tedesco, j. cómo superar la desigualdad y la fragmentación del sistema educativo argentino

¿Cómo superar la desigualdad y la fragmentación

del sistema educativo argentino?

¿CÓMO SUPERAR LA DESIGUALDAD Y LA FRAGMENTACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO?

© Copyright UNESCO 2005International Institute for Educational Planning7-9 rue Eugène-Delacroix75116, Paris, Francia

IIPE - UNESCO - Sede Regional Buenos AiresAgüero 2071(C1425EHS) Buenos Aires, Argentina

ISBN: 987-20149-0-6

Índice

Perfil de los autores 9

Prólogo , por Daniel Filmus 13

Los nuevos temas de la “agenda” de la transformación educativa en Argentina ,por Juan Carlos Tedesco 17

Capítulo 1 Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de la educación en la ArgentinaInés Aguerrondo 35

Capítulo 2Desigualdades sociales y desigualdades escolares en la Argentina de hoy .Algunas reflexiones y propuestasInés Dussel 85

Capítulo 3Propuestas para mejorar el sistema educativo.Un futuro para la Argentina del siglo XXISilvina GvirtzGabriel Petrucci 117

Capítulo 4Desafíos para el logro de la igualdad de oportunidades en el sistema educativoSilvia Montoya 155

Capítulo 5Hacia un sistema educativo nacional, de base federal y democráticaAdriana Puiggrós 183

Capítulo 6Propuestas para mejorar la educación argentinaHoracio Sanguinetti 213

Capítulo 7Después de los noventa: prioridades de la política educativa nacionalFlavia Terigi 229

Capítulo 8Aportes y propuestas individuales y generales, sin diagnósticosAlfredo Manuel van Gelderen 291

Capítulo 9Estrategias para superar las desigualdades y lafragmentación en el sistema educativoMaría Inés Abrile de Vollmer 309

Capítulo 10Tucumán: del “Edén de América” al infierno de la desnutriciónMaría Clotilde Yapur 337

Perfil de los autores

Juan Carlos Tedesco: Licenciado en Ciencias de la Educación de laUniversidad de Buenos Aires. Se desempeñó como profesor en dis-tintas universidades de Argentina y de América Latina y ha publi-cado numerosos artículos y libros sobre las relaciones entre educa-ción y sociedad. Ocupó diversos cargos de dirección en oficinas dela UNESCO: CRESALC (Centro Regional de Educación Superior paraAmérica Latina y el Caribe), Oficina Regional de Educación paraAmérica Latina y el Caribe (OREALC) y la Oficina Internacional deEducación (OIE), en Ginebra. Actualmente es el Director de la sederegional del Instituto Internacional de Planificación de la EducaciónIIPE - UNESCO en Buenos Aires.

Inés Aguer rondo: Licenciada en Sociología. Fue Subsecretaria deProgramación del Ministerio de Cultura y Educación de la Nación acargo de los aspectos sustantivos de la transformación educativa1993-99. Es Profesora de la Maestría en Administración y Gestiónde la Educación de la Universidad de San Andrés y personal del staffde profesores del IIPE-UNESCO, Sede Buenos Aires. Es autora denumerosos libros, entre ellos: Los Institutos de Formación Docentecomo Centros de Innovación Pedagógica .

Inés Dussel: Ph.D., University of Wisconsin-Madison. Magister enCiencias Sociales y Educación, FLACSO/Argentina. Licenciada enCiencias de la Educación, FFyL-UBA. Coordinadora del Área Educa-ción de FLACSO/Argentina. Es autora de numerosos libros y escri-bió más de 50 capítulos de libros y artículos publicados en revistasnacionales e internacionales. Actualmente coordina un proyecto fi-nanciado por la Fundación Ford para desarrollar materiales educati-vos audiovisuales sobre la discriminación.

Silvina Gvirtz: Doctora en Educación egresada de la Facultad de Fi-losofía y Letras de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Es di-rectora de la Escuela de Educación de la Universidad de San Andrés,investigadora del CONICET y directora del Anuario de la SociedadArgentina de Historia de la Educación. Publicó diez libros y más de30 artículos en revistas con referato de distintos países. En 2003 fuedesignada Fellow 2003 de la Fundación John Simon Guggenheim y

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en 2004 ganó el premio Vigésimo Aniversario de la Academia Na-cional de Educación.

Silvia Montoya: Es Licenciada en Economía de la Universidad deCórdoba. Actualmente cursa un master en Administración Públicaen la Universidad de Harvard. Es autora de numerosos artículos enel ámbito de lo laboral, de la salud y de la educación. Ganó el Pre-mio José Luis Bobadilla en el año 1997 a la investigación en el áreade salud. Fue Directora Ejecutiva del Instituto para el desarrollo dela Calidad Educativa (IDECE) en el Ministerio de Educación de la Na-ción entre 1999 y 2001.

Gabriel Petrucci: Magister en Educación de la Universidad de SanAndrés. Licenciado y Profesor en Ciencias de la Educación por laUniversidad de Buenos Aires y Profesor para la Enseñanza Prima-ria. Ha sido becario de la “Fundación Luminis” en la Escuela deEducación (UdeSA); consultor en el Ministerio de Educación de laNación y en la OEI. Actualmente se desempeña como profesor en laENS Nº 1 y ejerce además como maestro de grado en la Escuela 4DE.16.

Adriana Puiggrós: Es Doctora en Pedagogía de la UNAM y Masteren Ciencias del Cinvestav, México. Recibió la beca de la FundaciónGuggenheim, la mención Konex y el Premio Andrés Bello. Fue Se-cretaria de Estado de Ciencia y Técnica, Diputada Nacional, Conven-cional Constituyente y Decana de la Facultad de Filosofía y Letras dela UBA. Es autora de 15 libros y coautora de 33. Es profesora de laUniversidad de Buenos Aires e Investigadora Principal del Conicet.

Horacio José Sanguinetti: Es abogado y Doctor en Derecho y Cien-cias Sociales por la Universidad de Buenos Aires, Rector del ColegioNacional de Buenos Aires (desde 1983). Fue Ministro Secretario deEducación de la Ciudad de Buenos Aires (1996-97). Profesor titularconsulto de Teoría del Estado en la Facultad de Derecho (UBA) yProfesor titular de Derecho en el Colegio Nacional de Buenos Aires.Desde 1999 es académico de número de la Academia Nacional deEducación.

Flavia Terigi: Es Licenciada en Ciencias de la Educación, Profesorapara la Enseñanza Primaria. Actual Subsecretaria de Educación delGobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Profesora adjunta de la Fa-cultad de Ciencias Exactas y de la Facultad de Filosofía y Letras de

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la Universidad de Buenos Aires. Autora de publicaciones sobre te-mas vinculados con la enseñanza y el aprendizaje escolar, la forma-ción docente y la elaboración curricular.

Alfredo Manuel van Gelderen: Es Maestro y Profesor en Letras.Profesor Emérito de la Pontificia Universidad Católica ArgentinaSanta María de los Buenos Aires. Académico Secretario de la Aca-demia Nacional de Educación de la República Argentina. Miembrode la Academia Europea de Artes y Ciencias. Ha sido el primer Di-rector Nacional de Enseñanza Privada, Vicepresidente del ConsejoNacional de Educación y Subsecretario de Estado del Ministerio Na-cional de Educación.

María Inés Vollmer: Es profesora de Ciencias de la Educación. FueMinistra de Cultura y Educación de Mendoza, Coordinadora del Pro-grama de Reformas e Inversiones del Sector Educación financiadopor el Ministerio de Educación y el Banco Interamericano de Desa-rrollo, Subsecretaria de Desarrollo Social de Mendoza y DiputadaProvincial. Actualmente es Subsecretaria de Desarrollo Territorial yEconomía Social del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación.

Clotilde Yapur: Profesora en Pedagogía y Magister en Educación.Profesora Titular de Didáctica y Directora del Depto. de FormaciónPedagógica, ambos cargos en la Universidad Nacional de Tucumán.Docente/investigadora Cat. 1. Áreas de estudio: formación docentey educación superior. Subsecretaria de Educación de la provincia deTucumán (1992-94) y Secretaria de Posgrado y Académica de laUNT (1994-97 y 1998-2002).

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Prólogo

N u e s t ro país ha comenzado a transitar un proceso de re c u-peración de una de las crisis más profundas de toda su his-toria. El optimismo que este cambio de tendencia provoca entodos los argentinos no debe servir para ocultar la gravedady la urgencia de los problemas que debemos enfre n t a r. Laeducación, la ciencia y la tecnología son componentes fun-damentales de la recuperación; no obstante, para que pue-dan cumplir ese papel deben resolver problemas muy signi-ficativos, que pertenecen tanto a las deudas del pasado co-mo a los desafíos del futuro. Un firme compromiso por par-te del Estado, asumiendo en plenitud su rol indelegable enla materia, resulta imprescindible para afrontar esta doble ycompleja tare a .

En este contexto, el Ministerio de Educación, Ciencia yTecnología ha identificado dos grandes ejes de problemas ydesafíos que debemos enfrentar con urgencia: uno, la d e s i -gualdad en los resultados de aprendizaje que obtienen losniños y las niñas de nuestro país, y dos, la f r a g m e n t a c i ó n d ela oferta educativa, tanto entre provincias como entre los di-f e rentes niveles del sistema educativo, que expresa otra fa-ceta de la desigualdad social, acentúa la exclusión educativay contribuye a re p ro d u c i r l a .

La desigualdad de los resultados ha sido constatada portodos los instrumentos de medición, tanto nacionales comointernacionales, aplicados en el país. Nuestros alumnosaprenden poco, pero las diferencias que existen entre lo queaprenden los que han tenido la suerte de nacer en las zonas

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más desarrolladas del país o en el seno de familias de altosingresos con respecto a los que han nacido en las zonas o enlas familias más pobres está alcanzando niveles muy signifi-cativos. Esta desigualdad es intolerable si pretendemos cons-truir una Nación integrada, cohesionada, con una democra-cia sustentable y con ritmos de crecimiento económico quepermitan brindar a todos sus habitantes empleos decentes ycompetitivos a nivel internacional.

Pero, además de la desigualdad, tenemos un sistemafragmentado y desarticulado. Existen estructuras diferentesentre las distintas provincias y aun en el interior de algunasde ellas, así como una significativa desarticulación entre laenseñanza secundaria y la universidad, entre la investiga-ción científica y la enseñanza, entre la prescripción curricu-lar y la conducta real. Estos niveles de fragmentación provo-can serios problemas de gobernabilidad del sistema educati-vo que es preciso superar si queremos garantizar la susten-tabilidad de los procesos de transformación.

Sabemos que estos problemas son el resultado de variasdécadas de deterioro, durante los cuales sufrimos las conse-cuencias de los modelos autoritarios, de la creciente desin-versión y del empobrecimiento de las condiciones de vida deun alto porcentaje de la población. Superar la desigualdad yla fragmentación exige, por lo tanto, una estrategia de desa-rrollo en la cual la educación deje de ser una política sectorialpara convertirse en la variable clave por su impacto simulta-neo en los niveles de competitividad de nuestros trabajado-res, en la ampliación de las posibilidades de mayor equidady justicia social y en los niveles de desempeño ciudadano queconsoliden el sistema democrático.

Sin embargo, para que la educación juegue ese papel,ella misma debe cambiar. No se trata de volver a postular

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p royectos refundacionales sino de introducir cambios quea rticulen la solución de las situaciones de urgencia con losp royectos de largo plazo. Para definir esas líneas de acciónes fundamental promover un debate abierto, que cuente conla participación de todos los protagonistas del proceso peda-gógico. Entre esos protagonistas clave están los especialis-tas, los académicos y los intelectuales: ellos pueden brindarel aporte del conocimiento y de las experiencias intern a c i o-nales en este campo. En este sentido, el Ministerio de Edu-cación, Ciencia y Tecnología creyó necesario consultar a ung rupo destacado de expertos en educación para obtener sua p o rte a la construcción de estrategias de acción orientadasa enfrentar los problemas de desigualdad y fragmentaciónque sufre el sistema educativo argentino. El resultado de laconsulta queda reflejado en este libro, que ahora difundimospara ampliar el debate y la construcción de alternativas deconsenso. El Ministerio de Educación, Ciencia y Te c n o l o g í aya ha iniciado acciones que recuperan algunas de las ideasexpuestas en el libro y seguirá consultando, debatiendo eimpulsando otras.

Q u i e ro expresar un sincero agradecimiento a los educado-res que han participado de esta consulta, por su generosidad ysu compromiso con el futuro de la educación y quiero, asimis-mo, agradecer la cooperación del IIPE - UNESCO por la coord i-nación de las tareas y la difusión de los resultados a través dela publicación de este libro. Estoy seguro de que estos aport e scontribuirán a la indispensable puesta en marcha del pro y e c t oeducativo para la integración, la igualdad y el desarrollo que es-tamos impulsando desde el Ministerio de Educación.

Daniel FilmusMinistro de Educación, Ciencia y Tecnología

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Los nuevos temas de la “agenda” de la transformación educativa en Argentina

Juan Carlos Tedesco

Introducción

El debate educativo, tanto en Argentina como en el resto deAmérica Latina, está incorporando temas y características di-ferentes de las que tuvo en la década pasada. Al respecto, esnecesario recordar que la “agenda” educativa de la década delos años ’90 modificó sustancialmente los debates tradicio-nales e instaló un esquema de análisis basado en la centrali-dad del conocimiento y la información en las estrategias dedesarrollo. A partir de esta hipótesis, se produjo un consen-so bastante general acerca de la necesidad de transformar laoferta educativa vigente, para responder a los nuevos desa-fíos que se presentaban tanto desde el punto de vista del pro-ceso productivo como del desempeño ciudadano.

El consenso acerca de la necesidad de transformar laeducación fue seguido de un debate, más o menos intensosegún los diferentes contextos nacionales, acerca de las es-trategias específicas de acción. Más allá de las particularida-des nacionales, es posible sostener que en el caso de Améri-ca Latina los procesos de reforma se apoyaron en una agen-da que otorgó una fuerte prioridad al cambio institucional1.La evaluación de los resultados de estos procesos es hoy mo-tivo de análisis y discusiones que abarcan no sólo los proce-

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1 Un análisis más extenso sobre las reformas educativas en América Latinapuede verse en Juan Carlos Tedesco. Educar en la sociedad del conocimiento.

Buenos Aires. Fondo de Cultura Económica, 2000, capítulo 4.

sos de transformación educativa sino el conjunto de las polí-ticas y estrategias de desarrollo. Al respecto, queremos par-tir del postulado según el cual tanto los efectos de las políti-cas aplicadas durante la década de los años ’90 como el ago-tamiento de algunas de sus orientaciones dominantes cons-tituyen el marco desde el cual comienzan a formularse nue-vos temas y problemas, a redefinirse algunos de los tradicio-nales y a modificarse los patrones que orientan las estrate-gias de desarrollo2. Si bien estos cambios se refieren al con-junto de las políticas sociales y económicas, en el caso espe-cífico de la educación pueden agruparse en cinco grandespuntos: (i) la dificultad para cambiar los sistemas educativosen el contexto del “nuevo capitalismo”, (ii) el nuevo papel delEstado, (iii) la escasez de recursos y el exceso de demandas,(iv) la revalorización de la dimensión pedagógica del cambioeducativo y (v) la tensión entre consenso y conflicto para ladefinición de estrategias de acción educativa.

La complejidad del cambio educativo

En primer lugar, se ha tomado conciencia acerca de la e n o rm ecomplejidad y dificultad que existe para modificar los patro -nes de funcionamiento de los sistemas educativos. El balancede las re f o rmas de la década de los años ’90 indica que si bienp e rm i t i e ron aumentar la cobertura e introducir nuevas moda-lidades e instrumentos de gestión (descentralización, medi-ción de resultados, etcétera), no han logrado modificar signi-ficativamente los resultados de aprendizaje de los alumnos.Los casos de Chile y Francia, para tomar ejemplos de contex-tos socioeconómicos muy diferentes pero en los cuales no hu-

¿Cómo superar la desigualdad y la fragmentación...?

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2 Un testimonio elocuente del cambio de clima intelectual y de las nuevas orienta-ciones tanto conceptuales como políticas puede verse en el libro de Joseph E. Sti-glitz, Los felices 90; La semilla de la destrucción. Buenos Aires, Taurus, 2003.

bo crisis sociales de gran envergadura como las que sufrió laA rgentina, son ilustrativos de esta situación. En Chile, todoslos indicadores relativos a los insumos del aprendizaje mejo-r a ron, pero esa mejoría no tuvo el impacto esperado en los lo-g ros de aprendizaje de los a l u m n o s3. Lo mismo sucede enFrancia, donde en la última década aumentó la inversión, dis-m i n u y e ron los alumnos y, sin embargo, los resultados no m e-j o r a ro n4. Las explicaciones acerca de estas dificultades sondiversas y muchas de ellas bastante conocidas y tradicionales:corporativismo de los actores internos del sistema, tradiciona-lismo, resistencia a las innovaciones, etcétera. Sin desconocerque este tipo de comportamientos explican una parte del pro-blema, parece importante destacar la presencia de una seriede factores nuevos, vinculados a las tendencias estru c t u r a l e sde este “nuevo capitalismo” basado en el uso intensivo de lastecnologías de la información, en la globalización y en la des-regulación de los servicios sociales.

Estas tendencias están provocando impactos muy signi-ficativos en la sociedad, bastante alejados de los pro n ó s t i c o soptimistas de inicios de la década de los años ’90. La concen-tración del ingreso, el aumento de la pobreza, el desempleo yla exclusión social, la fragmentación cultural, la erosión en losniveles de confianza en la democracia como sistema político

Los nuevos temas de la “agenda” de la transformación educativa

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3 Los datos disponibles indican que en Chile, a partir de los gobiernos democrá-ticos, el gasto en educación, tanto público como privado, pasó del 3.8 al 7.4%,la matrícula escolar aumentó 20.4% en básica y media y 7.4% en superior, semejoró significativamente la infraestructura y aumentó el número de escuelasde tiempo completo, se incrementó la disponibilidad de textos y computadoraspor escuela, se modificaron los diseños curriculares y aumentó el salario docen-te en un 130% en términos reales. Sin embargo, los logros de aprendizaje deacuerdo a los datos del SIMCE indican que hubo una tendencia leve de incre-mento en los promedios nacionales hasta la mitad de la década, que luego seestancó y que la distribución social muy inequitativa y estratificada de los apren-dizajes no se modificó. Ver, por ejemplo, OCDE. Revisión de políticas naciona -

les de educación. Chile. París, 2004.4 Ver Luc Ferry. Lettre à tous ceux qui aiment l’école; Pour expliquer les refor -

mes en cours. Paris, O. Jacob, 2003.

capaz de responder a las demandas sociales son, entre otro s ,los fenómenos que caracterizan la incorporación de los paísesde la región al “nuevo capitalismo”. En este contexto, si bienla educación es una condición necesaria para garantizar com-petitividad, empleabilidad y desempeño ciudadano, existencada vez más dificultades para generar posibilidades de em-pleos e ingresos decentes que incluyan a toda la población ypara crear un clima de confianza en las instituciones y en losa c t o res políticos de la democracia. En este sentido, el pro b l e-ma ya no se reduce exclusivamente a la dificultad para trans-f o rmar la educación desde el punto de vista de sus modelosde organización y gestión, sino a las dificultades que tienenlos diferentes modelos de gestión educativa para romper eld e t e rminismo social de los resultados de la acción escolar.

El caso argentino es un ejemplo elocuente de cómo seha complejizado la relación entre cambio educativo y cambiosocial. La reforma educativa fue diseñada en un contextomuy diferente al que se instaló a poco de iniciado su procesode implementación. Un indicador elocuente de este cambio decontexto es el que se refiere a la distribución del ingreso. En1995 los ingresos del 20% más rico equivalían a 11.5 vecesde los más bajos. En el 2002, esa diferencia se amplió a 20.4veces y algunos datos más recientes indican que la brecha seha ensanchado aún más. Por otra parte, se incrementó signi-ficativamente el número de hogares con ingresos por debajode la línea de pobreza y con necesidades básicas insatisfe-chas. El mayor impacto de esta situación lo están sufriendolos niños y adolescentes y se estima que, en el peor momen-to de la crisis, siete de cada diez niños y adolescentes eranpobres y la mitad de ellos indigente5.

El impacto de estos fenómenos sociales sobre los re s u l-tados educativos también es muy visible y se aprecia funda-


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5 Ver PNUD. Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina. 2002. Desi -

gualdad y Pobreza. Buenos Aires, PNUD, 2002.

mentalmente a través del aumento de la desigualdad en losl o g ros de aprendizaje, claramente asociada a las condicionessocioeconómicas de las familias y a la distribución re g i o n a lde la población. Pero no se trata de un mero aumento cuan-titativo de la desigualdad y de la cantidad de población quevive en condiciones de pobreza, también han cambiado lascaracterísticas de estos fenómenos. En este sentido, es nece-sario recuperar los resultados de los estudios recientes sobrelas nuevas formas que asumen las desigualdades, dondejuegan un papel fundamental la construcción social de situa-ciones de exclusión, de ruptura de los vínculos con la socie-dad, de ausencia de proyecto y de perspectivas de futuro. Encontextos de este tipo, las relaciones tradicionales entre edu-cación y equidad social deben ser revisadas. Para expre s a r-lo en pocas palabras, es necesario superar el enfoque tradi-cional, donde el esfuerzo se ponía en analizar la contribu-ción de la educación a la equidad social, para postular la ne-cesidad de un mínimo básico de equidad y cohesión socialcomo condición necesaria para que sea posible un pro c e s oeducativo e x i t o s o6.

Esta visión sistémica del vínculo entre educación yequidad social tiene consecuencias importantes para las es-trategias políticas destinadas a enfrentar el problema de ladesigualdad educativa. La consecuencia principal tiene quever con el carácter integral de las estrategias de acción, quese refiere a la articulación de las políticas educativas con ladimensión social de las estrategias de desarrollo y crecimien-to económico, donde las políticas destinadas a promover una


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6 Ver Juan C. Tedesco, op.cit. También Néstor López, “Igualdad en el acceso alconocimiento: la dimensión política de un proyecto educativo”. IIPE - UNESCO-Buenos Aires, 2004. María del Cermen Feijoó. Equidad social y educación en

los años ’90. Buenos Aires, IIPE - UNESCO-Buenos Aires, 2002. María del Car-men Feijoó y S. Corbetta. Escuela y Pobreza: Desafíos educativos en dos es -

cenarios del Gran Buenos Aires. Buenos Aires. IIPE - UNESCO-Buenos Aires,2004.

distribución del ingreso más democrática y la creación deempleos dignos asumen una importancia central.

No es éste el lugar para discutir las estrategias que me-joren desde un punto de vista progresivo la distribución delingreso y las ofertas de empleo. Sí es posible sostener que laexpansión de la cobertura educativa, el mejoramiento de losresultados de aprendizaje y las políticas de renovación curri-cular que permitan aprendizajes relevantes para el desempe-ño productivo y ciudadano sólo serán sustentables en eltiempo si van acompañadas por estrategias de crecimientoeconómico coherentes con esas políticas educativas. La com-plejidad del cambio educativo está asociada, desde este pun-to de vista, al agotamiento de una perspectiva puramentesectorial de las estrategias de transformación.

Pero la integralidad de las estrategias también se refie-re al estilo de gestión y administración de estas políticas. Alrespecto, si bien la intersectorialidad es reconocida como unanecesidad, existen escasas evidencias de su traducción en elplano operativo de las administraciones públicas. Parece lle-gado el momento de preguntarse seriamente acerca de las ra-zones por las cuales es tan difícil lograr ese objetivo. En es-te sentido, la complejidad a la que aludimos más arriba se ex-presa en el hecho de que el aumento de las exigencias parauna gestión eficaz y eficiente en la solución de los problemasde equidad es concomitante con el debilitamiento del Estadoy de sus instrumentos de intervención. Este debilitamientono es homogéneo, pero el análisis de esta problemática nosremite al segundo de los temas de la nueva agenda.

El papel del Estado

En segundo lugar, también se ha producido un importantecambio conceptual con respecto al papel del Estado, tanto a


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nivel nacional como internacional. La desregulación no haproducido los resultados esperados por sus propagandistasextremos; hoy se reconoce que las experiencias más exitosasson experiencias mixtas donde el Estado se reserva un fuer-te papel en el control de la provisión de los servicios o en laresponsabilidad por administrarlos. Si bien las consecuenciasmás negativas de la desregulación se expresaron en su im-pacto sobre la equidad y la cohesión, en varios casos la des-regulación tampoco ha provocado mayores niveles de efi-ciencia. Estos resultados han promovido un cambio de climaconceptual que permite postular estrategias basadas en unpapel activo del Estado con mayor legitimidad que en la dé-cada de los años ’90.

Estamos, en consecuencia, frente a un escenario quedemanda mucho más que en el pasado una acción públicadestinada a promover mayor participación, pero también ma-yor homogeneidad en los resultados y mayor cohesión nacio-nal frente a la fragmentación que caracteriza al funciona-miento del sistema educativo. Pero promover igualdad y pro-mover cohesión requieren distintos instrumentos de acción.Con respecto a la igualdad, se abre toda la discusión acercade las políticas compensatorias y la significativa importanciade la educación inicial. Promover más cohesión, en cambio,alude a los mecanismos de gestión y administración que ga-ranticen niveles básicos de integración entre las diferentesjuridicciones. En este sentido, el problema central se refiere ala articulación entre el Estado nacional y las provincias.

La información y los análisis disponibles sobre políticascompensatorias es abundante. Asimismo, es bastante gene-ral el consenso existente acerca de la importancia que revis-te la atención temprana para promover igualdad y equidadeducativa. Al respecto, los análisis acerca del proceso de re-producción de las desigualdades permiten señalar que pararomper el círculo vicioso de padres pobres-hijos pobres, es


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fundamental intervenir en el momento preciso en que se pro-duce la formación básica del capital cognitivo de las perso-nas. Esto significa invertir en las familias y en la primera in-fancia. Existen numerosas evidencias que indican el escasopoder compensador de las desigualdades que tiene la educa-ción formal, si interviene una vez que las desigualdades yahan sido creadas.

Esta situación sugiere que una parte fundamental de laexplicación del problema de las dificultades para elevar losresultados de la acción escolar de los alumnos de familiasdesfavorecidas está vinculada con las condiciones con lascuales los alumnos ingresan en la escuela. Estas condicionesse refieren a dos tipos de factores distintos: (a) un desarro -llo cognitivo básico, que se produce en los primeros años devida y está vinculado con una sana estimulación afectiva,buena alimentación y condiciones sanitarias adecuadas, y(b) una socialización primaria adecuada mediante la cual losniños adquieren los rudimentos de un marco básico que lespermita incorporarse a una institución especializada distintade la familia, como la escuela. Las políticas al respecto debe-rían, por ello, atacar las desigualdades en términos de recur-sos culturales disponibles en las familias, para favorecer unproceso de socialización primaria destinado a promover unadecuado desarrollo cognitivo básico7. En este universo deacciones, el papel del Estado es fundamental.

Con respecto a la cohesión, los temas más importantesson los referidos a la estructura del sistema8, los mecanismos


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7 Ver G.Esping-Andersen, “Against Social Inheritance”, en Progressive Futures;

New Ideas for the Centre-Left. London, Policy Network, 2003.8 La aplicación diferencial de la Ley Federal de Educación y de las resolucionesdel Consejo Federal sobre este tema han dado lugar a una enorme diversidadde modelos, a veces dentro de una misma jurisdicción. Existen propuestas deunificación sobre una base distinta a la de tres ciclos de educación general bá-sica seguidas por el Polimodal y otros planteos que apuntan mas bien a admi-

de control de calidad a través de exámenes nacionales al fi-nal de cada ciclo, así como los instrumentos de acreditacióny validez de los títulos9, la correspondencia entre las estruc-turas administrativas del Ministerio de Educación nacional yde los Ministerios provinciales y el modelo institucional quese otorgue a la instancia administrativa responsable de lamedición y evaluación de resultados10.

No tendría sentido resumir aquí las contribuciones quelos diferentes especialistas aportan en sus trabajos. Sólo nosparece pertinente mencionar dos aspectos a tomar en cuentaen los debates sobre este tema. El primero de ellos se refierea la necesidad de definir no sólo el modelo de estructura ad-ministrativa más adecuado a las funciones que cumple cadainstancia –nacional o provincial– sino el proceso de transi -ción de un modelo a otro. Es bien sabido que las estructurasadministrativas son el soporte de fenómenos corporativos di-fíciles de modificar, que exigen complejos procesos de nego-ciación. En este sentido, una de las líneas fundamentales deacción en los procesos de transición de una estructura a otraes la que se refiere al fortalecimiento de la capacidad técnico-pedagógica de los ministerios provinciales. El segundo as-pecto, de carácter más general, se refiere a la necesidad de in-cluir en la discusión sobre el papel de Estado la dimensióninternacional. Los procesos de descentralización están aso-ciados, desde este punto de vista, a la resignificación del Es-tado-Nación. Hablar del papel del Estado en estos momentosexige pensar también en términos globales, ya que un con-


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tir la diversidad en las estructuras para poner el acento en la homogeneidad delos resultados. 9 Ver Inés Aguerrondo, “Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de laeducación en la Argentina”, en este mismo volumen, cap. I.10 Ver Silvina Gvirtz y Gabriel Petrucci, “La Argentina educada. Gestión de po-líticas públicas para la equidad educativa”, y Silvia Montoya, “Desafíos para ellogro de la igualdad de oportunidades en el sistema educativo”, en este mismovolumen, caps. III y IV respectivamente.

junto importante de los nuevos problemas que las políticaseducativas deben enfrentar no se dirime en el espacio geo-gráfico nacional. Cuestiones como la educación a distancia,los portales educativos, la producción de material pedagógi-co de soporte digital, la acreditación internacional de títulos,etcétera, son todos temas sobre los cuales el Estado estarállamado a jugar un papel importante y ese Estado será, concerteza, multinacional.

Escasez de recursos y pugna por obtenerlos

En tercer lugar, a diferencia de los años ’90, ahora existe uncontexto de mayor escasez de recursos y de fuerte aumentode la pugna por obtenerlos. Desde la dimensión internacio-nal, a partir del 11 de septiembre el problema de la seguridady la lucha contra el terrorismo ha pasado a ocupar un lugarprioritario en términos de financiamiento, desplazando a laayuda para el desarrollo económico y el combate a la pobre-za. En esta misma dimensión, hoy existe mucho menos mar-gen que a comienzos de los años ’90 para el endeudamientoa través de créditos internacionales para educación, algunosde los cuales son créditos de ajuste y no préstamos exclusi-vos y específicos para educación11.

Pero la otra dimensión de análisis del tema del financia-miento corresponde a los cambios sociales producidos inter-namente, donde se han incrementado las situaciones deemergencia social que demandan respuestas urgentes. En elcaso argentino y latinoamericano este problema fue explica-do con claridad por Alejandro Morduchowicz en un trabajo


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11 Ver, por ejemplo, H. A. Patrinos, M. García, P. Savanti y J. Gallu. “Financia-ción de la educación: El Banco Mundial en América Latina y el Caribe”, en BID,Hacia visiones renovadas del financiamiento educativo en América Latina y el

Caribe. Cumbre de las Américas. Monterrey, México, 2004.

reciente: “La primera forma, y la más a mano de todas, es elaumento de la masa absoluta de la inversión educativa por lavía de la asignación de mayores recursos... cuando los hay.Claro que ello tiene un límite que está dado, principalmente,por la disponibilidad de recursos fiscales y las demandas deotros sectores sociales (tales como salud, minoridad, etcéte-ra). En la actualidad no son pocos los sistemas educativos dela región que alcanzan o superan el 20% del gasto educativocomo porcentaje del presupuesto total. Por eso, dada la res-tricción presupuestaria, un mayor volumen de recursos paraeducación sólo podría hacerse a expensas de la desatenciónde servicios también considerados prioritarios. Lo cual, comoes sabido, no es ninguna solución.”12

La necesidad de atender situaciones sociales de emer-gencia que afectan a sectores muy significativos de poblaciónredefine los términos de la clásica tensión entre la coyunturay el largo plazo. En este nuevo período, la gestión educativadebe moverse en un contexto de “exceso de d e m a n d a s ”1 3,donde, para satisfacer a unos hay que postergar a otros, perodonde todas las demandas tienen un alto nivel de legitimidad.La gestión de políticas públicas debe así manejar situacionesdonde frecuentemente se presentan opciones y conflictos de“ p o b res contra pobres”: financiar educación o salud, pre - e s-colar o universidad, salarios docentes o comedores escolare s ,por ejemplo. No hay, obviamente, fórmulas de validez univer-sal para estas decisiones, que deben ser tomadas en cada con-texto y momento histórico determinados. Sólo es posible sos-tener la necesidad de reconocer que en cada opción se estáp o s t e rgando una demanda legítima y que la confianza en que


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12 Ver A. Morduchowicz. Discusiones de economía de la educación. Buenos Ai-res, Losada-IIPE - UNESCO, 2003, pág. 223-224.1 3 Ver “Desafíos a la educación secundaria en América Latina” (en colab. conNéstor López), en Revista de la CEPA L, Santiago de Chile, nº 76, abril de2 0 0 2 .

en el mediano plazo esa demanda será atendida es un factorclave para que la postergación sea aceptada y los niveles deg o b e rnabilidad del sistema resulten adecuados.

La dimensión pedagógica

En cuarto lugar, es importante señalar que en la agenda ac -tual se ha complejizado mucho más toda la referencia a ladimensión pedagógica de las estrategias de transformacióneducativa y, en ese contexto, al papel de los docentes. La ló-gica predominante en las reformas de los años ’90 ponía elacento en el cambio institucional y suponía que instrumen-tos tales como la medición de resultados, el financiamientode la demanda, la evaluación del desempeño de los docentesy los cambios en los contenidos curriculares (sea por la víade la definición de prescripciones curriculares o de estánda-res de resultados), provocarían una dinámica por la cual losresultados de aprendizajes tenderían a mejorar. La experien-cia ha mostrado que estos instrumentos no produjeron losimpactos esperados en los procesos de enseñanza y aprendi-zaje que tienen lugar en las salas de clase y en las escuelas;así, hoy estamos ante la necesidad de revisar con más pro-fundidad el papel de las variables propiamente pedagógicasdel cambio educativo. En este sentido, y sin dejar de recono-cer la importancia tanto de las variables del contexto so-cioeconómico como las de tipo institucional, adquiere mayorrelevancia la hipótesis según la cual, para que las reformas“lleguen al aula” y se modifiquen las relaciones y los resul-tados de aprendizaje, la variable clave es el docente, sus mé-todos, sus actitudes y sus representaciones. Desde este pun-to de vista, la nueva agenda coloca en un lugar central laspreguntas acerca de quién y cómo se enseña.

Con respecto a quién enseña, algunos estudios recientes


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confirman que estamos lejos de un cuerpo homogéneo desdeel punto de vista de su cultura profesional. El sector docenteestá compuesto por personas que difieren significativamentecon respecto a su estatus socioeconómico, valores, represen-taciones sociales y opiniones sobre aspectos clave de su de-sempeño. Pero, por encima de estas diferencias, un aspectocomún es el alto nivel de desconfianza de los docentes hacialos responsables de las acciones educativas. A partir de estehecho, cuya magnitud es una especificidad argentina, es ne-cesario reconocer que el restablecimiento de niveles básicossatisfactorios de confianza constituye un requisito necesariopara cualquier paso que se pretenda dar en la línea de com-prometer a los docentes en los procesos destinados, tanto apromover más igualdad, como más unidad en las accioneseducativas.

La ruptura (si alguna vez existió) de la homogeneidadcultural de los docentes es el resultado de largos períodos ded e s p rofesionalización y de acciones que, de una u otra ma-nera, desestabilizaron la identidad docente. Para enfre n t a resta situación se insiste mucho en el carácter integral de laspolíticas, donde los principales componentes son mejorar lascondiciones de trabajo, crear sistemas de carrera docenteque permitan ascender sin dejar el ejercicio de la enseñan-za, diseñar mecanismos de evaluación de desempeño, apli-car políticas que atraigan a la docencia a jóvenes talentososy modificar las modalidades de formación, tanto inicial co-mo en s e rv i c i o1 4.

Con respecto a cómo se enseña, sabemos que las prác-ticas no cambian por decretos ni por resoluciones. En estesentido, si bien es cierto que los resultados educativos son


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14 Sobre formación docente y otros componentes de una política integral pue-den verse, en este volumen, los textos de Horacio Sanguinetti y de Alfredo vanGelderen.

mediocres en todo el país y, por lo tanto, los cambios debe-rían afectar al conjunto de los docentes, no es menos ciertoque el principal problema se registra en las prácticas pedagó-gicas de los docentes que trabajan con alumnos de los secto-res más desfavorecidos. En este punto, sólo quisiéramos alu-dir a la necesidad de explorar el concepto de políticas de sub -jetividad expuesto en otro trabajo15, donde se sugieren algu-nas líneas de acción específicas para romper el determinismosocial de los resultados de aprendizaje desde las propias me-todologías de enseñanza. Una pedagogía basada en la con -fianza de los educadores con respecto a la capacidad deaprendizaje de los alumnos, en el fortalecimiento de la capa-cidad de los alumnos para conocerse a sí mismos y definirsus proyectos de vida, y en la capacidad para construir unanarrativa sobre aquello que están viviendo parece ser efecti-va para superar las condiciones de adversidad en las cualesse encuentran los alumnos de familias pobres.

El consenso y el conflicto

En quinto lugar, también se han producido cambios con re s -pecto al lugar del consenso y del conflicto en los procesos decambio educativo. La experiencia de los años ’90 ha demos-trado que la construcción de consensos en educación es mu-cho más difícil y compleja de lo previsto. En el mejor de loscasos pueden obtenerse acuerdos sobre grandes objetivos,p e ro el conflicto aparece cuando se trata de concertar estra-tegias de acción. En este sentido, los diagnósticos indicanque la conflictividad se halla adentro y afuera del sistema, yestá muy vinculada a la defensa de intereses corporativos.


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15 Juan Carlos Tedesco. “Igualdad de oportunidades y política educativa”, enCadernos de Pesquisa . San Pablo, Fundacion Carlos Chagas, 2004.

Al respecto, existe conciencia en reconocer que el país per-dió mucho tiempo con “falsos” debates que atrasaron lasposibilidades de resolver problemas. Hoy estamos, en con-secuencia, frente a una demanda que re q u i e re recuperar eltiempo perdido y acelerar los ritmos de acción, todo lo cualobliga a manejar muy cuidadosamente la tensión entre lalentitud de los procesos de concertación y la urgencia quere q u i e re la toma de decisiones.

Existe un consenso bastante general según el cual no esposible diseñar nuevas políticas educativas sin un balance dela década de los años ’90. No se trata, por supuesto, de undebate académico o histórico, ni tampoco de reproducir lasdiscusiones pasadas16. Se trata, más bien, de actualizar losdiagnósticos sobre los cuales pueden apoyarse las nuevasestrategias. Esta idea de “actualizar diagnósticos” debe serconsiderada con particular atención. Los diagnósticos quesirvieron de base a las reformas de los años ’90 ya están su-perados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales seconoce muy poco o se tienen visiones muy distorsionadas.La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis de los úl-timos años ha provocado un nuevo fenómeno de caída social,que no puede ser conceptualizado en los mismos términosque la pobreza clásica de la sociedad capitalista industrial. Laexpansión de los procesos de modernización tecnológica, loscambios culturales y cognitivos asociados a esta expansiónasí como los propios resultados de los procesos de transfor-mación (mayor autonomía, diversidad, uso de los instru-mentos de evaluación, etcétera) son otros tantos ejemplos deprocesos sobre los cuales es necesario profundizar en su co-nocimiento y explicación.


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16 Sobre la reforma educativa argentina de los años ’90 ver Juan C. Tedesco yE. Tenti Fanfani. “La reforma educativa en la Argentina. Semejanzas y particu-laridades”, Buenos Aires, Proyecto Alcance y resultados de las reformas educa -

tivas en Argentina, Chile y Uruguay (en prensa).

Pero las transformaciones de los años ’90 también de-jaron resultados en términos de percepciones y representa-ciones de aspectos específicos y muy importantes de las pro-pias reformas educativas. En este sentido, es interesantedestacar que las visiones sobre esa década se caracterizanpor la significativa divergencia de opiniones e interpretacio-nes. Para algunos, las políticas de la década de los años ’90destruyeron la visión sarmientina de la educación. Desde es-ta posición, se percibe a la Ley Federal de Educación comouna de las fuentes principales de los problemas de fragmen-tación y desigualdad de la educacion argentina17. Otros, encambio, sostienen que la educación tuvo un papel contra-es-tructural, que permitió compensar o atenuar el impacto de laspolíticas económicas y que la desigualdad y la fragmentaciónhubieran sido aun mayores de no haber mediado las políti-cas educativas de aumento de la cobertura, de compensaciónsocial y de coordinación nacional que se implementaron enese período. Para otros, finalmente, algunas de las principa-les líneas de la transformación educativa quedaron inconclu-sas y sería preciso avanzar aún más profundamente en su di-seño e implementación.

En términos un poco esquemáticos pero reveladores deesta falta de consenso, es posible apreciar que las estrategiasde cambio promovidas en la década pasada pueden ser inter-pretadas por las hipótesis más contrastantes. Desde una crí-tica de “izquierda”, esas políticas fueron claramente neo-li-berales, mientras que para la literatura “neo-liberal”, esaspolíticas fueron una continuación de la tradicional políticaeducativa estatista de la Argentina. Esta falta de consensosobre la interpretación del sentido de los cambios también sepercibe en los actores internos del sistema, que tienen opi-


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17 Ver, por ejemplo, el texto de Horacio Sanguinetti en este mismo volumen.

niones muy divergentes sobre los mismos puntos y/o planesde acción18.

La discusión sobre las transformaciones de la décadapasada continuará y será tarea de los historiadores dilucidarel alcance real que tuvieron sus orientaciones. En un sentidomás directamente vinculado con la formulación de estrate-gias de acción futuras, parece plausible sostener que una delas fuentes de este intenso debate y de la falta de consensosmínimos radica en algunas de las características de la imple-mentación de los cambios: el carácter simultáneo de lastransformaciones operadas en las dimensiones administrati-vas, curriculares, financieras y pedagógicas, el efecto deses-tabilizador de algunas de esas medidas (particularmente lasreferidas al cambio de estructura) y la ausencia de sustenta-bilidad política para garantizar la continuidad del proyecto19.

En un contexto de este tipo, las estrategias futuras decambio deberían satisfacer al menos dos criterios básicos: porun lado, no desestabilizar aún más a los actores internos delsistema y, por el otro, comenzar a resolver efectivamente al-gunos problemas para generar un clima de confianza impre s-cindible hacia los responsables de la gestión educativa, comocondición necesaria para que el sistema cumpla con sus ta-reas. Estrategias que transmitan tranquilidad no implica dejarlas cosas como están. Implica, por un lado, aceptar que mu-chas cosas pueden ser modificadas sin afectar el marco legaly normativo existente (lo cual se podrá apreciar en los puntossiguientes) y, por otro, colocar el debate en los puntos dondese encuentren efectivamente los acuerdos y los conflictos.


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18 Al respecto, la encuesta a una muestra representativa de docentes llevada acabo por el IIPE en el año 2001 mostró que sobre los principales aspectos dela transformación educativa existían opiniones divergentes. En todos los puntossiempre se encuentran minorías muy significativas que opinan lo contrario de laopinión mayoritaria. 19 Juan C. Tedesco y E. Tenti Fanfani, op.cit.

En este sentido, uno de los aspectos más importantesque dejó la década de los años ’90 es el referido al debate so-bre el sentido de los cambios. Ya parece superada la tentaciónde transformar los medios en fines –evaluar por evaluar odescentralizar por descentralizar– así como también parecesuperada la idea de bajar los costos como gran objetivo de lasreformas. Hoy existe consenso en reconocer la necesidad deasumir que, frente a los cambios profundos por los que atra-viesa la sociedad y el modelo capitalista de desarrollo, es in-dispensable volver a instalar el debate acerca de qué proyec-to de país queremos y qué lugar ocupa la educación en eseproyecto. En este debate, la década de los años ’90 deja unsaldo importante: el crecimiento económico y la moderniza-ción productiva han estado asociados a un significativo au-mento de la desigualdad y la exclusión social. El logro de laequidad y la cohesión social dependen fundamentalmente dela voluntad política, de la existencia de acuerdos, consensos,pactos o como se los quiera llamar, que pongan dirección ysentido al comportamiento de las variables económicas.

La pregunta crucial que se deriva de este planteo es:¿cuánto consenso existe en nuestro país acerca de este pro-yecto de crecimiento con equidad? ¿Hasta dónde existe unacuerdo que trascienda el mero reconocimiento retórico y setraduzca en acciones, estrategias y políticas concretas? Ob-viamente, la respuesta a estos interrogantes forma parte deldebate político general y los métodos para resolverlos son lospropios de la democracia. Pero asumimos que orientar las es-trategias educativas hacia objetivos vinculados a promovermás igualdad y más cohesión forman parte de un proyecto deeste tipo. Sin ese proyecto, estos objetivos pierden sentido oquedan sólo como objetivos puramente sectoriales.


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Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de la educación en la Argentina

Inés Aguerrondo

Introducción

En Argentina, la década de los años ‘90 dejó rastros diver-gentes. Si bien en el conjunto de la sociedad se incrementa-ron los niveles de desigualdad social, hay también evidenciasde que en el área de la educación se avanzó en contra de es-ta tendencia1. La consigna “Más y mejor educación para to-dos”, que fue el eje desde donde se organizó esta política, ex-presa claramente la idea de que la mejor educación (calidad)debe ser para todos (equidad), y de que estos conceptos de-ben ser pensados de manera conjunta.

Hoy es claro que ambas ideas se implican y que estánindisolublemente relacionadas. Si la función del sistema edu-cativo es distribuir conocimiento, ésta es el arma más efecti-va para la equidad. Es conocido que el síndrome de la pobre-za tiene un factor determinante que son los ingresos, los cua-les están determinados por el empleo, que –a su vez– está de-terminado por el nivel educativo.

Mejorar la calidad y la equidad de la educación no es ta-

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1 Esto lo demuestra el incremento de las tasas de escolaridad y el mejoramien-to de los aspectos materiales de la educación, tales como la construcción de es-cuelas, el reemplazo de la casi totalidad de las escuelas rancho, la provisión delibros para bibliotecas de aula, bibliotecas escolares y bibliotecas para docen-tes y la provisión de computadoras, pero también una serie de aspectos intan-gibles como los nuevos contenidos educativos (CBC), el modelo de la forma-ción docente continua y los acuerdos de capacitación.

rea fácil ya que la raíz de la inequidad está en el propio sis-tema educativo actual, generado en un momento en que nose consideraba que los pobres fueran ciudadanos. El diseñode un modelo de enseñanza que supone un capital culturalde clase media en los alumnos y en los profesores, y condi-ciones de vida cotidiana propias de sectores medios, tales co-mo tiempo disponible de los adultos para ayuda, libros en elhogar, espacio y tiempo del niño/joven para dedicar a educar-se, están en el origen de la expulsión de los sectores que nocumplen con estas condiciones.

La responsabilidad central del Estado

Como se trata de un problema estructural, no hay manera deavanzar en el camino de una educación de calidad con equi-dad si el Estado no toma un papel protagónico en este proce-so. En tanto garante del bien común tiene que intervenir pa-ra garantizar el derecho a la educación, como bien público,con dos tipos de acciones: por un lado, debe compensar dife-rencias para generar condiciones de “educabilidad”; por elotro, debe timonear cambios profundos en el diseño del mo-delo de enseñanza y en la organización y la gestión del sis-tema educativo de forma que se pueda avanzar hacia el me-joramiento de la oferta educativa contemplando las diferen-cias de los diversos grupos que conforman la sociedad actual,todos los cuales tienen derecho a educación de calidad.

Las estrategias básicas del Estado para la equidad edu-cativa con calidad suponen entonces, en primer término, en-carar políticas compensatorias que lleguen realmente de ma-nera prioritaria a los sectores más necesitados. La debilidadoperativa del Estado en términos normativos, organizaciona-les y de planificación estratégica hace que, aunque estén pre-sentes, no siempre el gasto y las acciones compensatorias lle-gan a quienes deberían ser sus destinatarios.


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Pero no menos importante que esta tarea es la otra fun-ción del Estado en este tema, consistente en fijar la direccióndel cambio y colocar incentivos para que se cumpla. Y estoporque la equidad supone una base mínima igualitaria a lacual todos tienen derecho y para lograr esto se requiere fijarobjetivos claros, negociar acuerdos para cumplirlos, y res-guardar que se cumplan, montando los mecanismos apropia-dos para ello.

La complejidad de la política pública

Al pretender conducir cambios hacia la mayor calidad y equi-dad educativa, es de singular importancia tener en claro las di-ficultades que esta empresa supone. El sistema educativo esun sistema complejo, con una serie muy diversa de partes in-t e rrelacionadas que, por un lado, se implican mutuamente ytienen una serie de características comunes, y, por el otro, pre-sentan costados de autonomía relativa. La complejidad supo-ne también la existencia de diversos niveles de profundidad yde instancias de organización, a la vez que está potenciada porel crecimiento gigantesco del sistema escolar, que se ha trans-f o rmado en la organización más grande de toda sociedad.

Estos elementos, y el estudio detallado de los procesosde reforma educativa, han llevado a autores como MichaelFullan a decir que “estamos empezando a apreciar mejor to-do el conjunto. Lo que en apariencia es simple, luego no lo estanto..., lo que en apariencia es complejo, después lo es me-nos. Es la nueva ciencia del caos... porque el proceso delcambio es tan complejo y está tan lleno de incógnitas que to-dos debemos estar prevenidos y dedicarnos a la investiga-ción y solución de los problemas.”2

Estrategias para mejorar la calidad y la equidad...

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2 Michael Fullan (1993). Las fuerzas del cambio. Explorando las profundidades

de la reforma educativa, Akal Ediciones, Madrid.

Es decir que cambiar la educación no es tarea simple.En función de su dinámica y de su organización, de su tra-dición y de su historia, este sistema ha adquirido las carac-terísticas especificas que hoy lo conforman. En tanto part ede la realidad social, aun con sus inequidades e imperf e c c i o-nes, hoy dichos rasgos forman parte constitutiva de la coti-dianeidad y constituyen un entramado de rutinas e intere-ses que deben ser trastocados para conseguir los cambiosdeseados.

Las dificultades de la acción

En estos términos, somos conscientes de que realizar accio-nes orientadas a mejorar la calidad y la equidad del sistemaeducativo es una empresa riesgosa porque se trata de cambiarla dirección de la dinámica de los fenómenos de la educación.C reemos también que este riesgo es menor en el campo de lasacciones compensatorias, que tratan de remediar situaciones,que en el de las acciones de cambio sustantivas, que pro c u r a nre d i reccionar el modo de funcionamiento del sistema.

Para tocar el entramado social con éxito, es decir, pro-duciendo los efectos que se buscan, es necesario tener encuenta los requisitos de viabilidad, que se resumen en tre scondiciones básicas: hay que saber hacer (viabilidad técni-ca) o sea, tener en claro cómo conseguir los efectos que sedesean; hay que poder hacer (viabilidad material) o sea,contar con los re c u r s o s3 para poder aplicarlos adecuada-mente; y hay que q u e rer hacer (viabilidad política) o sea,contar con el aval real de los sectores de la dirección políti-ca, con la capacidad para poder negociar (o imponer) fre n t e


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3 Si bien los recursos económicos son importantes, no son los únicos que defi-nen esta viabilidad. Tan importantes como ellos son otros recursos, como la ca-pacidad de organización, o la disponibilidad de tiempo para secuenciar adecua-damente las acciones.

a quienes se vean afectados negativamente, y con la dispo-sición favorable de la comunidad educativa por un lado y dela sociedad en general por el otro .

De todas ellas, creo que en la actualidad la definitoria esla dimensión política, porque ¿queremos realmente enfrentartodo lo que significa orientar acciones hacia la mejor calidadcon equidad? Hay que tener en claro que estas acciones, auncuando sean aceptadas en términos de declaraciones, a la ho-ra de llegar a su implementación generan conflicto. No se tra-ta de propuestas “técnicas”, desprovistas de contenido ideo-lógico; se trata de propuestas que tienden a revertir situacio-nes históricas que han generado ya sus raíces en el sistemay que, para removerlas, deben producirse, necesariamente,discusiones y tensiones.

Al presentar estas propuestas somos conscientes de es-tas restricciones, pero estimamos posible enfrentarlas bus-cando estrategias de conciliación en las que se tienda a unmodelo de negociación en que nadie pierda pero en el cual to-dos concedan, sobre todo los docentes, que son uno de losactores centrales para producir estos cambios. Reconociendoel aporte importante que han hecho a nuestra sociedad, yaque ha sido en ellos en quienes ha recaído en gran parte laresponsabilidad de sostener la acción educativa, no se puedetampoco dejar de lado que este modelo de funcionamiento dela educación –en el cual están ellos inmersos y hasta atrapa-dos– está produciendo efectos perversos en la sociedad, quedeben ser cambiados. Por esto nos animamos a proponer al-gunas líneas de acción para avanzar en el proceso de mejo-rar la calidad de la educación con mayor equidad.

Las medidas propuestas

Descontando la necesidad de medidas directas en relacióncon la equidad, del tipo de las que se denominan políticas


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compensatorias, nos centraremos en este análisis en tres me-didas que nos parecen nodales para que, desde el nivel cen-tral del sistema educativo –en el marco de un sistema fede-ral–, se ofrezca el marco orientador para mejorar la calidad yla equidad, en un contexto de unidad del sistema educativoargentino.

Las tres medidas generales que serán analizadas breve-mente en los puntos siguientes son:

– Insertar en el sistema educativo mecanismos de control decalidad.

– Asegurar que toda persona que enseña tenga los conoci-mientos para hacerlo.

– Posibilitar la existencia de equipos docentes en las escue-las secundarias.

La intención es introducir señales claras sobre los ineludiblesdesafíos que debe enfrentar el Estado para caminar haciauna educación de calidad, con equidad. Por un lado, introdu-cir un fuerte compromiso del Estado (nacional y provincial)en términos de explicitar las exigencias y de hacerse cargo desostener las consecuencias, para orientar así la calidad edu-cativa. Por el otro, introducir los requisitos que hagan posi-ble que los niveles de la operación de la educación, esto es,las escuelas, cuenten con los elementos necesarios para ha-cerse cargo de estos compromisos.


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A. Insertar en el sistema educativo mecanismos de control de calidad

El indudable deterioro de la calidad de la educación juega cla-ramente contra la equidad. Desde que se originó, hacia finesdel siglo XIX hasta la actualidad, nuestro sistema educativoha logrado bases fuertes de inclusión a través de un sosteni-do proceso de expansión hoy prácticamente culminado parael nivel inicial y la enseñanza elemental (primaria, o de 1 a 6años de EGB). Pero este proceso de expansión ha tenido unrasgo definitorio, y es que ha sido ‘diferenciadora’, es decir,que se ha estructurado sobre la base de circuitos paralelos dedistinta calidad, cada uno de ellos correspondiente a diferen-tes sectores sociales. Urge entonces corregir esta tendenciaincluyendo mecanismos para superarla.

Los diferentes circuitos reproducen las características delos sectores a los que se dirigen, o sea, que cuanto más po-bre es la población atendida, menos recursos se destinan alas escuelas. Esto llevó a una primera conclusión: que la so-lución pasaba sólo por incrementar el presupuesto educativo.Superando estos imaginarios, la evidencia ha hecho que hoyse acepte ampliamente que la calidad de los resultados de unsistema educativo no se relaciona de manera unívoca con elcosto. El problema es que esos mismos estudios no arrojancerteza sobre cuáles son los principales determinantes, des-contando las cuestiones externas a la escuela, hoy llamadascondiciones de educabilidad.

Un aporte interesante para esta discusión es la impre s i o-nante comparación de las pruebas TIMSS realizada por Lud-ger Wossmann entre 260.000 estudiantes de 39 países, don-de se concluye que “Las amplias diferencias intern a c i o n a l e sen los logros de los estudiantes en las pruebas de logro cog-nitivo no se pueden explicar por las diferencias en los re c u r-sos de las escuelas sino que son causadas principalmente por


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las diferencias en las instituciones de los sistemas educati-vos... los efectos positivos en el logro de los alumnos surg e nde los exámenes centralizados y de los mecanismos de con-t rol, de la autonomía de las escuelas en el personal y en losp rocesos de decisión, de la influencia de los docentes indivi-duales en los métodos de enseñanza, de los límites de la in-fluencia de los sindicatos docentes en el ámbito del curr í c u l o ,del escrutinio de los logros de los alumnos y de la competen-cia de las escuelas privadas” ( Wossmann, 2001).

F rente al avance de las ideas descentralizadoras que po-nen la responsabilidad en la institución escolar, este aport enos devuelve la importancia de la gestión macro. Como estáa p a reciendo en muchos estudios sobre este tema, es centralno oponer la gestión micro a la gestión macro, sino encontrarlos mecanismos y procedimientos que permiten que ambas sere t roalimenten. Proponemos, por lo tanto, la creación de me-canismos de control de calidad como parte de la función delMinisterio Nacional que debe velar por los intereses del biencomún y garantizar que todos los habitantes de la Arg e n t i n atengan acceso a una educación de calidad, independiente-mente del lugar del territorio en que cada uno de ellos re s i d a .

Un rasgo común de muchos ministerios de los países deln o rte se centra en un área denominada de Exámenes Nacio-nales, encargada de elaborar exámenes que se aplican a to-dos los alumnos del sistema al finalizar los distintos tramosde la enseñanza. Hay tres instancias que son fundamentales:al terminar el período de obligatoriedad escolar, habitualmen-te después de 10 años de escolaridad; al terminar la enseñan-za secundaria; y al terminar la formación docente.

Estos exámenes cumplen un doble papel: por un lado,sirven de control de calidad para las distintas instancias delsistema –para controlar la calidad de las escuelas específicas,o de las regiones concretas, o de los alumnos individualmen-te– a manera de diagnóstico que permite acciones de asisten-


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cia o correctivas; por otro lado, sirven para certificar un nivelde conocimientos mínimos al cual todos los alumnos tienenque llegar para lograr un certificado determinado.

Funcionan por ello como buenos sensores y contro l a-d o res de la calidad y la equidad. Sensores y contro l a d o res dela calidad, porque es claro cuál es el nivel al que los alum-nos, las escuelas o las regiones llegan; de la equidad porq u ecomo hacen posible comparar y cuantificar permiten tam-bién que se desarrollen actividades correctivas, de asisten-cia, etcétera, para que todos los alumnos del país tengan ac-ceso a educación de la misma calidad. Estos exámenes fun-cionan dentro de un espacio normativo de certificación de tí-tulos donde se explicitan las condiciones de contenidos, pro-cedimientos, etcétera, para el reconocimiento nacional e in-t e rnacional de los e s t u d i o s4.


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Medidas propuestas:

IMPLANTAR DE MANERA PROGRESIVA EXÁMENESNACIONALES

• AL FINALIZAR LA OBLIGATORIEDAD ESCOLAR, • AL FINAL DE LA EDUCACIÓN SECUNDARIA

(POLIMODAL) CONTRA EL CUAL CERTIFICAR ELNIVEL, Y

• AL FINAL DE LA FORMACIÓN DOCENTE.

PONER EN FUNCIONAMIENTO EL SISTEMA PARA LAVALIDEZ NACIONAL DE LOS CERTIFICADOS YTÍTULOS

4 Es cada vez más fuerte la presión internacional por contar con estas herra-mientas. Como ejemplo citamos el acuerdo reciente de los ministros de Educa-ción de la Unión Europea sobre la estructura y contenidos de las carreras uni-

Este tipo de medidas resulta difícil de introducir ennuestros sistemas educativos ya que requieren la existenciade un Estado fuerte que no titubee ni con respecto a cualesson los exámenes, ni con respecto a los problemas que gene-ran necesariamente las escuelas, alumnos o regiones que noalcanzan a cumplir con los estándares mínimos establecidoscomo condición para la obtención del certificado.

Debido a esta situación proponemos iniciar de manerapaulatina la inclusión de estas medidas en nuestro sistemaeducativo, comenzando por la organización pro g resiva del exa-men de secundario y, paralelamente, con la implantación delsistema de validez nacional de los certificados que se emiten.Para completar el conjunto de medidas de control de calidad sedeberían organizar también exámenes nacionales al final de laEGB, para certificar el final de la educación obligatoria, y al fi-nal de la formación docente (realizada en terciarios o universi-dades) para dar el certificado que permita iniciar la carrera la-boral docente, temas que no desarro l l a remos en este escrito.

1. INTRODUCIR PROGRESIVAMENTE UN EXAMENPARA LA CERTIFICACIÓN DEL NIVEL SECUNDARIO

El problema

Los sistemas educativos enfrentan en la actualidad el desafíode mejorar su calidad. Los estudios y análisis re a l i z a d o smuestran que si bien no es tarea fácil, un primer piso puedeestablecerse a partir de mecanismos institucionales que re s-g u a rden logros mínimos para los alumnos. De ahí la necesi-dad de fortalecer el sistema educativo nacional fijando pará-


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versitarias que dan como plazo el año 2010 para que todas las universidadeseuropeas cumplan con esta normativa.

m e t ros que expresen metas concretas de resultados desea-bles, fomentando la responsabilidad del sistema sobre la edu-cación que imparte y acompañando a quienes así lo necesiten.

Un hecho positivo, en nuestro caso, es que contamoscon antecedentes en esta línea de acción, ya que en la déca-da de los años ’90 se realizaron en el país las primeras accio-nes de evaluación que fueron creciendo hasta llegar a lo quese llamó “operativos censales” de fin de secundario. En elmarco de estas acciones, en el año 2000 se dictó una Reso-lución Ministerial que establece la obligatoriedad de la eva-luación de fin del Polimodal que, aunque nunca se cumplió5,ofrece el marco normativo para esta estrategia.

La propuesta: medidas a tomar en el corto plazo

Se propone la implementación progresiva de una evaluaciónnacional obligatoria para la certificación del nivel Polimodal,realizada a partir de los Operativos Nacionales de Evaluaciónde la Calidad, en el marco de la actual DINIECE (DirecciónNacional de Investigación y Evaluación de la Calidad Educa-tiva), reorientando el actual objetivo diagnóstico hacia unexamen que, en el mediano plazo, certifique el nivel.

Experiencias internacionales, como el caso de algunospaíses centroamericanos –Costa Rica, República Dominicana–muestran que instalar estos mecanismos con una estrategiade shock acarrea consecuencias negativas para un porcenta-je demasiado mayoritario del alumnado. En función de ellose propone la implementación de esta evaluación en tres eta-pas, que incluyen controles progresivos, antes de que sus re-sultados tengan efecto sobre la certificación del nivel.


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5 Aun los operativos llamados censales no incluyeron a los alumnos de los se-cundarios de las universidades que no se avinieron a ello, los de educación adistancia y de adultos, y los de escuelas con matrícula menor a 10 alumnos enel ultimo año del secundario.

Esta progresión permite también resolver algunos pro-blemas que se han venido produciendo en los ONE, tales co-mo incluir en los operativos a la totalidad de los alumnos quefinalizan el nivel independientemente del régimen al queasisten; mejorar paulatinamente la implementación del ope-rativo; generar información sobre resultados para poder tra-bajar sobre los factores que inciden en ellos; y fortalecer lacultura de la evaluación dentro del sistema educativo.

La implementación progresiva abarca un período de cin-co años durante el cual se establecen tres etapas. Las dos pri-meras tienen intención propedéutica, por lo que durante sutranscurso el resultado de la evaluación no tendrá efectos so-bre la certificación del nivel.

Las etapas de la implementación

La implementación completa de esta estrategia comprendecinco años, divididos en tres etapas, tal como sigue:

Primera etapa : aplicación obligatoria para todos los alumnosde tercer año del Polimodal, o sea, al final del secundario. Porser obligatorio dar esta prueba, la asistencia a la evaluacióndeberá figurar en el certificado de nivel. No se tiene en cuen-ta para la certificación el puntaje obtenido (Año 1-2).

Segunda etapa: es obligatorio rendir la prueba; además, en elcertificado de aprobación del nivel figurará la nota del exa-men, aunque aún no tendrá efectos directos en la certifica-ción del nivel (Año 3-4).

Tercera etapa: Se incluye la nota del examen en el certificadoy ésta determina la acreditación del nivel . Los alumnosque no acrediten recibirán un comprobante de Polimodal osecundaria cursada. Pueden presentarse a rendir el examen


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de acreditación en años posteriores, todas las veces que lodeseen (Año 5).

Aspectos operativos6

Si bien se cuenta con la experiencia de los operativos naciona-les de evaluación, esta propuesta implica una serie de aspectosoperativos a tener en cuenta, entre los cuales sobre s a l e n :

• El timing de las acciones: por ejemplo, cuándo se empie-za y cuándo se termina, cuánto tiempo se tarda en corre-gir todos los exámenes y devolverlos a las escuelas paraque la nota pueda figurar en el certificado de estudios (ose sepa si hay que emitirlo o no).

• Cómo hacer efectiva la obligatoriedad: cómo se hace paraque puedan rendir los alumnos de las escuelas rurales(con menos de 10 alumnos por división), cómo para quelo hagan los de educación a distancia o los de los secun-darios de las universidades nacionales o privadas.

• Cómo se garantiza la transparencia en el procedimiento:esto tiene que ver con quiénes serán los aplicadores, quié-nes corregirán las pruebas, qué se hace en el caso de co-pia detectada7.

• Cuál será el contenido de la prueba: la experiencia intern a-cional muestra dos modelos, uno en el cual se toma unap rueba de conocimientos básicos generales igual para to-dos los alumnos; y otro en el que se pueden rendir exáme-nes de diferentes asignaturas según los intereses de losalumnos o la intención de orientarse a carreras superiore s .


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6 Los aspectos operativos de esta propuesta están desarrollados en el docu-mento Evaluación para fin del Polimodal, elaborado por Constanza Ortiz, Rosa-na Sanpedro y Victoria Engels, con la coordinación de Inés Aguerrondo, en elmarco del Área Educación de la Fundación Grupo Unidos del Sud. 7 Estos casos se han dado en los operativos anteriores, así como escuelas que‘seleccionan’a los alumnos que van a dar la prueba para no arriesgar malos re-sultados.

Los exámenes nacionales como herramienta para mejorarla calidad y la equidadDesde la mirada de la responsabilidad del Estado por una po-lítica pública de calidad, una herramienta de este tipo ofreceelementos de acción que van más allá de los efectos de certi-ficación de los alumnos. El Ministerio de Educación Nacional,como entidad que centraliza la corrección de las pruebas y lasistematización de la información:

• Puede organizar la devolución por escuela. De esta mane-ra la institución contará con información detallada sobreel proceso de evaluación de sus alumnos que permita latoma de decisiones y el diseño de líneas de mejora.

• Puede asesorar a las provincias para el armado de redesde trabajo entre IFD y escuelas, pero serán las provinciaslas que intervendrán directamente en el diseño de estasredes, decidiendo cuáles serán los Institutos que actuaráncomo asesores de las escuelas.

• Puede desarrollar algunas articulaciones con las universi-dades y sus diversos sistemas de ingreso, becas, admi-sión, etcétera; de manera que el sistema realmente se res-ponsabilice de la educación que imparte.

Estas acciones pueden generar un espacio de trabajo en redentre las unidades escolares y las instituciones de formacióndocente. Un gran avance sería generar espacios de encuentroentre escuelas y los IFD, utilizando diferentes criterios comocercanía, dificultades similares, etcétera, Estos encuentrosposibilitan la acción en dos sentidos: por un lado pueden es-tablecer una relación diferente entre los institutos y las es-cuelas y por otro, generar líneas de acción y conocimientoentre equipos docentes y su quehacer profesional, a partir dela información recabada.

Las instituciones escolares tendrán como función esen-


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cial el uso y aprovechamiento de la información obtenida enlos exámenes para la mejora del trabajo con sus alumnos,para lo cual trabajará conjuntamente con los IFD y/o univer-sidades. Para esto se podrán formar equipos interdisciplina-rios entre los IFD y las escuelas para diseñar planes de tra-bajo específicos sobre la base de los resultados obtenidos.Con la información por escuela sobre sus obstáculos, defi-ciencias y fortalezas, los IFD-universidades podrán a su vezdiseñar un plan de capacitación como un nodo de la red, a losefectos de asesorar y acompañar a los docentes en el trabajocon los alumnos y, también, para aprovechar los espacios deinvestigación-acción dentro de los Institutos y las escuelas.

2. PONER EN FUNCIONAMIENTO EL SISTEMA DE VALIDEZ NACIONAL DE LOS CERTIFICADOS Y TÍTULOS

El problema

Dadas las actuales circunstancias, parece también import a n t ei n t roducir no sólo mecanismos de mejoramiento de la calidady la equidad, sino también algún mecanismo para garantizarla unidad del sistema educativo. Aunque la falta de unidad delsistema educativo es un dato anterior a los ‘908, en el actualcontexto se suma a ello la despareja implementación de la Ley


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8 Hay fuerte evidencia empírica para sostener esto. En primer lugar, los pará-metros básicos educativos como las tasas de matriculación, la repetición, y ladeserción muestran fuertes diferencias provinciales mucho antes de los 90.Además, estudios realizados en la década de los años ’80 sobre los planes deestudio vigentes en primaria y secundaria evidencian la profusión de programasy la dispersión de planes a lo largo de todo el país. Esto es muy antiguo tenien-do en cuenta, por ejemplo, que este tipo de realidades habían hecho decir aGustavo Cirigliano, ya en los años ’60, que “el sistema educativo argentino noes sistema, no es educativo y no es argentino”.

Federal de Educación, la cual introduce cambios muy pro f u n-dos, entre ellos una nueva estructura de niveles y ciclos que notodas las provincias han terminado de llevar a la práctica.

Según información del Consejo Federal de Cultura yEducación (CFCyE) al 2003 ni la Ciudad de Buenos Aires nila provincia de Neuquén han adoptado la implementación dela nueva estructura, y tampoco han cumplido con los acuer-dos de contenidos básicos comunes que la LFE establece. Lasrestantes provincias sí lo han hecho aunque existen casos(Chaco, Entre Ríos, Jujuy, Río Negro y Santiago del Estero)cuyo avance es muy parcial9.

En la actualidad, la adecuación de las normativas pro-vinciales a lo establecido por la Ley Federal de Educación hasido prorrogada sin límite10, con lo que se corre el riesgo dela permanencia de dos sistemas educativos coexistiendo en elterritorio de un solo país indefinidamente. Por ello se propo-ne definir un plazo realista –pero acorde con la necesidad deconsolidar la existencia de un Sistema de Educación Nacio-nal– para aplicar tanto la nueva estructura como los Acuer-dos del CFCyE.

La herramienta privilegiada de que dispone el Estadonacional para esto se la da la misma Ley Federal de Educa-ción, que coloca en la órbita del Ministerio Nacional la res-ponsabilidad de certificar la validez de los certificados y títu-los que se emitan en todo el país. Debido a que este tema noha estado nunca dentro de las preocupaciones de los toma-dores de decisiones, en la actualidad existe un completo de-sorden que facilita tanto la emisión de certificados falsos co-mo el escaso control real de la calidad de la oferta educativapor parte de las autoridades.


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9 Para mayor información sobre el avance de la implementación de la LFE veral final de este punto el cuadro informativo. 10 Decreto Nro. 353/02.

Existe desde hace tiempo en la estructura ministerial elGrupo de Trabajo de Convalidaciones y Legalizaciones delMinisterio de Educación, cuya función ha sido variada, inter-viniendo actualmente en una serie de trámites11, a pesar delo cual el desorden en este tema es muy grande. Las princi-pales desprolijidades son las siguientes:

1 . S e rvicios educativos no transferidos: emisión de cert i f i c a -dos y validez nacional (problema en el orden nacional)A pesar de que la Ley de Transferencia estableció el tras-paso de todos los servicios educativos a las provincias,restan todavía 90 establecimientos educativos en la juris-dicción nacional, dependientes del Ministerio de Defensa,del Interior, de Relaciones Exteriores, de Desarrollo Social,y otros organismos nacionales; de Universidades nacio-nales y privadas; y existe además un grupo cercano a las30 escuelas de las cuales no se conoce dependencia.Aunque ninguna de estas escuelas tiene supervisión delMinisterio de Educación nacional, en todos estos casos esese ministerio el que certifica y da validez a la emisión delos títulos que se otorgan.

2. Academias privadas. Necesidad de control de calidad(problema en el orden nacional) Si bien no se ha realizado una indagatoria en profundi-dad, estas ofertas se amparan en normativa ya muy anti-gua, no congruente con las nuevas propuestas. No sólocertifican cursos, sino que están habilitadas para dar cer-tificados de nivel secundario completo.


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11 Estos tramites son tan diversos e importantes como: consultas de provinciasy/u organismos sobre estos temas; convalidaciones de estudios de nivel mediorealizados en el exterior; equivalencias de nivel medio del sistema a distanciade las FFAAy de Seguridad; acreditaciones de nivel medio y terciario no univer-sitaria; reválida de carreras como enfermería y otras.

Merece un párrafo aparte el desarrollo actual de las ofer-tas de educación a distancia. Sin desconocer la existenciade emprendimientos serios, entre ellas no están ausentessin embargo ofertas de dudosa calidad que sólo puedensostenerse en el mercado amparadas por la inexistenciade controles específicos por parte del Estado.

3. Procedimiento actual de emisión de títulos. Sus falencias (problema en el orden provincial)No se cumplen los procedimientos necesarios para re c i b i rla validez nacional que fueran acordados en el seno delConsejo Federal de Cultura y Educación y establecidospor normativa del Ministerio de Educación. Esto ocurrep o rque el Ministerio de Educación nacional no ha dadoconsignas claras a las provincias sobre estos temas. Co-mo consecuencia, éstas se siguen rigiendo por sus pro-pios procedimientos, ya obsoletos. Una consulta a los or-ganismos provinciales pertinentes sobre este tema per-mitió determinar que existen procedimientos tipo en lasp rovincias para emitir, certificar y legalizar. Los re s p o n-sables de estos trámites señalan como falencias la faltade mecanismos de control; la normativa obsoleta y laspautas contradictorias emanadas del Ministerio de Edu-cación; la existencia de baches legales; en la mayoría delas provincias no existen recaudos respecto de la tinta yel papel ni otros elementos de seguridad; ante la sospe-cha de falsedad de un título, no se cuenta con mecanis-mos legales para comprobarlo. De manera similar, las necesidades detectadas fueron lassiguientes: la necesidad de procedimientos que garanticenseguridad y uniformidad, la de Informatizar y establecersistemas de control; tener un soporte único para la confi-guración de diplomas; la necesidad de un registro; unabase de datos centralizada para cruzar información con


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interconexión a nivel nacional; un Manual de Procedi-miento único, la clara designación de la dependencia conrespecto al sistema administrativo.

Todo esto parecería configurar una excelente oportunidad pa-ra instalar nuevos procedimientos de emisión de certificados.La coyuntura de que las provincias estén adecuando su es-tructura educativa a lo establecido por la Ley Federal de Edu-cación trae aparejada la necesidad de emitir nuevos certifica-dos y títulos, ocasión adecuada para cumplir con el mandatode la Ley en relación con el nuevo papel del nivel nacional, yde organizar los nuevos procedimientos.

La propuesta: medidas a tomar en el corto plazo

Se propone la elaboración, desarrollo y aplicación de un sis-tema de validez nacional de los certificados y títulos12

Corresponde al Ministerio Nacional organizar el sistemade resguardo de la validez nacional de certificados y títulosdado que La Ley Federal de Educación modifica la situaciónhistórica de laissez-faire –anteriormente, la ley 18.889 esta-blecía que cualquier plan de estudios sancionado por unaprovincia debía ser automáticamente reconocido por lasotras– por un mecanismo en el cual los nuevos contenidos seacuerdan entre todas las provincias en el CFCyE, y elMinisterio Nacional resguarda estos acuerdos a través de sucompetencia para declarar la validez de los estudios.

Un sistema nacional de validez de certificados y títulosabarca todos los certificados y títulos que se emiten en unpaís, esto es: a) los referidos a la educación general o básica


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1 2 En este punto se ha tomado como base el documento Validez Nacional de Es -

tudios y Certificaciones , elaborado por Inés Aguerrondo, Susana Xifra y LauraDelamer en mayo de 2000 a pedido del Ministerio de Educación de la Nación.

(certificando el final de la educación obligatoria y el final dela escuela secundaria de todas las ramas); b) los que tienenque ver con la formación docente para todos los niveles; c) lacertificación de la formación de competencias laborales; y d)todos los estudios universitarios13.

En los países en que existen14, estos sistemas cumplencon tres funciones basicas: a) garantizar la validez nacionalde los títulos y certificaciones emitidos en el país; b) conva-lidar los estudios y certificaciones obtenidas fuera del país(por nativos y extranjeros); y c) realizar acuerdos internacio-nales de validez de estudios (en nuestro caso con Mercosur,Unión Europea, etcétera,) para que los estudios realizados enel país sean reconocidos en el exterior.15

Como punto de partida, se tienen en cuenta las siguien-tes premisas:

• En primer lugar, creemos que el problema de la validez


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1 3 Parte de lo que se debe hacer para poner en funcionamiento este sistema en elámbito de los estudios universitarios lo lleva a cabo en la actualidad la CONEAU.14 El fuerte movimiento hacia la descentralización de la educación existente enlos países centrales ha generado, en paralelo, claras instancias nacionales cu-yo objetivo es generar los controles necesarios para resguardar tanto la calidadde la oferta educativa como su homogeneidad. Los ejemplos más notorios sonlos siguientes: Unión Europea : Red de centros nacionales de información sobre el reconoci-miento académico, llamada NARIC (National Academic Recognition InformationCenters), que aplican estándares y procedimientos comunes.Gran Bretaña: Autoridad de Calificaciones y Currículo (Qualifications and Curri-culum Authority), 1997, cuerpo regulador de exámenes públicos y calificacióncon fondos públicos, dirige el diseño y desarrollo de un Sistema Nacional de Ca-lificación.Australia: Agencia Federal de Calificaciones (Qualification Federal Agency),1992, que estableció un Marco Nacional de Calificaciones y Títulos, obligatoriopara todas las instituciones educativas. 15 Se destaca particularmente este último, dado que existe un movimiento cre-ciente por parte de los países del norte de denunciar los convenios preexisten-tes y atar los nuevos a la existencia de exámenes nacionales que garanticen laequivalencia de los estudios.

nacional es un espacio de responsabilidad concurrenteentre la Nación y las provincias.

• En segundo lugar, nos parece que esta concurrencia noinhibe la existencia de un espacio autónomo, tanto porparte de las provincias como por parte de la jurisdicciónnacional.

• En tercer lugar, sabemos que existen avances sobre cadauno de los circuitos de control de calidad que se pro p o-nen (tanto en normativa cuanto en procedimientos) que,si se tiene la voluntad política para avanzar, se puedentomar como punto de partida para la implementación deesta estrategia.

Los cinco circuitos de resguardo de la calidadLa experiencia internacional muestra que implementar este ti-po de estrategias es costoso políticamente y complicado opera-tivamente. Es por esto que se presentan por separado las dis-tintas dimensiones del problema, en la forma de cinco circ u i-tos que es necesario montar de manera interrelacionada peroque pueden avanzar con independencia relativa. Estos son:

• Acordar el Marco Nacional de Títulos y Certificaciones :Con esta normativa se garantiza que el título que se expi-de existe en la normativa nacional. Es urgente avanzar enla existencia formal de un Marco Nacional de Certificacio-nes. También se debe avanzar en la organización del pro-cedimiento por el cual se controla que cada título emitidoestá dentro del marco existente. Esto se resuelve de ma-nera automática avanzando en el quinto circuito, el de se-guridad documental.

• O rganizar el Registro de Estructuras Curr i c u l a r es Especí -f i c a s : Con este Registro se garantiza que la oferta educa-tiva respeta los acuerdos del Consejo Federal de Culturay Educación. Si bien hoy se aplica un pro t o - c i rcuito para


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‘ a p ro b a r’ nacionalmente las estructuras curr i c u l a re s ,aplicar los acuerdos y la normativa referida a este circ u i-to significa contro l a r, por ejemplo, la cantidad de horasde clase anuales y los días efectivos del ciclo lectivo (hayun mínimo de horas anuales de clase pactadas en las es-t ructuras curr i c u l a res básicas), impedir que se tomenmedidas para ‘flexibilizar’ la promoción (como en el casode provincias que dan por aprobados ciclos lectivos auto-máticamente), etcétera.

• Organizar el Registro Nacional de Establecimientos Edu -cativos: Este Registro tiene como función garantizar quela institución que emite el título está habilitada para ha-cerlo. Desde el punto de vista del derecho administrativo,una institución educativa que no pertenece al régimen dela Ley 24.195 (como son las escuelas primarias o las se-cundarias) no tiene capacidad administrativa de emitircertificados relativos a la nueva estructura. El registro sepuede apoyar en la base de datos del CUE, existente en laRed Federal de Información Educativa.

• Interrelacionar el Sistema Nacional de Evaluación de laCalidad con la validez de los certificados : Es necesario, alos efectos de garantizar que sólo reciba un título quienhaya cumplido con los requerimientos adecuados, paragarantizar que la persona que recibe el título tiene lascompetencias y conocimientos que corresponden, y que lainstitución tiene asimismo la calidad que corresponde. Es-to estará funcionando cuando se cumpla la tercera etapade la propuesta de un examen de fin de secundario exigi-ble para la certificación del nivel.

• Desarrollar herramientas de Seguridad Documental: Esimprescindible para garantizar que no se adulteren o fal-sifiquen los documentos. Para ello es indispensable dise-ñar y poner en marcha el sistema de seguridad documen-tal y consulta para todo el país, así como establecer un


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plan de modificación paulatina de los procedimientos ac-tuales de emisión y certificación de títulos a nivel de todoel territorio nacional. Se debe trabajar para ello con lasprovincias en la reestructuración del área provincial deCertificaciones, tanto en su organización, en los perfiles yequipamiento, como en la modificación de los procedi-mientos tradicionales utilizados.

Estrategia para llevar adelante estos compromisosEl avanzado deterioro en el control de calidad de títulos y cer-tificados, la alta confusión y procedimientos heterogéneossegún las provincias, las desprolijidades administrativas porvisiones parciales del problema y la escasa aplicación de lasregulaciones vigentes, sobre todo en el caso de la educacióna distancia y academias, requieren que el Estado nacionalocupe el espacio que le asigna la Ley 24.195 en orden a ga-rantizar el control de calidad del sistema educativo a travésdel otorgamiento de la validez nacional.

La organización de las regulaciones sobre validez na-cional deben aplicarse paulatinamente ya que modifican usosy costumbres largamente establecidos en la rutina adminis-trativa, a la vez que tocan aspectos sensibles de la educaciónporque involucran directamente, no sólo a las provincias ylas escuelas, sino que sus efectos se manifiestan de maneradirecta en los egresados. Es por esto que se propone que laestrategia sea paulatina y de bajo perfil.

En términos concretos, se trata de proponer decisionesinmediatas de ordenamiento de la situación actual, conjunta-mente con el inicio de acciones que permitan conformar unsistema de control de calidad a largo plazo. Se puede iniciarlas tareas poniendo en marcha prioritariamente actividadesrelacionadas con el tema de la seguridad documental, debidoa la alta sensibilidad pública que este tema supone. A partirde este cometido será posible llevar a la práctica los diferen-


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tes circuitos propuestos, todos ellos organizados en torno adar ‘seguridad’ (control de calidad) a los títulos.

En forma simultánea, se considera necesario ordenaraspectos urgentes como:

• El tema de las academias: revisarlas y requerir que seadecuen a la nueva normativa y a la evaluación.

• Es urgente ordenar la dependencia de los establecimien-tos, sobre todo de los que dependen de la jurisdicciónnacional.

• En el marco de la reforma del Estado, ordenar el hecho deque Ministerios Nacionales (como Defensa o Interior) ten-gan ofertas educativas de nivel inicial y de EGB. En todocaso, correspondería que se concentraran en Polimodal,con TTP especiales según los intereses.


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No aplica la LFE.

Polimodal:este año primera promoción.Polimodal: implementación parcial en algunasescuelas y en otras masiva, egresando esteaño la 1ª promoción en estas últimas.

Este año comienza Polimodal en alrededor de200 escuelas secundarias, las agrotécnicas elaño pasado 1ª promoción y este año, el 2ºgrupo de agrotécnicas 1ª promoción.Polimodal: este año primera promoción.Polimodal: a escala gradual desde 2001. Parael 2002 se implementa a escala masiva.

Implementación 1º año del polimodal previstapara el 2002.Estructura de EGB en la jurisdicción: EGB1: 3años, EGB2: 4 años, EGB3: 2 años.2003 egresa 1ª promoción Polimodal.Suspensión de la Ley Federal de Educaciónpor Decreto 1712/00.EGB3: sólo experiencia piloto en zona andina.Polimodal: desde el año 2000 implementaciónen el 93% de las escuelas (menos técnicasdesde 2001, egresan 2003).2001 egresó la primera promoción depolimodal en 12 escuelas.Este año egresan las primeras promocionesde polimodal en algunas escuelas.2003 egresan.2003 egresan.EGB3: aplicación en 60% de escuelas.Polimodal: 1 y 2 70%; 3º año 10%.

En el 2003 egresan de Polimodal los alumnosde gestión privada y pública, éstamasivamente en 2º año.

Anexo - Estado de implementación de la estructura vigente según Ley 24.195

Implementación de la LFE. Año 2003

Provincias Inicial EGB1 EGB2 EGB3 Polimodal Observaciones

Cap. Fed.Bs. As.CatamarcaChaco

ChubutCórdobaCorrientesEntre Ríos

FormosaJujuy

La PampaLa Rioja

Mendoza

MisionesNeuquén

Río NegroSalta

San Juan

San Luis

Santa CruzSanta FeS g o . d el E s t e r o

T. del FuegoTucumán

aplicación completa parcial s/aplicación

(Fuente:Doc.Evaluación para fin del polimodal ,Fundación Gus, 2003)

1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º 9º 1º 2º 3º

B. Asegurar que toda persona que enseña tenga los conocimientos para hacerlo

Una enseñanza de calidad supone algunos pre rrequisitos, unode los cuales es que quienes están encargados de esta tarea ten-gan un manejo disciplinar adecuado que les permita orientar elp roceso de adquisición de conocimientos de los alumnos. Qui-zás porque son cifras que no circulan demasiado, en la actuali-dad no existe una conciencia real de la catastrófica situación enque se encuentra nuestra educación en este aspecto, sobre to-do en el tramo de la escuela secundaria, en el cual el 50% dequienes enseñan no tienen título de nivel superior (no son pro-f e s o res de secundaria ni profesionales universitarios).

Este serio problema de la educación argentina es conse-cuencia de que no estamos formando a los pro f e s o res que ne-cesitamos ni en relación con la calidad de su formación ni enrelación con la cantidad. Esto es tan desconocido que ni siquie-ra existe preocupación por alentar a quienes enseñan sin tenertítulo a que lo obtengan en un plazo aceptable. Para avanzaren la resolución de estos temas, proponemos lo siguiente:


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Medidas propuestas:

• ASEGURAR LA CALIDAD DE LA FORMACIÓN INI-CIAL Y CONTINUA DE LOS PROFESORES PARA TO-DOS LOS NIVELES.

• ASEGURAR QUE SE FORME LA CANTIDAD DE PRO-FESORES NECESARIOS PARA QUE TODOS LOSALUMNOS TENGAN PROFESORES ADECUADAMEN-TE FORMADOS.

• DIFERENCIAR CLARAMENTE ENTRE QUIENES EN-SEÑAN SIN TENER EL TÍTULO ADECUADO, Y QUIE-NES SÍ LO TIENEN.

1. MEJORAR LA CALIDAD DE LA FORMACIÓNDOCENTE

El problemaLa FD en Argentina se realiza fundamentalmente en institu-ciones de nivel superior no universitario (terciarios) ya quelas universidades participan en un porcentaje que no llega al5%. Originalmente formados en las escuelas norm a l e s(maestros) e institutos de secundaria (profesores), el mode-lo institucional no es del nivel superior sino del nivel secun-dario. Son conocidas sus principales características: se cursapor año, no por trayecto; se exige presencialidad diaria; losprofesores son por hora; hay ´bedeles´; no se realiza investi-gación; no se atiende la formación profesional más allá del tí-tulo inicial. Pero el problema fundamental de la formacióndocente en la actualidad está en su calidad, cuestión amplia-mente reconocida por todos los actores involucrados, que vandesde los alumnos a los profesores y directivos de estas ins-tituciones.

Una de las razones que explican esto es el número exor-bitante de instituciones de formación docente operando en laArgentina, que llega a más de 1300. Para dar una idea de loque esto significa, recordemos que Francia tiene 30, Chile 34,México 75. En Argentina esto es consecuencia del crecimien-to no planificado del sistema educativo, que siguió una pau-ta de cobertura territorial, primero de la escuela primaria,luego, a partir de los años ´60, de la escuela secundaria, yposteriormente, a partir de los años ´70, del nivel terciario.Toda localidad que había logrado tener un secundario, y cu-yos egresados debían trasladarse si querían seguir estudian-do, se sintió con derecho (y presionaron los intendentes, lasfuerzas vivas, los legisladores) a tener su terciario (“paraque la juventud no emigre”). Así aparecieron terciarios, queen su gran mayoría son Institutos de Formación Docente, sin


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ningún control, en localidades sin las mínimas posibilidadesde contar con los profesores adecuados16, con una bibliotecabásica, o con laboratorios, elementos estos que garantizanque esa oferta fuera realmente de nivel superior.

F rente a esta situación hoy ya congénita, ¿cómo mejorarla calidad? Creemos que hay que hacer lo que están haciendola mayoría de los países del mundo frente a este problema: es-tablecer fuertes controles de calidad en la formación docente,en relación con el modelo institucional, con los contenidos, ycon los aprendizajes de los alumnos, futuros pro f e s o re s .

Un avance en este sentido es que Argentina inició unproceso de acreditación de (la calidad de) las instituciones deformación docente. En vistas de la necesidad de garantizar launidad del sistema educativo, así como la calidad y la equi-dad, el Consejo Federal de Cultura y educación acordó el me-canismo de esta acreditación, en virtud de lo cual se inició elproceso en la mayor parte de las provincias argentinas a par-tir de 1996. No se puede desconocer que cada una de ellasllevó a cabo este proceso de manera particular, algunas utili-zando la coyuntura para mejorar la situación de la formacióndocente, otras realizando solamente acciones formales a tra-vés de las cuales todas las instituciones acreditaban a la vez,y otras finalmente desconocieron estos acuerdos. El tiempopareció que iba a darles la razón ya que el proceso fuedetenido por el Ministerio Nacional en el año 2000 con el pre-texto de que los profesorados podían mejorar sin intromisiónexterna17. Los intentos de que esta posición se impusiera se


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16 Un dato ilustrativo de esta situación es que, según el Censo Nacional de Do-centes y Establecimientos realizado en 1994, un 13% de los profesores que en-señan en los profesorados tiene como máximo título el del nivel secundario.17 Esta no es la situación de lo que ocurre en el resto del mundo. En todas lasinstituciones de nivel superior, sean universidades o terciarios, se avanza enuna estrategia de evaluación combinada interna y externa. Muchos países hanavanzado imponiendo este modelo para las escuelas secundarias y hasta lasprimarias (Canadá).

vieron frustrados en el seno del Consejo Federal de Cultura yEducación, y el funcionamiento del sistema de acreditaciónno se pudo suprimir por presión de las provincias que habíanavanzado. Sin embargo, sí se logró suprimir los aspectos queimponían presión para mejorar18.

En términos simples, el procedimiento significa que, através del mecanismo de la validez nacional de los títulosque se emiten, el Ministerio Nacional pueda tener el contro lde calidad de las instituciones formadoras, obligando a to-das las provincias a cumplir con los acuerdos que logren pa-ra la mejor calidad. Para ello, las provincias deben nombrarsus Comisiones de Evaluación, cuyo dictamen –bajo ciert a scondiciones– es utilizado por el Ministerio Nacional parao t o rgar validez nacional a los títulos que emite una institu-ción determinada.

Las propuestas: medidas a tomar en el corto plazoUn primer paso para asegurar la calidad de la formación ini-cial y continua de los profesores para todos los niveles es,entonces, volver sobre lo acordado y sostener una estrategiaque coloque nuevamente este tema en el centro de la aten-ción. Algunas sugerencias para esto son:

1. Volver al sistema de que la comunidad académica contro -le a los postulantes a evaluadores.Para que la estrategia de acreditación funcione adecuada-mente es imprescindible que quien evalúa un instituto deformación de profesores de Matemática sea un miembroconspicuo de la comunidad científica matemática, y asípor demás en todos los casos. Por lo tanto, es imprescin-


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18 No es este el espacio para una descripción detallada. Fundamentalmente loscambios ablandaban tanto los antecedentes académicos de los miembros delas Comisiones Evaluadoras, como los requisitos para la obtención de la Vali-dez Nacional de los certificados.

dible volver al sistema de que sean los miembros más re-conocidos de la comunidad científica correspondientequienes determinen si los evaluadores tienen los antece-dentes adecuados para serlo.

2. Explicitar los criterios de evaluación y sus indicadores(Estándares de Chile).Los países que tienen experiencia en estos temas han re-conocido la importancia de generar criterios comunes pa-ra aplicar en todos los casos. En la gran mayoría de ellosse han redactado estándares relativos a una serie de di-mensiones, que son aplicados en las evaluaciones.

3. Trabajar con los evaluadores para que exista un criteriocomún acerca de cómo aplicar los estándares.También de acuerdo con la experiencia internacional, nobasta contar con los criterios explicitados, tal como ocurreen el caso de los estándares, sino que hace falta trabajarcon los evaluadores para desarrollar una cultura comúnque permita una relativa coincidencia en las apreciacionesde todos ellos.

4. Traer jurados internacionales.Sería de suma importancia aprovechar la experiencia in-t e rnacional e invitar a académicos que participan en es-tos procedimientos para que colaboren con los equiposlocales. Además de la transferencia de experiencia queesto implica, una estrategia de este tipo facilita la aplica-ción de criterios más objetivos toda vez que quien losaplica puede con más facilidad manejar una mirada ex-t e rna sin los compromisos de quienes pertenecen a la co-munidad local.

5. Armar un plan de ayuda y asistencia a los IFD que quie -ran mejorar.

Estas medidas deben ser acompañadas por un plan nacionalde mejoramiento y asistencia a las instituciones form a d o r a s


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que quieran mejorar su oferta. El mecanismo que conocemoses el de concurso de proyectos, tal como fue realizado en nues-t ro país por el FOMEC para el caso de las universidades, o porel Programa para el Mejoramiento de la Formación de Pro f e-s o res, del ministerio chileno, que financió 17 proyectos de me-joramiento elegidos de entre las 34 universidades que form a np ro f e s o re s .1 9 Para el caso que estamos comentando, esta pro-puesta debe referirse no solamente al concurso de pro y e c t o sque las instituciones deberían pro p o n e r, sino a un plan deasistencia y ayuda que sostuviera a los profesorados, sobretodo aquellos que estuvieran dispuestos a transformar suo f e rta para la formación de pro f e s o res para la secundaria.

2. MEJORAR LA DISTRIBUCIÓN DE LA FORMACIÓNDOCENTE

El problemaUn segundo problema en relación con los pro f e s o res y suf o rmación, relativo a la calidad y la equidad de la educación,es que aunque existe un número exagerado de institucionesde FD esto no garantiza que se formen los perfiles de pro f e-s o res que el sistema educativo necesita para cubrir todas lasnecesidades de la enseñanza. El punto de partida es queexiste un notable desbalance entre los institutos que form a np ro f e s o res para el nivel inicial y el nivel elemental (primariao EGB1 y 2) por un lado, que re p resentan el 85% del total delas instituciones formadoras, y los que forman pro f e s o re spara la escuela secundaria (antigua escuela media y EGB3 yPolimodal), que llegan sólo al 15% de la oferta de terc i a r i o sd o c e n t e s .


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19 Es de señalar que estas 17 instituciones abarcaban el 80% de los estudian-tes de profesorado.

La consecuencia directa es que cuando se analiza al per-sonal de enseñanza por título se ve claramente que en el ni-vel inicial y la escuela elemental cerca del 100% de quienesenseñan tiene el título correspondiente, pero en el nivel se-cundario sólo el 50% de quienes enseñan tienen título de ni-vel superior (entendiendo por esto título de profesor de se-cundaria o profesional universitario).

Esta situación es realmente grave por una serie de mo-tivos, todos ellos evidentes. El primero tiene que ver directa-mente con la calidad, ya que mal se puede pensar en mejo-rarla si la mitad de quienes ocupan hoy horas de cátedra se-cundarias no poseen los conocimientos requeridos. El segun-do tiene que ver con la equidad, porque el estado de desarro-llo de nuestro sistema educativo ha llegado a un punto talque los mecanismos de expulsión –repetición, abandono– an-tiguamente localizados en la escuela primaria, hoy se en-cuentran en la escuela secundaria (sea en el tercer ciclo o enlos años del Polimodal) y, por supuesto, afectan de maneramás importante a los sectores con menos bagaje cultural.

También es importante señalar que esta situación, enlugar de remediarse, tiende a agravarse. Un estudio realiza-do por Oiberman en 2002, con datos del Censo de Docentesy establecimientos de 1974, muestra que es mayor el núme-ro de no titulados entre los enseñantes20 con poca antigüe-dad que en los más antiguos, lo que quiere decir que cadavez el problema es mayor, sin desconocer que ésta es tam-bién una señal que apunta a lo poco apelativo que resulta serprofesor de secundaria entre las jóvenes generaciones.

Finalmente, y no como un dato poco importante, agre-guemos que resolver este tema no pasa por el presupuesto.


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20 La insistencia en hablar de enseñantes tiene que ver con que creo que se de-be distinguir entre estos y los profesores. Me resisto a llamar profesores a quie-nes no tienen el conocimiento para serlo.

El exceso de instituciones de formación docente permite afir-mar que hoy se gasta lo necesario para tener los docentesque necesitamos, pero habría que orientar este gasto hacialas reales necesidades del sistema.21

Las propuestas: medidas a tomar en el corto plazoSi se quiere avanzar en la calidad y en la equidad de la ense-ñanza secundaria, hay que encarar con decisión la necesidadde que en un tiempo no demasiado largo (¿cinco, sieteaños?22) se reorganice la oferta de formación de profesores.Esto supone dos grandes cuestiones: por un lado hay que ga-rantizar que se formen los profesores que se necesitan en lacantidad y calidad adecuadas; por el otro se debe llegar a unnumero razonable de instituciones formadoras, dando unasalida adecuada a las que ya no se dediquen a esta tarea y,sobre todo, reconociendo y respetando los derechos de losprofesores involucrados.23

La secuencia de acciones para llegar a esto sería la siguiente:• En primer lugar, es necesario analizar la demanda de pro-

fesores por campo de disciplina (no por materias, asigna-turas y espacios curriculares porque los profesorados de-berían organizarse con campos mayores y campos meno-


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21 Valga para esto sólo un comentario. En el año 2001, la provincia de San Luiscerró las 15 instituciones de formación de profesores de la provincia y las reem-plazó por dos estratégicamente situadas, con ofertas acordes con las priorida-des de formación. El presupuesto fue el mismo y alcanzó también para finan-ciar becas para postulantes del interior de la provincia interesados en formarsecomo profesores secundarios.2 2 Armar este compromiso para el bicentenario (2010) podría ser una buena idea.23 Creo importante aclarar que en todas estas propuestas se parte del recono-cimiento del derecho de los profesores a resguardar su puesto de trabajo. Noobstante esto, se tiene también en cuenta el derecho de los alumnos y de la so-ciedad en su conjunto a recibir la calidad de educación que es hoy necesaria.Por lo tanto, toda medida que se tome debe ofrecer alternativas para que cadadocente pueda sostener su lugar en el sistema, aun cuando pueda variar elpuesto de trabajo específico en el que se desempeñe.

res dentro de disciplinas afines) y por región, de manerade acordar cuántos profesores de qué especialidades senecesitan para una fecha determinada.

• A partir de esto se podrían establecer regiones de necesi-dad (que pueden abarcar una o más provincias) y se de-bería acordar entre las provincias qué campos disciplina-rios puede tomar cada una y cuántos profesores se debenformar para cubrir las necesidades de esa región.

• En paralelo, se debería acordar con los IFD actuales el si-guiente curso de acción para reducir su cantidad, reorien-tando la oferta hacia las necesidades reales:- Algunos pueden transformarse en polimodales (de tresaños o con EGB3). Los profesores serán absorbidos porestas instituciones y se les seguirá pagando como nivelsuperior por un lapso de 5 (ó 10) años, tiempo en el cualpueden obtener las calificaciones para postularse comoprofesores de los profesorados que existan.- Otros pueden transformarse en terciarios técnicos, se-gún las necesidades de la zona. De hecho, hoy este cami-no ha sido iniciado por un número importante de institu-ciones de formación docente.- Otros pueden cubrir alguna otra necesidad educativa es-pecífica, que deberá ser propuesta por la provincia corres-pondiente y acordada con las instituciones de formacióndocente.- Otras pueden transformarse en Profesorados para EGB3y Polimodal, acordando con una universidad que se en-cargue de la formación del campo orientado.

Esta última variante merece un comentario específico que de-muestre que se trata de un curso de acción viable. La pregun-ta sería la siguiente: ¿cómo es posible que un profesorado deprimaria o jardín se transforme en un aceptable profesoradode secundaria?


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Partimos del conocimiento de que la propuesta de for-mación docente vigente hoy en la Argentina tiene un forma-to único que abarca la formación de todos los profesores, in-dependientemente del nivel para el que se formen. Esta pro-puesta comprende tres áreas de formación:

• el área de formación pedagógica general, que es idénticapara los profesorados de educación elemental y para losde Polimodal, con lo que los mismos profesores que estándictando estas asignaturas pueden continuar haciéndolo;

• el área de formación especializada, que comprende losmismos contenidos (psicología, cultura de los niños/jóve-nes) para ambas formaciones, sólo que aplicados a las ca-racterísticas del correspondiente sujeto de aprendizaje,con lo que los actuales profesores pueden tomar estasáreas; y

• la formación orientada , que se refiere a los contenidos aenseñar.

Es en esta última área donde se presenta el problema ya quelos profesores de los profesorados de elemental o de jardínno cuentan con las competencias para hacerse cargo de lasdisciplinas específicas que supone la formación de docentesde secundaria en campos disciplinares muy concretos. Lapropuesta es que se realicen convenios con las universidadescercanas, con vigencia por 5 (¿7?) años, para que profesoresuniversitarios se hagan cargo de estas cátedras durante eselapso. Al final de este período se debería hacer un concursoabierto, permitiendo que se presentaran con alguna prioridadlos antiguos profesores, los cuales estarán enseñando enotros puestos no terciarios pero a quienes durante estos 5años se les ha pagado con el escalafón de terciaria.


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3. ESTABLECER UNA PREFERENCIA PARA QUIENESTIENEN TÍTULO

El problemaReordenar la oferta de formación de profesores, y mejorar lacalidad en virtud de un proceso de acreditación, son accionesurgentes, pero sabemos que darán sus frutos en el largo pla-zo. Mientras tanto, como se ha dicho, nos consta que el por-centaje de enseñantes sin título se incrementa, por supuestode manera concomitante con los circuitos segmentados denuestra educación, es decir que se están quedando sin profe-sores titulados en mayor medida los sectores más carencia-dos, que son los que necesitarían el mejor personal de la en-señanza.

Las propuestas: medidas a tomar en el corto plazoEn paralelo con las acciones para mejorar la calidad y la per-tinencia de los profesores que se inicien sería convenienteinstrumentar estrategias que diferenciaran, en la realidad delas condiciones laborales, a quienes tienen el título corres-pondiente de quienes no lo tienen. Las medidas a adoptarpueden ser las siguientes:

• Nombrar a quien no tiene el título en forma provisoria.Hoy no se hace ninguna diferencia en las condiciones denombramiento entre quienes tienen título correspondien-te y quienes no lo tienen. Una persona que logra un nom-bramiento adquiere por ese solo hecho la condición de“docente” y con ello todos los derechos y obligaciones es-tablecidos en el Estatuto del Docente. Proponemos quequienes no tengan el título sean nombrados sólo en con-dición de suplentes o interinos, sin que puedan adquirir lacondición de titularidad, que recibirían automáticamenteluego que obtuvieran su título.


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• Determinar la preferencia de quien tiene el título corres -pondiente.Otra medida que puede tomarse en este sentido es que elnombramiento de quienes no tienen título sea a lo sumopor un año lectivo, que puede ser renovado sólo si en elaño siguiente no se presenta alguien titulado. Algunospaíses (Holanda) limitan a cuatro o cinco años el lapso enque alguien puede enseñar sin el título correspondiente.

• Iniciar la “car rera” docente sólo en el momento en que seobtiene el título.También hay países (Portugal) que diferencian laboral-mente a los enseñantes según este criterio. Esto significaque quienes no tienen título no están considerados den-tro de la carrera docente y, por lo tanto, si bien cobran porsu trabajo y reciben vacaciones y demás beneficios comoel resto, no cobran antigüedad ni pueden postularse paraascensos. Esto significa que sólo están en condiciones decobrar el sueldo inicial durante todo el tiempo que se de-sempeñen en esta tarea.

4. OTRAS SITUACIONES A REVER EN RELACIÓN CONLA FORMACIÓN DOCENTE

Dentro de los reacomodamientos a llevar a cabo en el campode la formación docente hay algunas situaciones que, sin co-rresponder al Ministerio Nacional por cuanto hoy no tiene ju-risdicción sobre las instituciones educativas, conviene tenerpresente para que puedan ser discutidas y, eventualmente,encaradas. Estas son:

• La pertinencia de sostener la figura de los Cursos deA p l i c a c i ó n .De acuerdo con concepciones de la época, las escuelas nor-males tenían un “Curso de Aplicación”: se trataba de una


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escuela primaria que dependía de la secundaria y cuyo ob-jetivo era servir de modelo para la práctica de las futurasmaestras. Esta situación es hoy distinta por varias razo-nes. En primer lugar, la formación de los maestros ha pa-sado al nivel terciario, con lo cual existe, entre el curso deaplicación y la formación docente, una escuela secundaria.En segundo lugar, hoy la concepción es que la práctica de-be hacerse en varias escuelas diferentes entre sí. Esto sehace en la realidad, pero se sigue sosteniendo la primariadependiendo dentro de la misma escuela normal, que hoyes de nivel terciario. Operativa y administrativamente unmismo tipo de oferta está partido entre las escuelas ele-mentales (o primarias) y los cursos de aplicación.Algunas provincias resolvieron este tema suprimiendo lafigura del “Curso de Aplicación”24, unificando toda laoferta bajo una misma Dirección, pero no hizo esto la ma-yoría porque hay una cerrada oposición de estas institu-ciones, que alegan la necesidad de “unidad pedagógica” yseñalan que este modelo unificado permite orientar lasvocaciones a través del secundario. Un análisis realizadoen el Ministerio de Educación nacional en el año 1993 de-mostró que sólo el 30% de los alumnos de profesoradohacen práctica en la escuela de aplicación, y que sólo el13% de los alumnos de profesorado han cursado el se-cundario en esa escuela.

• La inexistencia de escalafón de terciaria.Otro tema de ordenamiento administrativo es la inexis-tencia de escalafón de terciaria dentro del Estatuto del Do-cente, situación que tiene su origen en el año 1958, cuan-do se sancionó el Estatuto, y todavía existían las escuelas


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24 Queda en claro que no estamos proponiendo suprimir estos grados, sino sólosu actual forma administrativa. La idea es que las ex escuelas normales seansecundarios comunes, y que los terciarios de formación docente sean tambiénterciarios independientes.

normales de nivel secundario. Los cargos directivos de es-tos institutos se rigen normalmente por la normativa delas escuelas secundarias, lo cual ayuda a que la formainstitucional sea más parecida a las escuelas medias quea una lógica de nivel terciario.La situación actual es un verd a d e ro caos administrativoque puede resolverse armando una normativa adecuadaque tenga en cuenta las prescripciones de la Ley de Educa-ción Superior que legisla para el nivel superior en su con-junto, y debe ser aplicada en las instituciones universita-rias y en las no universitarias, como son los terciarios do-centes de los cuales estamos hablando. Pero es import a n t ehacer esto DESPUÉS de establecer los cambios que seannecesarios. Si no, instituimos algo que debe ser cambiado.

• La necesidad de resolver el tema de la duplicación de es -tructuras.Hay que resolver los casos de duplicación de estructuras.Hay casos en que en una escuela normal que formabaprofesores funcionaba un instituto de formación de se-cundaria que era de nivel terciario. Cuando la formaciónde maestros se pasó al nivel terciario no se lo incluyó enel Instituto Superior preexistente sino que se creó otroinstituto y hoy subsisten ambos, muchas veces en el mis-mo edificio y hasta compartiendo muchos profesores, pe-ro duplicando la estructura de conducción. Es el caso dela Escuela Normal y el Instituto Superior de Paraná. Estohoy no tiene sentido porque la propuesta de formacióndocente vigente en la actualidad unifica la formación pa-ra todos los niveles y tiene una estructura común, lo quepermite que estas duplicaciones se resuelvan con comodi-dad. Estamos hablando de no echar a nadie, ver el tiem-po de jubilación de los rectores y cómo se sigue, o sea, ar-mar un plan incorporando las fortalezas de cada uno delos institutos, pero no duplicar las cosas.


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De todos modos, estos son problemas menores que nodejo de nombrar porque hacen a un ordenamiento básico dela cuestión de la formación docente y, al mismo tiempo, me-joran la eficiencia y liberan recursos para avanzar hacia laequidad con calidad.


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C. Posibilitar la existencia de equipos docentes en las escuelas secundarias

La escuela secundaria es en la actualidad uno de los tramosmás complicados en el sistema educativo. A los ya tradicio-nales problemas de falta de identidad, se agregan hoy los quetienen que ver con las características propias de la masividady, con ello, los de los sectores nuevos que han ingresado. Entérminos de calidad y equidad es uno de los espacios priori-tarios, tanto porque en el primer tramo, la secundaria básica(en Argentina, EGB3), se juega la permanencia de estos sec-tores en la escuela, cuanto porque en su segundo tramo, lasecundaria superior (en Argentina, Polimodal), se requiereque los conocimientos se especifiquen de modo que puedantransmitir competencias generales a todos los alumnos, apli-cadas al área de conocimientos y al espacio de producciónpropio de la modalidad o rama de que se trata.

En un momento de la vida en que el educando necesita,además de buena enseñanza, contención que lo ayude a pa-sar por etapas conflictivas de su pubertad y adolescencia, elmodelo institucional y las regulaciones laborales no ofrecenla posibilidad de que los profesores estén el tiempo suficien-te dentro de la institución como para que puedan hacerse car-go de estos aspectos de la formación.

Para resolver este problema se propone la siguientemedida:


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Medida propuesta:

POSIBILITAR QUE LOS PROFESORES DE LA ESCUELASECUNDARIA PUEDAN CONCENTRAR SU TRABAJO ENUNA INSTITUCIÓN NOMBRÁNDOLOS POR CARGO.

1. NOMBRAMIENTO DE PROFESORES SECUNDARIOSPOR CARGO DOCENTE 25

El problemaLa crisis de la escuela secundaria tiene que ver en gran me-dida con un modelo institucional que no se ha reciclado y re-pite en la actualidad los mismos rasgos que le dieron origenhace 150 años. Según la idea original, la escuela secundariaera sólo una instancia anterior a la entrada a la universidad,por lo que los liceos se organizaron según las “cátedras” uni-versitarias y éstas fueron ocupadas por profesores universi-tarios. La masificación de la escuela secundaria y la diversi-ficación del mercado de trabajo implicó que, paulatinamente,este nivel del sistema educativo fuera teniendo característi-cas bien diferentes de las originales26. Sin embargo, los cam-bios no significaron que se modificara la organización insti-tucional y tampoco las condiciones de trabajo de los profeso-res secundarios.

En la Argentina, las condiciones laborales están regula-das por las prescripciones del Estatuto del Docente, sancio-nado en 1958, norma nacional hoy de aplicación inexistentepero que, a raíz de su fuerza instituyente, ha modelado tam-bién las normativas provinciales sobre este tema. El profesorsecundario es nombrado para una cantidad de horas cátedrade una asignatura específica, en una división específica deuna escuela específica.


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25 Para redactar este punto se ha tenido en cuenta la experiencia concreta decreación de cargos docentes en la Provincia de San Luis durante el periodo2000-2001 en el que fui asesora del Ministro de Educación, Héctor Torino.26 En primer lugar, hubo una diversificación vertical cuando se empezaron a di -vidir sus objetivos, generándose caminos o ramas alternativas (bachillerato, co-mercial, normal, artística, etcétera,) para formar en diferentes competencias y,por lo tanto, a diferentes poblaciones. En segundo lugar, hubo una diversifica-ción horizontal (secundaria básica o vocacional o intermedia y secundaria su-perior) que implicó la posibilidad de reconocer los diferentes sujetos de apren-dizaje (púberes y adolescentes) que cada una de ellas implica.

Desde hace varias décadas se reconoce lo inadecuado deeste sistema de asignación de trabajo de los profesores se-cundarios. Un ejemplo de ello es que los profesores que quie-ren aumentar su carga de trabajo se deben presentar dondese abren estas oportunidades, o sea en cualquier escuela. Laconsecuencia es lo que se conoce como “profesor taxi”, es de-cir, un profesor que entra a un establecimiento para dar sushoras de la asignatura específica, y cuando termina debe di-rigirse (¿en taxi?) a otra escuela para dar las horas que tie-ne allí, y luego de ésta a otra.

Los principales problemas implicados en este modo denombrar profesores son los siguientes:

• No se reconocen campos disciplinarios, sino asignaturassueltas; no se reconocen áreas de trabajo disciplinario si-no divisiones de alumnos sueltos. Esto se puede resolvernombrando al profesor en un área o departamento corres-pondiente a una disciplina o conjunto de disciplinas en elestablecimiento, dejando al director la asignación concre-ta cada año27.

• No se reconoce a la institución como base de org a n i z a-ción del sistema educativo, sino que, para la asignaciónlaboral, se prioriza la unidad individual “docente”. Lainstitución no tiene derecho a manejar sus recursos (hu-manos en este caso) para su mejor rendimiento, y el pro-fesor no tiene más tarea que entrar, dar clase y partir denuevo a otra escuela.

Estos aspectos de la actual organización del trabajo docentehan preocupado durante mucho tiempo tanto a los especia-


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27 Nótese que esta propuesta no requiere que se modifique el actual sistema denombramiento de horas a cargos. Para el buen funcionamiento de las escuelassecundarias sería un gran adelanto que el directivo pudiera reasignar a los pro-fesores en diferentes cursos, según las necesidades.

listas como a los propios profesores, y existe alrededor deellos una larga tradición. Un hito especial ocurrió en 1970,cuando se sancionó una ley que aprobó la experiencia del Ré-gimen de Designación del Profesores por Tiempo Completo–llamado Proyecto 13–, que llegó a abarcar al 15% de las es-cuelas secundarias nacionales y a un número no establecidode escuelas secundarias provinciales. Una evaluación reali-zada por el Ministerio Nacional quince años más tarde mos-tró una gran diversidad en su forma de implementación y ensus resultados, y también mostró la inexistencia de una po-lítica de las autoridades para mejorar las escuelas a través deeste instrumento.

No sólo cada escuela fue dejada a su arbitrio, haciendodepender de ella la utilización de las ventajas de las horasextra de los cargos, sino que las autoridades fueron incapa-ces de dar respuesta a los problemas administrativos que segeneraron28. Esto significa que existen antecedentes concre-tos, útiles porque suponen un punto desde donde partir, ytambién porque permiten tomar conciencia de cuáles cosas sedeben revisar.

La situación actual de los docentesNo es menor también el hecho de que esta estrategia cuentacon una aceptación masiva por parte de los profesores, y asílo demuestran las cifras de los pocos estudios que se han he-cho sobre el tema29. Este hecho positivo contrasta con una


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28 El principal problema fue que se trataba de un régimen laboral, no de un mo-delo institucional alternativo. Esto significó que en la misma escuela coexistie-ran profesores nombrados por este régimen y profesores nombrados por el ré-gimen tradicional, que diferían, por ejemplo, en cómo se calculaban las vaca-ciones o en el pago de sus licencias. 29 En el estudio sobre condiciones laborales de los docentes, en curso en estemomento en el Área Educación de la Fundación Unidos del Sud, cerca del 80%de los profesores de secundaria se manifiestan de acuerdo con la posibilidad deque se los nombre en cargos y no en horas cátedra.

situación no tan positiva y bastante nueva. A diferencia de loque se pensaba tradicionalmente, cifras que surgen del Cen-so Nacional de Docentes y Establecimientos (1994) y deotros estudios permiten afirmar que hoy en día la situaciónde profesor taxi no es la de la mayoría de los profesores se-cundarios. Los análisis mencionados arrojan evidencia deque cerca de la mitad de los profesores del secundario tienemenos de 12 horas cátedra, o sea 8 horas reloj, semanales.30

De manera consistente, estas cifras determinan que trescuartas partes de los docentes del sistema (primarios y se-cundarios) trabaja en una (50%) o dos (25%) escuelas.

Estos datos nos sitúan frente a un panorama no deconcentración desequilibrada, como sería el caso de los pro-f e s o res-taxi que trabajan muchas horas en muchos estable-cimientos, sino de gran fragmentación, o sea de muchos en-señantes con poca carga de trabajo, lo que está señalando,e n t re otras cosas, que hoy en día la docencia parece ser untrabajo part-time complementado o no con otras actividadesl a b o r a l e s .

La propuesta: medidas a tomar en el corto plazoSe propone modificar el régimen de nombramiento de losprofesores de la escuela secundaria –EBG3 y Polimodal–,nombrándolos en un cargo correspondiente a un área disci-plinaria de una escuela, con una carga de trabajo que supon-ga enseñanza directa frente a los alumnos, pero también larealización de tareas institucionales.

Se propone entonces modificar el régimen clásico denombramiento de profesores secundarios por hora cátedra,reemplazándolo por un sistema de nombramiento en cargosdocentes de tiempo completo y tiempo parcial, y aceptando


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30 El Censo Nacional de Docentes y Establecimientos da la cifra de 47% de pro-fesores secundarios en estas condiciones. Hay que recordar que esta carga detrabajo equivale a sólo una jornada en otros esquemas laborales.

sólo un máximo de dos establecimientos para cada docente.Los cargos deben permitir la inclusión de horas extra-clase,es decir, de un tiempo variable de trabajo institucional parael cumplimiento de los proyectos propios de la institución.

Como recaudo hay que dejar en claro que la propuestano se centra en cambiar el régimen laboral sino en proponerotro modelo de estructura organizativa de la escuela secun-daria, lo cual debe afectar las regulaciones laborales, perotambién los modelos de POF y otros procedimientos adminis-trativos del sistema.

Algunas ideas para la composición de cargos docentes

1. Los cargos deben abarcar todas las modalidades de lasecundaria.– La educación secundaria (tercer ciclo de la educacióngeneral básica [EGB3] y Polimodal) se debe organizar conprofesores por cargo. Al hablar de cargos docentes del ni-vel secundario se abarca el tercer ciclo de la educación ge-neral básica (EGB3) y el Polimodal. Los TTP organizaránsus módulos de manera independiente, salvo que en lacarga de trabajo del profesor de TTP pueden incluirse losmódulos de TTP polimodalizados.– Un cargo implica una carga semanal de equis horasreloj distribuidas en todos los días laborales de la sema-na, en lo posible de manera equivalente. Las pro v i n c i a spodrían acordar una franja con valores máximos y mí-nimos correspondientes a los actuales topes de compa-tibilidad. – Cuando no sea posible cubrir las necesidades de profe-sores con cargos totales (de tiempo completo) se podránorganizar cargos parciales equivalentes a equis horas re-loj semanales, distribuidas en tres días semanales como


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mínimo. La carga horaria será tal que no hará posible queun profesor tenga dos cargos parciales.– El profesor de cargo parcial tendrá a su cargo como má-ximo equis grupos de alumnos. Estos cargos permitirántambién la inclusión de horas de trabajo institucional,dentro de los marcos establecidos en estos puntos..Sólo después de que no sea posible conformar más cargoscompletos (totales) en un establecimiento en función dela incompatibilidad de los espacios curriculares, se con-formarán los cargos parciales.

2. No deben implicar una profusión exagerada de alumnospara el docente.– Se acordará también el máximo de espacios curricularesque cada profesor tendrá a su cargo. Se debe privilegiar laasignación mayor de espacios curriculares y menor canti-dad de grupos, o sea que, ante la opción, es preferible unamayor cantidad de espacios y una menor cantidad de gru-pos. Los espacios curriculares tenderán a ser afines31,contemplando las competencias específicas del docente.

3. Tienen como característica que implican trabajo tradicio -nal de clase frente a alumnos pero también trabajo insti -tucional de desarrollo de proyectos.– Todo cargo incluye tiempo destinado a trabajo institu-cional, pero este tiempo no es del cargo sino de la institu-ción. Para el promedio de la institución, este tiempo nopodrá superar el 15% del tiempo asignado a la totalidadde los espacios curriculares. En el caso de que la escuela


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31 En los establecimientos pequeños se puede dar la necesidad de que, paracumplir con el horario de los cargos, los profesores deban juntar espacios pocoafines. Esto no es lo deseable, pero es lo que ocurre ya en este momento enque, por la carencia de oferta de profesores, muchas veces un profesor que tie-ne tiempo termina tomando las asignaturas que están libres aunque no sean es-pecíficamente aquellas para las cuales está mejor preparado. Este es un tematotalmente desconocido, pero que debería ser discutido largamente por los di-ferentes pro y contras que presenta.

tenga sólo Polimodal (sin EGB3 ni TTP) y una sola sec-ción por año, el porcentaje de tiempo institucional podrállegar hasta el 20%32.– Debido a que las horas institucionales no son del cargo(de los profesores) sino de la institución, cada año sepueden redistribuir entre los profesores con cargo (total oparcial) de acuerdo con las necesidades de los proyectosinstitucionales.– Los proyectos institucionales pueden referirse a diferen-tes temas, como refuerzo de contenidos para grupos condificultad, capacitación docente, desarrollo de materialesde enseñanza, trabajo con la comunidad, etcétera, conte-nidos dentro del PEI de la escuela.

4. Una escuela se organiza con cargos totales y parciales, yademás con espacios curriculares.– Para cubrir los espacios curriculares que quedaran sinasignar se podrá asignar, para quien tenga un cargo par-cial, espacios curriculares adicionales, que se designaránen horas reloj. Se podrá asignar espacios curriculares a unprofesor hasta cubrir un máximo de las horas reloj sema-nales –incluyendo las horas de trabajo institucional– queconforman un cargo de tiempo completo.– Si una vez armada la planta orgánica funcional deacuerdo a estos criterios quedaran espacios curricularessin cubrir, éstos se asignarán en horas reloj. Tales espa-cios no podrán asignarse a profesores con cargo comple-to (por incompatibilidad horaria) ni a profesores con car-go parcial, porque ya llegaron a su incompatibilidad se-gún el punto anterior.


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32 No obstante, en la práctica en ninguna escuela, independientemente de sutamaño, se superó el 10% de las horas curriculares.

5. El sistema prioriza la posibilidad de que la escuela puedaasignar el personal de acuerdo con sus necesidades de or -ganización. El profesor tiene estabilidad en su cargo (to -tal o parcial), pero los espacios curriculares se reasignananualmente.– Un cargo total o parcial supone una carga de trabajo se-manal en un establecimiento, de equis horas reloj. Los es-pacios curriculares que se asignan al profesor pueden va-riar de ciclo lectivo a ciclo lectivo, pero manteniéndosedentro del área disciplinaria.– El cargo de tiempo parcial supone equis horas reloj detrabajo semanal. La cantidad de espacios curricularesagregados al cargo parcial puede variar de año en año in-crementándose o disminuyendo según las necesidadesinstitucionales y el perfil del profesor.

6. Ingreso a la docencia.– Se ingresa a la docencia con un espacio curricular (asig-nado en horas reloj) y se van incrementando espacios enel mismo establecimiento hasta llegar al cargo parcial. Só-lo cuando se ocupa un cargo (parcial o total) se tiene de-recho a horas institucionales.

Poner en marcha esta estrategia requiere de un procedimien-to prolijo en el cual se respeten los derechos de quienes hoyse desempeñan en la enseñanza, y se les ofrezcan opcionespara reacomodarse. No obstante, también requiere que quie-nes enseñan estén dispuestos a dedicar mayor cantidad detiempo a esta tarea para hacer posible un desempeño másprofesional en este aspecto.

Por esto es necesario acordar criterios para el movi-miento de personal de establecimientos educativos. Los as-pectos operativos deben plantear un procedimiento que abar-que dos instancias: la primera tiene que ver con determinar


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la planta funcional (POF) de cada establecimiento de acuer-do con el plan de estudios vigente, la cantidad de divisionesque tenga y el plus de 15% de horas extra clase para asignara los cargos; la segunda se refiere a establecer los procedi-mientos para la asignación del personal a la POF.

A partir de estas ideas generales, y con el aporte de losprocedimientos detallados que se utilizaron en el caso de laProvincia de San Luis, se podrían realizar ejericios de simu-lación a partir de las realidades de las distintas provinciaspara avanzar en este aspecto. Estos ejercicios permitiríantambién conocer las ventajas o desventajas de diversas es-trategias como, por ejemplo, si es mejor que exista un perío-do de transición en el cual los profesores vayan optando o sidebe realizarse de manera conjunta, si es posible dividir unaprovincia grande por regiones, o si es mejor considerar todoel territorio de una vez.

Como todas las otras propuestas presentadas en estetrabajo, implica indudablemente una tarea ardua, que tendrásus defensores y sus detractores y que requerirá de muchafuerza y dirección política para llevarla a la práctica. Pero setrata, sin duda, en todos los casos, de medidas que avanzanen la ruptura estructural de muchos de los problemas denuestra educación que se han venido arrastrando duranteaños. Tengamos fe en que en algún momento de nuestra his-toria será posible juntar los “saber hacer”, los “poder hacer”y los “querer hacer” que permitan que la educacion argenti-na camine hacia la calidad con equidad en un marco de uni-dad nacional.


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Desigualdades sociales y desigualdadesescolares en la Argentina de hoy.Algunas reflexiones y propuestas

Inés Dussel

Vamos a comenzar nuestra reflexión con algunas ideas ini-ciales sobre la desigualdad social y educativa en la Argenti-na actual. Creemos que pocos temas concitan tanto consensocomo el señalamiento y la denuncia de las desigualdades ylas injusticias. Todos, o casi todos, estamos de acuerdo enque no son buenas ni saludables las escenas de pobreza y demarginación que vemos a diario en los noticieros. Este con-senso está fundado, a nuestro entender, en una suerte deigualitarismo plebeyo que permeó a la sociedad argentinapost-peronista (cf. Ferrer, 2003), pero también en la más re-ciente crisis económica y política, cuyos efectos arrasaron ala par con las instituciones y con los ahorros y las estrategiasde amplios sectores de la población. Podría decirse que parala mayoría de los argentinos, la igualdad es un valor y la in-justicia un problema; sin embargo, pareciera también que loque últimamente nos volvió más receptivos a la igualdad esla desgracia, es estar todos y al mismo tiempo igualmente de-samparados en la intemperie –tomando la imagen de Halpe-rín Donghi.

Hay en esta “estructura de sentimientos” igualitarista yfatalista un elemento potencialmente productivo: la tan men-tada “solidaridad con los que sufren” viene de esta empatía,y sin dudas los años 2002 y 2003 vieron muchos más movi-mientos solidarios que la década anterior en su conjunto. Pe-ro hay otros componentes, que identificamos con cierto fata-

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lismo político y social, que tienen consecuencias más preocu-pantes. Si en las sociedades capitalistas desarrolladas hayuna convicción extendida de que la suerte económica y socialde cada uno está vinculada a sus méritos y habilidades per-sonales, en la nuestra, por el contrario, y vinculado a estahermandad en la desgracia, más bien prima un cierto deter-minismo sociológico que afirma que poco importa lo que ha-gan los individuos para cambiar ese estado de cosas. [Con-viene destacar que esta irrelevancia de la acción individualno se extiende a la acción de los políticos ni a la del “Estado”–concebido como una entidad supra-social que está por fue-ra y por encima de todos–. De ellos se espera todo, o nada.]

Partiendo de esta “estructura de sentimientos”, sosten-dremos que pensar en las desigualdades en el sistema edu-cativo nos pone frente a estas dos cuestiones simultánea -mente: qué pasa con la afirmación de la igualdad ennuestra sociedad, cómo se procesó históricamente estaaspiración , qué efectos tuvo o no tuvo, y cómo debería pro-cesarse de mejor manera en el sistema educativo actual paratener efectos más justos y democráticos; y también, qué sehace con la acción individual y colectiva , cómo se repien -sa el lugar de la política general . Creemos que intervenir enuna dimensión sin pensar en la otra no logrará efectos dura-deros sobre las dinámicas y comportamientos institucionalese individuales, que es lo que finalmente puede abrir paso aotras relaciones sociales, económicas y políticas.

Esta consideración de la intervención al mismo tiemposobre algunas características más “estructurales” de la desi-gualdad y las estrategias de acción políticas de las institucio-nes y los sujetos se apoya, al menos parcialmente, en discu-siones recientes sobre la desigualdad en las sociedades con-temporáneas. El trabajo de Charles Tilly (2000), por ejemplo,la entiende no como un estado definido de una vez y parasiempre, sino como relaciones perdurables y fuertes que se


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establecen entre sujetos y que abarcan diferentes ámbitos: lariqueza, los ingresos, las oportunidades vitales y laborales, elgénero, la etnia, la edad, la región geográfica, entre otros as-pectos. La desigualdad persistente necesita de vínculos demutua conexión e interacción: no es por desconocimientoque se actúa en forma diferente con “los desiguales”, sinopor el reforzamiento y la reiteración de dinámicas o mecanis-mos sociales excluyentes.

El carácter relacional de la desigualdad lleva a pr e-guntarse por el conjunto de la sociedad y no solamentepor la frontera que demarca a los incluidos de los exclui -dos. No es un problema topológico que se resuelva corriendoesa frontera para acá o para más allá; más bien, es un pr o-blema político y social que está en el corazón de las ins -tituciones y las subjetividades . En 1973, cuando comenza-ba a resquebrajarse el Estado de Bienestar, Albert Hirschmanse preguntaba en qué condiciones la gente tolera una inequi-dad creciente, y cómo debían contabilizarse las esperanzas ysentimientos en las ecuaciones económicas. Las respuestasno tienen mucho que ver con variables puramente económi-cas: la creencia de que a mayor crecimiento económico, ha-bría un efecto “derrame” sobre el conjunto de la población ymayor igualdad en la distribución de ingresos, se vio des-mentida por la experiencia de los ´90 en América Latina y Ar-gentina, donde hubo crecimiento económico con crecimientode la desigualdad (Hoffman y Centeno, 2003). Mucho máscerca nuestro, Beatriz Sarlo afirmaba que “[n]os acostum-bramos a que la sociedad argentina sea impiadosa. Ése es unverdadero giro en un imaginario que, hasta hace no tantosaños, tenía al ascenso social como una expectativa probablepara casi todos.” (Sarlo, 2001: 133).

Al respecto, no está de más revisar algunos datos pro-vistos en octubre del 2002 por el SIEMPRO (Sistema de In-formación, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales),

Desigualdades sociales y desigualdades escolares...

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organismo que depende de la Presidencia de la Nación, segúnlos cuales el 72% de los chicos menores de 12 años vive enla pobreza. Entre los 6,3 millones de niños, los menores po-bres suman 4.538.000, siendo indigentes 2.450.000. Enciertas zonas del Conurbano y Noreste del país la pobreza in-fantil llega al 82%. En la Capital y Gran Buenos Aires, la po-breza infantil es del 72%, mientras la indigencia abarca al38%. Si bien las últimas estadísticas del 2003 indican ciertaregresión de esta situación, los índices aún son alarmantes.

Creemos que la crisis que estalló en diciembre del 2001marca una ruptura con ese acostumbramiento a la impie -dad de las cifras a las que hacía referencia Sarlo, pero estápor verse si hay todavía recursos, simbólicos antes que ma-teriales, como para revertir este avance de la dualización dela sociedad. Entre otras cosas, hace falta dejar de ver sólo ci-fras y vincularse con el sufrimiento propio y de los otrosfrente a la desigualdad. Parece necesario avanzar en cons-truir otra relación con los otros con algún ideal de universa-lización y de igualdad entre los seres humanos. Ésa es unatarea social, política y pedagógica de primera importancia.

Muchos de nosotros vivimos situaciones cotidianas enlas que se evidencian estas tensiones. Hace poco, circ u l a n d oen un taxi en un barrio marginal del conurbano bonaere n s e ,se acercó a pedir una limosna un chico descalzo y con un ojop resumiblemente infectado. El chofer, después de asegurarseque el auto estuviera bien cerrado, nos dijo: “seguro que esmentira lo del ojo, debe ser todo para pedir una moneda”. Po-dríamos pre g u n t a rnos: ¿por qué es necesario afirmar que elo t ro engaña o miente con ese dolor o sufrimiento? Cuandomás del 70% de la población infantil es pobre, ¿qué se volvióintolerable mirar? ¿Qué se volvió invisible o inmodificable?P a reciera que hay una parte de la sociedad argentina que en-contró maneras de que ese dolor no le resulte insoportable, yque pasan por culpabilizar, criminalizar, extirpar –si es posi-


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ble totalmente– al otro que lo evidencia. Creemos que es eneste plano donde hay que interv e n i r, volviendo a “reponer elespanto” –al decir de Filmus– sobre la exclusión y el fracasoe s c o l a r, volviendo a dejarse conmover por el sufrimiento pro-pio y de los demás, abriendo paso a la acción política para re-parar las injusticias, y apuntalando tanto material como polí-tica y simbólicamente un horizonte más igualitario.

Viejas y nuevas desigualdades educativas

Repensar la relación entre sistema educativo y desigualdadimplica también mirar hacia adentro de la acción escolar. Hayque destacar que la relación entre sistema educativo y de -sigualdad en la Argentina de hoy es compleja, y que ellohace que no alcance con expandir el sistema escolar tal comohoy existe sin cambiar otras condiciones organizativas, cu-rriculares y de funcionamiento. Nos parece importante plan-tear una comparación con otras experiencias internacionales,analizando las características que nos asemejan y nos dife-rencian en cuanto a la relación entre educación y desigualdaden otros sistemas educativos contemporáneos.

Del lado de las semejanzas , puede decirse que todas lassociedades democráticas modernas se asientan sobre unatensión entre la “destrucción continua de las jerarquías”(según la clásica afirmación de Alexis de Tocqueville), estoes, una tendencia igualitaria, y la afirmación de la desi -gualdad de bienes y poderes que caracteriza a las socieda-des capitalistas. La diversidad de experiencias de cada unode estos países muestra que esta tensión puede resolverse demaneras muy diferentes en cada caso, pero lo cierto es quehay siempre una tensión, por momentos amortiguada y pormomentos explosiva, entre ambos polos, que está en la basede la relación entre el sistema educativo y la sociedad. Por


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ejemplo, François Dubet (2003) argumenta para Francia queel sistema escolar pudo convivir en forma relativamente ar-mónica con esa tensión mientras se expandieron las oportu-nidades económicas y sociales. La escuela republicana del si-glo XIX y XX podía al mismo tiempo sostener la promesa deinclusión y ser también meritocrática y excluyente porquehabía otras medidas sociales que garantizaban la inclusiónsubordinada de esos excluidos escolares. Los jóvenes teníanempleo sin importar sus cualificaciones escolares y nadie cul-paba a la escuela por el desempleo. Con la transformación dela economía y la sociedad a lo largo del siglo XX, también setransformó la relación entre la sociedad y la escuela; la ma-sificación, paralela a la contracción del mercado de empleo,pone más peso sobre la escuela, y los más descalificados des-de el punto de vista de la escolarización tienen muchas máschances de ser excluidos sociales que antes.1 Las miradas,entonces, se ponen sobre la escuela, y se le pide que desarro-lle toda una batería de programas y estrategias para cumplirmejor su función igualadora.

Del lado de las diferencias con estas experiencias inter-nacionales, puede señalarse que en la Argentina hay condi-ciones económicas, políticas y sociales específicas que hacenque la desigualdad educativa se “decline” en forma singular,y que esa tensión haya tenido otros desarrollos y efectos queen los países centrales. Históricamente, también en la Argen-tina “le tocó” al sistema educativo la tarea de construir laigualdad. Desde Sarmiento y Roca en adelante, con el puntomáximo del primer gobierno peronista, la escuela tuvo a sucargo producir un sujeto nacional homogéneo e integrado,desde los contenidos escolares, los docentes, los horarios de


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1 El argumento de Dubet (2003) toma en cuenta muchas otras dinámicas paraexplicar la transformación del vínculo, que por motivos de espacio aquí no sereproducen.

clase, la copa de leche, la cooperadora escolar y los guarda-polvos blancos. El “ethos” de la escuela republicana pen -só la igualdad como la inclusión homogeneizante de to -dos y cada uno de los niños y de sus familias . La diferen-ciación por cualquier otro motivo que no fuera el de las capa-cidades intelectuales estaba mal vista, y era condenada. Lointeresante es que esta afirmación de la igualdad fue relati-vamente independiente de sus resultados económicos, políti-cos y sociales; aún hoy, a diferencia de Francia o los EstadosUnidos, pocos culpan a la escuela de no conseguir trabajo, ode la decadencia argentina, y, aun cuando se le dé crédito ala acción de la escuela para mejorar las condiciones de vidade cada uno, no se la identifica como parte del problema delpaís sino como su solución.

Es bien conocido que, pese a la retórica y al “ethos”igualitario, el sistema educativo argentino sostuvo for -mas de integración escolar diferenciadas que perpetua -ban las diferencias sociales . La denuncia de circuitos o seg-mentos diferenciados de escolarización para los distintossectores sociales que hicieron estudiosos y políticos en losaños ’70 y ’80 quebró el mito de la igualdad de oportunida-des. No bastaba con abrir las puertas de las escuelas y ex-pandir la matrícula; era necesario interrogarse también sobrequé pasaba en su interior, qué efectos de distribución de lasoportunidades se daban dentro del sistema educativo entreescuelas de mejor y peor calidad, entre modalidades de ense-ñanza y entre las propias expectativas de las familias.

En los años ’90, paralelamente a las reformas estructu-rales de la economía y del Estado, se desarrollaron políticaseducativas compensatorias que buscaron aliviar ciertosefectos, que algunos analistas califican como “contracícli-cas”, porque iban a contramano del ciclo regresivo más ge-neral (Feijoó, 2002). En esta década se produjo una expan-sión de la matrícula escolar muy significativa, sobre todo a


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nivel medio, si bien se mantuvieron muy altas las tasas deabandono y repitencia escolares. Dentro de estas políticas, lamás notable fue el Plan Social Educativo, que llegó a abarcara más del 50% de las escuelas del país. En su conjunto, di-bujaron un sistema escolar que dejaba atrás la ilusión de po-líticas universalistas emancipadoras y las reemplazaba poracciones compensatorias focalizadas (Tiramonti, 2001). Dealguna manera, y más allá de la voluntad de sus gestores, ladistribución de recursos materiales y la capacitación docentefuncionaron como paliativos a una situación desigual sobrela que, se afirmaba, poco podía hacerse. A diferencia de al-gunas políticas de acción afirmativa o discriminación positi-va realizadas en países centrales en relación con sectores tra-dicionalmente excluidos, por ejemplo la integración de lasminorías étnicas al sistema de educación superior en losEEUU a partir de los años ’60, estas políticas focalizadas nointerrogaron las condiciones institucionales y sociales queproducen la exclusión ni se propusieron exceder la forma dela caridad pre-política o del clientelismo político (Auyero,2000). En ese sentido, sigue siendo necesario revisar su he-rencia en términos de cómo se pensó la desigualdad y cómose buscó aliviarla, qué subjetividades y horizontes se cons-truyeron, y qué vínculos se afirmaron con los “desiguales”.

Por otra parte, hay que señalar que a lo largo de las úl-timas décadas la desigualdad educativa siguió pensándo -se y “atacándose” en términos casi estrictamente econó -micos . Al respecto, hay que destacar que existe una discu-sión en la sociología actual sobre la definición de “viejas” y“nuevas” desigualdades. Fitoussi y Rosanvallon (1997) pro-porcionan buenos argumentos para pensar las desigualdadescontemporáneas en términos más móviles y flexibles que lasviejas divisiones de clase social o de posiciones de poder. Ha-blan de desigualdades estructurales y desigualdades di -námicas , y sostienen la necesidad de atender al repertorio


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variado de desigualdades que definen trayectorias completa-mente diferentes para individuos que pueden estar en unmismo quintil de ingresos. Entre ese repertorio, mencionanlas desigualdades geográficas, de género, de formas y estruc-tura del ingreso (salarial-no salarial), generacionales, las de-sigualdades de las prestaciones sociales, de acceso al sistemafinanciero, del sistema tributario, y las desigualdades de lossistemas locales de transporte, educación, salud, etcétera,que pueden facilitar o entorpecer las trayectorias individua-les. Estas desigualdades se vuelven a veces más insoporta-bles porque contradicen los principios de igualdad conocidos:la igualdad frente a los impuestos o frente a los sistemas fi-nancieros se ve cuestionada por las políticas prácticas quediscriminan y desigualan a los sujetos.

En esta dirección cabría también repensar la desigual-dad propiamente escolar y cómo interactúan las distin-tas dinámicas para conformar situaciones y fr o n t e r a smás inamovibles . Por ejemplo, la calidad de la experienciaeducativa que ciertas escuelas proponen no tiene necesaria-mente que ver con el origen social de la población a la queatiende; si bien puede observarse una correlación fuerte en-t re nivel de pobreza de la población escolar e índices de efi-ciencia y rendimiento de la escuela (Oiberman, 2002), enmuchos casos las escuelas se “salen” de lo previsto, por“ a rriba” o por “abajo” de la expectativa para ese sector so-cial. Uno de los efectos del declive de la regulación estatal so-b re las instituciones (cf. Dubet, 2002) es que las conductasy estrategias individuales o de los colectivos locales tienenmucho más peso que antes a la hora de determinar el ru m b ode las instituciones. A diferencia de quienes pregonan que elp roblema del sistema educativo argentino se resuelve conmayor autonomía escolar, la situación actual parecería indi-car que la actual “autonomía” (o funcionamiento escasa-mente regulado desde un Estado que perdió buena parte de


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su poder coercitivo, si bien pervive en las tradiciones y re g l a-mentaciones) abrió paso a situaciones muy heterogéneas enlas instituciones, que interactúan en formas complejas conlas desigualdades sociales más generales (cf. para el nivelmedio, Tiramonti, en pre n s a ) .


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Cuadro No. 1Tasa de Abandono Interanual* – 1999-2000

Porcentaje de alumnos que no se matriculan en el año lectivo siguiente.

División Político Territorial EGB 1 y 2 EGB 3 Polimodal

TOTAL 1,96 7,65 13,62BUENOS AIRES 1,24 6,98 15,16CAPITAL FEDERAL 1,11 6,74 11,02CATAMARCA 1,68 6,76 12,79CHACO 4,95 8,43 12,51CHUBUT 1,67 7,81 11,86CÓRDOBA 1,24 8,34 15,38CORRIENTES 4,73 5,63 9,37ENTRE RÍOS 2,19 6,87 10,68FORMOSA 3,80 9,60 16,55JUJUY 2,63 5,64 18,70LA PAMPA 0,50 5,66 9,91LA RIOJA 2,13 1,80 9,46MENDOZA 1,56 8,98 14,07MISIONES 5,41 13,32 12,35NEUQUÉN 1,95 10,66 11,84RÍO NEGRO 1,82 11,33 13,27SALTA 2,32 6,60 15,37SAN JUAN 2,78 9,98 10,19SAN LUIS 2,37 4,74 10,61SANTA CRUZ 0,30 7,88 12,58SANTA FE 1,40 3,68 9,67SANTIAGO DEL ESTERO 3,99 16,82 11,24TIERRA DEL FUEGO 0,74 17,80 12,21TUCUMÁN 1,50 15,08 13,42

* Fuente: Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Dirección Nacional de Información y

Evaluación de la Calidad Educativa.

En la Argentina, una de las desigualdades más persis-tentes es la político-territorial entre las provincias . Los in-dicadores más clásicos de eficiencia del sistema reconocenuna primera gran divisoria por regiones y provincias (vercuadros 1 y 2).


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Cuadro No. 2Tasa de Abandono Interanual*, 2000-2001

Porcentaje de alumnos que no se matriculan en el año lectivo siguiente.

División Político Territorial EGB 1 y 2 EGB 3 Polimodal

TOTAL 1,95 7,81 14,62BUENOS AIRES * 1,24 6,98 15,16CAPITALFEDERAL 1,15 4,03 9,42CATAMARCA -0,98 5,87 19,30CHACO 4,21 8,72 15,14CHUBUT 1,18 3,99 16,57CÓRDOBA 1,31 7,87 14,17CORRIENTES 4,41 9,46 19,54ENTRE RÍOS 2,30 5,72 11,76FORMOSA 2,29 7,66 18,55JUJUY 1,30 7,36 19,19LA PAMPA 1,03 6,78 10,63LARIOJA 2,74 11,94 13,52MENDOZA 1,94 9,94 15,68MISIONES 5,30 12,03 12,87NEUQUÉN 1,07 8,84 10,97RÍO NEGRO 1,39 11,02 13,49SALTA 2,55 5,41 14,69SAN JUAN 1,74 12,03 21,15SAN LUIS 1,74 10,35 18,30SANTA CRUZ 0,67 8,01 14,46SANTA FE ** 1,40 3,68 9,67SANTIAGO DEL ESTERO 5,80 19,97 22,16TIERRADEL FUEGO -0,20 -9,26 10,62TUCUMÁN 3,15 21,80 19,85

* Fuente: Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología, Dirección Nacional de Información y

Evaluación de la Calidad Educativa.

** Los datos de las provincias de Buenos Aires y Santa Fe corresponden al año 1999-2000 de-bido a que aún no están cerradas sus bases de datos.

También queda claro que, como sucede en Francia yotros países centrales (Fitoussi y Savidan, 2003), la desi -gualdad se cor re “hacia arriba”, hacia los niveles supe -riores de la escolaridad básica y post-básica .

Estos datos, que no comprenden los dos últimos añosen que, probablemente y debido al impacto de la crisis socio-económica, los indicadores podrían haberse agravado,muestran tasas de abandono alarmantes en muchas juris-dicciones, concentradas en el tercer nivel de la EGB y el Po-limodal. De nuevo, insistimos en que esta desigualdad nodebe pensarse como expresión de un mapa estático, como undato del paisaje (el Norte es pobre y el Sur es rico), sino co-mo la combinación de factores fisicos, económicos, polí-ticos y sociales. Pueden analizarse estas diferencias re g i o-nales y provinciales no solamente en términos del mapa deh o g a res con NBI insatisfechas del país, sino también del ma-pa político, de la estabilidad de los gobiernos pro v i n c i a l e s ,de las características de sus sistemas políticos y de la estru c-tura de la distribución del ingreso. Un estudio re c i e n t e( S c h a rg rodsky y Galliani, 2002) señala que la descentraliza-ción educativa mejoró los indicadores de rendimiento educa-tivo en las provincias con mejores administraciones fiscales,no encontrándose correlaciones fuertes con indicadores dep o b reza o partidos políticos gobernantes. Más allá de cómodefinamos la categoría de “buena administración fiscal”, loque parece evidenciarse es que el nuevo mapa de las desi-gualdades educativas contiene otros contornos que los dibu-jados únicamente por la distribución del ingreso. Cabría pre-guntarse si no habría que avanzar hacia f o rmas de medi-ción o monitoreo de la desigualdad más sutiles , que va-yan más allá de la unidad “provincia” y se interroguen so-b re las diferencias al interior de esos espacios, con sus con-figuraciones locales específicas.

También puede observarse que el “provecho” que los


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individuos pueden obtener de su experiencia escolar es -tá mediado por muchas otras variables además de su ori-gen social: habría que ver cómo interactúan en forma com-pleja la clase social, el género, la etnia, la localización geo-gráfica, la organización familiar, la situación de discapacidadprovisoria o permanente, e incluso cómo intervienen elemen-tos más coyunturales y provisorios como la posición que setenía en momentos específicos (por poner ejemplos recientes:si tenían ahorros bancarios o eran beneficiarios de préstamoshipotecarios durante la crisis reciente, si parte de la familiaestá desempleado según edad, género y sector, son factoresque alterarán las trayectorias sociales y probablemente edu-cativas). También habría que incorporar otros elementos quecada vez tienen mayor peso en la trayectoria vital de los jó-venes pobres: la experiencia con la justicia y la policía, y,más en general, con actividades ilegales . Investigacionesrecientes (Kessler, 2002; Bonaldi, 2002) dan cuenta que enlos últimos tiempos la mayor cifra de víctimas y victimariosde la violencia se ubica en la franja de los adolescentes máspobres. Esto aparece tematizado como “violencia e indiscipli-na escolar”, pero las estrategias de intervención deberíanmás bien asociarlo, según nuestro punto de vista, a políticasde integración social, cultural y económica.

En este marco de interacciones, otro de los elementosimportantes, y no siempre valorado, para la conformación detrayectorias desiguales, es la capacidad de proyectar y di -señar estrategias de las familias , lo que en gran medidadepende de su capital cultural pero también del capital social,de las redes sociales en que se inscribe. Una familia que pue-de visualizar la necesidad de realizar ciertas elecciones esco-lares para sus hijos en coyunturas específicas (ir a la escue-la privada prestigiosa del barrio, o cambiar de escuela si haycambios negativos, o demandar más atención de docentes ydirectivos) estará en condiciones de ocupar otros lugares en


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la distribución de bienes educativos que la que simplementerecibe lo que se le da sin conciencia de su capacidad de de-mandar (cf. Fitoussi y Savidan, 2003).

Una discusión interesante dentro de la sociología de laeducación actual es cómo se mide ese “provecho” que losestudiantes obtienen de la experiencia escolar . Hastaahora, muchas veces se midieron solamente los años de es-colaridad, las tasas de retención, abandono y repetición es-colares; y desde hace algunos años, también los logros o re-sultados obtenidos, esto es, lo que el alumno demuestra ha-ber aprendido. Esta última medida, según diversos estudios,está más influida por el nivel socio-educativo de sus familiasque por la acción escolar. Una observación de Bourdieu nosparece ilustrativa de este punto: “Se sabe que uno de losgrandes factores de la diferencia es la maestría desigual, por-que se transmite desigualmente (implícita o explícitamente)en la familia, las técnicas del trabajo intelectual y el arte deorganizar el aprendizaje. Las familias cultivadas (con alto ni-vel educativo) desempeñan un papel determinante: ellas or-ganizan el trabajo, enseñan a los hijos el arte de organizar sutrabajo, de organizar su tiempo, les dan los utensilios, losinstrumentos, las técnicas de trabajo. [...] hay cosas de lascuales todo el mundo hace como si todos las poseyeran,mientras que solamente algunos las dominan; por ejemplo, elhecho de saber tomar notas, el hecho de saber hacer una fi-cha, utilizar un diccionario, el uso de las abreviaturas, la re-tórica de la comunicación [...]. La tecnología del trabajo inte-lectual no solamente no se nos enseña sino que es menos-preciada” (Bourdieu, 1998: 170). Este conocimiento tan im-portante para tener éxito en la escuela y tan determinado porel capital cultural de las familias es, sin embargo, objeto deescasa o nula reflexión e intervención específica por el siste-ma escolar, que lo da por sentado.

Es decir, a los alumnos que provienen de hogares con


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alto nivel educativo, probablemente les vaya mejor indepen-dientemente de la acción de la escuela. Este indicador, enton-ces, no describe qué sucede en la escuela ni qué impacto tu-vo la enseñanza; y en ese sentido, corre el riesgo de reprodu-cir la pirámide cultural y social que se busca revertir con laspolíticas igualadoras, porque se tenderá a priorizar a los queobtienen buenos resultados que son, de alguna manera, losya favorecidos en la sociedad.

Una medida que se está proponiendo alternativamentees la de evaluar el progreso de los estudiantes (Rassool yMorley, 2000). El progreso se refiere a los cambios en eldesempeño de los estudiantes entre dos puntos, esto es,a logros obtenidos en un tiempo delimitado y vinculadoa la acción de la escuela y del trabajo en el aula . Toman-do un término de la economía, este progreso se describe co-mo el “valor agregado” por la escuela al punto de partida delos alumnos.

Es interesante observar algunas ventajas provenientesde considerar el progreso como el indicador de un buen de-sempeño escolar, que vale para el conjunto del sistema y nosólo para el alumno. Por ejemplo, estudios hechos en Ingla-terra muestran que, pese a los esfuerzos de inclusión de lossectores étnica y culturalmente marginados, el progreso quelos alumnos de estos grupos hacen en la escuela es signifi-cativamente menor que el que hacen los alumnos blancos yde clase media (Rassool y Morley, 2000). Esto estaría vincu-lado a las prácticas de enseñanza e institucionales, que tien-den a excluirlos por considerarlos menos capaces o indisci-plinados o in-gobernables. Es decir, medir el progreso permi-te poner a prueba algunas medidas políticas generales, y pre-guntarse qué impacto concreto están teniendo en el mejora-miento de los aprendizajes de los alumnos. También podríailustrar mejor cuál es el “repertorio de desigualdades” queestá operando en la producción del fracaso escolar, incluyen-


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do más información sobre las trayectorias individuales o decolectivos locales que las que actualmente tenemos.2

Al mismo tiempo que se interrogan y repiensan los efec-tos de las desigualdades sociales, estructurales y dinámicassobre los aprendizajes escolares, hay que reflexionar sobre laconstrucción propiamente escolar, pedagógica, de la de -sigualdad . La institución escolar no solamente reproduce lasdesigualdades sociales sino que produce sus propias marcasexclusoras (cf. Dubet, 2003, Duschatzky, 1999; para un aná-lisis histórico sobre esta construcción, Puiggrós, 1990). Enesta dirección, es necesario construir más información sobrelos “datos blandos”, no estadísticos sino de un registro cua-litativo, sobre las interacciones cotidianas al interior del sis-tema escolar y de las instituciones educativas, interaccionesque incluyen las que se dan entre los propios adultos, entrelos adultos y los niños y adolescentes, y dentro de los gruposde niños y adolescentes. La construcción del fracaso escolary la discriminación por la nacionalidad, la discapacidad o elorigen social son las maneras más conocidas en que esta de-sigualdad escolar se produce.

Estas cuestiones están estrechamente vinculadas a loque algunos analistas consideran perteneciente al ámbito dela psicología educacional o social y que nosotros preferimoscolocar dentro del marco de la formación ética y política delos educadores : la consideración de los otros, las expectati-vas frente a los alumnos, las relaciones con el poder y el sa-ber que se establecen al interior del aula, las formas de con-vivencia y de trabajo que se proponen. Estas son, a juicio demuchos actores del sistema, cuestiones centrales para repen-sar las formas en que la escuela se posiciona frente a la de-


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2 De acuerdo a la información disponible, la única jurisdicción que está desarro-llando algo similar es la Ciudad de Buenos Aires, que implementó un seguimien-to de cohorte en las pruebas de evaluación de la calidad entre 3er y 5to año.Los resultados aún no fueron comunicados.

sigualdad. Por ejemplo, habría que cuestionar las formas,viejas y nuevas, que muestran las maneras en que las escue-las niegan o vuelven invisible el problema de la desigualdad:el desaliento de la inscripción de ciertos sectores de la pobla-ción, la exclusión diaria de otros por la suciedad, el olor o laconducta, la subestimación de sus saberes o experiencias, ola culpabilización de las familias o de los chicos.3 Cabría pre-guntarse: ¿cuáles son los mecanismos específicamente esco-lares que operan produciendo las desigualdades escolares?¿Dónde están localizados? ¿Dónde y cómo se han vuelto máspersistentes? ¿En interacción con qué otras dinámicas pro-ducen esos efectos? ¿En qué actores y a través de qué formasconcretas lo hacen? ¿Qué lugar ocupan en ellas la enseñan-za y la transmisión de saberes? ¿Hay normativas al respec-to, y qué efectos tienen? ¿Cómo son cuestionadas o contes-tadas estas formas de desigualdad? ¿Qué normas, resguar-dos institucionales, códigos de convivencia o mecanismospodrían pensarse para revertirlos? Estas son preguntas sobrelas que sería necesario establecer programas de investigacióny de intervención. Sobre ello nos detendremos a continuaciónen la formulación de algunas propuestas concretas.


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3 Estas formas de exclusión pueden visualizarse, como puntas del iceberg, enlas denuncias que reciben organismos de defensa de derechos. Por ejemplo,el Foro de ONGs que luchan contra la discriminación recibió desde enero a ju-lio del 2001 un total de 867 denuncias por discriminación en la Capital Federal,de los cuales 97 casos (11.19 %) se registraron en el ámbito educativo, y 68casos (7.84 %) en discotecas, en ambos casos afectando a niños y adolescen-tes. También puede señalarse que durante el año 2001 el CELS (Centro de Es-tudios Legales y Sociales) recibió reiteradas denuncias por las dificultades en elacceso a la educación de los inmigrantes. En el ámbito de la Ciudad de BuenosAires se dictó la ley 203 que ordena la inscripción de los alumnos que lo solici-ten independientemente de su status migratorio. Sin embargo, esta ley es pococonocida y se continúa exigiendo a los inmigrantes requisitos que no están pre-vistos en la ley. Por otra parte, esta ley contemplaba la creación de un serviciode asistencia en la documentación que no ha sido puesto en funcionamiento.

Algunas propuestas de acción desde el Ministerio deEducación de la Nación

Lo que sigue son algunas ideas de estrategias de interven-ción sobre esta problemática, que no buscan cubrir toda lagama de acciones posibles sino listar algunos ámbitos de tra-bajo. Creemos conveniente pensar en un abordaje desdemúltiples áreas, pero al mismo tiempo hay que mostrarsu articulación global desde la política ministerial . Paraello, podría articularse un observatorio que produjera mate-riales periódicos sobre el estado de situación y las políticasque se están desarrollando, que ordenara y orientara el tra-bajo que se realice en distintas unidades del Ministerio y deotras organizaciones estatales y no estatales, y que promo-viera un debate y conciencia pública sobre el problema. Or-ganizamos las propuestas en cinco niveles o ámbitos de tra-bajo: la producción de conocimiento, la redistribución de bie-nes materiales y culturales, la formación docente, la organi-zación del sistema escolar y de las instituciones educativas,y la articulación de políticas intersectoriales de protección ala niñez y la adolescencia.

1. A nivel de la producción del conocimiento

Nos parece necesario en primer lugar producir más y mejorinformación sobre los efectos de las desigualdades socialesen las desigualdades escolares y también sobre las propiasdesigualdades escolares. Esta es una tarea que debería coor-dinar el Ministerio, pero a la que deberían sumarse las dis-tintas instituciones que producen conocimiento sobre la edu-cación (universidades y organizaciones académicas, institu-tos terciarios, fundaciones, entre otros).

Por ejemplo, hace falta mayor y mejor inform a c i ó ns o b re :


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a) los efectos de la crisis en el comportamiento de la ma -trícula escolar (tasas de retención y abandono, promo-ción interanual, corrimiento de matrícula del sector priva-do al sector público, gastos en salarios y otros rubros, en-tre otros).

b) los “contornos” más generales de la desigualdad edu -cativa : la distribución por provincias y regiones, por lo-calidades, nivel de ingresos, clima educativo familiar, gé-nero, etnia, modalidad educativa, entre otros aspectos.

c) los efectos de los programas que ya se llevaron a ca -bo o se están llevando a cabo , tanto a nivel nacional co-mo de las jurisdicciones, para paliar la desigualdad social.¿Qué estrategias específicas se desplegaron? ¿Qué produ-jeron? ¿Cuáles fueron sus resultados en términos de la in-clusión de sectores postergados? ¿Tuvieron impacto en lacalidad de los aprendizajes?

d) los aspectos más “blandos” de la construcción de lasdesigualdades : cómo influyen las distintas variables enla conformación de circuitos y segmentos educativos, có-mo se determinan las trayectorias escolares a nivel colec-tivo e individual, las estrategias familiares de elección ydemanda educativa, entre otros aspectos.

e) otro aspecto que creemos de fundamental importancia esdeterminar medidas en el progreso de los estudiantes ,que evalúen los cambios en el desempeño de los estu-diantes entre dos puntos, esto es, logros obtenidos en untiempo delimitado y vinculado a la acción de la escuela yal trabajo en el aula.

f) los efectos del curriculum escolar en la producción dedesigualdades sociales y escolar e s: ¿qué saberes se pri-vilegian en los diseños curr i c u l a res y cómo se posicionanlos distintos sujetos en relación con ellos? ¿Qué saberes seprivilegian en la interacción áulica diaria, que no necesaria-mente deben coincidir con los que proponen los diseños?


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2. A nivel de la redistribución de bienes materiales yculturales

Proponemos tres medidas centrales para vislumbrar un nue-vo horizonte más igualitario en el conjunto del sistema edu-cativo argentino:

a) piso salarial docente mínimo . Hoy existe una amplia de-sigualdad en los salarios que reciben los docentes argen-tinos, tanto entre provincias como entre sistemas y nive-les de enseñanza. La descentralización de la educación enlas provincias les otorga autonomía para fijar los salariosde sus docentes, y ello ha generado desigualdades muysignificativas que deben atenderse. Junto a la reglamen-tación sobre los días de clase obligatorios, se debería pen-sar en legislar un salario mínimo para los docentes quelos jerarquice y los valorice en su tarea.

b ) p rograma de becas escolares para EGB 3 y Polimodal ,los niveles de escolaridad con más problemas de re t e n-ción de matrícula. Los programas de becas ya existentesdeberían mantenerse y, en la medida de lo posible, am-pliarse. Evaluaciones realizadas hasta el momento (Rave-la, 2000; Gluz, 2001; y publicaciones del SIEMPRO) se-ñalan efectos dispares; por ejemplo, la generación de unadistribución del gasto educativo más equitativa, el incre-mento de la retención de los alumnos en el 8º y 9º añosde la escolaridad básica, y la ausencia de garantías decontinuidad y de mejoras evidentes en términos de la ca-lidad de los aprendizajes. Debería procederse a una nue-va reevaluación de sus efectos para reorientar los esfuer-zos y fortalecer su costado pedagógico, construyendo unared de escuelas que elaboraran proyectos significativos dee n s e ñ a n z a .

c) nuevas formas de distribución y producción de bienes


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materiales y culturales . Los programas compensatoriosdesarrollados a nivel nacional se pensaron más como ladistribución de equipamiento y libros que como una re-distribución de experiencias culturales y productivas di-versas y plurales. La igualdad en la enseñanza se pensócon una vara homogénea, en muchos casos muy endogá-mica a la misma cultura escolar (ver más abajo algunaspropuestas al respecto en el punto 4.e). En esta dirección,nos parece importante proponer experiencias igualmentericas para distintos circuitos y segmentos educativos, quetengan que ver con el acceso a la cultura no escolar, conla posibilidad de leer otros textos y materiales de la cultu-ra, tener acceso de primera mano al teatro, al cine, a mu-seos, a videos o a intelectuales o artistas que puedan en-riquecer las perspectivas sociales y culturales locales, ytambién con la posibilidad de ser productores y creadoresde bienes de distinta índole. La articulación con coopera-tivas puede ser fértil para pensar en otras interaccionescon saberes vinculados al trabajo y con otras redes socia-les. Sería deseable una articulación importante con gru-pos artísticos y culturales locales, y otra circulación, nocentralista, de las producciones culturales de distintas re-giones. Es fundamental también darles un lugar a los sec-tores más marginados como productores o creadores decultura, promoviendo la realización de talleres de teatro,música, danza, cine, etcétera.

3. A nivel de la formación docente

La desigualdad es también desigualdad en la calidad del tra-bajo docente, y ello no sólo tiene que ver con los reconoci-mientos salariales sino con las formas de organización deltrabajo pedagógico, y con la relación con el saber y con losotros que se establecen en la institución educativa.


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a) repensar los contenidos de la formación inicial . Seríadeseable que se recoloque a la igualdad en el centro de laenseñanza, no pensando en una formación docente seg-mentada para excluidos y otra para incluidos, sino propo-niendo otras visiones de conjunto sobre el sistema y so-bre las posiciones y responsabilidades específicas de losdocentes en él. Es importante renovar esos contenidos,discutiendo cuáles son los saberes básicos que deben te-ner los niños y adolescentes argentinos hoy, cuáles sonlas adaptaciones curriculares que deben realizarse, quémárgenes de libertad se otorgan a las instituciones y losdocentes para el trabajo áulico, entre otros aspectos. Pen-sar en igualdades complejas puede contribuir a pasar dela visión de una cultura homogénea, de la sanción de for-mas unívocas de enseñanza y aprendizaje, a un replanteomás democrático y más justo también en términos de latransmisión cultural que se realiza repensando las rela-ciones que se establecen con otras formas y ámbitos de laproducción cultural.

b) la formación docente debería incluir específicamenteun aspecto más claramente político y ético sobre la r e-lación con los otros, la diferencia y la desigualdad . Amodo de ejemplo, proponemos el reciente libro de RichardSennett (2003), quien, reflexionando sobre la importan-cia del respeto en un mundo de desigualdad, señala quela compasión y la filantropía pueden ser acciones que hie-ran profundamente al otro, profundizando la desigualdady no aligerándola. Se inclina por formas democráticas desolidaridad que para él serán siempre más dubitativas,menos espontáneas, porque estarán rondadas por las pre-guntas sobre la justicia de nuestro acto, el desinterés deldonar, la posición en que se coloca al otro. Estas pregun-tas sobre la justicia y la igualdad no se contestan de unavez y para siempre, y por ello deberían estar presentes en


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todas las acciones pedagógicas; la formación docente de-bería ser uno de los primeros espacios que las plantee, ytambién deberían pensarse formas de trabajo continuadasen las instituciones escolares sobre los desafíos que pre-sentan. Por otra parte, el trabajo sobre el pluralismo y lajusticia forma parte también del trabajo curricular más ge-neral, de una apertura cognitiva y afectiva a los otros, ala diferencia y a la pluralidad de perspectivas que confor-man el conocimiento. Como maestros y profesores, escentral en la tarea docente percibir cómo uno se conmue-ve diariamente por el encuentro con el saber, y cómo setransmite esta pasión y esta curiosidad a los alumnos.Eso da cuenta de la relación con los otros y de la relacióncon el saber al mismo tiempo.

c) finalmente, también debería hacerse especial hincapié entrabajar sobre las percepciones y estrategias frente alfracaso escolar . En primer lugar, volviendo a considerar-lo como un problema desde la óptica de las institucionesy los actores involucrados, y no sólo como un dato exte-rior, natural e inmodificable. Es aquí donde el fatalismodel que hablábamos al principio de este trabajo se hacesentir con mayor fuerza. Los docentes y las escuelasconstruyen categorías que “explican” y “naturalizan” elfenómeno de la desigualdad y la exclusión escolares: sonlos “históricos”, los que no deberían estar ahí, los chicos-problema, los indisciplinados o violentos. Desde distintasvisiones, las psicologías y pedagógicas socio-constructi-vistas aportan elementos para pensar en la interacciónentre estrategias institucionales de enseñanza y estrate-gias individuales de aprendizaje (Braslavsky, 2004).Emilia Ferreiro apunta que la tendencia ha sido a consi-derar el fracaso como un fracaso del aprendizaje y no dela enseñanza, es decir, es responsabilidad del alumno, alque se acusa de débil, inmaduro o disléxico, o del entor-


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no familiar, al que se acusa de tener un déficit cultural,pero “nunca se asume que la escuela puede ser responsa-ble de esta situación”. (Ferreiro, 2001:83-84). De nuevo,se trata de trabajar al mismo tiempo sobre las disposicio-nes y sensibilidades éticas y políticas y sobre la formaciónpedagógica para producir formas de trabajo pedagógicomás enriquecedoras y pluralistas, atentas a la diferenciapero preocupadas por atacar las raíces de la desigualdadsocial y cultural.

4. A nivel de la organización del sistema escolar y de las instituciones educativas

Sería deseable que los programas de intervención no restrin-gieran el fenómeno de la desigualdad a espacios geográficosespecíficos. Según Dubet, una de las limitaciones de las es-trategias prevalecientes en este ámbito es que la desigualdadse volvió equivalente a atender ciertos barrios, ciertas zonas,incluso ciertas provincias (Education Action Zones, ZEP,ZAP, etcétera.) (Dubet, 2003). Por el contrario, parece nece-sario volver a pensar en el sistema escolar en su conjunto, yaque es la relación entre los incluidos y los excluidos lo quedefine la exclusión (Tilly, 2000).

En este sentido, parece fundamental proponer formasde interacción y cruce diferentes a las trayectorias previsi-bles. Aun cuando se planteen políticas de discriminación po-sitiva, o de acción afirmativa, nos parece fundamental:

a) que estas políticas estén claramente definidas en tér -minos de justicia social, de reconocimiento de una in -justicia de base , y no en términos de una acción caritati-va; esto es más en un plano simbólico, pero igualmenteimportante para determinar la visión de conjunto que tie-ne todo el sistema educativo sobre el tema.


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b) que las políticas contengan en sí mismas formas deinteracción y de cruce con otras instituciones escola -res y no escolares , de manera que no se constituyan enenclaves separados del resto. Por ejemplo, políticas de be-cas para promoción de estudiantes a otras experienciaseducativas, políticas de circulación de la población docen-te, políticas de alfabetización digital y mediática en me-dios sociales desfavorecidos, políticas de promoción cul-tural de las zonas, entre otros aspectos.

c) que se propongan políticas curriculares que manten -gan el horizonte igualitario sin dejar de atender a la es-pecificidad de las problemáticas. Creemos que es necesa-rio proponer mayores márgenes de acción curriculares pa-ra docentes y escuelas, y mayores medios didácticos y pe-dagógicos que permitan ejercer esos márgenes en mejorescondiciones, para que la diversidad sea una experienciaenriquecedora y no un confinamiento a los límites de loque hay o de lo que es posible pensar hoy en condicionesde mucha pobreza.

d) que se propongan marcos normativos que promuevanla tolerancia y la inclusión . Si bien las normas no van aresolver el problema de la igualdad, constituyen puntosde apoyo importantes para que las familias y los actoreseducativos puedan demandar por sus derechos a unaeducación de calidad, democrática y no discriminatoria.Un elemento a considerar especialmente son las condicio-nes de admisión en las escuelas, para evitar que se pro-duzca una segregación velada de matrícula; y también lascondiciones de promoción de los alumnos, su derivacióna otras instituciones, y las clasificaciones que se convier-ten en estigmas excluyentes.

e) que se replantee la cultura escolar y se proponganotros modelos de institución escolar, de trabajo peda -gógico y de articulación con el/los afueras de la es -


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cuela (comunidad, familias, sociedad civil, empresas,etcétera). La escuela fue pensada tradicionalmente comouna cultura y un espacio homogéneo y homogeneizante.La formación de una ciudadanía letrada fue central parael desarrollo de los estados nacionales latinoamericanosdel siglo XX, pero esta ciudadanía no fue pensada en tér-minos plurales. Como lo señalan reconocidos historiado-res, “la convicción de que toda sociedad debía estar nece-sariamente orientada hacia el progreso, y que este últimosólo era alcanzable a partir de poblaciones compactadas,con intensos ideales colectivos, cuyo grado de desarrollocultural y asimilación étnica estuviese definido por lospeldaños más altos de una jerarquización construida alritmo de la expansión occidental, no fue puesta en cues-tión por un larguísimo período” (Quijada et al, 2000:31).El currículo que se diseñó a fines del siglo XIX estuvocentrado en conceptos como homogeneidad cultural yneutralización de la diferencia (McCarthy, 1998). Estacultura escolar se conformó en una verdadera gramática(Tyack y Cuban, 1995), entendida como conjunto de re-glas que define las formas en que las escuelas dividen eltiempo y el espacio, clasifican a los estudiantes y los asig-nan a clases, conforman el saber que debe ser enseñadoy estructuran las formas de promoción y acreditación. Es-tas formas son, según Tyack y Cuban, un sustrato de al-ta estabilidad en el tiempo y el espacio, estableciendo quése entiende por escuela, por buen alumno y buen docen-te, y qué resiste a buena parte de los intentos de cambio.Muchos reformadores se preguntan hoy por qué fracasanlas reformas (cf. Viñao Frago, 2002); creemos que la no-ción de gramática escolar permite interrogar ese “fondo”de reglas que perduran y que determinan la manera enque las escuelas, sus docentes y alumnos, y también lospadres y otros miembros de la comunidad escolar, entien-


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den qué es la educación y cómo debe mejorarse. En estesentido, pluralizar tanto los contenidos como los formatosde la escuela y sus relaciones con el afuera, con otras for-mas de producción cultural, nos parece fundamental paratransformar esa gramática que resiste a los cambios.

5. A nivel de la articulación de políticas con otrosministerios

Finalmente, creemos que es importante articular p o l í t i c a sde protección a la infancia con otros ministerios y or g a-nismos no estatales , que abarquen desde la distribución decomida y atención de salud al otorgamiento de documentosde identidad y a la protección contra la violencia social, in-cluyendo el abuso policial, que es un problema de primeramagnitud para los jóvenes de sectores socioeconómicosm a rg i n a d o s .

En especial, nos preocupa pensar en políticas de protec-ción para la infancia y adolescencia abandonada, desfavore-cida o postergada. Estos son los sectores que hoy están in-gresando a la vida escolar con desventajas muy considera-bles en muchos aspectos, que los lleva a circuitos de exclu-sión temprana y que los condena a una vida marginal, almargen de bienes y servicios y también al margen de la ley.En este sentido, deben seguirse con mucha atención los da-tos que proporciona el CELS y la Correpi sobre los circuitosde exclusión social y la criminalización de los jóvenes pobresen dos sentidos: desde el abuso policial que los convierte ensospechosos por su apariencia física o lugar de vivienda, ydesde las opciones vitales y laborales disponibles, que losempujan a la ilegalidad. Es importante replantear el discursode la seguridad ciudadana dentro de un nuevo horizonte másigualitario, que des-criminalice la pobreza y ofrezca alterna-tivas y ganancias en una vida bajo la protección de los adul-


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tos y el amparo de la ley. En otras palabras: debemos demos-trarles a estos niños y adolescentes que hay algo por ganar,no necesariamente material, en esta protección. Hay que vol-ver a instalar conciencia y responsabilidad en la sociedadfrente a esa deuda.

A modo de cierre, queremos señalar que una encuestareciente publicada por el diario Clarín muestra que la pobla-ción espera que la situación de la educación mejore, con unnivel de expectativas que excede las que se depositan en laeconomía y la política. Esta esperanza que se pone en la edu-cación también genera más demandas. Sería deseable queesta esperanza y esta expectativa puedan movilizarse parauna verdadera re-forma del sistema educativo, esto es,volver a darle forma al sistema escolar, repensando laidea de igualdad homogénea e incorporando formas deigualdad más complejas, dinámicas y plurales . Es impor-tante desarrollar nuevas sensibilidades y disposiciones haciala desigualdad, en los políticos, en los pedagogos y en las fa-milias, contribuyendo a que vuelva a resultar intolerable, aque el dolor de los demás nos vuelva a conmover y a que esaconmoción nos decida a renovar el compromiso social conuna sociedad más democrática y más justa.


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Propuestas para mejorar el sistema educativo.Un futuro para la Argentina del siglo XXI

Silvina GvirtzGabriel Petrucci

Introducción

La Argentina de los primeros años del siglo XXI se encuen-tra transitando una etapa crítica en relación con la posibili-dad de mantener un sistema educativo que cumpla eficiente-mente con sus objetivos de calidad y de equidad. Como seña-la Tedesco (1986), la discriminación que antes se hacía ex-cluyendo a la mayoría de la población del sistema, comenzóa producirse, a lo largo del siglo, a partir de la distribucióndesigual del bien educativo dentro del sistema.

Hoy, la discriminación educativa en Argentina1 adquie-re nuevas implicancias y características, pues se inserta enun contexto socioeconómico diferente: el de una mayor desi-gualdad y exclusión social. La formación de circuitos diferen-ciados de calidad no es solamente una “falla” del sistemaeducativo. De hecho, parte de las críticas hacia nuestro siste-ma educativo harían bien en dirigirse a los procesos y políti-cas económicas y sociales que hicieron posible una sociedadcon tanto desempleo, tanta desigualdad y tanta pobreza(Llach, Discurso de incorporación ACAEDU, 2004).

Si bien en comparación con los otros países de América

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Los autores agradecen la colaboración de Annie Mulcahy.1 Concepto tomado del título del libro de Cecilia Braslavsky (1985).

Latina2, el sistema educativo argentino tiene una amplia co-bertura, esto no significa que su tránsito sea exitoso. Los in-dicadores de no promoción, repitencia, abandono interanualy sobreedad muestran que, además de una baja calidad, elsistema educativo tiene una escasa capacidad de retención yconsecuentemente no logra incluir en los niveles más altos amuchos niños y jóvenes.

Las propuestas que realizaremos a continuación tienencomo objetivo mejorar algunas condiciones necesarias, aun-que no suficientes, para un buen funcionamiento del siste-ma, ya que la equidad no es un problema que se resuelva conrespuestas técnicas, debe ser una meta política.

Dado que nosotros no vamos a definir aquí más quemetas muy generales (garantizar una educación de calidadpara todos hasta la finalización del Polimodal), ya que cree-mos que éstas tienen que debatirse socialmente y consen-suarse, procurraremos presentar propuestas que permitancrear las condiciones, las bases para que la equidad y la ca-lidad sean objetivos posibles. A continuación plantearemostres pilares básicos que debería considerar el proceso de me-jora. Estos son:

1. Redefinición de las funciones y de la toma de decisionesde los organismos de gobierno del sistema. La propuestatrabaja sobre la desburocratización de los procesos efecti-vos en la toma de decisiones. Creemos que esto facilitaríauna mayor eficacia en la gestión y, también, posibilitaríala generación de mecanismos más confiables de asigna-ción de recursos.

2. Redefinición del espacio de la escuela como centro socio-


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2 Teniendo en cuenta la escolaridad obligatoria en la Argentina (nueve años), laescolaridad promedio alcanzada por la población es de 8,5 años, superando elpromedio de América Latina, que es de 5,9 años (Banco Mundial, 2003).

educativo y comunitario: se trata de pensar la escuela co-mo una institución capaz de contribuir a la modificaciónde las condiciones de educabilidad. La escuela de hechoya asume un rol que complementa y sostiene su tareaprincipal: la pedagógica. Pero asume dicho rol como ajenoa su función específica. Nuestra propuesta apunta a quela asuma formalmente, no sólo como acción compensato-ria, sino como política formativa, involucrando al conjun-to de actores institucionales y comunitarios necesarios yfacilitándole a la vez las condiciones para que no descui-de su rol fundamental, garantizando, entre otros objeti-vos, el aumento de horas de clase.

3. Igualación y mejora de las condiciones materiales, de in-f r a e s t ructura y pedagógicas básicas para que todas lasescuelas puedan desarrollar proyectos pedagógicos dec a l i d a d .

Para referirnos a cada uno de estos aspectos hemos divididoeste trabajo en dos partes. En la primera parte plantearemoslas funciones del Ministerio Nacional, de los ministerios pro-vinciales de Educación y de las unidades intermedias de go-bierno del sistema (municipalidades, regiones, distritos). Enla segunda parte, primero presentaremos una propuesta decambio para la escuela en términos de una redefinición delespacio, y luego realizaremos propuestas sobre los conteni-dos específicos de las políticas educativas. Nos concentrare-mos en propuestas que trabajen sobre las condiciones deeducabilidad y mejoren las condiciones del proceso de ense-ñanza y aprendizaje. En este apartado analizaremos algunaspolíticas específicas para los distintos niveles educativos.

Para nosotros es importante resaltar que sólo si mejora-mos los modelos de gobernar la educación, es decir, los esti-los de gestión macro y micropolíticos, vamos a tener ciertascondiciones sine qua non que hagan posible la meta política

Propuestas para mejorar el sistema educativo

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de la equidad. Ahora bien, esto es sólo una condición nece-saria, aunque no suficiente, para que la decisión política dela equidad, cuando exista, tenga un final feliz.

Si se nos permite la extrapolación hacia una imagencotidiana, los modelos de gobierno son como una cañeríaque hay que re d i reccionar y arreglar para que el agua fluyam e j o r. Esto re p resentaría el primer pilar de la propuesta. Sine m b a rgo, si uno hace estas mejoras queda pendiente agre-gar agua y mucha. Es por ello que el segundo pilar de lap ropuesta es la consideración de la escuela como centro so-cio-educativo y comunitario. Se trata de garantizar las con-diciones de educabilidad, alimentación, salud y vestimentapara que pueda realizarse la actividad principalísima de lainstitución: la pedagógica. Y por ello el tercer pilar debe con-tener políticas de igualación de las condiciones pedagógicas(más horas de clase, más libros, mejores edificios, re c u r s o sdidácticos, etcétera). Estas son las cuestiones abordadas eneste trabajo.

1. Cambios en las funciones de gestión y administracióndel sistema educativo y sus unidades escolares.

1.1. La mejora en la prestación del servicio

Coincidimos con Aguerrondo cuando sostiene que el “mode -lo jerárquico (...) está en el centro de las desigualdades de laeducación actual ” (Aguerrondo, 2002 : 77).

Por consiguiente, pensamos que una propuesta que me-jore las funciones del Ministerio de Educación Nacional, losMinisterios de Educación provinciales y las escuelas tieneque apuntar a que ciertas decisiones se realicen en los nive-les más cercanos a los involucrados por esas decisiones. Eneste sentido, el sistema de gobierno debe apuntar a:


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• Fijar metas claras para el sistema educativo y difundirlas.Debe señalar el norte al que deben dirigirse las institucio-nes educativas del país. En este marco es donde el Esta-do Nacional, consensuando con las provincias en el Con-sejo Federal de Educación, debe pronunciarse a favor dela equidad y a la calidad y debe, a su vez, definirlas ope-racionalmente.

• Invertir la matriz de órdenes arriba-abajo y ampliar el es-pacio posible para tomar decisiones en las escuelas y enlos niveles intermedios del sistema, permitiendo procesosde autonomización responsable de las instituciones. Sa-bemos que el camino a recorrer es largo y no está exentode dificultades. Hoy no todas las escuelas tienen la capa-cidad material y técnica para una gestión autónoma, perotambién sabemos que no va a existir capacidad instaladaprevia a que estos procesos se inicien. Es necesario paraello romper la lógica circular prevaleciente según la cual elsistema debe permanecer centralizado porque los directo-res carecen de capacitación. Sostendremos que es necesa-rio un doble proceso que descentralice y al mismo tiempocapacite a los actores.

• Lograr la responsabilización compartida por los resulta-dos: cada nivel del sistema deberá sistematizar una ren-dición social de cuentas por los resultados obtenidos enfunción de metas nacionales y provinciales consensuadasy validadas. Tendrán la obligación de transparentar y di-seminar la información de la gestión administrativa y pe-dagógica desde los niveles más altos del sistema hasta ca-da una de las unidades escolares y a toda la sociedad.

• Trabajar en la generación de políticas específicas de igua-lación o de compensación de las diferencias. Estas políti-cas deben ocupar un lugar de privilegio en el corto y me-diano plazo, pero se espera que sean menos necesarias enel largo plazo. La necesidad permanente de contar con po-


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líticas de emergencia está denunciando el gravísimo pro-blema de gobierno de nuestro sistema educativo. No po-demos seguir eternamente intentando paliar las inequida-des a través de la generación de políticas ad hoc. Por elcontrario, se espera que sistemáticamente, y como partede las políticas generales, el sistema distribuya el bien pa-ra favorecer a quienes menos tienen.

• Generar una política de incentivos que permita favorecerciertas políticas que el ministerio considera prioritarias.

Este foco favorecerá la democratización interna del sistema,trabajará en la mejora de los niveles de transparencia, deequidad y permitirá recuperar, por parte de políticos, funcio-narios intermedios, directores y docentes la responsabiliza-ción por los resultados de sus actividades. La idea apuntaoperativamente a conseguir mayor flexibilidad en la gestión,reducción en los tiempos de decisión y control sobre produc-tos en lugar de procesos.

Se pretende también aumentar la participación y el com-promiso de la comunidad (padres, maestros, alumnos, no do-centes, OSC y otros) en el sostenimiento de una educación decalidad. La comunidad educativa debe ocupar un rol de cola-boración, apoyo y control en la institución escolar para ga-rantizar resultados óptimos. Actualmente, los grados o nive-les de participación de la comunidad son escasos y rara vezinstitucionalizados, excepto cuando se requiere de los padresapoyo material o financiero. Son mínimas las ocasiones enque a los padres se los convoca a opinar para participar encuestiones de orden pedagógico.

Cabe aclarar, no obstante, que no se trata en esta pro-puesta de favorecer procesos de descentralización. Es más,en este marco no se puede pensar la política educativa enfunción del par antagónico centralización-descentralización.Pensarla así es abordarla de un modo maniqueo y limitado.


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El gran desafío es analizar qué decisiones hay que descen-tralizar y qué decisiones son indelegables y deben permane-cer centralizadas, para un Estado que se propone lograr unsistema educativo integrado como condición sine qua non dela auténtica equidad.

La idea de esta propuesta radica en la posibilidad de en-contrar nuevos sentidos a los procesos de descentralizacióneducativa, entendidos bajo la órbita de una re-centralizaciónde la direccionalidad del sistema, de una re-centralización delcontrol del sistema y de una re-centralización de los meca-nismos que permitan integrarlo.

Por último, se trata de pensar a la escuela como lugarcentral en el cual el resto de las estructuras administrativas yburocráticas “giren en torno a ella” y que, a su vez, esto seaun factor clave que motorice una educación de calidad en ladiversidad.

A continuación trabajaremos primero con los cambiosde funciones del Ministerio Nacional, luego del Provincial ypor último revisaremos posibles funciones de las unidadesintermedias.

1.1.1. Cambios en las funciones del Ministerio Nacional de Educación

El objetivo de este apartado es revisar las funciones3 del Mi-nisterio de Educación Nacional, reforzando ciertos roles prin-cipales con el propósito de alcanzar mejores resultados y for-mas más operativas de gobierno. Estas funciones serían:


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3 Esta propuesta sólo se ocupará de pensar funciones para las áreas críticas re-lacionadas con políticas de equidad para la educación básica. Por ello es queno se hará referencia a las estructuras propias de la Educación Superior, laCiencia y la Tecnología, y tampoco a las de otras áreas logísticas y de personaldel propio Ministerio.

• Establecimiento de metas a corto, mediano y largo plazo quetiendan a garantizar la equidad y la calidad del serv i c i o .

• F o rtalecimiento y redefinición de algunas funciones dela unidad encargada de información y evaluación de lac a l i d a d .

• Asistencia técnica a las jurisdicciones.• Coordinación de las políticas y las acciones llevadas a ca-

bo en las provincias de modo tal de garantizar la unidaddel sistema educativo.

No se trata de crear nuevas “burocracias” que reemplacen a lasa n t e r i o res. Lo que se plantea es poder repensar las tareas bá-sicas que debe cumplir un Ministerio Nacional. Esto con el ob-jetivo de fortalecer la direccionalidad de las políticas educativasal tiempo de promover y facilitar la posibilidad de constru c c i ó nde consensos, en concordancia con las políticas pro v i n c i a l e s .La intención es impulsar las políticas propias de cada pro v i n-cia, manteniendo el eje de los lineamientos nacionales.

A continuación especificamos detalladamente cada unade estas funciones:

• Establecimiento de metasSi bien ya hemos hecho re f e rencia a los grandes objetivos quedeberán establecerse en pro de la equidad y de la calidad, esfunción del Ministerio Nacional, en conjunto con el ConsejoFederal de Educación, el establecimiento de metas claras y po-sibles de ser alcanzadas. Nos estamos refiriendo, por un lado,a la necesidad de establecer metas básicas de logro académi-co, lo que cada alumno de cada escuela debe alcanzar comoresultado de su aprendizaje y, por otra parte, a la necesidadde generar metas de ejecución (v.g. tasas de retención escolar;tasas de egreso; resultados mínimos a alcanzar en pruebas deconocimiento; aumento pro g resivo de la jornada escolar; etcé-tera). El establecimiento de metas implica al mismo tiempo la


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necesidad de fijar los tiempos en los que éstas se podrán cum-plir y los pasos intermedios para lograrlas, como así tambiénlos recursos necesarios para emprender el camino. No seránecesario que todos alcancen las metas al mismo ritmo, perosí que en el mediano plazo todos lleguen a ellas. Las metasdeberán ser metas básicas comunes para no generar que todoel sistema se centre sólo en ellas y no pueda garantizarse ladiversidad. Éstas servirán de guía a las provincias y a las es-cuelas para fijar las propias en base a las nacionales.

• Información y evaluaciónPara poder mantener un monitoreo permanente del estadodel sistema y de cada una de sus unidades y retroalimentarcon información relevante a toda la comunidad, el Ministeriodebería crear una Agencia Nacional de Evaluación e Informa-ción Educativa.

No sería ilógico pensar que un modelo posible de cons-t rucción implicaría la creación de un ente autárquico, con-f o rmado por un presidente de corte técnico-profesional ele-gido por concurso abierto de antecedentes y oposición conmandato a término, y un Directorio conformado por re p re-sentantes de diversos organismos vinculados con la educa-ción. La Agencia trabajaría de manera articulada con lasAgencias Provinciales o entes similares que se constituyanen cada jurisdicción.

No obstante, se puede pensar en la creación de unida-des que no sean el modelo de Agencia pero que mantengancierta independencia del poder político de turno y, también,de los poderes provinciales. En ese caso sería necesario quela unidad dependiente del Ministerio contara con un ConsejoConsultivo y de Auditoria conformado por académicos, repre-sentantes de universidades, de los gremios docentes, repre-sentantes de padres y otras organizaciones de la sociedad ci-vil que tuvieran la potestad de monitorear y auditar los pro-


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ductos de la unidad. Este cuerpo garantizaría la calidad y laconfiabilidad de los resultados producidos.

Sus funciones básicas serían, entre otras:– Evaluar las metas de logro académico y de ejecución pro-

puestas por el CFCyE a nivel nacional.– Diseñar un sistema de indicadores de rendimiento inter-

no del sistema que se conforme en un parámetro para mo-nitorear la equidad.

– Colaborar con las unidades provinciales de evaluación einformación.

– Fomentar la participación del sistema en algunas pruebasinternacionales de medición de la calidad.

– Difundir en forma permanente la información a todos losniveles y a todos los actores del sistema y de la comuni-dad en general.

– Administrar la base de datos educativos nacionales. – Alertar a las unidades correspondientes acerca de las di-

ficultades en la consecución de las metas.

• Asistencia técnica a las provinciasSe trata aquí de contar con una unidad que realice apoyo téc-nico a las provincias. La misma tendría como objetivo contri-buir a la generación de capacidad instalada en cada una delas jurisdicciones y en sus respectivas unidades.

Se propone trabajar en forma directa con las provinciasa requerimiento de éstas y, a partir de la información que sereciba respecto de la situación en cada provincia, verificar elcumplimiento de las metas nacionales y provinciales. El ob-jetivo de esta propuesta está puesto en el apoyo y fortaleci-miento técnico a nivel de los ministerios provinciales.

No son pocos los programas que en los años ’90 inten-taron “recentralizar” el sistema operando programas que in-tervenían directamente sobre las escuelas. La idea es que el


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Estado Nacional trabaje cada vez más estrechamente con lasprovincias, que financie programas provinciales que favorez-can la equidad, que haga un seguimiento y control de las po-líticas provinciales. A su vez, deberá disminuir los progra-mas de intervención directa sobre las escuelas de las distin-tas jurisdicciones. Las políticas de intervención directa de los‘90 no resultaron satisfactorias.

• CoordinaciónLas funciones de coordinación que asuma el Ministerio Na-cional implican mantener asegurada la coherencia y direcciónde las políticas educativas provinciales con el eje articuladorde la Política Educativa Nacional concertada en el seno delCFCyE. A su vez, significa coordinar las equivalencias de tí-tulos entre jurisdicciones para facilitar los procesos migrato-rios de la población.

• Administración y financiamiento educativoEsta función posibilita al Ministerio la distribución de losfondos que garanticen el cumplimiento de las metas acorda-das y la realización de políticas compensatorias. Asimismo,participa en la administración de los programas de incentivoque se creen en base a las políticas definidas por el propioMinisterio Nacional. También manejará la administración delos recursos humanos y legajos únicos del personal.

En la figura que presentamos a continuación propone-mos un escenario potencial de reforma de la estructura degobierno y administración del sistema educativo en su con-junto. Dicho escenario no propone un nuevo Ministerio sinouna reestructuración de algunas de sus funciones actuales.Propone conservar el rol del CFCyE, y jerarquizar las funcio-nes de coordinación, evaluación y asistencia técnica del Mi-nisterio Nacional. Gran parte de estos cambios en el modo degobernar el sistema se vienen realizando con mayor o menor


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impacto desde el advenimiento de la democracia. La desregu-lación de la producción de libros de texto, la Ley de Transfe-rencias, la Ley Federal, la creación del IDECE (Instituto parael Desarrollo de la Calidad Educativa), el fortalecimiento delMinisterio Nacional en el CFCyE, la fijación de núcleos deaprendizaje prioritario, son, entre otras, medidas que ya es-tán indicando cambios en las funciones del Ministerio.

En este sentido, se trata de profundizar algunas líneasde trabajo que ya están en marcha.

El organigrama que se muestra en la Figura N° 1 es elresultado de repensar las tareas básicas que debe cumplir unMinisterio Nacional.


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Infraestructura Escolare Insumos

Materiales Curricularesy Escolares

Gestión de RRHH

FinanciamientoEducativo

Incentivos

Gestión Curricular

Formación yActualización Docente

Acreditación yValidación de Títulos

Sistema Nacional deEvaluación e Información

Educativa

Poder Ejecutivo Nacional

Ministerio de Educación

Unidad de Apoyo Técnicoa las Provincias

Unidad de Coordinaciónde Políticas Educativas

Unidad de Administración,Financiamiento y RRHH

Figura N°1: Propuesta de Reforma a la Estructura del

Ministerio Nacional de Educación

CFCyE

1.1.2. Cambios en las funciones de los Ministerios de Educa -ción de las provincias

Hablar de las funciones de los Ministerios de Educación delas provincias desconociendo sus particularidades puede pa-recer, en principio, un poco audaz. Un reciente trabajo publi-cado por Rivas (2004) muestra claramente que las mismasdistan de ser homogéneas. Es por ello que aquí planteamoslos lineamientos generales de los ministerios que deberánadaptarse a las particularidades específicas de cada caso.

Los ministerios provinciales tienen como objetivo cen-tral gobernar los sistemas educativos respectivos. Se ocupandel financiamiento, la provisión y la regulación de las escue-las que se encuentran en su territorio y deben garantizar lacalidad para todos en la prestación del servicio educativo.Ejercen una función directa en cuanto a normativa, supervi-sión, asistencia, promoción y fortalecimiento de las institu-ciones escolares.

La propuesta de gobierno que presentaremos aquí rede-fine la relación entre los ministerios y las escuelas. El mode-lo favorecerá los procesos de desburocratización del sistema,apoyando la autonomización responsable y competente delas escuelas. Se trata de permitirles mayor libertad de gestiónpara que éstas sean capaces de alcanzar las metas de logroeducativo planteadas en la provincia y consensuadas en elCFCyE. Sin embargo, este modelo no puede considerarse unmodelo de desregulación. La distancia entre desburocratiza-ción y desregulación no es menor. Desburocratizar implicapermitir que los docentes tomen ciertas decisiones que deotro modo lentifican la tarea. El Estado provincial, no obstan-te, sigue teniendo un rol principalísimo en el gobierno de lasescuelas.

D e s b u rocratizar las escuelas implica que los directivos ylos docentes puedan preocuparse menos por completar plani-


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llas so pena de ser sancionados y más por centrar su tarea enobjetivos de enseñanza-aprendizaje. Sólo a modo de ejemplode los problemas que trae la burocratización, relatamos la si-guiente anécdota: hace un par de años, en una escuela de unajurisdicción, el Ministerio envió una partida presupuestaria pa-ra transporte. En la escuela se ro m p i e ron los baños y el dire c-tor no podía utilizar los fondos para arreglarlos por las re g u l a-ciones existentes. Días de clase perdidos, horas y días del di-rector pidiendo la autorización, horas de legisladores que fue-ron quienes finalmente apro b a ron, un año después, la deriva-ción de los fondos y el desperdicio de energía que se podría ha-ber evitado con sólo girar el dinero a la dirección, permitir quela escuela lo utilice según sus necesidades y luego pedir unarendición de cuentas del dinero gastado y de cómo se justificael gasto en función de la educación de los estudiantes.

La propuesta que nos ocupa no propone desregular elsistema. Muy por el contrario, la idea es trabajar sobre la re-regulación del sistema de modo tal de hacerlo eficiente y cen-trarlo en los problemas educativos. Se pretende operar un gi-ro de 180 grados en el sistema de modo tal que todos sus ac-tores –supervisores, directivos, docentes y no docentes– de-jen de estar al servicio de las necesidades espurias del buro-cratismo y que, por el contrario, pasen a estar al servicio delos estudiantes para que estos aprendan más y mejor.

Para ello, consideramos necesaria una revisión de losreglamentos de las escuelas y repensar también los estatutosdel docente. Además, tender a procedimientos simplificadose informatizados que permitan fortalecer la tarea pedagógicade las escuelas que en la mayoría de los casos se ve desbor-dada por las urgencias administrativas y burocráticas del sis-tema: superposición y reiteración de trámites y solicitudes;transcripciones manuscritas de estados administrativos queya se encuentran previamente informatizados; exigencias derelevamientos materialmente dificultosos de cumplimentar


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en los tiempos y formas en que se suelen exigir desde las ad-ministraciones centrales; largas escalas de los trámites hastallegar a la “autoridad competente”, etcétera. Todo esto debesuperarse en una propuesta que procure la devolución de po-der a los actores educativos, lo que supone hablar de “poderde decisión” a diferentes niveles y la consiguiente rendiciónde cuentas ante la comunidad y el Estado.

El Ministerio tiene que fijar metas de calidad y equidad,tiene que comunicarlas, tiene que ofrecer asistencia técnica alas escuelas con importante participación del cuerpo de su-pervisores, tiene que monitorear las escuelas e intervenir yrealizar los cambios necesarios en aquellos establecimientosque no ofrecen un servicio educativo de calidad. A continua-ción describiremos las principales funciones de los ministe-rios provinciales.

• Establecimiento de las metas provinciales de logro acadé -mico y de ejecución

Esto se realizará en articulación con las metas nacionales.Cada provincia determinará aquellos objetivos que todas lasescuelas de su jurisdicción deberán cumplir y alcanzar en tér-minos de aprendizaje de los alumnos, como así también deejecución por parte de cada una de las unidades educativas.El Ministerio, junto con las escuelas, fijará también objetivosde medición parcial de progresos de las escuelas.

• Información y evaluaciónAsimismo, cada provincia contará con una Agencia Provin-cial de Evaluación e Información Educativa cuya conforma-ción será similar a la Agencia Nacional, es decir, será un en-te autárquico, con un presidente técnico electo por concursoabierto asistido por un directorio en el que confluirán repre-sentantes rotativos de los diferentes sectores involucradoscon la educación. Entre sus funciones principales se señalan:


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– Aplicar las evaluaciones nacionales e internacionales enlas que intervenga la jurisdicción en relación con el alcan-ce de las metas de logro del sistema y en articulación conla Agencia Nacional.

– Aplicar evaluaciones provinciales que midan el progresode los estudiantes. Es muy importante distinguir entrepruebas de evaluación de la calidad que midan el progre-so y aquéllas que miden resultados. El trabajo a partir demedidas de valor agregado permitirá hacer un monitoreointeligente de las escuelas de la provincia y dará oportu-nidades ciertas de igualación considerando los puntos departida específicos de las diferentes escuelas.

– Evaluar periódicamente a todas las unidades educativasen relación con criterios pedagógicos establecidos.

– Establecer un diagnóstico general y particular del sistemaeducativo provincial en cuanto a niveles alcanzados derendimiento pedagógico y cumplimiento de metas esta-blecidas por el CFCyE.

– Contribuir a la detección de escuelas en situación de ries-go socioeducativo.

– Orientar los procesos de autoevaluación institucional y dela evaluación del desempeño docente.

– Producir y difundir informes sobre resultados obtenidosde la evaluación identificando fortalezas y debilidades decada centro escolar.

• Apoyo técnico e incentivos a las escuelasEsta función responde a las necesidades de las escuelas decontar con ayuda externa para implementar los procesos demejora. Se implementarán políticas directas para que todaslas escuelas de la jurisdicción alcancen los niveles previstosen las metas.

Las funciones de apoyo técnico a las escuelas cuentancon el cuerpo de supervisores escolares como actores princi-


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pales. La idea es que los supervisores trabajen en el acompa-ñamiento directo a las escuelas. No sólo ejerciendo el controltradicional sobre los “procesos”, sino primariamente comocolaboradores desde lo técnico, lo administrativo y lo peda-gógico para ayudar a que las escuelas alcancen los logros es-perados.

Esta unidad va a estar también encargada de la capaci-tación de los docentes. La capacitación, de este modo, se or-ganizaría en relación a las necesidades de las escuelas. Estaunidad no sería necesariamente proveedora de los serviciosde capacitación; se espera que también pueda establecer me-canismos de colaboración con las universidades y con losinstitutos de formación docente para que sean estas institu-ciones las que provean el servicio. Se favorecerá la terciari-zación del servicio en beneficio de las instituciones que tra-dicionalmente se dediquen específicamente a esta tarea.

Se estiman necesarios por lo menos tres tipos de capa-citación:

1. Capacitación en las escuelas. Los capacitadores estaráncon los maestros en las aulas para que pueda trabajarsedirectamente y en el campo sobre la mejora de los proce-sos de enseñanza y aprendizaje. Este tipo de capacitaciónno fue considerada suficientemente hasta la actualidad ycreemos que debería tener un lugar privilegiado en el fu-turo, por su capacidad de impacto directo y duradero en lamejora del proceso educativo

2. Capacitación fuera de las escuelas: se privilegiará la asis-tencia de los docentes a centros de formación universita-rios y no universitarios que cuenten con bibliotecas espe-cializadas. Aquí podrán considerarse dos sub-tipos de ca-pacitación: A: Cursos cortos sobre temas puntuales sobrelos que hay que realizar una actualización. B: Carreras degrado o posgrado que complementen la formación de los


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docentes. En ambos casos los cursos podrán ser presen-ciales o a distancia.

3. Asesoramiento directo y personalizado a la institución ysus actores por parte del cuerpo de supervisión.

• CoordinaciónDesde esta función se coordinan y articulan las acciones enlos distintos niveles del sistema educativo provincial y con elnacional. Se establece un vínculo directo con las unidadeseducativas y, en el caso de provincias con importante exten-sión geográfica y numerosa matrícula, con los Consejos Es-colares de Distrito (que serían reformulados como cuerposcolegiados, con integrantes electivos, voluntarios y represen-tantes de diferentes sectores comprometidos con la educa-ción). En provincias pequeñas se favorecerá el contacto di-recto con las escuelas.

• Administración y financiamiento educativoEsta función posibilita al Ministerio Provincial la distribuciónde los fondos que garanticen la cobertura de las necesidadesde cada escuela. Asimismo, participa en la administración delos programas de incentivo que se creen en base a las políti-cas definidas por el propio Ministerio Nacional o Provincial.También manejará la administración de los recursos huma-nos y legajos únicos del personal administrativo y docente dela jurisdicción.

Si bien creemos que cada Ministerio de provincia debe-rá tener una estructura propia, definida en función de susparticularidades, presentamos un posible modelo sólo paraser tomado a modo de ejemplo.


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1.1.3. Cambios en las funciones de las unidades interme -dias: municipalidades, regiones y distritos

Un número significativo de investigaciones4 dan cuenta deque la relación entre el nivel macro y las escuelas no es nun-ca lineal. Gran parte de las reformas educativas en nuestro


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Infraestructura Escolare Insumos

Materiales Curricularesy Escolares

Gestión de RRHH

FinanciamientoEducativo

Incentivos

Formación yActualización Docente

Gestión Curricular

Acreditación yValidación de Títulos

Agencia Provincial deEvaluación e Información

Educativa

Poder Ejecutivo Nacional

Ministerio de Educación

Unidad de Apoyo Técnico a las Escuelas

Unidad de PolíticasEducativas

Unidad de Administración Educativa

Figura N° 2: Estructura del

Ministerio Provincial de Educación

4 Andrada (2002), Ball (1989), Gvirtz (1999), De Titto (2003).

país descansaron en el supuesto de que es posible iniciar re-formas “top down”, diseñadas en los niveles macro para serejecutadas sin mediaciones en el nivel micro. Sin embargo, lacomplejidad de estas relaciones, sobre todo en el caso de pro-vincias de gran tamaño, demostró el fracaso de tal supuesto.

Por otra parte, las propuestas que apuntan a tomar a laescuela como unidad de cambio re q u i e ren de una interv e n-ción a un nivel de mayor escala para garantizar cooperacióny no competencia entre las escuelas geográficamente cerc a-nas y que atienden a una misma población. De otro modo,los cambios pasan a depender de las personas y las volun-tades de cada escuela y esto puede provocar profundas ine-quidades.

En este sentido, consideramos que los niveles interme-dios, mediadores entre lo macro y lo micro, son niveles pri-vilegiados para garantizar que todas las escuelas de una co-munidad alcancen los niveles de equidad necesarios para to-da la población. Siguiendo a Jephcote y Davies (2004), losactores de los niveles intermedios (“meso levels”) son clavesporque cumplen la función de “recontextualizar” los discur-sos que se producen en los niveles macro, operando comomediadores entre los planos de la producción, reproduccióndel discurso y las prácticas escolares propiamente dichas.

Se podrían considerar en principio tres tipos de nivelesintermedios: las municipalidades, las regiones y los distritos.

En este trabajo no se recomienda iniciar procesos demunicipalización. La mayoría de los municipios en nuestropaís no tiene tradición en el gobierno de las escuelas. Un es-tudio sobre el tema detectó tipos de municipio que se vincu-lan de diferente modo con sus escuelas:

1. Aquellos que no tienen ningún tipo de injerencia en lasescuelas.

2. Aquellos que tienen programas asistencialistas.


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3. Aquellos que cuentan con programas de promoción.4. Aquellos que tienen escuelas (sólo se destaca el munici-

pio de Mar del Plata y antiguamente la Ciudad de BuenosAires). (Braslavsky y Gvirtz, 1999).

No se recomienda iniciar procesos de municipalización porlos siguientes motivos:

1. En un país con fuertes heterogeneidades socioeconómi-cas, la municipalización podría acarrear aún más diferen-cias en las oportunidades educativas de la población.

2. Es probable que la municipalización derive en más buro-cratización del sistema.

3. Es de suponer que la creación de nuevas estructuras va arequerir financiamiento y tiempo de aprendizaje que re-sultarían más útiles si se invierte y se mejoran las políti-cas y estructuras ya existentes.

En este marco parece más interesante aprovechar las estruc-turas ya existentes (regiones y distritos) para fortalecerlas endeterminadas funciones y reemplazarlas en otras. No obs-tante, sería conveniente que, en los casos en que se fortalez-can estas unidades, se fomenten gobiernos colegiados conparticipación de los directores de los colegios y padres. Lapresencia y fortaleza de las unidades intermedias del sistemadeben depender de las características de las provincias. En elcaso de provincias con una amplitud geográfica importante yuna matrícula tan significativa como la Provincia de BuenosAires, debería fortalecerse el rol de la región y los distritos.En otros casos se necesitan menos instancias de mediaciónentre la provincia y las escuelas.

Las unidades intermedias deberían tener las siguientesfunciones principales:


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1. Coordinación entre los niveles macro y micro. 2. Generación de estrategias de cooperación entre las

escuelas de la zona. Estos niveles deberían constituirse enunidades facilitadoras en la construcción de redes intra e in-terdistritales y su función básica debe apuntar a garantizar lacooperación entre escuelas. Deben constituirse en unidadesque coordinen y articulen las relaciones entre escuelas de unmismo nivel, entre escuelas de distintos niveles y entre re-giones, así como también de las escuelas con otros centroscomunitarios y ONGs como instancias intermedias que ga-ranticen una auténtica equidad.

3. Asistencia y apoyo a las unidades que lo requieran através del cuerpo de supervisores. Estos dejarían de centrarsu actividad en el control de los procesos y la centrarían enel asesoramiento, apoyo y monitoreo de resultados.

4. Desconcentración administrativa. No obstante, estafunción debería disminuir su peso relativo en el sistema enrazón de los procesos de autonomización de las escuelas an-tes descriptos.


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2. Más prioridades en la agenda educativa de la educación básica

Si en el capítulo anterior trabajamos para mejorar los estiloso las formas de macro política que sustentan a nuestro siste-ma educativo, en este capítulo nos proponemos revisar algu-nos otros aspectos del sistema sin los que difícilmente poda-mos pensar una educación de más calidad para todos. Cree-mos que son cinco las prioridades de la agenda: 1. Expansiónde la oferta de jardines maternales y de las salas de dos, tres,cuatro y cinco del nivel inicial; 2. Fortalecimiento del nivelmedio de enseñanza a partir de la revisión de la relación edu-cación-trabajo y la enseñanza técnica, a partir de la revisióndel proyecto 13 como un proyecto exitoso y que puede mejo-rar la prestación del servicio (Gallart, 2004), la implementa-ción progresiva de una prueba voluntaria de finalización delnivel; 3. La consideración de la escuela como centro socioe-ducativo y comunitario; 4. La mejora de los recursos huma-nos y materiales del sistema; 5. Cambios en la formación ycarrera docente.

A continuación nos extenderemos sobre los últimos trespuntos mencionados.

2.1. La escuela como centro socioeducativo y comunitario

Una estrategia de intervención que intente alcanzar un deter-minado grado de consenso e impacto en su aplicación, debe-rá tener en consideración el lugar central que ocupa la escue-la en relación directa con su comunidad de influencia y per-tenencia. Las escuelas en todas sus modalidades resultan serlas principales agencias estatales, con una llegada casi uni-versal a todo el territorio nacional.

Donde hay un grupo humano, hay una escuela. Esta ca-racterística, unida al tipo de organización que conforman las


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unidades educativas en tanto sistema, posibilita un medioadecuado para la generación de proyectos que tengan comocentro a la propia institución escolar.

Plantear la escuela como centro socioeducativo y comu-nitario no significa en absoluto desplazar la especificidad pe-dagógica y formativa de ésta, sino, por el contrario, la ideaque subyace es la de “pedagogizar” las acciones que desde laescuela se impulsen con el objetivo de garantizar las condicio-nes básicas y necesarias de educabilidad. Entendido este con-cepto, tal como lo ha definido Juan Carlos Tedesco (2000:93),desde el reconocimiento de dos factores primord i a l e s :

a) El desarrollo cognitivo que se adquiere en los primerosaños de vida, sostenido por la estimulación afectiva y lascondiciones sanitarias y alimentarias básicas.

b) La socialización primaria , que los niños adquieren en su en-t o rno inmediato y que les otorga un marco que posibilitarála futura incorporación a la institucionalidad extra-familiar.

Esta visión resulta superadora de las posturas que limitan laeducabilidad a los condicionantes genético-biológicos.

Que la escuela tenga funciones comunitarias que garan-ticen las condiciones de educabilidad, a partir de diferentesacciones e iniciativas, pareciera no constituir una novedad.Las escuelas han venido cumpliendo históricamente este rol.La escuela controlaba en el pasado la salud de los estudian-tes, algunas escuelas tenían consultorio médico, en las es-cuelas se desarrollaban las campañas de vacunación masi-vas, se realizaban en ellas controles odontológicos. Muchasde estas funciones, a las que se suma el comedor escolar yotras actividades, se siguen cumpliendo. El problema es quetodas estas actividades que realizaba y aún realiza la escue-la no tienen reconocimiento formal. Son, en no pocas ocasio-nes, funciones no escritas de la institución. La falta de reco-


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nocimiento de estas funciones redunda en que, como no seles asigna tiempo formal, se practican a costa de tomar horasdel proceso de enseñanza y aprendizaje.

El objetivo es que las escuelas se constituyan formal-mente en centros activos y promotores de la vida socio-co-munitaria, que garanticen mucho más que “aprendizajes es-colares”. Y esto es un claro desafío para las políticas socialesdel sector. Para ello el Estado debe garantizar ciertas condi-ciones, como la ampliación de las horas de clase. Estas fun-ciones no deberían restarle tiempo a los procesos de ense-ñanza y aprendizaje.

Al respecto, y en esta dirección, la Ley Federal se encar-ga de explicitar:

“La unidad escolar como estructura pedagógica formaldel sistema y como ámbito físico y social adoptará crite -rios institucionales y prácticas educativas democráticas,establecerá vínculos con las diferentes organizaciones desu entorno y pondrá a disposición su infraestructura edi -licia para el desarrollo de actividades extraescolares y co -munitarias preservando lo atinente al destino y funcionesespecíficas del establecimiento.” (Art.41)

¿Qué ideas podrían operacionalizarse en una concepción delas escuelas como centros para la equidad?

Principalmente podrían darse algunas de las siguientesopciones, teniendo en cuenta, por supuesto, las condicionesde aplicabilidad y los marcos de restricción en que ciertas de-cisiones de política consiguen efectivizarse. Por ejemplo:

• Que las escuelas, en la medida de sus posibilidades, tien-dan en el mediano plazo al funcionamiento a tiempo com -pleto, tanto para los alumnos como para los docentes.


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• Que el personal docente y no docente sea nombrado porcargos institucionales que les permitan, no sólo el traba-jo propiamente pedagógico, sino la articulación con pro-yectos de acción comunitaria liderados desde la propia es-cuela.

• Que se cree una red escolar y social con otras escuelas yentidades sociales y comunitarias de referencia. Estas re-des cumplirán no sólo acciones coordinadas, sino quepermitirán oficiar como reales “mallas de contención” an-te diversidad de situaciones que presenten los alumnos ysus familias. No será sólo un problema que atañe al ser-vicio de salud o la justicia cuando un alumno o potencialalumno se encuentra en situación de vulnerabilidad social–y por tanto vulnerabilidad educativa-; el problema pasaa ser de todos y el mejor lugar para liderar y articular pro-cesos de solución debería ser la propia escuela.

• Que los alumnos de todos los niveles de escolaridad cuen-ten con servicios de salud preventivos –clínicos, odonto-lógicos, oftalmológicos, psicológicos, etcétera–, cuyos pro-fesionales visiten las escuelas periódicamente –y se insta-len en aquellas de mayor riesgo– monitoreando los esta-dos de salud de cada niño o adolescente. Esto permite,además, un trabajo a largo plazo con los temas de salud–en los que también deberán involucrarse los docentes–,no ya como la mera enseñanza de contenidos del área de“educación para la salud”, sino como verdaderos promo-tores activos de hábitos saludables que los ejercitan haciasí mismos y hacia sus alumnos.

• Que cada alumno cuente con una “Ficha Escolar”, un le-gajo único y “móvil” que incluya toda su trayectoria esco-lar y aspectos de salud y familiares relevantes. Esta fichatendrá carácter de documento público y constituirá un re-quisito obligatorio para la inscripción de un alumno cuan-do cambia de institución.


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• Que las escuelas de las zonas más desfavorables dispon-gan de un servicio alimentario que cubra desayuno, al-m u e rzo y merienda y, en los casos de comunidades conm a y o res necesidades, se incluya la entrega de una cenaextendida al grupo familiar. Los comedores escolares, en lamayoría de los casos, ya están y continuarán siendo super-visados por nutricionistas y ecónomas profesionales quediseñarán los menús y adaptarán las provisiones de insu-mos en relación con criterios estacionales y re g i o n a l e s .

• Que el Estado garantice, para las escuelas de mayor ries-go socioeducativo, la orgnización de centros de distribu-ción directa de calzado y vestimenta básica (incluyendo elguardapolvo) para los alumnos provenientes de las fami-lias más necesitadas. Del mismo modo se procederá conlos útiles escolares, las mochilas y otros materiales de usohabitual para el trabajo escolar.

• Que se favorezca el uso permanente de las instalacionesescolares para actividades recreativas, expresivas y co-munitarias, coordinadas no sólo por los docentes sino porotros actores sociales. La idea es institucionalizar –espe-cialmente en las escuelas de mayor carencia– los “ClubesEscolares”, con posibilidad de funcionamiento también enfines de semana y feriados. Esto otorga sentido de perte-nencia, compromiso y contención, ampliando el desarro-llo formativo, en particular en los adolescentes, cumplien-do la institución un cometido social más allá de lo estric-tamente escolar. La apertura los fines de semana es unamedida que se viene implementando con éxito en algunasescuelas.

Éstas y otras acciones de similar naturaleza tienen por objeti-vo dejar claramente establecido que lo pedagógico y lo socialencuentran su punto de convergencia en la escuela. Ahorabien, para que esto funcione articuladamente como se estima,


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la escuela debe abrirse a la incorporación de otros actores so-ciales que trabajan por lo mismo. De esta manera, si bien elm a e s t ro cumplirá un rol destacado y central y por ello tendráhoras de trabajo institucional en cuanto a la promoción de me-j o res condiciones para sus alumnos, no se encontrará re c a rg a-do y sobrepasado en su oficio básico de enseñar, al interc a m-biar actividades en forma permanente con otros pro f e s i o n a l e sy serv i d o res comunitarios que lo acompañarán en la tarea.

2.2. Mejoramiento e igualación de los recursos materiales,organizativos y humanos para el desarrollo de proyectospedagógicos de calidad

Por último, para que efectivamente las escuelas puedan su-perar los condicionantes de la desigualdad educativa –quetienen su gran base de sustentación en los procesos de desi-gualdad social– deberán necesariamente contar con determi-nados recursos humanos, materiales e infraestructurales quepermitan y favorezcan el desarrollo de proyectos pedagógicosde calidad que atenúen y acorten las brechas entre las escue-las “de excelencia” y aquéllas catalogadas como de “bajorendimiento”.

La distribución de estos recursos debe realizarse enfunción de políticas de igualación. Coincidiendo con la últimainvestigación de Juan Llach (2004), es prioritario que los res-ponsables de la distribución de estos recursos en el Estadono lo hagan reproduciendo el patrón de distribución de otrosbienes.

Aun con las mejores voluntades de directivos, docentesy padres, una escuela sin recursos no puede enseñar bien ysólo cumplirá parcialmente con sus objetivos educacionales.Las escuelas carentes de insumos básicos, de profesionalesaltamente formados y de espacios apropiados para las expe-riencias educativas, resultan incompetentes para que los


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alumnos encuentren en ellas una opción de mejora y movili-dad social en relación con sus condiciones de origen.

Por tanto, el refuerzo directo desde el Estado de unequipamiento básico de recursos materiales, infraestructura-les y humanos, será un punto de partida esencial que contri-buirá a potenciar los esfuerzos educativos que cada escuelade por sí realiza con los propios medios que cuenta. Algunospuntos centrales para el mejoramiento de estas condicionesimplican:

• Reacondicionamiento, ampliación y/o construcción deedificios escolares y espacios adecuados para la tarea pe-dagógica: laboratorios, gimnasios, aulas equipadas, pa-tios y sectores al aire libre, etcétera.

• Convenios con otras instituciones barriales públicas y pri-vadas para el uso compartido de espacios y recursos.

• Bibliotecas Escolares con suficiente cantidad de libros ymultimedios. La misma se encontrará interconectada in-formáticamente con el resto del sistema de bibliotecas es-colares, públicas y de diferentes instituciones.

• Distribución gratuita de libros de texto y manuales selec-cionados por los propios docentes de acuerdo con sus es-tilos de trabajo y necesidades grupales.

• Amplia provisión y surtido de material didáctico y recur-sos para el aula que cubran las necesidades básicas parala enseñanza en todos los ciclos.

• Reorganización del tiempo de trabajo pedagógico que per-mita la conformación de equipos institucionales con unacarga horaria extendida para reuniones de trabajo perma-nentes en la propia escuela.

• Reformulación de las políticas de actualización y capaci-tación docente, tendiendo al perfeccionamiento “en servi-cio” y por equipos institucionales de acuerdo con las pro-pias necesidades y demandas.


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• Concreción efectiva de los 180 días de clase como mínimoen todo el territorio nacional y para todas las escuelas.Actualmente, aún existen algunas circunstancias regla-mentarias que permiten la suspensión de clases por diver-sos motivos (día posterior a elecciones; aniversarios depatronos institucionales; elecciones de juntas docentes;jornadas institucionales; etcétera). Corresponde revisar yreformular estas y otras causales, dado que muchas deellas pueden realizarse perfectamente durante los perío-dos de receso escolar sin afectar la provisión del servicioa los alumnos. Este uso y aprovechamiento del tiempo pe-dagógico no es un dato menor y constituye un fuerte in-dicador que permitirá anticipar éxitos o fracasos escola-res.

• Aumento progresivo de las horas efectivas de clase quepermitan en el mediano plazo generalizar la jornada com-pleta en toda educación básica.

• Garantizar y aumentar progresivamente los sueldos de to-do el personal docente en tiempo y forma, previendo asi-mismo que puedan satisfacer sus necesidades, acompa-ñando los mismos con una adecuada cobertura de salud yseguridad social.

La necesidad de contar con procesos que igualen los recursosmateriales y humanos con los que cuentan las escuelas noimplica necesariamente que esto se realice a través de proce-dimientos centralizados de distribución. Sólo a modo deejemplo señalamos cómo pueden pensarse las políticas dedistribución de un modo alternativo. La necesidad de las es-cuelas de contar con bibliografía actualizada y útil para su ta-rea llevó, en el pasado, a que se implementaran compras ge-neralizadas de libros. Los libros a comprarse se decidían enel nivel central y se enviaban a las escuelas. Muchas de lasescuelas sostenían que no eran esos los libros que necesita-


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ban. Finalmente, esos libros resultaban poco utilizados enlos centros educativos.

Con el propósito de evitar este tipo de problemas pue-den considerarse dos alternativas para la implementación deestas políticas:

a) Girar el dinero a las escuelas y que sean las propias es-cuelas las que decidan cómo usarlo.

b) Enviar información sobre los libros didácticos que se pu-blicaron en el último período y pedir a las escuelas queelijan entre un número razonable de opciones y enviar ellibro en función de lo solicitado por la escuela.

Un problema similar se plantea con el mantenimiento de losedificios escolares. En no pocas oportunidades resulta hartoineficiente hacerlo desde una unidad ministerial y se resolve-rían mejor los problemas delegando la resolución de los mis-mos a la escuela y realizando una revisión de gastos.

Por último, y como modo de cerrar nuestra propuesta,no queremos dejar de mencionar algunas condiciones nece-sarias para el mejoramiento de los recursos humanos de lasescuelas. Se trata de cuestiones vinculadas a la formación ycarrera docente.

2.3. El mejoramiento de la formación y la carrera docente:

Si partimos de la base de que el maestro es un actor clave enel proceso de mejora educativo, resulta indispensable repen-sar la formación docente en Argentina. “A partir del momen-to en que comenzamos a considerar que la educación no essólo un proceso de transmisión de información y que uno delos grandes desafíos del siglo XXI es aprender a aprender,aprender a vivir juntos y aprender a ser capaz de aprender alo largo de toda la vida, frente a estos desafíos el maestro se


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torna irremplazable” (Tedesco, 2003). Por lo tanto, la idea esvolver a poner al docente en el lugar prioritario de los proce-sos de transformación y concebir las políticas para este sec-tor de manera integral.

Una enseñanza de calidad supone algunos prerrequisi-tos, uno de los cuales es que quienes están encargados de es-ta tarea tengan un manejo adecuado de contenidos sustan-ciales e instrumentales que les permita orientar el proceso deadquisición de conocimientos de los alumnos (Aguerrondo,2003).

• Es indispensable jerarquizar la profesión docente paraque vuelva a ocupar el rol social que merece dada la res-ponsabilidad que tiene asignada: formar a las futuras ge-neraciones. En este sentido, valoramos la propuesta ac-tual denominada “Elegir la docencia”, pero creemos quedebe ir acompañada de medidas estructurales que llevena los jóvenes a elegir esta carrera y, además, a poder sos-tenerla en el tiempo, a dedicarle el tiempo que la tarea re-quiere sin necesitar correr de una escuela a otra, a capa-citarse en horario extraescolar, etcétera. Por medidas es-tructurales entendemos que los salarios deben mejorarsey que las condiciones laborales actuales deben ser revisa-das, de modo tal que quien elija esta carrera pueda ejer-cer dignamente su vocación.

• En cuanto a la formación propiamente dicha, resulta ur-gente mejorar la calidad del nivel de formación. La articu-lación con el nivel medio o Polimodal constituye una es-trategia para abordar las deficiencias con las que los pro-fesorados reciben hoy a los jóvenes aspirantes a la docen-cia. Pero, además, es indispensable mejorar la relaciónteoría-práctica en la formación docente. Formar docentesreflexivos, con conocimiento disciplinar y didáctico quepuedan repensar sus prácticas a fin de mejorarlas, requie-


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re comenzar a formar esa actitud en el profesorado, demodo de prepararlos para la realidad compleja y diversacon la que van a enfrentarse. La formación debe incluirinexorablemente una fuerte capacitación en adecuacionescurriculares para que los futuros maestros puedan plani-ficar para grupos cada vez más heterogéneos.

• Coincidimos con Tedesco en la necesidad de transformarlos primeros años de desempeño en parte de la formación(Tedesco, 2003). Actualmente, cuando un docente se re-cibe, comienza su primer año de ejercicio en absoluta so-ledad, enfrentando la práctica, tan alejada de lo queaprendió en el profesorado, apelando a sus creencias, asus saberes previos y, muchas veces, a su experienciapersonal como alumno (Alliaud, 2004). En este sentido,creemos que el inicio de la carrera docente debe acontecerbajo la supervisión y el acompañamiento de tutores expe-rimentados (colegas), considerando esta etapa de sus pri-meras experiencias como parte crucial de su formación.

• También es necesario repensar la carrera docente. Tal co-mo está planteada actualmente, un docente sólo puedeaspirar en su carrera a aumentar su antigüedad o a uncargo directivo, que por ser de mayor jerarquía y posibili-tar un mejor salario, resulta motivador para muchosmaestros. Sin embargo, el rol directivo requiere compe-tencias y habilidades específicas que no todos los docen-tes poseen y, muchas veces, el aula pierde un buen maes-tro y da lugar a un mal director. Es necesario entoncescrear escalones que permitan ascender sin abandonar elejercicio de la docencia en el aula. Para ello se debería di-señar una estructura donde el escalón más alto pueda serel de transformarse en tutor de los nuevos docentes (Te-desco, 2003) o en coordinadores de ciclo o área, cargosque podrían inaugurarse en EGB 1 y 2.

• Asimismo, resulta urgente revisar la oferta de los profe-


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sorados, que en algunos casos sobreabundan y, en otros,escasean. Es necesario en este sentido reorganizar laoferta de formación de profesores para EGB 3 y Polimodalpara garantizar que se formen los profesores que se nece-sitan en la cantidad y la calidad adecuadas y llegar a unnúmero razonable de instituciones formadoras (Ague-rrondo, 2003).

La autoridad del docente está deslegitimada tanto por la evo-lución del conocimiento y el surgimiento de las nuevas tec-nologías, como por el deterioro de sus condiciones de vida.Las políticas integrales para docentes deben incluir, ademásde la formación, las condiciones materiales, los salarios y lacarrera, las variables culturales, porque allí se encuentra laraíz de gran parte del malestar docente (Tedesco, 2003).


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Conclusiones

Nuestro sistema educativo, en la actualidad, es un sistema entransición. Se trata de una transición entre un sistema tradi-cional, centralizado, verticalista y burocratizado que no lograhoy (aunque lo hizo en el pasado) garantizar una educaciónde calidad para todos, a un sistema que se pretende máscomplejo, dinámico y cuyas posibilidades de prestación de unservicio de calidad y equidad todavía están por verse. En es-ta transición estamos bastante más cerca del sistema tradi-cional que de cualquier otro modelo. Podría decirse, sin fal-tar a la verdad, que el sistema tradicional ha cooptado siste-máticamente los dispositivos de cambio que se intentaronimplementar a lo largo de las últimas décadas del siglo XX.

Esta transición se está haciendo muy larga y dolorosa.El problema es cómo salir de ella y hacia dónde ir, porque losmodelos alternativos para salir de la crisis son muchos y muyvariados y no podemos, lamentablemente, seguir equivocan-do el camino.

La década de los años ‘90 nos dejó enseñanzas que de-beríamos considerar. Muchas alternativas se mostraron equi-vocadas y son puertas que vale la pena cerrar (por lo menospara el caso argentino). Iniciar caminos hacia modelos demercado y cuasi mercado no parece posible si se trata de ga-rantizar marcos de equidad.

Entonces, si la provisión y financiamiento van a quedaren manos del Estado, se trata de realizar cambios en los mo-dos de regulación del sistema, lo cual no es otra cosa que es-tablecer nuevos modos de gobernarlo que tiendan hacia unamayor equidad por lo que fijen las metas y por los procesosde integración del sistema que se inicien, hacia una mayordemocracia interna y hacia una mejor calidad.

Hemos aprendido también que en materia educativa noresulta útil ir por los caminos de la desregulación sino de la


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re-regulación del sistema. Hoy tenemos un sistema cuyas re-gulaciones no pueden auxiliar en el camino de la calidad pa-ra todos.

Felizmente, en las últimas décadas, algunos avances sehan hecho en la materia. Se ha instalado la cultura de la eva-luación, se han establecido contenidos básicos de enseñanzapara todo el país que intentan ser menos prescriptivos quelos viejos planes y programas, se han creado unidades degestión más transparentes, se aprobaron recientemente en elConsejo Federal de Educación los núcleos de aprendizajeprioritarios para el nivel inicial y primer ciclo.

Sin embargo, viejas culturas de ejercicio del poder pe-netran el sistema en su trama microscópica y, en no pocasoportunidades, bajo el paraguas de una proclama progresis-ta, incluyen prácticas que sostienen un sistema educativo pa-ra pocos. Es el propio Estado el que distribuye el bien educa-tivo de un modo discriminador. Por ello, el gran desafío esseguir avanzando en la realización de cambios que (como di-jéramos al finalizar el diagnóstico) implican no sólo pensaren los temas puntuales de la agenda sino también en los es-tilos macro y micro políticos que sustentan cualquier procesode mejora.

La tarea es compleja y de largo plazo pero se trata deuna tarea posible.

El sistema educativo nuestro cuenta con un potencialinsuficientemente valorado: cuenta con escuelas en todo elterritorio, cuenta con una sociedad preocupada, cuenta conuna mayoría de docentes y estudiantes que trabajan a pesarde todo.

¿Qué decir de los docentes? Es por la voluntad de me-jora y trabajo de la mayoría de nuestros docentes que toda-vía tenemos resultados no tan lamentables en las pruebas in-ternacionales de evaluación de calidad. Son ellos quienescontinúan la tarea a pesar de no tener libros para los alum-


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nos, ni condiciones de trabajo dignas, ni el apoyo y la com-prensión social necesarios. Son ellos quienes en los años ‘90hicieron miles de cursos de capacitación de dudosa calidadporque desean y quieren enseñar más y mejor. Son ellosquienes enfrentan las burocracias diariamente y los proble-mas de niños y jóvenes que llegan sin comer a nuestras es-cuelas.

¿Qué decir de nuestros estudiantes y padres? Son ellosquienes padecen las injusticias del sistema y a pesar de todosiguen en el camino. Son ellos quienes creen que más educa-ción puede construir una sociedad mejor. Son ellos quienesse esfuerzan en el día a día y también son ellos a quienes nodamos voz.

Se trata entonces de construir un sistema educativo queno amoneste todo el tiempo a sus actores, que confíe en ellosy a su vez los haga responsables, que valore y se propongadesarrollar su potencial generando la institucionalidad nece-saria. El camino de la institucionalidad, de la democracia, dela equidad y la calidad es de resultados lentos pero durade-ros. Es un camino por el que vale la pena transitar si quere-mos un país menos pretencioso pero con una mejor calidadde vida para todos. Es un camino que vale la pena transitarsi queremos un país basado en valores como la honestidad,el respeto por las instituciones, la búsqueda de la verdad, lajusticia, la democracia, la solidaridad y la equidad.


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Bibliografía

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Ley 21.809 y 21.810 de Transferencias de Servicios Educativos (1978)

Ley 24.049 de Transferencias de Servicios Educativos (1992)

Ley 24.195 “Ley Federal de Educación” (1993)


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Desafíos para el logro de la igualdad de oportunidades en el sistema educativo

Silvia Montoya

1. Introducción

El sistema educativo es uno de los principales mecanismosque contribuye al desarrollo económico y a la movilidad so-cial de las personas. La percepción social de estas caracterís-ticas queda reflejada en la demanda creciente de la sociedadpor más y mejor educación. Esta presión se exterioriza a tra-vés de la mayor cantidad de personas que pretenden incor-porarse al sistema educativo, el deseo de permanecer un ma-yor número de años en el mismo y las exigencias de mejorcalidad en el servicio.

Desde mediados del siglo XIX el sistema educativo ar-gentino se fue expandiendo en respuesta a esta demanda,convirtiéndose en una red social compleja, costosa y exten-sa, que requiere un gran esfuerzo por parte de la comunidad,debido a la magnitud de los recursos financieros, humanos yfísicos involucrados, directa o indirectamente, en la presta-ción del servicio y a la cantidad de regulaciones. A pesar deestos sacrificios, la expansión no ha resuelto en la medidaesperada el objetivo de homogeneización de la situación edu-cativa de la población y, simultáneamente, el sistema mues-tra puntos débiles que hacen dudar sobre la equidad con quese asignan los recursos.

Dentro de la compleja problemática que rodea al siste-ma educativo argentino, en este trabajo se pretende revisarlas diferencias de oportunidades al interior del sistema edu-

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cativo con el propósito de establecer cuáles son las opcionesde políticas públicas posibles para revertir la fragmentación ydesarticulación del sistema educativo.

El trabajo presenta, en primer término, una visión bre-ve de la situación actual del sistema educativo para luegoanalizar los aspectos conceptuales, dimensiones y alcancesde las inequidades. Un resumen de las evidencias empíricassobre factores que caracterizan la segmentación y los resul-tados de intervenciones compensatorias y su impacto, cons-tituyen los siguientes temas tratados. Finalmente, se realizauna sugerencia sobre la agenda de acciones prioritarias paralograr una discriminación educativa positiva.

2. Una breve mirada sobre la situación actual

Es casi imposible hablar de la situación del sistema educativosin mencionar la situación socioeconómica argentina, dondeno se han podido eliminar los problemas de desigualdad, po-b reza y exclusión de segmentos muy importantes de la pobla-ción. La recuperación de la economía, si bien significativa enel último año, no ha sido suficiente para re v e rtir la precaria si-tuación de muchas personas y regiones del país. La pobre z asigue afectando a más de la mitad de la población y la pobre-za extrema caracteriza el nivel de vida de muchos habitantes.

En el plano educativo, Argentina ha experimentado unaumento considerable en el stock de capital humano duran-te las últimas décadas, ya sea medido por el incremento enlas tasas de escolarización según nivel educativo o por losaños medios de escolarización de su población. Si a ello seagrega que más del 90% de la población en edad de asistir alciclo primario lo hace, se podría considerar como brillante ellogro de la extensión del sistema educativo.

Desde el punto de vista de la equidad, haber alcanzadola tasa máxima de acceso significa un importante paso hacia


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la igualdad entre distintos grupos sociales. A pesar de estosprogresos, la universalización del acceso no asegura que losestudiantes inicien sus estudios en el momento más indica-do para hacerlo, ni que su avance se logre con normalidadhasta finalizar el ciclo. Tal como señala Reimers (2002)1,conformarse sólo con el acceso al sistema educativo formalconstituye un enfoque minimalista. El ingreso tardío al siste-ma, los elevados valores que alcanzan las tasas de desercióny los indicios de importantes retrasos, son bien ilustrativosacerca de las dificultades que enfrentan los educandos paraprogresar en sus estudios2.

Resumidamente, puede decirse que entre los desafíosque enfrenta el sistema educativo se encuentran:

• La distribución de la población menos educada indica laexistencia de patrones de exclusión social y geográficaque la política educativa no ha logrado revertir;

• Existen fuertes debates sobre los fines y contenidos de laeducación, qué es lo básico y prioritario y el equilibrio en-tre la dimensión humanista y las demandas de la socie-dad y el aparato productivo;

• El aumento de la cobertura en el nivel medio de enseñan-za a través de la mejora y diversificación de la oferta edu-

Desafíos para el logro de la igualdad de oportunidades...

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1 Reimers, F., “Tres paradojas educativas sobre América Latina – Sobre las ne-cesidades de ideas públicas para impulsar las oportunidades educativas”, mi-meo, 2002. 2 Concentrándonos en el análisis de las oportunidades que poseen las perso-nas en edades tempranas y que condicionarán sus desenvolvimiento futuro, loslogros educacionales son un indicador importante al cual no se le da un carác-ter absoluto pero que constituye, sin embargo, el resumen de un conjunto defactores que, mezclados, marcan las diferentes posibilidades que enfrentan laspersonas de los distintos grupos socioeconómicos desde su infancia. Hay evi-dencias de que antes del inicio de los estudios, existen inconvenientes y que es-tos se manifiestan con mayor intensidad en los hogares más carenciados. Lasdificultades para avanzar a lo largo del ciclo se manifiestan con mayor profun-didad en aquellos educandos provenientes de hogares carenciados.

cativa es un objetivo que dista de haber sido cumplido;• Existen muchas escuelas que no cuentan con las condi-

ciones y materiales necesarios y/o trabajan con métodosinadecuados (el caso más claro es el de los colegios uni-docentes);

• Se verifica un deterioro de la situación profesional docen-te en general, incluyendo tanto salarios como formación ycapacitación en servicio.

Dentro de este mapa tan complejo es necesario discernir cuá-les son las dimensiones que favorecen la segmentación y de-sarticulación del sistema educativo y con qué políticas enca-rarlas. Si bien está claro que, en un marco de fuerte fragmen-tación social, existe una fuerte presión a favor de la segmen-tación del sistema educativo como mecanismo reproductordel orden social establecido, también está claro que existe unabanico de posibilidades desde la política pública para mori-gerar y revertir las presiones hacia la fragmentación prove-nientes del contexto socioeconómico.

2.1. Sobre la fragmentación y las desigualdades

La exclusión social educativa puede ser clara pero difícil dedefinir. En términos prácticos podría ser considerada como lanegación del acceso a iguales oportunidades de aprendizaje aciertos grupos sociales. Estos grupos pueden ser definidos enfunción de la raza, género, estatus socioeconómico o situa-ción geográfica. La negación de igualdad de oportunidadestiene que ver con la oferta de condiciones de aprendizaje di-ferentes (recursos humanos y físicos), pero también está re-lacionada con aquellas acciones explícitas que niegan el ac-ceso a determinados grupos. Entre estas últimas, puedenmencionarse la regulación sobre distancia al establecimientocomo mecanismo para determinar quiénes asisten3, así como


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la incapacidad institucional del Estado para llevar a la prác-tica algunas acciones declaradas en las intenciones.

Bajo este esquema conceptual, la fragmentación y la ex-clusión en el sistema educativo operan en la medida en quese cumplen dos requisitos: a) la interacción social ocurre pre-dominantemente dentro de los grupos o clases definidos se-gún algún criterio; y b) el hecho de pertenecer al grupo tieneun fuerte impacto en el acceso a oportunidades que serán de-cisivas en determinar el futuro económico y la inserción so-cial de las personas.

Ya en los años ’80 el concepto de segmentación y desar-ticulación del sistema educativo argentino fue abordado co-mo un rasgo –la mayoría de las veces oculto– de la falta dedemocratización, y estrechamente ligado a un incremento enel protagonismo del mercado y su lógica al interior del siste-ma mismo4. En esta visión, el sistema educativo es un siste-ma segmentado, diferenciado en forma jerárquica entre es-cuelas de diversa calidad (entendiendo por tal las caracterís-ticas socioeconómicas y el capital sociocultural de sus alum-nos, el perfil de los docentes, la infraestructura, los modelospedagógicos y la organización), donde el Estado no ocupa,como a principios del siglo XX, el lugar de principal respon-sable en asegurar un acceso equitativo a la educación.

Entender que la calidad de la enseñanza que se recibees tan importante como el acceso al propio sistema educativoes un tema que todavía no está tan claro5, dado que, tradi-cionalmente, la calidad ha sido analizada a través de la can-tidad de recursos invertidos.


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3 Otros mecanismos son implícitos y más difíciles de manejar desde el hace-dor de políticas públicas, tales como el precio de la vivienda en los vecindarios“privilegiados”.4 Braslavsky, Cecilia, La discriminación educativa en la Argentina, FLACSO-/GEL, Buenos Aires, 1985.5 Tradicionalmente, la calidad había sido asumida como la cantidad de recursosdestinados al sector educación.

Esta visión estuvo relacionada con el criterio de planifi-cación educativa que caracterizó buena parte del siglo XX, eldenominado de demanda social consolidado bajo la idea quebastaba con poner edificios y personal en consonancia con elritmo de crecimiento de la población en edad de asistir al co-legio. La calidad de los docentes y la adecuación de la capa-cidad edilicia a las demandas específicas de los nuevos gru-pos que se integran al sistema educativo no recibía igualdadde atención en este enfoque. El corolario es preocupante enla medida en que el crecimiento del gasto en educación, juntoa la incorporación de grupos sociales con necesidades másgrandes y distintas, hizo que los sistemas educativos termi-naran reforzando, y no atenuando, las diferencias sociales deorigen de esos colectivos.

La existencia de este tipo de discriminación operaría, enlos sucesivos niveles del sistema, al otorgar ventajas compa-rativas significativas a aquellos alumnos en condiciones deacceder a ciertos “circuitos o segmentos” educativos, contra-rrestando los efectos democratizadores de la expansión de lamatrícula. La igualdad de oportunidades asume diferentesdimensiones al interior del sistema educativo. La más fácil deobservar tiene que ver con las oportunidades de acceso a losdiferentes ciclos del mismo, medido por las tasas de acceso yescolarización. El segundo tipo de equidad tiene que ver conofrecer las posibilidades de progresar al interior del sistemaeducativo a lo largo de los diferentes ciclos del sistema edu-cativo con una calidad de enseñanza razonablemente buenapara todos los educandos.

Durante muchos años el logro de una educación prima-ria para todos, mostrado a través de los indicadores de acce-so casi universal en la educación primaria, opacaron el hechode que la calidad de los aprendizajes que obtenían los alum-nos tenían bastante poco que ver entre los diferentes seg-mentos sociales. La falta de acuerdo social sobre cuál/es son


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los aspectos que deben considerase como reflejo de la calidadeducativa, sumado a la ausencia de mecanismos sistemáti-cos, periódicos y universales de logros de aprendizaje, difi-cultó seriamente la toma de conciencia sobre la equidad mi-rada ya no desde el acceso sino desde la calidad educativa.

Estas cuestiones que surgen “dentro” del sistema edu-cativo se enlazan con las dificultades de salida hacia el mer-cado de trabajo originadas en dos aspectos. El primero escomún a todos los educandos y tiene que ver con las cons-tantes quejas sobre la falta de articulación entre el aparatop roductivo y el mercado laboral. El segundo afecta difere n-cialmente a los educandos provenientes de sectores de ba-jos recursos y dificulta su inserción laboral, arrastrando en-tonces las diferencias que se re p roducen en forma de círc u-lo vicioso.

La percepción de cuál es el grupo más discriminado esbastante difícil de definir. En Argentina, las segmentacionesmás importantes son6:

• Según estatus socioeconómico del alumnado

Las inequidades según estatus socioeconómico de los alum-nos constituye una de las dimensiones más documentadas7.Existe una cantidad importante de evidencia empírica quemuestra las diferencias en acceso, progresión y logros deaprendizaje según condición socioeconómica, no sólo en Ar-gentina sino en todo el mundo.

A pesar de los pro g resos en el acceso, se observan va-rios aspectos que están señalando deficiencias. La incapaci-dad del sistema educativo para distribuir con equidad loss e rvicios que se prestan es una de las formas en que se ma-


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6 Ver Behrman et al. Editors, Who’s in and who’s out?, IADB, Washington, 2003. 7 Llach et al, Educación para todos , IERAL, Buenos Aires, 1999.

nifiestan estas deficiencias. La universalización del accesono asegura que los estudiantes inicien sus estudios en elmomento más indicado para hacerlo, ni que su avance se lo-g re con normalidad hasta finalizar el nivel primario. El in-g reso tardío al sistema, los elevados valores que alcanzanlas tasas de deserción y los indicios de importantes re t r a s o s ,son bien ilustrativos acerca de las dificultades que enfre n t a nlos educandos de menores recursos para pro g resar en susestudios. Consecuentemente, las posibilidades de finalizarexitosamente el ciclo parecen estar directamente corre l a c i o-nadas con el contexto socioeconómico en que se desenvuel-ven los niños.

En el nivel medio, las mejoras operadas han sido gene-ralizadas subsistiendo, sin embargo, notables diferencias en-tre estratos sociales, con la población pobre en notable des-ventaja. Así se observa que la tasa de acceso de los pobresapenas supera el 50% para la cohorte de 13-18 años, contramás del 80% de acceso entre los no pobres de esa misma co-horte. Al complementar este análisis con la tasa de deserciónse observan progresos a lo largo del tiempo. Si se toma elgrupo de 19 a 25 años como una etapa en la que ya están re-lativamente definidos los logros alcanzados en relación a es-te nivel, es preocupante que más del 30% de la población queingresó lo haya abandonado y que esta proporción supere el70% entre los pobres8.

De esta manera, las diferencias entre grupos socialescontinúan y se profundizan al introducir en el análisis las ta-sas de deserción, que explicitan las menores posibilidades de


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8 Entre las causas que subyacen a las dificultades de los educandos de meno-res recursos para el ingreso y avance a lo largo del ciclo, tienen una importan-cia crucial, además de los factores económicos a los cuales se ha hecho refe-rencia, algunos aspectos que hacen al propio funcionamiento del sistema. En-tre estos cobra relevancia la segmentación interna que caracteriza al ciclo y sudesarticulación con respecto al nivel primario.

permanencia que tienen los pobres. La situación es conse-cuencia de las serias dificultades (deserción, retraso, malapreparación, etcétera.) que enfrenta este grupo en el nivelprimario. Estos factores eliminan o dificultan seriamente laposibilidad de acceder al secundario. Paralelamente, se incre-mentan los costos de oportunidad de permanencia, especial-mente porque para los hogares pobres puede ser fundamen-tal el aporte proveniente de cada miembro adicional que tra-baje y obtenga ingresos.

Con relación a los logros de aprendizajes las noticias noson mejores. Las brechas en los resultados entre niveles so-cioeconómicos son muy fuertes y no han disminuido a lo lar-go del tiempo. Esto sucede al considerar tanto el nivel socioe-conómico de la familia como el nivel educativo alcanzado porlos padres (buen predictor del capital cultural de la familia).9

• Según área o región del país

Las disparidades más grandes que se observan en el desarro-llo del sistema educativo son, sin embargo, de orden regio-nal. Los datos parecen indicar que la paulatina extensión delsistema no ha alcanzado de la misma forma a los distintosgrupos sociales y a las distintas regiones del país.

Si bien la escolaridad promedio de la población argenti-na aumentó en las tres últimas décadas y este incremento seobservó en todas las provincias, creció sin embargo la dis-tancia entre las provincias (salvo escasas excepciones) y laCapital Federal. El mismo fenómeno puede apreciarse en elacceso a los distintos niveles de enseñanza medido a travésde la población de 15 a 64 años de edad.

No es difícil entender por qué se producen las diferen-cias de oportunidades entre regiones. Las diferencias de in-


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9 Llach et al (1999), op. cit.

gresos y riqueza entre regiones10, mayor concentración depoblación con problemas socioeconómicos, mayor concentra-ción de escuelas rurales, problemas de bilingüismo y multi-culturalidad en provincias de menores ingresos trazan un pa-norama de retraso muy importante.

3. Segmentación social y logros educativos

Si bien la segmentación deriva de la operación de segmentosdiferenciados al interior del sistema educativo no hay estu-dios que sistematicen qué mecanismos operan para lograr laoperación de la segmentación en la práctica y cuáles son losrasgos que la caracterizan. Sí existen, en cambio, una grancantidad y diversidad de estudios destinados a explicar elporqué de las diferencias de rendimiento académico entremiembros de la población según características personales,familiares y/o materiales.

Estos estudios, bastante numerosos en los últimos tiem-pos, insisten en enfocar los aspectos más propios del alumnoo los insumos aplicados al proceso de enseñanza apre n d i z a j eantes que a la existencia de una segmentación social en el sis-tema, entrando la variable de región o de tipo de gestión de laescuela como una dummy a los efectos de las estimaciones.

En los últimos años ha habido una proliferación de es-tudios que han tratado de identificar los factores que afectanestas marcadas diferencias en acceso, progresión y calidad alo largo del sistema educativo entre grupos sociales agrupa-dos según diferentes criterios.

La mayor parte de los estudios han sido realizados poreconomistas, lo cual es positivo dado que la aplicación de


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10 Por su parte, según los estudios más recientes, no aparecen indicios clarosde que se esté produciendo la tan ansiada convergencia entre los productosbruto por habitante de las distintas provincias. Para una discusión sobre estepunto ver Llach et al., op. cit, capítulo 2.

métodos más rigurosos –como los econométricos– que losnormalmente aplicados en las ciencias de la educación, per-mite aislar con bastante precisión la dirección y la magnituddel impacto que tienen diversos factores en el logro educati-vo. Es evidente, sin embargo, que la influencia del pensa-miento económico ha trascendido lo metodológico y se ha ex-tendido a los contenidos de los estudios, aportando así sóli-das teorías como la del capital humano y su relación con elcrecimiento, pero también arrastrando limitaciones por laomisión de variables cruciales.

Estas limitaciones no son menores en la medida queomiten en el análisis variables que muchas veces son puntua-lizadas como las más relevantes a la hora de explicar las dife-rencias de rendimiento educativo. Estas variables tienen quever con los factores culturales asociados al proceso educativoy la determinación de prioridades al interior del sistema des-de la propia política e d u c a t i v a1 1. No resulta extraño que lamayoría de los trabajos, si bien han llegado a unas pocas con-clusiones que pueden considerarse bien establecidas, no pue-den explicar la mayor parte de las d i f e re n c i a s1 2, y han sidosuperados ampliamente por la realidad educativa.


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11 Según sostiene Reimers (2003) la proliferación de este tipo de estudios con-duciría a soluciones bastantes sencillas en términos de política educativa.“...Hay que hacer que los maestros enseñen bien, especialmente los que instru-yen a los hijos de los pobres”. Reimers, F. (2003), “La buena Enseñanza y eléxito escolar”. Revista Iberoamericana de Educación , enero de 2003. 12 Técnicamente esto implica que el porcentaje de la varianza de rendimientoexplicado es bastante bajo.


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Número de estudios en los que se encontraron relaciones positivas,negativas o ninguna con el logro académico

Características Relación Sin Relaciónpositiva relación negativa

Variables de la escuela

Tamaño de la clase 1 6 1Pública (1) / Privada (0) 2 1 2Urbana (1) / Rural (0) 3 3 0Jornada completa (1) / Parcial (0) 2 6 0Turno matutino (1) / otro (0) 6 4 2

Equipamiento e infraestructura

Acceso a textos y material de lectura 13 4 0Otros materiales para la instrucción 14 17 3Infraestructura 23 45 2

Características del docente

Años de formación inicial 31 33 4Años de experiencia 25 35 2Formación en servicio 0 7 1Incentivos económicos 0 3 2Nivel socioeconómico (NES) del docente 0 3 2

Prácticas pedagógicas

Horas pedagógicas 13 30 2Ausentismo docente 8 34 18Tareas para la casa 12 14 2

Trayectoria pedagógica y actitudes de los alumnos

Experiencia preescolar 4 4 0Actitudes hacia el estudio 11 9 0Autoestima 7 7 0Ayuda de los padres con las tareas 2 3 0Opinión sobre la escuela y las docentes 8 9 0Actitud hacia los padres 3 5 0Tareas domésticas / laborales 4 7 0

Nivel socioeconómico y otras características personales y familiares

Nivel socioeconómico (NES) de los padres 49 29 2Ingreso familiar 17 10 3Número de libros en el hogar 26 19 0Rendimiento cognitivo previo 9 5 0Tamaño de la familia 2 25 40

Reimers (2000) sugiere que, siendo la desigualdad unproblema común a los países latinoamericanos, los sistemaseducativos han fallado en la tarea de reducir diferenciaspreexistentes entre educandos y, de hecho, en muchos casos,han tendido a aumentarlas.

Estas diferencias afectarían en forma desfavorable a losniños pobres, porque disponen de menor infraestructura ypor la menor calidad de los recursos docentes que les sonasignados (en su mayoría pertenecientes a estratos socioeco-nómicos distintos del de sus alumnos y sin una adecuadapreparación para asumir los problemas que se derivan de es-ta situación).

Cueto et al. (2003)13, en uno de los escasos trabajosexistentes para América Latina sobre oportunidades deaprendizaje para los niños en áreas marginales de Lima,muestra que los niños en esos colegios tienen menores opor-tunidades que los niños en colegios más privilegiados. Estasoportunidades han sido medidas a través de lo que sucedeadentro del aula en términos de proceso de enseñanza, la co-bertura curricular y el tipo de actividades asignadas a los ni-ños. Tomando otra dimensión, por ejemplo la exclusión so-cial basada en la etnia, tanto Cueto y Secada (2001)14 comoParker et al. (2003) para México15, verifican la relevancia deeste tipo de discriminación ligada a contextos donde el bilin-güismo y la multiculturalidad predominan y donde la políti-ca pública no ha encontrado un diseño satisfactorio.


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13 Cueto S. et al., “Oportunidades de aprendizajes en una muestra de estudian-tes de sexto grado de primaria de Lima”, Documento de Trabajo 43, GRADE, Li-ma, Perú, Enero de 2003. 14 Cueto S. y W. Secada, “Mathematics Learning and Achievement in Quechua,Aymara and Spanish by Boys and Girls in Bilingual and Spanish Schools in Pu -no, Peru”, World Bank/GRADE, Lima, Octubre de 2001. 15 Parker S. et al., “Language Barriers and Schooling inequality of the indigi-neous in México”, en Behrman et al. Editors, Who’s in and who’s out?, IADB,Washington, 2003.

Este tipo de insuficiencia o, más específicamente, deinadecuación a las necesidades de la demanda, disminuye lasposibilidades de los educandos provenientes de hogares debajos recursos y, a pesar de la linealidad que muchas vecesaparece en ciertos análisis, no se soluciona aumentando elnúmero de colegios privados en la oferta educativa.

Desde otras perspectiva, Braslavsky (1985) resume suenfoque acerca de los factores que afectan el fracaso escolarclasificándolos en cuatro grupos: a) endógeno-materiales (lasituación material y organizativa de las colegios), b) endóge-no-culturales (currículo y representaciones ideológicas y ac-titudes y adecuación de los docentes con respecto a su alum-nado); c) exógeno-materiales (situación objetiva de vida delos alumnos y de su grupo familiar) y d) exógeno-culturales(representaciones ideológicas y actitudes de los alumnos y sugrupo familiar).

La separación y delimitación de los factores facilita elpensar en las políticas precisas para ayudar a solucionar lainequidad, ello además de delimitar los grados de libertadque quedan en este contexto para la política educativa. Conrespecto a los factores endógeno-culturales, la modificacióndel comportamiento de las instituciones y sus miembros es-tá dentro del campo de la política posible, aun dentro de unesquema de restricción presupuestaria dado que el manejo delos recursos del Estado, si bien es una política posible, no esla única disponible ni tampoco la única efectiva16. El segun-do punto que tiene que ver con las actitudes endógeno-cul-turales del sistema educativo parece uno de las aspectos másdifíciles de modificar y, según algunos autores, constituye eleslabón más débil de la cadena.

El tercer aspecto hace a la situación económica de lasfamilias, la cual es mucho más difícil de ser influida desde la


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16 Ver Braslavsky, página 18.

política educativa salvo en lo referente a procurar cubrir, dealgún modo, el costo de oportunidad del alumno al permane-cer en el sistema educativo y prestar asistencia financiera siconcurre al colegio. Finalmente, en relación con el último as-pecto, la política pública parte necesariamente con desventa-jas. Se puede, sin embargo, influir de manera indirecta a tra-vés de acciones que traten de incorporar en forma anticipadaa los niños al sistema educativo de manera de estimularlosdesde edades más tempranas.

Como factores mucho menos mencionados y tanto omás relevantes que los anteriores, surgen los problemas de-rivados de la incapacidad institucional y/técnica para la ges-tión y la consecuente necesidad de fortalecer la capacidad delEstado en determinadas áreas17. Así, suelen existir dificulta-des en los aparatos estatales para poder llevar a la prácticaalgunas decisiones y también existen mecanismos institucio-nales encubiertos que dificultan el acceso a determinadostramos de la oferta educativa a algunos sectores sociales. Es-tos aspectos han sido tratados en Braslavsky (1985), Fisz-bein (1999) y más recientemente por Veleda (2003), traba-jos que destacan la relevancia de estos mecanismos a la ho-ra de definir la exclusión.

4. La evidencia empírica

La distribución de ingresos en una sociedad depende crucial-mente de la distribución de los activos capaces de generar in-gresos y riqueza, y de la tasa de retorno o compensación a


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17 Fiszbein (1999) destaca, para el Gran Buenos Aires, el papel de los mecanis-mos institucionales como una potente fuente de exclusión social. Conclusionesparecidas se encuentran en el trabajo de Veleda (2003) para algunas áreas delconurbano bonaerense. Fiszbein A, “Institutions service delivery and social ex-lucison: a case study of the education sector in Buenos Aires”, Mimeo, BancoMundial, y Veleda, C. “Mercados Educativos y Segregación Social”, Documen-to de Trabajo nro 1. CIPPEC, Agosto de 2003.

esos activos. Si la distribución de esos activos fuera exógenay no existiera ninguna posibilidad de que la política públicay/o la decisión de inversión privada alterara esa distribución,entonces la distribución de ingresos en la sociedad depende-ría exclusivamente de las preferencias y de la tecnología. Apesar de la popularidad de este enfoque entre los economis-tas, no alcanza para explicar las diferencias en las distribu-ción de ingresos entre países.

No caben dudas que el Estado, en tanto espacio institu-cional donde se expresan diferentes actores sociales (gubern a-mentales y no gubernamentales), al tomar la iniciativa y orien-tar recursos hacia la realización de un objetivo que se conside-ra de “interés general” –la satisfacción de las necesidades bá-sicas de aprendizaje de toda la población, independientemen-te de su condición social, etnia o lugar de residencia– tiene unalto potencial para alterar el statu quo del orden social.

Todos los ejemplos existentes, tanto en el mundo desa-rrollado como en desarrollo, muestran claramente la invali-dez de la preferencias y la tecnología como un factor explica-tivo único y excluyente de las diferencias entre sociedades.Ni siquiera el régimen político tiene tanta preponderancia a lahora de explicar resultados distributivos, pero sí lo tiene, encambio, la agenda redistributiva del gobierno.

El logro de oportunidades igualitarias de aprendizajepara el conjunto de la sociedad no es algo que evoluciona na-turalmente; por el contrario, es allí donde el Estado18 tieneun alto potencial para cambiar la distribución de ingresos enla sociedad. En su interés por el logro de oportunidades deaprendizaje, tanto en Argentina como en el resto de Latinoa-mérica, programas e intervenciones operan con un sentido dediscriminación positiva en el intento de favorecer a aquellos


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18 Robinson, James, “Where does inequality come from? Ideas and implicationsfor Latin America, Technical Paper 188, OECD Research Development Center,Paris, December 2001.

grupos poblacionales con mayores dificultades para perma-necer en el sistema educativo, fundamentalmente en los últi-mos cinco o seis años del sistema educativo.

Estos programas incluyen el acceso económico a pre e s c o-lar en comunidades desheredadas, la mejora de la calidad edu-cativa en áreas rurales, y la mejora de la calidad de educaciónen escuelas seleccionadas asistidas por niños con pro b l e m a seconómicos en áreas urbanas marginales. Hace varios años,por ejemplo, Chile comenzó un programa para mejorar la cali-dad de las escuelas rurales y compensar activamente a las es-cuelas donde asisten los niños más pobres. México tiene variosp rogramas para, con criterio selectivo, aumentar la calidad edu-cativa de las escuelas en sus estados más pobres y en aquellosestablecimientos que atienden a los niños con menos recursos.

Estas intervenciones, en forma más generalizada, pue-den ir encuadradas en diferentes tipologías que van desde lap rovisión de alimentos sin cargo (desayunos/almuerz o s / m e-riendas o refrigerios), distribución de libros, re p a rto de bi-bliotecas, capacitación extra para los docentes en actividad,ampliación de la jornada escolar –e inclusive extensión delos ciclos lectivos en áreas más desfavorecidas– y el re p a rt ode subsidios en dinero para garantizar la asistencia de losniños y jóvenes a la escuela. El diseño de estas políticas es-tá basado en algunos factores asociados al fracaso escolar y,por lo tanto, tienen como objetivo provocar una mejora en ell o g ro académico o la retención escolar, variables que son uti-lizadas generalmente para evaluar el éxito o fracaso de losp ro g r a m a s .

Anderson (2002)19 ha repasado en forma exhaustivalos programas realizados en América Latina y la efectividadde los mismos.


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19 Anderson, J. (2002), “The effectiveness of special interventions in latin Ame-rican publics primary schools”, Paper No. 5, Working Paper Series, University ofMiami, May.

En el cuadro están descriptos los programas consideradospor la autora con su respectiva evaluación:

• Los programas alimentarios han sido evaluados desdedistintas perspectivas, tanto en lo referente a su cobertu-ra y grado de focalización sobre la población de menoresrecursos, como desde el impacto que han logrado. Cueto yChinen (2000)20 encuentran que, comparando los niñosque recibieron desayuno con respecto a un grupo de con-trol, no hubo efecto un año después de la intervención enlas mediciones antropométricas. Sí hubo, en cambio, im-pacto sobre la asistencia al colegio. Behrman et al.21 en-


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Efectividad de las intervenciones en Latinoamérica

Años de EfectividadIntervención (en %)

Mediana Máximo

Comida Libre 8 47 23%Asistencia financiera 2 7 55%Distribución de textos 10 49 21%Capacitación docente 3 18 40%Uniformes 6 40 43%Extensión de la jornada escolar 3 17 33%Extensión del año escolar 3 4 40%

Fuente: Anderson (2002), table 2.

20 Cueto S. y Chinen, “Impacto educativo de un programa de desayunos esco-lares en las escuelas rurales de Perú”, Documento de Trabajo Nro 34, GRADE,Lima, Perú, Año 2000.21 Ver Behrman, J., P. Segupta y P. Todd (2001), “Progressing through PRO-GRESA: an Impact of a school subsidy experiment”, Penn Institute for Econo-mic Research Pier Working Paper 01-033, http:// www.econ.upenn.edu/pier; yBehrman, J. y J. Hoddinot (2002), “Program evaluation with an unobserved he-terogeneity and selective implementation: the Mexican PROGRESA impact onchild nutrition”, Penn Institute for Economic Research Pier Working Paper 02-006, http://www.econ.upenn.edu/pier.

http://www.econ.upenn.edu/pier

http://www.econ.upenn.edu/pier

cuentran para México que el PROGRESA tuvo un impactopositivo sobre las variables antropométricas con respectoal grupo de control.

• La distribución de textos escolares, una de la políticasmás frecuentemente utilizada en los países latinoamerica-nos, muestra resultados bastante concluyentes: relaciónpositiva entre la disponibilidad de textos escolares y losresultados académicos, dependiendo el éxito de la calidady pertinencia de los textos disponibles con respecto al me-dio y a las características de los colegios22.

• Con respecto a las bibliotecas los estudios muestran unarelación positiva entre la disponibilidad de la biblioteca ylos resultados académicos de los alumnos.

• La capacitación docente es el área donde los re s u l t a d o sson más ambiguos. La mayoría de los estudios tienden aseñalar la distancia que existe entre los programas de ca-pacitación que se ofrecen y las necesidades de los docen-tes. Paralelamente, las evidencias muestran que, pro g r a-mas muy bien ajustados a las necesidades en zonas ru-rales, son de alto impacto sobre los rendimientos de losniños. No sucede lo mismo en las áreas urbanas, dondela provisión de programas de capacitación de naturalezageneral, que no atienden a las especificidades de pobla-ciones urbano-marginales, no tienen ningún tipo de im-pacto p o s i t i v o2 3.


173

22 Esto debiera ser de particular relevancia para el caso de los colegios multi-grado o unidocentes, o como se los quiera llamar, donde toma particular rele-vancia la correspondencia del material con respecto al medio y situación de en-señanza en que deben ser aplicados. 23 Ejemplos como el del Programa Sembrando Horizontes, programa de capa-citación docente en Escuelas Multigrado en el noroeste de la Provincia de Co-rrientes, son bastante poco frecuentes en Argentina. Para mayor detalle verSembrando Horizontes, convenio entre el Ministerio de Educación de la Provin-cia de Corrientes y la empresa Bosques del Plata, mimeo, 2003.

• La extensión de horas de clase a través de un ciclo lecti-vo más largo o de una jornada escolar más extensa poseeimpacto positivo.

• Asistencia financiera directa. La asistencia financiera a lasfamilias ha tomado diferentes modalidades. Desde siste-ma de transferencia de dinero sujetos a la permanencia enel colegio hasta sistemas más sofisticados donde se gene-ran cuentas de ahorro. Estos programas han tenido im-pacto positivo en la permanencia en el colegio y en la ta-sas de graduación de la población beneficiada. Han sidomás cuestionados, sin embargo, en aquellos casos en queasisten a un grupo de estudiantes dentro de un aula por ladiscriminación que generan al interior de los cursos.

Merece un párrafo aparte el PROGRESA mexicano, que sibien constituye un programa de ayuda financiera, tiene va-rias particularidades que lo hacen único: focalizado en áreasrurales, está destinado a la educación básica –cuando la ma-yoría de los programas de asistencia se dirigen en la educa-ción media–, con asistencia financiera dependiendo del géne-ro y grado del niño condicionado a asistencia escolar y com-plemento nutricional no contingente a la asistencia escolar.El programa ha sido evaluado en forma bastante rigurosa enlo referente a los típicos problemas de poblaciones margina-les: edad de inicio escolar, repetición, reingreso al colegio ydeserción; así, las externalidades sobre las comunidadesdonde se implementa y las medidas antropométricas de losniños demostraron tener efectos altamente positivos en lapoblación cubierta con respecto a un grupo de control24.

Todas las evidencias presentadas por Anderson (2002)son concluyentes en destacar que a la hora de evaluar cuálalternativa seguir para lograr la discriminación positiva en


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24 Behrman, op. cit.

un contexto de restricción presupuestaria, las intervencionesmás efectivas son: las bibliotecas para colegios con alumna-do desfavorecido, la distribución de material de lectura yguías para docentes y la distribución de comida. Si bien la ca-pacitación de los docentes es de particular relevancia para to-dos los docentes resultan sumamente importantes paraaquellos maestros que trabajan con niños carenciados aligual que las experiencias de tutores en vecindarios con es-tas características. La asistencia financiera directa, la provi-sión de uniformes y la extensión del ciclo lectivo, si bien sonde impacto positivo, sus beneficios no parecen guardar rela-ción con la magnitud de los recursos invertidos.

En los países desarrollados, que también enfrentan pro-blemas de inequidad al interior de sus sistemas educativos,ha crecido en los últimos años la conciencia sobre la relevan-cia de intervenciones tempranas, inclusive antes de la educa-ción obligatoria. Así, diversos trabajos de OECD, destacan lanecesidad de lograr cobertura universal para los niños en laetapa preescolar como un requisito necesario para establecerpuntos de partida homogéneos en la población escolar a lahora del inicio de la escolarización formal.

Todos los países europeos han desarrollado un fuert ec o m p romiso de intervenciones para niños a partir de los tre sy cuatro años, dando lugar a un panorama de fuerte financia-miento, aunque no necesariamente provisión por parte del Es-tado de facilidades para los niños de 3 a 7 años de e d a d2 5. Es-tos mecanismos varían desde la provisión directa de los ser-vicios hasta subsidios directos o desgravaciones impositivas.

5. Una agenda posible frente al desafío de la equidad

Las formas de intervención que tiene el Estado frente a los


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25 OECD, “ Starting Strong - Early childhood education and care”, París, 2001.

p roblemas derivados de la segmentación y la desigualdadson muchas y exceden el ámbito propio de la política educa-tiva. El modelo de funcionamiento económico y social que set r a n s p a renta a través de la política económica y la políticasocial en general es un primer modo de intervención que tra-baja sobre los factores de contexto de los alumnos, básica-mente sobre sus condiciones socioeconómicas. Luego la po-lítica educativa comienza a jugar su papel para reducir lab recha.

Si el objetivo es la equidad, la política educativa deberíaorientarse a lograr la permanencia de los educandos pobrestratando de compensar las desventajas iniciales a las que seenfrenta este grupo de población. Esto parte del entendi-miento de que los colectivos en desventajas necesitan de re-cursos y acciones adicionales a la oferta educativa que lespermitan beneficiarse, como a los demás estudiantes, de lasoportunidades educativas26.

Bourguignon (1998)27 argumenta lo siguiente: dadoque los hogares de menores recursos invierten en educaciónmenos que los hogares de mayores ingresos, cualquier mejo-ra en el sistema educativo que favorezca a aquellos sectoresque invierten más en educación –el caso típico es la educa-ción terciaria– tiende a beneficiar a los hogares de mayoresrecursos28. Se reconoce, sin embargo, que si bien los progra-mas compensatorios destinados a subsanar brechas o dis-tancias entre sectores sociales cada vez ocupan más lugar en


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26 Esto sería una aplicación de la discriminación positiva en la teoría rawlsianade la justicia social. 27 Bourguignon, Francois, “From income to endowments : the difficult task of ex-panding the income poverty paradigm”, Paper prepared for the conference on“Conceptual challenges in poverty and inequality analysis”, Cornell University,16-17 April 2002.28 De esta forma, si la cantidad y calidad de la inversión en educación es com-plementaria de la inversión de los hogares en educación, los beneficios siem-pre serán mayores para los sectores de mayores ingresos.

los presupuestos públicos, están todavía muy lejos de cubrirlas desigualdades resultantes del gasto global por alumno.En cualquier caso, la relevancia de las políticas compensato-rias en los presupuestos sirve para explicitar claramente elmodelo decisorio y las prioridades de política educativa.

Las intervenciones posibles son varias. La primera, lamás obvia, es el financiamiento. Las decisiones referidas alos recursos financieros para la educación constituyen indi-cadores significativos de la política estatal. Las intencionesdel Estado y sus respuestas a las presiones de los distintosgrupos sociales se reflejan con claridad en los orígenes, mon-tos y destinos del presupuesto educativo. El análisis de estasdecisiones permite visualizar la orientación de las políticaseducativas, así como ciertos aspectos generales; el papel queel Estado otorga a la prestación educativa y el que se au-toasigna con respecto a la misma; y cuestiones más específi-cas como, por ejemplo, la determinación de prioridades entreniveles y modalidades del sistema29.

Un segundo tipo de intervención tiene que ver con laspolíticas de naturaleza pedagógica y curricular que se diagra-man y aplican a los colectivos en desventaja, incluyendo en-tre estos aspectos la capacitación docente específica. Dentrode este grupo han ocupado bastante espacio últimamente losestándares curriculares mínimos como mecanismos para ga-rantizar aprendizajes similares entre educandos provenien-tes de diferentes estratos sociales.

Finalmente, la tercera batería incluye aspectos de forta-lecimiento institucional y regulación al interior del sistema


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29 Adicionalmente, también se arguye que el monto del gasto público en servi-cios sociales está justificado por razones de equidad. Se observa el gasto so-cial como un método efectivo de redistribución de ingresos particularmente siestá financiado por un sistema impositivo progresivo. Los subsidios están justi-ficados también desde el punto de vista de la eficiencia ya que, un sistema to-talmente privado se cree, conduciría a un nivel subóptimo de inversión (por laexistencia de externalidades, imperfecciones de mercado, etcétera).

educativo. Como se vio anteriormente, existe un conjunto deregulaciones cubiertas y encubiertas que favorecen la seg-mentación y diferenciación al interior del sistema educativo.

La igualdad de oportunidades puede implicar accionesque se presentan según la prioridad:

a. Las intervenciones en edades tempranas: la universalidad del preescolar con cobertura integral Este es casi el único camino factible para intentar compensarlas desventajas iniciales, determinadas por las carencias quecaracterizan al medio en el cual se desenvuelven. No hay es-tudio sobre factores asociados al rendimiento que no mues-tre la relevancia de los estímulos que reciben los niños enedades tempranas. Dado el contexto de carencia en que semueven los hogares, no es razonable esperar que el hogarsea el lugar donde los niños puedan recibir estos estímulos.

Con respecto a los programas de salud y nutrición enedades tempranas tampoco merecen demasiadas reflexionesadicionales. Estos influyen en la capacidad de aprendizajedel niño, aumentándolas ante el mismo estímulo, y tienen unimpacto decisivo a futuro sobre la configuración antropomé-trica de los niños.

Como parte de la batería de acciones destinadas a mejo-rar las condiciones de los niños debiera considerarse seria-mente la posibilidad de ofrecer algún mecanismo para mejo-rar la alfabetización y las posibilidades de concluir el nivelprimario de enseñanza a las madres de los niños y su grupofamiliar más próximo.

b. La asistencia integral en la educación básicaPara reducir las brechas sociales es útil tener una oferta edu-cativa de calidad en lo que hace a los recursos asignados, pe-ro está claro que con eso sólo no basta. Gran parte de la ló-gica social y económica que se está viviendo plantea la nece-


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sidad de sostener la demanda. Este sostenimiento de la de-manda por educación implica garantizar el derecho a la edu-cación, pero exige completarlo con otros aspectos como lanutrición, la salud e incluso la asistencia financiera. Esto re-quiere de un programa integral de combate a la pobreza o in-tervención social30. Ejemplos como la Bolsa Escola o el Pro-grama PROGRESA en México son casos de intervencionessociales integradas donde se hace mucho hincapié en el sos-tenimiento de la demanda.

c. Las escuelas rurales uni y polidocentesLa educación en el contexto rural, generalmente de aulasmultigrado, es una de las grandes asignaturas pendientes yde las más urgentes. Los establecimientos reúnen todos losproblemas posibles: población pobre, en regiones pobresdonde, además, aparecen problemas de bilingüismo y multi-culturalidad. Este tipo de colectivos requiere de acciones muyespecíficas que van desde la capacitación específica a los do-centes en el manejo de este tipo de colegios hasta fichas, li-bros y material curricular pertinente. Hasta este momento, esmuy poco el esfuerzo que se ha realizado en convertir la va-riable multigrado en una variable de interacción positiva entérminos del aprendizaje. De hecho, ninguna política de pro-visión de material de lectura y de libros de texto se hace te-niendo en cuenta las particularidades de este tipo de estable-cimientos y su alumnado.

Las experiencias referidas en Torres y Tenti Fanfani(2000) dejan claro que cuando se establecen políticas paralas especificidades de estos colectivos los resultados son muybuenos. Se han producido a nivel internacional muchas ex-


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30 Torres R. y E. Tenti Fanfani, “Políticas educativas y equidad en México: La ex-periencia de la Educación Comunitaria, la Tele secundaria y los ProgramasCompensatorios”, IIPE. - UNESCO, Buenos Aires, 2000, realizan un análisis de-tallado para México de las políticas compensatorias.

periencias bastante exitosas en el tratamiento de las escuelasmultigrado, siendo el caso más destacado el proyecto Escue-la Nueva en Colombia, que plantea la intervención hacia elsector como un política integral que incluye aspectos curricu-lares, material y capacitación docente específica.

Más allá de los cuestiones específicas que se planteanalrededor de la cuestión unidocente rural se pone en el cen-tro de la cuestión la necesidad, de índole más general, de ge-nerar ofertas educativas flexibles que sean adecuadas paralos distintos grupos y necesidades.

d. La escuela mediaLos problemas que presenta la escuela media ni son patrimo-nio exclusivo de Argentina ni son sencillos de resolver. Allíse entremezclan problemas derivados de las dificultades porel sostenimiento de la demanda ante la necesidad de muchosalumnos de permanecer en el sistema educativo dada la pér-dida de ingresos, por un lado, y los problemas asociados a lafalta de flexibilidad de la oferta educativa, por el otro. El pri-mer aspecto tiene una solución bastante sencilla (aun cuan-do financieramente puede generar inconvenientes) que sonlas becas de estudio. El segundo es más complicado en la me-dida que requiere de una diversidad en la oferta que no ca-racteriza al sistema educativo argentino.

e. Los estándares curriculares y otros estándaresLa fijación de estándares curriculares y su alcance como for-ma de garantizar que todos los alumnos alcancen niveles mí-nimos de aprendizaje es un aspecto importante. Sin dudas,establecer los contenidos y capacidades que el alumno debetener al finalizar cada ciclo es un gran paso adelante, no só-lo desde el punto de vista de la equidad. Estos estándaresson muy valiosos porque darán a todos los actores socialesinvolucrados con el proceso educativo una clara de señal de


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qué y cuánto se tiene que saber al finalizar cada ciclo, perono proveen per se los elementos para poder lograrlos.

Las condiciones para la consecución de esos estándaresno son las mismas para todos los alumnos, para todos los co-legios ni para todas las regiones. Esta última es la tesis quese ha sostenido a lo largo del trabajo. Sería altamente positi-vo que se comenzara a trabajar en los denominados indica-dores de oportunidades de aprendizaje. Este tipo de indica-dores, basado en el movimiento de las escuelas eficaces, par-te de la idea de que es necesario poseer una serie de condi-ciones mínimas para que determinados logros se puedanproducir. En este sentido contemplan diversos aspectos delproceso educativo, insumos financieros y humanos y dimen-siones de naturaleza más intangible, como clima escolar y ar-ticulación entre el equipo pedagógico y entre colegio y socie-dad. Ya no sólo importa tener los colegios sino que, dentro delos colegios, se deben producir una serie de característicaspara que el aprendizaje se logre con ciertos estándares míni-mos de calidad.

f. La capacidad institucional del Estado y las regulaciones En relación con la dimensión institucional son dos los aspec-tos que deben considerase. El primero tiene que ver con elfortalecimiento de la capacidad institucional del Estado y losmecanismos implícitos y explícitos de inclusión o exclusiónsocial. Está claro que existen varios factores que influyen so-bre quién recibe cada tipo de servicios. Los mecanismos in-cluyen desde la forma en que se asignan los recursos, los in-centivos (premios y castigos) que enfrentan los colegios pa-ra no discriminar alumnos hasta las dificultades de los pa-dres de bajo capital cultural para acercarse a los estableci-mientos. Estos mecanismos operan en el sentido de dificultarel acceso a determinados circuitos dentro del sistema educa-


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tivo. El operar activamente en contra de estos circuitos yarreglos formales e informales es parte de una política igua-ladora de oportunidades entre grupos y segmentos sociales.

La segunda dimensión tiene que ver con fortalecer lacapacidad institucional para la gestión educativa de las es-cuelas. No todos los actores educativos tienen las mismas ca-pacidades técnicas para gestionar en forma efectiva, razónpor la cual deberían implementarse instancias de capacita-ción y acompañamiento de la gestión educativa.

Cabe agregar que sería bueno tener en cuenta que aúnhay mucho por aprender sobre los efectos de las intervencio-nes y, por ello, surge como necesidad monitorear los costos,los resultados e impactos de estos programas. Esta es la úni-ca manera de poder evaluar la eficacia de las políticas proequidad para lograr una mejora de los programas y una me-jor asignación de los, siempre escasos, recursos.


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Hacia un sistema educativo nacional, de base federal y democrática

Adriana Puiggrós

El siguiente texto tuvo su origen en una extensa carta, en lacual respondí al pedido que tuvo la gentileza de hacerme el Sr.M i n i s t ro de Educación, Lic. Daniel Filmus, en noviembre de2003. He agregado algunas líneas para actualizar aquel escri-to, que se re f i e re a los dos temas sobre los cuales el Sr. Minis-t ro me presentó su preocupación: la desigualdad y la art i c u l a-ción del sistema educativo. La cuestión de la articulación esun problema político que, a mi manera de ver, podría mejorar-se notablemente en corto plazo. El problema de la desigualdadtiene connotaciones económico-sociales que en algunos as-pectos pueden mejorarse con medidas inmediatas, pero re-q u i e re la concurrencia de diversas políticas de Estado, pro f u n-das, con metas de mediano y largo plazo. Desigualdad y de-s a rticulación se combinan territorial y socialmente en el espa-cio nacional y dentro de cada región y provincia, configuran-do mundos de extremas diferencias. Ambos problemas perpe-tran la creciente distancia cultural entre los argentinos de lasnuevas generaciones, y entre ellos y la infancia y juventud demuchos países del mundo. Se trata, sin duda, de cuestionesde interés estratégico para nuestro pueblo y nuestra Nación.

El Ministerio de Educación y las transformaciones de la cultura nacional

Para enfrentar semejantes desafíos creo que hay que teneruna política con alternativas, decisión, continuidad y voca-

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ción de consenso. Esa política debe responder con medidassustentables y sistémicas a la demanda educativa de los dis-tintos sectores, hoy tan fragmentada, para amalgamar unanueva cultura nacional. Sin embargo, no puede reducirse lapolítica educativa a responder a los requerimientos públicosque, por otra parte, son tan variables y circunstanciales en lasociedad argentina. Además, hay varios ejemplos que de-muestran la existencia de un enraizado conservadurismo queprefiere que nada cambie: ni el Estatuto del Docente, ni losestatutos universitarios, ni el sistema de incentivos, por daralgunos ejemplos. Algunos sectores son conservadores paracuidar sus privilegios y otros porque creen que si se solucio-nan los problemas se quedarán sin banderas de lucha.

Pero el país no puede soportar que nada cambie en elsistema escolar y en la educación superior, porque de estacrisis sólo se sale orientando la nave hacia el futuro, que esen gran medida tributario de la educación actual. Por eso esnecesario que la conducción político educacional del país (merefiero al Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de laNación, al Consejo Federal de Educación(CF) y a las Comi -siones de Educación del Congreso de la Nación) acuerdenuna estrategia prospectiva, con planes para el mediano y ellargo plazo. Aunque en el mundo actual las variables de lostiempos que vendrán resulten difíciles de controlar, esas épo-cas dependen en gran medida del horizonte que proyectemosy del tipo de seres humanos que estamos formando.

El Estado, en primer lugar, y luego la sociedad en suconjunto, deben asumir su responsabilidad, dejando de ladotoda duda sobre la centralidad de la instrucción pública y re-chazando las propuestas mercantilistas y privatistas del neo-liberalismo, que utilizan los déficits del sistema escolar y su-perior para argumentar su reducción o su disolución.

El Estado debe proteger a la educación de los arg e n t i-nos del mercantilismo, al cual la tratan de reducir las fuer-


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zas económicas dominantes, a tal punto que la propia Org a-nización Mundial del Comercio llegó a habilitar la libre difu-sión de las empresas administradoras de la educación: el go -b i e rno debe tomar una posición de firme rechazo y buscara c u e rdos con los países del MERCOSUR para que esa posi -ción sea compartida por el bloque regional.

Descartar la transformación que propicia el neoliberalis-mo no alcanza para sostener un sistema educativo que, ha-biendo aceptado escasas reformas en sus ciento veinte añosde existencia, fue sacudido por un programa de cambios es-tructurales en momentos en los cuales el país entraba en unade las crisis más intensas de su historia.

A comienzos de los años 90´ perdimos la batalla políti-ca quienes advertíamos que la “transferencia” no apuntaba auna descentralización que delegara poder a las provincias ya la comunidad educativa, sino que formaba parte del pro-yecto de desguace del Estado. Señalábamos que la Ley Fede-ral de Educación imponía un innecesario cambio de estructu-ra, además de hacerlo antes de haber realizado la capacita-ción, los cambios en la cultura escolar, las adecuaciones edi-licias y sobre todo las presupuestarias. Sosteníamos que, enconsecuencia, la reforma no podría hacerse con fondos ge-nuinos, sino que se debería recurrir a préstamos externos.Una parte significativa de la deuda externa fue adquirida pa-ra llevar adelante la cuestionada “transformación” educativa.

Hoy podríamos evaluar aquella reforma desde el puntode vista de los principios que defendíamos y postular el re-troceso al modelo tradicional de sistema escolar. Pero tam-bién cabe tener en cuenta que transcurrieron diez años du-rante los cuales se produjeron cambios profundos en la so-ciedad y en el sistema educativo, movilizándose personas einstituciones. Pese a las crecientes dificultades económico-sociales, a los déficits del nuevo modelo de sistema y a lapresión política que acompañó la “transformación educati-

Hacia un sistema educativo nacional...

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va”, se produjeron cambios fuertes con efectos disímiles endistintos lugares del país. Las modificaciones puestas enmarcha por la Ley Federal de Educación generaron efectosdistintos en cada jurisdicción y en muchas localidades. Almezclarse con las situaciones específicas dieron salidas decorto plazo a algunos problemas, aunque esas mismas solu-ciones resultaran perjudiciales en el mediano plazo. Los cam-bios producidos por la nueva estructura afectaron profunda-mente a más de la tercera parte de la población en edad es-colar, a sus familias, a los establecimientos y a los docentes.

Transcurrida una década, el primer punto de vista men-cionado es poco fructífero porque sólo nos posibilita argu-mentar, de manera autocomplaciente, que quienes fuimoscríticos de la reforma menemista debimos ser escuchados.Como la historia no retrocede, sería aquel un enunciado me-lancólico e ineficaz.

Un segundo punto de vista nos advierte sobre la nece-sidad de investigar desde una posición prospectiva, capaz deanalizar con ecuanimidad los resultados y efectos de la refor-ma, el estado y la conformación actuales de los sistemas edu-cativos provinciales y del sistema educativo nacional, el gra-do de implantación de la nueva estructura y las modalidadesdiversas que esta última ha tomado, así como el grado dejusticia social con la cual se distribuye la educación en elpaís. Por esa razón, toda nueva modificación debe hacersepartiendo de un análisis realista y respetuoso de las distintassituaciones y efectos de la aplicación de la reforma, antes queimponiendo un nuevo modelo supuestamente mejor desde elpunto de vista técnico. La rectificación de la reforma debetambién hacerse con los cuidados necesarios que orienta unapostura pedagógica razonable, al mismo tiempo que osada-mente prospectiva.

Esta segunda postura me parece indispensable porqueen la génesis de la irresolución de los problemas educativos


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argentinos está la costumbre política de “tirar del agua con elniño”, suponiendo la unívoca validez de la propia opinión.

La reestructuración de los sistemas educativos provin-ciales de acuerdo al modelo instituido por la Ley de Transfe-rencia y completado por la Ley Federal de Educación atrave-só tres etapas: unos tres años de resistencia de la comunidadeducativa y de dificultades para comenzar; luego un períodoanómico, que aún subsiste en muchos lugares y, en los últi-mos años, tendencias a la estabilización del funcionamientoen cada provincia, probablemente retomando viejos caucesnormalistas, aunque dentro de la formalidad de la nueva es-tructura organizativa y curricular. En esa nueva estructura sedesarrolla la vida escolar del 60% de los alumnos y docentes.

No estoy de acuerdo con quienes opinan que el sistemano existe, que en su territorio sólo reina la anarquía, que lasescuelas han dejado de enseñar y sólo cumplen tareas asis-tenciales o que el Estado ha perdido su capacidad y su fun-ción educadoras. Puede afirmarse que el normalismo, esasubcultura sarmientino-mitrista, ritualizada y unitaria, ha de-mostrado una vez más su autonomía relativa respecto a laspolíticas educacionales, para bien, en el caso de las dictadu-ras y las tendencias a la destrucción de lo público, y para malrespecto a las necesidades de modernización, federalización ydemocratización de la educación y la cultura. No sólo el do-cente individual, sino la docencia como sujeto político educa-tivo ha seguido educando, y lo ha hecho enfrentando el ham-b re, la desocupación y el desaliento, que muchas veces nof u e ron patrimonio de los alumnos y sus familias, sino propio.

Por otra parte, rechazo que se generalice: hay provin-cias que han implementado la reforma con cierto éxito, otrassiguen teniendo muchos problemas y otras tienen cargas, enel debe y en el haber, que es necesario examinar. Miremosprofundamente: una cosa es la miseria terrible de muchosalumnos, la situación de los que abandonaron la escuela y,


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para vergüenza de un país que supo respetar a los maestros,la pobreza de muchos docentes. Otra cuestión es qué hace ca-da maestro o profesor cuando cierra la puerta de su aula ytrabaja, como todas las personas que tienen trabajo. Por loque he podido investigar, los docentes enseñan, los lazos je-rárquicos de los sistemas escolares siguen funcionado, aun-que más deficitariamente y con diferencias entre las provin-cias y dentro de ellas; el sujeto pedagógico ha ganado pocoen “dialogicidad” y perdido bastante de su formalidad, peroaún es objeto de fuertes expectativas sociales. Existe todavíala masa crítica mínimamente necesaria (instituciones, recur-sos humanos, infraestructura e interpelaciones sociales a laescuela, el Instituto y la Universidad) para impulsar una po-lítica de educación pública digna de un país que se proyectecomo productivo y democrático.

El Ministerio de Educación de la Nación ocupa el lugarpertinente para proponer a las provincias una discusiónfranca sobre una “reforma de la reforma”,(tomo la denomi -nación con la cual la Provincia de Buenos Aires ha encabe -zado su Plan 2004-2007, y lo ha sometido a la consulta delos actores sociales). Partiendo de ese modelo, no estoy pro-poniendo realizar un congreso más, sino estructurar una ins-tancia de análisis, consulta y acuerdos con el más alto niveltécnico y la mejor disposición política. La participación de lacomunidad educativa tiene que dejar de reducirse a una con-signa proselitista, o usada para críticas insustanciales, paravolcarse a la acción. Son acciones concretas, concertadas yarticuladas en programas que confluyan en un Plan Nacionallas que reclaman participación. (Los programas de la Provin -cia de Buenos Aires “Todos a la Escuela”, “La escuela leemás” o “Buenos Aires lee”, como fue su primer denomina-ción, reclaman la participación de la comunidad escolar ysocial en ese sentido).


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El problema de la articulación “horizontal” del sistema

Atendiendo a los temas de la consulta que me ha hecho elMinistro, empezaré por la articulación. Creo que hay que in-vestigar los alcances y dimensiones del problema, desagre-garlo y explicarlo. Desde el punto de vista de lo que podría-mos denominar “articulación horizontal del sistema” subsis-ten cuestiones que son de naturaleza estrictamente política.

E n t re los primeros temas de la discusión propuesta de-bería ubicarse la a rticulación regional de los sistemas pro v i n -c i a l e s , que es una condición para re e s t ructurar el sistemaeducativo nacional evitando las tendencias unitarias, apor-tando al fortalecimiento y la compensación de desigualdadese n t re las provincias, estimulando la colaboración, el inter-cambio de recursos y saberes. Es condición para el desarro l l oregional y local que se vinculen las estrategias educativas demediano plazo (que deberían proponer las Provincias en elConsejo Federal), los programas de compensación, de capaci-tación docente, de formación profesional y técnica, etcétera. Yluego sigue la articulación con el Merc o s u r. Importantísima ymuy atrasada siendo, como es, nuestra mejor puerta al mun-d o . Es tarea del Ministerio de Educación proponer las vías deacceso de las provincias a los acuerdos sobre cultura y edu -cación del Merc o s u r, así como intensificar las acciones desti -nadas a agilizar los acuerdos cur r i c u l a r es, científico tecnoló -gicos, de planeamiento prospectivo, etcétera.

Pero cada día tiene su afán y en cuestiones de articula-ción hay un problema que debe atenderse hoy porque trabael avance sobre los demás. Todas las jurisdicciones, con laexcepción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Neu-quén, han aplicado la Ley Federal de Educación. Creo que unprograma de articulación tiene como meta prioritaria lograr laincorporación de esas dos jurisdicciones. Se trata de un pro-blema estrictamente político, que se transformó en un obstá-


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culo serio para la integración del sistema educativo nacional,y de este último con sus pares mercosureños. Es un hechopreocupante porque Buenos Aires, en tanto ciudad Capital,ha sido históricamente residencia de tendencias político-edu-cativas centralistas, o bien se ha representado de manera au-tosuficiente su educación y su cultura. Esas posturas no so-lamente suponen una situación falsa sino que dañan tanto ala Nación como a la propia jurisdicción que las sostiene. Esla sangre del país la que circula y se condensa demasiado ennuestra ciudad, produciendo falsas ilusiones de autonomía.

Las diferencias de opinión sobre la Ley Federal de Edu-cación no justifican que una jurisdicción desconozca o desa-cate un cuerpo legal que fue aprobado por el Congreso de laNación. Debe recordarse que, además, contó con los votos delos representantes de la ciudad de Buenos Aires. Pero aun enel caso de que estos últimos se hubieran pronunciado nega-tivamente, en el Art. 5 y los incisos 18 y 19 del Art. 75 de laConstitución Nacional se fundamenta que la legislación delas Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de-berá ser compatible con los principios constitucionales y conlas leyes de alcance nacional dictadas por el Congreso de laNación.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la Provincia deNeuquén, a través de los legisladores que la representan,pueden ofrecer proyectos de derogación o modificación de laLey Nº 24.195, o de su sustitución por otro texto. Los gobier-nos de esas jurisdicciones, o los ciudadanos, pueden presen-tarse ante la justicia para solicitar una declaración de anti-constitucionalidad de la Ley y someter un caso individualafectado por la aplicación o falta de aplicación de la Ley, aljuicio final de la Suprema Corte, creando una jurisprudenciaque, de acuerdo con la tendencia de la Corte, tendería a seruna sentencia obligatoria. Pero, en tanto nadie recusó la Leypor anticonstitucional y sigue teniendo vigencia nacional, las


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jurisdicciones deben adecuar a ella su propia legislación. Nose trata de una formalidad, sino de un requisito para el fun-cionamiento integrado de manera federal del sistema educa-tivo nacional.

La nueva estructura se impuso de manera dispar. Hoyla Argentina presenta varios modelos de sistema escolar in-suficientemente articulados: dos ciclos de 6 años (Córdoba);9 años de EGB y tres de Polimodal (el 65% de las escuelas dela Pcia. de Buenos Aires); el tercer ciclo disociado tanto de losdos primeros como del Polimodal (en escuelas de casi todaslas provincias); y la antigua (y caduca) estructura sin refor-mar (Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Cabe subrayar queestos modelos coexisten en algunas provincias, cual sonMendoza y Buenos Aires.

¿Cómo solucionar el problema desde el punto de vistaoperativo? En 1998, en mi carácter de Diputada Nacional porla Ciudad Autónoma de Buenos Aires, presenté un proyectode Ley Modificatoria de la Ley Federal de Educación1, cuyoArt. 3º proponía lo siguiente:

“Artículo 3º. Los sistemas educativos de las jurisdiccionesforman parte del sistema educativo nacional.

Inc. 1º. Cada provincia deberá adecuar su legislación edu-cativa para establecer la equivalencia inter-jurisdiccionaly la validez nacional de todos los niveles, ciclos y moda-lidades; de los diplomas de estudios y los títulos habili-tantes; de los estudios completos o incompletos cursados.

Inc. 2º. Garantizará el libre pasaje de los alumnos entre di-versas instituciones públicas y privadas de semejante ca-rácter dentro de cada jurisdicción y entre las jurisdicciones.


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1 El texto completo del Proyecto de Ley Modificatoria de la Ley Federal de Edu-cación puede encontrarse en la página WEB: www. appeal-alternativas.com.ar

http://www.appeal-alternativas.com.ar

Inc.3º. Los proyectos institucionales estarán art i c u l a d o scon las orientaciones curr i c u l a res jurisdiccionales y na-c i o n a l e s . ”

La articulación formal debería completarse con los menciona-dos pactos regionales y llenarse de contenidos provenientesde saberes socialmente productivos de alcance nacional, entodas las áreas del conocimiento. Para llegar a ese objetivoresulta indispensable que entre el sistema escolar y el siste-ma de educación superior no exista una frontera infranquea-ble, sino que el MCyE y el Consejo Federal acuerden estrate-gias de articulación con el Consejo Interuniversitario Nacio-nal (CIN) y el Consejo de Rectores de las Universidades Pri-vadas (CRUP). En el mismo sentido cobra especial importan-cia el enlace entre los sistemas escolar y superior y el Siste-ma Nacional de Ciencia y Tecnología. Esta última articulaciónmerece especial atención porque en ella radica la adecuaciónde los contenidos de la enseñanza a la ciencia y la tecnologíaactualizadas, su pertinencia y la posibilidad de transferenciade saberes y recursos humanos al mundo productivo.

Debemos poner en pie un sistema educativo nacionalfuerte desde su base, es decir, desde las escuelas, los distri-tos, las provincias y las regiones, a la vez que conducido poruna dirección nacional consistente. Resolver su financia-miento es un requisito tan importante como proveer a surearticulación. Es un aliciente que el Gobierno Nacional hayaregularizado el pago del incentivo salarial docente y aumen-tado los salarios de los docentes universitarios y de los in-vestigadores, que consignaban un atraso de diez años. Porsu parte, la Provincia de Buenos Aires comenzó el año actua-lizando sueldos, antigüedad y otros componentes del ingre-so de los docentes y contando con el apoyo gremial para laconsulta a la sociedad de su Plan 2004-2007.

Las mencionadas medidas constituyen un buen punto


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de partida, pero la cuestión del financiamiento del sistemafederalizado requiere resolver la cuestión de la coparticipa -ción. El atraso en el establecimiento de un régimen de copar-ticipación (acorde al Art. 75, Inc. 2º de la Constitución Nacio-nal y que la 6ª disposición transitoria de la reforma de 1994disponía que debía hacerse antes de finalizar el año 1996)facilitó, durante el menemismo, el uso discrecional por partedel Poder Ejecutivo Nacional de fondos presupuestarios,préstamos internacionales y recursos técnicos para imponerla reforma en las provincias. Las provincias deben disponerde los recursos genuinos, es decir, provenientes del repartoequitativo de la recaudación nacional, para atender su edu-cación. El pacto de coparticipación federal será la clave de lapolítica educativa que el gobierno impulse.

Las modificaciones que requiere la articulaciónhorizontal del sistema

Desde que se dictó la Ley Federal de Educación hubo posicio-nes encontradas, que exigían la derogación o bien que seoponían a cualquier alteración de sus disposiciones. En micaso, presenté en 1998 un Proyecto de Ley Modificatoria dela Ley Federal de Educación en cuyos fundamentos decía quehay aspectos de la Ley cuya confirmación o modificación re-quieren una profunda discusión en el seno de la sociedad,con la especial participación de los sectores involucrados, enparticular los docentes y los estudiantes. No podría, pues, to-marse determinación alguna sobre aspectos doctrinarios (Tí-tulos I y II) ni sobre el papel que juegan los diversos agentessociales en la educación y en su gobierno (Títulos IV, V, VI,VIII y X) sin realizar el proceso de evaluación y las consultaspertinentes. Sostenía que, empero, hay situaciones que noadmiten postergación y requerían de la atención urgente delos legisladores porque su efecto es acumulativo y afecta gra-


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vemente la vida de los alumnos, los docentes y la comunidadeducativa en general.

Sigo opinando actualmente que los Títulos I y II de laLey (los Derechos, Obligaciones y Garantías y los PrincipiosGenerales) reflejan el acuerdo democrático post-dictatorialque produjo el Congreso Pedagógico de 1985 y la sociedadaún sostiene. (Un buen ejemplo es que si aparecen casos dediscriminación o agresiones en la prensa, no es porque seanuna novedad, aunque hayan aumentado en número signifi-cativamente, sino porque el rechazo de la sociedad hacia laviolencia los obliga a emerger.) Creo que la sociedad y el Es-tado están en deuda con el cumplimiento de varios de losprincipios democráticos allí contenidos.

Sin embargo, desde el Título III (Estructura del SistemaEducativo) en adelante, se establecen normas de organiza-ción, muchas de las cuales contradijeron en la práctica losprincipios y garantías. En este documento abordaré solamen-te cuestiones que afectaron las articulaciones del sistemaeducativo, sumándose a las dificultades para el pasaje entreniveles y modalidades, que ya constituían un problema per-manente cuando se dictó la Ley.

Me he referido a la “articulación horizontal (nacional)del sistema” y a la “articulación inter-sistemas de produc-ción-transmisión de saberes”. Pero cuando hablamos de “de-sarticulación” nos referimos también a la que podríamos lla-mar “desarticulación vertical”, es decir:

a. la insuficiente articulación entre los ciclos y niveles;b. la ruptura del ciclo de enseñanza media producida como

consecuencia de la inclusión, en algunas provincias, deltercer ciclo del EGB en el mismo establecimiento de losanteriores, o bien en un edificio aparte, o bien en el mis-mo edificio del primer y segundo ciclos o del Polimodal,pero con directores distintos, es decir, el desprendimiento


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del tercer ciclo o ciclo básico del antiguo sistema de la me-dia superior y quebrando la unidad de ese nivel. Las con-secuencias han sido graves. Recordemos que desde queVíctor Mercante escribió La crisis de la pubertad (1915)el adolescente se constituyó como un sujeto de preocupa-ción mal resuelta, y quedó atrapado entre el espíritu espe-culativo e improductivo de la sociedad, y la necesidad deformarlo en saberes socialmente productivos, que sólo al-gunos con lucidez reclamaron.

c. la “primarización” de los adolescentes y la desarticulaciónentre grupos etarios y grupos escolares, como consecuen-cia de la misma medida;

d. la descalificación profesional de los profesores de educa-ción secundaria al otorgarles funciones en la enseñanzabásica, para la cual no han sido capacitados, o bien enáreas curriculares distintas a las de su especialidad;

e. la falta de preparación de los directores de primaria parasupervisar a profesores de media y de los docentes de ni-vel primario para atender población adolescente;

f. el cierre de los establecimientos destinados a la educaciónmedia técnica sin que se los haya sustituido en su funciónpor el Polimodal y la escasa inversión en educación pro-fesional;

g. la pérdida de importancia de la educación de adultos;h. el desprendimiento del tronco central del sistema de la

educación especial y la educación artística, que fueron se-paradas, dándoles el carácter de “regímenes especiales”;

i. la insuficiencia de la educación inicial y la exclusión de laasistencia materno infantil de la responsabilidad educati-va pública.

Los problemas que enuncié son tanto hechos de desarticula-ción como de debilitamiento institucional, en una época en lacual la capacidad de contención de las instituciones educati-


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vas depende en gran medida de la vinculación de las perso-nas y los proyectos entre sí, y del uso cooperativo de los es-casos recursos con los cuales se cuenta. De este modo, el des-prendimiento del tercer ciclo puso en crisis el único espaciode contención que esta sociedad supo crear especialmentepara los adolescentes. Ahora, cuando no los convocan lospartidos políticos, ni las instituciones religiosas, ni puedenpagar las cuotas de los clubes adonde la forma más accesiblede integrarse es como seguidores de “barras bravas”, y cuan-do les queda solamente la esquina (no la del tango sino la dela cerveza y la droga), rearmar el espacio escolar es una ur-gencia de primer orden. Así como en el siglo XIX se organi -zó la educación de los niños con la Ley 1420 sería necesarioimaginar un ordenamiento semejante en potencia y credibi -lidad para los adolescentes argentinos del siglo XXI.

En el Inc. 4º del Proyecto de Ley Modificatoria se intentauna síntesis entre los modelos diversos que se han implemen-tado en las provincias y se incluye la siguiente propuesta:

“Art. 4º Inc. 2. Organizar la educación primaria o los dos pri-meros ciclos de la básica obligatoria en forma graduada, en-tendida como una unidad pedagógica que comprende los gra-dos 1º a 6º del nivel primario de la estructura tradicional (1ºy 2º ciclos de EGB según Ley 24.195).

Inc. 3. Organizar la educación media de manera que:a. quede garantizada la unidad de concepción del nivel;b. se divida en tramos que hagan posible la definición del

período de obligatoriedad establecido por esta Ley y a loscuales correspondan certificados de estudios y títulos ha-bilitantes de validez nacional.

Inc. 4. La educación de “Jóvenes y adultos” tiene una estru c-tura constituida por las unidades jurisdiccionales y un pro-


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grama nacional de apoyo con funciones de articulación yc o n c e rtación de políticas sectoriales y federales. Los pro p ó-sitos generales son eliminar el analfabetismo y prestar ser-vicios educativos adecuados a los jóvenes y adultos que nohan terminado su escolaridad primaria y media por mediodel sistema formal y no formal, en modalidad presencial y adistancia y con proyectos específicos; con estrategias dec o n c e rtaciones federales y sectoriales que permitan la art i-culación del mundo del trabajo, la acción social y la culturaal eje pedagógico”.

Hacia una escuela que enseñe saberes socialmente productivos

El Ministerio de Educación de la Nación debe conducir, conel Consejo Federal (insistiré en incluir este último porq u ec o n s i d e ro que la concertación entre el MCyE y CF, el órg a n oque reúne a los Ministros de Educación de todas las pro v i n-cias, es el sentido que otorga nuestra Constitución y nues-tras leyes para generar y dirigir la política educativa) la re-c o n s t rucción del sistema de educación pública, en la perspec-tiva de la enseñanza-aprendizaje de s a b e res socialmentep roductivos para el siglo XXI. Esos saberes deben ser el re-sultado de la vinculación pedagógica de la cultura del siglopasado que poseemos las generaciones mayores y la del si-glo que comenzó, que han adquirido los jóvenes. Puedeaceptarse que los adolescentes son incultos porque muestrandeficiencias en su “cultura general”, a condición de re c o n o-cer la incultura de las generaciones adultas para compre n d e ry adquirir los complejos lenguajes, lógicas, sensibilidades eincluso valores emerg e n t e s .

I m p o rtando una vieja pero fértil categoría, la cultura delos jóvenes argentinos puede explicarse como “desigual ycombinada”. Desigual inter y transgeneracionalmente, influi-


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da por las diferencias de acceso a la educación ligadas a lasinjusticias sociales. Combinada porque tiene la capacidad dea rticular saberes básicos fundamentales, residuales y emer-gentes. Los primeros, de los cuales son re p resentativos losContenidos Básicos Comunes (CBC), son insuficientementeenseñados pese a que constituyen el piso indispensable paraalcanzar un orden del conjunto; los segundos no han alcan-zado a ser reconocidos y sistematizados para su transmisiónf o rmal. No creo que deba emprenderse una nueva discusións o b re los CBC porque pueden mejorarse sin abrir una “caja dePandora” que tal vez contenga los incontrolables demonios deuna sociedad en la cual circunstancialmente llegan aun aatraer más las propuestas re p resivas que la democracia. Hagoeste planteo aun cuando no estoy de acuerdo con la totalidadde los actuales CBC: no debe confundirse la necesidad dea c o rdar en el Consejo Federal metas de aprendizaje a alcanzaren cada nivel o ciclo, con los CBC que no han perdido actuali-dad en su conjunto en menos de una década. En todo caso de-ben acordarse objetivos comunes mínimos para toda la Na-ción y ampliar el espacio curricular para que las provincias –ymejor aún las regiones– introduzcan contenidos acordes a susp a rticularidades, que faciliten las vinculaciones concretas en-t re escuela-comunidad y mundo pro d u c t i v o .

Los acontecimientos que se denuncian como fracasos dela escuela deberían interpretarse como síntomas de la necesi-dad de facilitar la tramitación de nuevos acuerdos culturales,que legitimen y estimulen el intercambio y la hibridación des a b e res entre las generaciones y los sectores sociales y re g i o-nales. El sistema educativo argentino ha funcionado como undispositivo de enseñanza y legitimación de una selección deconocimientos, a la vez que negando legitimidad a los sabere sadquiridos fuera de su espacio. De esa manera desvaloriza losconocimientos propios del pueblo y otorga poder a quieneshan tenido el privilegio de alcanzar altos niveles de escolari-


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dad. La admisión de lo aprendido en la experiencia laboral yen la vida social, el aprovechamiento de conocimientos tecno-lógicos de etapas anteriores y la acreditación de tramos incom-pletos re c o rridos en la educación formal deben ser legalizados.Varios países (Canadá, México, Francia, por ejemplo) hanc reado organismos destinados al reconocimiento de sabere sadquiridos por vías formales e informales, que son al mismotiempo dispositivos que responden a concepciones pedagógi-cas de alto valor prospectivo. En nuestro país hay un avanceen el Art. 7 de la Ley de Educación Superior(Nº 24.521), quehabilita la inscripción en las universidades, previo examen, delas personas que no han concluido ningún ciclo anterior. Porsu parte, la Provincia de Buenos Aires instauró el año pasadouna Agencia destinada al reconocimiento de saberes social-mente pro d u c t i v o s. El Ministerio de Educación, Ciencia y Te c -nología debería generar un dispositivo que actúe en coord i n a -ción con las provincias, que reconozca y certifique trayectoriasf o rmales e informales de adquisición de saberes, dignificandoa quienes no han podido sostener un re c o rrido pedagógico re -g u l a r, pero cuyos conocimientos alimentan la producción ma -terial y simbólica de la sociedad argentina.

La crisis cultural no se limita a la cuestión generacional,sino que es un componente principal de la crisis económico-social. La sociedad, después de una década de desindustria-lización y desnacionalizaciones, ha empezado a sufrir la es-casa importancia que le ha dado al agregado de conocimien-to genuino, formado en el país, para aumentar el valor de susproductos. Muchas empresas líderes no pueden contratar alpersonal que necesitan por falta de saberes del trabajo formalo informalmente adquiridos y están expresando una deman-da en ese sentido al sector público. Es de esperar que com-prendan que este último es responsable de ofrecer una masacrítica de recursos para formar capital social, pero que el sec-tor privado debe aportar lo suyo.


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Hacia una cultura productiva y creadora

La introducción de “saberes del trabajo” en el Polimodal esun triunfo de la sensatez sobre una larga tradición enciclope-dista. Pero si no se actualiza y adapta ese nivel a programasde desarrollo y previsiones actuales y de mediano plazo delempleo, corre el peligro de ceder a la inercia del sistema, queen varias otras ocasiones históricas consiguió expulsar los“saberes socialmente productivos” fuera de la escuela. Estoyconvencida de que los ciudadanos de la ciudad de Buenos Ai-res perdieron hace rato la insensatez de querer tener sola-mente “hijos doctores”, y otorgan su asentimiento a la ad-vertencia contra los “tinterillos” que hacía Juan B. Alberdi ensus Escritos Económicos, ante la crisis de 1874. Años des-pués Roberto Arlt trituró a esos tristes bachilleres sin desti-no universitario ni productivo, en el personaje de Erdosián.Por eso los porteños verían con agrado que se invirtieranfondos, se incorporara gente capacitada y se realizaranacuerdos fuertes con los organismos de ciencia y tecnología(INTI, INTA, CONEA, etcétera), con el empresariado y con lasorganizaciones de los trabajadores ocupados y desocupados,garantizando al mismo tiempo los contenidos básicos clási-cos, no solamente necesarios para el ingreso a la universi-dad, sino para sostener el capital cultural y productivo.

El Polimodal sufre déficits en su implementación en to-das las provincias, pero es importante no confundirse y evi-tar que la inercia del sistema empuje hacia la reinstalación dela secundaria tradicional. A mi manera de ver, el Polimodal,diseñado con la doble función de formar para los estudiossuperiores y transmitir saberes del trabajo, podría haber sidoel gran acierto de la nueva estructura si se lo hubiera imple-mentado bien y si el país no hubiera sufrido el proceso de va-ciamiento y desindustrialización que afecta directamente a larelación entre educación y trabajo.


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El Proyecto de Ley Modificatoria prevé en su Art. 3º que:

“Inc. 3º.c) La educación para el trabajo comience en los primeros

años de la educación media con un sentido general y noespecializado y se diversifique en orientaciones vocacio-nales en los años superiores.

d) La educación para el trabajo tiene objetivos pedagógicosy debe ser un eje ordenador del curriculum, no como unfin sino como un medio educativoque facilita la compren-sión dinámica del mundo del trabajo y favorece la inser-ción laboral y la continuidad de los estudios. Se desarro-lla la mayor parte del tiempo en espacios específicamenteeducativos (establecimientos, programas de educación adistancia u otros ámbitos diseñados específicamente parala educación).

e) Se excluye toda posibilidad de utilizar las prácticas labo-rales o los convenios entre escuelas y empresas para es-tablecer contratos precarios de empleo.

Inc. 5º. La educación artística formará parte de los currícula dela educación primaria o básica y secundaria o media y se dic-tará en los bachilleratos con orientación artística, los centro spolivalentes de arte y demás espacios institucionales afines.

Inc. 6º. Se pre s e rvarán las escuelas y programas de educa-ción técnica existentes y se multiplicarán las acciones en esamodalidad.”

Hacia una educación en el circuito del desar rollo

Mejorar la articulación del sistema y sacar a la escuela delcircuito de reproducción de la pobreza son dos aspectos de unmismo problema. La insuficiencia de la masa crítica de fina-


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lidades y metas pedagógicas con anclaje en programas nacio-nales y provinciales de desarrollo, de capacitación docente,de recursos materiales y de esperanzas, tiende a expulsar alos chicos y los jóvenes antes que a atraerlos y orientarlosdentro del sistema. Un sistema educativo desarticulado con-curre a profundizar la desintegración social y la miseria.

C reo que el Ministerio de Educación, Ciencia y Te c n o l o-gía debería ejercer su responsabilidad implementando pro g r a-mas articulatorios que re c o rran el sistema a la vez que re f u e r-cen su gestión formal. Los programas deben ser a térm i n o ,con metas claras y jamás superponerse o desconocer las au-tonomías de las jurisdicciones. Por eso deben ser producto dea c u e rdos tomados en el seno del Consejo Federal: políticas deE s t a d o en el Consejo Federal. S a rmiento dice en A rg i r ó p o l i s(1850) que “lo que ordena a un país no es ni la coerción ni elg o b i e rno sino los intereses comprendidos” es decir, no intere-ses a como dé lugar, sino los que uno legitima con los otro s .Una cosa es que el Congreso de la Nación, formado por los re-p resentantes de las provincias, dicte una ley, y otra que el Eje-cutivo Nacional entre a las provincias sin suficiente acuerd o .C reo que es algo que debe cuidarse especialmente. Record e-mos que la Ley Láinez sólo habilitaba a la Nación a instalarescuelas “en las provincias que así lo solicitare n ” .

Según he podido comprobar durante mi gestión en car-gos legislativos y ejecutivos2, y en mi carácter de asesora delDirector General de Escuelas de la Provincia de Buenos Airesdurante los dos últimos años, los programas que poseen unafilosofía vinculante tienen una potencia considerable, moti-vando acciones nuevas por parte de escuelas, municipalida-des, instituciones locales, organismos de investigación, pro-ductores, etcétera. El Plan 2004-2007 de Educación de la


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2 Me refiero a mi carácter de Vocal (1998-1999) y Presidencia (2000) de la Comi-sión de Ciencia y Técnica de la Cámara de Diputados de la Nación y a la Secre-taría de Estado para la Tecnología, la Ciencia y la Innovación Productiva (2001).

Provincia de Buenos Aires contiene principios sencillos perosuficientes: justicia social, vinculación de los actores, inclu-sión, acreditación de saberes adquiridos por vías formales yno formales, buena enseñanza, exigencia, participación,creatividad y productividad.

Creo que sería muy beneficioso que MECyT y elCF acor -daran un puñado de principios, algunos pocos pero consis -tentes y algunas metas cuantificables. Aquellos programasdeberían poseer una alta capacidad articulatoria, creo quedando prioridad a:

• la capacitación docente nacional-provincial, en base a acuer-dos sobre el educador que el país y cada región necesitan;

• la inclusión de los chicos en edad escolar que han aban-donado la escuela y la especial atención a quienes estánen situación de riesgo de deserción completa o desercióndel aprendizaje;

• nuevas sinergias entre el 3er ciclo y el Polimodal;• adecuaciones de los trayectos técnicos profesionales (que

debe ser a término) a las perspectivas regionales y vincu-lación con el sector productivo y científico tecnológico;

• programas nacionales para los jóvenes y adultos que nohan terminado su escolaridad primaria y media a travésdel sistema formal y no formal, en modalidad presencial ya distancia y con proyectos específicos; con estrategias deconcertaciones federales y sectoriales que luchen contra elanalfabetismo y permitan la articulación del mundo deltrabajo, la acción social y el servicio de voluntariado;

• p rograma de difusión de conocimientos científico tecno-l ó g i c o s ;

• programa de difusión de saberes del trabajo.

Creo que es indispensable que actúe el Ejecutivo del ConsejoFederal o bien una Comisión de Ministros donde efectiva-


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mente se pueda construir un consenso que articule una polí-tica fuerte; que se acuerde hacer una evaluación provincialen colaboración con la Nación, un “estado de arte” efectivosobre el sistema escolar de cada provincia, los acuerdos quehan hecho con los sindicatos y con otros sectores, la exten-sión efectiva de la reforma en el territorio, las evaluacionesformales e informales que tienen, qué grado de participaciónejerce la comunidad a través de consejos, cooperadoras, y có-mo articulan con la universidades, entre otros temas. Me pa-rece que el Consejo Federal debería acordar una agenda deevaluación generando las políticas adecuadas, con una agen-da de intervención inmediata y equipos destinados al planea-miento prospectivo.

Hacia la articulación de un sistema de educación superior

La Ley de Educación Superior prevé en cierto sentido, y la Se-cretaría de Educación Superior, el CIN y el CRP están estimu-lando, medidas dirigidas a algunas de las siguientes estrate-gias, pero creo que es necesario lograr el acuerdo profundode la comunidad de la educación superior para poner en mar-cha una reforma que contemple:

Articular los institutos terciarios con las universidades:• Reorganizando la educación superior no universitaria sin

cerrar establecimientos, pues ellos son accesibles local -mente, sino reconvirtiendo los terciarios de formación do-cente excedentes en técnicos (agrotécnicos, metalmecáni-cos, químicos, del área de la salud, de comunicación, deespecialistas en medio ambiente, etcétera) y mejorandosignificativamente su nivel académico.

• Acordando con las universidades la acreditación de losestudios terciarios como parte de las carreras del área co-


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rrespondiente y realizando los ajustes curriculares nece-sarios en ambas partes.

• Estableciendo programas de intercambio entre profesoresde terciarios y universidades y facilitando a los profesoresde terciarios alcanzar la licenciatura.

• Permitiendo a los graduados de carreras terciarias el in-greso a postgrados universitarios, previo reconocimientode sus estudios en la modalidad de créditos, como esta-blece la ley de reciente sanción.

• Estableciendo un Sistema Nacional de Acreditación de Sa-beres adquiridos fuera del sistema de educación formal, oformalmente pero de manera discontinua, acreditándolosen trayectorias de educación superior.

Producir una amplia reforma curricular: • Revisando las ofertas que han florecido desordenadamen-

te durante los últimos años y acordando su planificacióncon criterios nacionales, regionales y en una perspectivade corto, mediano y largo plazo. Entre otras medidas:

• Acortar las licenciaturas hasta alcanzar planes de 4 años,y facilitar el ingreso a las maestrías y especializaciones depostgrado.

• Establecer títulos intermedios, aproximadamente cadados años, y certificados de reconocimiento de los saberesadquiridos, preferentemente año tras año, que se adecuena las demandas del mercado de trabajo o que permitanpresionar sobre él.

• Reconocer los saberes acumulados en tránsitos entre ca-rreras y especialidades que realizan los alumnos, en cir-cuitos diversos que se establezcan.

• Facilitar el reingreso al sistema de educación superior entodo momento, dándole características de sistema de edu-cación permanente.


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Establecer un mecanismo distribuidor que garantice la flui -dez de los estudios. Contando con un sistema complejo, fle-xible y que proporcione múltiples ofertas es posible garanti-zar el ingreso al sistema de educación superior a todos losgraduados de una enseñanza media digna. En tanto se me-jora esta última, es necesario mantener la función reparato-ria que cumplen los ciclos básicos, cursos de ingreso, exáme-nes, etcétera, dado que hoy contadas universidades argenti-nas tienen ingreso irrestricto. Y es necesario blanquear esteasunto en vistas a la realidad actual, no proyectando mítica-mente la situación que vivíamos treinta años atrás (cuandola Universidad Nacional de Buenos Aires contaba con menosde ochenta mil alumnos, en tanto hoy se acerca a los tres-cientos mil), pues la solución pasa por fuera de la antinomiaingreso irrestricto/represión al ingreso. Se trata de:

• Establecer un mecanismo de ingreso de los alumnos en elsistema de educación superior, a nivel nacional, atendien-do a las particularidades regionales, que los distribuya enlas carreras y especialidades terciarias o universitarias, deacuerdo a una ecuación que surge vinculando los siguien-tes factores:

prospectivas de la cultura nacionalprospectivas de las necesidades nacionales y regionalesproyecciones del área del conocimiento y del campo

profesionalcapacidad instalada demanda del estudiantesaberes que posee el estudiante

• Flexibilizar los diseños curr i c u l a res garantizando que to-do alumno que ingrese a la educación superior, lo haga aalguna de las tres o cuatro carreras (universitarias y ter-


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ciarias) que elija al inscribirse. Pero una condición demo-crática básica es que no pierda la posibilidad de acceder alá rea de conocimientos que más le interesa, en otro tramode su carrera, ya fuere en materias optativas, en su espe-cialización en su postgrado. Por ejemplo, si la exigenciapara ingresar a la carrera de Comunicación es alta, dado elelevado número de alumnos y la perspectiva de saturacióndel mercado de trabajo, y un estudiante la ha elegido co-mo primera opción, pero su segunda fue Letras, e ingre s ófinalmente a un terciario orientado a esta última especia-lidad, debe poder acceder a Comunicación como un post-grado o mediante créditos optativos. Es sólo un ejemplode múltiples posibilidades de tránsitos. Lo que debe ga-rantizarse es que ninguna carrera será terminal, ningúnestudiante quedará fuera del sistema, ni varado en un rin-cón que le desagrada, ni ingresando a la carrera de suelección, pero estafado en relación a lo que debía re c i b i r.

Vincular a la educación superior con las urgencias sociales :• Estableciendo la obligación del servicio social, como par-

te de los currícula y en coordinación con el sector produc-tivo, las organizaciones de la sociedad civil y los organis-mos del Estado.

• Fomentando la vinculación de la unidades académicascon programas de atención a la población con NBI.

• Favoreciendo el subsidio de investigaciones destinadas ala solución de problemas sociales acuciantes.

• Formando profesionales capacitados para el trabajo enzonas socialmente prioritarias.

Realizar una reforma político-académica que mejore la si -tuación internacional de la educación superior argentina y laarticule con el Mercosur:• Diseñar y hacer pública una prospectiva de necesidades


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nacionales y regionales (en relación con la región merco-sureña y con las interiores del país) de investigación, co-nocimiento y capacitación, de la capacidad institucionalinstalada para atender su producción y enseñanza, y delas tendencias de la demanda estudiantil y de los sectorespúblico y privado al respecto.

• Planificar el desarrollo de educación presencial y a distan-cia, a través de los medios informáticos y de comunica-ción y avanzar en su legislación, teniendo en cuenta:

• Las características regionales, tan diversas. Por ejemplo,las universidades de la ciudad de Buenos Aires y del co-nurbano podrían tener un sistema dinámico y reificado,con una distribución cooperativa de tareas, que permitie-ra el pasaje de los alumnos de una a otra institución y laconstitución de equipos docentes y de investigación inter-universitarios. La Patagonia probablemente requiera si-multáneamente que se re-planifique la educación terciariapara acercarla a las localidades, se concentren dos o tresgrandes y modernos centros universitarios científico-tec-nológicos y se instale un sistema muy eficiente de educa-ción a distancia.

• Garantizar condiciones adecuadas para la investigacióncientífico-tecnológica y su vinculación orgánica con la en-señanza.

Hacia un nuevo pacto sociocultural

El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Nacióntiene que asumir un protagonismo en la gestión del nuevopacto sociocultural que el país necesita. Sus posibilidadesson probablemente las mejores que se encuentran para asu-mir ese papel, desde hace muchos años. Dado que el Minis-terio no tiene responsabilidades directas sobre estableci-mientos educativos es muy baja su exposición a conflictos


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salariales, demandas sobre la calidad de la enseñanza, cues-tiones de infraestructura, etcétera, que se dirigen a los go-biernos provinciales. Es improbable que surjan conflictosuniversitarios o con los investigadores, puesto que sus sala-rios han sido actualizados, después de más de diez años, yla comunidad educativa no ha desplegado la discusión polí-tico académica que la educación superior necesitaría; lamen-tablemente, no se sostiene seriamente en el debate público lanecesaria reforma de la educación superior.

Dadas las anteriores condiciones, el Ministro de Educa-ción de la Nación y Presidente del Consejo Federal tiene unao p o rtunidad inédita. Se trata de impulsar una política que va-ya más allá de la posible demanda, que no sea una re s p u e s-ta simétrica a cada sector, sino provista de alternativas sus-tentadas en una estrategia de concertación. Producir cambiosnecesarios, aunque no respondan a demandas directas y seanescasamente mediáticos. El Ministerio debe generar una pe-dagogía hacia los medios, y los periodistas entenderán per-fectamente, si se pone en marcha una estrategia –y hasta unamística– cuyo sujeto sea la sociedad, esa sociedad empobre-cida, la que nos duele tanto, la señora desdentada del Chacoo de Formosa que todavía acompaña a su hijo a la escuelap o rque sigue suponiendo que el maestro s a b e, que la institu-ción contiene y , en algún lugar de su corazón, guarda algu-na difusa esperanza en la movilidad social de la educación; ele m p resario pyme o grande y aún milagrosamente nacional,que debe ser socio del Estado invirtiendo en formación técni-ca y profesional, además de pagar con impuestos la educa-ción general y superior; el ciudadano que pide seguridad.

Creo que la conducción educativa debe impedir, con me-didas socioeducativas destinadas a la inclusión total, queavancen los programas de corte neodarwinista, que expresana sectores reaccionarios de la sociedad. Apoyándose en el he-cho indiscutible de la miseria de una parte muy significativa


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de nuestros niños y jóvenes, argumentan su ineducabilidadpara proponer que se reduzca la educación del pueblo a loscasos excepcionales, que logran emerger de las condicionespaupérrimas de su existencia. Asimismo, impulsan la dismi-nución de la edad de imputabilidad, niegan el derecho a ladefensa por parte de los menores, sosteniendo el patronatoinstituido por la Ley Agote, e impiden que nuestra legislaciónse adecue a los tratados internacionales reconocidos pornuestra Constitución, que protegen a la niñez y la adolescen-cia. La aplicación de la tecnología (fármacos, genética o con-finamientos electrónicos en territorios limitados) a la clasifi-cación de las poblaciones no es ya un tema de la ciencia fic-ción, sino una realidad que amenaza con instalarse en lospaíses en los próximos años, si no se toman medidas huma-nísticas ahora.

Un ejemplo de ello es la tendencia, ya instalada, a me-dicar masivamente a los niños con problemas de inadapta-ción escolar, diagnosticando masivamente con el “déficit deatención e hiperactividad”. Ya en el año 2000 la Comisión deFamilia, Mujer y Minoridad de la H. Cámara de Diputados dela Nación emitió una declaración de preocupación por la in-troducción de medicamentos destinados al control de la con-ducta de los alumnos en las escuelas. Así como las medidasa las cuales me he referido incluyen la especial atención aquienes resultan excepcionales en un medio adverso, secomplementan con la preferencia por realizar mayores inver-siones en la educación de los niños y jóvenes que provienende los sectores más favorecidos de la sociedad. Las decisio-nes político-educativas que se tomen en relación a una u otraideología pedagógica, afectarán al sujeto de la educación ar-gentina de las próximas décadas. El camino emprendido des-de la década de 1990 no está libre de escollos para proyectaruna educación democrática.

Tal como planteaba la propuesta que fue derrotada por


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los partidos mayoritarios en la Asamblea Constituyente de1994, el término “equidad” (tan caro a los organismos inter-nacionales de préstamo) junto a “gratuidad”, relativiza a es-te último. Hoy existe una enorme inequidad en la educacióny la gratuidad va siendo carcomida por “tercerización” deservicios, postgrados pagos y encarecimiento de los costos dematriculación, exámenes, titulación, y otros. Son muy peli-grosos los intentos de ir privatizando las escuelas públicas(experiencia de escuelas “charters”, fracasada en San Luis),introducir bonos escolares (vouchers) e impulsar empresaspre-pagas de educación, semejantes a las que atienden la sa-lud. Una extralimitada interpretación del Art. 75, inc. 19,apoyada en el enunciado “gratuidad y equidad”, podría faci-litarlo. Por el contrario, es menester extender y universalizarlos servicios educativos destinados al nivel maternal e inicialy los programas compensatorios dirigidos a la reinserción detodos en la escuela, con el beneficio de impactar a los secto-res más desprotegidos de la sociedad.

En la mencionada Ley Modificatoria de la Ley Federalde Educación, se proponía:

“Artículo 4º. Los sistemas educativos de todas las jurisdiccio-nes de la República Argentina deberán cumplir con los si-guientes requisitos:“Inc. 1. Organizar la educación inicial como un nivel del sis-tema educativo, que comprende los servicios que atiendenpoblación de 45 días a 5 años. Es función de los gobiernosjurisdiccionales fiscalizar los títulos profesionales habilitan-tes, autorizar la apertura de establecimientos y supervisar elfuncionamiento general de las instituciones del nivel. Las ac-ciones pedagógicas se coordinan con políticas sociales quegaranticen la atención integral de los niños.

Inc.7º. La educación tiene un sentido integrador y evita toda


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discriminación. Todas las jurisdicciones establecen mecanis-mos de apoyo (pedagógicos, psicopedagógicos, psicológicos,físicos, etcétera) para los alumnos con necesidades especia-les que concurren a la escuela común, y aseguran escuelasespeciales de nivel primario y medio básico para aquellos quese encuentran en comprobada imposibilidad de hacerlo”.

Finalmente, debe advertirse que la Constitución de1994 –con las reservas que hemos expresado más arriba–contiene principios político-educativos democráticos que hansido insuficientemente aplicados. Estamos en una época enla cual sigue siendo un peligro mayor el avance de la destruc-ción de lo público sobre la educación, de modo que es nece-sario cuidar que no se anule ningún enunciado democráticocontenido en las normas en vigencia. La tarea más impor -tante del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de laNación es encabezar las gestiones necesarias para que secumplan los preceptos constitucionales. Esos preceptos afec-tan los procesos educativos de la sociedad argentina en suconjunto, no solamente aquellos que se ordenan bajo la nor-mativa de la Ley Federal de Educación. La superación de ladesigualdad y de la desarticulación requiere políticas minis-teriales destinadas a la enseñanza y acreditación de los sa-beres sociales, saberes ciudadanos, saberes del trabajo, tam-bién por fuera de las instituciones educativas.

Complementar el trabajo del sistema escolar con progra-mas educativos ubicados en otros circuitos e institucionessociales es un motivo más para realizar cambios organizacio-nales que disminuyan el peso de las burocracias de gestión yengrosen la cantidad de educadores dedicados a recrear ytransmitir saberes socialmente productivos.


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Propuestas para mejorar la educaciónargentinaCarta al Sr. Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología,

Lic. Daniel Filmus

Horacio Sanguinetti

La presente nota contiene el informe y las sugerencias queme han sido encomendadas a través del Instituto Internacio-nal de Planeamiento de la Educación (IIPE, Buenos Aires),con cargo de formular propuestas concretas –aunque fuesenpuntuales, como hoy se dice–, que contribuyan en la fuertetarea de mejorar progresivamente la educación argentina, cu-ya crisis es notoria. Por esa notoriedad, omito el diagnósticoy criterio personal acerca de las causas que produjeron talcrisis, para pasar, estrictamente, a las proposiciones que, enla medida de mi capacidad y del tiempo previsto, paso a in-tentar. A saber:

IEn primer lugar, cabe manifestar que estas propuestas,

aisladas, parciales, no necesariamente constitutivas de unplan integral, forman parte, sin embargo, de una concepcióngeneral, que así puede resumirse:

Regreso al criterio sarmientino de la escuela pública,general, igualadora, con las mismas oportunidades para to-dos, patriótica y servidora de la unidad social y nacional.

Esto coincide con lo expresado por el Sr. Presidente dela Nación, el 25 de mayo pasado, al asumir el cargo:

“La situación de la educación argentina revela dos datos

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vinculados a su problema central, que es la calidad de laenseñanza. Por un lado, una creciente anarquía educati-va, y por el otro, la crisis de los sistemas de form a c i ó ndocente. Ambos afectan severamente la igualdad educa-tiva. El último sistema nacional de formación docente fueel de nuestras viejas y queridas maestras normales, cri-ticado por enciclopedista, memorista y repetitivo, peronuestra generación fue la última formada en esa escuelapública y la calidad de la educación era superior a la quehoy tenemos.“Aquel viejo sistema no fue suplantado por otro. Por siesto fuera poco, se le agregó con muy buena intención,pero con resultado dudoso, lo que quiso ser la federaliza-ción de la educación. Se trató de lograr autonomía, obje-tivo con el que estamos de acuerdo, pero se terminó en ungrado cierto de anarquía en los contenidos curriculares yen los sistemas funcionales. La igualdad educativa es, pa-ra nosotros, un principio irrenunciable, no sólo como ac-titud ética sino esencialmente como responsabilidad ins-titucional. Debemos garantizar que un chico del Norte ar-gentino tenga la misma calidad educativa que un alumnode la Capital Federal.“Es correcto que las provincias dirijan y administren elsistema de prestación del servicio educativo, pero el Esta-do nacional debe recuperar su rol en materia de planifica-ción y contenidos de la educación y sistemas de formacióny evaluación docente. Garantizar la igualdad educativa deNorte a Sur es aportar a la formación de una verdaderaconciencia e identidad nacional.”

Creo que aquel plan sarmientino, exitoso en construir unagran escuela pública, fue destruido por sucesivos y antiguoserrores, que se intensificaron en los últimos quince años,desde una transferencia apresurada, desfinanciada, con ob-


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jetivos económicos antes que pedagógicos, a provincias mu-chas veces desinteresadas en el tema educativo; y la pésimalegislación sancionada, a partir de la Ley Federal de Educa-ción Nº 24.195 de 1993, Ley de educación Superior Nº24.521 de 1995, decreto Nº 1276/96 y resoluciones comple-mentarias como la 1810/96.

IIComprendo que resulta difícil revocar a fondo los erro-

res cometidos, afrontando aquello que, según mi criterio, se-rá finalmente imperativo: la derogación de esa legislación,derogación que, por otra parte, lograría fuerte consenso en-tre los miembros del sistema educativo. Creo que hoy, ante laopinión pública, mayoritariamente tan disconforme, quientuviese el coraje de abordarla, lograría ese apoyo. Significa-ría un gran alivio para el referido elenco docente, castigadosin piedad por las infaustas y amenazantes novedades queaquella legislación consigo trajo.

Al respecto, uno de los peores defectos de la Ley Fede-ral fue la re e s t ructuración de la enseñanza primaria y secun-daria, estableciendo una nueva estructura cíclica, que nadiepedía y nadie consensuó, y que modifica gravemente la bienpensada y resuelta división etaria anterior: la de trece a ca-t o rce años entre el primario y el secundario, entre niñez yadolescencia –pese a que la Convención sobre los Dere c h o sdel Niño extendió la niñez hasta los 18 años (art. 1º)–, quela división actual mezcla inoportunamente. Ese solo desa-c i e rto ya aumenta, por ejemplo, el riesgo de atropellos inten-tados o consumados por alumnos mayores contra niños pe-queños, con los que ahora comparten claustros, patios, sa-nitarios, etcétera, algunas de esas violencias –no todas–,trascienden y sacuden cada tanto, fugazmente, a la opiniónp ú b l i c a .

Propuestas para mejorar la educación argentina

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IIILa primera propuesta, en suma, es convertir los tres ci-

clos de la EGB –en principio determinados arbitrariamentepor el Consejo Federal y el decreto 1276/96 como de tresaños cada uno–, por los siguientes: tres, cuatro y dos años.En tal sentido, ya hay una “flexibilización” impuesta por loshechos, en algunas jurisdicciones, lo que lleva a un caos ine-narrable y produce las más curiosas variantes “cíclicas”.

Las ventajas de la distribución que sugiero son múlti-ples, a saber:

a) No sería necesario el probable conflicto que, en lo inme-diato, desencadenaría una total rectificación del esquema legalactual, aplicado –es cierto– en pocas jurisdicciones, pero vigenteen alguna muy importante como la provincia de Buenos Aire s .

b) Asimismo, no será necesario trasladar cursos de un co-legio a otro, a veces desde puntos geográficos distantes en-tre sí, ni atender nuevas exigencias edilicias, ni plantear losgraves problemas de articulación entre instituciones ubica-das, como en el Chaco, hasta a 300 km de distancia. Ello per-mitiría, a quien quede a cargo de cada ciclo, concentrarse enun solo lugar y obrar con mayor eficacia.

c) Se resolverían los inconvenientes, gastos y riesgos deltraslado de docentes, autoridades y alumnos, que para colmoel Estado solventa, sin poder distinguir entre quienes tienenrecursos para viajar y quienes no.

d) Ayudaría a limitar otro efecto legal, pernicioso y previ-sible, cual es –y así está ocurriendo–, que los alumnos deser-ten luego del 6º año y reclamen el imposible certificado res-pectivo, con lo cual –y lo advertimos mucho antes–, el gene-roso propósito de extender la obligatoriedad en dos años, se


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traduce verdaderamente en la disminución de uno. Con lapropuesta, al menos salvaríamos la pérdida de éste.

e) En la provincia de Buenos Aires, tal como ha expresadoel Sr. Director de Escuelas en la Academia Nacional de Edu-cación, suele darse con frecuencia otro efecto, no previsto: ladespoblación del campo. Primero, el niño y su madre se tras-ladan a la ciudad, y finalmente lo hace todo el grupo familiar.La propuesta que formulo –y que formulé sin éxito y con mu-cho escándalo en el Consejo Federal de Educación, en 1997–,también salvaría este inconveniente.

f) Se evitaría, además, y no es poco, la crisis del secunda-rio, hoy seriamente afectado por una suerte de primarizaciónde sus dos primeros años tradicionales, y proveería una me-jor articulación , si se quiere, entre ambas áreas. Tampoco se-ría necesario reciclar a los maestros y profesores –reciclajeque tuvo contornos grotescos–, como si fuesen objetos inser-vibles, y cada uno enseñaría sincera y lealmente lo que sabe–circunstancia hoy sumamente dudosa.

g) Esta propuesta contiene la ventaja práctica adicional deque puede implementarse sin necesidad de afectar la ley,pues los tres ciclos no surgen de ésta –lo reitero–, sino de unadecisión del Consejo Federal de Educación y del reprobabledecreto Nº 1276/96, que se dictó para presionar a las juris-dicciones disconformes a implementar, antes del 1º de enerode 2000, una ley impracticable.

Este plazo se ha ido prorrogando, pero parece oportuno de-rogar el decreto, pues la sanción prevista por mora, además,es que “los estudios que se cursen en establecimientos edu-cativos” cuyos diseños no se ajusten a la ley, “no tendrán va-lidez nacional.”


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Y tal pretensión violenta el art. 7º de la Constitución, encuanto asegura que “los actos públicos... de una provinciagozan de entera fe en las demás”.

IVUna segunda propuesta es que el Ministerio, cuya capa-

cidad de decisión está hoy seriamente restringida pues sonlas provincias las que definen y aplican la mayoría de las po-líticas, asuma gradualmente la conducción de por lo menosun colegio primario y, especialmente, un secundario encada jurisdicción. Propondría así un modelo a seguir, ejer-cería influencia saludable y ejemplar en muchas provinciascarentes de verdadero y prioritario interés en el aspecto edu-cativo, y elevaría sensible y progresivamente el nivel de en-señanza en cada lado, amén de asegurar mayor unidad so-cial, nacional y patriótica –que están faltando–, tal como ensu momento obtuvo la institución de los colegios nacionales.Y no hablo del apoyo especial –y benéfico–, que el Ministerioestá prestando a varios cientos de institutos provinciales, si-no de organismos total y directamente dependientes delgobierno nacional.

Para determinar sus características, convendría analizarcuáles son los mejores modelos posibles, y me permito decirque uno de ellos es el de los institutos primarios y secunda-rios que se rigen desde las universidades nacionales, en ge-neral exitosos, concebidos como escuelas piloto (por ejemplo,art. 17 del Estatuto de la UBA), y que pueden ofrecer algu-nos aspectos aprovechables.

Otra alternativa válida la ofrecería hoy la recreación, porparte del Estado, de las escuelas normales, que con un em-puje vigoroso y una mística muy propia, formaron legionesde maestros útiles al país.

Ese empuje y esa mística se han degradado notoria-mente. Las motivaciones de los aspirantes no son siempre


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vocacionales, sino basadas muchas veces en la búsqueda an-siosa de una “salida laboral” para futuros trabajadores de laeducación –que lo son, pero ante todo debe primar aquellainstancia superior: la referida a su condición de maestros.

En este aspecto puede hacerse mucho: resulta esencialfortalecer la formación inicial, básica del docente.

En cambio, debe limitarse y racionalizarse la presuntaformación continua –al menos como hoy se la practica–, quesuele ser poco menos que una farsa, porque los cursos –ycursitos–, existentes y pagos carecen de unidad integral yfrecuentemente de mínima seriedad. La propuesta es, portanto, acotar esos defectos, aconsejar a las jurisdiccionescautela al respecto y estimular con becas y otros premios –co-mo ya proyecta el Ministerio–, la aproximación de los mejo-res alumnos a la carrera docente.

Dentro del mismo concepto, es factible encarar desde elMinisterio Nacional una reestructuración del concurso pa-ra los diversos cargos, concurso ahora demasiado tabulado,jerarquizado, congelado. Los concursos universitarios, conser imperfectos –como todo lo humano–, son algo mejores ypueden constituir una aceptable referencia. Tal cual decíaChurchill de la democracia, es “el peor sistema posible, ... co-mo excepción de todos los demás”. Es decir, el menos malo.

VReitero que entiendo las dificultades de una reforma le-

gislativa masiva pero creo que, oportunamente, corresponde-ría insistir en el retoque de la Ley de Educación Superior Nº24.521, por lo pronto en dos aspectos:

P r i m e ro, el artículo 7º, que reza: ”Para ingresar como alumnoa las instituciones de nivel superior, se debe haber apro b a d oel nivel medio o el ciclo Polimodal de enseñanza. Excepcional-mente los mayores de 25 años que no reúnan esa condición,


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podrán ingresar siempre que demuestren, a través de las eva-luaciones que las provincias, la Municipalidad de la Ciudad deBuenos Aires o las Universidades en su caso establezcan, quetienen preparación y/o experiencia laboral acorde con los es-tudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conoci-mientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente”.

Este artículo debe ser derogado. Por sí solo, echa portierra todo el sistema educativo. Es agraviante para cualquiermiembro de la comunidad educativa, tanto para el que apren-de como para el que enseña, pues así parece que sus esfuer-zos carecen de efectos y utilidad.

En cuanto a los procedimientos “que demuestren... quetienen preparación”, etcétera; cabe dudar de que todas lasuniversidades –públicas y privadas–, o provincias, las esta-blezcan seria y rigurosamente. Algunas quizá sí, otras no.Pero lo grave es la disyuntiva de hierro: si se estableciesenrequisitos rigurosos, probablemente ocurriría un fracaso ma-sivo: en la UBA, el primer año en que se aplicó, de entre6.000 aspirantes aprobó ¡sólo uno! Y así el artículo constitui-ría una trampa engañosa para los ingenuos que pretendiesenacogerse a sus términos. Pero si las evaluaciones fuesen “la-xas”, estaríamos ante algo peor: un fraude social.

VIEl segundo punto de la ley que requiere urgente refor-

ma es el art. 22. Resulta realmente cómico –si no acreditaseuna pobreza intelectual alarmante–, que la ley diga: “Las ins-tituciones de nivel superior no universitario... podrán deno-minarse colegios universitarios”, (!), etcétera.

Sin entrar a considerar, por ahora, el andamiaje de es-tas discutibles instituciones, es de decoro nacional que esacontradicción desaparezca urgentemente de la ley.


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VIIAunque no ignoro que la mayor parte de las decisiones

concretas son resorte de las provincias, el Ministerio deberíaplantear ante el Consejo Federal, y orientar discretamentemediante campañas persuasivas, la adopción de ciertos prin-cipios unificadores que sirvan para corregir normas y prácti-cas erróneas, las cuales deben enmendarse. Por ejemplo:

a) En primer lugar, el funcionamiento del propio ConsejoFederal, organismo casi secreto cuyos debates y decisionesno trasciendan como debieran. Debe llevar constancia de loactuado –no digo Diario de Sesiones–, y sobre todo, de losvotos de cada jurisdicción; y hacerlo público.

b) La rectificación de los catastróficos métodos modernosde inducción de la lecto escritura, uno de cuyos ejemplos(uno entre miles), agrego en el apéndice.

c) Un rechazo a la opción temprana en el Polimodal. El se-cundario debe ser propedéutico, sin temor a un algo de enci-clopedismo. El niño necesita abrirse mínimamente a un aba-nico de opciones, para conocer su propia vocación.

d) La lectura como faena obligatoria, y el conocimiento in-tegral de los clásicos, esos a los que no se llega sin cierto es-fuerzo inicial, pero que pronto abren un panorama enrique-cedor en cualquier vida futura, a la que otorgarán belleza,consuelo y refugio. Las lecturas subalternas que hoy sepractican gracias al afán facilista tan de moda –noticias pe-riodísticas, historietas, “cómics”, libros de uso en la playa...o en la peluquería, etcétera–, deben ser severamente acota-das y sustituidas por lo que reviste sustancia permanente.

e) Los premios deben incrementarse, son parte del recono-


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cimiento que merecen la virtud y la aptitud. Lo digo porquese los ataca desde ciertas teorías absurdas, que suponen unaestúpida igualdad a tábula rasa. Y rechazan distinguir aunos sobre otros para que estos últimos –textualmente–, nose depriman. El Ministerio debe honrar a los mejores de ca-da jurisdicción y organizar muchos más certámenes, olimpía-das y confrontaciones y no sólo en ciencias –que ya abun-dan–, sino en artes y humanidades.

Para facilitar esta conducta, coherentemente el Ministe-rio debe sugerir un sistema uniforme de calificaciones, quevayan de 0 a 10 puntos, lo que todo el mundo entiende. Sumodificación, a poco de iniciada la democracia, respondió aun afán infantil de novedad y sólo trajo confusión. Una va-luación común es necesaria para equilibrar los promedios delas jurisdicciones, para establecer comparaciones y alicientes.

f) Las sanciones deben subsistir, y restablecerse en loslugares donde hayan desaparecido, pues son indispensablesen cualquier sistema disciplinario que sostenga valores –laescuela es uno de los pocos reductos sociales donde el jovenpuede hallarlos.

La experiencia de los consejos de convivencia –iniciadacon éxito hace décadas–, se encamina al fracaso.

Integrados por alumnos, padres, no docentes, etcétera,se van convirtiendo en un centro de poder corporativo, don-de ni alumnos ni padres, etcétera, etcétera, tienen en los ins-titutos escolares responsabilidad concreta, ni en lo adminis-trativo ni en lo civil, y diría que ni en lo ético; pero sí algo depoder. El peor: poder sin responsabilidad. La responsabilidadcae exclusivamente sobre la cabeza del directivo –si bien al-go aliviado luego de la esforzada modificación del ominosoart. 1117 del Código Civil–, que por la ingerencia corporativade los alumnos, la intromisión de los padres –educadores na-turales, pero que no deben adquirir atribución de mando es-


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colar–, y las querellas eventuales de docentes y no docentes,pierde autoridad. Hay que trabajar para que las jurisdiccio-nes dignifiquen al director, no lo desautoricen innecesaria-mente ni lo sometan a tareas, reuniones o planificaciones to-talmente inútiles.

La conducta del ser humano se moldea a través delejemplo, el diálogo, la participación y la convicción, el reco-nocimiento del bien y el mal, la aceptación consciente de uncuadro de valores. Pero todo sistema disciplinario debe tener,como fondo, y a todo evento, una previsión sancionatoria.Las jurisdicciones en su afán de contención y para que no selas acuse de expulsivas, han diluido las alternativas sancio-natorias válidas, por lo que cualquier abuso es tolerado, aunlos más violentos e insólitos.

g) Debe dictarse una norma –y puede ser nacional–, querechace in limine las denuncias anónimas, impropias del sis-tema republicano, que generan una verdadera cultura del su-mario, con su inconcebible carga de irresponsabilidad, an-gustias, injusticias y dispendio de esfuerzo.

h) La escuela atiende hoy y, lo que es peor, administra, lasnecesidades básicas alimentarias y de otros niveles de la po-blación infantil. Lo hace generosamente aunque ésa no seasu función. Pero el Estado no debe prolongar indefinidamen-te esta situación, que a veces va en detrimento de la ense-ñanza, la cual sí es misión primordial del instituto.

i) Las cooperadoras deben ser eso: organismos de apoyoque obtengan recursos externos y que canalicen, en este casosí, la colaboración paterna. Nunca deben manejar fondos pú-blicos, pues ésa es causa, en alguna jurisdicción, de recu-rrentes abusos y corruptelas.


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j) Debe fortalecerse el ejercicio musical patriótico, comoun modo de consolidación de los mejores valores argentinoshoy tan vapuleados; conocer el texto del Himno Nacionalcompleto y su significado, cantar bien la versión usual, elHimno a Sarmiento y la Canción a la Bandera de Aurora, cu-ya letra debe aligerarse y hacerse comprensible para los jó-venes. Y no se crea que éstos son temas menores o formales:la comprensión de lo que hace al sentido de patria es esen-cial para desarrollarlo.

También debe modificarse la promesa a la bandera por-que su texto es demasiado marcial, sustituyéndoselo poro t ro que aluda a valores éticos y cívicos, como la libertad, eltrabajo y la solidaridad. Propuse sin éxito, en 1997, a la Le-gislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, una re-f o rma en tal sentido, así como presenté en el periódico S o l -d a d o s un retoque para A u ro r a. Ambos están a disposicióndel Señor Ministro. Quizá la invocación necrófila del final delHimno sea también sustituible, y que esto no se tome comoun sacrilegio.

k) Por último, sugiero que dejen de emplearse los groserosneologismos creados en un ansia pueril de novedad, tales co-mo polimodal , actitudinal , procedimental , y las siglas críp-ticas como E.G.B. El idioma, tan bastardeado en los medios yentre los jóvenes, no puede ser maltratado también desde lasesferas oficiales, que tienen la obligación de preservar su be-lleza y su aptitud de instrumento básico para interactuar.

VIIIEn definitiva, Señor Ministro, creo que estas medidas

que pueden parecer inconexas y en ciertos casos hasta trivia-les, y que ofrezco ampliar si se estima necesario, pueden te-ner cierta utilidad; y no se olvide que, por parciales que sean,están insertas en una concepción general de la educación re-


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publicana, cuyo fortalecimiento es una gran estrategia paraintentar superar nuestra crisis moral y material.

Es cuanto debo expresar.Saludo al Señor Ministro muy atentamenteHoracio Sanguinetti


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APÉNDICE

Se acompaña el texto de Himno tal como lo comprendió unalumno de ocho años en una escuela de Tandil, la cual pro-mueve técnicas modernas de aprendizaje de la lecto-escritura.

Asimismo, una versión, posible entre tantas, más clarapara los alumnos, de la canción Aurora, de Panizza. Recuér-dese que el libreto originario de la ópera (1908), era italiano,y que lo que hoy se canta es una mera traducción, fácilmen-te sustituible.

8 años 2º grado.

DIA DEL INNO NACIONAL11 DE CRAJÓN.

OID MORTALES EL GRITO SAGRADO,LIBERTA-LIBERTA LIBERTA.OID EL GRITO DE ROTAS CADENAS,VEO EL TRONO A LA NOBLESINA,A BRIERAR LAS ORQUICIAS UNIDASDEL SUR Y LOS LIBRES DELMUNDO RESPONDE AL GRAN PUEBLOARGENTINOSALUD SEAN METIDOS,LOS LAURELE QUE SUPIMOS COMSEGUIR CORONADO DE GLORIAVIVAMOS CON SIGAMASCON GLORIA Y MORIR.


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AURORA

Alta en el cieloun águila guerreraaudaz se elevaen vuelo celestial.Azules alas del color del cielo,azules alas del color del mar.

Así en la heroicaaurora triunfal,al cielo límpidoel águila flamea,libre y gloriosabajo el sol de América,el ala es paño,el águila es bandera.¡Es la bandera de la patria mía,celeste y blanca, que me ha dado Dios!


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Después de los noventa: prioridades de la política educativa nacional

Flavia Terigi

Encuadre de trabajo

El Ministro de Educación, Ciencia y Tecnología de la Naciónha formulado al Instituto Internacional de Planeamiento de laEducación (IIPE) una demanda de cooperación técnica con elpropósito de establecer un conjunto de iniciativas que po-drían asumirse en el ámbito del Consejo Federal de Cultura yEducación para promover la unidad del sistema educativonacional y paliar la desigualdad educativa en Argentina. Seapoya esta demanda en una lectura del presente en la que elsistema se percibe no sólo diferenciado sino, sobre todo, de-sacoplado, y en la que se advierte la acentuación de las ine-quidades en las oportunidades educativas y fuertes diferen-cias en los aprendizajes efectivos. En respuesta a esta de-manda, el IIPE ha convocado a un conjunto de personas re-lacionadas de un modo u otro con la educación argentina–entre las que me encuentro–, para que en forma individualrealicemos aportes a la construcción de una respuesta medi-tada y plausible a la demanda del Sr. Ministro. Este informeconstituye el aporte que estoy en condiciones de hacer a laconvocatoria del IIPE.

Tras veinte años ininterrumpidos de gobiernos consti-tucionales, el futuro de la educación argentina está fuert e-mente condicionado por un presente en el que las desigual-dades del sistema se han acentuado, probablemente en pro-p o rción menor al agravamiento de la brecha entre quienes

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más tienen y quienes menos tienen en la sociedad, pero cier-tamente en una escala que compromete el futuro de las ge-neraciones en edad escolar. A diez años de la sanción de laLey Federal de Educación, que debía establecer las bases pa-ra el desarrollo de un sistema futuro que asegurara másaños de escolarización y lo hiciera mejorando su calidad, elsistema se muestra desarticulado y con fuertes desniveles encuanto a las oportunidades de escolarización y los apre n d i-zajes reales. La variedad organizacional que muestran lossistemas educativos provinciales, lejos de expresar opcionesestratégicas por organizaciones diversas que garanticen re-sultados comunes, es el resultado de un proceso de transfor-mación institucional desacoplado e inconcluso, que fracasóen el establecimiento de bases homogéneas para el cumpli-miento de los derechos educativos de la población. Pese aello, este trabajo no comparte la mirada histórica de un sis-tema pretendidamente igualitario que habría sido destru i d opor la Ley Federal. Sí sostiene la convicción de que los pro-cesos de la década de los años ‘90 contribuyeron finalmentea acentuar la desigualdad, y plantea la certeza de que tal de-sigualdad conspira contra la posibilidad de homologar losa p rendizajes que realizan los alumnos y alumnas en los es-tablecimientos educativos.

Se escribe para una coyuntura especial y en medio deella. Apenas comienza un período de cuatro años de gobiern onacional, y se efectiviza en estos días la renovación de losmandatos en las administraciones educativas pro v i n c i a l e s .C i e rra un ciclo del Consejo Federal de Educación, del que seretiran ministros que han tenido responsabilidades en loscambios que tuvieron lugar en los sistemas educativos pro-vinciales y que han asumido el sostén de las escuelas en elm a rco de la peor crisis de nuestra historia. En el campo edu-cativo, muchos compartimos la convicción de que no hay mástiempo para dilatar algunas decisiones que es necesario to-


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m a r. El sistema educativo nacional está esperando solucionespara sus problemas de antigua data (como la desigualdadeducativa, la inadecuada estructura del puesto de trabajo delos pro f e s o res, el rezago educativo de la población adulta, o laselectividad de la educación superior), y para problemas pro-ducidos por las políticas de los años ‘90 (como la desart i c u l a-ción institucional del sistema nacional, el establecimiento denuevos puntos de quiebre en las trayectorias escolares de losalumnos, la desespecialización de la formación técnica, o lam o rosidad en la validación nacional de los títulos y cert i f i c a-dos). Y espera que esas soluciones no desbaraten los logro sque pueden reconocerse, no debiliten su ya menguada capa-cidad de respuesta a la demanda social y no sometan a los ac-t o res a una nueva “conversión” en el plano de los discursos.

El informe que se presenta se compone de tres apart a d o s :

1 . En el primero se propone una reflexión sobre la re f o rm aeducativa de la década de los años ‘90, en la que se dis-cute la separación entre lo técnico y lo político, y se pro-cura restituir la dimensión política del debate que se re-q u i e re para construir la respuesta a la demanda del Mi-n i s t ro nacional.

2 . En el segundo apartado se desarrolla el análisis de unode los programas constitutivos de la re f o rma educativade los años ‘90 –la política curricular– con el objeto dep roponer un modelo de análisis para el necesario balan-ce de la década, contribuir a tal balance y tomarlo como“caso” a partir del cual abrir reflexiones sobre las políti-cas curr i c u l a res que podrían contribuir a mejorar la ense-ñanza.

3. En el tercer apartado se establece un esquema posible pa-ra establecer las políticas educativas y, como consecuen-cia de su aplicación, se afirma el rol insustituible del Mi-nisterio nacional en la atención de los temas federales, se

Después de los noventa: prioridades de la política educativa ...

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establecen dos prioridades pedagógicas que podrían con-centrar los esfuerzos nacionales en los próximos años, yse añade un conjunto acotado de medidas para enfrentarlo más crítico de la emergencia educativa.

Hay algo de lo singular del momento, tal como lo percibo, queal escribir este trabajo me ha movido a abundar en algunosanálisis y a postergar otros. Tengo la impresión de que escri-tos como éste tienen que andar con cuidado para no quedarde un lado u otro de la línea que artificialmente ha separadoel discurso político y el discurso técnico en la década de losaños ‘90. Las reflexiones que se realicen en estos tiempos nodeberían reproducir esas lógicas. No deberían replegarse endefiniciones pretendidamente técnicas de las acciones a im-pulsar, porque la discusión que debe darse, la discusión queaún se echa en falta, es eminentemente política. Espero ha-ber sido capaz de eludir la escisión que critico.

Se hace necesario mencionar que este informe ha sidop roducido en un plazo breve (un mes) y que no han tenidolugar intercambios con los otros colegas convocados paraesta e l a b o r a c i ó n .1 También que el trabajo debió apoyarse enla base documental con la que se contaba de antemano,pues debió optarse por no emprender búsquedas que nor-malmente llevan un tiempo mayor. Finalmente, aunqueavances parciales del trabajo fueron chequeados con otro scolegas que no form a ron parte de la c o n v o c a t o r i a ,2 no hubocondiciones para encarar una consulta de mayor enverg a d u-ra que podría haber producido una ampliación de los temas


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1 Meses después, sin embargo, tuvimos oportunidad de intercambiar ideas so-bre lo escrito por cada cual en una reunión convocada por el Ministro, dondeJuan Carlos Tedesco trazó un panorama de los aportes de todos y se plantea-ron con mayor detalle algunas cuestiones generales.2 Deseo agradecer a Pablo Cifelli, Gabriela Diker, Florencia Finnegan, VerónicaKaufmann, Silvia Mendoza, Cecilia Parra y Analía Segal su participación en lasdiscusiones; a Vanesa Cristaldi por su colaboración en la recopilación docu-

bajo análisis y una mejor perspectiva del pasado, el pre s e n-te y el futuro i n m e d i a t o .3

El trabajo debe leerse, en consecuencia, bajo tres adver-tencias: no pretende realizar un abordaje exhaustivo de losproblemas, las afirmaciones que se realizan requerirían fun-damentaciones más detenidas, y las propuestas a futuro nohan sido balanceadas en cuanto a su capacidad para incorpo-rarse a un planteamiento integral de los problemas bajo aná-lisis. Estas advertencias no son parte de los habituales ejer-cicios de modestia que se realizan en las introducciones, si-no señalamientos de las restricciones en el proceso de pro-ducción de este informe, las que deben ser tenidas en cuen-ta para ponderar sus eventuales aportes.

Una reflexión (que no debe soslayarse) sobre lareforma educativa de la década de los años ’90

La década de los años ‘90 estuvo signada por la expansión yt r a n s f o rmación estructural del sistema educativo arg e n t i n o .La Ley Federal de Educación amplió los compromisos del Es-tado al extender la obligatoriedad. La transferencia de serv i-cios que tuvo lugar en esa década cerró el proceso iniciado dosdécadas antes por la dictadura militar, incrementando mate-rialmente la responsabilidad de las provincias al extenderla as e rvicios educativos que históricamente habían estado a car-go de la Nación. La mayor parte de las provincias y la Ciudadde Buenos Aires sufrieron un brutal cambio de escala en sus


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mental y en la sistematización de los intercambios; y a Alejandro Morduchowiczy Margarita Poggi por su atenta lectura y sus comentarios a la versión presen-tada en diciembre de 2003.3 La revisión del informe para su publicación se limitó a introducir ajustes quemejoraran su consistencia interna y que hicieran mención de las novedades depolítica educativa curricular que tuvieron lugar entre diciembre de 2003 y mayode 2004.

sistemas educativos, con las sobre c a rgas que ello supuso pa-ra los procesos de administración del sistema. Todos estosp rocesos re q u i r i e ron adecuaciones de las estructuras pro v i n-ciales de gobierno, entre las cuales ocupó un lugar de privile-gio la expansión de los equipos técnicos provinciales comop l a n i f i c a d o res y sostenes de la política pública en educación.

Se transfirió a las provincias un sistema que de inme-diato debía comenzar a transformarse estructuralmente, deacuerdo con las discusiones previas a la sanción de la Ley. Laorganización de equipos técnicos en muchas provincias tuvolugar bajo la preocupación por la implementación de una re-forma. Bajo tales condiciones, fue menor el acento puesto enla planificación de políticas que aseguraran la continuidad delas funciones históricas del sistema educativo y la consolida-ción de los cambios que se introducían (Terigi, 2003).4

Una década después, y en un contexto completamentediferente (aunque previsible por entonces, y advertido pormuchos), en el que los recursos financieros no son suficien-tes para asegurar a todos la educación a que tienen derecho,la educación argentina se encuentra ante el riesgo de perderlos avances y mejoras que se produjeron en las primeras fa-ses de la Reforma, y ve comprometidos algunos de sus logroshistóricos. Un ejemplo de lo primero: la incorporación de unagran cantidad de adolescentes y jóvenes al sistema educati-vo en el conjunto del país en el marco de la extensión de laobligatoriedad. En este momento los sistemas educativosprovinciales que más expandieron la cobertura al compás dela implementación de la Ley están en riesgo de perder unaproporción importante de la población que habían logrado in-


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4 Por ejemplo, políticas plurianuales de inversión en infraestructura, políticas deformulación de digestos normativos armonizados, o de adecuación de los siste-mas administrativos, o de consolidación de los cambios curriculares. En el apar-tado siguiente se hará especial referencia a las consecuencias de la ausenciade éstas últimas.

cluir. Un ejemplo de lo segundo: si la etapa presente terminade configurarse como de recuperación de algunos sectoresdel sistema productivo, estaremos enfrentando un déficit enla disponibilidad de técnicos formados en perfiles ocupacio-nales que los colegios profesionales puedan validar y el mer-cado de trabajo reconocer.

El proceso de modificación de la organización institu-cional del sistema educativo se desarrolló sobre los pro b l e-mas que cada sistema provincial presentaba antes de la Ley.En tal sentido, es inadecuado reducir los problemas que hoyp resentan los sistemas a la implementación de la Ley o alp roceso mismo de re f o rma, considerando las pro b l e m á t i c a sp revias que enfrentaba cada sistema educativo jurisdiccio-nal. Estos problemas eran diversos, y explican en buena me-dida las diferencias en los márgenes de acción que tenía ca-da provincia a la hora de resolver la re o rganización i n s t i t u-c i o n a l .5 P e ro los procesos de la década de los años ‘90 con-t r i b u y e ron a acentuar algunos de los problemas previos, yp ro d u j e ron un importante desacoplamiento del sistema, quese ha diversificado como si fuera federal, pero carece de lasregulaciones que un sistema de tales características re q u i e-re para que la diversidad no devenga en diferenciación oa t o m i z a c i ó n .6

De todos modos, aunque es claro que hoy los resultadosde la enseñanza son desiguales, no es evidente que esa de-sigualdad sea un efecto de la diversidad promovida con la


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5 Jurisdicciones que, como la Ciudad de Buenos Aires, no necesitaban expan-dir el sistema de educación media pero sí mejorarlo, tenían un margen para lareorganización institucional mucho menor que provincias que tenían que pro-mover una fuerte expansión de la enseñanza postprimaria, y podían generarmodelos organizacionales completamente nuevos dado que debían crear insti-tuciones.6 En fecha reciente, la ex ministra Decibe señaló el “incompleto e inmaduro ba -samento jurídico como país federal” que a su juicio afecta la autoridad del sis-tema educativo argentino (Decibe, 2003).

aplicación de la Ley Federal de Educación, toda vez que se re-gistraba desde mucho antes. No se ha realizado hasta el mo-mento un balance suficientemente abarcativo de la reformade la educación argentina de la década de los años ‘90. Enforma contemporánea a su desarrollo se produjeron aborda-jes críticos, la mayoría en el plano político, algunos de ellosapoyados en el análisis de aspectos técnicos. Sin embargo,falta un balance más completo, tanto en términos de las di-mensiones analizadas cuanto en términos de la diversidad desituaciones provinciales. La ausencia de este balance conlle-va algunos riesgos para la formulación de respuestas a la de-manda del Sr. Ministro.

El signo característico de los años ‘90 fue la separaciónde lo técnico y lo político. Hoy la separación entre lo técnicoy lo político puede re p roducirse bajo la forma de pre t e n d e rencontrar soluciones “lógicas” a problemas que son de or-den eminentemente político y que permanecen todavía sina n a l i z a r.

En aquellos años, la división de tareas entre la Nacióny las provincias mostraba al Ministerio ocupándose de lo“técnico” (de la definición de los parámetros curriculares, dela generación del sistema de evaluación de la calidad, del re-levamiento de información, etcétera), disponiendo para ellode los mayores recursos, y afiliando para ello a numerososintelectuales y referentes del campo educativo. Lo “político”,identificado con la gestión local del cambio técnico definidoen el nivel central y con el enfrentamiento y eventual resolu-ción de los conflictos gremiales e institucionales, quedó enmanos de las provincias. El Ministerio delineaba políticasque aparecían como las únicas posibles para los problemasque se enfrentaban; si se compartía el problema, debía com-partirse la “solución”, pues ésta se planteaba como la más“lógica” en el cuadro analítico que se construía.

Las reflexiones que se realicen en estos tiempos no de-


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berían reproducir esa lógica. No deberían replegarse en defi-niciones pretendidamente técnicas de las acciones a impul-sar. Tampoco deberían caer en la tentación de discutir públi-camente qué hacer “para adelante” sin un análisis de lo quesucedió “para atrás”. Por el contrario, el análisis que se re-clama tiene que restituir la dimensión política de la participa-ción de los diversos sectores –en especial, de los intelectua-les y dirigentes del campo educativo– en la definición, el im-pulso o el sostenimiento de las políticas educativas de losaños ‘90.

En nuestro país se planificó e impulsó una reforma querequería fuertes consensos, una inversión sostenida en eltiempo y una importante capacidad estratégica para “leer” losprocesos históricos. Ninguno de esos tres elementos estuvopresente, más allá de que los impulsores de la reforma hayanllegado a creer que ello estaba en los inicios y se perdió lue-go.7 Se planteó una reforma inaugural y se desplegó una es-trategia centralizadora en el marco de un discurso sobre ladescentralización; se revistió todo ello de la legitimidad queda el conocimiento experto y se lo impulsó bajo la potenciade los recursos; se trabajó para el cambio y se descuidó laconsolidación.8

Porque esa historia está allí, porque hubo un “clima deépoca” en el que el saber pedagógico apareció fundando ra-cionalmente estrategias que a la larga se mostraron por lomenos insuficientes para asegurar lo que prometían, quienes


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7 Algo de esta creencia se expresa cuando se afirma que la reforma no llegó abuen término porque no se sostuvo la inversión, porque hubo provincias que nocumplieron los acuerdos federales, o por razones similares. En estos discursos,parecería que el período en que la reforma logró ser tal como sus impulsores ladefinían se extendió a lo sumo por un lustro, y que ello resultó muy poco tiem-po para la envergadura de las transformaciones propuestas.8 Desde la perspectiva que anima este análisis, una lección de la década de losaños ‘90 es que el planeamiento debe ocuparse también de la consolidación ydel mantenimiento de los sistemas escolares (Terigi, 2003).

formamos parte del sector educativo debemos producir algodel orden de la identificación de responsabilidades. Asumir-las no nos inhibirá de realizar propuestas para el futuro: lesdará una base de legitimidad que, por el contrario, será cues-tionable si se opta por proponer una nueva ola de políticaseducativas sin dar cuenta del pasado reciente.

Análisis de caso: la política curricular de los años ’90

Excede las posibilidades de este trabajo completar un balan-ce suficientemente abarcativo de la reforma educativa argen-tina de los años ‘90. Sin embargo, dado que he seguido conatención las políticas curriculares de década, me propongoensayar su análisis. Tal ensayo pretende satisfacer dos pro-pósitos: acercar al menos uno de los análisis que podríancomponer el balance integral, y apoyarse en la política anali-zada como “caso” a partir del cual formular algunas adver-tencias y recomendaciones para el presente.

Como es sabido, la formulación de Contenidos BásicosComunes constituyó un programa fuerte de la re f o rma educa-tiva. En rigor, ese programa no se presentó como una re f o r-ma curr i c u l a r, sino como una re f o rma sobre los contenidos.S o b re la base de la formulación de contenidos básicos y co-munes para todos los niveles y modalidades del sistema, seesperaba regular los procesos de elaboración curricular de ca-da provincia, incidir en la producción de nuevos libros de tex-to, fijar parámetros para la homologación de títulos y cert i f i-cados, así como para la evaluación nacional, e impactar portodas estas vías en el mejoramiento de la enseñanza.

En este apartado se desarrollará un análisis de esta po-lítica, procurando recuperar los problemas que se plantearonen el terreno curricular, ponderar las políticas desarrolladas


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en su capacidad para dar respuestas a tales problemas, esta-blecer la situación actual del problema bajo análisis y propo-ner líneas de política educativa a futuro.9

Principales rasgos de la política curricular de la reforma

En continuidad con los diagnósticos sobre la educación lati-noamericana que definieron como problema principal el va-ciamiento de contenidos, la política curricular impulsada porel Ministerio Nacional y acordada en el Consejo Federal en l o saños ‘90 fue planteada como una política de definición decontenidos. La política curricular argentina optó por no pro-poner un currículo, sino una definición de contenidos. En es-ta lógica, los CBC operaron como un megadispositivo del que–se esperaba– debían desprenderse los procesos subsiguien-tes de diseño curricular, a ser cumplidos en el marco de cadajurisdicción.

Para ello, la reforma curricular propuso tres niveles deespecificación del currículo (MCE, 1994): el federal, a cargodel Consejo Federal de Cultura y Educación y consistente enla aprobación de los CBC y de los criterios para la definiciónde diseños curriculares compatibles; el jurisdiccional, realiza-do por cada provincia y por la Ciudad de Buenos Aires, con-sistente en la elaboración de tales diseños compatibles; y elinstitucional, a cargo de cada escuela (cualquiera fuera su ni-vel y/o modalidad), consistente en la formulación de un pro-yecto curricular institucional que garantizara y enriquecieralo establecido en el primero y en el segundo niveles.

Es posible citar razones históricas que permitirían en-tender el énfasis de la re f o rma argentina en el tema de loscontenidos, razones ligadas al diagnóstico sobre la educación


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9 Para una presentación sistemática del programa curricular nacional en losaños ‘90, véase Braslavsky, 1998.

latinoamericana que se generó en el marco de los procesos de-m o c r a t i z a d o res de la década de los años ‘80. Por entonces, lare c o n s t rucción del discurso sobre lo educativo se produjo ba-jo la impronta de la preocupación por la contribución de la es-cuela a la democratización de la sociedad. El diagnóstico de laeducación en la región fue formulado desde un conjunto decategorías entre las cuales ocuparon un lugar central la demo-cratización de la escuela y la calidad de la educación, catego-rías éstas que confluyeron desde el primer momento en laecuación acceso a los saberes válidos = democratización ( P i-neau, 1992:57), en una preocupación por el acceso de todoslos sectores –y especialmente de los sectores tradicionalmen-te desfavore c i d o s– a los saberes definidos como socialmentesignificativos. La producción escrita (por ejemplo, Saviani,1987; Braslavsky, 1985; Tedesco, 1987; Libâneo, 1990) pulióestas categorías y construyó un discurso en el que la tesiscentral refería al vaciamiento de contenidos que había sufridola escuela. La idea de que la escuela estaba vacía de conteni-dos socialmente significativos aparece de un modo u otro enlos diagnósticos que se form u l a ron en aquellos años.

El diagnóstico expresaba además que, a pesar de que laescuela podía mostrar una considerable expansión y un niveli m p o rtante de permanencia de una pro p o rción significativadel alumnado, se registraba una distribución diferencial de loscontenidos en perjuicio de los llamados “sectores populares”.

Si el diagnóstico fue que la escuela estaba vacía de con-tenidos, la propuesta democratizadora de la educación se pro-puso imaginar las formas de re v e rtir el vaciamiento. La pers-pectiva que dan los años transcurridos permite cuestionar eldiagnóstico, pero se trata de un análisis que no haremos aquí.Lo que interesa es que se realizó una fuerte apuesta a re v e r-tir el vaciamiento a través de la prescripción (Terigi, 1996ª).Se generó para ello un programa nacional de elaboración cu-rricular en cuyo diseño se tomaron decisiones que se pre s e n-


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t a ron en su oportunidad como las (únicas) razonables paralas circunstancias, y que vale la pena re c o rdar y discutir.

En primer término, el programa tuvo pretensiones deexhaustividad: se propuso la formulación de contenidos bá-sicos y comunes para todos los niveles y modalidades del sis-tema. Tarea ésta de inusual envergadura, comprometió losrecursos nacionales10 en la elaboración de documentación enel nivel central, postergando otras acciones igualmente nece-sarias y sin las cuales la elaboración documental vio amena-zada su eficacia posible.

En segundo término, definió el mismo propósito (for-mular contenidos básicos y comunes) para todos esos nive-les y modalidades, sin diferenciar aquellos cuya estabilidadcurricular en el tiempo es mayor (como la educación inicial,o la educación básica) de aquellos que, por la dinámica de laproducción de saberes, requieren una renovación casi conti-nua (como la formación técnica, o la formación docente). Talvez por esta indiferenciación de las condiciones de formula-ción curricular en los diferentes niveles y modalidades, la po-lítica de CBC no generó procesos de actualización que pudie-ran sostenerse razonablemente en el tiempo.

En tercer término, este programa optó por impulsar unacuerdo sobre contenidos, en lugar de hacerlo sobre un cu-rrículo general o nacional, lo que no resultaba forzosamenteincompatible con las autonomías provinciales (como lomuestra el caso español).11 Para diferenciar la formulaciónde CBC de la elaboración de currículos, la política curricularintrodujo una serie de artificios técnicos provenientes de


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10 Comprometió además recursos provinciales, en casi todos los casos prove-nientes de créditos externos con cargo a las provincias pero gestionados por laNación. Retomaremos los efectos de este financiamieno en este apartado.11 Advertimos sin embargo que una propuesta de esta clase resultaría ahora ex-temporánea, dadas las actuales condiciones de desarrollo de las políticas curri-culares provinciales.

fuentes diversas, amalgamados en un conjunto poco consis-tente. “Capítulos”, “expectativas de logro”, “espacios curri-culares”, “trayectos”, “campos”, “estructuras curriculares”,son ejemplos de estos artificios. Algunos de ellos fueron re-cuperaciones de conceptos propios de la teoría curricular, pe-ro asignándoles sentidos que excedían el aceptable para lateoría. Tal fue el caso de la idea de estructura curricular, porejemplo, en torno a la cual se forzaron una serie de compro-misos (como las cargas horarias por “espacio curricular”)que exceden el sentido del concepto.12 Otros artificios fueronsimples invenciones, como es el caso de los capítulos, detrásde los cuales siguió agazapada la idea de área o disciplina.

Estos artificios complejizaron enormemente la tarea deelaboración curricular en un contexto donde buena parte delos equipos técnicos provinciales realizaba sus primeras ex-periencias en este terreno. La consecuencia para el presentees que muchos equipos provinciales asimilan hoy toda elabo-ración curricular posible a los marcos que estableció la polí-tica federal de los años ‘90. Los debates recientes muestran,por ejemplo, que a muchos técnicos provinciales les resultaimposible pensar la formación profesional sin apelar al con-cepto de “perfil”, y sin asimilar este concepto a definicionescercanas a la ejecución de tareas.13

Finalmente –sin pretender con esto agotar la caracteri-zación– señalaremos que se eligió plantear a los CBC como


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12 El concepto de estructura curricular hace referencia al tipo de relación que seestablece entre contenidos y a la participación relativa de contenidos de distin-ta clase en función de los propósitos formativos de un currículo. Las cargas ho-rarias son cuestiones de diseño, de resolución en un currículo concreto de lapropuesta formativa que expresa la estructura.13 Desde luego, cualquier concepto curricular es en sentido estricto una inven-ción, un artificio. Lo que se quiere hacer notar con este análisis es el grado has-ta el cual se forzó la artificialidad, y la relación entre este forzamiento y el con-texto de producción curricular de la década, en el que las relaciones de poderNación/ provincias se desarrollaron bajo discursos pedagógicos cuyo hermetis -mo acentuaba su presunto rigor técnico.

un listado extensivo de contenidos, en lugar de optar poruna formulación sintética de contenidos c r í t i c o s .1 4 Esto pro-dujo importantes limitaciones a la hora de establecer crite-rios de compatibilidad para los currículos provinciales, por-que casi cualquier formulación resultó compatible con el cri-terio de que estuviera presente un determinado porc e n t a j ede CBC por capítulo, por campo o por cualquier otro criteriode clasificación. Como este problema se reveló temprana-mente, la política nacional ensayó una solución, que fue lai n t roducción de una serie de restricciones a la elaboraciónc u rricular: valgan, como ejemplos, la determinación de espa-cios curr i c u l a res que debían estar presentes en la “estru c t u-ra c u rr i c u l a r ”1 5 de los diseños provinciales, o el estableci-miento de cargas horarias.

Estas restricciones avanzaron sobre las atribucionesprovinciales; por ejemplo, el establecimiento de cargas hora-rias comprometió aspectos de la organización institucionalque exceden las facultades de la Nación,16 minando la con-sistencia de las políticas curriculares jurisdiccionales y com-prometiendo la legitimidad de la nacional.


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14 Por cierto, el programa curricular aspiraba a la formulación de capacidadesagregadas y complejas, para expresar las cuales apeló al concepto de compe -

tencias. Para que los contenidos contribuyeran a la formación de competencias,el programa consideraba necesario resignificar el concepto mismo de conteni-do. Sin embargo, la calidad técnica de esa resignificación fue despareja, efectoal que no fueron ajenas las dificultades conceptuales que reúne la idea de com-petencias.15 Resulta necesario insistir en la distinción entre contenidos y estructura curri-cular, distinción una y otra vez diluida por el discurso curricular de los años ‘90para forzar la adopción de una determinada organización de los currículos pro-vinciales.16 La aprobación por el Consejo Federal de estos avances sobre las atribucio-nes provinciales no puede citarse en defensa de su pretendido federalismo: losmárgenes de acción de las provincias estaban menguados por el financiamien-to y por la falta de cuadros técnicos, sin perjuicio del acuerdo conceptual quedeterminadas jurisdicciones tuvieron con la reforma, y del apoyo político que de-cidieron brindarle.

La política revisitada: un análisis de su eficacia para lo que se propuso impulsar

Como se señaló, a través de la aprobación de contenidos bá-sicos y comunes para todos los niveles y modalidades del sis-tema se esperaba regular los procesos de elaboración curri-cular de cada provincia, incidir en la producción de nuevos li-bros de texto, fijar parámetros para la homologación de títu-los y certificados, así como para la evaluación nacional, e im-pactar por todas estas vías en el mejoramiento de la enseñan-za. En este subapartado se desarrollará un análisis somerode la eficacia de esta política, revisando su impacto sobre lascuestiones que se acaban de enumerar.

Donde más han incidido los CBC es en la formulacióncurricular que realizó cada provincia. Excepto en las jurisdic-ciones que tenían desarrollada o lograron construir en estosaños una tradición propia de elaboración curricular, los currí-culos provinciales han tendido al isomorfismo con los CBC.Las expectativas de logro de los CBC ocuparon el lugar de losobjetivos de enseñanza. Los diseños curriculares aceptaroncomo organización interna del curriculum, la división inter-na de los CBC en capítulos. En muchos currículos, los conte-nidos aparecen diferenciados en conceptuales, procedimenta-les y actitudinales, convirtiendo en prescripción lo que nun-ca debió dejar de ser herramienta de vigilancia sobre proce-sos de exclusión (Terigi, 1996b). En pocas palabras: se pro-dujo una traslación más o menos directa del modelo CBC almodelo curricular.

Cabe señalar que este efecto homogeneizador –alenta-do por aquellos años desde el Ministerio Nacional– no con-tribuyó necesariamente a la compatibilidad de los curr í c u-los. Por el contrario, tras unos marcos reiterados de docu-mento en documento –expectativas de logro por ciclo, con-tenidos por ejes y años, síntesis explicativas, categorizacio-


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nes de contenidos en procedimentales, actitudinales y con-ceptuales, etcétera–, se esconde una diversidad import a n t eque conspira contra lo que, al menos en teoría, pro c u r a b a ngarantizar los CBC: un marco de compatibilidad interjuris-diccional. Resulta notable que la hipert rofia de re g u l a c i o n e sc u rr i c u l a res (CBC, criterios federales para la formulación dediseños curr i c u l a res compatibles, estructuras federales,Materiales Curr i c u l a res Compatibilizados) no ha sido sufi-ciente para asegurar bases curr i c u l a res comunes para la en-señanza y criterios aceptables para la homologación de losestudios.

Los CBC fueron postulados también como parámetrospara la elaboración de las evaluaciones nacionales. Sin em-bargo, por sus características técnicas no constituyen un ins-trumento adecuado para establecer aquellos aprendizajes quese espera que todos los alumnos del sistema alcancen en de-terminados momentos de su escolaridad. Sea por el nivel dedetalle que alcanza la definición de los contenidos, sea por lacomplejidad de las formulaciones, e inclusive por la yuxtapo-sición de criterios no explícitos (Terigi, 1996c), lo cierto esque los CBC son extensos, poco comprensivos y desarticula-dos, y en consecuencia es difícil que orienten con previsibili-dad la evaluación nacional.17

Bajo estas circunstancias se abrían dos posibilidades:que la evaluación establecida en forma homogénea por elpoder central para todos los sujetos en edad escolar se con-v i e rtiera en el verd a d e ro currículum, o que se resignara laposibilidad de regular la enseñanza, con lo cual la evalua-


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17 Un informe sobre la implementación del Curriculum Nacional en las escuelasprimarias inglesas mostró que “el curriculum resulta difícil de manejar, demasia-do complejo y excesivamente prescriptivo (con 450 enunciados de adquisiciónsólo para las etapas 1 y 2, y 39 enunciados de fin de etapa)”. (Elliot, 1995:262.Cursiva en el original). Un producto breve, no obstante, si se lo compara connuestros Contenidos Básicos Comunes.

ción se limita a inform a rnos lo que ya se sabe: que losalumnos de provincias diferentes y de escuelas difere n t e sen una misma provincia, acceden a saberes de calidadesd e s i g u a l e s .

Puede decirse, en cambio, que los CBC tuvieron un im-p o rtante efecto en la renovación editorial. En la última déca-da, y bajo condiciones económicas que hoy no podrían re-p roducirse, las editoriales se lanzaron a renovar sus pro-puestas, haciendo de la sujeción a los CBC un fuerte arg u-mento de venta. “La gran mayoría de las editoriales dedica-das a la publicación de libros de texto para los alumnos y demanuales para los pro f e s o res ha renovado muy fuert e m e n-te su producción. Los nuevos libros de texto y manuales pa-ra los pro f e s o res son, cuanto menos, gráficamente muchomás atractivos y están más actualizados en sus contenidosy enfoques. Se rompió una larga y asentada tradición decambiar las tapas de los textos para reeditarlos sin mayore smodificaciones internas. Se produjo un recambio generacio-nal de autores. Se incrementó la producción” (Braslavsky,1 9 9 8 : 3 9 7 ) .

La calidad de las producciones aún no ha sido evalua-da, pero es evidente que ha sido diversa, lo que, por otro la-do, es lo usual en el mercado editorial. Lo que interesa des-tacar es que la mayoría de las editoriales habían lanzado alm e rcado sus libros de texto “para la Educación General Bá-sica” antes de que la jurisdicción más “tempranera” hubie-ra llegado a aprobar su nuevo diseño curricular para el ni-vel. El argumento legitimador de este anticipo, como entantos otros aspectos de la re f o rma bajo análisis, es que losl i b ros se habían elaborado con arreglo a los CBC. Este arg u-mento tiene al menos dos consecuencias: por un lado, elf o rtalecimiento de la identificación entre CBC y curr i c u l u m ;por otro, el condicionamiento de la elaboración curr i c u l a rjurisdiccional a las definiciones que realizan quienes elabo-


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ran los libros de t e x t o .1 8 Esta situación opera en perjuiciode las jurisdicciones con menor peso en el consumo edito-rial y, por tanto, con menor capacidad para condicionar lap roducción: para ellas, la clasificación de saberes pro p u e s-ta en los libros de texto limita el margen para definir su es-t ructura curr i c u l a r.

Los textos escolares son instrumentos decisivos de lapolítica curricular. Se ha dicho que “en los casos en que noexiste un curriculum prescrito y/o control expreso sobre elmismo, los textos universalizados homogeneizan la culturacon la que se encontrarán los escolares, garantizando un co-nocimiento bastante uniforme en todo el sistema que losconsume” (Gimeno Sacristán, 1996:335). De la experienciade diversos países en relación con los libros de texto y otrosmateriales curriculares puede aprenderse que el impactoprincipal que pueden tener los textos sobre la enseñanza noserá inmediato: es necesario un cierto tiempo para que se ge-neren y consoliden prácticas específicas en torno a ellos.19

Sin embargo, una mayor regulación estatal sobre la produc-ción editorial para las escuelas es un camino abierto por losCBC que podría seguir recorriéndose.

Finalmente, interesa discutir la estrategia política en tér-minos de su capacidad real para contribuir a resolver el pro-blema de partida. La situación presente, que está en la basede la demanda del Sr. Ministro, no difiere demasiado del diag-nóstico que se realizaba por entonces: hoy como ayer, alum-


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18 Piénsese, por ejemplo, que uno de los resortes sobre los que podría operarlibremente cada jurisdicción en la definición curricular, es la estructura del currí-culum: éste podría organizarse por áreas no coincidentes necesariamente conlos capítulos de los CBC, o aún proponer una estructura heterodoxa que com-bine áreas, disciplinas y problemas. Piénsese en los límites que traza a estasposibilidades el hecho de que los libros de texto lanzados al mercado hayanoperado de facto una definición curricular, al transformar en áreas los capítulosde los CBC.19 Se volverá sobre esta idea en el tercer apartado de este informe.

nos que han permanecido la misma cantidad de años en es-cuelas diferentes, que han aprobado los mismos grados –sinconsiderar los fenómenos de repitencia y deserción–, en rigorhan tenido oportunidad de acceder a contenidos con un valorsocial claramente diferente, diferencia que opera en perjuiciode los sectores menos favorecidos social y económicamente.Se hace necesario, en consecuencia, establecer que la elabora-ción de CBC no ha resultado una estrategia capaz de pro d u c i rel principal efecto para el que fue pensada: el mejoramiento dela enseñanza para una mayor igualdad educativa.

Un análisis de las razones

Desde la perspectiva del análisis que se realiza aquí, las ra-zones para que los CBC no hayan logrado todo el impacto quese esperaba de ellos son diversas, y no todas atribuibles alprograma curricular. Sin embargo, no pueden soslayarseaquellas relativas a la inadecuación de la estrategia elegida,sobre las que queremos detenernos. En el subapartado pre-cedente se enunciaron algunas de las decisiones programáti-cas que han afectado la eficacia de la política curricular, co-mo la opción por una versión extensiva de los contenidos enlugar de fijar prioridades. Sin pretensión de exhaustividad,aquí se plantearán otras.

Entre las razones ligadas de manera directa con los CBCes necesario señalar que, tal como están formulados, los tresniveles de especificación que propuso la política curricularsuponían tradiciones curriculares que distaban de las vigen-tes en la mayoría de las jurisdicciones y escuelas. Si bien conrespecto al nivel jurisdiccional el desarrollo del SeminarioCooperativo para la Elaboración de Diseños CurricularesCompatibles y la ejecución sistemática del Programa de Asis-tencia Técnica para la Transformación Curricular tuvieron co-mo resultado la generación de una cierta capacidad instala-


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da, los cronogramas del financiamiento que la Nación habili-tó a las provincias (en general, fondos PRISE20) forzaron laaprobación de currículos para los diversos niveles del siste-ma mucho antes de que tal capacidad instalada se consolida-ra. En buena parte de las provincias que estaban construyen-do sus equipos curriculares se produjo una combinación en-tre ese esquema de financiamiento y la perspectiva secuen-cialista diseño/desarrollo, combinación que tuvo por conse-cuencia cronologías de la elaboración curricular que compro-metieron las posibilidades de impacto de la política en la en-señanza: se constituyeron equipos para elaborar el currículode los primeros niveles educativos, estos equipos elaboraronlos diseños curriculares bajo la expectativa de su posteriordesarrollo por el sistema, y concluido el currículo de un nivellos fondos disponibles debieron destinarse a otro, sin quepudiera financiarse un requerimiento consistente con la (dis-cutible) lógica secuencialista: equipos que acompañaran elproceso de desarrollo curricular.

Aún más comprometidas fueron las consecuencias dela definición de los niveles de especificación para la pro d u c-ción curricular de las instituciones educativas. Para el nivelinstitucional no hubo en la política nacional nada pare c i d oa aquel Programa de Asistencia Técnica y, por las razonesde financiamiento que se acaban de señalar, la mayor par-te de las provincias no pudieron generar algo análogo. Ellugar vacante lo ocupó la profusión de bibliografía re l a t i v a-mente oportunista que explicaba “cómo elaborar el pro y e c-to curricular de la institución”, lo que produjo la transfor-mación de tal proyecto en un documento que hay que mos-t r a r, antes que en una herramienta que promoviera el deba-te curricular en la escuela y que se utilizara t a m b i é n a par-


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20 Sigla del Programa de Reformas e Inversiones del Sector Educación (fondosBID).

tir del momento en que se lo terminaba de diseñar (Schmel-kes, 1996).

Hay, además, problemas en la estrategia misma deapostar tanto a la política curricular: aun aceptando que la ra-zón principal de la desigualdad educativa haya sido el vacia-miento de contenidos, es discutible que se lo revierta prescri-biendo nuevos contenidos para todas las escuelas. Se tratade una lógica tentadora, pero conduce a conclusiones dema-siado simples para que constituyan una solución plausiblepara un problema tan complejo. Esta lógica sería impecable siel vaciamiento de contenidos fuera principalmente un proble-ma de prescripción: en ese caso, el razonamiento sería “la es-cuela está vacía de contenidos, pongámosle contenidos, si esposible definidos por los especialistas más renombrados a ni-vel nacional”.

Sostendremos aquí que se trata de un problema deprácticas , y lo ilustraremos con un ejemplo plausible: es ra-zonable afirmar –sin necesidad de exhibir demostraciones–que todos los diseños curriculares de todas las jurisdicciones,producidos antes o después de los CBC, afirman de un modou otro que en el primer ciclo de la escolaridad obligatoria losniños deben aprender a leer y escribir. Que una proporciónimportante de los niños que ingresan a la escuela primaria oa la educación general básica pasen tres o cuatro años en laescuela y la abandonen sin saber leer ni escribir, no se expli-ca como resultado de un problema de prescripción curricular;no es que el currículum no prescriba que los niños deben al-fabetizarse. Sin duda, pueden pensarse otras razones, muchomás plausibles: las oportunidades sociales que han tenido losniños para participar en situaciones significativas de lecturay escritura, las condiciones de desarrollo de la tarea en lasescuelas, la persistencia en las estrategias didácticas de mu-chos docentes de perspectivas erradas sobre los procesos dealfabetización, los libros con los que contamos... Frente al


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peso de estas cuestiones, no parece aceptable que el proble-ma sea de prescripción, o se revierta por medio de ésta.

El programa curricular tuvo algún registro de la natura-leza real del problema. Hubo en aquellos años algunos inten-tos nacionales por avanzar sobre el desarrollo curricular; laserie documental “Los CBC en la escuela” fue un ejemplo deello. Estos intentos tampoco resolvieron el problema de lasprácticas. Como la posibilidad de reeditar iniciativas de estetipo es tentadora, se insiste aquí en señalar sus problemas.Por razones ligadas a su función específica, el MinisterioNacional está excesivamente alejado de las prácticas comopara poder regularlas de manera importante. Esta regulacióndescansa en las autoridades educativas provinciales, y seráen todo caso a través del trabajo de éstas que será posibleuna mayor realización de las prescripciones en las prácticas.

Lo que enseña el caso

Existe la posibilidad de que entre las alternativas que se ima-ginan para revertir la desigualdad, se promueva una actuali-zación de los Contenidos Básicos Comunes, ya sea en su ver-sión extensiva –cuya ineficacia se sostiene aquí– o en unaversión actualizada de los “contenidos mínimos” que existie-ron en su momento a nivel nacional. Propuestas como la defijar grado por grado los contenidos que los alumnos debie-ran aprender, se inscriben en esta lógica.21

Este trabajo se inclina a desalentar iniciativas de estaclase, en tanto discute el supuesto de que la desigualdad de


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21 Como se ha dicho, este trabajo fue escrito en diciembre de 2003. En abril de2004, el Ministerio Nacional propuso al Consejo Federal (y éste acordó) “desa-rrollar una política orientada a dar unidad al sistema a través de la identificaciónde un núcleo de aprendizajes prioritarios desde el nivel Inicial hasta la educa-ción Polimodal/Media” y la formación docente (Resolución 214/CFCE/04 referi-da a la elaboración y aprobación de contenidos prioritarios, artículo 1).

contenidos a que pueden acceder los estudiantes en el siste-ma obedezca a un problema de prescripción. Trabajar sobrela prescripción puede resultar tranquilizador, porque quien lohace tiende a creer que avanza en la solución del problema,en tanto aparecen resultados documentales tangibles. Pero esuna decisión errada si se examina la verdadera naturalezadel problema.22 Ningún acuerdo sobre contenidos (básicos,críticos, prioritarios o como se los imagine) puede garantizarque lo que se escribe en un documento de política curricularocurra en las instituciones.23

Es legítimo sostener que la solución no sería la másadecuada para el diagnóstico del que se parte en el presente.La cuestión para el futuro es determinar cuál es el conjuntode condiciones para el trabajo didáctico en las escuelas quedeberían acompañar la prescripción curricular, detectando es-pecialmente aquellas que no han sido atendidas debidamen-te en el curso de las últimas décadas.

La historicidad de las prácticas y la naturaleza mismadel aporte que puede esperarse de los documentos curricula-res determinan que, aun si se definieran detalladas prescrip-ciones, de todos modos quedaría un enorme margen paraque las escuelas y los docentes redefinieran qué cosas aten-der de las prescripciones que reciben. Y esto porque ningúndocumento curricular puede anticipar la particularidad quepuede tomar la enseñanza en el ámbito de cada una de las


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22 Puede ser ilustrativo recordar cuál fue la argumentación que en los años ‘90justificó la centralidad de un programa de formulación de contenidos: “El gradode consenso existente en la Argentina durante la primera fase de la actual trans-formación curricular respecto de qué, cómo, y cuándo debía enseñarse era re-lativamente bajo” (Braslavsky, 1998:391). La misma argumentación que se haesgrimido en el 2004 para promover la formulación de contenidos prioritarios.23 Aunque las declaraciones de prensa posteriores a la aprobación de la Reso-lución 214/CFCE/04 se muestran advertidas de esta limitación, esta toma deconciencia no aparece acompañada por un diseño de políticas con alguna po-sibilidad concreta de incidir en las prácticas.

instituciones y de cada una de las aulas. Desde luego, que uncurrículum no tenga modo técnico de predeterminar lo queocurrirá en las instituciones no es en sí mismo un problema,pero obliga a preguntarse si la mejor estrategia para cambiarlas prácticas en las aulas singulares es una nueva definicióncurricular, o si es preferible el fortalecimiento de las prácticasde los docentes por vía de circuitos institucionales de forma-ción, y mediante otras iniciativas que impacten más decidi-damente en el cambio de las prácticas. La respuesta a estapregunta depende del modo en que concibamos la tarea do-cente; “cualquier reforma que aspire ciertamente a serlo, hade estar planteada atendiendo, verdadera y no retóricamen-te, a la naturaleza del trabajo de los profesores” (Cascante yRozada, 1990:23). En la perspectiva que anima este trabajo,la determinación de contenidos prioritarios reitera la fallidaestrategia curricular de los años ‘90, y dilata la asunción delos problemas de fondo en relación con lo que, siguiendo aConnell, llamaremos justicia curricular (Connell, 1997).

Una razón que tal vez se esgrima para sostener la ela-boración central de contenidos comunes es la preocupaciónpor la obsolescencia de los CBC y la consecuente necesidadde actualización. Pero la extensión en el tiempo que tuvo laelaboración de los CBC y la posterior formulación de los cu-rrículos provinciales es el mejor argumento contra la perti-nencia de emprender su actualización: hoy los primeros CBCtienen casi una década, y sería moroso con los problemas delpresente promover su actualización, propiciar una nueva ree-laboración curricular en cada provincia, y esperar su impac-to en la enseñanza. En otros países, la incorporación de con-tenidos nuevos a la enseñanza efectiva (no necesariamente alos currículos) es constante; esto es, la actualización no de-pende de una normativa oficial que establezca las incorpora-ciones, sino que los sistemas de capacitación y de producciónde materiales curriculares (como los libros de texto) generan


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una dinámica respecto de los contenidos menos conservacio-nista que la que pareciera haberse consolidado en nuestropaís (cfr. Gimeno Sacristán, 1992).

Por otro lado, si los CBC se hubieran concentrado en–y restringido a– los niveles básicos del sistema, su actua-lización en el tiempo estaría más asegurada, porque se tra-ta de niveles que tienden a moverse en un marco curr i c u l a rde gran durabilidad en el tiempo (Benavot et al. 1991; Be-navot, 2002; Terigi, 2004a). En forma adicional, si en lugarde presentarse como un listado extensivo de contenidos sehubiera optado por una formulación sintética de contenidoscríticos, hubiesen tenido mayor capacidad para señalarprioridades en la enseñanza, con sus consecuencias para laevaluación y la homologación. Finalmente, la definición deCBC se ha mostrado especialmente sensible a la pre s i ó ncorporativa, lo que supone que en la negociación entran ajugar razones que están muy distantes de la pre o c u p a c i ó ncentral por atenuar la desigualdad educativa. En síntesis,este trabajo procura desalentar el re s u rgimiento de una po-lítica curricular nacional de las características que tuvo lad e s a rrollada en la década de los años ‘90, y propone encambio concentrarse en un conjunto de acciones sustanti-vas tendientes a mejorar lo que sucede en las escuelas enrelación con la enseñanza. En su mayoría, estas accionesno deberían estar a cargo de la Nación, sino de las autori-dades educativas locales.

Lo que sí compete a la Nación en este esquema de fun-ciones es ocuparse de un conjunto de acciones sustantivastendientes a revisar la normativa federal a la luz de la nuevasituación, a establecer un procedimiento efectivo y seguropara acordar parámetros mínimos y para el control real sobresu cumplimiento, y a definir las condiciones mínimas y co-munes para acompañar las prescripciones en todas las pro-vincias. Entre esas condiciones, interesa destacar la cantidad


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de días de clase, las condiciones de titulación para el accesoa la docencia, la equidad en los recursos materiales de las es-cuelas, los sistemas de apoyo pedagógico al trabajo de las es-cuelas y docentes que atienden poblaciones vulnerables y laarticulación intersectorial de las políticas sociales.

Iniciativas para el futur o

Como es sabido, la reforma de la educación argentina produ-jo una importante diversidad en la organización de los siste-mas educativos provinciales. Desde el punto de vista curricu-lar, la diversidad en la estructura de los sistemas impactó enla elaboración de diseños curriculares y planes de estudio,dada la estrecha relación entre currículum y organización. Lasituación presente es tal que, pese a sus diversos problemasde funcionamiento, los distintos modelos organizacionalesque han generado o conservado las provincias están desarro-llando sus propias tradiciones y capacidades. En las condi-ciones actuales, parece conveniente que las políticas no pre-tendan eliminar esa diversidad, sino que la tomen como da-to, optando por reducir las modificaciones organizacionalesfuturas a las mínimas imprescindibles para el logro de los ob-jetivos prioritarios: consolidar la unidad del sistema educati-vo nacional y mejorar los aprendizajes a los que acceden losalumnos y estudiantes.

Es necesario no seguir agregando modificaciones par-ciales a las innumerables que ya acumula el sistema educa-tivo nacional. Así como el centenario sistema educativo ar-gentino, con una estructura institucional homogénea, no fuegarantía de igualdad en la oferta educativa real, un sistemadiversificado no es por sí mismo una amenaza contra taligualdad. No existe isomorfismo entre organización institu-cional y enseñanza efectiva. Pero una acumulación de modi-ficaciones inconclusas conspira contra la estabilidad del sis-


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tema en el tiempo y dificulta el acoplamiento de los subsiste-mas hoy existentes.

No se trata tampoco de consolidar como modelo la si-tuación presente en cada provincia; si se permite la imagen,no se trata de sacar una foto de la situación actual y conver-tirla en el desideratum del sistema educativo. Cada provinciadebería ser instada a definir la organización institucional desu sistema escolar que se propone como meta, sea ésta elmantenimiento de la estructura del sistema centenario, la ge-neralización de nuevos niveles (como el CBU o el Polimodal,por citar alternativas diferentes), o la coexistencia de moda-lidades organizacionales distintas. Pero la meta no deberíaser la homogeneidad interna ni interjurisdiccional, sino quela diversidad resulte de un proceso de planeamiento de lossistemas educativos provinciales atendiendo a mínimos pa-rámetros federales.

Para que ello sea posible, y sin embargo la unidad del sis-tema sea sustentable, es necesario operar una separación con-ceptual entre los niveles definidos por la organización institu-cional, y los niveles definidos por el tipo de educación quebrindan. Se hace necesario, entonces, d i f e renciar entre la or-ganización en niveles y modalidades del sistema y el tipode educación que cada tipo de institución brinda. La Edu-cación Inicial, la Educación General Básica y la Educación Po-limodal establecidas en la Ley Federal de Educación podríanconsiderarse, a estos efectos, no como n i v e l e s2 4 sino como t i -pos de e d u c a c i ó n .2 5 Estos tipos de educación pueden ofre c e r s e


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24 Cabe recordar que en ningún momento la Ley define al Polimodal como ni-vel, sino que refiere a él como ciclo.25 Cfr. el documento “Acerca de las decisiones curriculares y administrativas bá-sicas para compatibilizar las certificaciones de estudios del GCBA con la LeyFederal de Educación” (GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES. SE-CRETARÍA DE EDUCACIÓN. DIRECCIÓN GENERAL DE PLANEAMIENTO.DIRECCIÓN DE CURRÍCULA/ DIRECCIÓN DE PROGRAMACIÓN EDUCATI-VA (2002).

en sistemas con estructuras organizacionales diferentes, con lacondición de la selección de mínimos parámetros curr i c u l a re sfederales. Diversas estructuras organizativas podrían ofre c e run tipo de educación homologable sobre la base de tales pará-m e t ros, surgidos necesariamente de las múltiples re g u l a c i o n e sc u rr i c u l a res de la década pasada pero cuidadosamente selec-cionados para estar en condiciones de convertirse en pre s c r i p-ciones vinculantes. El problema de los mínimos parámetros fe-derales será establecer las equivalencias entre las diversas es-t ructuras organizacionales a partir de criterios de homologa-ción diferentes de los actuales, ya que los que hoy existen noresultan efectivos y son sumamente restrictivos, por cuanto notoleran ninguna diversidad (cfr. el documento A–16).

Un ejemplo puede permitir entender. Hoy en día existeuna gran confusión en el desarrollo de la educación técnicapost-secundaria, tal que muchos planes de estudio ofrecen tí-tulos de Técnico Superior por el sólo hecho de que los estu-dios se desarrollan en el nivel superior. En la lógica que es-tamos proponiendo aquí, la identificación entre nivel y tipode educación constituye un error: una tecnicatura superiorno es tal porque se dicta en el nivel terciario, sino porque re-quiere capacidades técnicas de base (además de educacióncompleta de nivel medio), las cuales pueden acreditarse porvía de formación previa (educativa o laboral). Bajo estas de-finiciones, la formación técnica “a secas” puede obtenersetanto en el nivel post básico (sea éste educación media, Ciclode Especialización cordobés o Educación Polimodal) como enel nivel superior (en carreras a las que podrían ingresar egre-sados de los niveles recién enumerados). En cambio, la edu-cación técnica “superior” sólo puede obtenerse en el nivelterciario o universitario, y teniendo como requisito de ingre-so la acreditación de formación técnica. Lo que se debe cui-dar en este arreglo es la definición precisa del alcance de laformación que brinda cada tipo de educación (en este caso,


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la formación técnica y la formación técnica superior, pero elanálisis puede hacerse con los mismos resultados auspicio-sos a propósito del Tercer Ciclo de la Educación General Bá-sica y el Ciclo Básico de la Escuela Media).

Lo que debería procurarse es encontrar vías de homolo-gación que respeten las actuales estructuras org a n i z a c i o n a l e sde las provincias y que promuevan criterios mínimos de ade-cuación a requerimientos nacionales. Una propuesta de estetipo abre la posibilidad de circunscribir los cambios a los pun-tos críticos que se re q u i e re enfrentar para tratar los pro b l e m a sde fondo relativos al rendimiento escolar de los alumnos y ala calidad de los aprendizajes que promueve el sistema.

Para que lo que aquí se propone sea posible, se requie-re una armonización de la normativa federal, que hoy guar-da contradicciones. Conforme al art. 10º de la Ley nº 24.195,la Educación General Básica es obligatoria, de nueve años ydistribuida en ciclos. La Ley no especifica la duración de ca-da uno de los ciclos. Un acuerdo federal26 la estableció entres años por ciclo, y otro acuerdo posterior reafirmó la orga-nización y duración de los ciclos como responsabilidad de lajurisdicción.27 Si se acepta la distinción que aquí se proponeentre niveles del sistema y tipo de educación, hay acuerdosfederales que deben reformularse o derogarse. Así, por ejem-plo, la estructura curricular que aprueba la Resolución n°79/98 es incompatible con una estructura curricular que noresponda al esquema previsto por la Resolución nº 30/93,que ha sido flexibilizada posteriormente por la Resolución nº146/00. En efecto, la Resolución CFCyE n° 79/98 (Serie A,


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26 Resolución 30/CFCE/1993.2 7 Permanecen poco analizadas las consecuencias que sobre el precario equili-brio normativo de los acuerdos federales puede tener la Resolución del CFCyEnº 146/00, que recomienda “que las jurisdicciones conserven la autonomía nece-saria para la adecuación de la Resolución Nº 30/93 a las propias realidades delos sistemas educativos jurisdiccionales”.

Nº16) aprueba la Estructura Curricular Básica del Tercer Cicloestableciendo una carga horaria mínima para el ciclo calcula-da sobre la base de una jornada escolar de 5 horas reloj dia-rias por 36 semanas y por tres años (2700 horas reloj). Nin-guna estructura curricular que no corresponda a un tercer ci-clo de tres años puede cubrirla, motivo por el cual esta Reso-lución se hace incompatible con la Nº 146/00. Se trata de unejemplo accesible de las contradicciones que han ido acumu-lando los acuerdos federales vigentes en sus esfuerzos poradecuarse a las condiciones reales del sistema educativo. Es-tas contradicciones se hacen especialmente problemáticascuando se pretende que estos acuerdos referencien los proce-dimientos de homologación de las formaciones y los circuitosde validez nacional de títulos.

Una reflexión desde la Ciudad de Buenos Aires

Imposible eludir en un trabajo como éste la cuestión de laaplicación de la Ley Federal de Educación y la situación de laCiudad de Buenos Aires. Aunque me propuse plantear unanálisis con valor general, preferiría no soslayar este asuntoen el cierre del apartado.

En el panorama de las jurisdicciones que integran elConsejo Federal, la Ciudad es señalada como una de las dosque no ha aplicado la Ley Federal. Esta no aplicación es pon-derada por algunos como el efecto de una decisión meritoriay por otros como un comportamiento aislacionista. Se cruzanargumentaciones genuinas –como la valoración por habersostenido la integralidad de la formación técnica aun plan-teando la necesidad de su transformación– con argumentosfalaces –como el que sostiene que la Ciudad tiene los mejoresindicadores educativos porque no aplicó la Ley Federal, des-conociendo que los tenía desde antes de la sanción de la Leyy que, en todo caso, los ha ido mejorando en una proporción


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que se explica más por lo que ha hecho (por sus políticasconcretas) que por lo que dejó de hacer.

Este tipo de señalamiento termina conduciendo a unasimplificación del problema de la desarticulación del sistemaeducativo argentino, como si ésta se debiera exclusivamentea que dos o más provincias no han modificado la estructurade sus sistemas escolares. Desde mi perspectiva, estas lectu-ras cometen dos errores y omiten un aspecto central de la de-sarticulación.

El primer error: reducir la Ley Federal de Educación a laestructura del sistema educativo. La Ley 24.195 es una nor-ma amplia, regida por un conjunto de principios generalessobre la educación, que alude a cuestiones de distribución depoderes en el gobierno del sistema escolar, y que proponeuna gran cantidad de asuntos, entre ellos, que el sistemaeducativo argentino “se compone de…”, donde pueden “leer-se” los tipos sucesivos de educación que se proponen.

El segundo error: identificar la estructura que proponela Ley Federal de Educación con los acuerdos que en su opor-tunidad estableció el Consejo Federal de Educación sobre elciclado de la Educación General Básica y tratando a la Edu-cación Polimodal como nivel del sistema, a ser cursado eninstituciones específicas. Como ya se ha señalado, la Educa-ción General Básica y la Educación Polimodal son tipos deformación que admiten diversos modos de resolución insti-tucional, aun cuando la reforma educativa de los años ‘90haya reducido las versiones posibles a una forzosa.

La omisión: hoy las provincias argentinas que afirmanhaber “aplicado la Ley” (en esta versión restrictiva según lacual la Ley es la estructura) presentan sistemas educativosdiversos entre sí. Pero, además, muchas de ellas presentanun sistema internamente diferenciado, en ciertos casos comoresultado de una planificación deliberada, en otros casos co-mo efecto de una transformación desacoplada e inconclusa.


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Éste es un aspecto central de la desarticulación del sistemaeducativo, tanto como lo es que determinadas jurisdicciones(entre ellas, la Ciudad de Buenos Aires) hayan sostenido ladiferenciación institucional entre educación primaria y edu-cación secundaria.

Asumir los desafíos del presente implica enfrentar ladesarticulación del sistema sincerando el debate sobre la LeyFederal de Educación y sobre la reforma de los años ‘90. LaLey Federal de Educación prescribe mucho más que la estruc-tura del sistema educativo y tal estructura no tiene por quéser única. En lo que atañe al problema de la desarticulación,se trata de encontrar los modos de homologar las formacio-nes que pueden ofrecer instituciones diversas en provinciasdiferentes, para que sean equivalentes. Las formaciones noeran equivalentes cuando se dictaban en instituciones idén-ticas, aunque no se nos escapa que la equivalencia formalhabilitaba la ilusión y facilitaba la circulación de alumnos yde docentes. Que hoy se dicten en instituciones diferentes noes un obstáculo para su homologación. Será necesario discu-tir a fondo, con el máximo rigor técnico y con una perspecti-va política auténticamente federal, los reaseguros para talhomologación.

Un esquema posible para establecer las políticas educativas

Los abordajes que pueden proponerse para establecer políti-cas educativas son diversos y, aunque pueda ser necesarioanalizar más de uno y justificar el que se toma aquí, en mé-rito a la economía de la comunicación este trabajo opta porpresentar sin más prolegómenos un abordaje determinado.En primer lugar, se desarrolla un análisis del rol que compe-te al Ministerio en la determinación de las políticas educati-


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vas que atiendan a las situaciones de desarticulación del sis-tema y de desigualdad educativa. En segundo lugar, se entraen un plano propositivo al identificarse dos prioridades parala agenda de las políticas pedagógicas del MinisterioNacional. En tercer lugar, se enumeran algunas iniciativaspara abordar las situaciones de mayor emergencia que plan-tea el actual panorama educativo. Finalmente, se establecenalgunas advertencias acerca de lo que debería evitarse en elplaneamiento de cualesquiera estrategias.

Lo que compete al Ministerio Nacional

Se trata, probablemente, de la cuestión menos saldada de to-das las que hacen a la definición de las políticas educativasdesde que se completó la transferencia de los establecimien-tos educativos de la Nación a las provincias. El Ministerio (nouna gestión ministerial en particular, sino el Ministerio comoinstitución en relación con las autoridades educativas pro-vinciales y con el sistema educativo) no termina de encontrarel lugar que le corresponde en el ordenamiento y en la mejo-ra y transformación de la educación argentina. Su organiza-ción interna, en lo que atañe a la Secretaría de Educación,28

no expresa una opción clara entre tres que parecen priorizar-se en distintos momentos: un rol de asistencia técnica y fi-nanciera a las provincias, otro de formulación de políticas ge-nerales y, finalmente, uno de desarrollo local de políticas na-cionales, con intervención directa en el sistema escolar.29

En la perspectiva que anima este trabajo, en condicio-nes normales la intervención directa no corresponde al


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28 Quedan fuera del análisis las secretarías que se ocupan de Políticas Univer-sitarias y de Ciencia y Técnica.29 Queda también fuera del análisis la función indelegable del MinisterioNacional en la promoción de la articulación regional, en especial con los paísesmiembros del Mercosur.

Ministerio Nacional, excepto quizás cuando se involucra enla función de asistencia técnica a solicitud de una jurisdiccióndeterminada. La experiencia habida cuando el Ministerio hagestionado políticas de intervención directa por sí y por fue-ra de las políticas jurisdiccionales en provincias con planea-miento propio –que no debería ser una contrariedad para laautoridad nacional sino el desideratum de la gestión educati-va local en un país federal– desaconseja insistir en este mo-do de llevar adelante las iniciativas.

El rol de asistencia técnica y financiera, en cambio, esuna de las competencias específicas del Ministerio Nacional.Éste reúne recursos humanos y presupuestarios como paraasistir a las provincias en el desarrollo de las políticas ade-cuadas a la situación local. En este terreno, la condición delas provincias es desigual, en una desigualdad que es iso-mórfica con la que muestra la calidad de la enseñanza. En talsentido, no por conocido resulta atendido, y por eso hay quedecirlo: para empezar a responder a la desigualdad del siste-ma es necesario empezar a resolver la desigualdad político–técnica de los gobiernos educativos provinciales.

Las provincias más pobres tienen en general equipostécnicos reducidos, y no pueden enfrentar con recursos su-ficientes el conjunto de las políticas que se requerirían paraatender a los problemas de los diversos niveles de sus siste-mas escolares; pueden ocuparse de algunos, pero no de to-dos, y les queda escaso margen para la innovación. Allí elMinisterio tiene un papel claro de compensación, sólo queéste se ubica no tanto en el plano clásico de las desigualda-des entre escuelas, sino sobre todo en el plano de las desi-gualdades en la capacidad político-técnica de las administra-ciones provinciales para sostener y desarrollar sus sistemase s c o l a res.

Lamentablemente, es tradición ministerial confundir laasistencia técnica y financiera con la cooperación para el de-


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sarrollo local de las políticas nacionales, definidas de acuer-do con las prioridades centrales. Existen, sin embargo, ante-cedentes de programas que han tendido a apoyar la resolu-ción de problemas locales (como el trabajo para la recupera-ción de días de clase en provincias con conflictos gremialesprolongados o con catástrofes naturales). Independiente-mente de la calidad de esos programas –sobre los que no setiene información que habilite un juicio–, lo que interesaanotar aquí es que el recorte de problemas resulta en esos ca-sos adecuado a la problemática local, al mismo tiempo que laasistencia del Ministerio Nacional ha sido indispensable pa-ra que las provincias afectadas pudieran avanzar en el desa-rrollo de soluciones.

El rol de formulación de políticas generales es pro b l e-mático, siendo en consecuencia más delicado y necesario es-tablecer el alcance de la función ministerial. En la perspecti-va que anima este trabajo, es indiscutible que el MinisterioNacional coordina la formulación y el acuerdo de las políti-cas que se espera que se desarrollen en todas las jurisdiccio-nes del sistema educativo. También se considera indiscuti-ble que debe hacerlo atendiendo a las autonomías pro v i n c i a-les. Esto lleva a la necesidad de balancear con cuidado laspolíticas posibles.

Con ánimo de aportar a ese balance, diré que parece cla-ro que el Ministerio puede desarrollar políticas generales enlas áreas que podríamos identificar como de inversión, sinmenoscabo de la autonomía jurisdiccional, en tanto acuerdecon las provincias las modalidades y los destinos de finan-ciamiento: infraestructura, becas estudiantiles, se recortancomo ejemplos claros de inversión.30 Es más trabajosa, en


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30 Otros renglones que suponen erogaciones importantes, como la adquisiciónde materiales para la enseñanza, se ubican menos cómodamente en este ru-bro, vista su mayor sensibilidad a las opciones pedagógicas de las políticas lo-cales. Sin embargo, puede definirse con baja controversia una base de mate-

cambio, la definición del rol del Ministerio Nacional en laspolíticas con un componente pedagógico mayor: en esos ca-sos, la formulación de políticas generales puede ser tarea mi-nisterial en una cierta fase, pero en el esquema federal suaprobación es competencia del Consejo Federal de Cultura yEducación, y su desarrollo efectivo responsabilidad de lasadministraciones provinciales.

Pero este balance es una construcción pendiente. Se tie-ne plena conciencia de la desigual capacidad técnica y auto-nomía política de las administraciones educativas provincia-les para erigirse en interlocutores en este esfuerzo de cons-trucción. Probablemente resulte tentador para la autoridadnacional recobrar para sí algunas funciones que tuvo histó-ricamente y que hoy competen a las provincias; por ejemplo,hacerse cargo directamente de algunas escuelas, o recentra-lizar la formación docente. Las dificultades de algunas admi-nistraciones provinciales pueden alentar esta pretendida so-lución a los problemas del presente, en tanto se encuentranen entredicho las posibilidades reales de las provincias dehacerse cargo de las políticas que se requieren para enfrentarla desigualdad educativa.

Sin embargo, es necesario discutir si las falencias de lasjurisdicciones en la atención de los sistemas escolares sonatribuibles de modo exclusivo a las administraciones mis-


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riales que aseguren cierta igualdad (a las escuelas y a sus alumnos) en la dis-ponibilidad de recursos: los elementos universalmente requeridos para el desa-rrollo de la enseñanza, como mobiliario y útiles escolares. Se incluyen aquí cier-tos recursos didácticos que en cualquier enfoque de la enseñanza serían acep-tables, como mapas, útiles de geometría, instrumental sencillo de laboratorios,microscopios, etcétera.

En cambio, los libros no entran en esta enumeración, por su fuerte com-promiso con la perspectiva curricular, que es prerrogativa de las jurisdicciones.En este renglón, el Ministerio debería no sólo sostener los circuitos de consultajurisdiccional previos a la compra nacional que ha propuesto a fines del 2003,sino impulsar acuerdos con las editoriales para que su producción sea más fle-xible en relación con las opciones pedagógicas de las distintas jurisdicciones.

mas, y cuánto de ello es consecuencia del carácter inconclu-so de los procesos de transferencia, del modo confuso y auncontradictorio en que se procesó la federalización de la edu-cación en el país, y de la defección del propio Ministerio desus funciones principales mientras destinaba esfuerzos a losasuntos que son competencia directa de las provincias. En latradición de la relación Nación/ provincias que se construyóa lo largo de la década de los años ‘90, el Ministerio Nacionalha tenido una centralidad por momentos aplastante en la de-finición de políticas educativas de fuerte contenido pedagógi-co: se ha ocupado de temas que son materia de trabajo de lasadministraciones provinciales (como la mejora de la escuelasecundaria) mientras los temas federales (como la validez delos títulos, o la educación a distancia) han sido tierra de na-die. Algo de este deslizamiento de funciones se relaciona sinduda con los problemas actuales de la educación.

La situación presente es tal que el Ministerio Nacionaltiene equipos por niveles del sistema educativo, equipos poráreas curriculares, equipos por proyectos “transversales” o“especiales”, equipos para la compensación, asistentes técni-cos por región… en una dispersión que se traduce en infini-dad de iniciativas pedagógicas centrales para cuyo desarrolloel Ministerio requiere el esfuerzo de las gestiones provincia-les, con la consecuente superposición de temáticas y de equi-pos, y con sobrecarga de las administraciones provinciales.El efecto más visible es la permanente distorsión de las agen-das provinciales por la agenda nacional, siempre general, po-cas veces sensible a la diversidad de situaciones provincia-les. Los efectos de fondo son más graves: no sólo las agen-das, sino sobre todo las políticas locales se ven distorsiona-das por las nacionales. Aunque se trate de los mismos pro-blemas, se produce superposición de esfuerzos, y considera-ble tensión en la gestión local de las escuelas.

En la perspectiva que anima este trabajo, el rol del Mi-


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nisterio en relación con la formulación de políticas generalescon fuertes componentes pedagógicos debería redefinirseprofundamente. Para aportar a ello, en este trabajo se siguendos líneas diferenciadas de análisis.

La primera refiere a la determinación precisa de cuá -les son los temas pedagógicos federales , en el entendidode que, en esos temas, el Ministerio tiene un rol indelega -ble, y de que debería abstenerse de dispersar esfuerzos enotros, mientras no logre resolverlos. La validez nacional delos títulos y certificados, las articulaciones entre niveles desistemas provinciales que ya no responden a un modelo or-ganizacional común, el monitoreo de la marcha global de laeducación a través de sistemas de información y evaluación,son ejemplos de temas federales.

¿Cómo determinar que un tema es federal, y no resortede cada provincia? La pregunta que podría guiar la determi-nación de los temas federales es la siguiente: ¿cuáles son lascuestiones pedagógicas que, de no mediar la autoridad na-cional, obligarían a cada provincia y a la Ciudad de BuenosAires a establecer veintitrés acuerdos bilaterales, y que pon-drían en riesgo tales acuerdos si existiesen diferencias im-portantes entre los criterios de las diversas provincias? Lacuestión de la validez de los títulos y certificados aparecenuevamente como un buen ejemplo: cada provincia puede re-solverla mediante acuerdos bilaterales con las otras veinti-trés, pero si la autoridad nacional interviene estableciendolos criterios generales que enmarcan la emisión de títulos ycertificados, aparece como una instancia de homologacióngeneral que elimina la necesidad de que cada provincia agen-cie sus propios acuerdos con las demás, y que resguarda launidad del sistema educativo, la que no resulta de un acuer-do de partes sino de la acción de una autoridad superior yconfiguradora.

De manera alarmante, el Ministerio Nacional ha priori-


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zado en los últimos años otros temas para las políticas nacio-nales –como la reorganización de la escuela secundaria en al-gunas provincias, o el avance hasta el mayor detalle en laformulación curricular de la formación técnica–, mientras lostres temas que hemos propuesto (y que son sólo ejemplos delo que atañe al Ministerio), han quedado sin resolver: hay unimportante atraso en la validación de nuevos planes, no sehan producido avances en la homologación de las estructu-ras de los sistemas provinciales, y el sistema de informacióny evaluación ha presentado atrasos permanentes y ha incu-rrido en declinaciones sustantivas, tanto en el relevamientoestadístico anual como en la evaluación de los aprendizajes.

La segunda línea de análisis para aportar a la redefini-ción del rol del Ministerio en relación con la formulación depolíticas generales refiere a la diferencia de amplitud entrelas temáticas que deben abarcar las provincias y la Nación.Existe una diferencia sustancial entre la amplitud de la fun-ción ministerial y la de las autoridades educativas locales:mientras las últimas están obligadas a atender a todos los ni-veles y modalidades de prestación del servicio educativo, elMinisterio Nacional puede realizar opciones y concentrar susesfuerzos en unas pocas prioridades.

Es importante llamar la atención sobre este punto. Losg o b i e rnos provinciales no tienen la posibilidad de realizar unapriorización taxativa: gestionan el conjunto del sistema y tie-nen, en consecuencia, que definir políticas para todo lo quegestionan. No pueden dejar niveles, áreas o servicios sin aten-d e r. El Ministerio no tiene esa demanda forzosa y puede, enconsecuencia, priorizar. Está en condiciones de elegir en quéasuntos concentrar los recursos técnicos y financieros. En laperspectiva que anima este trabajo, es necesario distinguir lafunción del Ministerio de la de las provincias, poniendo de re-lieve la posibilidad del primero de concentrar todos sus esfuer-zos en unas pocas prioridades estratégicamente seleccionadas.


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La determinación de políticas pedagógicas nacionales–y la consecuente imposición de las mismas prioridades a to-das las jurisdicciones– es uno de los saldos más discutiblesdel modo de hacer política educativa construido en los años‘90. En la etapa presente, el Ministerio Nacional podría esta-blecer el punto de partida para otros modos de pensar la po-lítica educativa evitando la ilusión de medidas generales, deprocedimientos para el conjunto, que constituyen formas denegar las diferencias que se quiere atender. La genuina preo-cupación por la desigualdad y la desarticulación es una preo-cupación por las diferencias, en tanto éstas han devenido endiferenciación. La respuesta a la diferencia no puede ser sunegación. Las políticas generales que homogeneizan lo quelas provincias deben impulsar son formas de negación de lasdiferencias: si todas las provincias son impulsadas a hacer lomismo, la operación oculta cuáles son los problemas especí-ficos que debería atender cada cual, para que los resultadosdel conjunto del sistema sean equivalentes.

Por otro lado, una misma prioridad general debería te-ner expresiones muy diferentes en las provincias. “Mejorar laescuela secundaria”, por ejemplo, no implica las mismas ini-ciativas en Formosa que en la Ciudad de Buenos Aires. En elprimer caso, la población que cursa la escuela secundaria esrelativamente minoritaria y, por tanto, altamente selecciona-da. En el segundo caso, se ha universalizado el acceso al ni-vel secundario. Los problemas de enseñanza que se enfren-tan son diferentes, aun si existiera un marco curricular co-mún. En consecuencia, las acciones concretas que mejoraríanla escuela secundaria en cada una de esas provincias serándiferentes, y ello pese a tratarse de la misma prioridad gene-ral. En este sentido, sería conveniente controlar la tendenciaa que las políticas que expresan prioridades generales se tra-duzcan en medidas homogéneas en las diferentes provincias.

Esta definición de prioridades puede tener efectos inte-


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resantes en el modo en que el Ministerio y las provincias seplanteen las políticas relativas a los temas, problemas o áreasque se prioricen. En un esquema sin sobrecarga de políticasnacionales, todas las jurisdicciones estarían desarrollandoiniciativas en torno a un puñado de prioridades comunes,acordadas federalmente; pero estas iniciativas serían todo lovariadas que fuera menester según la diversidad de situacio-nes que sobre el problema o la población atendidos por laprioridad presente cada una. Al mismo tiempo, cada jurisdic-ción podría trabajar en torno a sus problemas más graves, re-quiriendo de ser necesario la asistencia técnica y financieradel Ministerio para enfrentar algunos de ellos.

Se tiene plena conciencia de lo difícil que resulta estar acargo del Ministerio Nacional y renunciar a una agenda ex-haustiva de políticas, que abarque todos los temas posibles.Pero también se tiene plena conciencia de la dispersión de re-cursos en que ha incurrido la autoridad educativa nacional,y de lo crítico que resulta, en la coyuntura presente, sacrifi-car la omnipresencia que deviene de la exhaustividad, en posde la profundidad de políticas que solucionen atrasos y desi-gualdades en el sistema educativo nacional.

Como resultado de este análisis, se afirma que el Minis-terio debería concentrar las políticas nacionales en los temasgenuinamente federales, así como en unas pocas prioridadesnacionales, estratégicamente definidas y acordadas federal-mente. Debería, en consecuencia, renunciar a la exhaustivi-dad en la agenda político-educativa y a la intervención direc-ta en el sistema, excepción hecha de las solicitudes de asis-tencia técnica que realicen las jurisdicciones, las que debe-rían ser cuidadosamente evaluadas en función de su perti-nencia para la atención de problemas educativos propios decada provincia.


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Definición de prioridades

S o b re la base de la definición previa acerca de la necesidadde que el Ministerio Nacional determine un número re d u c i-do de prioridades para las políticas generales de fuerte con-tenido pedagógico, se entra ahora en un terreno más decidi-damente propositivo. Este subapartado avanza en identifi-car dos prioridades, en fundamentar su elección, y en suge-rir algunas líneas de trabajo posibles para atender a cadauna de ellas.

Las prioridades que se identifican son generacionales.Se trata en primer lugar de privilegiar la infancia en edad es-colar, por razones ligadas al riesgo en que se encuentra sufuturo educativo como consecuencia del empobrecimientomasivo de la población infantil. Se trata también de privile-giar a la población adulta joven analfabeta o con bajos nive-les de escolarización, para saldar la deuda del Estado con losdesfavorecidos en el pasado por nuestro sistema educativo, ypara mejorar al mismo tiempo el nivel educativo en el quecrece la infancia que se identifica como primera prioridad.

Priorizar generaciones contribuyó a la potencia del idealfundacional de nuestro sistema educativo. Durante las pri-meras etapas de su desarrollo se concentraron los esfuerzosen la población infantil. El resultado fue que tras varias dé-cadas, las tasas de escolarización de la población tendieron ala masificación, aunque nunca se cumplió el objetivo de uni-versalización. La implementación de la Ley Federal de Edu-cación produjo en varias provincias un incremento de la po-blación escolarizada más allá de la escuela primaria, mien-tras que en otras se comenzó a revelar un desgranamientoimportante en el pasaje del segundo al tercer ciclo. Un efectoque podría haberse revertido, pero que ante el agravamientode las condiciones de exclusión probablemente se haya incre-mentado en el presente.


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La brutal crisis que atraviesa nuestro país está teniendoefectos en todos los planos de la actividad educativa, pero porla singular crudeza con que recae sobre la población infantil,está afectando de manera alarmante la escolaridad general obásica. Crece el número de niños y niñas que no asisten a laescuela; crece el número de los que asisten pero viven en con-diciones de pobreza e indigencia; sobre una base previa pre o-cupante de repitencia y de abandono, las tasas pro b a b l e m e n-te estén aumentando. Es posible que, por primera vez en unsiglo, nos encontremos en el mediano plazo con una dismi-nución de la tasa de escolarización infantil. Hoy tenemos unageneración de chicos y chicas cuyo destino escolar está enriesgo. Allí sugerimos radicar la primera prioridad.

Dicho de manera más simple y directa: el MinisterioNacional debería priorizar la enseñanza básica, la educacióngeneral y obligatoria que marca la Ley Federal de Educación;ello no tanto en términos del cumplimiento de la obligatorie-dad (esa extensión es una definición convencional que po-dría reformularse en un futuro próximo), como en términosde asegurar el nivel educativo básico de la población que se-rá adulta en menos de dos décadas.

Lo que aquí se propone es que el Ministerio concentrelos recursos en la generación que hoy cursa la escolaridadbásica, y que lo haga asumiendo dos metas de mediano pla-zo: mantener las tasas históricas de escolarización e incre-mentar los años de educación hasta la certificación de la es-colaridad básica. Para que esas metas sean posibles, será ne-cesario generar una batería de políticas, que no se restringena lo educativo (pues debería ser una prioridad intersectorial,al menos con las áreas de Salud y de Desarrollo Social) peroque no pueden soslayarlo en su especificidad.

Digámoslo con ejemplos: habrá que generar recursospara enseñar en situaciones de extrema diferenciación; habráque incrementar las horas de exposición educativa de la po-


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blación más desfavorecida, sea con más tiempo de clase, seacon la generación de actividades complementarias en circui-tos no formales; habrá que ayudar a los maestros y profeso-res a definir programas de estudio que intensifiquen el apro-vechamiento del tiempo escolar; habrá que producir y esti-mular la producción de muy buenos libros de texto y mate-riales curriculares. Todo esto es política educativa con centra-lidad pedagógica. El Ministerio puede componer el mapa na-cional de la emergencia en la educación básica, y volcar losrecursos financieros y humanos en proporciones que expre-sen el mapa de la desigualdad.

La segunda prioridad es la educación de adultos, peroen este caso priorizando no sólo una generación, sino secto-res sociales específicos: la población adulta joven analfabetao con bajos niveles de escolarización. Según datos de 1999,en la Ciudad de Buenos Aires 64.000 jefes y jefas de hogarno habían completado el nivel primario; de ellos, 24.000 eranmenores de 45 años. La proporción es seguramente más des-favorable mirando al país en su totalidad.

Esos jóvenes y adultos jóvenes son, como se dijo antes,los desfavorecidos históricos del sistema educativo, porqueellos estaban en edad escolar cuando la escolarización prima-ria tendía a la universalidad, pero el sistema no logró asegu-rarles la inclusión educativa y los estudios elementales. Tie-ne el Estado –tanto el nacional como los provinciales– unadeuda con ellos, que no podrá saldarse sin una acción deci-dida que los priorice como destinatarios de políticas públicas.

Al igual que en el caso de la generación infantil, tambiénpara los adultos jóvenes se re q u i e re intersectorialidad en la de-finición de políticas de inclusión; en especial, se trata de aso-ciar educación y trabajo (una asociación clásica, que deberáser pensada nuevamente en las actuales condiciones de desa-rrollo del sistema económico). Pero, sin restringir las políticasa lo educativo, tampoco aquí puede soslayarse lo pedagógico


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en su especificidad. La educación de jóvenes y adultos llevamuchos años de desarrollo en nuestro país, por lo cual debe-ría realizarse un diagnóstico profundo de las prácticas, pro c e-sos y resultados pedagógicos de las diversas modalidades deatención educativa existentes, con el propósito de impulsaraquellos que se revelen con mayor capacidad para contribuir ala meta de escolarización primaria universal dirigida a la po-blación adulta joven.

Se re q u i e re además un esfuerzo pedagógico que hastaahora no se desplegó en las políticas tradicionales de educa-ción de adultos, para asociar la escolaridad de los padres y laescolaridad de los chicos. La correlación estadística es favora-ble: el clima educativo de los hogares se ha mostrado en di-versos análisis como una variable que correlaciona positiva-mente con el éxito de los niños en edad escolar. Al priorizar alos adultos jóvenes y mejorar su nivel educativo, el Estadomejora al mismo tiempo el clima educativo en que crece la in-fancia escolarizada. La infancia que se atiende de modo dire c-to en la primera prioridad, resulta atendida de modo indire c-to al mejorarse el nivel educativo de sus padres. El desafío pa-ra las políticas educativas es sumar al efecto medido por la co-rrelación estadística una formación específica que incre m e n t elas posibilidades de los padres y madres de acompañar la es-colaridad de sus hijos, quizás incluyendo como contenido ex-plícito de los planes de educación de adultos la revisión de loscontenidos de la escolaridad primaria que están apre n d i e n d olos niños y niñas que esos adultos tienen a carg o .

Como se ve, la determinación de prioridades ha sido su-mamente restrictiva. Es que no se está proponiendo determi-nar una prioridad para cada nivel o área, sino un número pe-queño de prioridades estratégicamente elegidas para que,atendiéndolas como es debido (esto es, multiplicando las ini-ciativas, concentrando la asignación de recursos, aseguran-do la convergencia de políticas de distintas áreas de gobier-


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no y definiendo metas mensurables en el tiempo), se alcan-ce un impacto reconocible en la disminución de la brechaeducativa de quienes hoy tienen su futuro escolar en riesgo,y de quienes sufren hoy las consecuencias de la exclusióneducativa de las décadas pasadas.

La prioridad nacional que este trabajo propone acordara los niños en edad escolar y a los adultos jóvenes con bajosniveles de escolaridad no es obstáculo para que el diagramade acuerdos específicos con las jurisdicciones priorice local-mente otras generaciones. Tal es el caso del lugar estratégicoque en las provincias de NEA y NOA puede jugar la educa-ción inicial, con la consecuente priorización de la primera in-fancia. Algo similar sucede en las jurisdicciones con grandesconglomerados urbanos (Buenos Aires, Ciudad de BuenosAires, Córdoba, Santa Fe), que enfrentan la necesidad deatender la educación de los adolescentes. Se trata, sin embar-go, y a pesar de su visibilidad, de situaciones específicas dedeterminadas jurisdicciones, mientras que este trabajo asu-me que las prioridades nacionales deben definirse en relacióncon aquellas generaciones que se encuentran en riesgo edu-cativo en el país en su conjunto.31


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31 Vivo y trabajo en una jurisdicción (la Ciudad de Buenos Aires) que se veríafortalecida en sus propias prioridades políticas si los adolescentes fueran decla-rados prioridad nacional; piénsese, por ejemplo, que el foco principal de la Cam-paña Deserción Cero de la Secretaría de Educación porteña son los adolescen-tes que han dejado la escuela secundaria. Sin embargo, estoy convencida deque asegurar a los niños la educación básica e incrementar el nivel educativode los adultos jóvenes son las prioridades para comenzar a asegurar a todos laeducación a la que tienen derecho. Si tras cuatro años de gestión, el MinisterioNacional logra desarrollar políticas que aseguren la terminalidad de la educa-ción básica a los niños y a los adultos jóvenes, habrá elevado sustantivamenteel nivel educativo de la población y habrá intervenido eficazmente sobre la pri-mera gran fractura que presentan las trayectorias educativas en Argentina.

Algunas medidas posibles frente a la emergencia educativa

A lo largo de los apartados precedentes, y en lo que lleva és-te, los análisis han desembocado en propuestas de medianoy largo plazo, ligadas con:

• los temas federales: son los que atañen al Ministerio, re-fieren principalmente al problema de la desarticulacióndel sistema, y debieran resolverse en un plazo a lo sumomediano;

• las prioridades pedagógicas: refieren principalmente alproblema de la desigualdad, han sido pensadas para serdesarrolladas en el largo plazo, y requieren políticas inter-sectoriales sostenidas en el tiempo y acción convergentedel Ministerio Nacional y las provincias.

Este subapartado se centrará en la dimensión del corto pla-zo, para plantear algunas medidas posibles frente a las situa-ciones de mayor emergencia, cuya resolución en un plazomediano o largo de tiempo es inaceptable porque implicaríael sacrificio de una o más cohortes educativas.

Cabe señalar que resulta difícil calibrar adecuadamentelas medidas ante la emergencia, contando con tan poca infor-mación acerca del estado actual de la educación en las pro-vincias, y de las escuelas. Se confía en que la construcción deinformación sobre la situación presente es parte de la estra-tegia que el Ministerio Nacional está dándose para cumplircon sus funciones ante la emergencia. No se trata de diag-nósticos extendidos en el tiempo, sino de relevamientos pun-tuales y precisos que permitan construir un cuadro de situa-ción que exprese la diversidad de situaciones y la profundi-dad de la crisis, y que sea capaz de relevar las estrategias va-liosas que, generadas por una provincia en particular, pudie-


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ran extenderse a otras con los cuidados que requiere su re-contextualización en la situación concreta de cada jurisdic-ción. Con ese cuadro de situación en mente, será posible ba-lancear estas propuestas en un planteamiento integral de losproblemas bajo análisis y en un planeamiento riguroso de laspolíticas (siendo posible, desde luego, que como resultado dedicho balance se opte por descartar las propuestas que aquíse formulan).

En este momento se dispone de un conjunto interesan-te y suficientemente diverso de propuestas y de planes gene-rales de política educativa pensados para varios años. Esosdocumentos pueden consultarse y extraer de allí numerosasiniciativas pertinentes para dar respuesta a los problemas delsistema, en especial a la desigualdad educativa.32 Sin perjui-cio de ello, aquí se recorta un conjunto relativamente brevede asuntos que urge atender.

1. Ampliación progresiva y selectiva de la educación de laprimera infancia, con criterios de preferencia para la inclu-sión escolar de los niños en situación de pobreza. Al respec-to puede recomendarse:

• Fortalecer las iniciativas comunitarias de educación in-fantil, reconociendo el potencial educativo del trabajoconjunto entre el Estado y la comunidad.

• Capacitar a los adultos que cuidan a los niños y niñas, ya


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32 Sin demasiado esfuerzo de relevamiento documental, para elaborar este in-forme ha sido posible consultar el proyecto de la Ley de Inclusión Educativa Ple-na, los documentos “Diez objetivos Cien iniciativas” y “Política Educativa 2004”de la Secretaría de Educación de la Ciudad de Buenos Aires, y el documento“Bases para el Plan de Educación 2003- 2007” de la Dirección General de Es-cuelas y Cultura de la Provincia de Buenos Aires. Sin dudas, el MinisterioNacional podrá realizar un relevamiento exhaustivo de las políticas planificadaspor las diversas autoridades educativas provinciales, y de otros aportes gene-rados en diversos ámbitos del campo educativo.

sean sus madres o padres, personas de la comunidad en-c a rgadas, etcétera, para fortalecer el valor educativo delas actividades de crianza y de cuidado que realizan conlos niños.

• Organizar propuestas educativas en formatos no escola-res, que incluyan la realización de actividades lúdicas, ex-presivas y recreativas destinadas a los niños pequeños.

• Ampliar el acceso de las comunidades y las familias a losbienes culturales, a través de una oferta permanente deactividades educativas no formales, facilitando el acceso amateriales escritos, mejorando la accesibilidad de las ins-tituciones culturales (museos, teatros, y otros), a los me-dios de comunicación, etcétera.

2. Restitución de oportunidades de aprendizaje a losalumnos que ven sistemáticamente disminuido su tiempode exposición a la escolaridad, en especial en la escolari-dad básica.

• Diseñar materiales para la intensificación del aprovecha-miento del tiempo escolar en el ciclo lectivo 2004, desti-nados a los alumnos de las provincias o localidades quehayan sufrido la pérdida de más de un 15% de los días declase del ciclo lectivo 2003.

• Implementar acciones de educación no formal que incre-menten el tiempo de exposición a experiencias culturalesorganizadas sistemáticamente.

• Implementar ciclos intensivos y rotativos de educacióncomplementaria en las áreas curriculares que conformanel núcleo curricular de la escuela básica (en especial, ar-tes, tecnología y lengua extranjera), destinados a losalumnos en cuyas escuelas estas áreas estén ausentes.

• Organizar programas de apoyo escolar articulados con losinstitutos que forman maestros y profesores, en los que


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los futuros docentes puedan desarrollar actividades for-mativas dirigidas a estas poblaciones, supervisados porsus formadores.

3. Reincorporación al sistema educativo de los chicos y chi-cas que han dejado su escolaridad.

• Instalar en las escuelas sistemas sencillos y receptivos dereincorporación, donde el derecho a inscribirse esté porencima de todo otro requisito.

• Establecer grados de nivelación para la reinserción de chi-cos en edad escolar primaria, definiendo un programa deestudios específico centrado en los aprendizajes que lespermitan acceder a niveles superiores de la escolarizacióny progresar en un ritmo más rápido que el esperable porel carácter graduado de la escuela.

• Diseñar agrupamientos especiales de la población que sereinserta en la educación post-primaria, atendiendo a susniveles de logro anteriores, dotando a esos agrupamien-tos de apoyos especiales (programas de tutoría) y dise-ñando un ciclo de reincorporación o programa de compen-sación de un año de duración, al término del cual los es-tudiantes puedan ser promovidos a diversos años de laescolaridad.

• Diseñar circuitos curriculares muy flexibles para alentarla finalización de los estudios de los estudiantes que cur-saron parcialmente la escuela secundaria, el Tercer Ciclode la EGB o el Ciclo Polimodal.

4. Prevención de dificultades de la población más vulnerableen el área de la salud que puedan impactar en el desarrollo oen las oportunidades de aprendizaje.

Estas acciones suponen la generalización y profundiza-ción de programas de atención integral de la salud infantil y


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juvenil, a cargo de los efectores sanitarios de distintos nive-les, incluyendo componentes de prevención y atención pri-maria de la salud, así como la atención de patologías leves.

Lo que debería evitarse

Se considera conveniente no restringir las reflexiones a laspropuestas que podrían ser impulsadas, sino extenderlas si-quiera brevemente a lo que debería evitarse. En la difícil co-yuntura presente, puede ser tan importante tomar decisionesacertadas como evitar la reiteración de errores y la genera-ción de nuevas fragmentaciones.

En política educativa no es posible asegurar que si-guiendo determinados pasos, tomando ciertas decisiones, seproducirá de manera ineludible el efecto que se espera. Elfuncionamiento muchas veces asertivo del saber en el campoacadémico contrasta severamente con la declaración de insu-ficiencia que nos vemos obligados a hacer cuando pretende-mos poner ese saber a jugar en la definición de las políticaseducativas. Sin embargo, lo que sí sabemos permite formularalgunas advertencias.

En particular, interesa advertir sobre los límites de algu-nas medidas “rápidas” frente a la emergencia educativa. Lassoluciones rápidas y emblemáticas pueden ser espectacula-res, pero difícilmente logren resolver los problemas de fondo,puesto que éstos son sumamente complejos. El análisis delas más diversas políticas educativas muestra que los progra-mas que han tenido algún éxito en lo que se proponían lohan logrado a través del tiempo y mediando procesos quepermitieran construir una cierta tradición. El MinisterioNacional deberá asumir un papel tal vez menos espectacularque el que haría posible un menú de iniciativas emblemáti-cas, pero más nodal para la resolución de los problemas.

Tal vez convenga detenerse a analizar algún ejemplo


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claro para dar mayor énfasis a la advertencia. En ese senti-do, es interesante reconstruir lo que ocurrió con la política deprovisión gratuita de libros de texto para la escuela primariadesarrollada por el Estado mexicano desde 1959. Una veziniciada, no se trató de una política coyuntural, sino que hasido continuada por las sucesivas gestiones gubernamenta-les. El efecto de esta continuidad puede apreciarse si se pien-sa que, desde hace casi treinta y cinco años, los niños mexi-canos que se han escolarizado lo han hecho con los textosque les ha provisto el Estado federal.

El propósito de esta política era colocar en las aulas ma-teriales que desarrollaran el plan de estudios para la escuelaprimaria de manera tal que se asegurara que, independiente-mente de la calidad de la formación de los maestros, los ni-ños pudieran acceder a los mismos contenidos. Los primerossondeos mostraron un impacto escaso de los libros de textogratuitos (LTG) en la enseñanza, lo que resultó desconcer-tante y generó todo tipo de preguntas acerca de las condicio-nes concretas del trabajo escolar.33 En uno de los primerosestudios se concluía que “no se puede suponer que la ense-ñanza efectiva en las escuelas corresponda automáticamenteal programa o a los textos vigentes, ni que ella respondasiempre a las disposiciones oficiales” (Gálvez et al. 1979:20).Con respecto a las modalidades de uso, informes de la épocaafirmaban: “aun cuando el currículum de la Educación Pri-maria ha sido modificado, el libro de texto gratuito siguesiendo utilizado bajo criterios tradicionales de enseñanza”(Quiñones, 1982:19).

Sin embargo, con el correr de los años el impacto se haido verificando. Diez años después de aquellos primero s


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33 A tal punto sorprendían estos resultados que el Departamento de Investiga-ciones Educativas del CINVESTAV generó un proyecto de investigación espe-cífico destinado a comprender por qué razones los LTG no impactaban de lamanera esperada en la enseñanza.

análisis, Rockwell afirmaba: “en las primarias, aparece conmucha fuerza el recurso a los Libros de Texto Gratuitos, apesar de la difundida opinión de que éstos se usan poco. Enlas escuelas estudiadas no existían bibliotecas escolares enlos años en que se hizo el trabajo de campo; sólo en algunoscasos la dirección contaba con libros que los maestros po-dían consultar. Los Libros de Texto, tanto los vigentes comolas ediciones anteriores, eran la re f e rencia más import a n t epara la enseñanza del contenido curricular de la primaria”(Rockwell, 1992:46).

Esto lleva a pensar que, aunque indudablemente el con-trol posible por parte del Estado se debilita fuertemente al en-trar en el terreno de la práctica áulica, una política sistemáti-ca de provisión de materiales de lectura puede tener –no acorto plazo, pero sí en el mediano– un impacto importante enlas prácticas de enseñanza. De la experiencia de los LTG seaprende que el impacto principal que pueden tener los textoscomo materiales curriculares no será inmediato: es necesarioun cierto tiempo para que se generen y consoliden prácticasespecíficas en torno a ellos.

La experiencia mexicana muestra también algunosefectos interesantes y no previstos de la política de produc-ción y distribución de libros de texto gratuitos. Se ha resca-tado el impacto de los LTG en los hogares de los alumnos, es-pecialmente en hogares iletrados y de bajos recursos. Añotras año, durante al menos seis años (la extensión de la es-colaridad primaria en México), los LTG llegan a los hogares,y esto produce efectos de algún tipo en la generación de con-diciones materiales para la promoción de la lectura.

Junto con la advertencia de que las medidas de fondoproducen efectos sólo si se da el tiempo necesario para ello,un criterio que se propone para valorar las estrategias quepuedan impulsarse es lo que hemos dado en llamar “accesi -bilidad didáctica”: el grado hasta el cual las implicaciones di-


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dácticas de una cierta medida de política educativa se hacenaccesibles para los docentes, en función de su conocimientodidáctico. Debe ponerse especial cuidado en que las iniciati-vas pedagógicas que se definan no sean tan sofisticadas quesólo sean posibles en una pequeña escala y bajo condicionesexcepcionales. En el marco de este cuidado, la opción por al-ternativas accesibles para los docentes es una decisión estra-tégica que debería asumirse.34

Por lo mismo, deberían evitarse los recursos “a pru e b ade docentes”: los materiales especialmente diseñados parauna determinada propuesta pedagógica no deben re s p o n d e ra una tecnología empaquetada de instrucción ni plantear co-mo alternativa antagónica su re f o rmulación por parte de losdocentes. En general, estas tecnologías sólo dan una re s-puesta coyuntural a los problemas didácticos, a un costomuy alto, y en desmedro de la instrumentación de los docen-tes para abordar situaciones análogas con las mismas uotras estrategias.

Finalmente, parece necesario poner énfasis en que noe n f rentamos una situación donde alcanzaría con generardesde las políticas educativas las condiciones para re m o v e rlos obstáculos que estarían impidiendo a las escuelas asegu-rar una educación igualitaria. Hoy como hace diez, veinte ymás años, sigue siendo necesario enfrentar la constru c c i ó npedagógica de la desigualdad, poner de relieve los modos defuncionamiento de las escuelas que producen la desigualdadeducativa. Muchas escuelas son conscientes del destino de


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34 Así, por ejemplo, en programas de aceleración de los aprendizajes como losque propusimos para la restitución de oportunidades de aprendizaje a los alum-nos que han visto disminuido su tiempo de escolarización, se acude con mayorfrecuencia a la conformación de grados de aceleración que a la mentada diver -sificación curricular: ello es así porque, a pesar de su complejidad, el agrupa-miento es para los docentes la más accesible de todas las estrategias organi-zacionales disponibles, porque es el modo habitual de pensar la enseñanza (Te-rigi, 2004b).

fracaso que espera a sus alumnos bajo las condiciones habi-tuales de escolarización y quieren modificar este destino, pe-ro no saben cómo hacerlo, y tropiezan muy rápidamente conlos límites de la acción de la escuela. El Estado (tanto el na-cional como los provinciales) no debería incurrir en la simpli-ficación del problema, sosteniendo que se trata de mejorar la“educabilidad” de los alumnos y de pro p o rcionar mejore scondiciones a las escuelas y a los docentes, contando con quela enseñanza hará el resto. Por el contrario, la enseñanza de-berá ser asumida como asunto central de la agenda política.Se cometería un grave error si se planifican las políticas en unnivel macro, como si las definiciones pedagógicas que se to-men en ese nivel pudieran ser independientes de las que se-rán decididas en niveles más próximos a la enseñanza comopráctica; y si el planeamiento se limita a generar el escenariopara que otros –docentes, capacitadores, didactas– encuen-t ren a nivel micro soluciones pedagógicas a los pro b l e m a sque generaron el requerimiento de determinadas políticas.

Cierres y cuestiones pendientes

Como se sostuvo, falta realizar un balance de la reforma edu-cativa de los años ‘90 y del estado actual del sistema educa-tivo nacional. Aún más: para que este balance sea riguroso,para que sea meramente posible, es necesario generar y po-ner en circulación información con la que hoy no se cuentaacerca del estado de situación de las provincias y de las es-cuelas. Sería oportuno que el Ministerio Nacional produjeraesa información, y que el Consejo Federal acometiera la tareade formular aquel balance, con seriedad y sin posiciones ce-rradas de antemano. Parece necesario tomar los principalesprogramas de la reforma de los años ‘90 y ensayar un análi-sis que permita recuperar los problemas que se plantearon en


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su oportunidad, justipreciar las políticas desarrolladas entanto respuestas a tales problemas, establecer la situaciónactual y proponer líneas de política educativa a futuro.

En julio de 2003, el Ministerio hizo un ejercicio como elque se propone a propósito del programa de la reforma quese conoce como Sistema Nacional de Evaluación de la Cali-dad, proponiendo para el futuro un desarrollo de este Siste-ma que, recogiendo lo valioso de la experiencia de la década,no vuelva sobre los mismos errores y reoriente decididamen-te el sentido del Sistema mismo. Recientemente, ha encaradoun análisis similar a propósito de la formación de los técni-cos. En forma análoga, deberían seleccionarse los programascentrales de la reforma educativa que aún están operando yrealizarse análisis rigurosos que promuevan la recuperaciónde logros, la eliminación de obstáculos a la integración delsistema y la definición de alternativas para superar la desi-gualdad. Con la intención de aportar a esta propuesta, en es-te informe se ensayó un análisis específico de la política cu-rricular de los años ‘90.

En la formulación de las propuestas para el futuro quepudieran surgir de tales análisis, no debería incurrirse en elerror de reproducir la lógica inaugural de la década de losaños ‘90: no es posible seguir adelante como si las políticasde la década pasada pudieran sencillamente suprimirse odarse por concluidas. Estas políticas han tenido efectos, con-vivimos con ellos, y será necesario conocerlos y tenerlos encuenta en el análisis como parte de la situación sobre la quese hace necesario intervenir.

El informe que se presenta debería haber dedicado unapartado específico a la cuestión del trabajo docente y a laformación para ese trabajo. Por razones de tiempo, debió op-tarse por otros temas y dejar éstos sin tratamiento sistemáti-co. Sin embargo, todos los apartados hacen referencia de di-versos modos a la importancia de los docentes en cualquier


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estrategia de resolución de los problemas educativos, en es-pecial de las múltiples formas de la desigualdad. En formaconsistente con la preocupación por evitar la escisión entre lotécnico y lo político, aquí la función de los docentes no se en-tiende como acción técnica: se considera, por el contrario, lacentralidad de la enseñanza como función de la docenciacomprometida con los derechos educativos de la población.Es mucho lo que debería decirse sobre este asunto y no esconveniente tratarlo con ligereza. Este trabajo queda en deu-da con la temática.

Ningún análisis de la situación presente y de las posibi-lidades futuras de la educación argentina puede considerar-se completo si no asume como problema central la cuestióndel financiamiento de la educación. También en este aspecto,este informe queda en deuda. En el corto plazo, será necesa-rio establecer bases para el financiamiento de la educaciónque hagan menos endeble la base material del sistema edu-cativo y que aseguren el funcionamiento regular de las es-cuelas (incluyendo la remuneración del trabajo docente). Porotro lado, será necesario discutir los destinos de una (im-prescindible) mayor inversión educativa, dado que en lospróximos años se enfrentarán al mismo tiempo necesidadesde ampliación de la oferta escolar y de mejora de su calidad,dependientes estas últimas de los acuerdos que la Nación ylas provincias alcancen sobre las políticas que podrían con-tribuir a enfrentar la desigualdad educativa. Todo ello debe-rá discutirse, además, con el telón de fondo de los discursossimplificadores que apuntan al financiamiento directo y almanejo presupuestario por escuela, discursos que descono-cen no sólo que la contribución de tales propuestas a la cali-dad y a la igualdad no se encuentra probada, sino que po-drían acentuar las inequidades existentes.

Finalmente, algo que no por sabido resulta repetitivo: sibien parte de la recomposición del sistema educativo nacio-


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nal tiene que producirla el propio sector educativo, la integra-ción del sistema y la incorporación de la educación a un pro-yecto de futuro, a un proyecto en común como Nación, es im-posible sin otras recomposiciones en la representación políti-ca, en la base jurídica de las relaciones sociales y en el basa-mento económico de la integración social. Ello no exime delos esfuerzos que se requieren en el ámbito de la educación,como campo intelectual y como sistema institucional: des-pués de todo, fue desde el gobierno del sistema que se impul-saron las políticas que contribuyeron a producir la situaciónactual, y fueron intelectuales y dirigentes educativos los queasumieron compromisos con esas políticas con una participa-ción que debiera evaluarse. Pero resulta necesario trazar ellímite de lo que la educación puede comprometer si no sereestructuran los sistemas de fuerzas que han determinadola crítica situación social, económica y política en que nos en-contramos.


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Aportes y propuestas individuales ygenerales, sin diagnósticos

Alfredo Manuel van Gelderen

El problema educativo argentino no es un problema legal. Lacuestión es crear las condiciones para rejerarquizar la escue-la y la acción profesional docente, y, de ese modo, llevar a launidad de base del sistema, la escuela, la responsabilidad deaplicación de las políticas educativas. Ello es previo al enfo-que de revisiones legales.

Preparar, por su coordinación-concertación, un sistema fede-ral con capacidad de cambio sobre bases escolares comunes.

P rogramar bases escolares compartidas, a través del C.F. C . y E ,respetando el sistema argentino, integrado por los serv i c i o sde la gestión estatal y la privada.

Reenfocar el cumplimiento de las políticas educativas det r a n s f o rm a c i ó n - m o d e rnización-cambio en el nivel de lae s c u e l a .

I. Cuestiones institucionales

Programar la democratización de la escuela.

Crear condiciones de participación para las decisiones.

Reenfocar la capacidad de cada escuela para la ejecución delas políticas educativas.

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Programar la disminución de la regulación normativa.

Las escuelas más desfavorecidas cuentan con planes de re-fuerzo. Cada una debe concretar programas, proyectos oabordajes factibles, de acuerdo con las condiciones de cadainstitución.

Sobre la base de un marco general, establecer jurisdiccionese instituciones del sistema y articular el currículo escolar, pa-ra lograr que el curso de estudios de los alumnos esté articu-lado horizontal y verticalmente, en el desarrollo y en la se-cuencia de cursos o años, de ciclos y de niveles.

Las desarticulaciones actuales fragmentan la educación reci-bida, le restan unidad y no permiten la interdisciplinariedadni los proyectos integrados.

Revisar los criterios de información sobre las acciones esco-lares a la sociedad.

Abrir la escuela a los padres, con calendarios fijos y con in-vitaciones periódicas para presenciar clases y actividades.

Programar el informe de las expectativas de logros de cadacurso, grado o año para información de los padres.

Reforzar la libertad de elección-decisión de la escuela, esta-tal o privada. Deben tener ideario, proyecto y currículo pro-pios. Expresados y públicos. Sobre la base de los instrumen-tos –estándares–, sus contenidos deben ser nacionales condiseños jurisdiccionales.

Autarquía de gestión para decidir y atender, dentro de la nor-mativa general simplificada, un proyecto educativo institu-cional y un desarrollo curricular propio, para satisfacer lasnecesidades de los alumnos que sólo la escuela conoce o pue-de llegar a conocer.

Las pluriculturas actuales demandan una escuela de las com-pensaciones.


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La didáctica del frente único, la clase magistral, la lección, lanota y el examen son recursos de la escuela tradicional. Lasnecesidades de compensaciones individuales o grupales de-mandan criterios escolares compensatorios.

Las escuelas no deben ser agencias de repetición, sino de in-novación, sea el que fuere su nivel de fortaleza institucional.Deberían relevarse las escuelas para programar fortaleci-mientos de acuerdo con sus debilidades.

La innovación es imprescindible para salir de la crisis. Prime-ro asumirla, desocultarla y luego innovar, corregir.

Todas las escuelas necesitan márgenes de gestión propia pa-ra encarar sus acciones, de acuerdo con las necesidades delos grupos de alumnos a su cargo. La autogestión y la con-ducción democrática deberían propiciarse y facilitarse.

Deberían simplificarse las normativas y descentralizar lasejecuciones, haciendo crecer la responsabilidad de cada uni-dad, sobre la base de la medición de los desempeños, la su-pervisión de ayuda perfeccionante y el financiamiento admi-nistrativo local, por partidas para cada institución.

La simplificación de la normativa debería encararse en elC . F.C.E, con un estudio previo de la situación y un esque-ma general de simplificación de la gestión y sus re s p o n s a-b i l i d a d e s .

El gobierno escolar se “desconcentró” por jurisdicciones fe-derales (ley 24049). No fueron dictadas con acierto normasde municipalización.

La calidad del sistema es responsabilidad del Ministerio Na-cional (ley 24.195).

Sin caer en la municipalización, intermedia, pero no adecua-da a la realidad argentina, deben programarse “pasos” dedescentralización escolar.

Aportes y propuestas individuales y generales...

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Puede objetarse que la innovación es cuestión de costos yque las insuficiencias presupuestarias son históricas.

Para formular propuestas se considera que no es “eficiencia”el bajo costo. Es eficiencia la resolución de los problemas, porel cumplimiento de las metas fijadas, para salvar “el tiempopedagógico”, hoy afectado por la crisis socioeconómica, queno debe mezclarse en la solución de lo educativo.

Salvar “el tiempo pedagógico” es salir de la educación para laconservación y, precisamente, a raíz de la crisis argentina,concretar una educación para la innovación.

Romper el círculo trágico del malogro escolar y del desfasehumano del egresado, o del desertor, frente a las demandasde la vida activa.

Romper el círculo de la inclusión con exclusión de la calidad.Lo exige la equidad y la justicia educativas.

Hay coincidencias en los autores. Todas las escuelas, seanlas que fueren, en términos de recursos y medios necesitan:

a) Mejoramiento y mantenimiento de las condiciones edili-cias. Espacios para la recreación y el deporte.

b) Menores dimensiones de alumnado en cada escuela. Ne-cesidad de poder compensar.

c) Mayor calificación de los docentes. Capacitación en servi-cio, en la propia escuela.

d) Tiempo docente fuera del aula reconocido para la atenciónde alumnos.

e) Posibilidades de transporte de alumnos y docentes.

f) Servicios de profesionales de ayuda (médicos, psicólogos,odontólogos).


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g) Carrera para reconocer funciones docentes, no de aula.Coordinadores de cursos en el nivel medio.

h) Equipamiento tecnológico. Herramientas para alumnos,docentes y padres.

i) Biblioteca. Préstamos de textos para un año. Para el cre-cimiento año a año del material de textos.

j) Práctica deportiva conducida.

k) Ropería. Zapatillas, abrigos, etcétera.

l) Posibilidades de orientación familiar.

m) Recursos para organizar la comunidad educativa de cadaescuela.

Cada escuela debe tener atendidas, de acuerdo con el nivelde sus posibilidades, tres necesidades formativas actuales:f o rmación de sus alumnos, formación permanente en serv i-cio de sus docentes y formación de madres y padres, parac o n v e rger todos en las acciones educativas propuestas por lae s c u e l a .

Los 10 años de escolaridad legalmente establecida (Ley24.195) demandan un plan de recepción y reacercamiento delos niños y jóvenes que han recibido menor ración cultural-educativa escolar. Recursos escolares formales y también noformales y el uso de recursos tecnológicos podrían ser ele-mentos de una campaña nacional de “recuperación de“alumnos” o de ”completamiento” o “cumplimiento de laobligatoriedad escolar de ley”.


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II. Directivos

Se debería contar con un plan de capacitación directiva de ba-ses nacionales, aprobado por el C.F.C.E, con la participaciónde universidades e institutos terciarios, estatales y privados.

Se recomienda el uso de recursos disponibles de tecnologíapara provocar una capacitación a distancia de los directivos,programando criterios específicos para cada nivel escolar.

Proponer acciones de capacitación permanente a distancia ycoordinar lo que cada jurisdicción considere necesario agre-gar a los esquemas nacionales.

Lo específico de cada jurisdicción se enriquece con el conoci-miento de acciones enfocadas con otros criterios locales ju-risdiccionales.

Educ.ar es ahora una herramienta para motivar a las direc-ciones de cada escuela.

Si es equitativo destinar más a los que hasta ahora menoshan recibido, los equipos directivos en servicio, como tales,están entre los menos atendidos.

Declarar el curso escolar 2004, año de la capacitación direc-tiva. Concertar apoyos de las universidades, los profesoradosy los centros de investigación y academias nacionales.

Lograr espacios en los medios de comunicación del Estadopara esta campaña.

En lo general, los medios masivos de comunicación social delEstado deberían ser puestos en la jurisdicción del Ministeriode Educación, Ciencia y Tecnología. Si ello no fuese posibledeberían entonces adjudicarse espacios para campañas, co-mo la propuesta.

Se debería contar con un instituto, profesorado o universidad


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que, con financiamiento nacional, investigue las necesidadesde la conducción escolar argentina, y proponga solucionespara sus necesidades.

Ello fundamentaría, con información confiable, la campaña,o las acciones o programas que se establecieron a través delC.F.C.yE

La inadecuada carrera docente legislada es, también, uno delos factores de empobrecimiento directivo.

Deben acordarse bases nacionales para la revisión de la ca-rrera docente y lograr condiciones de preparación específicapara la gestión directiva.

La propuesta es parte de la gran cuestión de la revisión labo-ral docente.

Las condiciones generales del trabajo docente y la pro f e s i o n a-lización de la docencia reclaman justicia salarial y adecuadan o rmativa de derechos y obligaciones, necesarias para el fun-cionamiento eficaz y pertinente del sistema escolar federal.

III. Profesionales docentes

Es necesario establecer, por medio de un estudio o investiga-ción, las corrientes y tendencias actuales en la formación delos docentes en la Argentina.

Ese estudio (profesorados-universidades) debería determi-nar la necesidad de docentes diplomados para los distintosniveles y ciclos, y también para las diferentes modalidadesdel nivel secundario-medio-Polimodal.

Hay bajos promedios de diplomados en algunos de los nive-les y ciclos. Hay déficit de diplomados en algunas especiali-dades y hay carencias mayores en otras.


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Es necesario concretar, convenir y pactar el aporte perfeccio-nante de la Universidad Argentina a la formación docenteinicial, en primer término, y a la permanente capacitaciónprofesional en servicio.

Deberían premiarse los mejores promedios de las carreras deprofesorado. A pesar de los obstáculos legales de los concur-sos previstos por los estatutos de los docentes se debería es-tudiar volver al antiguo criterio de premiar con cargos a losmejores egresados. Quizás la ayudantía paga por plazos fijossea la posibilidad legal.

Acordar con las universidades la oferta de especializaciones,maestrías, doctorados y acciones distintas de capacitación yperfeccionamiento.

Reconocer salarialmente los grados, posgrados y postítuloslibremente cursados.

Los profesorados argentinos deben perder definitivamentesu “secundarización”, heredada “históricamente” de la es-cuela normal argentina y ajustarse a modernos criterios deestudios superiores, activa práctica profesional, con acredita-ción cultural previa suficiente y dominio de uno o dos idio-mas extranjeros. El eje de la práctica intensiva debe capaci-tar para la comprensión de la realidad y las necesidades delas nuevas alfabetizaciones científico-tecnológicas.

La Nación debería contar con un Instituto o Universidad Pe-dagógica destinado a la investigación y estudio de las políti-cas de la formación docente o, en expresión general, de la po-lítica educativa.

Si no se creara la institución, deberían convenirse acuerd o scon organismos nacionales e internacionales, estudios yc a rre r a s .

Se necesita algo así, como lo que fueron la Escuela Normal de


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Paraná o las dos escuelas normales de Buenos Aires, para elmovimiento normalista argentino.

Esa institución debería convenir con instituciones estatales yprivadas la especialización institucional de las principalescuestiones de la problemática pedagógica argentina en cadauna de las instituciones incorporadas.

Concursar o seleccionar, a través del C.F.C.E, las institucionesy tener centros especializados, que debidamente potenciadosy sobre la base de su trayectoria y especialización anteriores,puedan convertirse en centros de consulta y orientación pa-ra los formadores de formadores y hacerse cargo de proyec-tos de capacitación, en su especialización.

¿Por qué no pensar en una Universidad Federal Pedagógica,con sedes en cada región o en cada jurisdicción y articuladacon los institutos y facultades formadores de docentes queasí lo quisieren?

Podría tener un gobierno o conducción verdaderamente fede-ral y de alguna manera relacionada académicamente con elConsejo Federal de Cultura y Educación.

Las estructura de la Universidad Tecnológica Nacional, consus sedes, es una experiencia organizativa académica válida.

Sería una forma de concretar políticas de Estado, que no seagoten, como proyectos y trabajos, con cada gestión admi-nistrativa o política.

Acordar con las universidades la oferta de especializaciones,maestrías, doctorados y acciones distintas de capacitación yperfeccionamiento.

Como se proyecta becar los mejores promedios para pro s e g u i restudios de profesorado, potenciar las carreras universitariasque se consideren más aptas para el mejoramiento educativoy ofrecer becas para ellas a los promedios más destacados.


299

Becar doctorados en Pedagogía y Ciencias de la Educación.En el país y en el extranjero.

Todo lo propuesto es con el objetivo de contar con las basesteóricas necesarias para dar fundamento a las prácticas. Es larelación de la visión con las misiones.

Educ.ar podría tener una biblioteca digital de tesis universi-tarias sobre educación.

Así se daría lugar al conocimiento de las tesis que no se pu-blican o, de lograrlo, se conocen después de largos procesosde publicación.

Por todos los medios deberían concretarse planes de lecturaspedagógicas y equipar, o seguir equipando, las bibliotecasespecializadas de los institutos de formación docente. Estosdeberán estar provistos con la tecnología adecuada para pre-parar a su alumnado en el uso de los Tics, en su didáctica.

Financiar concursos de ensayos, intercambio de viajes de es-tudio, visitas interjurisdiccionales en las carreras de forma-ción docente.

La educación Argentina no estudia las cuestiones referidas ala problemática de la institución de base del sistema, la es-cuela. Ello se debe enseñar en el curso de formación inicial.

Concertar (C.F.C.E)) un plan nacional para dicha investiga-ción. Evaluar-desocultar con procesos de autoevaluación, pa-ra concretar correcciones escolares.

IV. Formativas

Asumir la necesidad de atender los resultados de losa p rendizajes y re v e rtir la preocupación exclusiva por lac e rt i f i c a c i ó n .


300

Sin alterar programas-evaluaciones nacionales, jurisdiccio-nales e internacionales, se debería estudiar la posibilidad deestablecer pruebas-exámenes nacionales, de estado, de finde cada nivel o ciclo.

Se deberían graduar las responsabilidades, fijando su reali-zación, desde la escuela hasta la Nación:

3er grado o año, a cargo de cada escuela.

6º año o grado, a cargo de cada jurisdicción.

9º año o fin del ciclo básico, a cargo de la Nación.

3er año Polimodal o fin de media, la Nación.

La graduación demandaría preparación nacional de las es-cuelas y de las jurisdicciones.

El federalismo escolar tiene relación proporcional con la efi-cacia técnica de los equipos de conducción jurisdiccionales.

El examen de estado – nacional, al terminar la educación me-dia, se presenta como primera alternativa para comenzar aresolver la desarticulación de la educación media con la edu-cación terciaria, universitaria y no universitaria.

El acuerdo plenario nº 469/03, en su anexo sobre “Programapara la consolidación y transformación de la educación supe-rior argentina” (del CIN) al referirse a 3) la universidad y laescuela media, sostiene: “Las universidades nacionales vie-nen debatiendo, desde hace décadas, las formas de encararpolíticas de ingreso, permanencia y encontrar mecanismospara evitar el aumento de deserción temprana de los estu-diantes que acceden al subsistema universitario”.


301

Para la eficiencia del final de la escuela media se propone, endicho trabajo:

Formación y capacitación permanente de los docentes de laEGB III, Polimodal, que incluya la “incentivación del pensa-miento científico”, la “lectura y comprensión de textos” y “laactualización disciplinar”.

Formación de orientadores para el estudio y trabajo. Pasan-tías de docentes de Polimodal en cátedras de 1er. Año.

El trabajo (CIN) plantea las desarticulaciones del sistema, pe-ro deberían plantearse las desarticulaciones internas de laescuela.

La desconcentración de la función docente en el nivel mediohace necesario enfocar y fijar criterios de concentración, e irsuprimiendo gradualmente las designaciones por horas cáte-dra, sustituyéndolas por designaciones por cargo (10-12-15horas). Establecer tiempos para las tareas educativas sinatención de alumnos. La experiencia de los profesores detiempo completo (proyecto 13), es positiva.

Tutorías y jefaturas de cursos son recursos que deberían ge-neralizarse para superar desarticulaciones horizontales yverticales. Tutorías para los alumnos y jefaturas de cursospara coordinar, en el secundario, los equipos docentes de ca-da año o curso.

Los primeros años secundarios y la EGB III demandan jefeso coordinadores del curso, para orientar y concertar la tareaformativa del equipo docente.

Los departamentos de materias afines son experiencia váli-da. Deben ser revalidados y jerarquizados. Es una coordina-ción didáctica intermedia. Son ámbitos para resolver trabajosy proyectos interdisciplinarios.

Las direcciones o rectorados deben contar con un consejo


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asesor académico, de profesores, no vinculante pero de inter-vención y pronunciamiento obligatorio en las cuestiones pe-dagógicas escolares.

Cada colegio secundario debería tener una comisión especialpara el estudio-informe sobre resultados del curso-año aca-démico. Con especial referencia a las cuestiones referidas alos exámenes o trabajos de aprobación.

La escuela argentina no tiene criterios de teoría de lae s c u e l a .

No maneja con claridad los criterios teóricos que la visióndebe dar a la selección y ejecución de las misiones, prácticase s c o l a re s .

La propuesta de los exámenes escolares, jurisdiccionales ynacionales, podría dar lugar a la creación de nuevas condi-ciones de exigencia y eficacia en los aprendizajes y en el tra-bajo didáctico de las enseñanzas docentes.

Dos servicios a las nuevas generaciones que la escuela ar-gentina debe restablecer con eficacia: el servicio de la exigen-cia y el de la madurez. La escuela argentina sufre crisis deausencias. De adultez profesional docente y de exigencias yesfuerzos mantenidos.

La exigencia, para lograr los esfuerzos que el aprendizaje de-manda. La madurez –de los docentes– para ofrecer modelos-testigos que las nuevas generaciones necesitan para orientarsus conductas.

La escuela debe ofrecer un equipo profesional a los alumnos,a sus padres y a los mismos docentes con autoridad, por susabiduría y con poder, por su capacidad de servicio.


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En términos formativos:

a) Debería concretarse un plan federal de extensión de lassalas de 5 años, en todo el país.

b) Fortalecer los procesos iniciales de la lecto-escritura en elprimer ciclo de la EGB. En especial con herramientas di-dácticas para la enseñanza en las zonas más desfavoreci-das.

c) Caracterizar el 2º ciclo de la EGB, desperfilado actualmen-te, por vigencia de criterios didácticos anteriores. Darprioridad al avance en la lectura comprensiva, la resolu-ción de problemas matemáticos y las técnicas elementalesde estudio.

d) Perfilar el tercer ciclo de la EGB, o sus grados o años equi-valentes en otras estructuras, para conformar un básicosecundario, un secundario de primer nivel o un prepoli-modal y resolver las cuestiones de la articulación no re-sueltos en los niveles clásicos o históricos del sistema ar-gentino.

e) Dar cabida a los estudios técnicos-tecnológicos de la edu-cación secundaria, en sus modalidades industriales yagrarias, para resolver necesidades de formación técnicadel país y de sus economías regionales y adecuar la vi-gencia de la nueva estructura del sistema a una completaequivalencia de las cursadas. Tener en cuenta que “la úni-ca posibilidad de igualdad social pasa por el acceso a unaeducación de calidad para todos” (Daniel Filmus. Progra -ma integral para la igualdad educativa ). Multiplicar ca-minos y articular-equivaler carreras o modalidades nue-vas o anteriores de la escuela secundaria. Aumentar mo-dalidades del Polimodal. Diseñar nuevos trayectos técni-co-profesionales (TTP).


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f) La educación secundaria-media-Polimodal de calidad pa-ra todos deberá formar al ciudadano, preparar para los es-tudios superiores y formar para el desempeño laboral.Son las funciones ética y ciudadana, propedéutica y pre-paradora para la vida.

g) La educación “integral”, del art. 6º de la ley 24.195, leexige a toda escuela argentina lograr que los argentinossepan vivir, convivir, aprender toda la vida y emprenderen la vida activa a través de competencias adquiridas pa-ra saber hacer, con ciencia y con conciencia.

h) Cada nivel y cada ciclo deberán aportar, de acuerdo conlas edades y las culturas de los alumnos, a la formaciónintegral exigida por la ley.

i) Los programas concertados (C.F.C.yE) de bases para losdiseños curriculares jurisdiccionales deberán contenerpropuestas para los no escolarizados en las edades co-rrespondientes; el alejamiento o abandono prematuro dealumnos; el ingreso tardío y la atención de las distintasedades; la educabilidad baja de numerosa población enedad escolar; los efectos de la crisis socioeconómica en elalumnado; la repitencia de los incluidos; las compensacio-nes por deficiencias de aprendizajes anteriores al cursado;el abandono definitivo y la oferta de capacitación para eltrabajo; la motivación del adulto para su regreso a proce-sos formales educativos (educación de adultos); la reali-dad de los grupos multiculturales; el respeto de las cultu-ras indígenas del país.

j) En las jurisdicciones donde se ha mantenido la escuelatécnica de nivel medio, proceder a su modernización yagregar nuevos trayectos o nuevas modalidades de edu-cación técnica en las ofertas educativas jurisdiccionalesque han aplicado la estructura de la ley 24.195.


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k) C o n c e rtar los criterios de formación profesional con elMinisterio de Trabajo Nacional y con el C . F. C . y E ., coord i-nar con los sindicatos, con los empresarios, con las ONGsy con las escuelas privadas y asumir la re s p o n s a b i l i d a dnacional sobre la formación integral de la ciudadanía, se-gún lo marca el art. 75 de la Constitución Nacional al pro-poner las leyes de organización de base de la educaciónn a c i o n a l .

l) E x t e n d e r, por acuerdos del C.F.C.yE., a toda la red esco-lar nacional los trabajos solidarios, con espacios curr i c u-l a res dedicados en el horario escolar y condiciones esco-l a res facilitadas para las actividades necesarias dentro yfuera del dictado de clases establecido. Coordinar lostrabajos solidarios con las acciones solidarias de la co-munidad escolar.

m) Acordar criterios en el C . F. C . y E . para ampliar los tiemposdiarios de clase, sobre la base de los 180 días ya estable-cidos, anualmente, por ley. Educación de calidad para to-dos, durante más años y con más horas diarias de “tiem-po pedagógico”. Extender las experiencias de turno com-pleto, extendido o doble.

V. Voluntarios

La escuela, de todos los niveles, debe formar parte de una co-munidad fuerte, que con todos sus estamentos colabore en elfuncionamiento de la escuela y sea fuente e intérprete, antela sociedad, de la acción formativa de la escuela.

El pacto de la sociedad con la escuela debe ser restablecido.El C . F. C . y E . debería programar una campaña de opinión pú-blica al respecto.


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Las escuelas deben contar con una cooperadora o asociaciónde padres, y también con una asociación de exalumnos o deantiguos alumnos.

Dichas asociaciones deberían ser bases para organizar vo-luntariados o servicios de voluntarios escolares.

La colaboración voluntaria de padres, abuelos, amigos yfuerzas vivas tiene posibilidades de múltiples formas de or-ganización.

La propuesta está basada en históricas experiencias de lascooperadoras y actual participación de las familias en los ser-vicios de comedores escolares.

La intervención de voluntarios reclama normas básicas deorganización y una clara reserva o resguardo de la conduc-ción escolar, prevista por las necesidades pedagógicas de laformación de los alumnos.

La “vuelta a la escuela”; la “ayuda a la escuela”; “la educa-ción es responsabilidad de todos”; “la escuela está formandoa las nuevas generaciones que nos sucederán” deberían serlemas de campañas nacionales concertadas, en su realiza-ción, por el C . F. C . y E ., para toda la República.


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Estrategias para superar las desigualdadesy la fragmentación en el sistema educativo

María Inés Abrile de Vollmer

Introducción

La década de los años ‘90 se ha caracterizado por profundastransformaciones en Argentina, las cuales modificaron elmodelo de desarrollo económico y social produciendo un cre-cimiento del 5,5% del PBI sin que se produjera el efecto de-rrame en la distribución. Por el contrario, al finalizar el sigloXX el país había incrementado los indicadores de pobreza,exclusión y desigualdad social con un aumento sin preceden-tes de la desocupación y una lección aprendida: en un con-texto de políticas neoliberales no alcanza con elevar la acti-vidad económica para avanzar hacia mayores condiciones deequidad social.

Así, frente a los resultados que se constatan, parecieraque las fuerzas regresivas superan los esfuerzos de las polí-ticas sociales y de las políticas educativas a favor de la equi-dad. Los avances realizados son insuficientes y condicionanlas posibilidades de incidencia en la generación de mejoresniveles de igualdad social. La educación no podrá lograr ma-yores éxitos si se mantiene una estructura económica y so-cial injusta.

Se impone una firme acción colectiva, liderada por elEstado nacional, tendiente a modificar los patrones de desa-rrollo económico y social de la Argentina; que promueva lasbases de igualdad que requiere la educación, además de otor-gar un papel central a las políticas educativas como prerre-

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quisito indispensable para el desarrollo y la integración so-cial con equidad; y que refuerce y coordine acciones intermi-nisteriales e intersectoriales con gran voluntad política facili-tando los recursos que sean necesarios.

Sólo así los esfuerzos pertinentes y redoblados de laspolíticas sociales, del sistema educativo y de las escuelas en-contrarán el marco político y estratégico adecuado para me-jorar las condiciones y alcanzar los resultados.

Responsabilidad de la política en el desarrollo de un nuevo modelo económico y social

Recuperar un modelo económico y social mayoritariamenteintegrador que desestructure los mecanismos desigualadoreses el gran desafío que se le presenta a la política y a la socie-dad. Esto implica que el modelo productivo y las políticas deredistribución del ingreso, y, en particular, las políticas socia-les y las políticas educativas se pongan en el centro de la es-cena para lograr atemperar las desigualdades sociales (Fil-mus, 2003).

El liderazgo político de las transformaciones

La profunda crisis por la que atraviesa Argentina, y que to-dos los actores sociales y políticos padecen en distintos gra-dos, es el resultado de visiones erradas y dogmáticas, así co-mo de un sistema político e institucional que no pudo impe-dir que se llegara al colapso, a todo lo cual se suman las res-ponsabilidades internacionales que por error u omisión noadvirtieron a tiempo la necesidad de producir cambios en laorientación de las políticas implementadas. Es difícil imagi-nar que los desafíos que enfrenta hoy la Argentina puedanresolverse en breve plazo; lo importante es torcer el rumbo de


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la decadencia, recuperar un sentido de progreso y no ceder enel empeño.

La responsabilidad del Presidente es lograr consensospara gobernar; el Congreso tendrá un rol facilitador en esat a rea; la sociedad civil deberá defender sus derechos, re s p e-tar sus deberes y cumplir un papel activo de iniciativa y deauditoría social, mientras los partidos políticos tendrán queechar bases para su transformación y la comunidad intern a-cional deberá comprender la gravedad de la crisis y apoyarlos cambios. Hay tiempo y se puede emprender esta tare acolectiva que dependerá de los esfuerzos de concert a c i ó n ,t r a n s p a rencia y solidaridad para crear lazos entre la socie-dad y el Estado, entre el ciudadano y la política (PNUD,2 0 0 2 ) .

Esta enorme y compleja tarea demanda conducción y unliderazgo que le otorgue sentido estratégico, motivación parala convocatoria a los esfuerzos requeridos y fortalezca losprocesos de consensos. Son factores condicionantes de bue-nos resultados:

• La voluntad política y el discurso sustantivo del Presiden-te y el Gabinete Nacional a favor de la equidad, la integra-ción social y la educación de los más necesitados, como yase está realizando con temas polémicos y de difícil reso-lución (Suprema Corte de Justicia, impunidad y corrup-ción, deuda externa, privatizaciones, etcétera).

• El compromiso nacional con los Objetivos del Milenio,vinculados a la superación de la pobreza y a la educacióny disposición para realizar todos los actos conducentespara su cumplimiento.

• La actitud comprometida con la educación de parte delPresidente y sus Ministros frente a situaciones o accionesde envergadura que reflejen su priorización por los temaseducativos y su preocupación por la resolución de los pro-

Estrategias para superar las desigualdades y la fragmentación...

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blemas y el seguimiento y monitoreo en las metas que sedefinan para el Estado nacional.

• Una amplia convocatoria a los gobiernos provinciales ymunicipales para acordar, en los ámbitos institucionalesespecíficos, las metas a lograr en la superación de la po-breza y la generación de condiciones de educabilidad delos niños y adolescentes de sus respectivas jurisdicciones,además de los plazos y los recursos técnicos y financierosque resulten pertinentes.

• La capacidad de movilización de distintos sectores y acto-res sociales que están comprometidos por una educacióncon equidad e integración social.

• El impulso y el control del funcionamiento de procesos decoordinación y articulación interministerial e intersecto-riales de metas transversales vinculados a la superaciónde la pobreza y la integración social.

• Una solicitud de apoyo a los medios de comunicación y ala opinión pública en favor de los objetivos prioritarios deeducación con equidad y justicia, en especial para los sec-tores más vulnerables, y la difusión de los esfuerzos fa-miliares, comunitarios e institucionales en el sentido delograr mejorar la calidad de vida de las familias y los re-sultados de aprendizaje de sus hijos.

• Una convocatoria a la participación de la ciudadanía y delas organizaciones de la sociedad civil en el diseño, apo-yo y control social de los proyectos y acciones que se im-plementen para desarrollar capacidades personales, fami-liares y comunitarias.

A continuación se describen brevemente los principales pro-blemas y desafíos que implica la modificación de los patro-nes de desarrollo económico y social y su vinculación con laeducación.


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Política económica

Se constata la escasa capacidad del desempeño económicopara resolver los problemas sociales frente a los enormes de-safíos. En la década de los años ‘90 se produjo un crecimien-to ficticio, porque creció el consumo pero no la distribuciónde la riqueza, se produjo alta concentración de la riqueza, re-gresividad en la distribución y crecimiento de los indicadoresde pobreza y desocupación. La economía no se reduce a losaspectos macroeconómicos, son condición necesaria pero nosuficiente: debe incluir la generación de condiciones de desa-rrollo de capacidades empresariales, la innovación y la con-fianza en los mercados.

En la actualidad existen mejores perspectivas para laArgentina: buen desempeño inflacionario con estabilidad deprecios, superávit primario, generación de divisas con supe-rávit comercial por las exportaciones, avances en la negocia-ción de la deuda externa. El sistema macroeconómico hoy daun tiempo que hace dos años no se tenía. El desafío es apro-vechar este tiempo para provocar las transformaciones: ela-borar un programa de mediano plazo que incluya políticassociales activas, complementarias y de buena calidad hastaque se resuelva el tema del empleo, teniendo en cuenta que,sin cambios en la política fiscal y en la coparticipación de in-gresos, no habrá políticas universales sustentadas en eltiempo, superadas las etapas de la emergencia.

J. Willamson ha manifestado recientemente que con unpunto del PBI los países lograrán mejores resultados en la re-distribución de la riqueza que con 5 ó 6 años de crecimientoeconómico. Desde esta perspectiva, el desafío para la políticay la economía es cómo generar un modelo de organización dela producción que permita un crecimiento sustentable y dis-tribución de los ingresos. Es necesario realizar esfuerzos pa-ra el mediano y largo plazo, con mayores innovaciones del


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sector privado y la coordinación y presencia del Estado. Esuna ventana de oportunidades para la Argentina si desarro-lla un modelo de crecimiento que implique un mayor nivel deequidad en la distribución de la riqueza y del conjunto de losbienes sociales para estar en condiciones de implementar conéxito políticas integrales o sistémicas de equidad. Para ello esfundamental que la agenda social y la agenda educativa in-tegren las definiciones de la agenda económica

Política social

La legitimación de las políticas sociales ganada en democra-cia constituye una fortaleza y permite generar una relaciónvirtuosa entre democracia y políticas sociales activas y efica-ces que no pongan en riesgo la sustentabilidad entre lo eco-nómico y lo social, mejor aún, que establezcan espacios co-lectivos de negociación de las políticas para que no sea el Mi-nisterio de Hacienda y Economía solamente el que define suscondiciones, sin evaluar los costos sociales de una decisióneconómica. El propósito es incrementar el financiamiento delgasto social y provocar el debate tributario.

E n t re los desafíos del cambio en las políticas socialesestá la necesidad de superar la no correspondencia entre laspolíticas y la dinámica del cambio social, las cuales tienenuna velocidad mayor que las respuestas que se dan con elfinanciamiento, institucionalidad y gestión de los pro g r a-mas; la coexistencia de la pobreza tradicional con una nue-va pobreza asociada al trabajo, a los mercados y a la re d i s-tribución negativa; haber alcanzado mayores años de esco-laridad pero una calidad educativa que se redistribuye de-sigualmente; universalización de las expectativas y nuevasaspiraciones de los ciudadanos que exigen más y mejorp restaciones públicas como consecuencia de la masificaciónde las comunicaciones; pérdida de normas de convivencia


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en la familia y en la comunidad como consecuencia del au-mento de la violencia en las calles y en las familias y denuevos fenómenos de urbanización no planificados.

Las políticas sociales asumen un nuevo paradigma deldesarrollo, entendido como la expresión de las capacidades,libertades y autonomía de las personas. Esto trae cambios enla conceptualización de la pobreza: no se trata sólo de nece-sidades básicas insatisfechas sino de la ausencia de activosculturales, hecho que provoca una disminución de la capaci-dad para construir su propia subjetividad, el control de laspersonas sobre su propia vida, y la disposición para encararun proyecto individual o colectivo. De allí la importancia delmanejo social del riesgo preventivo para apoyar a la familia,de modo que se maneje mejor y que el Estado constituya unumbral de protección mínima que habilite su acceso a los ser-vicios y bienes públicos.

La política educativa

¿Cuál es el grado de autonomía relativa que tiene el sistemaeducativo en relación con los procesos socioeconómicos ge-nerales? ¿Es posible que la educación desempeñe una fun-ción integradora en el marco de un modelo social cada vezmás marginador? (Filmus, 2002). Estos interrogantes inter-pelan a la educación y a su relación con una nueva estrate-gia de desarrollo.

La política educativa aún no se percibe en forma sufi-ciente como estrategia de desarrollo social y económico. Sóloen la medida en que se instale como prioridad en la agendadel país y se la perciba en el conjunto social y político comoprerrequisito indispensable para el desarrollo y la integraciónsocial con equidad, ocupará centralidad y obtendrá la inver-sión necesaria (Comisión Resolución 572/02). Debe formarparte de una estrategia de desarrollo nacional.


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Su centralidad radica además en que es una condiciónbásica para la formación de sujetos autónomos, productivosy participativos, y también para el logro de una sociedad másequitativa, porque sin las competencias que habilitan a lossujetos para una inserción laboral exitosa quedarían exclui-dos, además de sufrir un debilitamiento en el ejercicio de laciudadanía y en el ejercicio pleno de sus derechos.

La política educativa enfrenta hoy escenarios más com-plejos de empobrecimiento y exclusión, crisis de integraciónsocial y debilitamiento de los lazos de la cohesión social, de-sestructuración de mecanismos de contención social y sole-dad en la construcción de su futuro. Existen desajustes ins-titucionales en la distribución de las responsabilidades entrelas distintas instituciones capaces de participar en el proceso(escuela y familia y organismos públicos). El sistema educa-tivo no logra dar una respuesta adecuada a las exigenciasque impone el nuevo escenario por su imposibilidad de ga-rantizar calidad y equidad. Es necesario un abordaje más in-tegral al problema del fracaso escolar que trascienda las fun-ciones propias del área y se articule con otras políticas secto-riales para encontrar soluciones. La política educativa tienesus límites y el problema se instala en el campo de la políti-ca social en su conjunto (Tedesco, 2002).

La coordinación de las políticas sociales para alcanzar mayores grados de educabilidad

El diseño de las políticas sociales

Para corregir los mecanismos desigualadores de nuestra es-tructura social injusta se requieren medidas de crecimientoeconómico y de distribución; además, se necesitan políticasde superación de la pobreza y de integración social que avan-


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cen en diseños y modalidades que operen sobre el origen delas desigualdades y las respuestas automáticas frente a la in-defensión y el riesgo.

El principal desafío en el diseño de las políticas socialesen la actualidad es construir un piso mínimo de garantía, uningreso ciudadano a través de la unificación de prestacionesque atiendan los derechos de las personas. La nueva dimen-sión de los derechos se ha convertido en la nueva demandasocial por mayor calidad, equidad y accesibilidad de los ser-vicios públicos para que haya verdadero ejercicio de los de-rechos a la educación, la salud, la justicia. No basta conenunciarlos, hay que ejercerlos. Se está construyendo unacuerdo entre el Gobierno y el Congreso Nacional sobre launiversalidad del ingreso, en el marco de la seguridad social,que relega el contingente de programas sociales de la décadapasada, lo cual genera un gran desafío a la gestión de las po-líticas sociales para el reemplazo de estos programas.

Son importantes los avances realizados por las políticassociales diseñadas en la década de los años ‘90:

• Salto cualitativo y cuantitativo en el gasto social y en lasáreas de mayor redistribución (educación, salud, alimen-tación).

• Innovaciones en institucionalidad social y programática,aunque todavía no logran permear la institucionalidadtradicional.

• Experiencias de coordinación en el sector público para ra-cionalizar y articular la proliferación de programas y lo-grar una integralidad mayor que sustituya una reformaintegral.

• Construcción de la gerencia social: profesionalización,tecnificación, sistemas de información, monitoreo y eva-luación, registro de beneficiarios, capacitación, registro deorganizaciones sociales. Se elevan las capacidades técni-


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cas aunque aún no se traducen en la capacidades de la so-ciedad civil para incidir en la gestión social.

• Descentralización de programas y acciones a unidadesadministrativas menores y a organizaciones, en el enten-dimiento de que es necesario redefinir qué y cuánto des-centralizar para no generar nuevas desigualdades.

• Participación de la sociedad civil en el diseño, control yfiscalización de las políticas sociales.

La gestión de las políticas sociales

La gestión social es un campo de conocimientos y prácticaspara disminuir desigualdades e incrementar ciudadanía y deproducción de herramientas, instrumentos y técnicas quepermitan conocer las distintas modalidades y característicasde la desigualdad social y proponer alternativas y estrategiaspara enfrentarlas por medio de políticas, programas y proyec-tos (Lobato, 2003).

Los problemas de la gestión social que hay que modifi-car para adecuarse a los nuevos diseños de las políticas so-ciales tienen que ver con la dificultad de coordinación de sec-tores y jurisdicciones, superposición de organismos y funcio-nes, dificultades para hacer más transparentes los procesosde asignación de recursos, superar la focalización como úni-ca modalidad de intervención porque restringe la posibilidadde actuar sobre la situación social de un modo más amplio,incorporando e integrando los esfuerzos de otras áreas públi-cas, dificultad de construir coaliciones políticas capaces deincorporar con fuerza las necesidades de los pobres en losámbitos de gestión pública.

El principal desafío de la gestión social es la unificaciónde prestaciones que respeten los derechos de las personas: elingreso ciudadano como un piso mínimo de garantía, deigualdad y equidad. En relación a la dimensión institucional,


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abarca la relación entre políticas económicas y políticas so-ciales, entre Estado y Sociedad Civil, fortalecer la capacidaddel Estado para gestionar las estrategias y acciones y darsustentabilidad a las nuevas políticas. En este contexto, nosólo es necesario tener visiones comunes sino la capacidadde generar respuestas comunes. A mayor pobreza y comple-jidad de abordaje social y educativo, mayor necesidad de re-cursos, de políticas integrales y de gestiones interministeria-les e intersectoriales.

El Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales

Fue creado en el ámbito de la Presidencia por el Decreto 357de febrero del 2002 y tiene por objeto constituir un ámbito deplanificación y coordinación de la política social nacional pa-ra mejorar la gestión de gobierno mediante la formulación depolíticas y la definición de cursos de acción coordinados e in-tegrales, optimizando la asignación de los recursos. Está in-tegrado por los ministros de Desarrollo Social, de Trabajo,Empleo y Seguridad Social, de Educación, Ciencia y Tecnolo-gía, de Salud y de Economía. Cuenta con un Secretario Eje-cutivo con rango de Secretario y la Secretaría General de laPresidencia aporta el apoyo administrativo y los recursos hu-manos necesarios para su funcionamiento. Su objetivos son:

Planificación y asignación de recursos:

• Establecer la planificación estratégica de políticas y pro-gramas sociales del Gobierno nacional, las estrategias deintervención y los compromisos por resultados.

• Establecer las políticas prioritarias para el corto plazo y lasdefiniciones estratégicas para el mediano y largo plazo,orientadas a abordar los principales problemas sociales.


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• Definir grupos, poblaciones y problemas prioritarios a seratendidos por los programas sociales.

• Consolidar las propuestas de presupuesto anual a la fina-lidad social e intervenir en la propuesta presentada porcada organismo del sector a los efectos de su compatibili-zación con las prioridades que se establezcan, definir cri-terios técnicos para la asignación a provincias y munici-pios y controlar el cumplimiento de las metas fijadas.

Gestión integral:

• Coordinar y articular la gestión de los organismos respon-sables de la política social nacional.

• Diseñar mecanismos de articulación entre los Programassociales que ejecuten distintas jurisdicciones nacionales,provinciales y municipales.

• Coordinar y planificar acciones de capacitación y desarro-llo y de difusión de las políticas sociales.

Control social, monitoreo y evaluación:

• Administrar y actualizar el Sistema Integrado Nacional deinformación social, monitoreo y evaluación de las políti-cas y programas sociales.

• Establecer mecanismos para asegurar el control social deluso de los fondos públicos sociales y la responsabilidad delos funcionarios en la rendición de cuentas a la sociedad.

Participación:

• Proponer políticas para promover la participación de lasorganizaciones no gubernamentales de la sociedad civil ydel sector privado en el desarrollo, fomento y auditoría delas políticas sociales.


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Integralidad de las políticas sociales:

¿Cómo se puede garantizar el mínimo de bienestar o equidadpara poder educar?

La oferta programática de las políticas sociales a nivelnacional está compuesta por múltiples programas que danlugar a una política social fragmentada, desarticulada y so-breespecializada que no concibe a la pobreza como una pro-blemática compleja que se manifiesta en múltiples condicio-nantes: desnutrición, dificultades de acceso al cuidado de lasalud y la educación, hábitat deficitario. El resultado de estaindividualización de los condicionantes de la pobreza es unapolítica social burocratizada, con bajo impacto y sin coordi-nación vertical entre las acciones que se ejecutan desde el Es-tado central.

Frente a este diagnóstico es necesario avanzar haciauna concepción integral de las políticas sociales que, mante-niendo las acciones destinadas a paliar las consecuencias dela pobreza, tienda a reconstruir los espacios básicos de socia-lización que se encuentran atravesando una profunda crisis:la familia, la escuela y el mercado de trabajo. Por otra parte,atender la integralidad de las políticas sociales significa, tam-bién, trabajar sobre la unificación y articulación de recursos,circuitos administrativos y gestiones compartidas y consis-tentes por tipo de prestación o beneficiario.

Del mismo modo, la atención a la masividad de algunosprogramas surgidos en el marco de la emergencia crítica enlos últimos años implica un eslabonamiento más eficiente, enespecial entre las prestaciones destinadas a la atención ali-mentaria, el cuidado de la salud, la retención escolar y el sub-sidio al ingreso. Reconducir la acción y las iniciativas del Es-tado nacional en políticas sociales, complementada por lasacciones de las provincias, los municipios y organizacionessociales, supone reconvertir los objetivos que surcan las ac-


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ciones de todas las iniciativas programáticas con vistas a unamayor coincidencia y a una perspectiva integral.

Políticas sociales a favor de la equidad y la igualdad

Para efectuar un abordaje más integral al problema del fraca-so escolar teniendo en cuenta que el sistema educativo no es-tá dando una respuesta adecuada a las exigencias que le im-pone el nuevo escenario de pobreza, exclusión y desintegra-ción social, es necesario superar los desajustes instituciona-les que existen en la distribución de las responsabilidadesentre las distintas instituciones capaces de participar en elproceso –escuela y familia y organismos públicos– y articularcon el campo de las políticas sociales en su conjunto para en-contrar soluciones. En tal sentido resulta conveniente anali-zar la oferta nacional de los principales planes y programassociales vigentes y observar las posibles acciones de articu-lación y coordinación que resultan necesarias para superarlos desajustes institucionales y definir la distribución de res-ponsabilidades y las metas a comprometer.

El Plan Integral de Promoción de la Familia y la Comunidad

Diseñado recientemente por el Ministerio de Desarrollo So-cial, atraviesa en forma transversal los otros dos pilares de lapolítica social: el Plan Nacional de Desar rollo Local y Eco -nomía Social, que brinda apoyo al ingreso de las familias ensituación de pobreza, asegurando un ingreso mínimo a fami-lias pobres e indigentes y promoviendo la inclusión socialmediante la participación en proyectos productivos locales y


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las acciones dirigidas a desarrollar capacidades para el traba-jo; y el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria , que ofre-ce a las familias que viven en situaciones socialmente desfa-vorables y de vulnerabilidad nutricional una estrategia inte-gral que comprende acciones de prevención, cuidado de lasalud y educación alimentaria, y acciones compensatorias dedistribución y producción de alimentos.

El Plan Integral de Promoción de la Familia y la Comu-nidad nace a partir del reconocimiento de que la significativaincidencia de la pobreza en la Argentina se presenta con al-tísimos niveles en niños, jóvenes y adultos mayores, peroafecta a la familia en su totalidad; de allí el papel protagóni-co que adquiere en la definición de abordaje de las políticassociales.

Apostar a la familia, a un desarrollo armónico e integralde sus miembros, proveer de posibilidades para potenciar sucohesión y su bienestar es un compromiso que asume el Go-bierno nacional, así como la provisión de alimentación dignay cotidiana, la prevención de situaciones de riesgo social, laequiparación de condiciones para un crecimiento psicofísicocontinuo, el mejoramiento del acceso a los bienes y serviciossociales como salud y educación y la compensación de lasdesigualdades.

Las estrategias de intervención conciben a la familia co-mo el ámbito primario para la integración social y el desarro-llo adecuado de las personas de acuerdo a la etapa de vidaque se encuentran transitando, y se efectivizan en accionesintegrales que promuevan el mejoramiento de la calidad devida y el pleno ejercicio de los derechos de todos los miem-bros del grupo familiar atendiendo a las necesidades propiasde cada grupo etáreo.

El Plan Integral de Promoción de la Familia y la Comu-nidad coordinará y promoverá los trabajos que se ejecutan através de distintas jurisdicciones y organismos nacionales


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cuyas acciones están encaminadas a proteger y acrecentar elcapital social y humano, y apoyar a aquellas familias y comu-nidades que presentan mayor riesgo de desintegración, vio-lencia, o que se encuentran en situaciones adversas y no tie-nen la capacidad para enfrentarlas. Se basa en dos ejes fun-damentales: el eje de la familia como lugar donde se constru-yen la subjetividad y los vínculos de pertenencia y de conten-ción afectiva, y como espacio que estimula el desarrollo inte-lectual y laboral; y el eje comunitario como el ámbito de iden-tidad, de afianzamiento de los derechos ciudadanos y de ex-presión de los valores de amistad y solidaridad.

El Ministerio de Desarrollo Social ha propuesto llevar acabo las intervenciones del siguiente modo:

• Un enfoque incrementalista que permita una implementa-ción ordenada del plan por etapas y dando cumplimientoa programas y acciones del Estado y la sociedad civil.

• Un enfoque federal a través de una gestión asociada, des-centralizada y participativa, en coordinación con las pro-vincias y los municipios.

• Una metodología articulada que permita la coordinaciónentre los responsables de programas y proyectos en eje-cución en el ámbito estatal en sus instancias nacional,provincial y local vinculados al tema abordado.

• Una metodología participativa que favorezca la inclusiónde los diferentes actores de la sociedad civil valorizandosus esfuerzos y el conocimiento social adquirido e impul-sándolos a través de un objetivo concertado.

El Programa Familias por la Inclusión Social

Denominado también Subprograma de Ingreso para el Desa-rrollo Humano (IDH), es un programa del Ministerio de De-


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sarrollo Social de la Nación que cuenta con financiamientodel Banco Interamericano de Desarrollo. El objetivo es pro-mover el desarrollo, la salud y la permanencia en el sistemaeducativo de los niños para la inclusión social de la familiaen situación de pobreza. Procura el acceso de los integrantesde las familias beneficiarias a los servicios de salud y educa-ción y la participación especial de las mujeres en actividadesde desarrollo de sus capacidades personales y comunitarias,ampliando oportunidades y capacidades a mujeres, niños,adolescentes y jóvenes.

El Programa tiene alcance nacional y realiza su inter-vención en los grandes conglomerados urbanos, en funciónde la cantidad de población que se encuentra por debajo dela línea de pobreza y a través de un censo (SISFAM) queidentifica a las potenciales familias y otorga transparencia ala selección. Tiene dos componentes:

• Ingreso para las familias: consiste en un subsidio mone-tario para las familias beneficiarias y está sujeto a contra-prestaciones familiares en salud (control bimestral) y eneducación (asistir y permanecer en el nivel preescolar y enla escuela según la edad).

• Gestión asociada: acompaña a las familias beneficiariasen el cumplimiento de las contraprestaciones de salud yeducación, promueve el afianzamiento de la organizaciónsocial, el crecimiento de las capacidades personales, fami-liares y comunitarias, el ejercicio del control social y unamejor utilización de los recursos con que cuenta la comu-nidad. Incluye cursos y talleres orientados a inserciónproductiva, roles comunitarios, ciudadanía y mujer, ges-tión asociada y gestión social.


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El Plan Materno Infantil

Es gestionado por el Ministerio de Salud y tiene por objetivo laatención de las embarazadas, madres, niños y adolescentes, demanera de alcanzar las metas propuestas en el Compro m i s oNacional a favor de la Madre y el Niño. Tiene varios subpro-gramas en ejecución: pro c reación responsable, lactancia ma-t e rna, control de enfermedades en menores de cinco años (dia-rreas e infecciones respiratorias), nutrición, salud del adoles-cente y desarrollo psicosocial. El subprograma Nutrición sep ropone vigilar el crecimiento y desarrollo de niños menore sde 6 años, valorar el estado nutricional de embarazadas y pre-venir el bajo peso al nacer, detectar precozmente los trastorn o sde nutrición e instrumentar acciones de rehabilitación tempra-na, implementar un sistema de vigilancia permanente del es-tado nutricional de la población bajo cobertura, difundir con-tenidos educativos referidos al control nutricional de embara-zadas y niños y pautas de educación alimentaria, re f o rz a n d ola promoción de la lactancia materna. Las provincias son lose f e c t o res directos de las acciones del Plan y están apoyadascon capacitación y asistencia técnica por el nivel nacional.

Últimamente se ha fusionado con el PROMIN, que fue-ra financiado con recursos internacionales, y procura dismi-nuir las tasas de morbi-mortalidad infantil y materna, pro-mover el desarrollo psicosocial de niños entre 2 y 5 años,mejorar la eficiencia y eficacia de los programas de comedo-res escolares y mejorar la infraestructura en el primer nivelde atención, comedores escolares y jardines de niños de 2 a14 años de hogares pobres.

Programa Social Nutricional (PROSONU)

Fue transferido a las provincias como fondos coparticipadoscon afectación específica por la Ley 24.092/92 en el marco de


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las políticas de Reforma del Estado y Descentralización. ElComponente Nutrición tiene como objetivos: reforzar la ali-mentación que el niño recibe en su hogar, mejorando su ni-vel nutricional, aportar alimentos que compensen las defi-ciencias de la zona, favorecer el crecimiento y desarrollo deniños de 2 a 14 años de hogares pobres, crear nuevos hábi-tos alimentarios, incorporando a la dieta alimentos nutritivosalternativos y promover la educación alimentaria.

El Componente de Promoción Social promueve la parti-cipación de la población, el fortalecimiento de las organiza-ciones comunitarias a fin de organizar y mantener comedo-res escolares, generar acciones complementarias para los co-medores, tales como el cultivo de huertas y la instalación degranjas escolares, comunitarias y familiares y contribuir almejoramiento del rendimiento escolar y a la disminución delos índices de deserción escolar y ausentismo.

Programa Social Comunitario (POSOCO)

Transferida a las provincias como fondos coparticipados conafectación específica por la Ley 24.049/92, tiene como obje-tivo atender las necesidades alimentarias, sanitarias, asis-tenciales y habitacionales de los sectores sociales más caren-ciados del país con fomento de la promoción, la solidaridad yla participación comunitaria. Estas necesidades serán atendi-das mediante planes y programas destinados a cubrirlas–que definen las provincias y aprueba la Nación– y su formu-lación deberá promover e incentivar el desarrollo de los valo-res de solidaridad y cooperación, el sentido del trabajo, lareinserción productiva de las familias y la participación acti-va de las organizaciones intermedias.

Por tratarse de fondos coparticipados con afectación espe-cífica, los recursos de estos dos programas constituyen la basedel financiamiento de las políticas sociales en las pro v i n c i a s .


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Políticas educativas a favor de la equidad y de mayores grados de educabilidad

En el punto anterior se analizaron los principales planes yprogramas diseñados y gestionados como políticas socialesen su conjunto, en el marco de una concepción que entiendela cuestión educativa como un elemento constitutivo de lacuestión social sobre las que recae parte de las responsabili-dades en la generación de condiciones de educabilidad. Co-rresponde ahora analizar los principales desafíos que enfren-ta el sistema educativo.

La responsabilidad del Estado nacional

El punto de partida de la acción gubernamental debe ser lac o rrección de las desigualdades al interior del Sistema Edu-cativo, que se acentuaron con la transferencia de los serv i-cios educativos a las provincias con criterio fiscalista, dadoque genera desigualdad en las inversiones y asignación delos recursos, en la conformación de los equipos técnicos,dada la discontinuidad de los recursos por los ajustes fisca-les y achicamiento del Estado, y por las consecuentes dife-rencias en la implementación de la Ley Federal de Educa-ción. Se profundiza la segmentación social en el marco def u e rtes exclusiones de grupos sociales que pro v o c a ron desi-gualdades educativas: distintos niveles de inversión poralumno, diferencias en los rendimientos educativos y en lastasas de eficiencia (promoción, repitencia, abandono, so-b reedad). Se atiende a la demanda más que a las necesida-des de determinados grupos sociales: más demanda paraeducación superior que para educación básica y puja distri-butiva por los bienes educativos.

Desde el sistema educativo se han intentado respuestaspara modificar este modelo de estructuración. Las reformas


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educativas realizadas durante los años ‘90 estuvieron regi-das por los imperativos de calidad y equidad y no dejaron deconsiderar la complejidad del contexto del que provienen susalumnos, orientando muchas de sus acciones a reducir lacreciente brecha que los separa de la escuela. Los programascompensatorios, en especial el Plan Social Educativo, consti-tuyeron la principal política de equidad en el campo educati-vo y pusieron énfasis en aspectos endógenos al sistema edu-cativo, principalmente en aquellos de índole material,infraestructura, equipamiento y material didáctico de los es-tablecimientos orientados a ampliar la oferta y recomponerlas condiciones de trabajo del aula. Fueron acompañados porotras reformas como el estímulo de proyectos de nivel local,cambios curriculares, nuevas propuestas pedagógicas y acti-vidades de formación y capacitación docente.

¿Cuál fue el impacto de estas reformas en la situacióneducativa? A pesar de la ausencia de evaluaciones sistemá-ticas, se constata la cobertura casi universal en primario y unsignificativo aumento de la escolarización en los niveles ini-cial y medio; pero también el convencimiento de que se estállegando a un techo en la capacidad de expansión de los sis-temas educativos si no se hace una profunda revisión de laspolíticas vigentes (López, 2002). Como resultados negativosse señalan las deudas con los resultados, las diferencias y lasegmentación que se expresan en las tasas de repetición,abandono y deserción escolar, y bajos resultados en las prue-bas nacionales.

La ampliación de la oferta educativa o la implementa-ción de ciertas reformas en la gestión pueden tener un granimpacto en un proceso de expansión de la cobertura. Pero enuna mayor cobertura de la demanda se deben realizar mayo-res esfuerzos e inversiones para continuar hacia la plena es-colarización y captar a los adolescentes que hoy quedan fue-ra del sistema porque ello implica neutralizar los obstáculos


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estructurales y los efectos de la exclusión, de la marginalidady de la desintegración social. Es la tarea más dura y no sepuede responsabilizar solamente a la educación.

Una política económica de crecimiento y distribuciónjunto a políticas sociales activas trabajando articuladamentecon los problemas de las familias, los cuales, dada la difícilsituación que atraviesan, no están en condiciones de cumplircon la responsabilidad que les corresponde frente a la educa-ción de sus hijos, podrán generar condiciones de educabili-dad, entendidas como el mínimo de equidad e integración so-cial necesarios para poder educar a más del 60% de la pobla-ción escolar de los sectores pobres que hoy padecen los efec-tos de la crisis, pero en especial de los adolescentes que noestudian ni trabajan.

Al sistema educativo le corresponde superar las dificul-tades para dar respuestas adecuadas mediante el desarrollo depolíticas educativas que hagan un abordaje más integral delp roblema del fracaso escolar de las poblaciones más pobre s ,a rticulando la educación con las estrategias de desarrollo eco-nómico y de superación de la pobreza. El diálogo entre las au-toridades nacionales de los sectores sociales y de la educa-ción, incluyendo a los responsables de la conducción econó-mica y financiera del país, es una poderosa combinación pararomper el círculo vicioso de la pobreza. Si bien la educación noes el único factor que las determina, sino que es parte de unconjunto de ellos, no hay duda que es una palanca para supe-rarla, en especial cuando se formulan y se ejecutan políticaseducacionales vinculadas a las sociales y económicas.

Por otra parte, es necesario poner en la agenda educati-va la necesidad de fortalecer un Estado inteligente, altamen-te capacitado, con más recursos financieros, políticas clarasde calidad y equidad, que superen en importancia al Plan So-cial Educativo, porque así lo demanda la crisis actual, y queregule y controle el funcionamiento del sistema educativo, no


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necesariamente que ejecute, sino que promueva más expe-riencias de descentralización, abriendo el abanico de distin-tas modalidades de gestión, con apertura a la sociedad.

La responsabilidad de las escuelas

La búsqueda de respuestas eficaces a los problemas deaprendizaje se encamina a desarrollar escuelas inclusivas eintegradoras en las que todos los alumnos aprendan deacuerdo a sus condiciones personales, pero con oportunida-des de trabajo en grupo, que integra a diferentes tipos dealumnos, al mismo tiempo que proporciona una educaciónmás personalizada y flexible a las diferentes necesidades. Enestas escuelas es posible atender a alumnos con dificultadesde aprendizaje y pueden convertirse en centros de apoyo pa-ra la comunidad.

La equidad será lograda en las escuelas si se consiguetener éxito en ofrecer a todos un nivel básico común de es-colaridad, con calidad, a partir de las desigualdades económi-cas y sociales, lo cual implica la necesidad de estimular mo-delos diferenciados y flexibles de organización escolar quedesarrollen formas propias de interactuar en su medio social,así como una capacidad de gestión pedagógica para cumplircon la tarea de enseñar a todos.

Las escuelas no pueden atender la diferenciación sociala partir de instancias centralizadas de normatividad y plani-ficación. Requieren fuertes mecanismos de compensación fi-nanciera y técnica a fin de que no se produzcan efectos re-gresivos, que les destinen recursos adicionales de orden ma-terial, humano y de asistencia técnica, responsabilidad y po-der de decisión y las condiciones para que puedan asumirlos,además de los mecanismos de evaluación de los resultados,en el marco de un modelo institucional diseñado para escue-las con mayor autonomía pedagógica, financiera y organiza-


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tiva. Hay consenso en que debe haber una oferta socialmen-te justa sin las cuales las escuelas no pueden funcionar, quedebería asegurárseles a todas.

La simple observación de la rutina escolar revela quecasi toda la vida de la institución está organizada desde fue-ra de ella; es restringido o inexistente el espacio para las de-cisiones de la escuela sobre sus objetivos, formas de organi-zación y gestión, sobre el modelo pedagógico y sobre suequipo de trabajo (salario, admisión, permisos). Las estrate-gias que las escuelas adoptan, la combinación peculiar quecada una efectúe de sus recursos financieros, el material hu-mano, el espacio y el tiempo disponibles para enseñar cons-tituyen de hecho su identidad.

Por otra parte, es necesario considerar la dimensión lo-cal de las escuelas como ámbito privilegiado de intervenciónpara contrarrestar los efectos nocivos de los paquetes, los or-denamientos externos, la visión homogénea de realidades lo-cales y escolares muy dispares que generan aumento de lasdesigualdades sociales. Es necesario acompañar estos proce-sos con formas compatibles de financiamiento que conduz-can no sólo a la racionalización en el uso de los recursos, si-no a un aumento significativo del volumen de recursos des-tinados a las actividades de enseñanza. Es posible descentra-lizar más recursos para que los administren las escuelas: do-centes especiales, recursos didácticos, equipamiento, realiza-dos gradualmente, con sistemas de autoevaluación y controly con incentivos.

Todas las experiencias de autonomía han revelado queno sólo se trata de un problema técnico, sino que abarcacomponentes políticos muy fuertes: es un programa de go-bierno que requiere de la disposición de aquellos que tienenel poder político de la toma de decisiones o de la formaciónde la opinión pública dentro y fuera del aparato estatal.

No se realiza en este trabajo el análisis de las políticas


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y acciones compensatorias en el país orientadas a prevenir larepitencia y el abandono dado que existen aportes recientesde destacados especialistas en el tema que describen el esta-do del arte sobre esta problemática (Feijoó y López, entreotros).

Propuesta de estrategias concretas

Primera estrategia:

Recomendar a la conducción política nacional el análisis ypuesta en marcha de un gesto político trascendente, acordecon la gravedad de la emergencia social y económica que vi-ve el país, y que produzca un fuerte impacto en el mejora-miento de las condiciones de vida de la población, en espe-cial de los niños, adolescentes y jóvenes en situación de po-breza. El contenido de esta acción política debería ser la dis-tribución del 1% del PBI con medidas para el corto y media-no plazo que se inscriban en el marco de los compromisos in-ternacionales de Educación para Todos y los Objetivos delMilenio.

Segunda estrategia :

Realizar esfuerzos progresivos de gestión para optimizar lacapacidad de articulación y coordinación de las políticas pú-blicas vinculadas a la superación de la pobreza, el desarrollode un modelo productivo basado en la distribución de los in-gresos, que permitan construir visiones comunes y respues-tas comunes y un abordaje más integral del problema del fra-caso escolar de las poblaciones más pobres. El ámbito insti-tucionalizado para el diálogo entre las autoridades naciona-les de los sectores sociales y de la educación, incluyendo los


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responsables de la conducción económica y financiera delpaís, es el Consejo Nacional de Coordinación de Políticas So-ciales, el cual deberá asumir un firme compromiso públicopara expresar en acciones y resultados la voluntad política dealcanzar metas vinculadas a:

• Incremento significativo de la inversión social destinadaal mejoramiento de la equidad y calidad educativa y la su-peración de la pobreza, la exclusión y la desintegraciónsocial.

• Construcción de agendas conjuntas priorizadas.• Elaboración de planes estratégicos integrados con metas a

cumplir.• Diseño de estrategias de intervención integradas y efi-

c a c e s .• Descentralización de recursos a las provincias y a las es-

cuelas con criterio de reparación de desigualdades.

Tercera estrategia :

Organización de un Seminario Taller para la construcción deuna Agenda de Acción Conjunta a partir del análisis de losPlanes de Acción Sectoriales promovido por el Consejo Nacio-nal de Coordinación de Políticas Sociales. Para ello se podrásolicitar el apoyo técnico de las agencias locales del InstitutoInternacional de Planeamiento de la Educación, UNESCO, ydel Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo.

Cuarta estrategia:

Generar las condiciones políticas, financieras, técnicas y ad-ministrativas para el acuerdo de un Nuevo Pacto EducativoNacional que permita dar cumplimiento a los componenteseducativos de la Agenda de Acción Conjunta y promueva la


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movilización social de todos los sectores y actores compro-metidos con una educación de calidad para todos. Este granacuerdo político y sectorial, que debería realizarse en el 2004con las jurisdicciones, los gremios, el sector académico, la so-ciedad civil, el sector empresarial y los medios de comunica-ción, puede ser un escenario propicio para la puesta en mar-cha de una medida de excepción como es la declaración de laemergencia educativa de los más pobres, implementando ac-ciones especiales de todo índole, más importantes que el PlanSocial Educativo por la crítica situación provocada por la po-breza y la desocupación, que implique liberar a las escuelasde normas rígidas y estimular la innovación en el diseño eimplmentación de distintos modelos de intervención educati-va. Esta opción política puede ser una nueva oportunidad pa-ra reforzar el liderazgo del Ministerio Nacional en la correc-ción de las desigualdades estructurales, de financiamiento yapoyo a las jurisdicciones y entre las escuelas para que todasalcancen los mínimos educativos de calidad y equidad.


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Tucumán: del “Edén de América” al infierno de la desnutrición

María Clotilde Yapur

Introducción

El sistema educativo argentino inicia el milenio sumido enuna grave crisis cuyos rasgos más sobresalientes son lafragmentación y la desigualdad. La otrora república educa-da, con altos niveles de incorporación de niños y jóvenes enlas escuelas, con elevados porcentajes de alfabetizados asícomo con una importante pro p o rción de jóvenes en educa-ción universitaria, fue perdiendo relevancia. La caída se ma-nifiesta en una pluralidad de sistemas educativos, en algu-nos casos, suerte de conglomerados de instituciones con unad i rección de escasa o nula visibilidad. Los indicadores derendimiento obtenidos en operativos nacionales de evalua-ción muestran una inadmisible discrepancia de logros entreniños y jóvenes de edades y escolaridad semejantes. A ellose agrega una creciente pérdida de legitimidad de la educa-ción en la sociedad.

Algunos pedagogos1, gremialistas2, docentes y políticosadjudican la intensidad de la crisis a la transformación delsistema educativo ocurrido en los años ‘90, emblemática-mente asignada a la Ley Federal de Educación sancionada en1993, al período de gobierno nacional de diez años de Carlos

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1 Vior, Susana. “Falta un plan educativo global”. En Le Monde diplomatique, “el

dipló”. Año V, No. 59, mayo 2004. 2 CTERA. Documento Final del II Congreso Educativo Nacional de CTERA, “Uncamino contra la exclusión”. 1999.

Menem y a la fuerte influencia de los organismos internacio-nales de financiamiento.

La ponderación de los datos e informaciones existentes,así como los análisis críticos de la educación argentina a co-mienzos del siglo XXI, superan los límites de este trabajo. Sup ropósito principal es elaborar estrategias de acción destinadasa enfrentar el problema de la desigualdad y la fragmentaciónexistentes en el sistema educativo argentino. Como se enunciaen el título, el trabajo está centrado en la Provincia de Tu c u m á n .El orden de exposición es el siguiente. En primer lugar se haceun re c o rrido sucinto de los contextos económicos, sociales, po-líticos y culturales de la educación provincial. En segundo tér-mino se presenta un somero diagnóstico del sistema educativotucumano, con particular re f e rencia al rendimiento y a las polí-ticas educativas de la década. A partir de dicho diagnóstico sef o rmula el problema a tratar: la desigualdad y la fragmentacióneducativas. Ambas se focalizan principalmente en dos gru p o sd i f e rentes de niños y jóvenes tucumanos: los excluidos del sis-tema educativo y aquellos cuya educación está devaluada, porun lado, por la deserción y la repitencia y, por el otro, por su ba-ja calidad. En un tercer momento se relatan cinco singulares ca-sos, dos de exclusión y pobreza y tres de éxitos educativos, to-dos de resonancia pública. Éstos se resignifican a la luz del con-texto previamente descrito. Finalmente, se enuncian algunasestrategias para enfrentar el problema considerado.

1. Contextos de la desigualdad y de la fragmentacióneducativas

La Provincia de Tucumán se sitúa en el noroeste argentino(NOA) a casi 1300 km de la Ciudad de Buenos Aires. Es laprovincia argentina más pequeña en territorio, 22.524 km2,la población actual es de 1.336.664 habitantes y al mismotiempo es la más densamente poblada, 59 habitantes por


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km2 3. El 43% de su territorio está ocupado por montañas,por lo que la población se concentra en el resto con predomi-nio desde la capital hacia el sur. Como muchos de los estadosprovinciales, la mitad de la población vive en su Capital y enmunicipios aledaños, el Gran San Miguel de Tucumán, don-de residen 600.000 personas.

Ayer: el Edén

En el siglo XIX, Sarmiento llamó a Tucumán, el Edén deAmérica, quizás impactado por su exuberante naturaleza,por la pujanza del inicio de la primera agroindustria del país,por su carácter de nexo entre el sur y el norte de la Argenti-na. La ciudad capital, San Miguel de Tucumán, cuna de la In-dependencia declarada el 9 de Julio de 1816, desde el sigloXVIII aparece en la crónica y la interpretación históricas co-mo el centro político, económico y cultural más importantedel noroeste argentino4. En el Siglo XX esta ciudad se cono-ció como el “Jardín de la República”, quizás porque la prima-vera hace estallar las flores, y los colores de lapachos y jaca-randaes enceguecen a visitantes y locales.

La industria azucarera significa para Tucumán la insta-lación del capitalismo y de la urbanización temprana, al mis-mo tiempo que genera un intercambio comercial intenso ypromueve la sindicalización de los obreros vinculados conesa industria. En 1904 se produce la primera huelga azuca-rera importante, un poco antes de que la escultora tucumanaLola Mora produjera e instalara la Estatua de la Libertad5 enla Plaza Independencia de la capital.


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3 INDEC, Censo Nacional de Población y Vivienda 2001.4 Parolo, M. P. (2003). Estructura socio-ocupacional y sectores populares en Tu -

cumán. Primera mitad del Siglo XIX. Tesis Doctoral. Inédita.5 Rosenzvaig, E. (1991). La espalda de la libertad. Tucumán, Universidad Na-cional de Tucumán.

Tucumán es, durante casi todo el siglo XX, la capitalcultural del NOA. Juan B. Terán, uno de los más conspicuosrepresentantes de la oligarquía azucarera, promueve la crea-ción de la Universidad del Tucumán, cuya sesión inauguraltuvo lugar en 1914. La universidad –nacida provincial y na-cionalizada en 1921– se caracteriza por su vocación funda-cional comprometida con la modernidad, por la investigacióncientífica centrada en los problemas de la región y por la ex-tensión de la educación a toda la sociedad. Hacia finales dela década de los años ‘40, la Universidad Nacional de Tucu-mán (UNT) atrae a los jóvenes del NOA y de países latinoa-mericanos (Bolivia y Perú principalmente) y sus cuadros do-centes se alimentan con la inmigración española, francesa,italiana y alemana. La elite tucumana presenta dos rasgosimportantes: su clase de origen es la oligarquía azucarera olos comerciantes enriquecidos, por una parte, a lo que se su-ma su formación cultural liberal y afrancesada. El desarrollodel teatro, la música, la plástica y la literatura lograron con-formar una identidad visible y la ciudad va convirtiéndose enun espacio de convergencia.

La educación primaria se difunde desde los comienzosdel siglo XX y alcanza altas tasas de escolarización en losaños ‘40, producto de la iniciativa provincial y de la gestiónnacional. El Consejo Provincial de Educación tiene su perío-do de esplendor en las décadas de los años ‘50 y ‘60, duran-te las cuales el sistema educativo primario se moderniza. Sedesarrolla la educación inicial a partir de la instalación de Jar-dines de Infantes concebidos con enfoques pioneros para laépoca. Asimismo, se crean las primeras escuelas entoncesllamadas diferenciales y también el Gabinete Psicopedagógi-co y de Estudios Sociales como un apoyo técnico centraliza-do para el conjunto de las escuelas. En los años ‘60 nace elInstituto de Perfeccionamiento Docente y se sanciona, en1967, La Ley 3470, Estatuto del Docente.


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La naturaleza pródiga, el crecimiento poblacional y laurbanización, vinculados con el desarrollo de la industriaazucarera; el comercio, la presencia de la universidad y lasactividades culturales dan lugar a un amplio movimiento deproducción y distribución simbólica. La escolaridad primariaextendida (aunque con problemas de deserción, repitencia ysobreedad) juega un papel relevante en este escenario. El pa-norama descrito hace pensar a los tucumanos que tienen to-do para ser felices. Pero no es así. En 1966 con el cierre dediez ingenios azucareros, en el comienzo de la dictadura deOnganía, Tucumán pierde población y su importancia comocentro del NOA comienza lentamente a declinar. No obstan-te, durante las décadas de los años ‘60 y comienzos de la del‘70 es escenario de una intensa movilización política que seclausura brutal y abruptamente en 1975, un año antes delgolpe de Estado de 1976. El viejo autoritarismo oligárquico,así como la rebelión y la radicalización social, política e ideo-lógica, darán lugar a un nuevo perfil autoritario, a la pasivi-dad ciudadana y a las ilusiones de que un liderazgo fuerte (ycasi mítico) será su salvación.

Hoy: El infierno (1991-2002)

La trama del infierno6:

Desempleo, indigencia, pobreza. A comienzos de 1991, la yadecadente industria azucarera es desregulada, lo que traeaparejado una desocupación creciente. Las actividades citrí-colas, si bien importantes económicamente, no alcanzan a


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6 La descripción del contexto económico social y educativo de la provincia sehace en base al Informe de Llinás, P. (2003). Provincia de Tucumán (versiónpreliminar). Proyecto: “Las provincias educativas. Estudio comparado sobre elEstado, el poder y la educación en las 24 provincias argentinas”. Buenos Aires,CIPPEC.

ocupar la mano de obra sobrante de la industria azucarera.“En relación con la participación sectorial del producto brutointerno, el sector terciario es altamente preponderante: untercio está destinado al comercio, la administración pública yel servicio doméstico, mientras el 27,5% corresponde al sec-tor secundario y sólo un 8% al primario”7.

Las faltas de oportunidades laborales en el sector se-cundario, la escasa calificación de la mano de obra empleadaen el sector de servicios, la migración del campo a las ciuda-des, hacen de Tucumán una de las provincias peor posiciona-das del país, ubicada obviamente en la desfavorecida regióndel NOA.

En el Informe de Llinás citado se consignan los Indicesde Desarrollo Humano (IDH) y de Desarrollo Humano Am-pliado (IDHA)8. Conforme con estos índices, los valores sonmás bajos respecto de la media del país: IDH, 0,76/0,78 eIDHA, 0,40/0,48 respectivamente.

En 2002, la tasa de desempleo es alta y similar a la me-dia nacional (18%), en cuyo análisis se combinan la crisisnacional de 2001-2 y el desempleo propio de la provincia.“Tucumán es uno de los cinco conglomerados con mayoresproblemas de desocupación. A este dato se suma la informa-


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7 Llinás, P. Op.cit. p. 11.8 El IDH se propone medir algunas de las dimensiones esenciales del desarro-llo humano... busca reflejar características estructurales y de largo plazo del de-sarrollo. Los indicadores utilizados son: 1) Longevidad: esperanza de vida al na-cer, 2) Nivel educacional, que combina la tasa de alfabetización de adultos(ponderación de dos tercios) y la tasa bruta de matriculación combinada prima-ria, secundaria y terciaria (ponderación de un tercio), 3) Nivel de Vida: PBI percápita. El IDH es un valor que varía entre 0 y 1. En el IDHA se añade a la me-dición de longevidad, la tasa de mortalidad infantil por causas reducibles; al ni-vel educación la tasa de sobreedad en la escuela primaria y el índice de calidadeducativa (resultado de los Operativos Nacionales de Evaluación), y al están-dar de vida se sumaron las tasas de empleo y de desempleo. El objetivo delIDHA es captar tanto las variaciones coyunturales como la calidad de los indi-cadores base del IDH. Ibidem.

lidad y precariedad de los empleos, que totaliza un 36% de lapoblación económicamente activa con problemas laborales(desocupación y subocupación)”9. En 2003, el número dehabitantes bajo la línea de la pobreza se acerca al 70%, de loscuales el 30% son indigentes.

Desde 1987, el Estado provincial opta por una estrate-gia financiera alternativa para paliar el gasto público: la emi-sión de bonos de cancelación de deudas (BOCADE), una es-trategia coyuntural que al comienzo resulta una forma eficazpara resolver los problemas de salarios de los empleados pú-blicos. Pero luego, durante un largo proceso de tres lustros,la estrategia deviene perversa: al mismo tiempo que implicarecursos económicos devaluados, la canasta familiar en Tu-cumán es una de las más onerosas del país, con lo cual la po-breza tiende a acentuarse. El rescate de los BOCADES se pro-duce en 2003 como efecto del auxilio económico de la Nacióny de la presión del Fondo Monetario Internacional para con-cluir con las cuasi monedas10.

La caída económica y social de los sectores medios, laruptura de lazos sociales, así como la creciente exclusión de lapoblación de los servicios mínimos que se instalan alre d e d o rde la capital y de las ciudades más pobladas, tienen import a n-tes consecuencias en la salud y la educación. A comienzos dela década de los años ‘90 se instalan los comedores escolare s ,como una estrategia para mitigar la pobreza. En 1992, el 88%de las escuelas primarias públicas disponen de alguna varian-te alimentaria (copa de leche y/o suplemento nutricional). Amedida que aumentan las condiciones críticas, los comedore sse multiplican, pero su funcionamiento es irre g u l a r, a causade las huelgas docentes o porque simplemente se interru m p e


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9 Ibidem, p. 12.10 Aguaysol, M. (2003). “Chau bonos”. En Anuario 2003. La Gaceta , diciembrede 2003.

el servicio durante el período de v a c a c i o n e s1 1. La irrupción enla prensa nacional e internacional de las fotos de niños muer-tos por desnutrición en 2002 es la consecuencia de un Esta-do en proceso de descomposición estru c t u r a l .

Los indicadores educativos más inclusivos del cuadrogeneral de la provincia son el analfabetismo y el presupues-to destinado al sector. El 1990, la tasa de analfabetos es de5,45% y al final de la década dicha tasa es de 3,95%: en am-bas mediciones el valor es superior a la media nacional; enconsecuencia, “la jurisdicción es una de las cuatro provinciasque menos han disminuido la proporción de analfabetos eneste lapso”12.

Con respecto a los recursos financieros destinados aeducación, la situación de Tucumán no difiere mucho del res-to de las provincias. En efecto, el gasto educativo con rela-ción al gasto público total está por debajo de la media nacio-nal. Entre 1991 y 2000 los porcentajes aumentan del 22,3%al 27,4% en el primer lustro de la década, para luego dismi-nuir alrededor de 26,4% y 26,7% entre 1997 y 2000. Losporcentajes del país son respectivamente, en 1991, del24,3% al 30,9% en 2000, el incremento es progresivo, excep-to en 1995, que es de 27,7%, y en 1997, 28,5%. Similar re-lación guarda el gasto por alumno: en Tucumán en 2000 es$920 mientras que en el país es de $1.160. Estas diferenciasse agravan cuando se analiza el destino del gasto. Las ero-gaciones corrientes y sueldos consumen el 96% durante ladécada, alcanzando el 99% en 1992 y el 100% en 1991. Laserogaciones de capital son “casi insignificantes”13.


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11 “170.000 niños dejaron de comer”, en La Gaceta, 2/1/03. La nota alude al he-cho que desde el 15 de diciembre de 2003 dejan de funcionar los comedoresescolares con el inicio de las vacaciones. 12 Llinás, P. Ibidem.13 Ibidem, p. 44–52.

El presupuesto educativo tiene efecto directo sobre lasremuneraciones docentes: los maestros y profesores tucuma-nos tienen los salarios más bajos del país. En el Informe deLlinás se observa que si bien el maestro de grado está mal re-munerado, los directivos de escuelas primarias superan lamedia nacional. En el informe del IIPE-UNESCO de 2001 seestablece que el 25% de los maestros primarios del NOA seencuentran bajo la línea de la pobreza.14

2. El sistema educativo tucumano

El sistema educativo tucumano es uno de los cinco más gran-des de las provincias argentinas: alberga más de 351.333alumnos que son atendidos mediante 21.538 cargos docen-tes y 132.053 horas cátedra. El cuadro de la página siguien-te es una transcripción del “Cuadro 5, Dimensiones del siste-ma educativo provincial, año 2000”, del Informe de Llinás ci-tado precedentemente.


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14 IIPE-UNESCO-Buenos Aires. Los docentes argentinos. Resultados de unaencuesta nacional sobre la situación y cultura de los docentes. 2001.Documento disponible en: http://www.iipe-buenosaires.org.ar

http://www.iipe-buenosaires.org.ar


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Descripción del sistema educativo: Tucumán – Año 2.000

Público Privado2000 % 2000 %

Establecimientos 1.312 1.129 86,1 183 13,9Todos los tipos Alumnos 351.333 267.577 76,2 83.756 23,8de Educación Cargos Docentes 21.538 17.311 80,4 4.227 19,6

Hs. Cátedra * 132.053 76.476 57,9 55.577 42,1

Establecimientos 893 718 80,4 175 19,6Unidades Educativas 1.971 1.461 74,1 510 25,9

Total Alumnos 333.187 253.483 76,1 79.704 23,9Cargos Docentes 20.069 16.018 79,8 4.051 20,2Hs. Cátedra * 124.475 71.652 57,6 52.823 42,4

Unidades Educativas 664 546 82,2 1.181 7,8Inicial Alumnos 35.761 28.140 78,7 7.621 21,3

Cargos Docentes 1.623 1.251 77,1 372 22,9Hs. Cátedra * 9 9 100 0 0

Unidades Educativas 744 626 84,1 118 15,9EGB 1 y 2 Alumnos 192.360 162.797 84,6 29.563 15,4/primario Cargos Docentes 14.887 12.552 84,3 2.335 15,7

Hs. Cátedra * 304 247 81,3 57 18,8

Unidades Educativas 300 189 63 111 37Alumnos 28.746 17.604 61,2 11.142 38,8

EGB 3 Cargos Docentes 165 42 25,5 123 74,5Hs. Cátedra * 28.505 16.261 57 12.244 43

Unidades Educativas 192 79 41,1 113 58,9Polimodal / Alumnos 61.355 37.122 60,5 24.233 39,5Secundario Cargos Docentes 3.023 1.980 65,5 1.043 34,5

Hs. Cátedra * 76.790 44.235 57,6 32.555 42,4

Unidades Educativas 71 21 29,6 50 70,4Superior no Alumnos 14.965 7.820 52,3 7.145 47,7Universitario Cargos Docentes 371 193 52 178 48

Hs. Cátedra * 18.867 10.900 57,8 7.967 42,2

* Incluye las designaciones denominadas módulos convertidas en horas cátedra en una relación 1:1,5

El Cuadro muestra algunos rasgos dominantes del sistemaeducativo tucumano:

1) Los niveles inicial y primario o EGB1 y 2 están atendidosen el 80% y más, por la gestión pública. Es el ciclo conso-lidado frente a la precariedad de los restantes. Esto se ex-plica por el desarrollo que tiene a lo largo del siglo XX laeducación obligatoria. La mayor concentración de maes-tros se encuentra en este nivel y su gremio convoca el ma-yor número de afiliados (50% del total de los maestros deeducación inicial y primaria), a la vez que presenta el ma-yor poder y ejerce presión en la dinámica política del sis-tema educativo.

2) Una hipótesis sujeta a contrastación sostendría que loss e rvicios educativos tucumanos no constituyen un siste-ma, en el sentido corriente del término, sino un conglo-merado de instituciones cuyo núcleo central es la escue-la primaria a la que se han ido agregando los otros nive-les. Tanto es así, que en el discurso político pedagógico y,p robablemente en la subjetividad de los conductore s ,p redomina la re p resentación de que el sistema e s la es-cuela primaria.

3) Una segunda hipótesis daría cuenta de que la conducciónpolítica desde mediados del siglo XX deja a la iniciativaprivada y al gobierno nacional la formación de la escuelade enseñanza media y secundaria: educación vocacional ypara el ingreso a la universidad, es decir, resigna su par-ticipación en la formación de las elites. Téngase presenteque al momento de la transferencia de los servicios edu-cativos nacionales a la provincia en 1992, sólo existe unasola escuela secundaria de gestión provincial, el resto delos establecimientos son escuelas privadas y nacionales.La transferencia significa un agregado descomunal a estesistema educativo provincial centrado en la primaria.


347

4) En cuanto a la EGB3 conviene aclarar que en 2000 sólolas escuelas de gestión privada planifican la implantacióndel tercer ciclo. Unas pocas escuelas públicas reacomodansus plantas docentes y su infraestructura, a los efectos deconcretar lo establecido por la LFE, resultado del trabajosolidario y cooperativo entre docentes, alumnos y padres.La falta de previsión de la conducción educativa y la agu-dización de la crisis nacional impiden la universalizacióndel tercer ciclo. (El análisis de este problema se realizamás adelante.)

5 ) El número de establecimientos se encuentra entre los ma-y o res de las jurisdicciones argentinas, pero es necesario re-lacionar esta cifra con el número promedio de alumnos porestablecimiento. Según Llinás, entre 1996–2000 crece eln ú m e ro de alumnos, de establecimientos y de la re l a c i ó nalumnos/establecimiento. En su análisis, la inform a c i ó ncualitativa da cuenta de que la distribución de los alumnoses desigual. Mientras que en las escuelas públicas prima-rias rurales, las aulas están casi despobladas, en las escue-las urbanas se produce una sobrepoblación. Esto se agudi-za cuando se comparan escuelas públicas y privadas: 268alumnos por establecimiento público y 458 por estableci-miento privado. La desigualdad puede interpretarse comouna creciente desconfianza en la educación pública, por loque los padres optan por la privada y, consecuentemente,una transferencia de estudiantes a las escuelas privadas.

El acceso a la educación está fuertemente condicionado enlos niveles inicial y primario por las condiciones socioeconó-micas y culturales de las familias. En el estudio “Estrategiassistémicas de atención a la deserción, la repitencia y la so-breedad en escuelas de contextos desfavorecidos”15, se com-


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15 OEA – MECT. Estrategias sistémicas de atención a la deserción, la repiten-

prueba que en el nivel inicial (jardines de 3 y 4 años), el in-greso es mayor cuanto mayores son los ingresos familiares.Desde los 6 a 14 años, la incorporación es masiva, varía en-tre 99% y 100% según los quintiles más bajo y más alto. Ladisparidad aparece nuevamente a partir de los 14 años enadelante. En dicho estudio se comprueba la incidencia signi-ficativa de la pobreza en las tasas de repitencia, abandono ysobreedad en EGB 1 y 2, en tanto no es significativa en EGB3y Polimodal. Estos resultados son importantes a la hora dedefinir políticas compensatorias, pues los factores endógenosy exógenos juegan de modo diferencial en cada caso.

Rendimiento

El indicador considerado son los resultados obtenidos en losOperativos Nacionales de Evaluación de la Calidad Educativa(ONE). A diez años de los ONE se comprueba que los resul-tados en Lengua y Matemática son más bajos con relación ala media nacional16. Desde 1996 al 2000, los valores en Len-gua (6º grado, final de EGB2) se sitúan entre 49 (1996) y 58(2000), siempre por debajo de la media nacional (58,2 y 61,6respectivamente). En Matemática los valores son más bajosque en Lengua, entre 39,3 y 54,6 respectivamente; la medianacional para los mismos años es de 50,6 y 57,9. En el 5ºaño (secundario tradicional) o 3º año (final del nivelPolimodal), los resultados son mejores, pero igualmente ba-jos en cuanto a la media nacional y superiores a la media delNOA. Lengua: varía entre 52,4 y 57,6; Matemática entre 46,6y 59,6; los puntajes medios nacionales son 60,3 y 59,1 paraLengua y 57,4 y 61,3 para Matemática.


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cia y la sobreedad en escuelas de contextos desfavorecidos. Un balance de losaños ‘90 en la Argentina. Buenos Aires, s/f.16 Dirección Nacional de Evaluación. MECT.

Los resultados presentados permiten algunas primerasreflexiones con respecto a la desigualdad y fragmentacióneducativas. Los puntajes más bajos se sitúan en la escolari-dad primaria (EGB1 y 2), en el nivel donde mayor es la inci-dencia de los factores exógenos (ingreso y cultura familiar),resultados que se explicarían por dos circunstancias. La pri-mera concierne a la no universalización de la educación ini-cial, que teóricamente facilitaría un ingreso más igualitario ala escolaridad primaria; y la segunda tiene que ver con facto-res endógenos, principalmente con las huelgas docentes quese producen recurrentemente desde 1996 hasta 2000. No soncasuales los resultados del ONE de 2000, único año en quese alcanzaron los 180 días de clase.

Tiempo escolar continuo y rendimiento están directa-mente relacionados. La educación formal supone un tiempoestable de permanencia en la escuela, se trata de procesos ylogros de largo plazo. Si durante esos procesos tienen lugarinterrupciones frecuentes, la falta de continuidad implica fra-casos. En la adquisición de algunos aprendizajes los tiemposperdidos en la escuela son irrecuperables.

Finalmente, cabe considerar la relación resultados enlos ONEs y los datos de promoción. De hecho, estos bajos re-sultados relativizan los datos obtenidos en materia de pro-moción, pues en los años 1996-1999 la promoción es auto-mática y no hay períodos suplementarios de clases. De modoque la promoción no significa aprendizaje del grado promo-vido. Sería necesario llevar a cabo investigaciones específi-cas, más profundas, para determinar el grado de logro efec-tivo de los alumnos.

Las políticas educativas

En el caso tucumano se verifica aquello de que una política es“no tener política”. En párrafos anteriores se menciona la de-


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satención presupuestaria, los bajos salarios de los docentes degrado, los bajos rendimientos, en un contexto de crisis estru c-tural en la cual el desempleo, la exclusión y la pauperizaciónson los parámetros relevantes. Este cuadro se comprende me-jor a la luz de una lectura política de la década.

Con el retorno de la democracia, desde 1983 a 2003, to-dos los gobiernos son peronistas, incluida la intervención fe-deral, de 1991, de Julio César Aráoz, también peronista, conexcepción del período 1995-1999 durante el cual gobierna elPartido Fuerza Republicana, cuyo líder y gobernador es An-tonio Domingo Bussi, ex gobernador de Tucumán durante elterrorismo de Estado, 1976-77. En la década de los años’90,los gobernadores son Ramón Ortega (1991-95), Antonio Do-mingo Bussi (1995-99) y Julio Miranda (1999-2000). A pe-sar de ser distinto el signo político, en el sector educativo lasdiferencias son más de estilo que de políticas u estrategias.

El Partido Justicialista Tucumano (PJ) se caracteriza porun tipo de gestión tradicional, basada sobre las estrategiasdel caudillismo y sobre las prácticas habituales de clientelis-mo y de utilización de los recursos del Estado como mediosde campaña política. La renovación del PJ no llega a modifi-car la concepción y práctica de los cargos ejecutivos.

Los rasgos políticos de la educación de los años ‘90 son lossiguientes:

1) El sistema educativo tucumano es un conglomerado deinstituciones que se han ido agregando a partir de dostendencias: el clientelismo, esto es, crear escuelas comopromesas de campañas políticas, y la dependencia del Es-tado nacional.

2 ) La década de los años ‘90 está signada por la transform a-ción del sistema educativo nacional a través de tres leyesfundamentales: Ley de Tr a n s f e rencia de los servicios edu-


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cativos nacionales a la jurisdicción provincial y las Leyes,Federal de Educación Nº 24.195 y de Educación Superior,Nº 24.521, sancionadas respectivamente en 1993 y 1995. La Ley de Educación de la provincia de 1 9 8 91 7 reitera vie-jos principios de la educación de comienzos del siglo XX yallí puede verificarse la lógica de la agregación de nuevosciclos, como la educación media y superior, sin re p l a n t e a rel sistema educativo en su conjunto. En 1994 se re f o rm ala Constitución Provincial, pero el articulado re p roduce lasintenciones y la estructura de la vieja Constitución Nacio-nal de 1860, con el agregado de la enseñanza religiosa ac a rgo del Estado provincial en la educación pública.

3) El proceso de transferencia y la LFE produjo una rupturade las prácticas convencionales, agravadas por la inexis-tencia de un plexo normativo. Quizás, la amplia, dinámi-ca y novedosa reforma educativa de los años ‘90 consu-me todas las energías educativas del gobierno de Ortega,centrado en dos ejes: el armado del sistema, y las relacio-nes con el gobierno educativo nacional. Respondiendo alprimer eje, los esfuerzos se dedican a incorporar a los es-tablecimientos y a los docentes transferidos en materia desalarios, y a luchar por alguna normalización básica, co-mo los concursos docentes y de directores, vicedirectoresy supervisores. Para abonar la hipótesis de la agregación,por ejemplo, rigen simultáneamente dos Estatutos del Do-cente, el nacional y el provincial. A partir del segundo ejese trata de cumplir con los compromisos con el gobiernonacional, a través de la implementación de los megapro-gramas pedagógicos, asistenciales y de infraestructura. Elmodo de gestión basado en proyectos es una práctica no-


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17 La Ley Nº 5.996 se sanciona el 14 de noviembre de 1989 y se publica en elBoletín Oficial el 8 de enero de 1990. Su vigencia es muy breve, pues a los seismeses se produce la intervención federal de la provincia.

vedosa, para la cual el sistema no estaba preparado, tan-to en lo que concierne a la disponibilidad de sistemas deinformación confiables, como hasta en la toma de decisio-nes. Un signo del gobierno de Ortega es la permanenciadel equipo de conducción durante todo el período.

4) A partir del gobierno de Bussi, las conducciones cambianen algunos casos vertiginosamente. Es así como en el pri-mer año de su gestión se suceden tres secretarios de Es-tado en Cultura y Educación y seis fueron los titulares deEducación entre 1995-99, lo que arroja un promedio deocho meses de gestión. En el gobierno de Miranda, losministros son cuatro para todo el período, el promedio esnueve meses de gestión de cada uno. La falta de continui-dad es síntoma de la escasez de políticas y, en consecuen-cia, aumenta la fragilidad y la fragmentación del sistemaeducativo.

Los factores de poder en la educación tucumana . En elInforme de Llinás citado se hace una profunda descripcióndel mapa del poder en la educación provincial. Llinás identi-fica tres polos: el Estado provincial, la Iglesia Católica y elgremio que nuclea al 50% de los docentes primarios, la Agre-miación Tucumana de Educadores Provinciales, ATEP.

El Estado provincial, como se ha descrito pre c e d e n t e-mente, carece de los instrumentos legales y en general se vadebilitando a lo largo de la década. En primer lugar, los re-cursos destinados a educación disminuyen, tanto en canti-dad como en la distribución de las erogaciones, los bajos sa-larios de los maestros de grado y de los pro f e s o res y la au-sencia absoluta de planificación y previsión. Todo ello haceque las conducciones políticas estén más preocupadas porevitar las huelgas que por implementar políticas de desarro-llo educativo. En realidad, las acciones llevadas a cabo du-rante la década son todas resultado de los megapro y e c t o s


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nacionales: Plan Social Educativo (1993-99), Programas deAcciones Compensatorias en Educación, Programa de Refor-mas e Inversiones en el Sector Educativo, PRISE, Red Fede-ral de Formación Docente Continua, entre otros. El rol de-sempeñado por el Estado provincial se reduce más a la re c e p-ción de los fondos y a la aplicación de los programas, que ala implantación de políticas genuinas. La ausencia de políti-cas debilita también al Estado provincial a la hora de re g u l a ry negociar estrategias y recursos con los otros factores dep o d e r.

La Iglesia Católica controla una parte importante de losColegios, especialmente los secundarios, hasta la década delos años ‘80. En su mayoría los colegios reciben subsidiosp rovinciales y nacionales mediante la Ex SNEP (Servicio Na-cional de Educación Privada, transferidos en 1992). A part i rde los años ‘80 se crean los llamados colegios privados noconfesionales. La oferta de educación media y superior nouniversitaria privada supera en número de establecimientos ala oferta estatal. La educación privada, a través del CONSU-DEC y del Consejo de Rectores de Educación Privada, imponenal o a la director/a de Educación Privada en la estructura de laS e c retaría de Estado de Educación o del Ministerio de Educa-ción. Este sector estuvo altamente interesado en la aplicaciónde la LFE y trabaja sistemáticamente en sus instituciones a lahora de los ONE.

El gremio mayoritario, ATEP, ejerce hasta 2003 el podervinculado con la educación inicial y primaria. Salvo en el go-bierno de Ortega (incluida la intervención federal) impone altitular de la Dirección de Nivel. El gremio lucha por las mejo-ras salariales de sus afiliados mediante medidas de fuerza.Desde el retorno a la democracia, las huelgas docentes sonfrecuentes. La percepción del sistema está reducida a los do-centes de educación inicial y primaria. Su oposición a la im-plementación de la LFE es sistemática, se trata de una oposi-


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ción corporativa, y se concentra en la defensa del 7º grado acargo de maestros primarios. El poder de ATEP llegó a su clí-max durante el gobierno de Miranda, a quien logra imponerno sólo los funcionarios del sector, sino también la modifica-ción de la estructura del sistema educativo establecida en laLFE. En 2000, la inminente instalación de la EGB3 convierteal sistema educativo en un verdadero campo de batalla. Lli-nás sostiene que en ese momento se produce una alianza en-tre el gobernador, de origen sindical, y el gremio. El conflic-to conduce al Decreto 390 de febrero de 2001, por el cual seestablecen, prácticamente18, tres sistemas de EGB3: un pri-mer sistema organizado por los privados que aplican la LFE;un segundo, constituido por unos pocos establecimientos es-tatales (Escuelas Normales, Colegio Nacional, y otras escue-las provinciales) que también aplican la LFE, y un tercerocompuesto por el resto del sistema que continúa con la es-tructura de escuela primaria (llamada básica en el Decretomencionado) de siete grados, escuela secundaria y educaciónsuperior no universitaria. El Decreto 390 da lugar a un ma-yor grado de conflictividad y en la escena aparecen otros ac-tores: los padres de alumnos de la EGB3.

A partir de este somero diagnóstico, los problemas decobertura, eficiencia, desarticulación, fragmentación y desi-gualdad del sistema educativo tucumano son evidentes. Laformulación de estrategias para enfrentar la desigualdad su-pone, en primer lugar, un Estado que se haga cargo, activa yproactivamente, de la educación como un derecho de todoslos ciudadanos; acto seguido, es necesario que el sistemafuncione, esto es, requiere regularidad en el desarrollo de lasactividades escolares y, finalmente, se hace imprescindiblebuscar un consenso duradero en materia normativa.


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18 Delgado, R. “La hora de los padres”. Anuario 2003. La Gaceta,Tucumán, di-ciembre de 2003. p. 48-49.

Prioritariamente deberían atenderse tres tipos de frag-mentaciones y sus desigualdades consecuentes. En primertérmino, disminuir la fragmentación institucional entre losdiversos componentes del sistema educativo, en particular, elaseguramiento del acceso a la educación inicial y la mejoradel rendimiento en materia de deserción, repitencia y sobree-dad en escuelas de contextos empobrecidos, así como en loslogros de aprendizaje. En segundo orden, superar la frag-mentación socioeducativa, producida por la existencia de lastres modalidades de EGB sostenidas por el Decreto Nº 390.Esto es trabajar por la implantación de la LFE y asegurar lacobertura para los adolescentes de 11 a 15 años, dado quelas tasas de incorporación son bajas. En tercer lugar, mejorarlos problemas de circulación y uso de conocimientos. La es-cuela tucumana, en su inmensa mayoría, está vacía de con-tenidos, se ha convertido en lugar de alimentación y conten-ción, en desmedro de lugar de socialización y ciudadanía. Ennumerosas declaraciones públicas y privadas los docentesnaturalizan el hecho de que los chicos concurran a la escue-la sólo por el comedor escolar.

En el momento de discutir y formular políticas de desa-rrollo educacional y de compensación será necesario identifi-car a los grupos destinatarios. A partir de esta presentación,son dos los grandes grupos de niños y jóvenes tucumanosque no gozan de los beneficios de la escolaridad, es decir, losexcluidos y devaluados.

3. Pequeñas historias a propósito de los sujetos y la desigualdad

Fotografías de niños desnutridos que recorren el mundo y re-miten a Ruanda se asocian con Tucumán. Dos de las histo-rias que se reseñan a continuación constituyeron noticia, porel dramatismo que presentan en materia de pobreza e indi-


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gencia. También se incluyen tres pequeñas historias que ex-presan éxitos educativos.

Una niña se desmaya de hambr e. Barbarita es uno de losocho hijos de una familia de indigentes. La niña tiene 10años, concurre a una escuela pública de la periferia de SanMiguel de Tucumán. En 2002 fue entrevistada en un progra-ma de difusión nacional19 y durante la entrevista se desma-yó por falta de alimentación. La prensa televisiva nacional“descubre” que en Tucumán se están muriendo mensual-mente 14 niños por desnutrición20. La solidaridad nacional einternacional acude inmediatamente. El gobierno nacional sehace presente a través de programas de asistencia social y deayuda a los padres. El gobierno provincial le provee de em-pleo a su padre. En noviembre de 2003, la niña vuelve a serinternada a causa de la desnutrición.

Un niño muere. En junio de 2003, Lucas21 tiene tres años ymuere a causa de una bronconeumonía. Es un desnutrido, sumadre tiene 17 años y es también desnutrida y analfabeta. Elcaso tiene resonancia por cuanto inmediatamente médicos,ministro de Salud y especialistas opinan sobre el caso. Labronconeumonía causa la muerte de niños nutridos y desnu-tridos. La desnutrición aumenta las probabilidades de muer-te. El niño y sus hermanos reciben alimentación y medicinasen el Centro de Atención Primaria de Salud (CAPS) de su ba-rrio. Sin embargo, la desnutrición hace estragos, en parteporque la madre no utiliza adecuadamente las raciones ali-mentarias, en parte porque no cuida a sus hijos. Se resalta lafalta de educación. Un artículo periodístico titula: “El analfa-


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19 Programa Día D, conducido por Jorge Lanata.20 Yapur, F. “El hambre en Tucumán 1983-2002. Donde nada cambió”. En Pági -

na 12, p. 2 y 3. 01/12/02. 21 Diario La Gaceta.

betismo mata a Lucas”. Está claro que, en el caso de Lucas,el analfabetismo no es la causal de muerte, en todo caso lasvariables son numerosas: entre ellas, las culturales. En estesentido, es relevante tener en cuenta que, al mismo tiempo,la legislatura tucumana debate la adhesión provincial a laLey Nacional de Salud Reproductiva sin lograr su sanción porfuertes presiones de la Iglesia Católica.

La escuela tuerce el destino. Manuel, el cartonerito . Ma-nuel C. es un púber de 13 años, abanderado de una escuelaprimaria pública de la capital. Salta a la prensa porque ganapremios en las olimpíadas provinciales y luego el nacional deMatemática. El niño es uno de los hermanos de una familiade desocupados que sobrevive por la recolección de cartones.Va a la escuela y al atardecer recorre la ciudad con su fami-lia recogiendo papeles y cartones que luego venden para sureciclado. En los relatos sobresale la actitud positiva de lamadre hacia la escuela, la ayuda de los maestros a este niñoque estudia y aprende, así como también sus hábitos de lim-pieza y de orden promovidos por su progenitora. La solidari-dad para con Manuel y su escuela son inmediatas. Una es-cuela privada que ofrece EGB3 otorga una beca a Manuel pa-ra que estudie hasta concluir el ciclo Polimodal.

Adolescentes haciendo ciencia . Trece chicos de la EscuelaNormal de San Miguel de Tucumán, escuela pública queatiende a más de 3000 alumnos, eligen prepararse durante elcontraturno con el propósito de participar en las Olimpíadasde Química. Los asisten estudiantes del Profesorado de Quí-mica de la UNT, cuyos profesores lo son también de la Escue-la Normal. El grupo gana las olimpíadas provinciales. Obtie-ne dos medallas de oro, tres de plata, el mayor puntaje ymenciones en las Olimpíadas Nacionales.


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M a d r es y padres: una lucha por la igualdad educativa .En febre ro de 2002, el gobernador de Tucumán aprueba elD e c reto Nº 390 por el cual las escuelas públicas tucumanascontinúan con la vieja estructura del sistema educativo, entanto las escuelas privadas deberán ajustarse a la estru c t u-ra de la LFE. El campo de batalla es la EGB3. Los padres deniños de escuelas públicas que habían trabajado solidaria-mente para la implementación de la EGB3 comienzan unabatalla judicial. El gobierno aduce la escasez pre s u p u e s t a r i ay de infraestructura para la implementación de ese ciclo entodo el sistema educativo provincial. La presión de un gre-mio docente para la conservación del 7º grado de la escuelaprimaria es muy intensa y prácticamente impone el mencio-nado decreto. El poder del gremio encaja con la extraccióng remial del gobern a d o r, entonces el conflicto adquiere ribe-tes corporativos. Las apelaciones se suceden en cada instan-cia judicial. En agosto de 2003, la Corte Suprema de Justiciade la Nación sentencia la obligatoriedad del Estado pro v i n-cial de implementar la EGB3 en toda la provincia. Esta his-toria constituye el primer caso de judicialización del dere c h oa la educación o b l i g a t o r i a2 2.

Algunas lecturas de las pequeñas historias . La lógica de lagestión estatal es de emergencia. La implementación de pro-gramas sociales es la intervención puntual. A cada necesi-


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22 Otro caso menos resonante en la opinión publica concerniente a la judiciali-zación del derecho a la educación (y su calidad) ocurrió en diciembre de 1999.En ese mes, se produce el examen de ingreso a la Facultad de Medicina de laUNT. Los inscriptos son alrededor de 1.200 y los exámenes versan sobre loscontenidos del secundario en Física, Biología, Química y Lengua. El número deingresantes varía entre 250 y 400. Desde 1989, los exámenes en la Facultad deMedicina ocasionan gran número de quejas, demandas, análisis exhaustivos delas pruebas. Un padre hizo una presentación judicial al gobernador Miranda,pues su hija era abanderada de una escuela pública y su desempeño en el exa-men fue malo, no le permitió ingresar a esa Facultad. Se desconoce el procesode la presentación.

dad, su satisfacción inmediata: al hambre, la bolsa con ali-mentos, a la enfermedad, las medicinas. Las historias deBarbarita y Lucas muestran hasta qué punto las políticasasistenciales de compensación tienen un límite estructural alno anclar en la naturaleza psicosocial de los grupos en ries-go. También muestran los límites del voluntarismo, porcuanto la falta de trabajo, la pasividad en la búsqueda de re-cursos y en la solución de problemas están más allá de lo quela escuela puede hacer por ellos. La madre de Lucas es pobre,desnutrida y analfabeta; recoge los alimentos, concurre alcentro de atención primaria de salud, CAPS, de su barrio, pe-ro no sabe cómo administrar alimentos y medicinas. No cam-bia, asimismo, sus hábitos con respecto al cuidado de sus hi-jos y, en consecuencia, se anulan los efectos benéficos de losplanes sociales. Por otra parte, lo probable es que los herma-nos de Lucas no vayan a la escuela y compartan la calle co-mo cientos de niños explotados que viven de la mendicidad.Para este conjunto de madres y niños quizás lo más impor-tante sea que la escuela vaya a ellos mediante acciones y pro-gramas multidisciplinarios que articulen salud, bienestar so-cial, educación y cultura. Los “círculos de lectura”, “las ma-dres narradoras” y grupos afines llevan los bienes simbóli-cos a los “pobres” con el supuesto de que la lectura modificaal lector, tanto en su subjetividad como en su contacto e in-terpretación del mundo; de manera tal que ese lector sea ca-paz de producir nuevos textos.

La escuela y la ciudadanía. El deterioro de las condicio-nes materiales y simbólicas de vida en “la periferia de la pe-riferia” echa por tierra los principios de igualdad de derechosy de igualdad de oportunidades, de la modernidad. El Decre-to Nº 390 que formaliza la fragmentación de la EGB3 en tér-minos de circuitos diferenciados para “pudientes” y “margi-nales”, naturaliza pavorosamente las desigualdades sociales,indica un grado de fractura inédita en la educación argentina


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y cuestiona los ideales de la escuela común, gratuita, gradua-da y laica de la Ley 1420. En palabras del Ministro de Edu-cación, Ciencia y Tecnología, Daniel Filmus, el desafío de es-ta época es cumplir el mandato perdido de la modernidad delsiglo XIX e ingresar a la sociedad del conocimiento del sigloXXI. Quizás es lo inédito de la actual situación argentina. Lospadres peleando por la EGB3 para sus hijos evidencian unescenario con nuevos actores, con capacidad de movilización,de protesta y de propuestas.

Numerosos autores contemporáneos del campo de lasciencias políticas expresan los límites del concepto formal deciudadanía, al reconocer que el supuesto de los seres huma-nos “iguales ante la ley” garantiza derechos y obligaciones,pero no reconoce las diferencias económicas, sociales, cultu-rales y políticas que interpelan la igualdad.

La denominada ciudadanía moderna no sólo amplía loscontenidos canónicos de la lecto-escritura, del dominio de lasoperaciones matemáticas y de la formación de una identidadcultural, sino que incorpora conocimientos y saberes científi-cos, tecnológicos y éticos. La nueva ciudadanía, gestada bajola sombra del postestructuralismo y de la posmodern i d a d ,alude a los sujetos que deben asumirse como ciudadanos enel interior de las prácticas sociales históricamente situadas.En este sentido, los padres de la pequeña historia asumen unp rotagonismo que sacude la modorra provinciana y anunciaquizás otros tiempos, tiempos en los que “necesitamos ser ca-paces de leer críticamente las narrativas que ya nos están l e-y e n d o ”2 3. Desde luego, un Estado ausente no puede compro-meterse con la formación de una ciudadanía activa y crítica.

Las historias de Manuel y los chicos de Química devuel-ven a la escena el papel del conocimiento, del “deseo” de


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23 McLaren, P. (1997). Pedagogía crítica y cultura depredadora. Buenos Aires,Paidós.

aprender, en cuya transmisión y construcción los docentesjuegan un rol importante. Sin caer en el voluntarismo peda-gógico, se rescatan las dimensiones éticas y epistémicas de laeducación, pues ni Matemática ni Química pueden aprender-se sin mediaciones. Desde luego, en la escuela de Manuel yen la Escuela Normal hay un desplazamiento del “lugar delcomedor escolar” hacia el espacio de la producción simbóli-ca. Las historias enseñan la centralidad de las prácticas, elcompromiso con el contenido que ellas encierran. Algunosestudios cualitativos muestran esta dinámica a partir de laconsideración de la subjetividad de los docentes al mismotiempo que resitúan el valor de conocimientos y de saberes.Por otra parte, los estudios cualitativos de los docentes enáreas desfavorecidas también muestran lo contrario: la impo-sibilidad de que los docentes puedan paliar las desigualdadessociales, frente a lo cual se naturalizan las diferencias y losmaestros se “corren” del lugar de la transmisión al lugar dela compasión. En suma, una estrategia vinculada con lareinstalación de la cuestión educativa en la sociedad pareceser una alternativa válida para enfrentar las desigualdades.

4. Superando las desigualdades (Estrategias de acción)

Supuesto 1. El funcionamiento normal del sistema educati -v o. Esto significa que, mínimamente, el Estado debe asegu-rar los salarios docentes en tiempo y forma. La continuidades una condición necesaria para cualquier empre n d i m i e n t ode cambio.Supuesto 2: La visibilidad del Estado mediante la instalacióndel discurso educativo en la sociedad. La centralidad del Es-tado: actividad y proactividad para enfrentar las desigualda-des. Esto significa pensar las políticas educativas como polí-ticas a mediano y largo plazos.


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1. Para enfrentar la fragmentación institucional:

1.1. Cambio en la gestión estatal de megaproyectos y proyec-tos focalizados:

• Ámbito nacional : los proyectos de la década de los años‘90 mostraron las posibilidades de acciones basadas enevaluaciones/investigaciones y toma de decisiones, su li-mitación fue la concepción exclusivamente técnica de losagentes o sujetos pedagógicos en tanto “aplicadores” deestrategias y redactores de informes. En el ámbito nacio-nal, el apoyo a las acciones para enfrentar la exclusión yla marginalidad debieran ser lo suficientemente abiertascomo para comprender la naturaleza psicosocial e históri-ca de los grupos-meta.

• Ámbito provincial: el mejoramiento de los sistemas de in-formación a los efectos de diagnosticar y diseñar proyec-tos basados en las necesidades de escuelas y comunida-des. Las intervenciones de expertos y consultores debenanclarse en las jurisdicciones, y al mismo tiempo los fun-cionarios provinciales deben mejorar su capacidad de ges-tión y de negociación.

• Núcleo temático: las demandas son inmensas y los recur-sos escasos; por ello, definir los núcleos temáticos depen-de de las necesidades del grupo-meta. A la luz del diag-nóstico realizado, los núcleos temáticos y de intervencióndeberían precisarse en torno a los problemas de conoci-mientos, de competencias lingüísticas, cognitivas, socia-les, culturales y políticas.

1.2. Áreas prioritarias:

• Atención universal de los jardines de 4 y 5 años mediantedos modalidades: en la escuela y en espacios comunitarios.


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• Promoción de la educación especial a los efectos de aten-der necesidades derivadas de la exclusión social: efectosneurológicos de la desnutrición, carencias socioafectivas,disminuciones cognitivas y lingüísticas, entre otras.

• Mejora de la calidad de los aprendizajes de la educacióngeneral básica así como del crecimiento de los alumnospara acceder, permanecer y egresar del ciclo Polimodal.

2. Para enfrentar la fragmentación socioeducativa:

• Sanción de la Ley de Educación de la Provincia para tratarde dar un marco general a la política. La Ley de Educaciónp rovincial no sólo debe constituir una adecuación a la LFE,sino incluir las peculiaridades de la situación tucumanaestableciendo como prioridad la inclusión y la justicia ade-más de las acciones compensadoras o de equidad.

• Construcción de consensos políticos en materia curricular,organización escolar y modalidades de enseñanza yaprendizaje.

3. Para enfrentar la desigualdad en la distribución y usode los conocimientos:

• Impulso a la investigación educativa centrada en las au-las y en las escuelas. En la provincia se dispone de pocosestudios relativos a las condiciones de vida de docentes,alumnos y padres, así como de sus posibilidades efectivasde aprender y producir cambios.

• Perfeccionamiento de los docentes para comprender y ac-tuar en escenarios de pobreza.

• Atención a la subjetividad de los actores (alumnos, do-centes y padres) en tanto vinculan el mundo interno y lasrepresentaciones con la realidad social atravesada por lahistoria.


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Las líneas de acción presentadas constituyen un ejercicio pa-ra enfrentar la fragmentación y las desigualdades educativasen la provincia de Tucumán. Deben considerarse como enun-ciados que requieren estudios y previsiones más precisas.Algunas pequeñas historias muestran que es posible cambiarel rumbo de la rutina, la pasividad y la desilusión. Otras his-torias nos muestran las limitaciones estructurales de las ac-ciones focalizadas que prescinden de los contextos subjetivosy culturales de los destinatarios, puesto que, en definitiva,muestran los límites del asistencialismo.

Parafraseando a Boaventura de Sousa Santos, “en unasociedad desencantada, la educación tendrá un papel modes-to pero importante en el reencantamiento de la vida colectivasin lo cual el futuro no es apetecible, aunque sí viable”24. Yesto no es poca cosa.


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24 Sousa Santos, B. (1998). De la mano de Alicia. Lo social y lo político en la

postmodernidad. Bogotá, Siglo del Hombre Editores, Ediciones Uniandes, p.281.

Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación

El Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación fue creado porla UNESCO en París, en 1963 con el propósito de fortalecer las capacida-des nacionales de los Estados Miembros de la UNESCO en el campo de laplanificación y la gestión educativas.

El IIPE contribuye al desarrollo de la educación en todo el mundo, di-fundiendo los conocimientos y formando a los especialistas en este cam-po. Su misión es la de promover el desarrollo de competencias en mate-ria de definición e implementación de estrategias de cambio educativo.

La creación de su primera sede regional en Buenos Aires, en abril de1997, se fundamenta en las especificidades de la situación latinoameri-cana y, particularmente, en el interés despertado por el proceso de trans-formación educativa que están llevando a cabo la mayoría de los paísesde la región.

Visite el sitio Web del IIPE - UNESCO Sede Regional BuenosAires para acceder a información actualizada sobre nuestrasactividades de formación, investigación, asistencias técnica,así como también a publicaciones y documentos referidos adistintos aspectos de la planificación y la gestión educativas.

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Miembros del Consejo de Administración del IIPE

Presidenta:Dato'Asiah bt. Abu Samah (Malasia)Directora, Lang Education, Kuala Lumpur, Malasia.

Miembros designados:Pekka Ar oDirector, División del Desarrollo de Competencias, Oficina Internacional del Trabajo (OIT), Ginebra, Suiza.Josef M. RitzenVice-Presidente, Red de Desarrollo Humano (HDN), Banco Mundial,Washington D.C., EEUU.Carlos FortínSecretario General Adjunto, Conferencia de las Naciones Unidas sobreComercio y Desarrollo (CNUCED), Ginebra, Suiza.Edgar OrtegónDirector, División de Proyectos y Programación de inversiones, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica ySocial (ILPES), Santiago, Chile.

Miembros elegidos:José Joaquín Brunner (Chile)Director, Programa de Educación, Fundación Chile, Santiago, Chile.Klaus Hüfner (Alemania)Profesor, Universidad Libre de Berlín, Berlín, Alemania.Zeineb Faïza Kefi (Túnez)Embajadora extraordinaria y plenipotenciaria de Túnez en Francia,Delegada permanente de Túnez ante la UNESCOPhilippe Mehaut (Francia)Director adjunto, Centro de Estudios y de Investigaciones sobre lasCalificaciones, (CEIC), Marsella, FranciaTeboho Moja (Sudáfrica)Profesora de Educación Superior, Universidad de Nueva York,Nueva York, EEUU.Teiichi Sato (Japón)Embajador extraordinario y plenipotenciario de Japón en Francia, Delegado permanente de Japón ante la UNESCOTuomas Takala (Finlandia)Profesor, Universidad de Tampere, Tampere, Finlandia.

tedesco, j. cómo superar la desigualdad y la fragmentación del sistema educativo argentino

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