efectiva y la formalización de su funcionamiento quedaron sujetas a la correspondiente aprobación de una nueva ley de la república sobre el ordenamiento territorial nacional que aún hoy día se encuentra en proceso. Si bien no logró consolidarse y tenía algunos vacíos en aspectos formales, la propuesta de la RAP tuvo el mérito de plantear una alternativa a las necesidades y posibilidades de la población santandereana para buscar puntos de encuentro con los departamentos adyacentes e involucrados en las mismas dinámicas económicas y sociales. Nada más deseable que las fronteras político administrativas se articulen al desarrollo sostenible en vez de impedirlo.

Mediante el decreto 0304 de 2005, el gobernador Hugo Aguilar Naranjo dispuso la adopción de los núcleos de desarrollo provincial, “instrumentos de planificación y gestión,

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dirigidos hacia la consolidación de un modelo de desarrollo capaz de identificar necesidades y precisar los perfiles de las diferencias subregionales e institucionales en Santander” (Secretaría de Planeación, 2005: 5). Estos núcleos correspondían a asociaciones municipales configuradas a partir de la estructura de las seis provincias tradicionales, pero con la inclusión de los núcleos Metropolitano y Carare-Opón, como parte de una reconfiguración de las provincias de Soto y Vélez respectivamente. Básicamente, con esta propuesta cada entidad municipal tenía su propia dinámica, pero se articulaba y desarrollaba en un modelo regional que pretendía la articulación de las instituciones que tenían competencia en las subregiones bajo un nuevo modelo de organización, con miras a una mayor integralidad de la política pública y una mayor adecuación a las posibilidades de desarrollo departamental. En términos efectivos, la propuesta de los núcleos provinciales intentaba solventar, desde una perspectiva endógena, la necesidad de organización interna de Santander, correspondiente al modelo de descentralización y a las realidades territoriales de cada zona. Hoy día estos núcleos mantienen su vigencia formal, pero no legal. Corresponde a las instituciones gubernamentales y actores del desarrollo evaluar si esta experiencia debe seguirse implementado, con las debidas correcciones y ajustes, o si debe formularse una estrategia diferente, en la que se tengan presente las falencias precedentes para no repetirlas.

Durante el mandato del gobernador Horacio Serpa Uribe no se ha elaborado una propuesta formal de organización subregional, pero las disposiciones de su plan de desarrollo departamental y su accionar gubernamental tienen un claro enfoque de replicación hacia las provincias (las seis tradicionales) de todos los programas y proyectos estratégicos a desarrollarse en el departamento con el fin de atacar las dificultades de gobernabilidad y administración territorial (Asamblea Departamental de Santander, 2008:58). Ahora bien, el balance general de las tres iniciativas anteriormente comentadas reafirman la señalada necesidad de definir un modelo de ordenamiento y planificación subregional, el cual deberá recoger los aciertos y debilidades de lo elaborado hasta el momento para implementar definitivamente un modelo de desarrollo sostenible que incluya en forma equitativa a toda la población santandereana. Tal determinación debe permanecer sobre los cambios de mandato en la gobernación y constituirse en una verdadera política departamental, sujeta como corresponde a mecanismos permanentes de verificación que la hagan funcional y transparente. Se esperaría que de cara al futuro dicha política esté plenamente consolidada. El desarrollo y conformación poblacional de las provincias de los dos Santanderes muestra hoy un notorio desequilibrio. Si no cambia la tendencia, se perderá este legado histórico. Si la cultura se asume como una red de significaciones sociales y lo político como manifestaciones que van más allá de lo institucional, estamos frente a todo un reto para que no se pierda un factor de cohesión tan importante.

162

1.2 DESEMPEÑO GUBERNAMENTAL Con la Constitución Política de 1991, Colombia se circunscribió en firme a un modelo de organización político-institucional desconcentrado. A partir de entonces, la descentralización político-económica se presume un factor clave para garantizar la gobernabilidad y promover el fortalecimiento institucional del Estado a nivel departamental y municipal; en esencia, éste es el supuesto sobre el que se sustenta la adopción y vigencia de este modelo. La transferencia de recursos y autonomía a las entidades departamentales y municipales ha permitido un avance considerable: las coberturas en educación aumentaron; la tasa de analfabetismo se redujo; ha habido mayor disponibilidad de docentes y mayores niveles de escolaridad; ha aumentado la población afiliada al régimen contributivo de salud; se ha ampliado la red pública de servicios de salud y la coberturas en agua potable (DNP, 2007:4).

No obstante, a la par de la adopción de estas iniciativas se evidenciaron profundas dificultades en el manejo eficaz y transparente de los recursos, especialmente a nivel municipal, palpables en bajos niveles de acceso democrático de la sociedad civil a los bienes públicos otorgados por el Estado. En vista de ello, la ley 617 de 2000 estableció una categorización de los municipios y departamentos que regula la transferencia a sus arcas de los recursos nacionales, según el número de habitantes y los recursos anuales de libre destinación obtenidos. Si bien su fundamento es básicamente fiscal, el cumplimiento o no de las exigencias establecidas en esta norma resulta un indicativo de la fortaleza institucional de las entidades territoriales para adelantar una gestión adecuada a las disposiciones reguladoras del Estado central.

Entre el 2000 y el 2009 el departamento de Santander mantuvo una valoración favorable en este parámetro gracias a su clasificación constante en la categoría 1, correspondiente a aquellos departamentos con población comprendida entre 700.001 y 2.000.000 de habitantes, cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales igualen o superen 170.001 salarios mínimos legales mensuales vigentes y hasta 600.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Aunque en el 2002 y el 2008 el departamento descendió temporalmente a la categoría 2, la continuidad de la buena clasificación sugiere el desarrollo en la entidad territorial de prácticas gubernamentales apoyadas en una acción eficiente de sus dependencias. Sin embargo, las tendencias de categorización al nivel municipal evidencian índices muy bajos que matizan el escenario.

Como sería lógico esperar de los núcleos urbanos más significativos del departamento, Bucaramanga, Barrancabermeja, Piedecuesta, Girón y Floridablanca, registran una positiva tendencia de calificación entre 2000 y 2006. Junto a la ubicación constante, desde el 2000, de Bucaramanga y Barrancabermeja en la categoría 1, correspondiente a una población comprendida entre 100.001 y 500.000 habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a 100.000 salarios mínimos legales mensuales, se destaca el positivo ascenso de Piedecuesta, Girón y Floridablanca,

163

escalando desde categorías intermedias hasta consolidarse en la categoría 1 en el año 2006. Tal desempeño favorable se corroboró en el año 2009 con la reclasificación del municipio de Bucaramanga en la categoría especial, ubicándose al mismo nivel de las principales capitales del país: Bogotá, Medellín y Cali.

Tabla No. 1.3 Tendencia de la categorización de los principales núcleos urbanos de Santander 2000-2006 (ley 617 de 2000)

AÑO BUCARAMANGA BARRANCA BERMEJA

FLORIDA BLANCA

GIRÓN PIEDECUESTA

2000 1 1 2 2 3

2001 1 1 2 3 3

2002 1 1 2 4 4

2003 1 1 2 4 4

2004 1 1 2 4 4

2005 1 1 1 2 2

2006 1 1 1 1 1

Fuente: DNP (agrupación realizada por los autores)

Al evaluar la situación de los restantes municipios de Santander, la situación se torna bien diferente y confirma una preocupante tendencia nacional de desequilibrio en el desarrollo de las entidades locales, generadora de inconvenientes en la acción estatal. Sin duda, en Colombia son demasiado contradictorias las realidades entre los municipios capitales o intermedios y los municipios denominados pequeños por su escasa concentración poblacional. Los primeros, a pesar de requerir ajustes, han logrado avanzar hacia la modernización, pero los otros continúan estancados en la implementación de una institucionalidad eficiente y eficaz. Como evidencia la Gráfica No. 1.1, recientemente se ha dado una progresiva concentración de los municipios santandereanos en los rangos inferiores (4, 5 y 684). En el año 2006 se configura una polarización problemática, pues, salvo Bucaramanga, Barrancabermeja, Piedecuesta, Girón y Floridablanca, los demás municipios del departamento clasificaron en la última categoría. Genera especial atención la carencia de los municipios intermedios del departamento. No parece lógico que municipios como Sabana de Torres, San Gil, Socorro, Málaga, Vélez y Rionegro, con una reconocida historia provincial o con ciertas proyecciones económicas, terminen agrupados en la categoría 6, al mismo nivel de municipios ampliamente marginados del desarrollo institucional y económico.

84Cuarta categoría: Población comprendida entre veinte mil uno y treinta mil habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a veinticinco mil y de hasta de treinta mil salarios mínimos legales mensuales. Quinta categoría. Población comprendida entre diez mil uno y veinte mil habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a quince mil y hasta veinticinco mil salarios mínimos legales mensuales. Sexta categoría. Población igual o inferior a diez mil habitantes y con ingresos corrientes de libre destinación anuales no superiores a quince mil salarios mínimos legales mensuales.

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Gráfica No. 1.1. Tendenc ia categor izac ión pr inc ipa les núcleos urbanos

de Santander, 2000-2006 ( ley 617 de 2000)


Tabla No. 1.4 Casos representativos de mala categorización municipal en el Departamento de

Santander(Ley 617 de 2000), serie 2000-2006

AÑO SABANA DE

TORRES (MARES)

SAN GIL (GUANENTÁ)

SOCORRO (COMUNERA)

MÁLAGA (GARCÍA ROVIRA)

VÉLEZ (VÉLEZ)

RIONEGRO (SOTO)

La 2000 5 4 4 5 5 4 2001 4 4 4 5 6 4 2002 4 5 6 5 5 4 2003 6 5 5 5 5 6 2004 6 5 6 5 6 6 2005 6 6 6 6 6 6 2006 6 6 6 6 6 6


Por su proceso como núcleos urbanos intermedios representativos en sus provincias, estos municipios cuentan a grandes rasgos con las estructuras administrativas básicas para ubicarse en mejores categorías, por lo cual su negativa clasificación no es el resultado de carencias institucionales sino de ineficiencia e ineficacia en la gestión administrativa y gubernamental. Ante la gran ascendencia de estos municipios en sus entornos socio-económicos, el panorama se agrava aún más para Santander, pues se esperaría que tales núcleos jalonaran el desarrollo territorial de sus entornos.

165

Además del aspecto poblacional, la buena clasificación en el parámetro de la ley 617 de 2000 implica desarrollar los procesos correspondientes para lograr una gestión moderna y transparente expresada en unos rendimientos fiscales positivos. Es bastante probable que la falta de un diseño institucional adecuado a la heterogeneidad de las comunidades pequeñas y periféricas influya directamente en los resultados negativos. Asimismo, es innegable la posible relación de estos resultados con una estrategia de los gobernantes municipales para incrementar la asignación de recursos de funcionamiento en sus dependencias, teniendo en cuenta que la menor clasificación así lo contempla, con el propósito de apoyar a los más pequeños85. Pero dichos aspectos resultan ocasionales y no logran explicar el desarrollo de la problemática en su trasfondo de larga duración.

Tabla No. 1.5 Municipios de Santander con menos de 14.000 habitantes en 2005

MUNICIPIO NO. H MUNICIPIO NO. H MUNICIPIO NO. H MUNICIPIO NO. H

Jordán 1.164 California 1.793 Cabrera 1.924 Cepitá 2.022 Aguada 2.117 Guapotá 2.271 Guacamayo 2.303 S. Bárbara 2.311

Vetas 2.349 Hato 2.401 Palmas del

Socorro 2.443 San Miguel 2.683

Encino 2.711 Confines 2.753 Macaravita 2.753 Palmar 2.883 San Joaquín 2.948 Galán 2.992 Charta 3.142 Suratá 3.327

Chima 3.338 Jesús María 3.455 Páramo 3.671 San Benito 3.907 Enciso 3.989 Contratación 4.021 Güepsa 4.285 Guavatá 4.402

Pinchote 4.420 Albania 4.473 S. Helena del Opón

4.473 San José

de Miranda 4.855

Ocamonte 4.984 Chipatá 5.151 Gambita 5.168 Carcasí 5.200 Valle de San José 5.315 Betulia 5.350 Guadalupe 5.596 El Peñón 5.600

La Paz 5.611 Onzaga 5.707 Molagavita 5.764 Matanza 5.840 Concepción 5.908 Capitanejo 6.152 Cerrito 6.319 Florián 6.378 Puerto Parra 6.514 Tona 6.690 Guaca 6.916 Villanueva 6.978

Coromoro 7.376 Barichara 7.651 Aratoca 8.395 La Belleza 8.462 Simacota 8.910 Sucre 9.256 Zapatoca 9.449 San Andrés 9.783

Oiba 9.787 Mogotes 10.952 Suaita 10.975 Los Santos 10.977 Charalá 11.422 Curití 11.464 El Playón 13.148 Bolívar 13.996

No. H.: Número de habitantes Fuente: Censo DANE 2005 (agrupación realizada por los autores)

Sería más valioso contemplar un análisis que entienda estos elementos como claros esbozos de ineficacia administrativa y poca gobernabilidad que permiten suponer la necesidad de una reestructuración del ordenamiento municipal en Santander. Las disparidades en la gestión administrativa territorial confirman que si bien la descentralización ha llevado dinero y múltiples responsabilidades al municipio colombiano, todavía son escasos los esfuerzos para fortalecerlos institucionalmente y garantizar su gestión eficiente. Contradictoriamente, los municipios colombianos han sido posicionados por el modelo descentralizador como actores del desarrollo local, pero continúan siendo las entidades públicas con mayores debilidades institucionales y por tanto con dificultades para alcanzar niveles adecuados de gobernabilidad. En el caso

85Durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, los siguientes límites: Especial 50%, Primera 65%, Segunda y tercera 70%, Cuarta, quinta y sexta 80%.

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particular de Santander, dicha situación tiene además la implicación de un paradójico desequilibrio entre las favorables condiciones administrativas del departamento y las profundas disparidades de los municipios.

Como se observa en la Tabla No. 1.5 el 79% de los municipios de Santander presentan una dinámica poblacional preocupante bajo los parámetros actuales establecidos en el régimen municipal (Leyes 136 de 1994, 177 de 1994 y 617 de 2000), es decir, no cuentan con el mínimo de 14.000 habitantes en su jurisdicción. El funcionamiento de estos municipios en dichas condiciones tiene fuertes implicaciones para la implementación de modelos regionales efectivos de desarrollo, pues se presenta una fragmentación irracional de los recursos humanos y financieros del Estado para sostener estructuras burocráticas inoperantes, al mismo tiempo se desarrolla una desarticulación de las inversiones públicas sin que su impacto en el bienestar de las comunidades sea considerable.

No obstante, también es importante considerar que este fenómeno aborda implicaciones históricas y sociológicas que no encuadran directamente con el criterio racional de la administración pública previamente señalado. Marco Palacios considera que la entidad municipal, como uno de los principales legados del dominio hispánico, se constituye en un referente de identidad e identificación más fuerte que cualquier otra construcción como el departamento o la propia nación; de hecho, múltiples procesos históricos desarrollados en el territorio que actualmente corresponde a Colombia atendieron dinámicas locales muy marcadas (Palacios, M.; 2003: 86). Además de las implicaciones administrativas formales, las eventuales formulaciones de una reorganización municipal en Santander, deben tener presente el fuerte influjo social de estos referentes identitarios y que ellos no pueden ser un obstáculo relevante.

Ahora bien, el desbalance entre el nivel departamental y municipal en Santander es también perceptible en los resultados de otros indicadores sobre la gestión institucional. La Corporación Transparencia por Colombia se propuso analizar la gestión de las entidades territoriales por intermedio del Índice de Transparencia Departamental (ITD), el cual mide los riesgos de corrupción en las principales entidades y dependencias públicas de los 32 departamentos del país, a través de tres factores: visibilidad, sanción e institucionalidad (Corporación Transparencia por Colombia, 2008:4).

La transparencia permite el control social y estimula la participación ciudadana y comunitaria. Funciones, reglas, fines y programas de política pueden ser conocidos y popularizados, de tal manera que estimulen las miradas y los esfuerzos por incidir en la construcción colectiva de los poderes estatales. Una administración sometida al escrutinio, respetuosa de las reglamentaciones, facilitadora del control ciudadano y de la participación social en sus estructuras y fines, aumenta considerablemente la eficacia y eficiencia. Si la sociedad considera normal y deseable que se aprovechen las oportunidades, legales e ilegales, para obtener beneficios a cualquier costo, justificará el interés particular sobre el respecto a reglas y valores colectivos.

167

Muy diferente es el escenario cuando la sociedad rechaza el abuso que los particulares hacen con los bienes públicos o el provecho económico que la ventaja del cargo estatal otorga. Si bien ello no impedirá por completo los casos de corrupción, al menos configura un escenario donde las irregularidades no son tan fáciles de cometer. El indicador de trasparencia permite a los diferentes sujetos sociales conocer lo que hacen unos y otros, siendo para todos lo más importante conocer y saber qué hace el interés público. El Estado es el principal responsable de brindar información sobre su quehacer, en sus funciones como principal actor de la institucionalidad y de la gestión íntegra de lo público. Cuando el interés colectivo prevalece sobre los intereses privados, la institucionalidad estatal debe estar dispuesta a someter dicha información al escrutinio público.

Tabla No. 1.6 Clasificación de Santander según el ITD 2003-2006

INSTITUCIÓN ITD 2003 ITD 2004 ITD 2005 ITD 2006

Secretaría de Transporte e Infraestructura 61 65,86 79,8 82,37

Secretaría de Salud 44 64,85 78,23 82,15 Secretaria de Educación 20,17 59,63 76,36 78,8 Secretaria de Hacienda 61,28 67,16 77,39 77,37 Lotería de Santander 69,24 71,42 78,5 67,75

Gobernación Departamental 48,04 63,66 78,13 78,15 Contraloría Departamental 43,92 48,99 61,39 58,39

Fuente: Corporación Transparencia por Colombia 2006 En los registros correspondientes a los años 2005 y 2006, la Gobernación de Santander alcanzó los porcentajes más altos del ITD en todo el país, a pesar de algunos problemas en la gestión de la Lotería y la Contraloría Departamental. Este buen desempeño de la entidad gubernamental es complementado por un favorable rendimiento de sus Secretarías. De modo que estos indicadores confirman la gestión favorable de esta entidad territorial, previamente esbozada con su sobresaliente clasificación en las categoría de la ley 617 de 2000 durante el mismo periodo.

Gráfica No. 1.2. Clasificación de Santander según el ITD, 2003-2006

Fuente: Corporación Transparencia por Colombia 2006

168

No se puede desconocer que en la contratación pública departamental sigue habiendo dificultades que se escapan de la medición de un instrumento cuantitativo como el ITD. En el marco de la legalidad, continúan presentándose irregularidades en los procesos de la contratación pública. Ejemplo de ello son los vínculos políticos y económicos que limitan la libre competencia, el monopolio de contratistas, el ajuste de pliegos y el cambio de reglas durante la ejecución de los contratos. Como señala Luis Jorge Garay “en Colombia una importante parte de la pérdida de recursos públicos no es por corrupción penalmente abierta, sino por un conjunto de modificaciones en contrataciones perfectamente hechas en términos jurídicos, pero con unas falencias en su especificación contractual a nivel técnico, que pueden favorecer la realización de ganancias extraordinarias de ciertos conglomerados privados nacionales e internacionales sin una debida justificación técnica, pero sí con una estricta validez legal (Garay, L.; 2008:10)”. La organización Transparencia por Colombia considera que no todos los problemas que rodean la contratación pueden ser resueltos mediante la creación de las normas, pues todo indica que independientemente del tipo de reforma que se realice, ciertos problemas estructurales, aunados a formas de corrupción persistentes, tienden a adaptarse a la normatividad que se expida (Corporación Transparencia por Colombia, 2008: 50).

A nivel municipal una de las principales herramientas de evaluación y seguimiento es el Índice de Desempeño Integral (IDI), elaborado por el DNP con el objetivo de medir la capacidad gerencial de gestión de las administraciones locales y de cumplir y evaluar la política de descentralización. Este índice evalúa: cumplimiento del plan de desarrollo (eficacia), eficiencia global, gestión de recursos y el cumplimiento de los requisitos legales.

Gráfica No. 1.3. Rango de desempeño municipal en Santander, 2006-2008.

Fuente: DNP (agrupación realizada por los autores).

169

Gráfica No. 1.4. Desempeño municipal por provincias en Santander, 2006-2008

Fuente: DNP (agrupación realizada por los autores).

El análisis de todos estos indicadores sugiere que a pesar del impacto de las políticas de

descentralización, en Santander se ha desarrollado un preocupante desequilibrio entre el

gobierno departamental y los gobiernos municipales. A pesar de algunos desempeños

rescatables, en general los municipios santandereanos son las entidades públicas con

mayores debilidades institucionales y por tanto con dificultades para alcanzar niveles

adecuados de gobernabilidad. La eficiencia administrativa y gubernamental en Santander

no es homogénea; indistintamente de su ubicación geográfica los municipios mantienen

prácticas de corrupción, ineficiencia e ineficacia administrativa a pesar de que el

Departamento demuestra afrontar mejor esas dificultades.

Tabla No. 1.7 Rango desempeño municipal en Santander 2006-2008

MUNICIPIO IDI 2006 IDI 2007 ÍDI 2008

AMB (Girón) 77,59 61,94 55,30

Soto (Charta) 66,03 59,82 54,82

Comunera (Gambita) 54,93 68,46 41,76

G. Rovira (Guaca) 61,84 51,56 41,23

Guanentá (Jordán) 53,77 49,44 53,77

Vélez (P. Parra) 78,56 69,28 56,79

Mares (P. Wilches) 74,12 63,61 31,46


170

Tabla No. 1.8 Casos representativos de desempeño municipal favorable en Santander, 2006-2008

MUNICIPIO IDI 2006 IDI 2007 ÍDI 2008

AMB (Bucaramanga) 72,03 74,2 80,51

Soto (California) 67,28 72,04 83,64

Comunera (Guadalupe) 52,73 71,86 78,15

G. Rovira (Cerrito) 60,34 60,71 80,75

Guanentá (San Joaquín) 69,62 71,19 76,98

Vélez (Barbosa) 60,75 63,77 77,46

Mares (Zapatoca) 76,03 64,99 76,57


Ahora bien, resulta necesario comprender el significado de estos indicadores más allá del plano de la sanción, pues ellos denotan problemáticas más complejas que la mala gestión de un mandato gubernamental. Tales resultados sugieren que la planificación territorial, especialmente en los municipios, se ha visto afectada por los problemas institucionales ocasionados por la insuficiencia de recursos financieros que ha llevado a una reducción en el tamaño y en el perfil de su planta de personal, o lo que es aún más grave a la inestabilidad de los funcionarios y programas, desatada en los cambios de mandato.

Otra de las grandes dificultades de la gestión territorial está asociada a los débiles sistemas de información que en algunos casos son ineficientes o inexistentes, lo cual limita los procesos de formulación, seguimiento y evaluación de políticas públicas. Existe, igualmente, una gran dispersión e incompatibilidad entre los datos ofrecidos en el ámbito nacional y regional, lo que afecta los procesos de toma de decisiones y la articulación de las políticas entre los diferentes niveles de gobierno. También se presentan dificultades en el manejo y entrega de la información, especialmente cuando hay cambio de administración. En varios casos, los nuevos mandatarios no encuentran información estadística ni líneas de base consistentes, veraces y actualizadas que permitan realizar un buen proceso de formulación del plan de desarrollo.

En general, la información existente responde principalmente a la obligación que tienen las entidades de presentar reportes a entidades de control o sectoriales, con base en la cual los entes territoriales pueden tomar decisiones. Sin embargo, se requiere trascender el ámbito de la obligatoriedad de la información y constituir su manejo en un elemento clave de la gestión pública territorial. De no atacar las debilidades de la institucionalidad regional, estas entidades seguirán siendo el escenario privilegiado de la acción clientelista y corrupta. Estamos ante la necesidad de transformaciones estructurales que precisen el papel y, en consecuencia, las competencias de los departamentos y el marco institucional para cumplir con sus funciones. Esta es la clave, la falta de definición del rol y la precariedad institucional.

171

1.3 INSTITUCIONALIDAD SECTORIAL La territorialidad de los procesos de desarrollo es dinámica y como tal no está limitada por las fronteras político-administrativas preestablecidas. En el contexto globalizador contemporáneo es vital contar con esquemas flexibles de organización subregional, que permitan la existencia de figuras asociativas y alianzas de entidades oficiales con intereses comunes para la planificación y gestión (DNP, 2007: 8). Particularmente, en los asuntos de orden sectorial es donde surgen las principales necesidades y potencialidades superpuestas a las jurisdicciones municipales o departamentales colombianas; con falencias y aciertos, Santander no ha estado ajeno a ello.

El cuidado de los ecosistemas y la relación equilibrada de la sociedad con su entorno ambiental son condiciones indispensables para alcanzar un desarrollo sostenible, especialmente en la actualidad, debido al impacto del calentamiento global y la contaminación excesiva. En Santander, la Corporación Autónoma de Santander (CAS) y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) son los máximos referentes institucionales en este sector. La CDMB tiene jurisdicción sobre los municipios de Bucaramanga, California, Charta, Floridablanca, Girón, Lebrija, Matanza, Piedecuesta, Playón, Rionegro, Surata, Tona y Vetas86; por su parte a las CAS le corresponde ejercer control ambiental sobre los 74 municipios restantes del departamento87.

Formalmente la CAS y la CDMB comparten el propósito de administrar, en sus jurisdicciones respectivas, el medio ambiente y los recursos naturales renovables de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Sin embargo, cada una ha recorrido caminos muy distintos en el ejercicio de sus labores. De un esfuerzo coordinado para mitigar la erosión en la Meseta de Bucaramanga, la CDMB pasó gradualmente a convertirse en un ente especializado en la regulación ambiental, en medio de lo cual ha logrado consolidar un recurso patrimonial y humano significativo. En contraste, la trayectoria de la CAS se enmarca en la paradoja fundamental de supervisar el 85% del territorio santandereano, responsabilidad que al parecer sobrepasa las posibilidades de su planta de personal y genera una preocupante dispersión en su accionar.

Tal disparidad sugiere la necesidad de una redefinición estratégica de los roles y proyecciones de estas entidades. En especial porque bajo los parámetros de la ley 99 de 1993 (artículo 66) al contar actualmente el Área Metropolitana de Bucaramanga con más de un millón de habitantes debe contar con una autoridad ambiental de gran centro urbano. Dicho requerimiento puede solventarse de múltiples maneras según los intereses y voluntades correspondientes (fusión, reasignación de jurisdicciones, reformas

86Tomado de: http://www.cdmb.gov.co/web/index.php/la-cdmb-infomenu-228/area-de-jurisdiccinfomenu-442.html Consultado: Julio 10 de 2010. 87 Tomado de: http://cas.gov.co/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=20&Itemid=32 Consultado: Julio 10 de 2010.

172

institucionales), pero lo fundamental es que se pueda generar una complementariedad de actores, entidades y esfuerzos del departamento que permitan una optimización del manejo ambiental en términos integrales.

A pesar de los propósitos e intereses particulares de Santander, es indispensable reconocer que las dinámicas institucionales del sector gubernamental obedecen a procesos determinados por el contexto nacional e internacional. Con la consolidación del enfoque neoliberal en las prácticas del Estado, a partir de la década de 1990, en Colombia se han desatado profundos procesos de reestructuración e integración de las instituciones públicas. En esa dinámica la institucionalidad agrícola nacional ha sido de las más afectadas. Recientemente han desaparecido o se han reconfigurado progresivamente entidades que apoyaban a los pequeños y medianos productores Instituto de Mercadeo Agropecuario (Idema) o asesoraban a las entidades gubernamentales en la formulación de sus políticas agrícolas Unidad municipal de asistencia técnica agropecuaria (Umata), por citar algunos ejemplos. Aunque cumplían funciones importantes pesó sobre ellas la estela de corrupción e ineficiencia que rondaba a estas entidades, generadoras de altos costos para el Estado y barreras burocráticas para la implementación de un modelo equitativo de desarrollo rural y campesino.

Ante tal complejidad, el punto de quiebre radica en encontrar un equilibrio entre la desinstitucionalización que dificulta el necesario control estatal y la creación de entidades desarticuladas y de bajo impacto en el desarrollo agrícola. Ya una institucionalidad agrícola representativa ha sido construida e impulsada en el país por las diferentes agremiaciones de productores, su experiencia y tejido organizativo puede ser aprovechada por las entidades territoriales. Basta mencionar el caso de la Federación Nacional de Cafeteros, que ha sabido mantenerse vigente, aun con la pérdida del papel protagónico del café en la economía colombiana. Dicha interrelación deberá concebirse desde un enfoque sistémico, en el que las instancias de coordinación y cooperación no generen dispersiones y paralelismos, se fortalezcan los recursos en conocimientos, servicios e infraestructura y se asuman los conceptos de gerencia estratégica, economía agraria, gestión tecnológica, procesos de negociación y mercadeo (Salazar, C.; 2004:4)

En los últimos tiempos el crecimiento de las actividades agrícolas en Santander fue cuatro veces superior al promedio nacional (CEC, 2006:24). En el marco de estas perspectivas favorables del sector se han establecido diferentes alianzas productivas, especialmente la asociación entre grupos organizados de pequeños productores y comercializadores o transformadores de sus productos que 8comparten riesgos y beneficios en un proyecto productivo en actividades vinculadas al agro. Una experiencia significativa de este modelo ha sido el proceso de acompañamiento brindado por la CDMB a diferentes alianzas productivas agrícolas en los municipios de su jurisdicción, que busca la promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles, el fomento y apoyo al sector rural para la implantación de proyectos sostenibles y mercados verdes.

Las favorables perspectivas del sector agrícola en Santander han sido jalonadas principalmente por los desarrollos de cuatro cultivos: caucho, cacao, palma y tabaco. Tal

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crecimiento ha sido favorecido por la conjunción de factores del orden macroeconómico, pero ha carecido del significativo apoyo de capital humano que le podrían brindar los diferentes centros de investigación e innovación establecidos en la región. El Banco Mundial (2006) encuentra que los enlaces para crear sistemas dinámicos de innovación generalmente están ausentes en el sector agrícola, las actitudes y las prácticas de los productores son un obstáculo importante, y la falta de interacción entre actores afecta enormemente el proceso de innovación a través de un limitado acceso a nuevo conocimiento, bajo aprendizaje tecnológico y débil actualización sectorial. La gobernabilidad económica de un territorio se fortalece por la innovación de acciones y gestiones concretas de proyectos productivos que podría dirigir la oficina de Planeación Departamental. Pues no basta con la gestión competitiva de proyectos sino que se requiere de una política de suministro de bienes públicos de la economía que se dirija al mejoramiento de la capacidad productiva (infraestructura vial, telecomunicaciones, seguridad social, energía, entre otros). Si bien en el sector agrícola contemporáneo la competitividad depende de la colaboración para la innovación, el mercado no es suficiente para promover la interacción y la equidad. Además de una política de suministro de bienes públicos en la economía, se requiere de acciones tendientes a suprimir las prácticas antimonopolio, estimular los subsidios y promover una redistribución del ingreso mediante el cobro de los impuestos a quienes tienen mayores ingresos. Por lo tanto, el sector público tiene un papel central que desempeñar en el sector agropecuario; las intervenciones son esenciales para la construcción de capacidades y el fortalecimiento del aprendizaje; es necesario promover un amplio conjunto de actitudes y prácticas para formular una cultura de la innovación y en este sentido las secretarías de Agricultura y Planeación de Santander, apoyadas en la institucionalidad gremial, académica y ciudadana del departamento, necesitan identificar las necesidades del sector y promover los apoyos y asociaciones correspondientes para implementar una política orientada a la seguridad alimentaria del territorio, la calidad de vida de las poblaciones campesinas y el apoyo a la preservación de los ecosistemas estratégicos, identificando las potencialidades de las zonas rurales.

Recientemente, la actividad turística se ha posicionado en Santander. A partir de la construcción del Parque Nacional del Chicamocha –en especial con la inauguración del teleférico sobre el cañón— y las experiencias previas del turismo de aventura en las provincias Guanentá y Comunera, las apuestas de inversión públicas y privadas en este sector se han potencializado considerablemente. A pesar de ello y de las proyecciones favorables, desafortunadamente Santander no cuenta en la actualidad con una institución que asuma en propiedad la coordinación, cualificación y ampliación de la oferta turística.

Ahora bien, en medio de estas dificultades institucionales en Santander también se han configurado alternativas de asociación y organización sectorial dignas de mencionar. La Agencia para el Desarrollo Económico Local (Adel) es una forma institucional propuesta desde el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, cuyo propósito es construir consensos sobre un modelo de desarrollo económico local y de los procesos subregionales. La idea de este modelo es poner en marcha un funcionamiento sistemático

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y coordinado de actores sociales y factores productivos para consolidar la competitividad88.

Actualmente existen la Adel Metropolitana y la Adel Vélez, que congregan a actores del sector público y privado como alcaldías, entidades educativas, empresas e instituciones mixtas. Sus potencialidades aún están por desarrollarse, pero han logrado aciertos como la cadena productiva del bocadillo, el mercadeo territorial de Santander y recientemente la propuesta de organización de un clúster (aglomeración territorial de empresas estrechamente relacionadas entre sí) para el sector turístico. Quizás el aspecto más valioso de las experiencias de estas Adel ha sido la articulación de los actores del desarrollo en sus correspondientes subregiones en torno a proyectos estratégicos, por lo que su replicación en las otras provincias santandereanas se constituye en la principal opción para fortalecer la territorialidad de estas zonas de forma planificada y sostenible.

Para que la aplicación de este modelo logre el impacto deseado se requiere del empoderamiento real de las ADEL entre los actores y grupos gestores del desarrollo en Santander, y que, en general, cuenten con los recursos y la potestad precisa para canalizar los intereses, necesidades y posibilidades de sus áreas de influencia con el fin de formular iniciativas que generen un impacto favorable en la sociedad santandereana.

Valga destacar que desde el 2006 la Cámara de Comercio de Bucaramanga decidió liderar una nueva iniciativa de competitividad, con el apoyo crucial del Centro de Estrategia y Competitividad de la Universidad de los Andes. El Comité de Competitividad Regional “Santander Competitivo” es una institución que promueve el mismo tipo de articulación y concertación de las ADEL para apoyar y crear proyectos que permitan consolidar a Santander como territorio competitivo. Se articula al Sistema Nacional de Competitividad y es el espacio para generar ideas y hacer seguimiento a los objetivos y metas que señale la región en materia de desarrollo económico; la creación del clúster del gas y el petróleo ha sido uno de sus principales logros. Esta iniciativa ha permitido congregar a proveedores que pueden beneficiarse de los desarrollos industriales proyectados en este ramo para Bucaramanga y el Magdalena Medio.

A la par de este proceso también se impulsó la creación del Comité-Universidad-Empresa-Estado (CUEE) de Santander. El modelo del CUEE se sustenta en una premisa básica:

es necesario superar la ruptura existente entre el mundo empresarial y el

académico, además de eliminar la desarticulación existente de las políticas,

impulsadas por los diferentes actores, sobre el desarrollo del medio científico y

tecnológico, el mayor responsable de los saltos positivos en los niveles de desarrollo

al cual llegan algunos países (Guerrero, A.; 2009:14).

Dicha entidad se proyecta como un órgano de articulación entre la academia, el sector productivo y las entidades estatales competentes del nivel regional y nacional, cuyo fin es 88Tomado de: http://www.pnud.org.co/sitio.shtml?apc=aCa020031--&x=51701 Consultado: julio 1 de 2010

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promover la innovación y la pertinencia en la formación de capital humano calificado para la actividad económica, y de esta forma impactar la competitividad del departamento. Al igual que con las Adel, el éxito de su gestión dependerá sustancialmente del empoderamiento que pueden generar en la sociedad santandereana. No obstante, la idea de considerar a la universidad como una empresa desvirtúa la posición de la Unesco en 1995 y 1998, que definió claramente a la educación como un bien social para impulsar el desarrollo humano sostenible. Esta idea de universidad-empresa, avalada por el Banco Mundial y por aquellas voces que consideran que el mercado educativo es posible siempre y cuando se regule de manera correcta, considera que las inversiones en el sector educativo se cuantifican mediante diversos indicadores para establecer la relación: maximización de utilidades bajo restricciones financieras.

La educación universitaria pasa a ser cuantificada, planeada y controlada en términos de producción y eficiencia como si fuera una empresa más para el mercado y la rentabilidad. Para alcanzar estas metas se recurre a los imaginarios constituyentes de la calidad y la innovación. El primero se adquiere mediante una eficacia que orienta las acciones a la adquisición de conocimientos, capacidades y habilidades mediante la maximización de las acciones. El segundo se alcanza por intermedio de la eficiencia, léase también adaptación e innovación, es decir, mediante el descubrimiento de nuevas formas de productividad (especialmente tecnológicas). La formación bajo estos parámetros ha establecido un modelo profesional con base sólo en estándares e indicadores sin detenerse a pensar en una política educativa más incluyente. Lo cierto es que hoy el Estado, por un lado, desatiende su responsabilidad financiera educativa, del otro, regula las políticas curriculares y de aprendizaje y entiende la evaluación como una medida y control de rendimiento y no como un proceso que diagnostica la realidad en sus múltiples dimensiones para operar sobre ella (Acevedo, T.; 2010).

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2 TENDENCIAS ELECTORALES Y CONFIGURACIÓN PARTIDISTA Durante las décadas recientes se han suscitado transformaciones en el régimen político colombiano que han influido en la organización y financiamiento de los partidos políticos. A partir de la Constitución de 1991 y la vigencia del Acto Legislativo 001 de 2003, se han generado en Colombia nuevos escenarios en la elección de las representaciones políticas, sin desconocer la trascendencia del Acto Legislativo 002 de 2004 en el que se posibilita la reelección presidencial inmediata. Al estudiar el régimen político colombiano es necesario identificar la función de las organizaciones y actores, especialmente las formas como hacen visibles sus acciones en el contexto institucional. Más allá del estudio de la democracia electoral, es necesario recurrir a la cultura política para explicar el conjunto de prácticas y representaciones de un orden social, a las relaciones de poder, a las modalidades de participación, a las jerarquías y a las confrontaciones que tienen lugar en distintos momentos históricos (Herrera, M., 2005:34). Quizás no en la forma esperada, pero es innegable que las reformas señaladas en el régimen político colombiano han generado modificaciones en el interior de las organizaciones partidistas y de cierta manera han influenciado el comportamiento de los electores. La magnitud de esta transformación en Santander es perceptible mediante el análisis de los resultados de las elecciones realizadas en el departamento entre 1990 y el 2010. Una visión, por supuesto, incompleta hasta tanto no se aborde la cultura política. El impacto de las reformas del régimen político y electoral requiere de estudios de largo plazo que evalúen su capacidad para transformar la actividad política en las regiones. En principio, es importante establecer si tales medidas han logrado consolidar los partidos políticos como organizaciones fuertes cohesionadas y capaces de disminuir el abstencionismo. También es necesario evaluar la capacidad de penetración de las denominadas “nuevas fuerzas” políticas en oposición a la presencia de los partidos tradicionales. Y por último, se puede identificar la representatividad del voto en blanco, el voto nulo y las tarjetas no marcadas.

2.1 EL IMPACTO DE LA REFORMA POLÍTICA EN SANTANDER En las sociedades modernas, la participación política es una expresión de la cultura ciudadana y la legitimación de los gobiernos. En junio de 2003, el Congreso de Colombia aprobó una reforma al régimen electoral orientada a constituir los partidos políticos en instituciones representativas y fortalecidas, capaces de vincular a las mayorías electorales. Esta reforma introdujo la conformación de bancadas parlamentarias por partidos o movimientos; la prohibición de la militancia doble o múltiple de candidatos y miembros de corporaciones públicas; la unificación de los candidatos mediante la presentación de la lista única con voto preferencial y el establecimiento del umbral para asegurar la personería jurídica a los partidos que lograsen un mínimo de votos.

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Con base en los resultados obtenidos por los partidos políticos en los procesos electorales, es posible determinar la nueva capacidad de convocatoria de las diferentes fuerzas que actúan en el ámbito territorial santandereano, subrayando que, en los nuevos escenarios de participación política la abstención, el comportamiento del voto en blanco y el voto nulo, son un indicador de la identificación de los ciudadanos con las propuestas programáticas de los partidos y el grado de aceptación de los diferentes candidatos. Las elecciones para Senado y Cámara de 2002 fueron las últimas en las que se permitió a los partidos políticos inscribir listas múltiples, las cuales les permitían fragmentar sus listas para captar los votos residuales dentro del cociente electoral, y que los candidatos independientes realizaran inscripciones individuales. En esta oportunidad se inscribieron 227 listas para obtener 102 curules en el Senado y finalmente 40 organizaciones alcanzaron escaños, sin contar las múltiples coaliciones entre partidos que avalaron la elección de 17 representantes. Esta cifra contrasta con lo observado en los comicios legislativos de 2006, cuando veintitrés colectividades obtuvieron curul en el Senado, representando una disminución del 41.03%. En este sentido, se puede afirmar que la reforma política consiguió uno de sus cometidos básicos: reducir sustancialmente el número de partidos con representación parlamentaria.

Gráfica No. 1.5. Participación y abstención de los electores en el Santander, 2003-2006

Fuente: Registraduría Nacional (agrupación realizada por los autores)

No obstante, esta reforma política no logró disminuir el abstencionismo que entre 2002 y 2006 marcó una tendencia creciente, aunque para las elecciones de 2007 se presentó una leve disminución de éste. Estos resultados demuestran que la democracia continúa siendo aún muy imperfecta en el régimen político colombiano y que se requiere aún de mayores reformas para modernizar los partidos. Al ritmo de la dinámica señalada, el comportamiento de los electores en Santander ha mantenido un bajo margen de participación. No se reconocen significativas diferencias entre el número de ciudadanos

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que participan de los comicios electorales antes y después de la reforma política, tal como se observa en la Gráfica No. 1.589

El desarrollo de estos comicios en Santander también evidencia marcadas fluctuaciones en el comportamiento del voto en blanco después de la reforma política de 2003. Como indica la gráfica No. 6 se presentó una gran disminución en las elecciones presidenciales de 2006 y un nuevo repunte para las elecciones regionales de 2007. Los votos nulos no muestran incrementos o disminuciones significativas en el periodo analizado y los votos no marcados tienen un importante repunte en el 2003, aunque su número disminuyó significativamente en las elecciones presidenciales de 2006 pero reapareció en el 2007.

Gráfica No. 1.6. Tendencias del voto en blanco, nulo y no marcado en Santander, 2003-2006.

Fuente: Registraduría Nacional (agrupación realizada por los autores).

Previamente en el 2003, las elecciones departamentales en Santander registraron un aumento sustancial en la proporción de votos efectivos; se incrementó significativamente el número de votos en blanco, que llegó a representar el 5% del total de la votación y el número de votos no marcados también se incrementó, llegando a representar el 10% del total de la votación.

Disposiciones como las listas únicas y los umbrales electorales premiaron a los políticos que resolvieron competir bajo la bandera de un partido fuerte, mientras que las iniciativas electorales individuales fueron castigadas. Adicionalmente, el número de partidos y de listas se redujo considerablemente. Por último, la lista única y la nueva fórmula para convertir los votos en escaños sirvieron para que la composición de los cuerpos colegiados estuviera más acorde con las preferencias ciudadanas.90

89 Los datos de 2002 y 2006 corresponden a elecciones presidenciales, por su parte los datos de 2003 y 2007 corresponden a elecciones de Gobernadores, Alcaldes, Diputados Departamentales y Concejos Municipales. 90El Efecto de la Reforma Política de 2003 sobre las Corporaciones de Representación Popular: El caso del Concejo de Bogotá. En: Revista Colombia Internacional No. 64, julio-diciembre 2006. Universidad de los Andes, Bogotá. p.15.

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Gráfica No. 1.7. Partidos mayoritarios en el Área Metropolitana de Bucaramanga y Barrancabermeja en las elecciones, 1990 -2010

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2.2 TENDENCIAS PARTIDISTAS EN SANTANDER La movilidad y dispersión de las fuerzas electorales ha sido relacionada por algunos autores con “la incapacidad de los partidos para representar los intereses de amplios sectores de la sociedad colombiana, el predominio de prácticas corruptas y clientelistas con la consecuente disminución de los niveles de legitimidad del sistema y la incapacidad de los partidos tradicionales para canalizar los conflictos sociales (Liphart, 1995). En el caso de Santander, dichos aspectos resultan fundamentales si se tienen en cuenta los importantes signos de desinstitucionalización política que llegaron a vislumbrarse en el país, particularmente durante la última década.

Tradicionalmente Bucaramanga ha tenido una presencia significativa de votantes que apoyan a los candidatos del Partido Liberal. Este liderazgo se ratifica en las elecciones presidenciales de 1990, en las que el Partido Liberal obtuvo un 53,14 de la votación de la ciudad. Sin embargo, los cambios en la dinámica electoral y la renovación en las fuerzas políticas que actúan en las regiones evidencian la pérdida progresiva del caudal electoral de los partidos de mayor representatividad en la ciudad. Para el año 2010 se acentúa en Bucaramanga una tendencia a la reconfiguración en la composición de las fuerzas políticas, en apariencia el electorado se distancia de los partidos tradicionales, pero termina apoyando a fuerzas emergentes que en términos prácticos no son más que facciones emancipadas de esos mismos partidos: Unidad Nacional y Cambio Radical especialmente. Por su parte, la situación de Floridablanca comporta una realidad diferente. A pesar de ser considerado como un municipio tradicionalmente vinculado al Partido Conservador, esta colectividad ha obtenido resultados discretos en las elecciones presidenciales. Así, en el año 1990 los dos candidatos de tendencia conservadora obtuvieron 32.24% y 3.40% respectivamente, mientras que el Partido Liberal alcanzó las mayorías con el 45.75% de los votos. Tal tendencia se corrobora en las elecciones del año 2002, cuando el Partido Liberal obtuvo el 47.73% de los votos, mientras el partido Primero Colombia, en alianza con el Partido Conservador, que no presentó candidato propio, consiguió el 42,12% de los votos en Floridablanca. Durante las elecciones presidenciales de 1990 el Partido Liberal obtuvo las mayorías en el municipio de Girón con el 51.16% de los votos, mientras los dos candidatos de vertiente conservadora obtuvieron el 25.53% y el 4.98% de los votos, situación que se corrobora en 1994 con una importante agrupación de fuerzas en torno a los partidos tradicionales que juntos suman el 88.28%, dejando sólo un margen del 11.72% de votación para las demás fuerzas políticas. Con las elecciones del año 2006 se confirma el cambio en la intención de voto de los gironeses, al consolidarse el Partido Primero Colombia como la fuerza mayoritaria, alcanzando el 50.81%, mientras el Partido Liberal pasó al segundo lugar con el 28.91% de los votos; es significativa en esta elección la votación alcanzada por el Polo Democrático como movimiento de izquierda, con el 16.03% de los votos.

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En Barrancabermeja el Partido Liberal marcó su hegemonía desde las elecciones presidenciales de 1990, cuando recogió el 51.69% de la votación. En esta elección el M-19 llegó al 21.65% de los votos. Pese a la reforma política, en su intención de devolverle el protagonismo a los partidos tradicionales, en la elección presidencial de 2006, el Polo Democrático Alternativo es la organización política que se ubica en el primer lugar en el puerto petrolero, con el 37.51% de la votación. Durante las últimas elecciones, Barrancabermeja muestra un electorado interesado en respaldar nuevas opciones, sin que estas organizaciones políticas logren una representatividad superior al 50% que hasta el 2006 había mantenido el Partido Liberal. En primera vuelta de las elecciones de 2010, el partido de Unidad Nacional logra el 28.70% de los votos, el partido Verde el 24.42%, el Polo Democrático obtiene el 23.17%; los grandes derrotados fueron los partidos Liberal y Conservador con el 7.51% y 5,26% respectivamente.

2.3 COMPORTAMIENTO DEL VOTO EN BLANCO, EL VOTO NULO Y EL VOTO NO MARCADO

En la actualidad el voto en blanco ha tomado importancia como factor para el cálculo del umbral y la cifra repartidora que aplican para la asignación de las curules. Aunque se espera una disminución del voto en blanco, los votos nulos y los votos no marcados son una constante en las elecciones del Área Metropolitana y Barrancabermeja entre 1990 y el 2010.

Gráfica No. 1.8. Valores del voto en blanco, 1990-2010


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La gráfica evidencia marcadas fluctuaciones en el comportamiento del voto en blanco. En 1990 el voto en blanco representa el 1,17%, en las subsiguientes elecciones se incrementa hasta llegar en 1991 al 6.81%, con un importante repunte en 1992, que lo ubica en el 16,06%. Entre 1994 y 2002 el voto en blanco se mantiene entre el 3.00% y el 6.00%. Después de la aprobación de la reforma política de 2003, el voto en blanco presenta una gran disminución en las elecciones presidenciales de 2006 y un nuevo repunte para las elecciones regionales de 2007; sin embargo, este porcentaje no ha superado el 3%. El significativo incremento entre los votos en blanco en 2003 y 2007 puede explicarse si se tienen en cuenta las garantías que se ofrecen a los ciudadanos que presenten su certificado electoral en algunos trámites legales. Excepto los resultados de 1992 con un 6.52%, 1994 con un 13.15% y 2006 con 12,99%, los votos nulos no muestran incrementos o disminuciones significativas para el periodo analizado; el porcentaje de votos nulos es inferior al 1.50%. En las elecciones realizadas en 1990, el voto en blanco, en los municipios del área metropolitana, representa un porcentaje inferior al 1.00% del total de votos, igual comportamiento presentan los votos nulos. Las elecciones realizadas en 1991 para elegir gobernador, muestran un incremento en el porcentaje de votos en blanco que alcanza 9.84% en Barrancabermeja y un 4.24% en Bucaramanga; los votos nulos se mantienen por debajo de 2.50%, siendo Piedecuesta el municipio con el mayor número de votos nulos. Tal incremento está relacionado con el uso del tarjetón, que se hace complejo para los electores. Para el periodo en estudio resulta significativo el incremento de los votos en blanco y los votos nulos de las elecciones de asamblea realizadas en 1992; la complejidad del instrumento de votación tiene incidencia directa en estos resultados. Piedecuesta registra un total de 18.57 % de votos en blanco y 3.56% de votos nulos. Girón alcanza el 15.32% de votos en blanco, frente a 3.84 votos nulos. Floridablanca registra un total de 13.39% votos en blanco y un total de 4.48% votos nulos. En Bucaramanga el voto en blanco registra un 11.23% y los voto nulos 16.43%. Barrancabermeja registra el porcentaje más bajo de este tipo de votos con 10.88% y 3,65%. Las elecciones de 1994 para elegir gobernador muestran que el voto en blanco se mantiene: 3.88% para el caso de Bucaramanga y el 8.10% en Barrancabermeja. También es notorio el incremento de los votos nulos, que representan el 14.63% de los votos en Piedecuesta y el 6.06% en Bucaramanga. Las elecciones de 2003 para elegir gobernador muestran una tendencia de incremento en el voto en blanco, especialmente en Barrancabermeja donde alcanza el 9.56%, seguida de Bucaramanga con el 8.59%; Floridablanca y Girón alcanzan en promedio el 7% y Piedecuesta registra el 5.82%. Los votos nulos se mantienen por debajo del 2% en todos los municipios del área metropolitana. Como novedad en estas elecciones aparecen los votos no marcados; el mayor porcentaje corresponde a Barrancabermeja con el 13.99%, seguido de

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Piedecuesta con el 10.57%, Girón registra el 9.18%, mientras que Bucaramanga y Floridablanca alcanzan el 6.24% y 7.56% de tarjetas no marcadas respectivamente.

Las elecciones presidenciales de 2006 registran el más bajo porcentaje de votos en blanco y votos nulos. En Santander el voto en blanco alcanza su mayor porcentaje en Piedecuesta con el 2.22% donde además se registra un porcentaje de votos nulos que llegan al 1.31%. Por su parte, las elecciones departamentales para gobernación de 2007 registran un incremento en los votos en blanco, nulos y los votos no marcados. En este caso el mayor porcentaje de votos en blanco correspondió a Bucaramanga con un 5.05% y el mayor porcentaje de votos nulos se registró en Barrancabermeja con el 1.46%. Las elecciones presidenciales de 2010, en su primera vuelta, muestran a Piedecuesta como el municipio en el que el voto en blanco alcanza el 1.40% del total. El municipio en donde se registra el mayor número de los votos nulos es Barrancabermeja con el 1.23%. Piedecuesta obtiene el mayor número de tarjetas no marcadas, con un total de 0.55% del total.

Las reformas, orientadas inicialmente a la ruptura con el sistema bipartidista, se materializan con la elección popular de alcaldes y la reforma constitucional de 1991. Los resultados electorales del periodo en estudio muestran cómo los partidos tradicionales mantienen su presencia en los municipios, pues si bien es cierto que hay una pluralidad de fuerzas en el escenario político ninguna de ellas tiene una importancia relativa. Es en las elecciones de 2006 cuando los partidos tradicionales pierden su capacidad electoral para dar paso a nuevos expresiones políticas. No se logra el objetivo del Acto Legislativo 001 de 2003, que trató de fortalecer a los grandes partidos al darles una organización interna, garantizarles una financiación y posibilitar una mayor democratización en la elección de sus representantes, mediante las consultas interna, las listas únicas y el voto preferente.

Las nuevas fórmulas para la asignación de las curules mediante el mecanismo de la cifra repartidora y el cociente electoral han generado reacciones en el electorado; acciones organizadas en torno al voto en blanco y acciones informales, pero no menos importantes, que promueven el voto nulo como un mecanismo de protesta contra la corrupción y la debilidad programática de los partidos políticos con presencia regional. También resulta interesante el fenómeno de los votos no marcados, que son una constante a pesar de la pedagogía electoral. Con miras a las próximas elecciones, un diseño más claro y simple de la tarjeta electoral podría traer una reducción notable en el total de votos nulos y, por ende, una mejoría más significativa en la representatividad del Congreso. Así mismo, una eventual revisión de la figura del voto preferente -mecanismo mediante el cual los electores pueden señalar el candidato de su preferencia entre los nombres de la lista que aparezcan en la tarjeta electoral sin interesar el orden-, y de los umbrales -la cantidad mínima de votos válidos que debe obtener una lista para entrar a competir por las curules a proveer-, pueden afectar positiva o negativamente la representatividad del Congreso y la solidez del sistema de partidos (Giraldo, F.; y López, J.; 2010-122-153).

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Gráfica No. 1.9. Valores de Voto en Blanco 1990-2010.


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Si bien la democracia colombiana se fortalece con la participación de los electores y la representación de los intereses de los ciudadanos recae en los miembros de las corporaciones públicas como los concejos municipales y asambleas, es el Congreso, conformado por 102 senadores y 163 representantes a la Cámara, la corporación que tiene un mayor grado de responsabilidad frente a las decisiones que tienen que ver con la gobernabilidad. Como institución, el Congreso ha venido ganando mayor favorabilidad ante la opinión pública al hacer visibles los resultados de su gestión mediante mecanismos como la pérdida de la investidura, el voto nominal y el seguimiento a la gestión de los congresistas que incluye un control al ausentismo y permanentes informes sobre el trabajo realizado en cada legislatura. Hasta hace poco tiempo el electorado de las regiones más apartadas de la nación no tenía la oportunidad de conocer las acciones de sus representantes en el Congreso; hoy, a través de la televisión institucional y el programa oficial del Congreso se posibilita un acercamiento entre los legisladores de las diferentes regiones del país y los ciudadanos que han depositado su voto de confianza para elegirlos. Desde las universidades y otras organizaciones no gubernamentales91 se hace un permanente seguimiento a las acciones de cada legislador para que todos los colombianos conozcan y puedan evaluar su gestión. De manera que al hablar de gobernabilidad y participación ciudadana es importante identificar la percepción que se tiene frente al trabajo de los congresistas. En el caso de Santander la gestión de sus congresistas se puede resumir en una sola frase: una representación parlamentaria que en efecto refleja las fuerzas políticas de departamento, aunque con resultados precarios. El surgimiento de nuevas fuerzas políticas impulsadas por la figura de Álvaro Uribe Vélez no permitió una renovación de la dirigencia política del departamento. El partido Convergencia Ciudadana, que se vinculó en las pasadas elecciones al Partido de Integración Nacional PIN, inicialmente estuvo liderado por figuras reconocidas de organizaciones políticas tradicionales como Luis Alberto Gil, Jorge Gómez Celis, José Manuel Herrera, Alfonzo Riaño Castillo, Nelson Naranjo Cabarique, algunos de ellos hoy vinculados a procesos con la justicia por su presunta participación en parapolítica. Cambio Radical y el Partido de La U, de orientación uribista, igualmente recogen a los disidentes del partido liberal y antiguos miembros del Nuevo Liberalismo, políticos de trayectoria que han estado por varios periodos en el Congreso. Es el caso de Gerardo Tamayo Tamayo, Bernabé Celis Carrillo, Marcos Cortés Torres. Finalmente, en este orden de ideas, se trata de nuevas organizaciones políticas con los dirigentes de siempre: no hay una renovación de cuadros, no surgen nuevos liderazgos regionales, se trata de los mismos dirigentes con una nueva camiseta.

91Esta información fue tomada de www.congresovisible.org (20 de agosto de 2010).

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Los partidos tradicionales han iniciado un proceso de relevo generacional para dar espacio en el Congreso a los dirigentes regionales que por largo tiempo han estado en las filas de los partidos Liberal y Conservador. Sobra decir que no son jóvenes promesas. Se trata de dirigentes de reconocida trayectoria que hacen tránsito hacia el Congreso, como una etapa de su carrera política. En el partido Liberal aparecen Mario Suárez Flórez, Honorio Galvis y Jorge Gómez Villamizar en reemplazo de Tito Rueda Guarín, Hugo Serrano y José Luis Mendoza. Al lado de estos dirigentes tradicionales aparecen jóvenes promesas como Juan Manuel Galán, que aunque obtienen un significativo apoyo electoral en Santander, proyectan más su trabajo hacia el contexto nacional y especialmente al Distrito Capital. En el partido Conservador también hay relevo de los tradicionales: Consuelo Durán de Mustafá, Jesús Ángel Carrizosa Franco y Carlos Plata Castilla dan paso a otros dirigentes del partido como Carlos Alberto Marín Ariza y Alirio Villamizar Afanador92. En las últimas elecciones, debido a los problemas de corrupción, se ha abierto el espacio para candidatos como Lina María Barrera Rueda, esposa de Iván Díaz Mateus. En Santander, los partidos de izquierda como el Polo Democrático ha tenido representación en el Congreso; su alianza con la Anapo le permitió posicionar en el Congreso dirigentes con importante trayectoria en el ámbito regional, es el caso de Iván Moreno Rojas, René Garzón (hoy vinculado a Cambio Radical). Santander también ha contado con dirigentes que sin estar vinculados a partidos regionales han alcanzado escaños en el Congreso, como Alfonso Lizarazo. Los resultados de la gestión en el Congreso de cada uno de estos dirigentes pueden verse en la siguiente tabla, que registra el número de proyectos presentados en el periodo comprendido entre 1998 y 2010. Cada año en el Congreso se radican las iniciativas para que surja su trámite respectivo. En este periodo de 13 años se resume el trabajo de 45 dirigentes políticos pertenecientes a las principales fuerzas políticas del departamento. Con base en la tabla, fácilmente se evidencia que la participación de los legisladores colombianos es inferior al 1%. Esto sin tener en cuenta si estas iniciativas hayan llegado a ser aprobadas como leyes. Sólo 3 dirigentes de Santander han presentado más de 30 iniciativas en el periodo de estudio; sólo 5 dirigentes han presentado más de 20 proyectos de Ley; únicamente 11 congresistas han presentado más de 10 proyectos; 16 legisladores han presentado menos de 10 iniciativas mientras que 5 congresistas no han presentado ningún proyecto. Los dirigentes políticos santandereanos que han llegado al Congreso por primera vez hasta la fecha, no han presentado ninguna iniciativa, es decir, aún no han traducido sus propuestas de campaña en propuestas concretas para el desarrollo regional.

92Alirio Villamizar fue condenado a nueve años de cárcel por el escándalo de las notarías.

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Tabla No. 1.9 Proyectos presentados por los congresistas de Santander, 1998-2010 LEGISLATURAS 2010 2009 2008 2007 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 TOTAL TOTAL DE PROYECTOS 58 315 406 343 215 406 276 297 301 323 310 258 238 3746 1 Bernabé Celis Carrillo 1 4 2 3 1 3 6 1 4 4 2 31 2 Iván Díaz Mateus 5 6 3 1 2 6 6 2 31 3 Jorge Humberto Mantilla S. 2 4 5 4 3 7 3 2 30 4 Alirio Villamizar Afanador 5 7 3 6 2 1 2 2 1 29 5 Jaime Enrique Duran Barrera 1 5 7 4 3 2 2 1 25 6 Yolanda Pinto Afanador 12 12 1 25 7 Alfonso Lizarazo Sánchez 4 9 5 3 21 8 Mario Suárez Flórez 2 4 4 7 3 20 9 Néstor Iván Moreno Rojas 1 3 11 4 19

10 Juan de Dios Alfonso García 1 4 1 1 2 1 6 1 17 11 Juana Yolanda Bazán Achuri 3 7 5 15 12 Juan Manuel Galán Pachón 2 5 4 2 2 15 13 Óscar Josué Reyes Cárdenas 1 4 3 3 4 15 14 Álvaro Alférez Tapias 11 2 1 14 15 Jorge Enrique Gómez Celis 3 8 2 13 16 Hugo Serrano Gómez 1 3 1 2 1 1 2 1 12 17 Miguel de Jesús Arenas Prada 1 3 3 4 1 12 18 Tito Edmundo Rueda Guarín 3 2 3 3 11 19 René R. Garzón Martínez 4 3 4 0 11 20 Gerardo Tamayo Tamayo 1 1 4 3 9 21 Edgar Alfonso Gómez Román 3 2 1 2 1 9

22 José Manuel Herrera Celis 1 3 1 2 2 9

23 Alfonso Riaño Castillo 1 4 2 7

24 Luis Alberto Gil Castillo 3 1 2 6

25 Marco Alirio Cortés Torres 4 4 26 Jesús Ángel Carrizosa Franco 1 2 1 4 27 Consuelo Durán de Mustafá 1 2 1 4 28 José Luis Mendoza Cárdenas 1 1 2 4

29 Alfonso Pinto Afanador 1 2 3 30 Alfonso Valdivieso Sarmiento 3 3

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31 José Arístides Andrade 1 2 3 32 Miguel Ángel Santos Galvis 2 2 33 Yidis Medina Padilla 1 1 34 José María Peñaranda Boada 1 1 35 Honorio Galvis Aguilar 1 1 36 Alba Luz Pinilla Pedraza 0 37 Carlos Alberto Marín Ariza 0 38 José Ricaurte Mejía Monsalve 0 39 Nelson Naranjo Cabarique 0 40 Fernando Vargas Mendoza 0 41 Lina María Barrera Rueda 0 0 42 Jorge Eliecer Gómez Villamizar 0 0 43 Didier Alberto Tavera Amado 0 0 44 Holger Horacio Díaz Hernández 0 0 45 Nerthink Mauricio Aguilar Hurtado 0 Fuente: www.congresovisible.org (Consultado el 20 de agosto de 2010)

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3 TERRITORIO, CULTURA Y POLÍTICA Los atributos de los santandereanos son culturales y resultado de grandes cambios sociales y políticos en su territorio que vienen desde los tiempos originarios de las culturas aborígenes, pasando por la llegada y conquista por los ibéricos, hasta conformar las provincias y posteriormente las formas republicanas de gobierno iguales ante la ley. Mucho se ha escrito sobre las condiciones de la tierra santandereana reseca y hosca, cortada por caudalosos ríos, erosiva y de agudas pendientes y estoraques. Según estas condiciones, causas determinantes que explican el carácter de altivez, pendencia y bastardía de unas gentes de rostros pálidos y recios, de abruptos cambios de ánimo, alma frentera, sobria y ensimismada en las cosas menudas; amiga de hablar de los graves asuntos y cargada de atavismos aunque sin complejos para autocriticar sus propios asuntos. Pero los atributos esenciales del santandereano no pueden ser consecuencia de esta determinante visión telúrica, es decir, de la escarpada y dura topografía del paisaje como explicación causal de las formas de vida y comportamiento de una sociedad. Como toda generalización y mirada detenida en el tiempo, los atributos del ser santandereano están cargados de prejuicios. No obstante, si los prejuicios se reconocen como una forma de contrastación y análisis, es posible abrir a través de los mismos un horizonte de diálogo que nos permita proyectar cultural y políticamente esta región hacia el futuro.

3.1 CULTURA Y POLÍTICA: LIBERALISMO E IGUALACIÓN SOCIAL Pese a la rudeza en el lenguaje, vigorosa tonalidad de la voz, gestos fuertes y reciedumbre en el hacer y el mirar, los santandereanos expresan los atributos de una cultura histórica moldeada por una gruesa capa de humanidad (Serrano, E.; 2007: 70). Nada distinto a lo que pueda expresar cualquier cultura, sólo que para este caso algunas cualidades y aristas en el carácter se hacen más notables que otras. Para el historiador Armando Martínez Garnica los atributos culturales de los santandereanos son las posibilidades de existencia colectiva elegidas por ellos mismos y no un legado derivado de la ya cuestionada y supuesta visión telúrica, resultado de la escarpada topografía y de los tormentosos caudales de los ríos. Así que en lugar de concebir el mundo de la cultura como un lugar ya hecho desde y para siempre, del cual no sé es responsable, se ha de concebir como un hogar que siempre está en construcción y que por ello depende de las decisiones y de la voluntad que los santandereanos pongan en edificarlo (Martínez, A.; 2003:59).

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A diferencia de Martínez Garnica, el escritor y ensayista Enrique Serrano y la antropóloga Virginia Gutiérrez de Pineda enfatizan que el carácter actual del santandereano, en efecto, proviene de las prácticas legadas por los indígenas, en la cotidianidad de los colonizadores y las costumbres campesinas, todo ello influenciado por la topografía y clima de la región. Los colonizadores ibéricos debieron enfrentarse a una región intratable y reseca que de alguna manera influyó en su comportamiento. Así, los colonizadores sufrieron innumerables penalidades por su asentamiento en la parte montañosa, correspondiente una buena parte de lo que fue el territorio Guane93, y por la falta en forma estable de oro. Pese a esta latente realidad, decidieron asentarse, desafiar las dificultades del terreno, habitar un lugar nada paradisíaco a la margen derecha del rio Magdalena y fundar asentamientos partiendo de la nada. Los colonizadores intentaron amoldar su vida en este lado del mundo sin dejar su religiosidad, sus recatos, sus tradiciones y, según Gutiérrez de Pineda, su ocio cultural y pobreza hidalga. Para Enrique Serrano esta herencia se evidencia en los muy característicos modos de hablar, caminar y comer, costumbres que a fuerza de repetirse en sus descendientes no han cambiado mucho en los habitantes de hoy a pesar de los siglos y de los afanes del mundo moderno. Lo cierto es que la austeridad de un mundo como el de esta región –conformada por los dos Santanderes (Santander del Sur y Norte de Santander) –, forjado por el azadón y el machete de los primeros colonos ibéricos y la mezcla de etnias aborígenes, que a la postre dio como resultado seres individualistas, liberales, masones, honrados y anticlericales, capaces de las más valerosas gestas, y también de grandes horrores, seguirá siendo motivo de explicaciones y ensayos. Empero, si la cultura de una nación no es únicamente algo legado por los antepasados sino un plebiscito de todos los días, no es posible aceptar que en los dos Santanderes debe asumirse un legado de atributos indiscutibles. Éstos siempre habrán de cambiar según las necesidades y aspiraciones de las nuevas generaciones94. De manera que la pregunta a realizar es: ¿cuáles son los valores políticos y sociales que se deberían tener en cuenta para construir en los próximos diez años un proyecto político que refuerce la cultura regional?”

93Durante la época precolombina, antes de la llegada de los colonizadores, el territorio de los dos Santanderes de la actualidad estaba habitado por las etnias Muiscas, Chitarera, Lache, Yariguí, Opón, Carare y de forma especial por los Guanes. Esta última etnia se ubicó en pequeñas aldeas extendidas a lo largo de lo que hoy es Santander del Sur, con puntos de dominio en parte de las provincias Comunera, Guanentá y Soto. 94 “Se trata entonces de las posibilidades legadas por la tradición y conservadas, que cada generación decide repetir en la perspectiva de un destino colectivo. Esto significa que la sociedad santandereana ha determinado ya un destino colectivo y se ha puesto en marcha hacia él, repitiendo en cada generación las posibilidades de existencia social que cristalizan en sus modos de decir, hacer y representar en el mundo histórico”; véase: Guerrero Rincón, Amado Antonio y Pérez Pinzón, Luis Rubén, 2005.

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Si la cultura política se entiende como “el conjunto de prácticas y representaciones en torno al orden social establecido, a las relaciones de poder, a las modalidades de participación de los sujetos y grupos sociales, a las jerarquías que se establecen entre ellos y a las confrontaciones que tienen lugar en los diferentes momentos históricos” (Herrera, et al.; 2005:34), hay que comprender el devenir de la cultura santandereana para reafirmar valores culturales pero también para proyectar nuevas formas de participación política, convivencia, diálogo y comunicación. Lo cierto es que en el santandereano hay una elocuencia lacónica signada por la resignación. “¡Aquí nos tocó vivir!”, “¡Ah, cómo es de ingrata la tierra!”, si estos sentimientos no se expresan por lo menos se atisban en el trabajo (desde la infancia hasta la muerte) y la sobria templanza de un individualismo llevado a los límites. El fatalismo y cierta melancolía en las motivaciones y anhelos es otra forma del ser de esta cultura ahorrativa y austera que pese a asumirse con dificultad en su resignada existencia y maldecir entre dientes, nunca ha dejado de servir una abundante mesa, o en otros tiempos mostrarse como la mejor anfitriona (Martínez, A.; 2009): “quien pisa tierra de Santander es santandereano”. Una vieja tradición olvidada que se hizo efectiva en la primera carta constitucional: “El Estado de Santander se compone de todo hombre que pise su territorio”. En Santander se construyeron las primeras ideas para hacer del territorio colombiano una nación de ciudadanos libres, iguales ante la ley y propietarios. Antes y posterior a la etapa republicana no hubo otra divisa más importante que la de la igualación social, esto era, mantener a la colectividad en una misma condición política y material. Una aspiración hoy mal interpretada y reconocida como la envidia, porque la igualación ya no se hace hacia arriba sino hacia abajo. De ahí viene al manido cuento de la cortedad de aspiraciones del santandereano: si uno de ellos pone una tienda otro hace lo mismo. Esta alma de tendero –Bucaramanga está plagada de tiendas– complementa otras formas de ser de sus gentes: “en cada santandereano hay un boticario, un cura y un administrador competente” (Serrano, 2010). El honor como otra divisa del ser santandereano, sumada a la franqueza, altisonante forma de hablar y poco tacto en el trato social creó otro estereotipo no menos contundente: en los hombres, revólver o machete al cinto; en las mujeres, braveza en todas las formas de ser. Al lado de dicho estereotipo, lo cierto es que el hombre aún se reconoce como el símbolo más emblemático del hogar y las relaciones sociales, mientras que la mujer ocupa un papel no menos relevante en la casa por su abnegación, industriosidad y decisión. Por este juego de roles en la familia, acota Enrique Serrano, los hijos adoran y obedecen a las madres de modo irresistible (Serrano, 2010). En Santander pareciera que el honor y el orgullo valiesen más que el dinero. Por eso, de la misma manera que la sociedad es propensa a reconocer las sobrias virtudes, también es capaz de entrar sin ambages en la vida íntima para mancillar una reputación mediante el rumor y el chisme. Desde mucho antes de constituirse la República eran comunes los

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procesos judiciales sobre el nacimiento ilegítimo, el concubinato y, en general, la vida privada. Este destino común de los santandereanos, cargado de verdades, estereotipos y atavismos promueve “un nuevo mundo de paz y fe”, según reza en el himno. “Donde se trenzan tiples y amores y los arados con el laurel”. También “la conquista del porvenir” como misiva impuesta desde antes de nacer, y “siempre arrogantes” porque en la sangre se lleva la libertad. De manera que el himno de Santander es un canto apasionado para domeñar el futuro; y sin embargo, el porvenir no dejará de ser desesperanzador y nada halagüeño. Este afán de poder y furia contenida es capaz de promover grandes empresas y también desgracias y excesos. ¿Acaso cuántos hombres y mujeres de Santander no entregaron su vida en las gestas comunera y de la independencia, en las guerras civiles del siglo XIX y en aquella nefasta de los Mil Días que abrió el siglo XX? Sobre esta última guerra no fue fácil para la sociedad santandereana restañar las heridas y sobre todo recuperarse del sentimiento de culpa que le impuso la Regeneración y la Iglesia Católica. Tras los exaltados santandereanos acechaban dos enemigos: la masonería y el liberalismo; los dos, causantes de la pérdida de Panamá (Arenas, E.; 2010). Fue tan grande el peso de la culpa que le hicieron cargar a la sociedad, que todavía a mediados del siglo XX –refería Mario Galán Gómez en una entrevista otorgada en los años noventa– los santandereanos eran vistos en el país como “un cuadro de hombres bravos, fecundos en delitos atroces e incapaces de una labor seria”. Más allá de estos pesos y culpas, el proceder de los santandereanos se cimienta en la austeridad de sus costumbres, en sus tradiciones y en la arisca defensa de sus ideales. Esta sociedad le dejó a la nación colombiana el noble fin de acabar con la desigualdad y los privilegios grupales. Es cierto el denotado individualismo en sus gentes, pero también su espíritu asociativo cuando se trata de promover empresas comunes. Numerosos hombres y mujeres de esta región se reconocen por una ceñida fraternidad de sentimientos, la consagración al trabajo, las costumbres sencillas y austeras, la formalidad de las familias, la disciplina y exigencia en todo lo que acomete y el carácter honrado, benevolente y franco. De modo que la cultura política santandereana tiene que entenderse de acuerdo con estos y otros legados. En los próximos años los sobrios santandereanos tendrán que ser menos temerosos al riesgo, al cambio y a la incertidumbre.

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4 SITUACIÓN DEL DESPLAZAMIENTO EN SANTANDER Históricamente las disputas por la posesión y distribución de la propiedad rural han sido temática central de los conflictos sociales colombianos. Producto de ello, la violencia se constituyó en impulsor principal del traslado de población rural hacia los principales núcleos urbanos del país (Legrand, C.; 1988:20). En principio, las confrontaciones bipartidistas tradicionales fueron causantes de migraciones individuales o familiares, pero progresivamente el auge de los grupos al margen de la ley y la ampliación de los cultivos ilícitos, generarían desplazamientos forzados masivos que empiezan a hacerse visibles desde la década de 1980. En términos de conflictos políticos y disputas entre actores armados, Santander se inserta en la dinámica macro regional del nororiente colombiano, conformado por las zonas de Arauca, Boyacá, Cesar, sur de Bolívar, Norte de Santander y el nordeste de Antioquia. A partir de 1950, su posicionamiento geoestratégico entre la frontera con Venezuela y la zona de tránsito obligado –vía Magdalena Medio– del interior del país hacia la costa norte, caracteriza al territorio santandereano como escenario de gran valor para múltiples intereses legales e ilegales (Guerrero, A.; y Camelo, J.; 2005:116). Desde sus orígenes en la década de 1960, las Farc tienen presencia en Santander, no en vano Cimitarra y sus alrededores fueron uno de sus primeros frentes de expansión nacional. Ya durante la década de 1980, este grupo insurgente se expandió hacia el Magdalena Medio y la zona andina, manteniendo allí su dominio durante la década de 1990 en razón de la ampliación de los cultivos ilícitos. Por su parte, el ELN nació y se consolidó en San Vicente de Chucuri y Simacota. Tras su repliegue, en la década de 1970, esta guerrilla resurgió en las fronteras de Santander con Norte de Santander y Cesar, especializándose en el ataque a las zonas donde se desarrollaba la industria petrolera. Por la inercia de estas circunstancias, Santander también se vio involucrado en el surgimiento de los grupos paramilitares en la década de 1980, con los primeros focos contrainsurgentes irregulares en el Magdalena Medio. Efecto de su avance en zonas de antiguo dominio guerrillero y la apropiación de nuevas zonas estratégicas, estos grupos paramilitares lograron un rápido ascenso hasta consolidarse como el tercer actor en conflicto (Guerrero, A.; y Camelo, J.; 2005:125-126). Si la violencia es el principal problema social y económico de Colombia, el desplazamiento forzado es sin duda una de sus secuelas más complejas.Este fenómeno evidencia una ruptura en la relación autoridad-comunidad de fuertes implicaciones en la gobernabilidad social del territorio y la territorialidad, pues incrementa las responsabilidades estatales y dificulta el acatamiento del poder. Oficialmente el desplazado se define como “alguien que ha sido forzado a emigrar dentro del territorio nacional, abandonando su lugar de residencia o actividades económicas regulares porque su vida, seguridad física o libertad personal se han visto seriamente afectadas o están

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bajo amenaza directa por alguna de las siguientes situaciones: conflicto armado interno, disturbios internos y tensión, violencia generalizada, violación masiva de los Derechos Humanos, violaciones del Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias que resultan de las anteriores situaciones95”.

Con un considerable desfase respecto al desarrollo de los hechos, el Estado colombiano sólo reconocería oficialmente la problemática del desplazamiento hasta 1997, con la promulgación de la ley 387 y el consecuente establecimiento del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD), punto de encuentro de distintas entidades públicas, privadas y comunitarias en la formulación de políticas y medidas de prevención y atención del desplazamiento forzado (Hoyos, L.; 2002). Para coordinar y apoyar las labores de dicho sistema, se creó la Red de Solidaridad Social (RSS), entidad que empezó a cuantificar e identificar a las poblaciones desplazadas mediante el Sistema Único de Registro (SUR). En forma simultánea a la expansión del desplazamiento forzado en los ochenta, el territorio santandereano se fue constituyendo en receptor de población desplazada por la violencia, en su mayoría concentrada en las zonas adyacentes del nororiente colombiano. Según las cifras del SUR (ver gráfico No. 10) el arribo de poblaciones desplazadas a Santander empezó a ser significativo a partir de 1998, iniciando una tendencia progresiva que alcanzó su cima en el año 2001 y recientemente se ha invertido en forma notoria.

Gráfica No. 1.10. Tendenc ia del desp lazamiento en Santander, personas y hogares rec ib idos, 1987- 2006

Fuente: Sistema Único de Registro (SUR), Red de Solidaridad Social (RSS)

95Ministerio de Defensa Nacional (Colombia). Desplazamiento forzado. (en línea}. En: http://www.mindefensa.gov.co/irj/go/km/docs/Mindefensa/Documentos/descargas/Documentos_Descargables/espanol/Desplazamiento%20Forzado.pdf. Consultado: mayo 31 2010.

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Las cifras sobre el desplazamiento son tema de profundos debates en la opinión pública colombiana. Según algunas ONG y académicos versados en el tema, las cifras oficiales desestiman la problemática real del desplazamiento y pretenden proyectar su aparente disminución como un éxito de la gestión gubernamental96. Aunque no dan crédito a estas versiones, las autoridades estatales sí han reconocido el sub registro de población desplazada debido a que por diversos motivos muchas personas no realizan las denuncias ante las entidades correspondientes. Las diferencias radican en los espectros de apreciación, por ejemplo la información del Codhes (Ver Gráfica No. 1.10) evidencia registros diferentes, porque mide también los reportes sobre desplazamientos de las personerías municipales, defensorías del pueblo y parroquias.

Gráfica No. 1.11. Reporte desplazados en Santander, 1999-2005. Cifras del Codhes

Fuente: Informes CODHES (agrupación realizada por los autores).

Aunque se presenten disparidades y contradicciones entre las distintas cifras existentes en general, y como lo ponderan las experiencias cotidianas, es claro que en Santander se han establecido dos focos problemáticos de asentamiento de población desplazada por la violencia: Barrancabermeja y los municipios del AMB, los principales centros urbanos del departamento (Ver Gráfica No. 1.12). Estas circunstancias comportan unas responsabilidades para las autoridades gubernamentales de estos municipios establecidas en el marco jurídico y organizativo promulgado por el Estado colombiano para el caso. A pesar de ser el primer precedente institucional de reconocimiento a la problemática, en términos prácticos la ley 387 se mantuvo inactiva hasta que el decreto 2569 del año 2000 estableció disposiciones orientadas a evitar la dispersión institucional en la atención de la

96Martes 29 diciembre 2009 Desacuerdo entre gobierno y ONG por cifra desplazados en Colombia.http://www.semana.com/noticias-nacion/desacuerdo-entre-gobierno-ong-cifra desplazados-colombia/133230.aspx Consultado: julio 15 de 2010

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población desplazada y garantizar el cumplimiento efectivo de las obligaciones estatales para con estos individuos en condición de vulnerabilidad.

Gráfica No. 1.12. Municipios receptores de población desplazada (2005)

Fuente: Sistema Único de Registro (SUR), Red de Solidaridad Social (RSS)

Sin embargo, las denuncias de los desplazados y las dificultades de orden público en sus asentamientos pusieron en evidencia profundas falencias en la política de prevención, protección y atención al desplazamiento forzado en Colombia. El aspecto más complejo era la ausencia de un enfoque integral de protección de los derechos de la población afectada y de medidas concretas tendientes a la reparación moral y material. En respuesta a las tutelas interpuestas por diversos grupos de población desplazada la Corte Constitucional emitió, en el año 2004, la sentencia T-025 declarando un estado de cosas inconstitucional al respecto.

Debido a las implicaciones legales de esta determinación y los posteriores autos emitidos por la Corte para verificar su cumplimiento, la política pública de atención al desplazamiento debió reformularse y ampliarse en todos sus niveles. En especial, se ha priorizado la implementación de un enfoque de derechos y la atención diferencial según las prioridades de los diferentes grupos poblaciones (mujeres, discapacitados, ancianos, población infantil y grupo étnicos). Pero también se reconoció que en muchos casos las entidades territoriales no asumen, o no pueden asumir, sus responsabilidades en la prevención del desplazamiento y la atención a la población desplazada. En consecuencia, se ha generado un recargo y una dependencia con las agencias y programas del Estado central. Los autos 052 de 2008 y 007 de 2009 demandan a los departamentos y municipios la identificación efectiva de sus necesidades y los resultados en la atención de la problemática del desplazamiento en sus jurisdicciones. También exige la aplicación de prácticas interinstitucionales coordinadas para facilitar la atención integral de las poblaciones desplazadas (Corte Constitucional, 2009).

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La principal herramienta ideada para el acatamiento de estas disposiciones es el Plan Integral Único (PIU): un ejercicio de planeación estratégica elaborado en los espacios de concertación locales (mesas de trabajo, comisiones temáticas y comités) y avalado al interior de los comités departamentales y municipales de atención a población desplazada y vulnerable por la violencia. Tras la concreción de un trabajo iniciado en el año 2005, el departamento de Santander adoptó su PIU en el año 2007. En líneas generales este documento representa el balance más vigente sobre la problemática del desplazamiento en Santander y tiene como valor agregado las importantes interacciones entre entidades gubernamentales y sociedad civil plasmadas en sus formulaciones.

Para el cuatrienio 2008-2011, el PIU Santander contempla “abordar con mayor profundidad el tema de la coordinación institucional, extendiendo su influencia al resto del departamento; así, promueve generar un acercamiento más legítimo frente a la población desplazada, en especial hacia sus bases sociales y lograr mayor sensibilidad y responsabilidad de las administraciones locales y entidades del sistema local de atención, frente a las respuestas que requiere la Población en situación de desplazamiento, todo esto dentro del marco general de la Política Pública para el Desplazamiento Forzado en el departamento de Santander, acto legal de la Asamblea Departamental que muestra la importante gestión política adelantada por el equipo PIU y la Secretaría de Gobierno departamental (Gobernación de Santander, 2007:5, 16)”.

En tales circunstancias, el seguimiento y verificación de estas formulaciones debe ser una prioridad para todos los actores involucrados en la problemática del desplazamiento en territorio santandereano. Este análisis corresponde a la atención del desplazamiento forzado cuando los hechos se han consumado, pero está claro que el aspecto clave para afrontar dicha problemática de forma definitiva radica en evitar su desarrollo original. Bien sabido es que ello es posible mediante la intervención a gran escala de la fuerza pública en zonas de riesgo de desplazamiento y un efectivo apoyo socio-económico estatal a las comunidades involucradas. Ahora bien, para restaurarle el goce de sus derechos a la población ya desplazada, el retorno o la reubicación son las opciones menos costosas para el Estado colombiano, pues tradicionalmente la intervención social con estas comunidades ha adquirido una dinámica asistencialista que pone al desplazado en una posición pasiva (Fernández, J.; 2003:. 217-218).

En su experiencia de atención del desplazamiento forzado, el Estado colombiano ha identificado puntos clave para implementar los procesos de retorno de las poblaciones desplazadas. Entre ellos se destacan: la promoción y construcción de redes ciudadanas de apoyo para la recuperación del tejido social en los lugares de retorno, el impulso de proyectos de desarrollo regional acordes a las potencialidades del territorio, que integren la inversión pública, privada e internacional y la recuperación de los bienes abandonados de manera forzada o su restitución con unos nuevos de la misma condición. Recientes estudios han demostrado que despoblar territorio es una estrategia de los grupos armados ilegales para fortalecer su control territorial y apropiarse de los mejores recursos

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naturales. Al entender el retorno o la reubicación como el escenario ideal para la reparación definitiva de las poblaciones, sin duda el acceso a la tierra se constituye en un aspecto definitivo pero no debe limitarse a la entrega circunstancial de terrenos, sino orientarse a una política integral para la protección de la población civil.

En caso de que no sea posible el retorno o los afectados opten por la reubicación, las estrategias propuestas se orientan al fomento de microempresas o empresas de trabajo asociativo, la integración de la población desplazada a los mercados laborales productivos y la capacitación y fortalecimiento del capital humano, con énfasis en poblaciones especiales como discapacitados, mujeres, menores y grupos étnicos (Hoyos, 2002. 39-40). Dichas experiencias se han replicado en diversas zonas del país, pero al parecer su impacto no ha sido proporcional a las dimensiones de las problemática del desplazamiento. Algunas alternativas para mejorar su efectividad son: generar incentivos para los municipios receptores de población desplazada para que estos grupos humanos no sean concebidos como una carga adicional y se descuiden sus necesidades, aprovechamiento efectivo de los recursos que puedan aportar organismo multilaterales y de cooperación internacional y orientación integral de los desplazados para que identifiquen sus aptitudes y potencialidades laborales de modo que se puedan articular al mercado laboral bien sea de forma directa o través de programas de capacitación del Sena.

En Santander no son muy conocidos los procesos de retorno de poblaciones desplazadas. Tal procedimiento enfrenta serias dificultades por la escasez de terrenos aptos (práctica y legalmente), al igual que por la ausencia de alternativas productivas que garanticen condiciones dignas de vida a estos individuos. Es necesario considerar que por la vigencia del conflicto, en un número considerable de casos no existen las condiciones para garantizar efectivamente los principios de voluntariedad, seguridad y dignidad en los procesos de retorno; tampoco se cuenta con el concurso de un equipo interdisciplinar de expertos que ayuden a identificar opciones económicas viables para estos grupos de población, según sus habilidades y potencialidades.

Tanto la dirigencia política como la sociedad santandereana deben entender que el estado de circunstancias que rodean la problemática del desplazamiento en Colombia es el más fiel reflejo de una crisis humanitaria. Las líneas de acción contempladas por las políticas de atención humanitaria en los estándares internacionales se centran en la seguridad alimentaria, la salud, el transporte, la protección y la seguridad, el alojamiento, la atención educativa y la participación-organización. No basta ir muy lejos para reconocer que en Colombia, como en Santander, el acceso efectivo de las poblaciones desplazadas a estos elementos no es realmente satisfactorio. Además, los individuos involucrados en el conflicto armado que se ven obligados a desplazarse de sus lugares originarios de residencia para preservar sus vidas, ven vulnerados sus derechos fundamentales con la ineficiente atención que les brinda el Estado colombiano. Los factores en juego abarcan una gran multiplicidad de instancias que van desde el impacto social y económico, hasta aspectos tan sensibles como el desarraigo identitario y

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la desestabilización emocional ocasionada por el alejamiento no voluntario del espacio vital. El conflicto ha desarraigado una parte considerable de la población rural colombiana y ha roto las relaciones de vecindario que fundan las sociedades agrarias. Es indispensable entonces, que la academia reconozca dicha problemática y se ocupe de hacer investigaciones que permitan conocer mejor las implicaciones del desplazamiento en la vida de quienes son desplazados y de las comunidades receptoras, con el fin de diseñar programas y proyectos que acierten en las problemáticas más sentidas de esta población.

Al ser un problema que supera los marcos del ámbito local, el desplazamiento forzado debe ser asumido tanto por el gobierno nacional como por los gobiernos locales y departamentales. Si bien el gobierno nacional asume gran parte de las responsabilidades financieras para atender a la población desplazada, la responsabilidad administrativa e institucional recae sobre los gobiernos locales. La presión institucional y administrativa sobre dichos gobiernos es considerable debido a la ayuda que deben brindar a la población desplazada, y adicionalmente a los compromisos financieros en educación y salud que deben cumplir. Por lo tanto, es conveniente establecer si los municipios y departamentos cuentan con la capacidad financiera, administrativa e institucional para asumir esta responsabilidad.

La pregunta a formular es si en Santander las autoridades gubernamentales y la sociedad civil están haciendo el máximo y el mejor esfuerzo para atender el problema del desplazamiento forzado, o si éste sigue siendo visto como coyuntural y marginal, propio de sectores de población también marginales. Aunque en el momento puedan parecer utópicas las políticas de atención al desplazamiento en Colombia, deben también éstas tener muy presente la llegada a un escenario posconflicto en el espectro de sus formulaciones. De modo que las propuestas deben superar el plano coyuntural de las circunstancias y preparar con la planificación requerida de la llegada del posconflicto. Para ello algunas consideraciones imprescindibles son: • Incluir provisiones y mecanismos para devolver las tierras de la población desplazada

en el proceso de negociación actual con las autodefensas y un eventual proceso de paz con la guerrilla.

• Crear una ley de restitución de propiedades que clarifique la responsabilidad del Estado colombiano en la restitución de tierra y bienes inmuebles de las poblaciones desplazadas.

• Conformar una comisión interinstitucional para coordinar adecuadamente la restitución de propiedades, la cual debe adelantar evaluaciones y monitoreo a sus desarrollos

• Diseñar programas de orientación legal a los desplazados para que gestionen los procesos de restitución de sus propiedades

• Establecer un mecanismo de compensación para quienes finalmente no deseen retornar a sus lugares de origen.

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5 LAS FINANZAS DEPARTAMENTALES 5.1 IDENTIFICACIÓN DE LA TENDENCIA DE LAS FINANZAS

DEPARTAMENTALES Para identificar la tendencia de las finanzas del departamento en los últimos años, conviene recordar que la actual configuración fiscal y financiera de los entes territoriales es producto de las reformas neoliberales del Estado, iniciadas en nuestro país hacia los años ochenta del siglo pasado. Dichas reformas, expresadas de manera esquemática, consistieron en la descentralización administrativa que incluye la elección popular de alcaldes y gobernadores, los procesos de privatización, la reducción de las funciones del Estado -especialmente en la prestación directa de servicios públicos-, la focalización y la eficiencia del gasto y un nuevo rol en la generación y aplicación de recursos por parte de los entes territoriales, mediante el denominado esfuerzo fiscal y la rendición de cuentas. Para comprender el significado y alcance del nuevo rol asignado a los entes territoriales es necesario considerar dos aspectos: el primero es el más evidente y trata de las dimensiones técnicas y operativas de la gestión y administración presupuestal y financiera, que tiene como objetivo fundamental alcanzar la autofinanciación del funcionamiento de cada ente territorial; el segundo, estructural y de largo plazo, se refiere a asumir la responsabilidad por el desarrollo de sus respectivos territorios, pues se suponía que el Estado nacional se debía concentrar en el control y estabilización de las variables macroeconómicas y en gestionar las políticas de alcance nacional, mientras que las fuerzas del mercado operarían para lograr la mejor asignación de los recursos disponibles. Por el alcance asignado a esta parte del trabajo, nos vamos a concentrar en la revisión de los resultados alcanzados en cuanto al presupuesto y las finanzas del departamento durante el periodo 2001-2009, con la pretensión de encontrar una línea de tendencia en los principales indicadores del desempeño fiscal, a partir de la base de la información y análisis financiero realizado por la Dirección General de Apoyo Fiscal – DAF– del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 5.1.1 Inicio del proceso de ajuste Para la mayoría de los departamentos del país la transición hacia el nuevo modelo de gestión territorial fue difícil y los condujo a situaciones presupuestales y financieras deficitarias. Esta situación dio origen a una serie de leyes y reglamentaciones que fueron formuladas por las autoridades nacionales, para reconducir los entes territoriales hacia el equilibrio fiscal-financiero y procurar la autofinanciación y el ahorro para apalancar la inversión y el financiamiento de los programas sociales. Es a partir de y dentro de este marco legal, que se desenvuelven todos los procesos de ajuste institucional y se hace el seguimiento de los resultados obtenidos en Santander, a partir de su aplicación97. 97Ley 358/97, Ley 549 de 1997, Ley 550/99, Ley 617/00, Ley 715 de 2001, Ley 819 de 2003.

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El departamento de Santander también participó en este proceso de aprendizaje social ya

que tuvo que iniciar una reestructuración que le permitiera superar la situación de crisis

fiscal – financiera que se agudizó durante los últimos años del siglo XX. En diciembre de

1999 el departamento suscribió un convenio de desempeño con la Nación, por medio del

cual recibió un crédito de presupuesto por $30.000 millones; en junio de 2001 reestructuró

su deuda con la banca privada y la Nación por un monto de $265.130 millones de pesos y

a la vez obtuvo un crédito por $600 millones para financiar el ajuste de la estructura

administrativa. En el año 2003 se hizo un cruce de cuentas con el saldo de la deuda de la

Nación por una cifra de $25.155 millones de pesos.

Como en todos los procesos de transformación y ajustes institucionales, los mejores

resultados no aparecen de manera homogénea en toda la organización; en este caso, el

mejoramiento de las finanzas departamentales se muestra mejor en algunos indicadores y

no tanto en otros.

Como se señala a continuación, el proceso de reestructuración del departamento en su

dimensión presupuestal y financiera, obtiene resultados altamente positivos por cuanto

logra la solución del problema de la deuda, una sostenida elevación de los indicadores de

desempeño fiscal y el incremento del monto dedicado a la inversión. Sin embargo, todavía

tiene algunas dificultades para ajustar el costo del funcionamiento dentro de los límites

establecidos por la Ley 617 de 2000 y para aumentar la inversión per cápita hasta los

niveles logrados por otros departamentos con un nivel de desarrollo semejante.

A continuación se describen las cifras e indicadores de desempeño fiscal que sustentan

la tesis según la cual el departamento de Santander actualmente atraviesa por una fase

de recuperación sostenida de sus finanzas, que se expresa en el mejoramiento continuo

de su gestión fiscal y financiera, quedando como reto un mayor fortalecimiento de los

ingresos propios, el ajuste pleno a las condiciones determinadas por la Ley 617 del 2000 y

la constitución de algunos fondos para el pago de obligaciones contingentes, y

especialmente, para hacer frente al pasivo pensional.

Un aspecto importante, que aquí se menciona tangencialmente, es el reto de elevar el

desempeño fiscal en el ámbito municipal, ya que la gran mayoría de los municipios de

Santander aún no alcanzan los niveles de sostenibilidad razón por la cual su desarrollo

depende de su capacidad de atraer financiación del departamento o de la Nación.

Veamos a continuación el comportamiento de los agregados presupuestales del

departamento y de los indicadores correspondientes.

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5.2 INGRESOS Y GASTOS PRESUPUESTALES DEL DEPARTAMENTO 2001-2009

Tabla No. 1.10 Ingresos y gastos presupuestales 2001-2009. Millones de pesos CONCEPTOS 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Ingresos 448.611 520.540 493.076 624.754 737.758 843.521 957.720 1.062.249 1.257.069

Gastos 505.228 549.735 460.540 529.279 668.299 755.227 870.637 879.491 1.152.497

Diferencia -56.617 -29.195 32.536 95.475 69.459 88.294 87.083 182.758 104.572

Balance excluida la financiación

23.569 39.112 103.446 54.146 124.263 121.359 266.288 -15.751

Deuda pública 265.130 258.212 217.726 211.312 191.623 215.847 179.140 95.768 26.750

Fuente: Ministerio de Hacienda – DAF - Cálculos propios

En la Tabla No. 1.10 se muestra la tendencia positiva del movimiento de los ingresos, los cuales aumentan en el periodo estudiado en un 180%, pasando de $448.611 millones a $1.257.069 millones. Por su parte los egresos aumentan a un ritmo menor, equivalente al 128%, pasando de $505.228 millones a $1.152.497 millones. Como resultado se supera el déficit de los años 2001 y 2002, logrando en cada uno de los años siguientes, obtener un superávit presupuestal, indicativo de una gestión positiva y una fortaleza en cuanto al apoyo a la competitividad departamental.

Gráfica No. 1.13. Comportamiento de los ingresos y gastos. Santander 2001- 2009. Miles de pesos

Fuente: Ejecución Presupuestal de Ingresos-Gastos, Coordinación de presupuesto.

Adicional al cálculo de la diferencia presupuestal de ingresos y egresos, la DAF hace el ejercicio de comparar los ingresos y egresos de la cuenta de capital, lo cual suma o resta al análisis de ingresos y egresos realizado en el ejercicio anterior. Como se muestra en la Tabla No. 1.10, al excluir la financiación, el balance muestra mejores resultados; esto se debe a que durante el periodo se estaba haciendo el esfuerzo financiero de sanear la deuda.

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Otro indicador muy importante que muestra los resultados positivos es la evolución de la deuda, tal como se muestra en la mencionada Tabla No. 1.10, la deuda pasa de un valor de $265.130 millones en el año 2001 a $26.750 millones en el año 2009, y finalmente la deuda adquirida con la Nación fue cancelada. Esto fue posible gracias a la ejecución del ajuste pactado con la Nación y al buen uso de los recursos provenientes de las regalías del petróleo, que aumentaron considerablemente debido al auge de los precios del crudo. Al cancelar sus deudas, Santander pudo destinar su capacidad de endeudamiento para apalancar el desarrollo territorial y optó por el programa de aguas del Departamento,98 incluido en su plan de desarrollo, y que atiende una necesidad sentida de la población santandereana. Según la información suministrada en la rendición de cuentas del periodo 2008 – 2009, se asumieron compromisos de deuda por la suma de $200.000 millones, con un desembolso de 100.000 millones para la vigencia de 2009, comprometiendo vigencias futuras. Otra variable que permite visualizar el mejoramiento continuo de las finanzas departamentales, es el incremento constante de la inversión, cuyo análisis se hace a partir de diversas fuentes. En la Tabla No. 1.11 se resume la información sobre las ejecuciones fiscales suministrada por la Oficina de Coordinación de Presupuesto del Departamento; dicha información muestra que durante el periodo 2001 – 2008 la inversión tuvo un incremento sustancial, puesto que pasó de $25.386 millones en el año 2001 a la suma de $290.351 millones en el año 2007, y a $220.766 millones en el año 2008, con un crecimiento del orden del 769%. Este incremento significa que la inversión pasó de representar el 5.02 % del gasto total, al 25.10 %.

Tabla No. 1.11 Comportamiento de la inversión 2001-2008. Millones de pesos RUBRO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Gasto total 505.228 549.735 460.540 529.279 668.299 755.227 870.637 879.491 Inversión total 25.386 34.047 46.638 68.312 201.203 241.400 290.351 220.766

Porcentaje

5.02 6.19 10.13 12.91 30.11 31.96 33.35 25.10

Inversión corriente 19.165 25.321 30.125 51.605 102.578 129.564 174.383 99.372 Inversión no corriente

(funcionamiento) 6.221 8.726 16.513. 0 0 0 0 0

Inversión no corriente (salud)

0 0 0 16.707 98.625 111.836. 115.968 121.394

Fuente: Ejecución Presupuestal de Ingresos-Gastos, Coordinación de presupuesto Departamento - Cálculos propios.

En la Tabla No. 1.12 se registra la información proveniente de los balances del Ministerio de Hacienda, en particular de la cuenta formación bruta de capital (que comprende construcción, reparación, mantenimiento, preinversión y otros), que también indica la tendencia al incremento de la inversión, pero con un mayor porcentaje: la inversión parte del 6.5% y pasa por niveles altos como el logrado en el año 2005 con el 47.41%, para 98El informe de Ministerio de Hacienda dice que es para el Plan Vial.

207

luego descender hasta el 35.29% en el año 2009. Esto, en cifras absolutas representa $406.745 millones, monto muy superior a los $32.840 millones con que se contaba al iniciar el proceso de ajuste.

Tabla No. 1.12 Comportamiento de la inversión bruta de capital 2001-2008. Millones de pesos AÑO/RUBRO 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Gasto total 505.228 549.735 460.540 529.279 668.299 755.227 870.637 879.491 1.152.497

Formación bruta de capital

32.840 112.721 131.827 173.647 316.846 334.397 399.264 337.511 406.745

Porcentaje 6.5 20.50 28.62 32.81 47.41 44.28 45.86 38.38 35,29

Fuente: Ministerio de Hacienda – Dirección General de Apoyo Fiscal. Cálculos propios

Por su parte, en la rendición de cuentas para el periodo 2008 – 2009, se informa que a la inversión se dedicó el 72% del gasto, lo que representa una suma de $1.291.395 millones, un promedio de $645.697 millones anuales; la inversión de estos recursos, orientada por programa del plan de desarrollo del Santander, se ilustra en la gráfica 13 tomada del informe de la Gobernación de Santander. Finalmente, el Departamento Nacional de Planeación, DNP, calcula que en Santander el 79.3% del gasto fue destinado a la inversión99. Como se deduce de la información registrada, el proceso de ajuste de las finanzas departamentales ha sido exitoso en cuanto a poner a disposición de los gobernantes sumas considerables para la inversión, que aplicadas correctamente se convierten en palancas importantes para el desarrollo territorial.

Gráfica No. 1.14. Ejecución de la inversión por sectores, 2008- 2009

Fuente: Informe de la Gobernación de Santander

99Más adelante se muestra con mayor amplitud el estudio del DNP.

208

De otra parte, el Departamento Nacional de Planeación realizó una medición que permite generar una percepción global del proceso de ajuste del departamento de Santander; mediante una medición del desempeño fiscal de todos los departamentos del país; esta entidad pudo estimar y comparar los resultados obtenidos por cada uno de ellos. Según este estudio Santander ha tenido un comportamiento excelente, evidente en el hecho de haber ocupado el cuarto puesto entre todos los departamentos en el año 2008, después de haber estado en el puesto 30 en el año 2000100. En laTabla1.13 se reproducen los resultados obtenidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP)101. En la primera columna aparecen los indicadores utilizados para el cálculo del índice de desempeño fiscal, el primero de los cuales señala la capacidad que tiene el departamento de autofinanciar su funcionamiento102. Este indicador se define como el porcentaje de los ingresos de libre destinación que se invierte en los gastos de funcionamiento, y que no debe exceder el 55% de estos ingresos (Ley 617 del 2000).

Tabla No. 1.13 Desempeño fiscal Departamento de Santander (2000-2008). INDICADOR DE

DESEMPEÑO FISCAL AÑOS- Porcentaje

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2.008 Porcentaje de ingresos corrientes destinados a

funcionamiento 78,51 67,43 59,64 21,94 52,1 53,7 52,4 59 59

Magnitud de la deuda 104,21 109,87 46,77 48,98 41,2 38,9 31,1 20,2 14,8 Porcentaje de ingresos

que corresponden a transferencias

29,99 29,54 67,67 54,67 49,7 53,3 47,9 40,7 35,35

Porcentaje de ingresos que corresponden a

recursos propios 38,46 40,12 22,85 30,05 32 32,4 28,9 31,1 25,59

Porcentaje del gasto total destinado a inversión

50,92 52,92 77,05 69,93 68,7 78,1 85,2 82,9 79,53

Capacidad de ahorro 24,83 47,55 1,18 6,06 20,2 39,8 51 76,9 40,94 Indicador de desempeño

fiscal 44,15 49,2 46,88 48,87 53,62 59,15 63,93 70,2 68,36

Posición a nivel nacional 30 28 28 26 28 28 16 4 4

Fuente: GAFDT-DDTS-DNP.

100RÍOS MOLINA, Claudia Patricia. Desempeño fiscal de los departamentos del Valle, Córdoba y Santander es excelente [en línea] [publicado el 27 de noviembre de 2007] [consultado 20 mayo de 2010]. Disponible en: «http://www.minhacienda.gov.co/portal/page/portal/MinHacienda/elministerio/prensa/archivo/2007/070-MHCP-NOV-27-2007.pdf» 101Ranking de desempeño fiscal 2007. En: GAFDT-DDTS-DNP Con base a las ejecuciones presupuestales reportadas por los departamentos a la DAF- Min. Hacienda. . [En línea] [Consultado 29 Junio 2010]. Disponible en «www.liborina-antioquia.gov.co/.../Ranking_desempe_o_fiscal_2007_ok_thumb.xls» 102Desempeño Fiscal de los Departamentos y Municipios 2005 y comparativo 2004 (Artículo 79, LEY 617 de 2000) En: Departamento Nacional de Planeación. [En línea] [Consultado 29 Junio 2010]. Disponible en: «http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDTS/Evaluacion_Seguimiento_Descentralizacion/Desempe%C3%B1o%20fiscal.pdf»

209

Para el año 2000 el monto destinado por el departamento a su funcionamiento era del 78.51%, es decir, se excedía en el 23.51%. Como se puede observar, a partir de ese año Santander va disminuyendo dicho porcentaje, aunque todavía en los años 2007 y 2008 excede, aunque levemente, el límite establecido por la ley. En el informe sobre la vigencia del año 2009, realizado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se confirma que para este año también se pasa el límite establecido.

Esta situación hizo que el departamento descendiera a la segunda categoría y que el Ministerio de Hacienda, en su evaluación de la vigencia 2009, continuara insistiendo en la necesidad de ajustarse a la norma. No obstante, el Ministerio, reconociendo los esfuerzos del Santander para sanear los registros de las pensiones y conformar un fondo patrimonial para financiar las mesadas, se mostró optimista en cuanto a las posibilidades de superar esta situación. El segundo indicador hace referencia a la magnitud de la deuda, su cálculo es el porcentaje del saldo de la deuda sobre los ingresos totales. Para el año 2000 el departamento estaba casi quebrado pues su deuda era desmesurada (104.22%) pero a partir del año 2002 dicho endeudamiento disminuyó, ese año se redujo hasta el 46.77% y continua mejorando hasta ubicarse en el año 2008 en el 14.08% y como ya se indicó anteriormente, Santander canceló su deuda en el año 2009, constituyéndose éste en uno de sus logros más sobresalientes en el periodo. La dependencia de las transferencias es el tercer indicador, que busca mostrar qué tan autosuficiente es el Departamento, puesto que indica la proporción de recursos que gira el gobierno nacional. Durante el periodo en estudio, el proceso global de mejoramiento al que se ha hecho referencia se hace evidente, ya que se pasa de un momento de elevación de la dependencia (del 29.99% en el año 2000 al 67.67% en el año 2002), a una progresiva disminución, que se refleja en que el indicador comienza a reducirse en cada vigencia llegando a 35.35% en el año 2008. El cuarto indicador mide los recursos propios, o sea, el monto que se recauda en el Departamento a través de los ingresos tributarios. Se ve que Santander ha venido mejorando su gestión fiscal, pero aún tiene espacio para seguirlo haciendo; el reto es aumentar el porcentaje de recursos propios respecto a lo que aporta el gobierno nacional. Los dos últimos indicadores se denominan magnitud de la inversión y capacidad de ahorro, como sus nombres lo indican, el primero tiene que ver con el monto que el departamento destina cada año en obras públicas, salubridad, educación, etc., el segundo indica la cantidad del ahorro logrado en cada vigencia. En este sentido, Santander revela algo curioso en el periodo comprendido entre 2002 y 2004, en el que registra la más baja capacidad de ahorro que ha tenido durante los últimos diez años: 1.18%, es decir casi nula en comparación con la que presenta en años posteriores, cuando alcanzó cifras de hasta el 76.9% en el 2007. Sobre el comportamiento de la inversión se habló con más detalle en las páginas anteriores.

210

Gráfica No. 1.15. Indicador de desempeño fiscal del departamento de Santander (2000-2008).

Fuente: GAFDT-DDTS-DNP.

5.3 DESCRIPCIÓN DE LA TENDENCIA DE LAS FINANZAS DEPARTAMENTALES De todo lo expuesto hasta aquí es posible concluir que el departamento de Santander, durante el periodo 2000-2009, logró recuperar sus finanzas públicas fortaleciendo sus ingresos, cancelando su deuda, mejorando el nivel del ahorro y la inversión y participando adecuadamente de las transferencias nacionales. De acuerdo con lo expresado en el informe de la CEPAL, los departamentos y las capitales disponen de mayores recursos de libre destinación para financiar su funcionamiento, lo que se traduce en una mayor capacidad de autofinanciación, solvencia y sostenibilidad; por ello se afirma que el departamento, en general, tiene un buen desempeño fiscal. Para ilustrar esta situación, al final del documento se presenta un resumen del presupuesto del año 2009. Sin embargo, a pesar de los éxitos alcanzados, el Departamento todavía tiene algunos retos por superar, entre los cuales los más sobresalientes son el pasivo pensional y las contingencias legales. Para explicar en qué consiste el reto del pasivo pensional basta con emplear dos descriptores, el primero de los cuales fija la cantidad de pensionados a cargo del departamento. En el año 2008 la planta de personal reportada por el departamento era de 1.807 funcionarios, mientras que la nómina de pensionados era de 5.872, lo que significa que por cada funcionario activo hay aproximadamente tres pensionados103. El otro descriptor cuantifica el valor del compromiso. Al cierre de la vigencia del 2008, el pasivo pensional de Santander llegó a la suma de $1.760.661 millones, de los cuales se han realizado aportes por $239.023 millones, que corresponden al 13.58% de la obligación104. 103Minhacienda. Informe de Viabilidad de los Departamentos 2008. Pág. 483. 104Ibíd.

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El segundo reto en importancia se refiere a la situación, generalizada en todo el país, que consiste en el “negocio” de demandar al Estado por cualquier motivo, con la previsión de que el Estado pierde la inmensa mayoría de sus casos. En este tema, Ministerio de Hacienda llama la atención pues el Departamento, en el año 2008, tenía contingencias aproximadas por $259.655 millones, de las cuales, $66.932 millones corresponden a las derivadas de la liquidación de hospitales y $192.723 a los pasivos contingentes (2.340 procesos en estrados judiciales), sin que a esa fecha se contara con algún fondo constituido para cubrir las eventuales obligaciones. En este tema ya se dio el caso patético de la Contraloría Departamental, cuando mediante un fallo de última instancia del Consejo de Estado, se obligó a la entidad a vincular a 91 personas, que fueron despedidas en los procesos de reestructuración y al pago de salarios caídos, ante lo cual el Gobernador tuvo que declarar ante los medios que no se contaba con el dinero para enfrentar esta obligación que requería de entre de veinte a treinta mil millones de pesos105. Según lo expresado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de continuar el aumento de los gastos de funcionamiento, debido principalmente al aumento de las pensiones, producto de las liquidaciones de hospitales o entidades descentralizadas, el Departamento se vería abocado a una nueva re-categorización. Finalmente, existe un gran reto, ya no al nivel de las finanzas centralizadas del departamento, sino al de las finanzas municipales, tal como se muestra a continuación.

5.4 UNA MIRADA AL NIVEL MUNICIPAL Después de presentar la tendencia de las finanzas centralizadas del Santander, se hace necesario presentar algunas indicaciones de lo que sucede en los municipios a partir de la información suministrada por el Sistema de Información Geográfica para la Planeación y el Ordenamiento Territorial creado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi con ayuda del DNP, Acción Social, el Ministerio de Hacienda, etc., en el cual se presenta el resultado de la medición realizada en el año 2006, del desempeño fiscal de los municipios clasificados según la metodología del DNP en territorios solventes o auto sostenidos (color verde oscuro), sostenibles (verde claro), vulnerables (amarillo) y en riesgo (rojo). Para el departamento de Santander dicha información se ha plasmado de manera gráfica en el siguiente mapa106, en donde se observa que tan solo seis de los 87 municipios del departamento son sostenibles107, mientras que más de la mitad posee un bajo desempeño fiscal por lo que son clasificados en riesgo, es decir, están a punto de que la inversión social sea insostenible puesto que las administraciones territoriales están agobiadas por sus acreencias y requieren del presupuesto nacional para subsistir.

105 Vanguardia Liberal. Agosto 11 de 2009 106 Sistema de Información Geográfica para la Planeación y el ordenamiento Territorial (SIGOT). 107 La sostenibilidad hace referencia a la disponibilidad de recursos suficientes para pagar el funcionamiento, la generación de ahorro para coadyuvar a financiar la inversión, a la capacidad para pagar sus acreencias y la sostenibilidad de la deuda pública entre otros factores.

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Figura No. 1.2 Desempeño fiscal Departamental por municipios

Fuente: Sistema de Información Geográfica para la planeación y el ordenamiento Territorial (SIGOT)

Para el 2008, según información disponible en la Cámara de Comercio de Bucaramanga, el desempeño fiscal de los municipios de Santander señala que existe un solo municipio solvente, que es Barrancabermeja.

Tabla No. 1.14 Clasificación de los municipios según desempeño fiscal CLASIFICACIÓN RANGO NÚMERO PORCENTAJE

Solvente >80 1 1,15

Sostenible 70-80 13 14,94

Vulnerable 70-60 38 43,68

Riesgo 40-60 35 40,23 Fuente: Cámara de Comercio Bucaramanga

En el nivel de sostenibles aparecen trece municipios que representan el 14.94%, como vulnerables 38 municipios que son el 43.68% del total y en riesgo 35, que representan el

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40.23%. Estas cifras indican que el 83.91% de los municipios del departamento de Santander tiene dificultades financieras y no está en condiciones de apoyar programas de desarrollo territorial fuertes. Para terminar la descripción de la tendencia de las finanzas departamentales se presenta a continuación un resumen del presupuesto ejecutado en el año 2009. 5.5 EL PRESUPUESTO DEPARTAMENTAL 2009 Según el Ministerio de Hacienda108, en el año 2009 los ingresos de Santander llegaron a la suma de $1.257.069 millones, de los cuales $206.614 millones correspondieron a la incorporación de los recursos del balance y $925.798 millones a la recaudación de ingresos, distribuidos de la siguiente forma:

Tabla No. 1.15 Composición del ingreso, 2009 (millones de pesos de 2009) INGRESOS VALOR PORCENTAJE

Tributarios y no tributarios 331.883 26.40 Transferencias 354.282 28.18 De capital 570.904 45.41

Fuente: Ministerio de Hacienda - DAF

Como viene ocurriendo en los últimos años, en la dinámica de los ingresos tributarios sobresalen el impuesto al consumo de la cerveza con un 38% de participación, las estampillas con el 28.90%, registro y anotaciones con el 9.1%, los vehículos automotores con un 8% y la sobretasa a la gasolina con el 5%.

Tabla No. 1.16 Ingresos tributarios, 2009 (millones de pesos de 2009) CONCEPTO AÑO 2009

Vehículos automotores 23.767 Registro y anotación 27.240

Licores 12.908 Cerveza 113.141

Cigarrillos y tabaco 13.083 Sobretasa a la gasolina 14.830

Estampillas 86.014 Otros impuestos 6.908

TOTAL 297.892 Fuente: Ministerio de Hacienda – DAF 2009

Dentro de los ingresos por capital las regalías representan el 25%, los recursos del balance el 38%, recursos que financian reservas excepcionales 18%, otros recursos de capital 14%, los rendimientos financieros el 5%. El informe de Ministerio de Hacienda y Crédito Público resalta la importancia de los recursos de balance y recursos que financian reservas excepcionales, situación que es calificada por esa entidad como una deficiente

108Ministerio de Hacienda y Crédito, Dirección General de Apoyo Fiscal. Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos – Vigencia 2009. Página 483

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programación y ejecución del presupuesto. Por su parte, el gasto total del departamento para la misma vigencia alcanzó la suma de $1.152.497 millones de pesos, de los cuales $77.321 millones corresponden a la inclusión de reservas para el pago de obligaciones contraídas en el año anterior. La siguiente es la composición del gasto total en 2009

Tabla No. 1.17 Gasto total, 2009 (millones de pesos de 2009)

CONCEPTO AÑO 2009 PORCENTAJE

Funcionamiento 181.095 15,71

Inversión 939.591 81,53

Servicio de la deuda 31.811 2,76

TOTAL 1.152.497 100,00 Fuente: Ministerio de Hacienda – DAF 2009

Según el Ministerio de Hacienda y Crédito Público109dentro de los gastos de funcionamiento, la mayor participación la tienen las transferencias con un 80%, destacándose las mesadas pensiónales con un 64%. Por su parte, los gastos personales ascienden al 10% y los gastos generales al 7%. En cuanto a la inversión se registran dos grandes cuentas que son la formación bruta de capital, por la suma de $406.745 millones de pesos que representan el 55% de la inversión y los gastos operativos en los sectores sociales de educación y salud, con $516.313, que representan el 43% de este rubro. Respecto a la deuda de Santander se resalta que en la vigencia del año 2009 se realizó el prepago de la totalidad de la deuda reestructurada a través del Programa de Saneamiento Fiscal suscrito en el año 2001, cuya suma ascendió a $27.272 millones. Pero todavía se mantiene una deuda por $49.189 millones, que corresponden a los créditos del presupuesto nacional destinados al saneamiento de la red pública hospitalaria y a otros provenientes del sector descentralizado. En la vigencia no se aumentó el endeudamiento neto con el sistema financiero, pues los desembolsos de recursos del crédito por $26.750 millones, no superaron las amortizaciones de deuda, que llegaron a los $27.303 millones. En el servicio a la deuda se incluye intereses por $9.203 millones, que equivalen al 1% y una amortización de los bonos pensiónales por $15.579 millones, que representan el 2% del gasto”.110 Con respecto al cumplimiento de la Ley 617 del 2000, el Ministerio encuentra que en la vigencia 2009 el Departamento se ubicó en la segunda categoría, lo que implicó que el límite establecido por la ley para el sector central fuera del 60%. Con ingresos corrientes de libre destino (I.C.L.D) base para la Ley 617/00 por $172.425 millones y gastos por $116.134 millones la relación entre el gasto de funcionamiento y el ingreso corriente de libre destinación estuvo en el 67.3%, es decir, superó el límite legal.

109Informe sobre la Viabilidad Fiscal de los Departamentos – Vigencia 2009 – Dirección General de Apoyo Fiscal. www.Minhacienda.gov.co 110Ibíd., pág. 500, 501

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