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SITUACIÓN DE LAS FUSIONES DE LOS PROGRAMAS SOCIALES: ALCANCES Y RESULTADOS

Informe preparado para

por

Lima, enero de 2009

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ÍNDICE DE CONTENIDO RESUMEN EJECUTIVO ..................................................................................................................... 5 1. INTRODUCCIÓN ....................................................................................................................... 13 2. OBJETIVOS ALCANCES Y MARCO CONCEPTUAL ............................................................. 15 3. EL PROCESO DE REFORMA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES ....................................... 19

3.1 Inventario de PPSS .............................................................................................................. 19

3.2 Proceso de fusiones ............................................................................................................. 21

3.3 Marco Lógico del Plan de Reforma de los PPSS (Anexo de la Ley) ................................... 24

3.4 Situación de las fusiones a nivel del Poder Ejecutivo .......................................................... 24

4. ANÁLISIS DE PROCESOS DE FUSIÓN INSTITUCIONALES ................................................ 29

4.1 Fusión de los programas nutricionales del PRONAA en el PIN ........................................... 29

4.2 Fusión de la UGDIFPV del INABIF y el PNWW en el Viceministerio de la Mujer ............... 44

4.3 Fusión de PROMPYME, BONOPYME, PRODAME y PROFECE en el Programa Mi Empresa. ....................................................................................................................................... 55

4.4 Fusión de PRONAMACHCS, MARENASS, PROSAAMER y PROABONOS en AGRO RURAL .......................................................................................................................................... 63

5. PROBLEMAS ENCONTRADOS .............................................................................................. 77 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................... 79 ANEXOS ........................................................................................................................................... 90

Anexo 1: Descripción del trabajo realizado ................................................................................... 91

Anexo 2: Pedidos de información .................................................................................................. 97

Anexo 3: Marco Lógico del Proceso de Reforma de Programas Sociales .................................102

Anexo 4: Situación del Plan de Implementación de Reforma de los Programas Sociales .........106

Anexo 5: Siglas y abreviaturas ....................................................................................................108

Anexo 6: Términos de referencia ................................................................................................111

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1. Procesos de fusión analizados ........................................................................................... 5

Cuadro 2. Lista de procesos de fusión analizados ........................................................................... 15

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Cuadro 3. Programas y Unidades Ejecutoras (2007) ....................................................................... 20

Cuadro 4. Situación de las fusiones de los PPSS ............................................................................ 24

Cuadro 5. Metas físicas del componente alimentario del PRONAA (2008) ..................................... 33

Cuadro 6. Actividades del componente educativo del PRONAA ...................................................... 33

Cuadro 7. Servicios brindados por el INABIF a través del Programa de Promoción Familiar ......... 45

Cuadro 8. Servicios ofrecidos por el Programa Educadores de la Calle del INABIF ....................... 46

Cuadro 9. Características del servicio ofrecido por el PNWW .......................................................... 47

Cuadro 10. Cobertura del PNWW (2007) ......................................................................................... 47

Cuadro 11. Relación entre los PPSS fusionados y los componentes de Mi Empresa ..................... 60

Cuadro 12. Descripción de los programas fusionados en AGRO RURAL ....................................... 64

Cuadro 13. Presupuesto 2008 para el Programa AGRO RURAL .................................................... 67

Cuadro 14. Presupuesto 2008 para el Programa AGRO RURAL ................................................... 72

Cuadro 15. Principales Conclusiones de los procesos de fusión analizados .................................. 79

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Objetivos y presupuesto de los programas reportados (2006) ........................................ 20

Gráfico 2. Esquema de Reorganización de los PPSS según los Ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pobreza ................................................................................................................. 22

Gráfico 3. Nueva Estrategia de Planeación de la Ejecución de los PPSS ....................................... 23

Gráfico 4. Línea de tiempo del proceso de fusión de los programas nutricionales del PRONAA en el PIN ..................................................................................................................................................... 29

Gráfico 5. Fusión de los Programas Nutricionales en el PIN ............................................................ 31

Gráfico 6. Presupuesto ejecutado por el PRONAA al tercer trimestre ............................................. 35

Gráfico 7. Personal del PRONAA, 2006 – 2007 ............................................................................... 36

Gráfico 8. Gastos en personal del PRONAA, 2006 – 2008* ............................................................. 37

Gráfico 9. Línea de tiempo del proceso de fusión de la UGDIFPV del INABIF y el PNWW en el Viceministerio de la Mujer ................................................................................................................. 44

Gráfico 10. Cambios en la estructura orgánica del Viceministerio de la Mujer ................................ 47

Gráfico 11. Personal del INABIF, 2007 – 2008 ................................................................................. 48

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Gráfico 12. Gasto en Personal del INABIF, 2006 – 2008 ................................................................. 48

Gráfico 13. Adquisiciones y Contrataciones Programadas y Convocadas del INABIF, 2006 – 2008 ........................................................................................................................................................... 49

Gráfico 14. Adquisiciones y Contrataciones Programadas y Convocadas del PNWW, 2006 – 2008 ........................................................................................................................................................... 49

Gráfico 15. Ejecución Presupuestaria del INABIF, 2006 - 2008 ....................................................... 50

Gráfico 16. Ejecución Presupuestaria de la UGDIFPV, 2006 - 2008 ................................................ 50

Gráfico 17. Ejecución Presupuestaria del PNWW, 2006 – 2008 ...................................................... 51

Gráfico 18. Línea de tiempo del proceso de fusión de PROMPYME, BONOPYME, PRODAME y PROFECE en Mi Empresa ................................................................................................................ 55

Gráfico 19. Cuadro comparativo de BONOPYME, PRODAME, PROFECE, PROMPYME y Mi Empresa ............................................................................................................................................ 57

Gráfico 20. Cambios en la estructura orgánica de la Dirección Nacional de Micro y Pequeña Empresa ............................................................................................................................................ 58

Gráfico 21. Gasto en personal de PROMPYME, 2006 - 2008 .......................................................... 59

Gráfico 22. Ejecución Presupuestaria de los PPSS de la DNMYPE, 2006 – 2008 .......................... 59

Gráfico 23. Línea de tiempo del proceso de fusión de PRONAMACHCS, MARENASS, PROSAAMER y PROABONOS en AGRO RURAL .......................................................................... 63

Gráfico 24. Cambios en la estructura orgánica del MINAG .............................................................. 66

Gráfico 25. Estructura orgánica del Programa AGRO RURAL ......................................................... 67

Gráfico 26. Principales problemas en las fusiones ........................................................................... 80

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RESUMEN EJECUTIVO El presente informe presenta los hallazgos del estudio “La situación de las fusiones de los programas sociales: alcances y resultados”. El objetivo del presente estudio es identificar los procesos y el estado actual de las fusiones, los casos exitosos y no exitosos, los factores facilitadores y nudos críticos, los resultados y el nivel de cumplimiento de los objetivos propuestos en la normativa correspondiente. La situación de las fusiones se analiza desde dos puntos de vista. En primer lugar, se hace una revisión general de todos los procesos de la reforma propuesta por el D.S. 029-2007-PCM. Luego, se analizan individualmente los procesos de fusión de los siguientes programas:

Cuadro 1. Procesos de fusión analizados

Entidad absorbente

Tipo de organismo Existencia Entidades

absorbidas Tipo Norma Nudos Críticos Factores Facilitadores Situación Actual

PACFOProblemas de diseño y falta de presupuesto del Componente Educativo.

PANFAR Dificultades logísticas debido a la ampliación de cobertura.

Comedores Infantiles

Fusuión generó problemas administrativos

CEI / PRONOEI Dificultades de coordinación con el sector Salud.

Desayunos Escolares

Desfase generado por el D.S. 004

Almuerzos Escolares

Insatisfacción por la eliminación de los Almuerzos Escolares.Falta de planeamiento del procesoFalta de participación de las entidades absorbidas en el procesoNo se llegó a conformar el área del MIMDES que debía fusionar a los programasFalta de integración de las unidades absorbidas.

Existente Programa Nacional Wawa Wasi UE del MIMDES Incapacidad del MIMDES para

asumir el rol ejecutor requerido.

PRODAME Limitada coordinaciónBONOPYME Inadecuado planeamiento

Escasa socialización de la fusión.Plazos reducidosFalta de integración.Recorte presupuestal.

PRONAMACHCS UE del MINAG Varios PPSS involucrados Liderazgo y respaldo del Ministro

MARENASS UE del MINAG Plazo insuficiente Compromiso de Directores de PPSS involucrados

PROSAAMER UE del MINAG Limitaciones en la normativa de fusión Planificación inicial

No se advirtió insuficiencia del plazoFalta de apoyo de otras dependencias del MINAG

Adecuada difusión del proceso

En proceso. Se ha prorrogado el

plazo hasta fines de marzo

PROABONOS UE del MINAG

DL N° 997 y DS Nº 014-2008-AG

Agro Rural - Ministerio de Agricultura

Ejecutor Se crea con la fusión

DS 010-2007-TR

Programa Mi Empresa opera desde el 2007 y en el año 2008

se ha elaborado su Matriz de

Marco Lógico

Programa Mi Empresa - dentro

de la Dirección Nacional de Micro y Pequeña Empresa

(DNMYPE)

RectorPrograma se crea con la fusión

Proceso de planeamiento participativo (ejecutado a

partir de febrero 2008)

Unidad Gerencial de Desarrollo Integral de la Familia y Promoción del Voluntariado

Área dentro de una UE del MIMDES

Proceso revertido por Ley N° 29247

(Junio de 2008)

RM 356-2006-TR y D. 010-

Programas dentro de la

D.S. 004-2007-MIMDES

Ministerio de la Mujers y Desarrollo

Social - Viceministerio de la

Mujer

Rector D.S. 005-2007-MIMDES

Existente

PROMPYME PliegoDS N° 003-

2007-TR y DS. 010 2007 TR

PROFECEProgramas dentro de la DNMYPE

Programa Integral de Nutrición (PIN) - parte del PRONAA

Programa dentro del PRONAA (UE

del MIMDES)

Programas dentro del

PRONAA (UE del MIMDES)

Programa funcionando

pero con dificultades en el Componente

Educativo

Creada para la fusión

Ejecución del Plan Piloto.

El PIN no implicaba cambios significativos en

la operación del PRONAA.

Todos los Programas pertenecían a la misma

Unidad Ejecutora.

RD N° 395-2006-MIMDES-PRONAA/DE

Sobre la base de este análisis de plantean tres tipos de conclusiones generales. En primer lugar, se observa que los problemas enfrentados por los procesos de fusión se pueden dividir en tres grandes etapas:

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PROBLEMAS EN LOS PROCESOS 1. La decisión de fusionar • Definición de la fusión como solución.

La solución de los problemas de coordinación y articulación, no necesariamente consistía en unificar estructuras bajo una misma dirección para. En algunos de los casos observados la solución más eficiente, era la coordinación a través de una autoridad social.

• Falta de comunicación clara del marco conceptual del proceso de fusión El marco conceptual de las fusiones no se socializó en su etapa inicial con el personal de los PPSS. Este proceso se mantuvo a nivel de alta dirección, como ministros y vice – ministros.

1. Problemas en el diseño de la fusión • Limitado marco legal

La normativa que rige los procesos de fusiones resulta ser limitada al no diferenciar si la creación de una nueva entidad, la fusión de más de una unidad ejecutora o el reordenamiento de varios PPSS dentro de una sola UE.

• Ausencia de diagnósticos sobre funcionamiento y resultados de los PPSS Hacen falta diagnósticos de los programas involucrados en las fusiones y se desconoce el funcionamiento y las características de los servicios que se brindan. A pesar de que algunos PPSS sí contaban con un diagnóstico, faltó la validación por parte del personal del programa. Esto llevó a fusionar PPSS con diferentes fines y/o público objetivo.

• Inadecuada planificación del diseño El Plan de Reforma de PPSS planteó diversos objetivos que convergían a mejorar la focalización, reducir filtraciones y mejorar el impacto de las intervenciones. Sin embargo, cada uno de los procesos individuales no contó con objetivos claramente establecidos.

• No se tomaron en cuenta las lecciones de experiencias previas o experiencias piloto. Faltó darle mayor peso a experiencias previas o experiencias piloto. No hubo un proceso de sistematización de experiencias anteriores que permitan determinar aspectos por replicar.

• Excesiva cantidad de entidades involucradas

Este aspecto aplica para el caso específico de AGRO RURAL debido a que fusiona cuatro unidades ejecutoras. Cabe mencionar que el caso del PIN es diferente ya que se trata de la reorganización de seis PPSS de una sola unidad ejecutora (PRONAA).

• Limitada coordinación y participación de actores

Durante el diseño de las fusiones, los equipos profesionales de los PPSS no participaron activamente. Asimismo, los beneficiarios, y clientes de los programas sociales tampoco fueron incluidos y, salvo la excepción de FONCODES – MARENASS las entidades cooperantes no fueron consultadas, lo que ocasionó problemas con los recursos.

• Insuficiente acompañamiento técnico

Durante esta etapa de las fusiones, no hubo un sólido equipo técnico que acompañe a los encargados del diseño, como sí lo hubo en el Plan de Reforma de los PPSS y los consiguientes Decretos Supremos (apoyo técnico del MEF – DGAES).

• Ausencia de un sistema integral que oriente a los PPSS

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No se percibe la presencia de un ente rector que planee el horizonte y fomente la articulación entre los sectores. Si bien la ST – CIAS está desarrollando la Estrategia Nacional CRECER, la misma todavía no es entendida como una estrategia integral.

• Injerencia política en procesos técnicos Los DS que normaron la fusión de los distintos PPSS fueron aprobados en Consejos de Ministros, donde pudieron haber prevalecido intereses políticos ya que algunos DS difierne sustancialmente de lo plasmado en los informes sustentarios o las propuestas originales.

2. Problemas en la implementación de la fusión • Falta de adecuación del marco normativo/administrativo

La fusión por absorción de la UGDIFPV del INABIF, por parte del MIMDES, derivó en la interrupción de la prestación de los servicios de los CEDIF. Ello se debe a que, en un inicio, el MIMDES estaba legalmente impedido de convocar los procesos de licitación programados por el INABIF.

• Limitada planificación técnico-administrativa Algunos procesos de fusión no tomaron en cuenta las diferentes necesidades de autonomía técnica y administrativa que presentaban los programas sociales involucrados y que garantizaban su continuidad.

• Limitación presupuestal

El presupuesto asignado a los programas no responde a las nuevas necesidades establecidas. Por ejemplo, el componente educativo del PIN representa el pilar de cambio, pero cuenta con escasos recursos asignados.

• Falta de mecanismos de adecuación

Ciertas entidades absorbentes, como el MIMDES, carecían de los instrumentos de gestión necesarios para absorber las fusiones de los PPSS fusionados. Por otro lado, la creación de nuevos programas sobre estructuras no existentes obstaculizó el proceso de fusión.

• Poca participación y sensibilización del personal Dado que el personal no estuvo involucrado en la fase de diagnóstico o de diseño del proceso de fusión, se desconocían los cambios requeridos en los procedimientos internos.

• Ineficiente articulación

Para el proceso de fusión no se determinaron adecuadamente los mecanismos, protocolos y normas de articulación entre los sectores y los diferentes niveles de gobierno.

• Implementación de procesos paralelos

Algunos programas sociales, como el PRONAA y FONCODES, enfrentaron dos procesos en forma paralela (fusión y descentralización) con el fin de optimizar los resultados. Sin embargo, este mecanismo resultó siendo muy ambicioso y generó confusión respecto de la priorización de las actividades por realizar. Otro aspecto fundamental que puede haber afectado el proceso de fusiones es la descentralización.

• Ausencia de un sistema de seguimiento y monitoreo

Al no consolidarse la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), como ente articulador y coordinador de la fusión, debilitó el proceso ya que no existía una entidad encargada de liderar la reforma.

3. Problemas en la ejecución de los programas fusionados

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• Falta de compromiso con los requisitos de los nuevos programas Los sectores involucrados en la fusión de algunos programas no tomaron una decisión clara de completar con prontitud la fusión a través de un equipo estable que cuente con recursos y que a su vez funja como facilitador del cambio promovido por la fusión correspondiente.

• Absorción de unidades ejecutoras por parte de entidades rectoras generó problemas operativos En casos como el PNWW e INABIF (UGDIFPV) y PROMPYME, al ser absorbidas por las entidades rectoras dependían para sus adquisiciones de la OGA del Ministerio absorbente. Sin embargo dichas OGA no tenían la debida especialización en los rubros propios de las entidades que absorbían lo cual generó problemas administrativos.

• Inadecuado Sistema de Planeación, Gestión y Control No se ha evidenciado en estos procesos metas logradas en la unificación de bases de datos que permitan mejorar la focalización y optimización de los servicios. Con las fusiones se han manifestado dificultades y problemas para homogeneizar los criterios de focalización y graduación. Asimismo, no existen indicadores de evaluación y desempeño de los PPSS fusionados, ni mecanismos y procedimientos diversos para el sistema de monitoreo.

• Débil acompañamiento Falta de acompañamiento de quienes propusieron las fusiones, tanto de la ST-CIAS como del MEF. Esto puede atribuirse a la variación del equipo de la ST-CIAS que propuso las fusiones y a su falta de fortalecimiento.

RECOMENDACIONES PARA LOS PROCESOS DE FUSIÓN 1. Tomar la decisión de fusionar

• El proceso de fusión debe partir de un estudio de la problemática de cada Programa Social. Los aspectos que se debería evaluar son, entre otros: • Beneficiario y demanda o necesidad a satisfacer (Focalización / Filtración;

Cobertura) • Bien o servicio que satisfaría la necesidad • Proceso actual y alternativas de producción o provisión del bien o servicio en

mención • Marco Lógico del Programa (Fin, Propósito, Componentes, Actividades y sus

indicadores) • Organización • Gestión • Costos y presupuestos • Superposición / duplicidades con otras organizaciones del Estado

• Es preciso definir si las instituciones que se fusionarán tienen misiones y objetivos

son compatibles y el proceso políticamente viable. Si existen efectivamente instituciones con poblaciones objetivo, productos o servicios similares que podrían ameritar una fusión, es preciso considerar cuán compatibles son las funciones de las instituciones que se unen. En los casos analizados quedó claro un problema fundamental: entidades eminentemente operativas (unidades ejecutoras) que eran absorbidas por entidades rectoras (Ministerios) generando problemas de operatividad.

2. Diseño de la fusión

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• Asegurar el apoyo político de líderes clave. Como lo demuestra el caso de Agro Rural, es fundamental para el proceso contar con el apoyo político del más alto nivel. Este respaldo es esencial para implementar el proceso y superar los obstáculos que se presenten en el camino.

• Aprender y sistematizar lecciones de fusiones previas en distintos sectores. Es fundamental revisar y sistematizar las experiencias de fusiones en el sector público, tanto en la propia institución como en distintos sectores. Este ejercicio permite tomar estrategias exitosas y prever dificultades en el desarrollo del proceso.

• El proceso debe tener objetivos claramente definidos Una vez definida la fusión, es preciso tener muy claros y hacer explícitos los objetivos de la fusión. Estos objetivos deben estar ligados al diagnóstico. Asimismo, es indispensable contar con metas objetivas y cuantificables permitan monitorear el avance del proceso y evaluarlo una vez culminado. Más aún, los objetivos de la fusión debe ir más allá del enfoque administrativo, priorizando las mejoras en los productos, la focalización, cobertura y el servicio brindado a los beneficiarios.

• Mantener el enfoque en los beneficiarios. No se debe perder de vista que el enfoque de la fusión debería ser mejorar la calidad del servicio y productos a los beneficiarios. Por ello, la medición de la satisfacción de los beneficiarios debe ser una de las medidas fundamentales del éxito de la fusión.

• Estructurar da manera rápida un plan de implementación de la fusión. Los primeros pasos descritos constituyen el qué de la fusión: qué se quiere lograr. El siguiente paso es cómo lograrlo. La fusión es un proceso complejo y delicado debido a que fusión implica nuevos procesos, nueva organización, distintas maneras de operar. Por ello, una vez que se ha definido la fusión como opción, es preciso iniciar el proceso de planeamiento. La preparación del plan se debe nombrar un comité ejecutivo con miembros de las instituciones involucradas. Este equipo será el encargado de elaborar el plan y cronograma de transición e implementación. Sin perjuicio de que el Comité tome las decisiones finales, La participación de los funcionarios de las instituciones en el diseño y planeamiento de los procesos de fusión, permitirá reducir las resistencias al cambio y les permitirá afrontar las dificultades del proceso. El plan, que debe contener fechas e hitos precisos, debe considerar aspectos tales como:

• Organización (nueva o adaptada) • Procesos y procedimientos (manuales) • Aspectos legales (representantes, convenios de cooperación) • Aspectos operativos (sistemas de información, provisión de servicios) • Personal • Cultura organizacional

3. Implementación

• Contar sólido liderazgo desde las entidades que deben llevar a cabo la fusión.

Es muy importante la consolidación de un líder que dirija el proceso de Reforma y de líderes que la conduzcan en las instituciones involucradas. Por ello, una vez que esté definido el plan, los principales funcionarios de las instituciones involucradas

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Entre la decisión de fusionar y los objetivos planificados, existirán muchas complejidades que sólo los líderes dentro de las instituciones involucradas con el adecuado respaldo institucional y capacidades podrán resolver.

• Desarrollar una estrategia de socialización del proceso. Enfatizar la importancia de mantener canales de comunicación abiertos con los empleados y beneficiarios. Dicho proceso debe contemplar una estrategia de socialización tanto dentro de la institución como hacia los beneficiarios. En el caso de la estrategia interna, esta debe apuntar a que los trabajadores conozcan con claridad los objetivos del proceso y se apropien del mismo. Para ello debe conformarse un equipo estable con recursos que le permitan efectuar la socialización y sensibilización de la fusión a los funcionarios y trabajadores de los programas a fusionarse.

• Los procesos de fusión deben plantearse plazos de implementación adecuados. Parte importante de la implementación es poder, con la mayor rapidez posible empezar a implementar cambios en áreas claves (sistemas administrativos, personal). Una de las grandes falencias de los procesos de fusión analizados es que los plazos planteados involucraban también la fase de planeamiento ya que esta no se había realizado previamente. También es necesario tomar las previsiones legales necesarias en caso los plazos vayan a vencer sin que la fusión haya culminado en la práctica.

• Estar preparado para lidiar con los efectos de la fusión física y cultural. Los procesos de consolidación tanto física (trabajo en las mismas oficinas, cambio de zonas geográficas) como cultural, pueden generar resistencias por parte de los empleados. Es por ello que es necesario tener en cuenta estos factores para que no afecten la moral o disposición de los trabajadores.

4. Ejecución y Monitoreo

• Se debe mantener un monitoreo de los avances y dificultades de la fusión. Es importante que se haga seguimiento a los objetivos y metas originalmente establecidos. Este monitoreo permitirá evaluar el avance del proceso y realizar los ajustes necesarios sobre la marcha.

RECOMENDACIONES PARA UN PLAN DE REFORMA DE PROGRAMAS SOCIALES Como complemento a las recomendaciones realizadas con respecto a las fusiones, se presentan los lineamientos generales para elaborar el Plan de Reforma de Programas Sociales. En primer lugar, es fundamental definir con claridad las respuestas a las siguientes preguntas con respecto a los Programas Sociales:

• ¿A quiénes se va a atender? • ¿Dónde están ubicados? • ¿Con qué productos?

Existen una serie de funciones que se deben ejecutar de manera centralizada para mejorar la coordinación y articulación de los Programas Sociales. Para ello, dicha entidad debe contar con el marco normativo, el mandato institucional y con los recursos humanos y económicos necesarios para convertirse en el rector del proceso Para ello: 1. La Autoridad Social, de manera conjunta con los Programas Sociales, deben fijar los

lineamientos de Política Social y metas.

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Es preciso que exista una definición conjunta lineamientos de la política social para estructurar el Plan Estratégico de Programas Sociales. En base a dichos lineamientos se desarrollan las metas a cumplir y los Planes Operativos de cada Programa Social. Este proceso debería tomar como referencia la cadena de valor empleada en los Modelos Lógicos de los Programas Estratégicos del Presupuesto por Resultados del MEF.

2. La Autoridad Social debe unificar y centralizar el padrón de beneficiarios y los criterios de focalización. Es fundamental la unificación de bases de datos para tener la misma información del público objetivo entre todos los programas. Asimismo, es preciso que la Autoridad Social maneje los criterios de focalización de los Programas Sociales. Esta es la forma de impulsar una actuación conjunta y coordinada entre los distintos Programas Sociales.

3. La Autoridad Social debe asumir el rol y desarrollar mecanismos de coordinación y articulación. La Autoridad Social deberá desarrollar mecanismos para mejorar la articulación y coordinación de los programas sociales. Esto implica definir y regular los roles de cada PPSS y como alinear sus funciones. Para ello, es preciso generar incentivos que permitan una provisión de productos o servicios de calidad y de manera oportuna.

4. Estructuración de un sistema de seguimiento y monitoreo. En base al Modelo Lógico que se desarrolle en cada caso, se debe estructurar un sistema de seguimiento y monitoreo que debe estar a cargo de la Autoridad Social. Este sistema debe ser la base para articular las intervenciones de los diferentes PPSS.

5. Elaboración de líneas de base y evaluaciones de impacto de manera independiente

La Autoridad Social debe desarrollar un sistema que permita la construcción de líneas de base y evaluaciones de impacto independientes. Se considera que estos procesos deberían ser contratados por la Autoridad Social pero ejecutados de manera independiente. Este proceso de evaluación se debería coordinar con los procesos que está realizando el MEF.

6. En base a las evaluaciones la Autoridad Social debería liderar el debate sobre la reestructuración de los Programas Sociales. Los resultados de las evaluaciones deberán implicar un proceso de discusión, liderado por la Autoridad Social, en torno a la reorganización o inclusive rediseño de Programas Sociales para generar un mayor impacto, si esto fuera necesario.

EL TRABAJO REALIZADO Para la elaboración del mismo se realizaron entrevistas a funcionarios y expertos y se revisó información pública y proporcionada por los propios funcionarios de las entidades analizadas. De igual manera, se realizaron tres talleres participativos con funcionarios en Lima, Chiclayo y Cajamarca y talleres con beneficiarios de PRONAA en Lambayeque y Cajamarca. Es importante señalar que hubo retrasos y complicaciones en la ejecución del estudio. Cabe mencionar que la mayoría de ellos es atribuible a la coyuntura política de las primeras semanas de Octubre. De igual manera, se experimentaron dificultades en obtener información de las instituciones públicas. Parte de esta información aún no se ha podido recabar.

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1. INTRODUCCIÓN

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1. INTRODUCCIÓN En el presente informe se encuentra el desarrollo del proceso, los resultados, el nivel de cumplimiento de los objetivos y el estado actual de las fusiones de los programas sociales que se dispuso mediante el Decreto Supremo N° 029-2007-PCM. Este estudio toma como base el “Inventario de Programas Sociales” y los “Lineamientos para la Fusión, Integración y/o Articulación de Programas Sociales” que presentó la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS) en Febrero de 2007. El Capítulo 2 contiene los objetivos y alcances del encargo efectuado a APOYO Consultoría por la GTZ, para el uso del CIAS, y la metodología de análisis. El Capítulo 3 está referido al proceso de reforma de los programas sociales (PPSS). Inicialmente, se hace un resumen de la información principal que contiene el Inventario de PPSS elaborado por la ST-CIAS, seguido de la descripción del proceso de fusiones. Posteriormente, se establece el Marco Legal comentando la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y el Plan de Reforma de Programas Sociales, el Sustento – Marco Conceptual, el Marco Lógico del Proceso y la situación general de las fusiones. En el Capítulo 4 se analizan en detalle los procesos de fusión institucionales de los Programas Nutricionales del PRONAA en el Programa Integral de Nutrición (PIN); de la Unidad Gerencial de Desarrollo Integral de la Familia y Promoción del Voluntariado (UGDIFPV) del INABIF y el PNWW en la Dirección General de Protección Social del Viceministerio de la Mujer del MIMDES; de BONOPYME, PRODAME, PROFECE y PROMPYME en el Programa Mi Empresa del MTPE; y la fusión de PRONAMACHCS, PROSAAMER, PROABONOS Y MARENASS en el Programa AGRO RURAL. En cada proceso de fusión se realiza una descripción general de los programas que integran la fusión, de la institución que nace como consecuencia, de ser el caso, indicándose en ambas situaciones sus normas de creación, la naturaleza jurídica de cada una y su funcionamiento, y la fusión propiamente dicha. Asimismo, se indica la operación y eficiencia de los PPSS, en cuanto a su nivel de ejecución presupuestaria, la evolución de sus procesos de adquisiciones y contrataciones, y fluctuación de personal. Además, se incluyen las conclusiones de cada proceso de fusión, centradas en el sustento, planeamiento y articulación operativa. En el Capitulo 5 se señalan los principales problemas enfrentados en el desarrollo de la consultoría. En el Capitulo 6 se exponen las conclusiones sobre los procesos de fusión, referidas a los factores que pudieron haber determinado los resultados. El Anexo 1 contiene una descripción del trabajo realizado y en el Anexo 2 los pedidos de información realizados. Los siguientes anexos están referidos al Plan de Reforma de Programas Sociales. El Marco Lógico del Proceso de Reforma de Programas Sociales se encuentra en el Anexo 3 la tabla descriptiva de la situación del Plan de Implementación de la Reforma de Programas Sociales. Finalmente, el Anexo 5 contiene la lista de siglas y abreviaturas y el Anexo 6 los Términos de Referencia del Proyecto.

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2. OBJETIVOS, ALCANCES Y MARCO CONCEPTUAL

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2. OBJETIVOS ALCANCES Y MARCO CONCEPTUAL Objetivos y alcances del encargo El Estudio “La situación de las fusiones de los programas sociales: alcances y resultados” ha sido encargado a APOYO Consultoría por la GTZ para el uso de la CIAS. El objetivo del presente estudio es identificar los procesos y el estado actual de las fusiones, los casos exitosos y no exitosos, los factores facilitadores y nudos críticos, los resultados y el nivel de cumplimiento de los objetivos propuestos en la normativa correspondiente. Para ello, el estudio se concentra en cuatro procesos específicos:

Cuadro 2. Lista de procesos de fusión analizados

Sector Entidad que fusiona Programas Sociales fusionados

MIMDES (Viceministerio de la Mujer)

Dirección General de Protección Social

INABIF (Unidad Gerencial de Desarrollo Integral de la Familia y

Promoción del Voluntariado) Programa Nacional Wawa wasi

MIMDES (Viceministerio de Desarrollo Social)

Programa Integral de Nutrición del

PRONAA

Comedores Infantiles PACFO

PANFAR CEIs y PRONOEIs

Desayunos Escolares Almuerzos Escolares

MTPE (Dirección Nacional de

la Micro y Pequeña Empresa)

Mi Empresa

PROFECE PRODAME

BONOPYME PROMPYME

MINAG Agro Rural

PRONAMACHCS MARENASS

PROSAAMER PROABONOS

La investigación empleo las siguientes herramientas:

• Revisión de normas y estudios referentes a los procesos de fusión en el Perú • Revisión de la documentación sobre la operación de los Programas Sociales estudiados • 3 Talleres participativos con funcionarios en Lima, Chiclayo y Cajamarca • Entrevistas en profundidad a funcionarios y ex – funcionarios de programas sociales en

Lima, Chiclayo y Cajamarca • Entrevistas en profundidad con expertos • 2 Grupos focales con beneficiarios en Incahuasi (Lambayeque) y Jesús (Cajamarca)

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Marco Conceptual

La fusión de los programas sociales se debió sustentar en un análisis que debía definir la estructura óptima de los programas involucrados. El presente estudio se ha preparado desde la perspectiva del proceso de la fusión, más que del análisis que origina la fusión; no obstante, se considera importante enunciar algunos conceptos que han guiado el desarrollo de esta evaluación. Para el cumplimiento de sus metas, toda organización debe incurrir en costos, algunos relacionados directamente a los insumos que utiliza en sus procesos y otros asociados a los procesos necesarios, conocidos también como costos de transacción. Los costos de transacción están asociados a la eficiencia de una organización; por lo tanto, la estructura organizacional que adopte una entidad (por ejemplo, mayor integración o mayor descentralización), implicará diferentes costos de transacción y por lo tanto, distintos niveles de eficiencia. Anoop Madhok1 cita a Coase, indicando que la estructura organizacional óptima dependerá de cuál es la estructura que puede producir un bien o servicio al menor costo. Además, una organización internalizará (integrará o fusionará) las actividades de otra organización solo si los costos de transacción son superiores a los costos de producción adicionales que implique internalizar las actividades de la otra organización. En este caso, la dimensión transaccional es superior a la dimensión productiva. La fusión de dos o más organizaciones puede reducir costos por economías de escala, mediante la realización de compras en cantidad (alimentos), u optimizando los costos comunes (informática, instalaciones, alta dirección, contabilidad, compras o distribución). Sin embargo, tanto la teoría como la experiencia internacional han probado que el hecho que la asignación de los recursos y las decisiones requieran de mucha coordinación y comunicación no implica que se deba elegir como único modelo organizacional el de la integración de todas las actividades en una sola entidad. Un ejemplo ilustrativo de esta situación es el concepto del Just In Time (JIT) en una industria como la automovilística. Si bien la producción depende de diversas y complejas tareas, éstas pueden ser realizadas por distintos actores. El éxito depende más bien en un sistema adecuado de contratos, incentivos y estandarización de especificaciones técnicas para obtener un producto de calidad. El éxito de la fusión de organizaciones depende, entre otros, de los siguientes factores: • Problemas de integración cultural entre las compañías participantes. • Sobreestimación de las sinergias. • Costo excesivo. • Incorrecta definición de los objetivos económicos y/o financieros perseguidos con la

operación. • Proyecciones muy optimistas. • Marco legal • Liderazgo del agente facilitador de la fusión. • Comunicación y participación del personal de las organizaciones. • Diseño de estructura orgánica, procesos, procedimientos y asignación de recursos a las

organizaciones fusionadas. • Influencias gubernamentales. 1 Anoop Madhok “Reassessing the fundamentals and beyond: Ronald Coase, the transaction cost and resource-based theories of the firma and the institutional structure of production”, Strategic Management Journal, Vol 23, No. 6.

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Metodología de análisis En un contexto más propio de los PPSS, la evaluación correspondiente considera el análisis de: • El marco legal, la razón de ser y los objetivos de cada organización • Los bienes y servicios que proveen • Grupo o segmento de beneficiarios • Tipo de organización • Interacción en el mercado o con otras organizaciones • El costo total (cantidad de recursos que emplean) • Los costos de administración • Posibles sinergias se buscaban lograr en cada fusión De acuerdo con la experiencia en los procesos de fusiones de organizaciones, existen etapas ineludibles que deben cumplirse, las cuales, en la mayoría de los casos, son las siguientes. A partir de los factores enunciados como preponderantes en la definición de los resultados de un proceso de fusión, el análisis que se efectuará se orientará a los siguientes aspectos, dependiendo de la información que esté disponible: Planificación a) Descripción de los objetivos, metas, métodos operativos y antigüedad de las organizaciones

y/o áreas organizacionales fusionadas, antes del proceso de fusión. b) Informes de justificación de los procesos de fusión propuestos: análisis de objetivos y de

alternativas. c) Determinación de las metas establecidas en la nueva organización producto de la fusión:

existencia de planes, marcos lógicos u otro documento o política difundido entre el personal de las organizaciones.

d) Participación formal e informal del personal de las organizaciones involucradas en la planificación del proceso de fusión.

Liderazgo e) Liderazgo y acciones realizadas por la entidad que formalmente debía conducir el proceso de

fusión y liderazgo surgido durante el proceso de fusión. Implementación f) Difusión formal y no formal de información acerca del proceso de fusión entre los

trabajadores de las organizaciones fusionadas y entre los beneficiarios. g) Documentos y actividades de implementación del proceso de fusión: nuevas estructuras

orgánicas, nuevo diseño de la planta de la organización fusionada, diseño de nuevos procesos y procedimientos.

Resultados de la fusión h) Costos directos e indirectos de las organizaciones que se fusionaron, antes y después del

proceso de fusión. i) Metas alcanzadas por las organizaciones fusionadas, antes y después de la fusión. j) Variaciones en la focalización y cobertura del Programa.

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3. EL PROCESO DE REFORMA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES

19

3. EL PROCESO DE REFORMA DE LOS PROGRAMAS SOCIALES El proceso de Reforma de Programas Sociales que constituye el marco general del proceso de fusiones parte de un diagnóstico general de la situación y operación de los Programas Sociales. Este diagnóstico, reflejado primero en el Inventario de Programas Sociales y luego en el D.S. 029-2007-PCM de marzo de 2007, señala que los PPSS no han cumplido con el objetivo de disminuir la pobreza ni la desnutrición crónica. Como principales causas de ello se identifica:

• Desarticulación entre programas y al interior de los propios sectores • Duplicidades, subcobertura, filtración • Falta de una planificación basada en metas que conduzca a la priorización en la asignación

de recursos • Limitaciones en el seguimiento y evaluación de impacto debido a sistemas de información

confiables • Falta de criterios de focalización y graduación • Proceso presupuestario histórico que no responde a las acciones programadas • Excesivos gastos administrativos • Productos de los programas no promueven el desarrollo local

Las fusiones se constituyen como una de las herramientas para superar estas deficiencias. A continuación se examinan los dos documentos principales que inician este proceso: el Inventario de Programas Sociales y el D.S. 029-2007-PCM de marzo de 2007

3.1 Inventario de PPSS En Febrero de 2007, la Secretaría Técnica de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) presentó el Inventario de Programas Sociales y los Lineamientos para la Fusión, Integración y/o Articulación de Programas Sociales. En dicha presentación se reportan 82 diferentes programas sociales, definidos como aquellos que intervienen mediante prestaciones o servicios sociales en segmentos de la población pobre con alto grado de vulnerabilidad. Dicho estudio identificó que: • El gasto por departamento en programas de empleo y apoyo empresarial no corresponde a

las tasas de desempleo urbano. • El gasto por departamento en programas de mejora educativa no guarda relación con las

tasas de analfabetismo. • El gasto por departamento en programas de saneamiento no es directamente proporcional a

las tasas de ausencia de agua y saneamiento. Ello demostraría que los programas presentan problemas de sub-cobertura y/o filtración ya que sus beneficiarios no son, precisamente, su público objetivo. Entre los 82 programas identificados, más de la mitad de los programas identificados pertenece al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social o al Ministerio de Agricultura. Además, el 56% de los programas sociales (PPSS) reportados tienen como objetivo el apoyo alimentario, la infraestructura de acceso a servicios básicos y las oportunidades empresariales. En cambio, solo existen dos programas de salud preventiva y asistencial.

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Gráfico 1. Objetivos y presupuesto de los programas reportados (2006)

63%46%

34%

44%

3% 10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Número de programas Presupuesto Ejecutado

Establecimiento de una red de protección socialPromoción de oportunidades económicas y empleoDesarrollo de capacidades humanas

82 Programas S/. 3, 295 MM

Fuente: CIAS (2007). Inventario de Programas Sociales. Elaboración: Propia

Cabe mencionar que el MIMDES ejecutó casi el 37% del presupuesto ejecutado por todos los programas sociales en el año 2006 (S/. 3 295 millones). A la vez, solo ocho programas sociales manejaron el 63% del Presupuesto Institucional Modificado (PIM) de todos los PPSS, 2, mientras que 59 programas sociales representaron el 19.3% del mismo. El presupuesto ejecutado por los PPSS se elevó a S/.3 878 millones, en el año 20073. Una revisión de los 82 PPSS identificados revela que estos pertenecían a entre 36 y 39 Unidades Ejecutoras (hay 3 que no se han podido identificar) en el año 2007, cuando se inician las fusiones. Esto implica que menos de la mitad de los PPSS identificados tenían estructuras administrativas formales (aunque en algunos casos hayan tenido personal de apoyo administrativo). Además, el 60% de los Programas se concentran en 9 unidades ejecutoras:

Cuadro 3. Programas y Unidades Ejecutoras (2007)

Unidad Ejecutora N° de Programas

Total UE (acumulado)

% acumuladoprogramas

PRONAA 16 1 20%

Vivienda y Urbanismo (Min.Vivienda) 6 2 27%

FONCODES 5 3 33%

PRONAMACHS, MIMDES, INABIF, PROMPYME 4 cada uno 7 52%

FITEL, RENIEC 3 cada uno 9 60%

MARENASS, MINTRA, Construcción y Saneamiento, INADE Putumayo

2 cada uno 13 70%

23-26 unidades ejecutoras 1 cada uno 36-39 100%

2 Arroyo, Juan y Pedro Marchena. Propuesta de Fusión, Integración y Articulación de Programas Sociales. Informe Final. PCM. Enero 2007. 3 Fuente: DGAES - MEF

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Tomando en cuenta esta situación, se debió tomar como unidad de análisis las Unidades Ejecutoras en lugar de los programas. En casos como el del PRONAA, varios programas son componentes de una misma UE y de una misma estrategia. Como se verá más adelante, en muchos casos los problemas enfrentados por los programas o conjunto de programas implicaban temas de diseño y organización. Asimismo, como se señala en las recomendaciones, los problemas de coordinación y articulación, al ser en muchos casos intersectoriales, no requería de fusiones sino de una entidad que lidere la coordinación y articulación. 3.2 Proceso de fusiones Marco Legal El proceso de fusiones se enmarca en dos normas fundamentales: la Ley N° 27658 (Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado) y el Decreto Supremo N° 029-2007-PCM (Plan de Reforma de Programas Sociales). La Ley N° 27658 señala que el Estado se encuentra en proceso de modernización con la finalidad de mejorar la gestión pública y obtener mayores niveles de eficiencia en el Estado. Por su parte, el DS N° 029-2007-PCM presenta el diagnóstico, objetivos y estrategias en la Reforma de los Programas Sociales. A partir del mismo, se plantea una reorganización y reorientación de los programas sociales y se ratifica a la ST-CIAS como la entidad responsable del soporte técnico en la formulación de políticas, la coordinación multisectorial y el seguimiento y evaluación de la implementación de los acuerdos. Es importante resaltar que el D.S. se refiere a la Reforma de los Programas Sociales y no a las fusiones. Las fusiones no son un fin, sino un mecanismo para la reforma y para buscar una mayor cobertura, mejor focalización y mayor eficiencia. Sustento – Marco conceptual El Consejo de Administración del Fondo para la Igualdad estableció los lineamientos para la fusión, integración y/o articulación de los programas sociales, señalando como elementos técnicos: • El grupo de objetivos del programa social. • El grupo de beneficiarios del mismo. En ese sentido, se determinó que si dos o más programas presentan los mismos objetivos y grupo de beneficiarios, tendrían que fusionarse. A la vez, si dos o más programas persiguen un mismo objetivo, pero se dirigen a diferentes grupos de beneficiarios, tendrían que integrarse. Finalmente, si dos o más programas tienen diferentes objetivos, pero se dirigen a un mismo grupo de beneficiarios, tendrían que actuar articuladamente. Por otro lado, se consideró una serie de criterios complementarios: • Complementariedad de los programas. • Tipo y montos de financiamiento. • Ámbitos geográficos de intervención. • Tipo de ejecución. Posteriormente, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) aprobó el Plan de Reforma de PPSS, el cual se emitió con la finalidad de aumentar la eficiencia del gasto y mejorar la calidad de la gestión, a través de

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• la articulación de las intervenciones públicas, • la adecuada focalización del gasto social, • la provisión integral de bienes y servicios y • la gestión por resultados,

Considerándose así los arreglos institucionales necesarios para la operatividad de los PPSS y su vinculación con el resto de actividades de acción social que desarrolla el Estado. De otro lado, se propuso una estructura organizativa - la CIAS - para la rectoría, administración, ejecución y supervisión de los programas sociales en el Perú. Asimismo, entre los principales aspectos que considera la Reforma de PPSS, conviene destacarla implementación de un catastro nacional de los beneficiarios de todos los PPSS y la articulación del gasto y distribución de bienes con el desarrollo productivo del área de intervención. De esta manera, se buscaba contrarrestar la ausencia de un esquema de intervención planificada sobre la base de metas por lograr, las serias limitaciones en el seguimiento y evaluación de impacto del gasto social y la ausencia de esquemas eficientes de beneficiarios. Además, en el mencionado Decreto Supremo se establece que los PPSS serán reorganizados según los objetivos de la Política de Lucha contra la Pobreza. La misma contempla tres ejes de intervención: (i) Desarrollo de capacidades humanas y respeto de derechos fundamentales, (ii) Promoción de oportunidades y capacidades económicas, y (iii) Establecimiento de una Red de Protección Social. Además, se espera que la articulación se presente en dos niveles (intra-eje y entre ejes), con el objetivo de lograr resultados y resolver problemas sociales específicos, a través de una intervención integral, articulada, ordenada y transversal. El esquema de reorganización de los PPSS puede ser apreciado a continuación: Gráfico 2. Esquema de Reorganización de los PPSS según los Ejes del Plan Nacional para la

Superación de la Pobreza

Elaboración: ST – CIAS Fuente: D.S. 029-2007-PCM

La normativa también se refiere al desarrollo de las actividades de los PPSS, que deben ser articuladas e integrales. Ello permitiría optimizar el manejo de los recursos (especialmente los canales de información), lo que originaría una mejora en la calidad de las intervenciones.

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El siguiente gráfico muestra la nueva estrategia de planeación de la ejecución de los PPSS y se puede observar que el CIAS es quien define las estrategias integrales de política social, que luego se desagregan en estrategias individuales consensuadas. A partir de ello, cada sector adopta los objetivos específicos que le corresponden de las estrategias multisectoriales y los distribuyen dentro de las instituciones que los conforman. De esa manera, la formulación, planificación y ejecución de los PPSS será complementaria a las estrategias institucionales, sectoriales y multisectoriales. El presente informe analiza si los planteamientos de la norma han sido implementados y si el arreglo institucional del CIAS es el adecuado para este proceso.

Gráfico 3. Nueva Estrategia de Planeación de la Ejecución de los PPSS

Elaboración: ST – CIAS Fuente: D.S. 029-2007-PCM

El Plan de Reforma de PPSS menciona que cada institución deberá planificar sus actividades sobre la base del logro de objetivos y metas físicas tangibles, mediante la implementación de una cultura de planificación y metas, que se sustentan en marcos lógicos que permiten visualizar la secuencia de intervenciones necesarias. Además, es necesaria la implementación del Presupuesto por Resultados, a través de una Programación Presupuestal Estratégica, la medición y evaluación del desempeño mediante el uso intensivo de indicadores y el establecimiento de mecanismos de rendición de cuentas y monitoreo participativo. Por último, se plantea la focalización geográfica e individual para reducir la subcobertura y la filtración de los PPSS y la medición, seguimiento y evaluación del gasto público. Sobre lo primero, se espera que la implementación de un sistema de focalización único permita separar las funciones de focalización (cuyo objetivo es maximizar el acceso a los PPSS de aquellos que los necesitan) de la gestión de entrega de los bienes y servicios (cuyo objetivo es mejorar los indicadores sociales). En cuanto a lo segundo, se espera que no más del 10% del presupuesto se destine a gastos administrativos.

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3.3 Marco Lógico del Plan de Reforma de los PPSS (Anexo de la Ley) La finalidad del proceso es contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la población y a la reducción de los niveles de pobreza extrema. Asimismo, el Plan de Reforma de PPSS cuenta con dos objetivos: (i) Mejorar la eficiencia de los programas sociales y (ii) Mejorar la equidad del gasto social en los programas sociales. En el Anexo de la Ley se detallaron seis componentes: (1) Sectores sociales intervienen articuladamente, (2) Gestión por resultados, (3) Modernización de la política social y de la gestión de los programas sociales, (4) Implementación del SISFOH y de instrumentos de focalización geográfica, (5) Fortalecimiento de la gestión en lo social de los gobiernos regionales y locales, y (6) Sistema de seguimiento y evaluación. Como se puede observar en el Anexo 2, la matriz de Marco Lógico indica que los principales medios de verificación son los informes periódicos del ST-CIAS, de los PPSS al ST-CIAS y de la DNPP al ST-CIAS. Además, se detallaron las actividades necesarias para el cumplimiento de los componentes, los indicadores, medios de verificación y supuestos pertinentes. 3.4 Situación de las fusiones a nivel del Poder Ejecutivo En términos generales el DS 029-2007-PCM debía ser la guía en el proceso de Reforma de los Programas Sociales y también en el proceso de fusión. A su vez, el encargado de hacer el seguimiento de este proceso y de las coordinaciones multisectoriales es la ST-CIAS. Sin embargo, según lo que se ha podido conversar con la ST-CIAS, el DS 029 no es la principal herramienta utilizada en la gestión de la reforma de programas sociales ni específicamente en el proceso de fusiones. El referido Decreto Supremo contiene un plan de implementación del proceso de reforma de los Programas Sociales para su primer año (2007) con 9 pasos. De estos 9 pasos, se han realizado acciones de Fortalecimiento de las ST – CIAS (Reglamento de la ST-CIAS) y avances en las Acciones de focalización (SISFOH, Mesas de coordinación, padrones de beneficiarios). En el Anexo 3 se detallan los avances realizados en cada paso según lo conversado con la ST-CIAS. En cuanto a las fusiones específicamente, la Dirección General de Asuntos Sociales (DGAES) del MEF cuenta con una lista de Decretos Supremos de fusión de PPSS. A esta lista se le ha añadido el caso de CONADIS e INDEPA:

Cuadro 4. Situación de las fusiones de los PPSS

Norma Descripción Fecha de publicación Estado actual

D.S. N° 001-2007-MIMDES

MINISTERIO DE LA MUJER Y DESARROLLO SOCIAL: Absorbe al Consejo Nacional para la Integración de la Persona con la Capacidad (CONADIS) y al Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos (INDEPA)

23/02/2007 Dejado sin efecto por Ley N° 29146 (12/12/2007)

D.S. Nº 006-2007-

VIVIENDA

PROGRAMA AGUA PARA TODOS - VIVIENDA: Crean el Programa "Agua para Todos", de los Programas PARSSA y PRONASAR

23/02/2007 Incompleto: PRONASAR sigue

funcionando como Proyecto (2000716) dentro del Programa Agua Para Todos

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D.S. Nº 009-2007-

PRODUCE

PROGRAMA DE APOYO A LA PESCA ARTESANAL - FONDEPES: Aprueban la fusión por absorción del Centro de Entrenamiento Pesquero de Paita - CEP Paita con el Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero - FONDEPES como entidad incorporante

02/04/2007 Prorrogado: Por RM 589-2008-

PRODUCE se prorroga plazo al 01-sept-08

D.S. Nº 010-2007-MTC

PROGRAMA NACIONAL DE EXTENSIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES - FITEL - MTC: Aprueban reglamento de Ley 28900, Ley que otorga al FITEL, la calidad de persona de Derecho Jurídico, y absorbe la Oficina de Proyectos del MTC.

02/04/2007 Culminado

D.S. Nº 003-2007-MIMDES

PROYECTO MARENASS - MINAG / FONCODES: Disponen fusión de FONCODES en el Ministerio de Agricultura y en el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

03/05/2007

Culminado: Fusión de Corredor Puno – Cuzco y Sierra Sur en MARENASS del

MINAG. Dejado sin efecto: Por DS 003-2008-

MIMDES (26/03/2008), FONCODES no se extingue


PROGRAMA INTEGRAL NUTRICIONAL - PIN - PRONAA: Aprueban la fusión de los programas nutricionales del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAA del MIMDES.

05/05/2007

Incompleto: Los programas nutricionales están en el PE Articulado Nutricional,

pero se ha retrocedido en su descentralización y continuará en el

MIMDES. (MEF). Dentro del PRONAA si están integrados los programas nutricionales en el PIN.


PROGRAMA INTEGRAL NACIONAL PARA EL BIENESTAR FAMILIAR - INABIF - MIMDES: Crean la Dirección General de Protección Social y adscriben la Unidad Gerencial de Investigación tutelar del INABIF a la Secretaría General de Adopciones del MIMDES.

05/05/2007 Dejado sin efecto por Ley 29247 (25/06/2008)

D.S. Nº 010-2007-TR

PROGRAMA MI EMPRESA - MTPE: Aprueban la fusión de PRODAME, PROFECE y el BONOPYME dentro del Programa Mi Empresa del MINTRA.

05/05/2007 Culminado

D.S. Nº 026-2007-EM

PROGRAMA DE ELECTRIFICACIÓN RURAL - MINEM: Disponen de la fusión del Proyecto de mejoramiento de Electrificación rural, mediante la aplicación de Fondos Concursables Proyecto - FONER y de la Dirección Ejecutiva de Proyectos - DEP del Ministerio de Energía y Minas.

05/05/2007 Culminado: La DEP y FONER ya no

existen presupuestalmente, solo la D.G. de Electrificación Rural

D.S. Nº 017-2007-

VIVIENDA

PROGRAMA DE MEJORAMIENTO INTEGRAL DE BARRIOS Y PUEBLOS - VIVIENDA: Disponen la Creación del Programa Integral de Mejoramiento de Barrios y Pueblos y aprueban la fusión de diversos programas de Vivienda del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

08/05/2007

Incompleto: Los programas a ser absorbidos (Mi Pueblo, Mi Barrio,

Mejorando Mi Pueblo, La Calle de Mi Barrio) siguen operando (como

proyectos).

D.S. Nº 011-2007-TR

PROGRAMA DE FORMACIÓN LABORAL JUVENIL - PROJOVEN - MTPE: Transferencia del Programa de Capacitación Laboral Juvenil - ProJoven a la Dirección Nacional de Promoción del Empleo y Formación Profesional del MINTRA

20/05/2007

Incompleto: Se ubica en la Dirección Nacional de Promoción del Empleo y Formación Profesional, pero continúa

como Unidad Ejecutora.

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D.S. Nº 016-2007-ED

PROGRAMA DE EDUCACIÓN EN ÁREAS RURALES PEAR Y PROGRAMA HUASCARÁN: modifican artículo 49 del ROF y aprueban fusión de los proyectos PEAR y Huascarán así como el programa de mejoramiento de la educación secundaria en Direcciones Generales del Ministerio de Educación.

30/06/2007 Incompleto: El PEAR sigue como UE, Huascarán ya no.

D.S. Nº 014-2008-AG

PROGRAMA DE DESARROLLO PRODUCTIVO AGRARIO RURAL: Aprueban fusiones de INCAGRO en el INIA, de MARENASS, PROABONOS, PROSAAMER y PRONAMACHCS en el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural y de la Intendencia de Recursos Hídricos del Instituto Nacional de Recursos Naturales en la Autoridad Nacional del Agua.

20/06/2008 Nuevo: Deben culminar a los 60 días hábiles de la publicación del DS

Fuente: DGAES

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4. ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DE FUSIÓN INSTITUCIONALES

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4.1 PROGRAMA INTEGRAL DE NUTRICIÓN

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4. ANÁLISIS DE PROCESOS DE FUSIÓN INSTITUCIONALES

4.1 Fusión de los programas nutricionales del PRONAA en el PIN Marco legal del proceso de fusión

Todos los Programas que se analizan en esta sección pertenecían al Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). El PRONAA se creó mediante el Decreto Supremo N° 020-92-PCM y su ROF fue aprobado por Decreto Supremo N° 010-2001-PROMUDEH, donde se le establece como OPD del MIMDES. Actualmente, es una Unidad Ejecutora (Unidad Ejecutora 005) del MIMDES, adscrita al Viceministerio de Desarrollo Social. Mediante la Resolución Directoral N° 395-2006-MIMDES-PRONAA/DE se dispone la fusión de seis programas nutricionales que manejaba el PRONAA, creándose el Programa Integral de Nutrición (PIN). Posteriormente, con la emisión del D.S. N° 004-2007-MIMDES se dispone que se fusione el Programa Comedores Infantiles del PRONAA con el PIN, el cual sería la entidad incorporante. Asimismo, se ordena que el PRONAA articule sus programas en un solo programa (aparentemente, sería en el PIN). En este caso, se fusionaron programas dentro de una misma institución, que no contaban con unidades administrativas propias. Es importante señalar que los Comedores Infantiles (atención de 6 meses a 6 años) se incluyeron en el PIN desde un inicio. Sin embargo, el grupo de 3 a 6 años que se atendía en los Comedores Infantiles debía migrar hacia los CEIs y PRONOEIs de forma gradual ya que estas instituciones no existían en todas las localidades. Según el PRONAA, este componente contaba con presupuesto para todo el año 2007. Sin embargo el DS N° 004-2007-MIMDES acelera este proceso y da 90 días para la fusión, lo que genera que en el mes de Agosto de dicho año se dejen de atender Comedores Infantiles. A continuación, se describe de manera resumida el proceso de fusión:

Gráfico 4. Línea de tiempo del proceso de fusión de los programas nutricionales del PRONAA en el PIN

Feb. 2006

Inicio del Piloto

Nutricional

Dic. 2006

R.D. 395 fusiona los

6 Programas en el PIN

Ene. 2007

Se inicia la ejecución

del PIN

May. 2007

D.S. 004 que fusiona Comedores Infantiles con el PIN

Ago. 2007

Vence el plazo de fusión de

Comedores Infantiles con el PIN

Objetivos de la fusión Las normas que regulan el proceso de fusión de los programas de alimentación infantil y escolar y la creación del PIN, así como el informe de aprobación de la PCM4 señalan el objetivo fundamental de la fusión: los seis programas que se integran dentro del PIN tienen poblaciones y objetivos similares por lo que deben actuar de manera articulada. A primera vista, parece que cada uno de los seis programas previos sigue funcionando de manera similar, bajo un solo programa dividido en subprogramas. Sin embargo, hay una serie de modificaciones a los propios programas que, al menos en el planteamiento, tenderían a mejorar la eficiencia, cobertura y reducción de la filtración

4 Informe N°016-2007-PCM-SGP.MBT

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en los Programas. Una motivación adicional que se menciona es la transferencia de los PPSS a los Gobiernos Locales; específicamente el hecho de que transferir un solo Programa con menos raciones y modalidades de trabajo sería más simple que transferir seis.

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Descripción de la fusión

La creación del Programa Integral de Nutrición (PIN) nace de las fusiones de los siguientes programas5: • Programa de Alimentación Infantil (PAI)

o Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor Riesgo (PACFO) o Comedores Infantiles o Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo (PANFAR)

• Programa de Alimentación Escolar o Programas No Escolarizado de Educación Inicial (PRONOEI) y Centros de Educación Inicial (CEI) o Almuerzos Escolares o Desayunos Escolares

Gráfico 5. Fusión de los Programas Nutricionales en el PIN

PACFO

PANFAR


DesayunosEscolares

AlmuerzosEscolares

CEI –PRONOEI

Objetivo Población

Prevenir desnutrición

Mejorar el estadonutricional

Mejorar el estadonutricional y

prevenir daños

DesayunosEscolares

AlmuerzosEscolares

Mejorar elrendimiento

escolar y asistencia

6 meses a 3 años

6 meses a 3 años y madres

6 meses a 6 años

6 a 12 años

6 a 12 años

3 a 5 años

Atención

Establecimiento de Salud



Institución Educativa



UEPRONAA

Programa

DesayunosEscolares

AlmuerzosEscolares

CEI –PRONOEI

Objetivo Población

6 meses a 3 años y madres

3 a 12 años

6 a 12 años

3 a 5 años

Atención



UEPRONAA

Programa

Programa Integral de

Nutrición (PIN) –Subprograma Preescolar y

Escolar

Programa Integral de

Nutrición (PIN) –Subprograma

Infantil (SI)

Reducción de anemia

Reducción de la desnutrición

crónica y anemia

6 meses a 3 años pasan al SP Infantil y 3 a 6 años al SP Preescolar y Escolar

Pasan al SP Preescolar y EscolarPasan al SP Infantil

Antes de la fusión Después de la fusión

5 Contraloría General de la República, “Programas Sociales en el Perú: Elementos para propuesta desde el control gubernamental”. Febrero de 2008.

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Descripción del Programa Actual - PIN

El PIN cuenta con tres componentes en cada uno de sus Subprogramas6. En esta sección se resumen los principales productos y servicios de ambos Subprogramas en el Componente Alimentario. En cambio, los Componentes Educativo y de Monitoreo y Evaluación, son similares para ambos Subprogramas, por lo cual se resumen en una sola sección. Componente Alimentario Subprograma Infantil El Subprograma Infantil del PIN atiende tanto a niños y niñas como a madres gestantes y está enfocado en los distritos de primer y segundo quintil de pobreza, utilizando el Mapa de Pobreza de 2001 del MEF. La atención del tercer al quinto quintil se realiza de manera focalizada, de acuerdo con los índices de desnutrición infantil. Este componente se divide en tres líneas de acción: Infantil, Madre Gestante y Madre Lactante. La línea de acción Infantil comprende la entrega mensual de una canasta alimentaria (papilla más otros tres productos) o tres bolsas de papilla, en el caso de los distritos del Programa Juntos, por cada niño o niña beneficiaria. Estas raciones alimentarias se entregan a los Establecimientos de Salud (EESS) del MINSA, en donde se entregan las canastas a las beneficiarias. A su vez, las metas se basan en los registros de los EESS y el Censo de Población y Vivienda de 2005. Las raciones que se entregan comprenden la atención por un total de 360 días. La atención de las líneas de acción Madres Gestantes y Madres Lactantes también se realiza a través de los EESS, con la entrega mensual de canastas de alimentos7. De esta manera, se espera poder asegurar un adecuado peso al nacer del niño y promover la lactancia materna exclusiva hasta los seis meses. En el Subprograma Infantil se pueden identificar las poblaciones objetivo del PACFO, PANFAR y Comedores Infantiles. En el caso de los Comedores Infantiles, el Subprograma Infantil atiende a los niños y niñas de 6 meses a 3 años en los Comedores Infantiles, mas no incluye a los niños y niñas de 3 a 6 años (los cuales sí eran parte del grupo beneficiario de los Comedores Infantiles). Subprograma Preescolar y Escolar El Subprograma Preescolar y Escolar se dirige principalmente a los niños y niñas de 3 a 12 años, separados en dos grupos objetivo: de 3 a 5 años y de 6 a 12 años. El primer grupo etáreo pertenece a la línea de acción Preescolar y el segundo, a la línea de acción Escolar. El objetivo principal de este Subprograma es contribuir a reducir la anemia en niños y niñas de 3 a 12 años de edad. Al igual que en el caso del Subprograma Infantil, se prioriza la atención en los distritos de primer y segundo quintil de pobreza, utilizando el Mapa de Pobreza de 2001 del MEF y se realiza una atención focalizada en los quintiles superiores. La línea de acción Preescolar atiende a los niños de 3 a 5 años de edad con almuerzos y refrigerios, a través de las Centros de Educación Inicial y los Programas No Escolarizados de Educación Inicial. Si bien en las metas del Plan Operativo 2008 se señala que se atiende con complementación alimentaria a las poblaciones objetivo en ambas instituciones, el Plan Operativo también menciona que en esta línea de acción se incluye a los niños y niñas que migraron de los Comedores Infantiles (se presume que únicamente hasta los 3 años). Las raciones se

6 Plan Operativo Institucional de la U.E. 005: PRONAA. 2008 7 28% del requerimiento de energía y 34% de proteína

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proporcionan en la misma institución educativa y proporcionan el 100% del requerimiento de hierro y proteína y el 60% de energía. La línea de acción Escolar atiende a los niños y niñas de 6 a 12 años, según las nóminas de matrícula de 2007 del MINEDU. Las raciones alimentarias que se entregan son desayunos (6 tipos de raciones, dependiendo de criterios geográficos, culturales, productivos y de interconexión) que cubren el 100% del requerimiento de hierro, 44% de proteína y 23% de calorías. Como metas físicas en el Componente Alimentario, el PRONAA se ha planteado para el 2008:

Cuadro 5. Metas físicas del componente alimentario del PRONAA (2008) Población Objetivo Meta

Niños y niñas de 6 meses a 3 años 630 679 Madres gestantes 106 854 Madres lactantes 67 000 Niños y niñas de 3 a 5 años 537 666 Niños y niñas de 6 a 12 años 2 252 650

Componente Educativo El objetivo del Componente Educativo es incentivar las buenas prácticas alimenticias y de higiene en niños, niñas y sus familias. A la vez, pretende promocionar la participación activa de docentes, padres de familia, alumnos y autoridades locales en el mejoramiento de la alimentación del niño o la niña. Este componente es una incorporación que se hace en el marco de la creación del PIN, con la finalidad de reducir malas prácticas que causan la desnutrición infantil. En el Subprograma Infantil, se realiza a nivel de familia, a través de visitas y sesiones demostrativas. La temática de las mismas está referida a la Salud y Nutrición desde la gestación, y temas de derechos y equidad. Asimismo, el Componente Educativo comprende la formación de una red social de voluntarios adscrita a los Gobiernos Locales y la constituyen los Agentes de Desarrollo Comunal y los líderes y autoridades locales, los cuales se organizan en Comités de Seguridad Alimentaria y Protección Infantil (COSAPIs), en cada sector. Ellos desarrollan estrategias de capacitación y trabajo comunitarios con las familias participantes del programa. El Componente Educativo se basa en equipos de promotores y capacitadores, que desarrollan actividades dirigidas a:

Cuadro 6. Actividades del componente educativo del PRONAA

Higiene y nutrición Gestión y Participación ciudadana

Lactancia Materna exclusiva.

Alimentación y Nutrición por ciclo de vida (Preparación de Papilla).Deficiencia de micronutrientes: Hierro, Vitamina A y Yodo.

Habilidades para la vida (Liderazgo, autoestima).Seguridad alimentaria desde la escuela.Gestión para el Desarrollo Comunal.Ciudadanía y vigilancia social.Fortalecimiento de redes sociales. Técnicas de IEC y de incidencia. Técnicas de capacitación y asesoría técnica. Técnicas y herramientas de seguimiento y monitoreo.Participación y Vigilancia Ciudadana.

Docentes, APAFAS y Comités de Alimentación Escolar - CAEs Familias y comunidades saludables. Gestión social de programas

alimentarios y nutricionales.

Buenas prácticas de almacenamiento.

Grupos Objetivo

Madres de niños y niñas menores de 03 años y/o padres de familia o cuidadores/as principalmente, gestantes y lactantes.

Líderes y Autoridades Comunales

Agentes Comunitarios y Asistentes Técnicos

Operadores MIMDES

Funcionarios de los sectores y de los Gobiernos Sub Nacionales

Temática

Desarrollo psicomotríz de los niños: estimulación temprana.

Higiene y manipulación de alimentos.

Lavado de manos, EDA e IRA.

Higiene y manejo del agua en el hogar.

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Este componente se financia con los saldos de los recursos transferidos por el Programa Juntos (transferencia única en el año 2006 y que se dirige a atender a los 320 distritos del ámbito del Programa) y con recursos ordinarios, para cumplir con las actividades de Promoción de la Salud del Programa Estratégico Articulado Nutricional (Presupuesto por Resultados). En el año 2008, los recursos ascendieron a S/. 17 millones, aproximadamente. Componente de Monitoreo y Evaluación Este componente está enfocado a medir la eficiencia, eficacia y efectividad de la intervención. La implementación del Sistema de Monitoreo y Evaluación incluye el desarrollo de una herramienta informática diseñada para este fin, lo cual implica la capacitación y acompañamiento a los Equipos de Trabajo Zonales. Este componente pone especial énfasis en las acciones de coordinación y comunicación entre los actores involucrados, en especial en lo relacionado al registro, almacenamiento, preparación y entrega de alimentos, y recojo de información de los EESS e IE. Logística El PIN realiza compras de forma central y local. Los Equipos Zonales se encargan de las compras locales8, almacenamiento, control de calidad, y distribución (en algunos casos) de los alimentos, acogiéndose a las directivas de la Unidad Gerencial de Articulación Territorial y de Seguridad Alimentaria y Nutricional (UGATSAN). Asimismo, las compras se rigen por la Ley N° 27060 (adquisición directa de productos alimenticios a productores locales) y la Ley N° 26850 (contrataciones y adquisiciones del Estado).9 En el caso del Subprograma Infantil, los Equipos Zonales entregan a los EESS las raciones que luego son distribuidas a las madres beneficiarias. Los Equipos Zonales realizan programas mensuales o bimensuales del armado de las canastas alimentarias y de su entrega a las madres que son atendidas. En este caso, la preparación de los alimentos la realizan las madres en el hogar. El EESS, a su vez, lleva el padrón de niños, niñas y madres beneficiarios, así como el peso y la talla de los niños y niñas, las actas de recepción de productos, la planilla logística alimentaria y las fichas de registro de los centros de atención. Además, los EESS son los encargados de contactar a los beneficiarios y concertar las citas para que realicen sus chequeos médicos y reciban sus raciones. El Subprograma Escolar opera de manera similar, excepto para el caso de la leche fresca, la cual se entrega diariamente a las instituciones educativas, a través de distintos proveedores. En este caso, los equipos zonales realizan la entrega a los Comités de Alimentación Escolar (CAE), quienes se encargan del almacenamiento, preparación, servido y vigilancia del consumo de los alimentos. Al igual que en los EESS, las instituciones educativas llevan una serie de registros de monitoreo, tales como la nómina de matrículas, el registro de control de almacén, las actas de recepción, la conformación de los CAE y las actas de recepción de los bienes no alimentarios. Las adquisiciones de alimentos del PRONAA10 se realizan sobre la base de los requerimientos de las oficinas zonales. Las mismas toman en cuenta los niveles de atención de los establecimientos de salud y las tasas de asistencia de las instituciones educativas. Sin embargo, cuando la información del sector Educación no es enviada oportunamente, se utilizan los registros históricos. 8 Los alimentos procesados se compran de manera centralizada y los no procesados se compran localmente. 9 Soltau, Luis, Teodoro Sanz y Lorena Alcázar. “Informe Final de Presupuesto Público Evaluado: Programa Nacional de Asistencia Alimentaria”. DNPP – MEF. Junio de 2008. 10 Soltau, Luis y Teodoro Sanz. INFORME FINAL – PPE: Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). DNPP – MEF. Junio 2008.

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Aspectos administrativos de la fusión Estructura orgánica En el 2006, el PRONAA contaba con la misma estructura orgánica que en la actualidad.11 Cabe mencionar que los seis programas fusionados operaban dentro de la Unidad Ejecutora PRONAA, al igual que lo hace el PIN. Según la R.M. N° 322-2007-MIMDES, se crean la Unidad Gerencial de Seguridad Alimentaria y Nutricional y la Unidad Gerencial de Desarrollo de Capacidades y Articulación Territorial y se dispone la adecuación del CAP y MOF. Sin embargo, según el portal del PRONAA, el MOF vigente es del año 2005 y las mencionadas unidades no aparecen en el mismo. Asimismo, se mantienen los 29 equipos zonales. Los Equipos Zonales analizados (Cajamarca y Lambayeque) han creado puestos para el Coordinador del PIN y de sus Subprogramas. Sin embargo, el presupuesto para estas posiciones ha sido insuficiente y, en el caso de Lambayeque, no se ha podido contar con todo el personal necesario. Presupuesto global Desde el año 2006, el presupuesto del PRONAA, tanto el programado como el ejecutado, se ha incrementado considerablemente. Entre los años 2006 y 2008, el monto ejecutado por el PRONAA al tercer trimestre ha crecido más de S/.100 millones. Principalmente, este crecimiento se dio entre los años 2006 y 2007.

Gráfico 6. Presupuesto ejecutado por el PRONAA al tercer trimestre (2006-2008)

19% 13% 10%1%

11% 17%14%

70% 70%75%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2006 2007 2008

Administración y Otros Componente Educativo Programas Alimentarios Programas Nutricionales

S/. 393 MM S/. 506 MM S/. 508 MM

Componentes de alimentos del PIN y de

sus predecesores.

Como se puede observar, el presupuesto de los Programas Nutricionales vinculados al PIN ha ganado importancia, mientras que los gastos administrativos se han reducido de S/. 73 millones a

11 Plan Operativo Institucional PRONAA 2008

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cerca de S/. 50 millones. Sin embargo, esta reducción en el gasto administrativo no responde a ahorros de la fusión. Por el contrario, el PIN implica mayor cobertura y, por lo tanto, mayores gastos de operación. Según la experiencia de la oficina zonal de Lambayeque, la exigencia de cubrir un mayor número de EESS, en el marco del PIN, no estuvo acompañado de mayores recursos logísticos para la entrega de alimentos. Logística, Adquisiciones y Contrataciones La creación del PIN generó dificultades logísticas en muchas oficinas zonales debido a que cada oficina zonal debía cubrir a todos los distritos de quintil 1 y 2, a través de los Establecimientos de Salud e Instituciones Educativas. El problema surgió con las entregas en los EESS debido a que estas se realizan en cada establecimiento, y no en centros de recojo, como ocurre con el Subprograma Preescolar y Escolar. Cuando aumentó el número de EESS, especialmente en zonas alejadas, surgieron complicaciones con la calidad y oportunidad de las entregas. Otro factor que dificulta el proceso de adquisiciones es que las convocatorias se realizan para cada producto y requieren de la autorización de la unidad de línea en Lima. Por lo general, los procesos de licitación demoran hasta dos meses. Es importante mencionar que, cuando un proceso se declara desierto, se debe efectuar una nueva convocatoria a licitación, con un precio de referencia mayor en 10% al precio base. Este aspecto contemplado en la ley y el reglamento que regula las compras del PRONAA constituye un incentivo perverso para los proveedores, quienes se ven motivados a realizar impugnaciones. Cabe señalar que la Ley de Compras del PRONAA promueve la producción local. Sin embargo, se malinterpreta dicho concepto cuando los comités de adquisición locales aceptan la compra de productores de su distrito, aún cuando no es la mejor opción. Así, la competencia queda restringida solamente a los proveedores locales. Finalmente, la legislación que rige las compras del PRONAA no contempla sanciones drásticas para los proveedores en caso de incumplimiento de contratos. Personal Es posible observar que el personal de la sede central del PRONAA disminuyó entre los años 2006 y 2007. En dicho periodo de tiempo, pasó de 149 a 119 trabajadores. En el siguiente gráfico se puede observar que las unidades gerenciales (de Aprovechamiento Sostenible de Recursos Alimentarios – UGASRA, de Promoción al Acceso Alimentario y Nutricional – UGPAN y de Articulación Territorial y Seguridad Alimentaria y Nutricional – UGATSAN) son las oficinas que han presentado la mayor disminución en su personal, pasando de 52 a 34. De ellas, la que ha presentado la mayor disminución, es justamente la que se encarga de coordinar con los equipos zonales y realiza las actividades de control de calidad y supervisión de los convenios de gestión.

Gráfico 7. Personal del PRONAA, 2006 – 2007

6

13

2 2

9

17

26

8

11

2 2

7

11

16

6

11

2 1

7

12

15

0

5

10

15

20

25

30

Dirección Ejecutiva

Planeamiento y Resultados

Control Institucional

Trámite Documentario

UGASRA UGPAAN UGATSAN

Dic 06 Jun 07 Dic 07

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Fuente: Portal Web del PRONAA Elaboración: Propia

Es importante mencionar que se ha reducido mayoritariamente el personal que se encontraba bajo modalidad de Servicios No Personales. Sin embargo, dicha reducción no es atribuible a la fusión de los seis programas nutricionales, sino a un recorte presupuestario. Si bien el número de trabajadores de la sede central ha disminuido notoriamente, ha sucedido lo contrario con los gastos totales en personal. Al tomar en cuenta el gasto en personal y obligaciones sociales, además de los servicios no personales, se observa que el monto ejecutado creció en 21.25% entre los años 2006 y 2007. Esto estaría principalmente explicado por el aumento en 70% (de 10 a 17 millones de nuevos soles) de los gastos en servicios no personales. Cabe mencionar que el mayor aumento de personal se percibiría en el componente educativo. Sin embargo, a Octubre de 2008 se han ejecutado 22 millones de nuevos soles y se estima que el monto devengado a final de año será muy cercano al PIM e inferior en casi 15% al monto del año previo.

Gráfico 8. Gastos en personal del PRONAA, 2006 – 2008* (en millones de nuevos soles)

* Se ha proyectado el monto devengado del año 2008. Fuente: Transparencia Económica - MEF Elaboración: Propia

En las visitas realizadas a los Equipos Zonales de Cajamarca y Lambayeque, se pudo apreciar que sí se han creado nuevos puestos con responsabilidades sobre el PIN, como el de coordinador. Sin embargo, se trata de una reasignación de responsabilidades y no de una ampliación del personal de planta. En el caso de Cajamarca, existió una reducción de personal, pero la misma se debe a recortes presupuestales y no está ligada a la fusión. Finalmente, es importante señalar que en las Oficinas Zonales consideran que el PIN demanda mayor personal y no una reducción del mismo. Oficinas El PIN opera a nivel nacional mediante los 29 Equipos Zonales del PRONAA, en el mismo número de ciudades del país y 24 sub-equipos de coordinación (en igual número de departamentos). Asimismo, los equipos zonales deben coordinar y monitorear la labor de los Establecimientos de Salud del MINSA y las Instituciones Educativas del MINEDU. Aspectos operativos Planeamiento En principio, se deben identificar dos etapas en el proceso. Primero, la fusión o reordenamiento del PACFO, PANFAR, CEIs y PRONOEIs, Desayunos y Almuerzos Escolares y Comedores Infantiles dentro del PIN en el año 2006. Los mismos empezaron a operar conjuntamente desde el año 2007. Sin embargo, este proceso nace en el año 2005, sobre la base de las recomendaciones de un

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estudio de consultoría externa encargado por el MIMDES. A partir del mismo, surgió la motivación que crear el PIN, que se inicia como el Proyecto Piloto de Programas Nutricionales en seis provincias desde Febrero del 2006 con los mismos componentes con los que cuenta en la actualidad. Desde Mayo de 2007, se incluye el Componente Educativo ya que, en el Informe Final de Reorganización Institucional, se recomienda incluir este componente dentro del PIN. El caso de los Comedores Infantiles es particular. En principio, los mismos se incluyen en el PIN, previendo un periodo de adecuación más largo que el del resto de Programas debido a que su población objetivo de 3 a 6 años debía ser atendida en CEIs y PRONOEIs. Dado que no todas las localidades contaban con CEIs y PRONOEIs, se planificó que los beneficiarios migraran de manera gradual. Sin embargo, el 5 de Mayo de 2007, el DS 004-2007-MIMDES ordena la fusión de los Comedores Infantiles con el PIN y la extinción del primero en un periodo de 90 días. Esta adecuación no se encontraba prevista y, una vez cumplidos los 90 días, un grupo de beneficiarios de los Comedores Infantiles se quedó sin atención debido a que no existían CEIs o PRONOEIs en sus zonas de residencia. Si bien existió un programa piloto previo a la implementación del PIN, este se dio tan sólo en seis provincias. Según la Oficina Zonal de Cajamarca, esta dependencia no recibió información suficiente sobre la implementación del PIN y la creación e implementación del programa fue para ellos sorpresiva. En este caso, aparentemente existen dos procesos paralelos. En primer lugar, si bien nace de una consultoría del MIMDES y no directamente del PRONAA, se da un proceso que lleva más de un año. El mismo incluye una fase de piloto, adecuaciones en el camino y un periodo de transición (Comedores Infantiles). Sin embargo, a mediados de 2007 aparece un Decreto Supremo que, aparentemente, toma por sorpresa al personal del PRONAA y no permite una transición ordenada. Enfoque La modificación más sustancial está dada por la inclusión del Componente Educativo dentro del PIN. Esta inclusión se da a partir del año 2008, según consta en el Plan Operativo del PRONAA (no aparece en los POI 2006 ni 2007). Esta inclusión constituye un cambio de enfoque debido a que se incluyen temas de higiene y cuidado infantil que complementan el apoyo nutricional y son claves para la prevención de la desnutrición infantil. Es decir, el Componente Educativo apunta a superar el enfoque en provisión de alimentos y pretende hacer la intervención más integral y de carácter preventivo promocional. Cobertura y focalización Uno de los objetivos fundamentales de las fusiones en el PRONAA fue ampliar la cobertura y mejorar la focalización del programa. Esto se hace mediante las siguientes modificaciones al diseño de los programas:

• Ampliación de la población objetivo: Inclusión de las madres gestantes y lactantes en el

Subprograma Infantil y atención universal a niños menores de 3 años. o La atención en el PANFAR se daba en 15 departamentos y sólo a niños con

desnutrición aguda y sus madres. Con la reforma del PIN, la atención en estos 15 departamentos es para todos los niños de 6 meses a 3 años.

o La atención en el PACFO era en 9 departamentos y únicamente a niños de 6 meses a 3 años. Con el PIN, ahora se atiende también a las madres gestantes y lactantes.

• Definición de criterios de priorización. o En el marco del PIN, se priorizan los distrito de quintiles 1 y 2 (atendidos de forma

universal) mediante el Mapa de Pobreza de 2001 del MEF. Además, se prioriza la atención a los menores de tres años. Previamente, la atención estaba ligada a la demanda de los EESS, IEs y Comedores Infantiles.

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o El PANFAR atendía a todas las madres de los niños beneficiarios. Con el PIN, la atención ha sido reenfocada únicamente a las madres gestantes y lactantes.

• Eliminación de duplicidades o Tal como señala el D.S. 004-2007-MIMDES, existían poblaciones objetivo que se

superponían entre los Comedores Infantiles y el PIN. Los Comedores Infantiles atendían a una población de 6 meses a 5 años, lo cual se superpone con la población objetivo del Subprograma Infantil (6 meses a 3 años) y del Subprograma Preescolar y Escolar (3 a 5 años). Por este motivo, se decide dejar de atender en los Comedores Infantiles y que su población migre hacia el Subprograma Infantil o Preescolar, según corresponda.

Beneficiarios En el caso del PIN, se realizaron dos grupos focales en las localidades de Inkahuasi (Lambayeque) y Jesús (Cajamarca). En ambos distritos, la prevalencia de desnutrición crónica supera el 50%, por lo que fueron elegidos como localidades apropiadas para evaluar las percepciones de los beneficiarios del PIN. Las principales observaciones que se desprenden de estas evaluaciones cualitativas en las localidades investigadas son12: • Las beneficiarias del Programa Integral de Nutrición desconocen su existencia, no han sido

informadas sobre la reestructuración ni la creación de este programa. • Desde su creación, no han percibido cambios sustanciales en los subprogramas de los

cuales son beneficiarias, pues las comparaciones generalmente se realizan entre la gestión de un gobierno y otro.

• Existen insatisfacciones en torno a la calidad, cantidad, variedad y frecuencia de los insumos que les entrega cada uno de los subprogramas del PIN. Sin embargo, los inconvenientes se relativizan en la medida que prevalece la idea de “mal con ellos, pero peor sin ellos”

• El beneficio de los subprogramas del PIN se evalúa al cumplimiento de la entrega y composición de la ración, pero no con los resultados nutricionales en sus hijos. Las beneficiarias no saben cómo se miden los resultados.

• Algunas beneficiarias participan en más de un programa de nutrición. Sin embargo, reportan que sus hijos se encuentran en estado de desnutrición.

• En Inkahuasi, se consideran que ha habido una ligera mejora porque se ha reactivado la entrega de la papilla. No obstante, las beneficiarias lamentan la suspensión de los comedores infantiles.

• Las beneficiarias consideran que los programas de ayuda alimentaria están llegando a los que los necesitan y no sienten que se haya ampliado la cobertura ni que se hayan dado grandes mejoras para sus familias.

Nudos críticos Los principales problemas que ha enfrentado el Programa Integral de Nutrición se han encontrado en la etapa de la implementación: • Problemas de diseño y falta de presupuesto del Componente Educativo.

Según la evaluación encargada por la DNPP sobre este componente, existe la percepción de que el avance es lento y disparejo. El trabajo del Componente Educativo se realiza a través de proporciones locales y hasta el momento en los 320 distritos del Programa Juntos únicamente. Asimismo, dicho informe indica que si bien se considera la influencia de las visitas y sesiones demostrativas como elementos positivos entre las organizaciones de base,

12 Instituto CUANTO (encargado por APOYO Consultoría).Estudio cualitativo para identificar el nivel de conocimeinto del Programa Integral de Nutrición. Noviembre 2008

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se percibe también que son esfuerzos que no están bien estructurados ni integrados dentro de la estructura institucional del Programa. Por ello, corren el riesgo de resultar esfuerzos dispersos que no complementen realmente los otros componentes del Programa. En parte, se señalan debilidades en el diseño (demasiados temas y públicos objetivo) y escasez de recursos (S/. 22 millones para el periodo 2006 – 2007 según el informe de la DNPP). Como se menciona anteriormente, esto genera la dispersión de esfuerzos y, además, dificultades en el monitoreo de las actividades por parte del personal del PRONAA – PIN. El Componente Educativo se ha dejado de ejecutar entre febrero y setiembre / octubre de 2008 debido a que se encuentra en reformulación. Según el propio PRONAA, implementar el Componente Educativo a nivel nacional implicaría más de S/. 100 millones, presupuesto que no es accesible en este momento. Por lo tanto, se está considerando incluir líneas de acción comunicacionales de menor costo para poder llegar a nivel nacional, como complemento a las líneas de acción más costosas que incluyen visitas domiciliarias y capacitaciones.

• Dificultades logísticas debido a la ampliación de cobertura.

La ampliación de cobertura a todos los menores de 3 años ha generado complicaciones operativas para los equipos zonales. Las entregas del Subprograma Infantil son directas a los Establecimientos de Salud y en las regiones que atendían con PANFAR la mayor cobertura del PIN ha incrementado de manera sustancial el número de EESS que deben recibir alimentos. Sin embargo, en particular en los EESS de zonas alejadas, existen problemas para que los proveedores lleguen o las entregas se hacen fuera de calendario.

• Problemas administrativos generados por la fusión.

Al momento de la fusión las Oficinas Zonales contaban con saldos de alimentos del año 2006 que no se habían ejecutado. Estos saldos pertenecían a los Programas que se extinguen (PACFO, PANFAR, Comedores y Desayunos). Al no hacerse la transferencia de estos bienes al PIN, los saldos quedaron inmovilizados en el almacén, en el caso de Cajamarca por casi 3 meses.

• Dificultades de coordinación con el sector Salud. El PIN ha cambiado el enfoque de la atención hacia la cobertura universal (basada en el censo 2005) en los distritos de quintiles 1 y 2, lo cual exige una mayor carga de trabajo a los EESS (trabajo extramural para captar y sensibilizar beneficiarios). Sin embargo, la carga de trabajo que implica captar y concertar citas con los beneficiarios excede las capacidades de los EESS. Asimismo, lo que constituye una preocupación tanto del PRONAA como del MINSA es que la función de captación de beneficiarios no tiene presupuesto en el MINSA.

• Desfase generado por el D.S. 004-2007-MIMDES

El D.S. 004-2007-MIMDES acelera el proceso de fusión de los Comedores Infantiles. Este proceso se planeó inicialmente para todo el año debido a que hubo zonas en las que no existía un CEI o PRONOEI donde pudiesen migrar los beneficiarios. El D.S. 004 le da plazo a hasta agosto a la fusión por lo que existieron problemas de atención en algunas zonas. Cabe recalcar sin embargo que las oficinas Zonales de Lambayeque y Cajamarca no mencionaron problemas de este tipo.

• Insatisfacción en los beneficiarios por la eliminación de los Almuerzos Escolares.

En el caso de Cajamarca se mencionó que la eliminación de los Almuerzos Escolares generó malestar entre las Instituciones Educativas, al punto que algunas prefirieron no recibir los desayunos que forman parte del Subprograma Escolar del PIN. La razón principal de la molestia se refiere a las raciones. En el caso de los Almuerzos Escolares, las raciones recibidas podían ser preparadas de distintas maneras para variar la alimentación, además de

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ser más agradables. Por el contrario, los Desayunos no varían y tienen componentes como la galleta fortificada que no son bien recibidos por los beneficiarios.

Factores facilitadores Existen tres factores fundamentales que permitieron que este proceso avance de manera relativamente rápida:

• Ejecución del Plan Piloto.

Este proceso parte de un diagnóstico sobre el funcionamiento de los Programas y. antes de empezar a ejecutarse. se pone a prueba mediante proyectos piloto durante el año 2006. Es decir, hay un periodo mayor a un año entre su concepción y su ejecución. Ello permitió incorporar al Componente Educativo como modificación.

• El PIN no implicaba cambios significativos en la operación del PRONAA.

Si bien el PIN impuso exigencias impuestas debido a la ampliación de la demanda. Sin embargo, la operación de los Subprogramas es bastante similar a la de los Programas que absorbieron. Por ello, los tipos de compras, las tareas logísticas y los modelos de atención no variaron. Adicionalmente, el proceso de creación del PIN simplificó la operación debido a que eliminó los Comedores Infantiles y unificó las raciones Escolares en Desayunos.

• Todos los Programas pertenecían a la misma Unidad Ejecutora.

Todos los Programas eran parte de la misma Unidad Ejecutora y eran manejados por una misma área (UGPAN), la cual también asumió responsabilidad sobre el PIN. Ello permite una transición más simple en el sentido que no implica cambios de personal, adaptación a nuevos procesos o distintas culturas organizacionales.

Situación Actual A nivel presupuestal y del Planeamiento Operativo, el proceso de fusión ha concluido dentro de esta institución. En la actualidad, aunque con ciertos problemas, solo existe un Programa Alimentario que opera mediante dos Subprogramas con poblaciones objetivos distintas (de cero a tres años y de tres a seis años) y medios de atención distintos (EESS e IEs). Sin embargo, el PIN no está funcionando en su totalidad debido a las dificultades encontradas con el Componente Educativo y la baja asignación presupuestal. Cabe mencionar que el PRONAA mantiene separados los Programas de Complementación Alimentaria (PCA), PANTBC y Comedores a nivel de la provincia de Lima y, en el último caso, también en el Callao. Conclusiones sobre el proceso En primer lugar, se debe señalar que este proceso se considera una reorganización de los programas nutricionales del PRONAA y no una fusión. En ese sentido, el proceso: • Consolidó las modalidades de atención al PRONAA. • Mejora el mecanismo de focalización y plantea expandir la cobertura. • Plantea implementar un Componente de Educación que complemente el apoyo alimentario y

se constituya como un programa integral de prevención de la nutrición. • Sin embargo, el PIN ha enfrentado serios problemas de operativos, presupuestales y de

diseño. • La institución no está preparada para los mayores requisitos logísticos que implica ampliar la

cobertura, particularmente en lo que se refiere a las entregas de alimentos a los Establecimientos de Salud de forma oportuna y completa.

• La coordinación con los sectores (Salud y Educación) no mejora, a pesar de que el PIN les demanda una mayor carga de trabajo, en especial a los Establecimientos de Salud (EESS).

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Los EESS no pueden realizar sus labores de captación de beneficiarios por falta de personal y equipos.

• El Componente Educativo se inicia con un presupuesto reducido y con una gran variedad de beneficiarios e involucrados. Esta dispersión genera problemas en su ejecución.

Un tema fundamental que se debe señalar es que existen una serie de problemas logísticos, de abastecimiento y falta de presupuesto que son previos a la existencia del PIN. En este sentido, estos problemas no se generan a raíz del PIN pero el programa tampoco los resuelve ni era su objetivo fundamental hacerlo.

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4.2 UNIDAD GERENCIAL DE DESARROLLO INTEGRAL DE LA FAMILIA Y PROMOCIÓN DEL VOLUNTARIADO DEL INABIF Y

PROGRAMA NACIONAL WAWA WASI

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4.2 Fusión de la UGDIFPV del INABIF y el PNWW en el Viceministerio de la Mujer Marco legal del proceso de fusión El D.S. Nº 005-2007-MIMDES (Mayo de 2007) aprueba la creación de la Dirección General de Protección Social (DGPS) como órgano de línea dependiente del despacho Vice Ministerial de la Mujer del MIMDES, sobre la base de las funciones y competencias de la Unidad Gerencial de Desarrollo Integral de la Familia y Promoción del Voluntariado (UGDIFPV) del INABIF, del Programa Nacional Wawa Wasi (PNWW) y el Programa Nacional contra la Violencia Física y Sexual (PNCVFS, que no es materia de análisis). Este mismo decreto adscribe la Unidad Gerencial de Investigación Tutelar (UGIT) del INABIF a la Secretaría Nacional de Adopciones del MIMDES, proceso que tampoco es materia de análisis del presente estudio. Cabe mencionar que en el decreto se menciona que la creación de la DGPS y la adscripción de la UGIT a la Secretaría Nacional de Adopciones deberán realizarse en un plazo no mayor a 90 días. Una vez concluido dicho plazo, el PNWW y el PNCVFS quedarían extinguidos y sus funciones y competencias serían asumidas por la DGPS. Sin embargo, la Ley N° 29247 (Junio de 2008) deja sin efecto el Decreto Supremo N° 005-2007-MIMDES. De esta manera, se restituye al PNWW como Unidad Ejecutora del MIMDES y la UGDIFPV y la UGIT retornan como órganos de línea del INABIF. Gráfico 9. Línea de tiempo del proceso de fusión de la UGDIFPV del INABIF y el PNWW en el

Viceministerio de la Mujer May. 2007

D.S. 005 fusiona

UGDIFPV, PNWW y PNCFVS

con MIMDES

Jun. 2008

Ley N°29247 , deroga la

fusión

Jul. 2008

UGDIFPV retorna al INABIF PNWW y

PNCFVS vuelven a ser ejecutoras

Jul. 2007

Se transfiere pptode UGDIFPV,

PNWW y PNCFVS al MIMDES

Objetivos de la fusión

En Marzo de 2007, la Secretaría de Gestión Pública de la PCM, a través del informe N° 014-2007-PCM-SGP.MBT, dio la conformidad a la propuesta de integración del PNWW, el Proyecto Qatari Wawa y el PNCVFS con el INABIF. Ello debido a que “existe la necesidad de integrar efectivamente los programas sociales con fines y públicos objetivos semejantes para mejorar la eficacia en la ejecución de políticas de apoyo a la familia y la niñez, articulando e integrando sus funciones y actividades, y evitando duplicidades”. Sin embargo, el D.S. 005-2007–MIMDES señala que “los Programas Nacionales antes señalados se han organizado en Unidades Ejecutoras que cuentan con estructuras administrativas integradas por órganos de asesoramiento y apoyo, que son pasibles de una integración funcional dentro de los lineamientos de austeridad y eficiencia establecidos por el Gobierno actual”. Entonces, se señala que se pueden eliminar las Unidades Administrativas de cada Unidad Ejecutora (en realidad sólo del PNWW y del PNCVFS ya que el INABIF no desaparece) debido a que realizan funciones similares o complementarias.

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Otra interpretación de la mencionada fusión es que, al igual que en el caso del PRONAA, es más difícil transferir varios programas, en lugar de uno solo. Por lo tanto, no existe un consenso sobre: • Si se debían fusionar o no las instituciones • Si es que debía ocurrir, qué entidad debía fusionarse con cuál y; • Si efectivamente existen funciones complementarias o superpuestas entre los programas

fusionados Además, en la sustentación de la Ley N° 29247, se argumentó que los PPSS involucrados no tienen funciones similares y, por lo tanto, no existe sustento técnico para su fusión. De igual manera, se señala que los órganos de línea del MIMDES tienen funciones normativas y rectoras, mientras que la nueva DGPS estaría absorbiendo funciones de ejecución que no le corresponden. Descripción de los programas fusionados UGDIFPV del INABIF El Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (INABIF) es una unidad ejecutora (Unidad Ejecutora 006) de alcance nacional del MIMDES, adscrito al Viceministerio de la Mujer. El INABIF conduce y ejecuta programas sociales dirigidos a promover la protección y desarrollo integral de niños, niñas, adolescentes, jóvenes, adultos y adultos mayores que se encuentran en situación de riesgo y/o abandono, propiciando la generación y mejoramiento de las condiciones que aseguren su desarrollo integral.13 En la actualidad, el INABIF cuenta con cuatro órganos de línea y la UGDIFPV, que brinda sus servicios a través de los Programas de Promoción Familiar y Educadores de la Calle, es uno de ellos. El Programa de Promoción Familiar opera a través de tres tipos de centros: • Centros de Desarrollo Integral de la Familia (CEDIF): Constituyen el eje central de la

operación de la UGDIFPV. Son locales del INABIF y/o cedidos en uso a la institución, que se encuentran ubicados en zonas urbano-marginales y rurales, donde se brindan servicios en beneficio de la población en situación de pobreza y riesgo social.

• Centros Comunales Familiares (CCF): Son locales que dependen de un CEDIF y que pertenecen a la comunidad. Se ubican en zonas de pobreza y pobreza extrema, donde se brinda atención alimentaría y acciones socio-formativas. Los CCF promueven la autogestión y la participación activa de la comunidad organizada en la solución de sus problemas inmediatos y abordan la situación de riesgo de la comunidad.14

• Centros de Recreación Familiar (CRF): Son locales del INABIF donde se desarrollan actividades deportivas, recreativas y culturales, Los CRF, que también dependen de un CEDIF, propician la adecuada utilización del tiempo libre.

A través de los CEDIF, CCF o CRF, el Programa de Promoción Familiar puede brindar los siguientes servicios15:

Cuadro 7. Servicios brindados por el INABIF a través del Programa de Promoción Familiar Servicio Grupo objetivo Detalle del servicio

Cuidado Diurno Niños y niñas de 6 meses a 12 años.

El servicio se realiza de forma complementaria a la asistencia escolar de

los niños. Promoción del Adolescente

Adolescentes de 13 a 17 años.

Desarrollo de habilidades, capacidades y destrezas, Promoción de valores y

13 http://www.inabif.gob.pe/portal/ 14 Información extraída de la página web de INABIF (http://www.inabif.gob.pe/portal/01_inabif/programas.html) 15 Información extraída de la página web de INABIF (http://www.inabif.gob.pe/portal/voluntario/eninabif.htm)

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derechos, y Mejora del estado nutricional.

Club del Adulto Mayor

Personas mayores de 60 años.

Enfocado a los adultos mayores que se encuentren en situación de pobreza o

abandono familiar. Comedor

Transitorio Niños, adolescentes,

adultos y adultos mayores. Apoyo alimentario temporal.

Talleres de Capacitación Ocupacional

Jóvenes y adultos de ambos sexos,

comprendidos entre los 18 y 59 años de edad.

Se brinda enseñanza y capacitación en diversos oficios

Servicios Articulados

Servicio que se brinda en coordinación con otras instituciones de la localidad, entre los que se tiene: Defensoría del niño y la familia, Centros de Emergencia Mujer, Escuelas de Padres, Consejería

Familiar y Promoción de la Alfabetización. A la vez, el Programa Educadores de la Calle (PEC) tiene el objetivo de contribuir en el desarrollo integral de los niños y adolescentes trabajadores y de la calle, a través de un proceso formativo “no convencional”.16 Los servicios del PEC, que dependen del público objetivo, son los siguientes:

Cuadro 8. Servicios ofrecidos por el Programa Educadores de la Calle del INABIF Grupo beneficiario Objetivo general Servicios ofrecidos

Niños y adolescentes trabajadores

Evitar la participación en trabajos que

impidan su desarrollo integral

• Apoyo para lograr la reinserción escolar: Matrícula de los menores en escuelas y colegios, y refuerzo escolar.

• Cambio ocupacional • Reinserción familiar • Atención de casos en la defensoría del

niño y adolescente

Niños y adolescentes de la

calle

Rescatar al segmento de la población que

vive en la calle y que está expuesto a diversos riesgos.

El trabajo se realiza mediante un proceso de intervención que se desarrolla en tres etapas. Esta labor desarrolla las capacidades y habilidades del menor, y propugna el abandono del consumo de drogas.

Cabe mencionar que el PEC opera a través de Centros de Atención o Centros de Referencia. Los primeros son lugares donde se inicia la intervención con los niños y adolescentes trabajadores y de la calle. Por su parte, los Centros de Referencia atienden a los niños y adolescentes trabajadores y de la calle en locales proporcionados por la comunidad, en virtud a un acuerdo o convenio. PNWW El PNWW es una unidad ejecutora (Unidad Ejecutora 002) del MIMDES, adscrita al Viceministerio de la Mujer. El PNWW brinda atención integral a la infancia temprana, respondiendo a la necesidad de cuidado diurno para niñas y niños menores de cuatro años, particularmente para aquellos en situación de riesgo y en condición de pobreza o extrema pobreza. Los objetivos del PNWW son: • Brindar servicios de atención integral para la niñez temprana en pobreza y extrema pobreza. • Promover y desarrollar, con los padres de familia y la comunidad, una cultura de crianza

adecuada. • Promover la cogestión entre el Estado, Comunidad y el voluntariado comunal en favor de la

niñez temprana.

16 http://www.mimdes.gob.pe/descentralizacion/docs/plan_transferencia2007.pdf

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• Contribuir al desarrollo personal y a elevar la calidad de vida de la mujer, facilitándole la búsqueda de oportunidades de generación de empleo y educación.

A continuación, se muestran las características del servicio que ofrece el PNWW:

Cuadro 9. Características del servicio ofrecido por el PNWW Servicio ofrecido Detalle del servicio Cobertura del servicio

Se ofrece cuidado diurno para los menores de 3 años,

de lunes a viernes, desde las 8 a.m. hasta las 5 p.m.

El servicio incluye la atención integral en salud, nutrición (raciones alimentarias) y

aprendizaje infantil temprano.

Comunidades rurales, alto andinas y amazónicas, y en asentamientos humanos periurbanos, de pobreza y extrema pobreza a nivel nacional.

El número de beneficiarios del PNWW fue 47 875 en el año 2006. A la vez, en el año 2007, el PNWW atendió17:

Cuadro 10. Cobertura del PNWW (2007) Área Número de beneficiarios

Periurbana 35 223 familias (40 336 niños) Rural 11 777 familias (12 664 niños)

Aspectos administrativos de la fusión Estructura orgánica Los cambios que se produjeron a raíz de la fusión pueden ser apreciados en el siguiente gráfico:

Gráfico 10. Cambios en la estructura orgánica del Viceministerio de la Mujer

MIMDES

Viceministerio de la Mujer

Viceministerio de Desarrollo Social

Dir. Nacional de Familia y

Comunidad

INABIF (UGDIFPV)

PNWW

PNCFVS

Unidades Ejecutoras

D.S. 005-2007-

MIMDES

Ley N° 29247 (deroga fusión)

MIMDES

Viceministerio de la Mujer

Viceministerio de Desarrollo Social

Dir. Nacional de Familia y

Comunidad

INABIF (UGDIFPV)

PNWW

PNCFVS

Unidades Ejecutoras

D.S. 005-2007-

MIMDES

Ley N° 29247 (deroga fusión)

Oficinas

17 http://www.mimdes.gob.pe/wawawasi/

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El proceso de fusión significó el movimiento al local MIMDES del personal de la UGDIFPV y del PNWW, que operaban en el local del INABIF. Por lo tanto, al seguir existiendo el INABIF, únicamente se liberó espacio en el local central pero no se dejó de utilizar dicho local. En este sentido, durante el proceso de fusión, los CEDIF, CCF y los Centros de Referencia y Atención del Programa Educadores de la Calle (PEC) fueron administrados por el Viceministerio de la Mujer. Por su parte, los locales donde opera el PNWW pertenecen a las Madres Cuidadoras. Por lo tanto, no hubo una transferencia de activos, sino de los convenios con los Comités de Gestión. Personal El siguiente gráfico muestra que el personal del INABIF18 disminuyó de 937 en Abril de 2007 a 867 en Enero de 2008. Ello quiere decir que el personal del INABIF se redujo en 70 trabajadores (7.5%) cuando la UGDIFPV fue fusionada al Viceministerio de la Mujer. Además, el número de trabajadores aumentó a 1 156 en Setiembre de 2008, es decir, la institución cuenta con 23.4% más trabajadores que en el periodo anterior a la fusión.

Gráfico 11. Personal del INABIF, 2007 – 2008

Fuente: Portal Web del INABIF Elaboración: Propia

El número de trabajadores está directamente relacionado con el gasto en personal. En los años 2006 y 2007, el INABIF devengó el 100% de su PIM dedicado a estos gastos. Sin embargo, el monto devengado en el año 2007 representó el 79% de la ejecución del año anterior, debido a que el número de unidades gerenciales se redujo de cuatro a dos. Finalmente, el año pasado se ejecutó un monto similar al del año previo, equivalente al 95% del PIM del 2008.

Gráfico 12. Gasto en Personal del INABIF, 2006 – 2008 (en millones de nuevos soles)

18 Se toma en cuenta al personal activo y trabajadores bajo la modalidad de servicios no personales.

49

Fuente: Transparencia Económica - MEF Elaboración: Propia

En cuanto al personal del PNWW, el número de trabajadores disminuyó cuando el PNWW fue absorbido por el Viceministerio de la Mujer. Así, el número de trabajadores de la sede central se redujo de 54 a 47. Además, los coordinadores locales y los especialistas zonales también optaron por renunciar, debido a la incertidumbre generada a raíz de la fusión. Logística, Adquisiciones y Contrataciones Sobre las adquisiciones y contrataciones del INABIF, el monto convocado en el año 2007 representó menos del 55% del monto del año previo. Asimismo, en el año 2008 se convocó el 95% del monto convocado en el año 2006. Sin embargo, ello representa menos del 75% del monto programado el año pasado. Gráfico 13. Adquisiciones y Contrataciones Programadas y Convocadas del INABIF, 2006 –

2008 (en millones de nuevos soles)

Fuente: SEACE - CONSUCODE Elaboración: Propia

Por su lado, en el año 2006, el PNWW convocó el 50.6% de su PAAC. En cambio, el año siguiente convocó y adquirió el 100.3% del mismo. No obstante, es importante precisar que el monto convocado en el año 2007 apenas representa el 14.2% del monto convocado el año previo, debido a que la entidad fue extinguida. Finalmente, en el año 2008, el PNWW convocó el 39% del monto convocado en el año 2006, equivalente al 75% de su PAAC. Gráfico 14. Adquisiciones y Contrataciones Programadas y Convocadas del PNWW, 2006 –

2008

50

(en miles de nuevos soles)

Fuente: SEACE - CONSUCODE Elaboración: Propia

Presupuesto global En el año 2006, el INABIF ejecutó el 98.8% de su PIM. Sin embargo, el monto devengado en los años 2007 y 2008 representó poco más del 90% del monto ejecutado en el año 2006. Ello se debe a que el INABIF dejó de administrar dos de sus cuatro unidades gerenciales durante ese periodo.

Gráfico 15. Ejecución Presupuestaria del INABIF, 2006 - 2008

(en millones de nuevos soles)

Fuente: Transparencia Económica - MEF Elaboración: Propia

La UGDIFPV ejecutó el 98.92% de su presupuesto en el año 2006. Asimismo, el INABIF ejecutó el 100% y el 59.15% del PIM de dicha unidad gerencial de Enero a Julio de 2007 y de Julio a Setiembre de 2008, respectivamente. Sin embargo, el monto ejecutado por la mencionada unidad gerencial mientras estuvo dentro del INABIF, representó el 15.6% del total en el 2007. Mientras la UGDIFPV estuvo bajo la dirección del MIMDES, se ejecutó el 91.84% y el 36.98% del PIM 2007 y 2008, respectivamente. De manera agregada, la UGDIFPV ejecutó el 97% de su presupuesto en el año 2007 y que ello representa una disminución de 13.2% con respecto al monto ejecutado el año previo. Además, el hecho de que en el primer semestre del presente año se haya ejecutado un monto inferior a la tercera parte del monto devengado en el año 2006, confirmaría el hecho de que la unidad administrativa del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social no estaba preparada para asumir las funciones de la unidad fusionada.

Gráfico 16. Ejecución Presupuestaria de la UGDIFPV, 2006 - 2008

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(en millones de nuevos soles)

Fuente: INABIF Elaboración: Propia

Sobre la ejecución presupuestaria del PNWW, es importante destacar que, en el año 2006, se ejecutó el 99.55% del PIM. Luego, dicha unidad ejecutora devengó el 49% de su PIA, antes de su extinción en 2007. A la vez, de Julio a Diciembre de ese mismo año, la OGA del MIMDES ejecutó más de 32 millones de nuevos soles. Con ello, el PNWW logró ejecutar un monto superior en 12% a lo devengado el año previo y casi el 100% de su PIM. Sin embargo, de Enero a Junio de 2008, solo ejecutó el 30.6% del monto devengado en el año 2006. Cabe mencionar que, de Julio a Diciembre del mismo año, se ejecutó casi el 97% del PIM de la restituida U.E.002 PNWW.

Gráfico 17. Ejecución Presupuestaria del PNWW, 2006 – 2008 (en millones de nuevos soles)

47 48

24

9

31

49

23

33

15

31

49

23

32

15

30

0

10

20

30

40

50

Ene ‐ Dic 06 Ene ‐ Jun 07 Jul ‐ Dic 07 Ene ‐ Jun 08 Jul ‐ Dic 08

PIA PIM Devengado

Fuente: PNWW y Transparencia Económica - MEF Elaboración: Propia

Es importante precisar que el PNWW transfiere casi la totalidad de su presupuesto (96%) a los equipos zonales, quienes realizan una permanente rendición de cuentas. El porcentaje restante es destinado a gastos administrativos de la sede central. Finalmente, cabe indicar que el 16% del presupuesto total del PNWW es destinado a gastos administrativos. Enfoque del programa Según información recogida en las entrevistas, cada una de las entidades fusionadas siguió funcionando bajo su propia lógica, objetivos y modelos de atención.

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Nudos críticos • Falta de planeamiento del proceso.

El D.S. 005-2007-MIMDES se aprobó rápidamente y no hubo tiempo de formular un plan de adecuación. Además, únicamente se dieron 90 días para la fusión y, como es posible observar en el SIAF, los recursos del PNWW y la UGDIFP no figuraban dentro de sus respectivas instituciones en Julio de 2007. Cabe mencionar que existe la percepción de que el proceso fue impuesto apresuradamente desde fuera de las instituciones involucradas.

• Falta de participación de las entidades absorbidas.

Las Directoras fueron incluidas en la Comisión que analizaría las decisiones que se debían tomar y sustentaron a favor de la fusión. Sin embargo, no estaban de acuerdo con la misma. Asimismo, los funcionarios de la UGDIFPV no estaban al tanto del proceso.

• No se llegó a conformar la DGPS. Debido a que no se conformó la DGPS, tanto la UGDIFPV como el PNWW pasaron a unidades que no estaban preparadas para recibirlas.

• Falta de integración de las unidades absorbidas.

No se identificaron variaciones al MOF o ROF del MIMDES que incluyan a los Programas transferidos dentro de la Dirección General de la Familia y Comunidad. De igual manera, no se han identificado manuales de procesos o procedimientos unificados. La única integración que se dio es que, al perder su calidad de Unidad Ejecutora, estos Programas o Unidades Gerenciales pasaron a depender de la OGA del MIMDES.

• Incapacidad del MIMDES para asumir el rol ejecutor requerido.

La UGDIFPV y el PNWW registraron serios problemas en la administración debido a la pérdida de la capacidad operativa. En el caso específico del PNWW, el personal del área administrativa se integró a la OGA del MIMDES, por lo que también debieron ocuparse de los aspectos administrativos de otras áreas o programas del MIMDES. Según información proporcionada por el PNWW, durante el periodo de la fusión: o Se registraron retrasos de 30 a 45 días en los pagos, generando protestas de las

Madres Cuidadoras y el desabastecimiento de lo Wawa Wasi; o Retraso en la entrega de recursos y la consiguiente reprogramación de actividades o Recursos no comprometidos, lo que impidió realizar capacitaciones, talleres y el pago

de gastos operativos de las sedes (Marzo de 2008); o Procesos de adquisición no realizados: no se compró sulfato ferroso por un valor

superior a los S/. 45 mil, que debió ser dirigido a 10 mil menores de 2 años o Alrededor de 76 Comités de Gestión quedaron sin supervisor y asistencia técnica

debido a la demora en los procesos de contratación de personal. o Convenios no suscritos que generaron pérdidas de S/. 32 mil y afectaron a 4 Yachay

Wasis, debido a que no se puedo mejorar y equipar sus instalaciones. o Falta de renovación de 234 convenios con CG (debido a que no cumplían las

especificaciones del MIMDES), lo que puso en peligro la ejecución del presupuesto de subvenciones sociales, afectando a 24 mil niños (46% de los beneficiarios).

Situación Actual Como se mencionó anteriormente, la Ley N° 29247 restituyó al PNWW como Unidad Ejecutora del MIMDES y la UGDIFPV y la UGIT, como órganos de línea del INABIF. De esta manera, la fusión no tuvo lugar y el PNWW y el INABIF continúan operando como lo hacían hasta Mayo de 2007. Sin embargo, ambos PPSS debieron asumir las consecuencias negativas generadas por el proceso.

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Conclusiones sobre el proceso • La falta de la definición de objetivos para la nueva organización fusionada, que no se

legitimaron en las instituciones, determinó la falta de convicción y la opinión en contra de la fusión por parte del personal.

• La carencia de planificación de la implementación de la fusión, con metas concretas como determinación del tamaño de planta, procesos y asignación de recursos, no permitieron que el proceso pudiera concretarse o corregirse.

• Los plazos para la implementación de la fusión, en sus aspectos administrativos, fueron muy cortos, ocasionando que la migración hacia la fusión no sea ordenada y que se tomen medidas que afectaron la capacidad de las entidades involucradas de brindar servicios.

• La falta de constitución de la entidad incorporante en este proceso de fusión y la ausencia de un liderazgo que supliera esa carencia, determinó que no se concrete la fusión y que las instituciones fusionadas no tengan capacidad de ejecución, generando una crisis que desencadenó la reversión de la fusión.

• El paso al MIMDES afectó las capacidades operativas y administrativas de ambas entidades, generando demoras en las compras, reducciones en la ejecución presupuestal y retrasos en los pagos.

• La falta de determinación de objetivos para la nueva institución fusionada implicó que no se conduzcan esfuerzos directos hacia la mejora del servicio, de manera que no se han presentado variaciones en los mecanismos de operación de las instituciones involucradas.

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4.3 PROGRAMA MI EMPRESA

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4.3 Fusión de PROMPYME, BONOPYME, PRODAME y PROFECE en el Programa Mi Empresa. Marco legal del proceso de fusión El Programa Mi Empresa se creó el 12 de octubre de 2006 (R.M. 356-2006-TR) mediante la articulación del Programa de Autoempleo y Empresa (PRODAME) y del Fondo de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa – Bono de Capacitación Laboral (FONDEMI – BONOPYME) que formaban parte de la Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (DNMYPE) del MTPE. Asimismo, en Febrero de 2007 (D.S. N° 003-2007-TR), se incorpora el Centro de la Promoción de la Micro Empresa (PROMPYME) a la Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa. Finalmente, el 5 de Mayo de 2007 (D.S. 010-2007-TR), se fusionan el PRODAME, BONOPYME y el Programa Femenino de Consolidación del Empleo (PROFECE) al Programa Mi Empresa. En términos legales y presupuestales, la fusión ha culminado y se han extinguido PRODAME, PROFECE, BONOPYME y PROMPYME. Si bien Mi Empresa es, en la actualidad, un programa del MTPE, este será transferido al Ministerio de la Producción. Gráfico 18. Línea de tiempo del proceso de fusión de PROMPYME, BONOPYME, PRODAME y

PROFECE en Mi Empresa

R.M. 356 fusiona

PRODAME y

BONOPYME y crea MI

EMPRESA

Se inicia el proceso de

Planeamiento de MI

EMPRESA

Oct. 2006

May.2007

D.S. 010 fusiona a

PRODAME, PROFECE y BONOPYME

con MI EMPRESA

Ago. 2007

Vence el plazo de fusión del D.S. 010

Feb. 2007

D.S. 003 fusiona a

PROMPYME a la DNMYPE

Abr. 2008

Objetivos de la fusión En primer lugar, se tratará la fusión por absorción de los programas que pertenecían a la misma institución (PRODAME, BONOPYME y PROFECE). En segundo lugar, se tratará la fusión de Mi Empresa y PROMPYME, que era un Organismo Público Descentralizado. PRODAME, PROFECE Y BONOPYME De acuerdo con el R.M. 356-2006-TR, el fin de la conformación de Mi Empresa fue articular PRODAME y BONOPYME. De esta forma, se podría promover y facilitar la formalización de las MYPE, e impulsar su desarrollo y competitividad, a través de una atención integral. A la vez, según el D.S. 010-2007-TR, el objetivo de la fusión era “concretar y consolidar las funciones y acciones de promoción del Estado que venían siendo cumplidas por PRODAME, PROFECE y BONOPYME”. Cabe mencionar que, según los funcionarios de la DNMYPE y de Mi Empresa, PRODAME y BONOPYME eran susceptibles de ser fusionados debido a que las empresas que se formalizaban a través de PRODAME podían acceder a capacitación y asistencia técnica mediante BONOPYME, es decir, se trataba de programas complementarios. En cambio, manifestaron que la inclusión de PROFECE en Mi Empresa no estuvo bien definida y este proceso se dio varios meses después de los otros. Sin embargo, según la SGP, la integración de PRODAME y PROFECE permitiría potenciar y complementar de mejor manera ambos programas, además de ampliar la frontera de atención del público objetivo y reducir los costos administrativos.

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PROMPYME De acuerdo con el D.S. N° 003-2007-TR, existían funciones y competencias afines entre PROMPYME y la DNMYPE, por lo que su fusión estaría justificada. Sin embargo, según funcionarios de la DNMYPE, la principal motivación de la fusión fue ahorrar costos administrativos. A la vez, según funcionarios del MTPE, Mi Empresa y PROMPYME no compartían el público objetivo ya que PROPYME estaba enfocado a potenciar el ingreso a nuevos mercados de las pequeñas empresas competitivas y con posibilidades de aumentar su calidad. Además, se cuestiona que la DNMYPE absorbiera a PROMPYME, una entidad más grande en presupuesto y personal. Descripción de los programas fusionados A continuación, se describe brevemente los cambios estructurales que implicó el proceso de fusión:

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Gráfico 19. Cuadro comparativo de BONOPYME, PRODAME, PROFECE, PROMPYME y Mi Empresa

Antes de la fusiónProgramas BONOPYME

(Programa de la DNMYPE)PRODAME

(Programa de la DNMYPE)PROFECE

(Programa de la DNMYPE)Centro de Promoción de la Micro y Pequeña Empresa

(PROMPYME) – OPD del MINTRA

Objetivos / Beneficiarios

Programa de entrega de bonos decofinanciamiento.

Promover el acceso a los servicios deformalización.

Mejorar la inserción laboral de las mujeresconductoras de unidades productivas y deservicios.

Mejorar el acceso de la pequeña y micro empresa a los mercados en los que actualmente actúa o que potencialmente podría incursionar, tanto en el sector público como en el privado

Empresarios de la micro y pequeña empresa, con un máximo de 50 trabajadores remunerados, RUC activo y más de un año de funcionamiento.

Proveer de información a la MYPE sobre los procedimientos y trámites

Promover la articulación comercial de mujeres de escasos recursos con actividadesproductivas a mercados locales, regionales y de exportación. Privilegiaba al comercio exterior como el mercado

prioritario al que debían apuntar las MYPE cuya oferta había ido mejoradaFacilitar la asociatividad y promover la

representatividad de la MYPE. Mejorar el nivel de competencias productivasy habilidades personales de las mujeres de escasos recursos.Difundir la normatividad y regímenes

especiales vigentes

Componentes / Servicios

Bonos de Capacitación

Constitución de Empresas y Asociaciones de MYPES

Acciones de sensibilización a empresas y mujeres

MYPE Plaza: Directorio electrónico que contenía fotos, precios, e información de contacto de los diversos productos y servicios ofrecidos por las PYMEs.

Asesoría Técnico – Legal Capacitación: según la demanda del mercado. Asesoría empresarial

Bonos de Servicios (Capacitación,consultoría y asistencia técnica) Servicios de Información

Articulación Comercial: bolsa de productos y servicios, actividades feriales. Capacitación Empresarial

Fortalecimiento Institucional: alianzas con programas del MTPE e instituciones externas.

Directorio de Compras Estatales

Ferias, ruedas de negocio y concursos

Programa MI EMPRESA - Programa de la DNMYPEComponentes MYPE Competitiva ID Empresarial Asociándonos Contactos Empresariales NIE – Nuevas Iniciativas Empresariales

Objetivos / Servicios

• Bono de Diagnóstico.• Bono de Capacitación• Bono de Servicio.

•Promover la constitución de empresas y/o asociaciones empresariales, facilitando la formalización municipal, tributaria, laboral y sectorial, de manera que se reduzca significativamente el tiempo y costos empleados.

• El objetivo de este componente es fortalecer las capacidades de gestión de las asociaciones MYPE para promover el crecimiento empresarial de sus asociados.

• Las asociaciones empresariales pueden contratar dos tipos de servicios:

• Servicio de Gestión y Seguimiento para la Inscripción de RENAMYPE.

• Servicios para Desarrollo de Competencias.

Este componente está orientado a la promoción y difusión de oportunidades comerciales en tres mercados específicos:

• Compras del Estado • Acceso al Mercado Local • Acceso al Mercado

Extranjero

• Participación en concursos sobre Nuevas Ideas de Negocio

• Capacitación, asistencia técnica y asesoría personalizada para la elaboración del Plan de Negocio

• Asistencia técnica y apoyo a la implementación del Plan de Negocio

• Acceso a “Capital Semilla” para los mejores Planes de Negocio.

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Aspectos administrativos de la fusión Estructura orgánica La estructura orgánica de la DNMYPE no sufrió mayores variaciones ya que BONOPYME, PRODAME y PROFECE no contaban con una estructura orgánica propia. En cambio, debido a que PROMPYME era un Organismo Público Descentralizado, sí se generó un cambio estructural en el MTPE.

Gráfico 20. Cambios en la estructura orgánica de la Dirección Nacional de Micro y Pequeña Empresa

Oficinas En términos de espacios físicos, PROMPYME dejó de operar en su oficina central y se integró a Mi Empresa, en el local del MTPE. Personal En los años 2006 y 2007, todos los funcionarios de PROFECE, PRODAME y PROMPYME estuvieron contratados bajo la modalidad de servicios no personales. Por el contrario, Mi Empresa ha presupuestado y ejecutado pagos al personal en la genérica del gasto Personal y Obligaciones Sociales. Cabe mencionar que, para obtener el gasto total en personal la referida institución, se añadió el gasto en servicios no personales. Asimismo, es importante resaltar que el PIM del año 2008 del gasto en personal de Mi Empresa equivale al 44.5% del monto presupuestado por PROMPYME en el año 2006. Esto guarda relación con la salida de funcionarios que se generó a raíz del proceso de fusión, como se expresó en las entrevistas realizadas.

59

Gráfico 21. Gasto en personal de PROMPYME, 2006 - 2008 (en millones de nuevos soles)

3.73.4 3.4

3.7

0.8 0.8

0.30.4 0.3

0.30.2

0.2 0.20.2

0.20.2 0.2

0.2

0.1 0.1

1.3 1.3

2.01.6 1.6

‐1

1

2

3

4

5

PIA PIM DEVENGADO PIA PIM DEVENGADO PIA PIM DEVENGADO

MI EMPRESA PROFECE PRODAME BONOPYME PROMPYME

2006 2007 2008 Fuente: Transparencia Económica - MEF Elaboración: Propia Presupuesto global El PIM de PROFECE, PRODAME, BONOPYME y PROMPYME alcanzó los 11.7 millones de nuevos soles, en el año 2006. Sin embargo, el PIM de PROFECE, PROMPYME y Mi Empresa disminuyó a 7.5 millones de nuevos soles, en 2007. Además, cabe mencionar que la ejecución de los programas mencionados fue de 82.2% y 84.2% en 2006 y 2007, respectivamente. Sin embargo, en el año 2008, solo se devengó el 76% del PIM de Mi Empresa.

Gráfico 22. Ejecución Presupuestaria de los PPSS de la DNMYPE, 2006 – 2008 (en millones de nuevos soles)

5.67.4

5.7 5.6

1.8 1.8

0.6

3.6

3.2

0.70.5

0.5

0.4

0.60.3

0.4

0.4

0.3

0.1 0.1

5.64.5

3.84.9

3.7

0

2

4

6

8

10

12

PIA PIM DEVENGADO PIA PIM DEVENGADO PIA PIM DEVENGADO

MI EMPRESA PROFECE PRODAME BONOPYME PROMPYME

2006 2007 2008

Fuente: Transparencia Económica – MEF Elaboración: Propia Finalmente, es importante señalar que el presupuesto que maneja Mi Empresa es marcadamente inferior al presupuesto que manejaba PROMPYME. Así, se puede observar que el PIM de 2008 de Mi Empresa es igual al 66% del PIM de PROMPYME en el año 2006.

60

Enfoque del programa En el caso de BONOPYME y PROMPYME, estos programas fueron absorbidos como un componente específico de Mi Empresa. Asimismo, los componentes ID Empresarial y Asociándonos ofrecen los servicios que realizaba PRODAME.

Cuadro 11. Relación entre los PPSS fusionados y los componentes de Mi Empresa Programa fusionado Componente de Mi Empresa

BONOPYME MYPE Competitiva

PRODAME ID EmpresarialAsociándonos

PROMPYME Contactos Empresariales En el caso de PROFECE, sus funciones no se han concretado en algún componente específico de Mi Empresa. Sin embargo, según los funcionarios entrevistados, promover la inserción laboral de las mujeres y su inserción comercial ha sido enfocado de manera transversal. Nudos críticos • Limitada coordinación con los involucrados.

Según declaraciones de los funcionarios de los programas fusionados, no se involucró al personal en todo el proceso. Además, no se coordinó con los agentes cooperantes y ello ocasionó la pérdida de recursos, como el proyecto de US$ 2 - 3 millones del BID que no fue renovado.

• Inadecuado planeamiento del proceso. La R.M. de Octubre de 2006 otorga un plazo máximo de 30 días para la elaboración del Manual de Operaciones de Mi Empresa y la extinción de PRODAME y BONOPYME. Sin embargo, el D.S. de Mayo de 2007 señala la integración de PRODAME, BONOPYME y PROFECE (cuando los dos primeros ya no deberían existir) y se daba un plazo de 90 días para aprobar el Manual Operativo de Mi Empresa (que, en teoría, ya debía existir). De esta manera, queda claro que todas las fusiones no fueron concebidas inicialmente como un único proceso, sino que fueron trabajadas de manera aislada.

• Escasa socialización de la fusión. La falta de socialización de la fusión de PROMPYME con Mi Empresa originó la salida de personal calificado y especializado. Cabe mencionar que ello no correspondió a una reestructuración organizativa, ya que no se determinó el tamaño de planta óptimo ni las funciones que correspondían a cada cargo.

• Plazos reducidos para la conclusión de la fusión.

De acuerdo con los funcionarios entrevistados, los plazos establecidos en la normativa resultaron insuficientes y no permitieron una ordenada adecuación.

• Falta de integración.

Según los funcionarios entrevistados, no existió una verdadera integración de los programas fusionados ya que continuaron operando de manera desarticulada. Es decir, cada programa siguió operando mediante sus propios canales y sin variar sus objetivos.

• Recorte presupuestal.

En el año 2006, el PIM de PROFECE, PRODAME y BONOPYME ascendió a más de S/. 3 millones y el de PROMPYME, a más de S/. 7 millones. Sin embargo, en 2007, el PIM de Mi Empresa fue inferior a S/. 6 millones. Según la coordinadora de Mi Empresa, dicho recorte no es atribuible a la fusión, sino a medidas de austeridad.

61

Factores facilitadores El principal factor facilitador ha sido el proceso de planeamiento participativo que ha realizado Mi Empresa. El mismo se realizó entre los meses de Febrero y Abril del año 2008 y contó con la participación de las oficinas desconcentradas y las Direcciones Regionales. Si bien dicho proceso se inició más de un año después de la creación de Mi Empresa, se trata de un paso fundamental hacia la integración funcional y operativa de los programas. Asimismo, es un factor que se debería incluir en futuros procesos de fusión debido a que permite definir objetivos comunes entre los programas que se integran y promueve que el personal se apropie de la nueva visión del programa. En el caso específico de Mi Empresa, se logró construir el Marco lógico y elaborar el Plan Operativo. Situación Actual En la actualidad, Mi Empresa opera como el único PPSS del MTPE que busca impulsar y mejorar la competitividad de la micro y pequeña empresa y el desarrollo de nuevos emprendimientos. Sin embargo, se han presentado problemas por la disminución del presupuesto, en comparación de lo que manejaban conjuntamente los programas extinguidos, y la reducción del personal, entre otros. Asimismo, la Ley N° 29271, de Octubre de 2008, establece que “el Ministerio de la Producción es el sector competente en materia de promoción y desarrollo de cooperativas”. La misma dictamina que se deben transferir las competencias y funciones sobre micro y pequeña empresa, previstas en la Ley N° 27711, Ley del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo; y en el artículo 6° de la Ley N° 28015, Ley de Promoción y Formalización de la Micro Empresa. Cabe mencionar que, a Diciembre de 2008, Mi Empresa se encontraba bajo la dirección de la DNMYPE del MTPE. Conclusiones sobre el proceso Las características más resaltantes de este proceso de fusión son: • No hubo una definición previa de los objetivos, metas y estrategias de Mi Empresa. • De manera similar al caso del PIN, originalmente se planteó la fusión o reorganización

interna de varios programas. Sin embargo, de manera repentina, se impuso la fusión de PROMPYME y ello originó dificultades en el proceso.

• La absorción de PROMPYME no fue un proceso debidamente planeado ni contó con los plazos o mecanismos adecuados.

• La fusión de PROMPYME generó pérdidas de personal capacitado y de recursos financieros por la no renovación de proyectos con la cooperación internacional.

62

4.4 AGRO RURAL

63

4.4 Fusión de PRONAMACHCS, MARENASS, PROSAAMER y PROABONOS en AGRO RURAL Marco legal del proceso de fusión Mediante el DS Nº 024-2007-AG, del 06 de setiembre de 2007, se declara en Proceso de Reorganización al Sector Agricultura por un plazo de ciento ochenta (180) días hábiles, a efectos de adecuar su estructura y funciones a lo dispuesto en la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado.

Asimismo, el Congreso de la República, a través de la Ley Nº 29157, delegó en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar sobre determinadas materias, con la finalidad de facilitar la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Estados Unidos y apoyar la competitividad económica para su aprovechamiento, encontrándose dentro de las materias comprendidas en dicha delegación la mejora del marco regulatorio, el fortalecimiento institucional, la simplificación administrativa y la modernización del Estado, así como la mejora de la competitividad de la producción agropecuaria.

En consecuencia, se emite el DL Nº 997, del 13 de marzo de 2008, que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura, constituyéndose en el órgano rector del sector Agrario y el que establece la Política Nacional Agraria19; y mediante su Segunda Disposición Complementaria Final crea el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural – AGRO RURAL.

Es a través del DS Nº 014-2008-AG, del 20 de junio de 2008, se aprueba la fusión al Programa AGRO RURAL, de los Programas y Proyectos siguientes:

• Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos – PRONAMACHCS.

• Unidad de Coordinación del Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur – MARENASS.

• Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los Mercados Rurales – PROSAAMER. • Proyecto Especial de Promoción del Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves

Marinas – PROABONOS.

Finalmente, mediante DS N° 036-2008-AG, del 17 de diciembre de 2008, se modifica el numeral 2.1 del artículo 2° del DS N° 014-2008-AG estableciéndose que el proceso de fusión correspondiente a Agro Rural culminará el 31 de marzo de 2009.

Gráfico 23. Línea de tiempo del proceso de fusión de PRONAMACHCS, MARENASS, PROSAAMER y PROABONOS en AGRO RURAL

Descripción de los programas/proyectos fusionados

19 Decreto Supremo Nº 017-2001-AG, Aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del MINAG; y el Decreto Supremo N° 031-2008-AG que modifica el DS anterior y aprueba el nuevo Reglamento de Organización y Funciones.

.

Mar. 2008

D.L. 997Ley de

Organización yFunciones delMinisterio de

Agricultura Crea AGRO RURAL

Set. 2007

Jun. 2008

D.S. 024. Se declara en

Proceso de Reorganización

al Sector Agricultura

D.S. 014Fusión de

PRONAMACHCS, MARENASS,

PROSAAMER y PROABONOS en

AGRO RURAL

Set. 2008

Vence el

de fusión.

Mar 2009

Dic. 2008.

D.S. 036Prorroga plazo

de fusión 1er plazo.

Vence el 2do plazo

de fusión.

AGRO RURAL empieza a operar

64

Los programas o proyectos que fueron absorbidos por AGRO RURAL son:

Cuadro 12. Descripción de los programas fusionados en AGRO RURAL

Programa Objetivo Ámbito de intervención Unidad de Coordinación del

Proyecto Manejo de Recursos Naturales en la Sierra Sur –

MARENASS

Ejecutar actividades, proyectos y programas de manejo de recursos

naturales productivos.

Apurímac, Ayacucho y Cuzco.

Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos –

PRONAMACHCS

Aprovechar racionalmente los recursos naturales, humanos y de capital, a través

del manejo integral de las cuencas y conservación de suelos.

746 microcuencas hidrográficas ubicadas en

16 departamentos

Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a los

Mercados Rurales – PROSAAMER

Mejorar el acceso de los productores rurales a mercados dinámicos de bienes y

servicios

Arequipa, Cajamarca, Ica, La Libertad, Lambayeque, Moquegua, Piura y Tacna.

Proyecto Especial de Promoción del

Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves Marinas

– PROABONOS

Extraer, procesar y comercializar guano, con la finalidad de mejorar el acceso de

los pequeños agricultores y comunidades campesinas y nativas a dicho insumo.

Islas y puntas ubicadas en el litoral peruano, con

excepción de Punta Islay y Punta Morro Sama.

Descripción del Proceso de Fusión El DL N° 997, crea el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural – AGRO RURAL, con la finalidad de promover el desarrollo agrario rural, articulando las acciones relacionadas con la promoción del desarrollo agrario rural y promoviendo el financiamiento de proyectos de inversión pública en zonas rurales en el ámbito agrario, en territorios de menor grado de desarrollo económico.

Respecto al proceso de fusión, se debe indicar que este se encuentra aprobado por el DS Nº 014-2008-AG20 y regulado por la RM N° 084-2007-PCM21, normas que establecen los procedimientos y plazos para llevar a cabo la transferencia de activos, recursos, personal y materiales por parte de las entidades absorbidas al Programa AGRO RURAL.

El numeral 4.2 del artículo 4º del citado DS dispone la constitución de una Comisión de Transferencia encargada de la transferencia de activos, personal, acervo documentario, posición contractual, derechos, obligaciones y pasivos de las entidades que se fusionarán en AGRO RURAL (en adelante la Comisión de Transferencia), la cual está integrada por un (1) representante del MINAG, quien la presidiría; un (1) representante del MEF; un (1) representante de AGRO RURAL; y un (1) representante de cada programa/proyecto que se incorpora a AGRO RURAL, cuyas designaciones se efectuarían por RM del Sector correspondiente.

Al respecto, mediante RM N° 0825-2008-AG, del 24 de setiembre de 2008, se designó a los representantes del MINAG que integrarán la Comisión de Transferencia encargada de la transferencia de activos, personal, acervo documentario, posición contractual, derechos, obligaciones y pasivos a que se refiere el numeral 4.2 del artículo 4º del DS Nº 014-2008-AG.

Asimismo, en el artículo 2º de la RM N° 0825-2008-AG dispone que la designación del representante de AGRO RURAL se efectúe una vez definida y aprobada la estructura organizativa de dicha entidad en sus instrumentos de gestión correspondientes.

20 El DS N° 014-2008-AG establece que el proceso de fusión concluirá en un plazo no mayor de sesenta (60) días hábiles, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia de la referida norma

21 Resolución Ministerial Nº 084-2007-PCM, aprueba la Directiva Nº 001-2007-PCM/SGP, Lineamientos para implementar el proceso de fusión de entidades de la Administración Pública central.

65

El MEF, mediante RM N° 574-2008-EF/10 del 26 de setiembre de 2008, designa al integrante que lo representará en la Comisión de Transferencia.

Cabe indicar que el artículo 4° de los Lineamientos para la elaboración y aprobación del ROF por parte de las entidades de la Administración Pública, aprobados por DS N° 043-2006-PCM, señala que la definición de las funciones y, de ser el caso, la estructura orgánica de los programas y proyectos se aprueba mediante un Manual de Operaciones. En ese sentido, mediante RM N° 0829-2008-AG, del 7 de octubre de 2008, se aprobó el Manual de Operaciones de AGRO RURAL; y con RM N° 0873-2008-AG, de la misma fecha, se designó al Arq. Rodolfo Luis Beltrán Bravo como Director Ejecutivo de AGRO RURAL.

A través de la RM N° 1023-2008-AG, de fecha 20 de noviembre de 2008, se deja sin efecto la RM N° 0825-2008-AG en el extremo que designa a Carlos Antonio Herrera Santibáñez como representante del PRONAMACHCS ante la Comisión de Transferencia y en su lugar designa al Ing. Leoncio Rodríguez Rodríguez (Gerente General de PRONAMACHCS). Asimismo, designa al Arq. Rodolfo Luis Beltrán Bravo como representante de AGRO RURAL ante la Comisión de Transferencia. En tanto las actividades que comprenden los procesos de fusión suponen una alta complejidad, el MINAG se vio obligado a promover el DS N° 036-2008-AG, del 17 de diciembre de 2008, mediante el cual se modifica el numeral 2.1 del artículo 2° del DS N° 014-2008-AG estableciéndose que el proceso de fusión correspondiente a AGRO RURAL culminará el 31 de marzo de 2009, con lo cual se prorroga el plazo inicial de no más sesenta (60) días hábiles para que concluya el proceso de fusión de AGRO RURAL. Mediante RM N° 1120-2008-AG, del 24 de diciembre de 2008, se aprueba un nuevo Manual de Operaciones de AGRO RURAL, dejándose sin efecto la RM N° 0829-2008-AG que aprobó el primer Manual de Operaciones al considerar que establecía un modelo de gestión que no permitía la suficiente operatividad y que no incorporaba los elementos necesarios para una gestión descentralizada de AGRO RURAL.

Finalmente, con la emisión de las Resoluciones Directorales N° 002, 003, 004, 005, 006, 007, 008, 009 y 010-2008-AG-AGRORURAL-DE, de fecha 6 de enero de 2009, se designan los funcionarios que ocuparán los siguientes cargos dentro de la estructura orgánica de AGRO RURAL: Jefe de la Oficina de Planeamiento, Director de Servicios Rurales, Sub Director de Desarrollo de Mercados, Director de Operaciones, Jefe de la Oficina de Administración, Jefe de la Unidad de Tesorería, Jefe de la Unidad de Recursos Humanos y Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica. Asimismo, mediante Resoluciones Directorales N° 005 y 011-2008-AG-AGRORURAL-DE, de fecha 7 de enero de 2009, se designan al Jefe de la Unidad de Sistemas y Tecnología de Información y al Sub Director de Insumos y Abonos.

Descripción de la entidad incorporante

El Programa AGRO RURAL es una estructura funcional del MINAG que articula las acciones relacionadas con la promoción del desarrollo agrario rural en el marco de los lineamientos de política establecidos por el Sector Agricultura (Eje Estratégico Desarrollo Rural22), en coordinación con los gobiernos regionales y locales, organizaciones públicas, privadas y poblaciones locales, con el fin de contribuir a mejorar los ingresos y la calidad de vida de las familias rurales. Asimismo, participa como apoyo del Eje 2 de la Estrategia Nacional CRECER.

Se constituye como Unidad Ejecutora del Pliego 013: Ministerio de Agricultura, y está adscrita al Viceministerio de Agricultura; se financia exclusivamente con los recursos aprobados para las unidades ejecutoras del MINAG que se incorporen a AGRO RURAL mediante fusión por absorción.

22 Item 6, Eje Estratégico 6.6; Item 7, Eje Estratégico Desarrollo Rural 7.6, Lineamiento de Política 1, Estrategia 1.1; e Item 8 Metas al 2011, 8.2 Metas por Ejes Estratégicos, Meta 32 del Plan Estratégico Sectorial Multianual del Ministerio de Agricultura – PESEM – para el período 2007-2011, aprobado por Resolución Ministerial N° 0821-2008-AG.

66

El objetivo de AGRO RURAL es articular y ejecutar proyectos de inversión pública que se orienten a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de las familias ubicadas en el ámbito rural, principalmente alto andino, focalizándose en la reducción de la pobreza, de manera coordinada con los gobiernos subnacionales, a través de la generación de negocios agrarios y de proyectos de desarrollo rural, que integren a los agricultores a los mercados como principal medio para aumentar sus ingresos y, consecuentemente, sus niveles de vida para así reducir la pobreza.

Los Programas y Proyectos incorporados al Programa AGRO RURAL tienen carácter temporal, en tanto se integren progresivamente a la estructura orgánica del Programa AGRO RURAL y culmine la ejecución de los contratos de préstamo que administran.

El Programa AGRO RURAL tiene entre sus actividades, la sistematización y promoción de las experiencias exitosas de los diversos servicios ofrecidos en el ámbito rural, principalmente de los programas y proyectos absorbidos. Ello con la finalidad de brindar una nueva plataforma de servicios articulada, eficiente y eficaz (“Ventanilla Única” que aglutina todos los servicios de sus programas incorporados), orientada a satisfacer demandas en territorios de menor grado de desarrollo económico en los siguientes rubros:

• Asistencia técnica, capacitación y fomento de la asociatividad y desarrollo de la gestión empresarial y de cuencas.

• Apoyo en información y acceso a mercados. • Apoyo en el acceso a servicios financiero. • Provisión de infraestructura productiva agraria.

Para ello, las cuatro estrategias de desarrollo propuestos para un efectivo desarrollo rural, deben efectuarse a través de un solo interlocutor regional o local (ventanilla única).

Aspectos administrativos de la fusión: Estructura orgánica Como se puede observar en el gráfico presentado a continuación, cada uno de los cuatro PPSS por fusionarse es, en la actualidad, una unidad ejecutora del MINAG. A partir de Enero de 2009, ellos formarán parte de una sola unidad ejecutora, AGRO RURAL.

Gráfico 24. Cambios en la estructura orgánica del MINAG

En el siguiente gráfico se puede apreciar la estructura orgánica que tendrá AGRO RURAL, conforme al Manual de Operaciones aprobado por RM N° 1120-2008-AG:

67

Gráfico 25. Estructura orgánica del Programa AGRO RURAL

Presupuesto

El DL Nº 997, señala que el Programa AGRO RURAL se financia con los recursos aprobados para las unidades ejecutoras del Ministerio de Agricultura que se incorporen a AGRO RURAL mediante fusión por absorción. Al respecto, se adjunta el detalle de los recursos con que las entidades en proceso de fusión cuentan al mes de julio de 2008.

Cuadro 13. Presupuesto 2008 para el Programa AGRO RURAL23

Entidades PIA PIM 002 PRONAMACHCS 138,772,194 163,859,662

004 PROABONOS 13,584,098 16,702,195 008 MARENASS 27,942,672 28,239,768

010 PROSAAMER 18,668,800 18,764,705 TOTAL AGRO RURAL 198,967,764 227,566,330

Sustento del Proceso de Fusión La fusión al Programa AGRO RURAL es aprobada por DS Nº 014-2008-AG. En dicho decreto se indica la existencia de duplicidades de finalidades, funciones y actividades de los Programas y Proyectos involucrados.

Con respecto a PRONAMACHCS y MARENASS afirma que cumplen con la misma finalidad y tienen similar propósito, esto es, el desarrollo sostenible de las comunidades localizadas en zonas de pobreza, particularmente en el caso de aquellas ubicadas en zonas altoandinas, de emergencia o en frontera, concentrando estas dos instituciones sus acciones en torno a los mismos componentes.

Asimismo, señala que varias de las actividades realizadas por PROSAAMER y MARENASS son coincidentes, principalmente en lo que respecta a planes de negocio, asistencia técnica y

23 Informe Técnico Sustentario 2008, Ministerio de Agricultura, Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural-AGRO RURAL.

68

capacitación de productores locales, fortalecimiento de las capacidades de gestión y acceso a mercados.

En cuanto a PRONAMACHCS, MARENASS y PROSAAMER, afirma que existe duplicidad de funciones y actividades entre si, operando estas tres instituciones aisladamente, sin que se aproveche las posibles sinergias entre ellas.

Concluye que es conveniente articular las actividades PRONAMACHCS, MARENASS, PROSAAMER y PROABONOS con las actividades y funciones del Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural – AGRO RURAL, toda vez que esta última es la entidad responsable de promover y participar en el financiamiento de proyectos de inversión productiva agraria en zonas rurales y de promover y brindar apoyo técnico a las iniciativas de proyectos productivos en zonas rurales en el ámbito agrario.

A efectos de emitir el DS que aprueba la fusión se requiere la opinión favorable de la Secretaría de Gestión Pública (SGP) de la PCM, en ese sentido, a solicitud del MINAG (adjuntando su Informe Sustentatorio) la SGP emitió el Informe N° 10-2008-PCM-SGP.GMI. En el referido Informe se indica que el nuevo Programa AGRO RURAL debería orientar la intervención del MINAG bajo una lógica de Desarrollo Inclusivo, cumpliendo la labor de articular los instrumentos públicos y la inversión rural (infraestructura y capital humano).

Asimismo, sostiene que debido al proceso de descentralización en que se encuentra el país, AGRO RURAL constituiría una ventanilla única para la provisión de servicios a sus clientes y un aliado estratégico para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, que permitiría generar pactos y alianzas público-privadas en los territorios donde opera y en el marco de una estrategia país en lo que respecta al desarrollo rural.

En ese sentido, se justifica la necesidad de la fusión de MARENASS, PROABONOS, PROSAAMER y PRONAMACHCS en AGRO RURAL, en la medida que el diagnóstico inicial mostraba un actuar descoordinado dentro de los mismos territorios de intervención, obligando al poblador rural a recurrir a múltiples instituciones (o ventanillas) en búsqueda de satisfacer sus necesidades de servicios, infraestructura, financiamiento, capacitación, insumos, etc.

El actuar a través de múltiples interlocutores sin coordinación, atomiza los esfuerzos desplegados generando que compitan entre sí, ante ello, el MINAG plantea una estrategia país única a fin que AGRO RURAL, sirva como instrumento sectorial agrario de carácter nacional que provea servicios de desarrollo de forma unificada en cada uno de los espacios rurales, cercanos y alejados de nuestro país.

En cuanto a los beneficios económicos, la SGP en su Informe señala que la sinergia de intervenciones dentro de un solo órgano es la más adecuada en la medida que se reduce el gasto administrativo al no tener que cumplir los requerimientos de mantener todo un aparato central, generando economías de escala. De esta manera, se optimizaría la inversión en bienes y servicios y con ello, aumentaría la cobertura a favor de los más excluidos y, por tanto, la rentabilidad de la inversión social del Estado.

Finalmente, la SGP indica que el MINAG, en su Informe Sustentatorio, argumentó que la fusión propuesta generaría un ahorro inicial ascendente a siete millones de nuevos soles (S/. 7 000,000), en el 2008; y que dicho ahorro se vería incrementado en los siguientes años de funcionamiento de AGRO RURAL, toda vez que al concluir los procesos de transferencia de facultades a los Gobiernos Regionales, disminuirían las oficinas regionales que actualmente mantienen algunas de las instituciones fusionables, lo cual podría significar un ahorro, calculado sobre este concepto, de aproximadamente cincuenta millones de nuevos soles (S/. 50,000,000) anuales acumulados hasta el año 2011.

Impulso, liderazgo y acciones realizadas por la entidad que formalmente debía conducir el proceso de fusión y liderazgos surgidos durante el proceso de fusión Según lo recogido en las entrevistas a los funcionarios de los PPSS integrantes de la fusión el impulso para la creación de AGRO RURAL mediante la fusión por absorción de PRONAMACHCS, MARENASS, PROSAAMER y PROABONOS fue ejercido por el Ministro de

69

Agricultura Ing. Ismael Benavides Ferreyros quien otorgó facilidades para que las diferentes áreas del MINAG apoyen el trabajo de los funcionarios encargados directamente del proceso de fusión; asimismo, cuando se dificultaban las coordinaciones con otros Sectores intermediaba para que se pudiesen hacer más fluidas las mismas permitiendo que se arriben a soluciones. El liderazgo mostrado por el Ministro Benavides fue asumido y seguido por el actual Ministro de Agricultura, Dr. Carlos Federico Leyton Muñoz, quién gestionó la emisión de DS N° 036-2008-AG mediante el cual se consiguió modificar el plazo otorgado por el DS N° 014-2008-AG para la culminación de la fusión, logrando que se extendiera hasta el 31 de marzo de 2009. En esta labor, los Ministros del Sector estuvieron siempre acompañados y apoyados por el Viceministro de Agricultura, Ing. Luis Felipe Sánchez Araujo. De igual manera, durante este proceso surgieron los liderazgos del Arq. Rodolfo Beltrán (ex Gerente General de PRONAMACHCS y hoy Director Ejecutivo de AGRO RURAL), del Presidente de la Comisión de Transferencia, Eco. Miguel Ángel Beretta Cisneros, y de los Directores Ejecutivos de cada PPSS involucrado, impulsando la implementación disponiendo de funcionarios bajo sus manos para el apoyo en la elaboración de documentación y recopilación de información solicitada por la Comisión de Transferencia. Socialización del proceso a nivel Institucional y participación del personal de las organizaciones involucradas en el proceso de fusión De las entrevistas realizadas se advierte que inicialmente (antes de la emisión del DL N° 997) el Ministro y Viceministro de Agricultura comunicaron y coordinaron en diferentes reuniones la fusión y creación de AGRO RURAL a los directores ejecutivos de cada uno de los programas y proyectos que se incorporarían a AGRO RURAL. Luego de la publicación del DS N° 014-2008-AG, se volvieron a tener reuniones con los directores ejecutivos de los PPSS involucrados en el proceso de fusión, y éstos a su vez socializaron el proceso (exponiendo la visión, misión y metas de la fusión) con el personal a su cargo. De igual manera, se desarrollaron talleres con funcionarios de las oficinas de planificación, presupuesto, administración y asesoría jurídica de cada PPSS para exponer y coordinar el proceso de fusión a fin de generar en cada uno de ellos la convicción en la conveniencia y beneficios de la creación de AGRO RURAL. Al respecto cabe señalar que según Acta del 11 de agosto de 2008, en dicha fecha se reunieron por primera vez (de manera preliminar no formal) todos los directores de los programas/proyectos que se incorporarían a AGRO RURAL, tomando los siguientes acuerdos: a) Adoptar la provisiones y medidas que resulten necesarias para implementar el inicio del proceso de fusión en tanto se designe a la Comisión de Transferencia para tal fin, b) Los titulares de los órganos de las entidades absorbidas son responsables de la entrega oportuna de la información así como de la veracidad de la misma en concordancia con lo señalado en la RM 084-2007-PCM, c) Convocar a un Taller para el 18 de agosto de 2008, en donde participen hasta 3 funcionarios de cada una de las entidades en proceso de fusión responsables de las áreas de administración, planeamiento-presupuesto y legal, a fin que establezcan una agenda de trabajo y cronograma común para la entrega de información, d) Las futuras convocatorias serán realizadas bajo coordinación del Arq. Rodolfo Beltrán, en tanto se culmina la dación de la normatividad legal que apruebe la estructura orgánica de Agro Rural y el nombramiento formal de su Director Ejecutivo.

Planeamiento e implementación del proceso de fusión24

Según manifestaron los funcionarios de AGRO RURAL en la entrevista que se les realizó, el pedido de conformar AGRO RURAL partió de la idea de conformar un solo Fondo con los recursos brindados por los Agentes Cooperantes (Financistas principales: Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo) en tanto se verificó la superposición de recursos en determinados proyectos. Los Financistas querían un Sistema Único de Intervención basado en un modelo de demanda.

24 Informe Técnico Sustentario, Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural – AGRO RURAL, Ministerio de Agricultura, 2008.

70

En ese sentido, se identificaron tres Etapas en las que se debía organizar el proceso de implementación del Programa AGRO RURAL:

Etapa de Institucionalidad Legal

Se inicia con la creación del Programa AGRO RURAL (Decreto Legislativo N° 997) abarcando todas las actividades relacionadas al marco legal de la conformación del Programa AGRO RURAL y el proceso de fusión (Decreto Supremo Nº 014-2008-AG).

Esta etapa concluye con la aprobación del proceso de fusión por parte de la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros25.

Las principales actividades que se debían desarrollar en esta etapa eran:

• Elaboración del Manual de Operaciones del proceso de fusión. • Aprobación del Manual de Operaciones del proceso de fusión, mediante Resolución

Ministerial. • Designación de funcionarios y responsables que conforman la estructura básica del

Programa, mediante Resolución Ministerial. • Conformación de la Comisión y Subcomisiones de Transferencia, mediante Resolución

Ministerial. • Aprobación y ejecución del Plan de Transferencia de activos, recursos, personal y

materiales. • Presentación del Informe final de la Comisión de Transferencia a la Secretaría de Gestión

Pública de la PCM, para la aprobación del proceso de fusión. • Presentación de propuestas de dispositivos legales que requiera el Programa AGRO

RURAL para su operatividad. Etapa de Instrumentos de Gestión

Esta etapa contempla todas las actividades de coordinación con fuentes multilaterales y de Cooperación Técnica Internacional, para desarrollar conjuntamente todas las herramientas de gestión del nuevo modelo de AGRO RURAL. Cabe señalar que el BM se comprometió al financiamiento de tres consultorías consistentes en la elaboración del Manual de Operaciones, del Sistema Informático y el Sistema de Focalización.

Los funcionarios de AGRO RURAL indicaron que se conversó y negoció con la Cooperación Técnica Internacional respecto de la intención de fusionar programas y proyectos que las entidades financiaban, explicando las razones y beneficios de ello, instándolos a mantener sus financiamientos a través del Programa AGRO RURAL. En esa línea, señalaron que se atrajo el interés de la cooperación internacional, de instituciones como el Banco Mundial, BID, JBIC del Japón, SNV de Holanda, GTZ de Alemania y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola FIDA.

Las principales actividades que se debían desarrollar en esta etapa eran: • Diseño y elaboración del Manual de Focalización. • Diseño del Sistema de Información de AGRO RURAL. • Elaboración del Manual de Operaciones del Programa AGRO RURAL. • Aprobación del Manual de Operaciones del Programa AGRO RURAL, previo informe

favorable de Secretaría de Gestión Pública de la PCM. • Diseño de la Estrategia de Medición de Impacto. • Consolidación del Plan Estratégico de AGRO RURAL.

25 Resolución Ministerial N° 084-2007-PCM, publicada el 16 de marzo de 2007, mediante la cual se aprueba la Directiva sobre Lineamientos para implementar el proceso de fusión de entidades de la Administración Pública Central.

71

Etapa de Operación y Consolidación

Se inicia con las reuniones de trabajo de las entidades a ser fusionadas con la intensión de establecer las pautas de acción para la nueva institucionalidad del Programa AGRO RURAL. Concluye con la ejecución de los nuevos Programas y Proyectos bajo el enfoque de ventanilla única.

En la entrevista a los funcionarios de AGRO RURAL, manifestaron que parte de la estrategia que emplearon para obtener una implementación exitosa de la fusión, consistía en dialogar con los Gerentes y/o Directores de cada Programa a fin de realizar una explicación minuciosa de la visión y posibilidades (potencialidad) del proceso de fusión que se quería realizar.

Al respecto, indicaron que en las reuniones sostenidas con cada Gerente se evidenció mucha disposición, receptividad y compromiso de los mismos con la iniciativa de fusión propuesta, por lo cual cada Gerente replicó la estrategia comunicacional con sus respectivos funcionarios y equipos técnicos. En ese orden de ideas, consideraron que hubo una buena socialización del proceso de fusión para la implementación del Programa AGRO RURAL.

Las principales actividades que se debían desarrollar en esta etapa eran:

• Realización de reuniones de trabajo técnico administrativas de organización del proceso de fusión, entre las entidades a fusionarse al Programa AGRO RURAL.

• Instalación y Funcionamiento del Comité de Coordinación de Programas y Proyectos. • Lanzamiento Oficial del Programa AGRO RURAL. • Instalación y Funcionamiento del Comité Consultivo. • Coordinación con el Ministerio de Economía y Finanzas, para acordar lineamientos

centrales del proceso de fusión. • Diseño de la Estrategia de articulación con Organismos Públicos (Gobiernos Regionales y

Locales) y Privados. • Diseño de la Estrategia de la nueva cultura organizacional. • Negociación de nuevos contratos de préstamo de Cooperación Técnica Internacional. • Elaboración de Cuadro Recursos Humanos, Bienes, Servicios necesarios para la

operatividad del Programa. • Diseño y ejecución de nuevos Programas y Proyectos, bajo el enfoque de la nueva

plataforma de servicios (ventanilla única).

Metas Intermedias y Finales

Las metas intermedias priorizan las acciones referidas a la institucionalidad del programa, por ello la aprobación del Manual de Operaciones del proceso de implementación, así como la designación formal del Director Ejecutivo y su equipo técnico, resultan fundamentales.

Las metas finales pueden clasificarse en finalización del proceso de fusión; aprobación del Plan Estratégico, del Manual de Operaciones post-fusión, la formulación de los Planes Operativos de cada proyecto fusionado alineados al Plan Estratégico de AGRO RURAL y el inicio de la gestión de nuevos proyectos de AGRO RURAL.

En diciembre de 2008 se elaboró26 un Plan de Implementación que comprendía todas las actividades que se debían realizar a fin de concluir con el proceso de fusión de AGRO RURAL. Dicho Plan está recogido en el siguiente cuadro:

26 Elaborado por el Equipo de Asesores de AGRO RURAL: Francisco Dumler, Leoncio Rodríguez, Rosario Velásquez y Fernando Mori.

72

Cuadro 14. Presupuesto 2008 para el Programa AGRO RURAL

Plan de Implementación del Programa AGRO RURAL

N° RESULTADOS ACTIVIDADES RESPONSABLES OBSERVACIONES ESTADO

1

Culminar la dotación de instrumentos

administrativos y legales para la puesta en marcha de AGRO RURAL a partir del 1°

de enero de 2009

1.1

Expedición del Decreto Supremo que modifica el plazo de fusión del DS N° 014-2008-AG

Equipo de Asesores AGRO RURAL y de AGRO RURAL (presentaron propuesta) OGAJ, SG y DM (Expedición de la RM).

Ejecutado: Decreto Supremo N° 036-2008-AG, que modifica el plazo de fusión hasta el 31 de marzo de 2009. 1

1.2

RM de designación del representante de AGRO RURAL y PRONAMACHCS como integrantes de la Comisión de Transferencia. Listo.


Ejecutado: Resolución Ministerial N° 1023-2008-AG, se modifica el representante de PRONAMACHCS y se incluye al representante de AGRO RURAL ante la Comisión de 1

1.3 Designación de los integrantes de la Comisión de Recepción de AGRO RURAL (Instructivo N° 001-2008-CT/AGRO RURAL).

De AGRO RURAL en coordinación con OGAJ, SG y DM. Pendiente de designación. 0.5

1.4

RM adoptando las medidas excepcionales que sean necesarias para la operatividad del programa de AGRO RURAL: i) Designación de responsables de los principales funcionarios de AGRO RURAL. ii) Evaluar caso de funcionarios que cesan en sus cargos y asumen nuevas funciones.

i) De AGRO RURAL en coordinación con OGAJ, SG y DM. Ii) De AGRO RURAL y equipo de consultores.

i) Pendiente de designación. ii) Pendiente de evaluación.

0.5

1.5

RM que aprueba Manual de Operaciones completo de AGRO RURAL.


Ejecutado: Resolución Ministerial N° 1120-2008-AG, que aprueba el Manual de Operaciones de AGRO RURAL. 1

1.6 Declaración de la culminación del Proceso de Fusión (DS).

De AGRO RURAL en coordinación con Comisión de Transferencia OGAJ, SG y DM.

En proceso: se culminará el 31 de marzo de 2009. 0.5

2

Dotar a AGRO RURAL de los instrumentos

técnicos y operativos que permitan garantizar la operatividad a partir

del 1° de enero de 2009

2.1 Plan Estratégico validado del Programa AGRO RURAL. De AGRO RURAL en coordinación con

OGAJ, SG y DM. En proceso. 0.5

2.2 Manual de Operaciones AGRO RURAL validado. Equipo de Asesores AGRO RURAL y DE AGRO RURAL. Ejecutado: Consultor del BM presentó informe final. 1

2.3 Manual de Focalización AGRO RURAL validado. Equipo de Asesores AGRO RURAL y DE AGRO RURAL. En proceso: fase final. 0.5

2.4 Plan Informático de AGRO RURAL validado. Equipo de Asesores AGRO RURAL y DE AGRO RURAL. En proceso: fase final. 0.5

2.5 Elaboración de Guías y Manuales específicos. Equipo de Asesores AGRO RURAL y DE AGRO RURAL y equipo de consultores. Proceso de formulación se inicia en el mes de enero. 0.5

3

Facilitar que las entidades absorbidas

(MARENASS, PROABONOS, PROSAAMER y

PRONAMACHCS) y la entidad absorvente

3.1

Conclusión de cierre contable y presupuestal, transferencia patrimonial (recursos presupuestales, inmuebles, muebles, recursos humanos, obligaciones contractuales, pasivos, activos, acervo documentario, otros), transferencia de gestión.

Comisión de Transferencia y DE AGRO RURAL.

Se ha efectuado el cierre contable y presupuestal el 31 de diciembre de 2008, estando pendiente aún la transferencia patrimonial de las UE´s absorvidas. 0.5

3.2 Expediente de transferencia de gestión y patrimonial de las actividades absorvidas al Director Ejecutivo de AGRO RURAL. DE AGRO RURAL. Se encuentra pendiente la designación del Comité de

Recepción. 0.5 3.3 Elaboración del POI 2009. Planeamiento PRONAMACHCS. En proceso. 0.5

3.4 Elaboración del PAAC 2009. Encargado de Administración de PROABONOS.

Pendiente: se requiere contar con el consolidado del PAAC a más tardar el 7 de enero de 2009. 0

3.5 Elaboración programación mensualizada a nivel de meta y específica de gasto (Programación CC 2009).

Equipo de Asesores AGRO RURAL, DE AGRO RURAL y PRONAMACHCS.

Ejecutado: se ha efectuado la programación en el SIAF-SP. 1

73

(AGRO RURAL) concluyen el proceso de

transferencia 3.6 Elaboración y aprobación del CAP, PAP, Escala Remunerativa. Administración y Recursos Humanos de

PRONAMACHCS. En proceso. 0.5 3.7 RUC Administración de PRONAMACHCS. Ejecutado RUC N° 20477936882. 1

3.8

Cambio de personería jurídica de recibos: agua, luz, telefonía, vigilancia, seguros, etc. Administración de PRONAMACHCS.

En Proceso: la primera semana de enero el cambio de personería jurídica para los servicios de agua, luz, telefonía, vigilancia, seguros, etc. 0

3.9 Registro patronal. Administración de PRONAMACHCS. En Proceso: la primera semana de enero se efectúa el registro de personal. 0

3.10 Registro Prestaciones de Salud. Administración de PRONAMACHCS. En Proceso: la primera semana de enero se efectúa el registro de prestaciones de salud. 0

3.1 Cierre del Módulo de Control de Pago de Planillas y de los CAS e instalación SIAF - SP para AGRORURAL. Administración de cada Unidad Ejecutora. El 31 de diciembre se efectúa esta acción. 0

3.1 Adecuación de los ambientes físicos para funcionamiento de AGRO RURAL (ESPECIAL ADMINISTRACIÓN). Administración de PRONAMACHCS. En Proceso. 0.5

3.1 Celebración de contratos CAS, a partir de enero de 2009. Administración de PRONAMACHCS. En Proceso. 0

3.1

Gestión ante Tesoro Público y Banco de la Nación, apertura de cuentas corrientes y sub cuentas, cuentas de reversión para remesas.

Administración de PRONAMACHCS. En Proceso. 0

3.2 Apertura de cuentas de ahorro para personal, si amerita. Administración de PRONAMACHCS. En Proceso. 0.5

3.2 Addendas de contratos y convenios suscritos con fuentes de cooperación internacional.

Equipo de Asesores AGRO RURAL y Gerencia General de PRONAMACHCS. En Proceso. 0.5

3.2 Registrar el personal proveniente de la Entidad Absorbida como Altas en el MCPP-SNP del SIAF-SP. Administración de PRONAMACHCS. En Proceso. 0.5

3.2

Gestionar ante el MEF - Dirección General de Tesoro Público la transferencia de los Devengados existentes al AF 2008, en las Entidades Absorbidas a AGRO RURAL en el Módulo SIAF-SP.

Administración de PRONAMACHCS. En Proceso. 0.5

3.2 Informe y seguimiento sobre actividades de auditorías pendientes. Administración de PRONAMACHCS y Equipo de consultores de AGRO RURAL. En Proceso. 0

4

Adecuaciones adicionales para

garantizar la operatividad de AGRO

RURAL

4.1

Proceso de capacitación para la adopción del nuevo Ciclo de Proyectos de AGRO RURAL por parte del personal de las 4 UE´s fusionadas. Paredes y Administración (Convenio PROCASUR).

Equipo de Asesores AGRO RURAL, Gerencia General de PRONAMACHCS, DE AGRO RURAL y equipo de consultores de AGRO RURAL. En Proceso. 0.5

4.2

Negociaciones permanentes para consecución de nuevos préstamos de Cooperación Financiera e implementación de los proyectos recién tramitados (Sierra Norte - FIDA y Aliados BM, culminación talleres COSOP, Cooperación Técnica Belga - CTB).

Equipo de Asesores AGRO RURAL y Gerencia General de PRONAMACHCS.

En Proceso. 0.5

4.3 Relación permanente con CRECER-PCM, Mesa de Concertación de Lucha contra la pobreza. MIIMDES - FONCODES, MEF. Planeamiento PRONAMACHCS. En Proceso. 0.5

4.4 Seguimiento al Taller de Planeamiento de AGRO RURAL - convocado por el Sr. Ministro Carlos Leyton. Equipo de Asesores AGRO RURAL. En Proceso. 0.5

Leyenda del Estado

Situacional 1 Ejecutado

0.5 En proceso 0 Crítica y en proceso

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Nudos críticos

• Varios PPSS involucrados Este proceso de fusión comprendió a cuatro programas que eran unidades ejecutoras lo cual aumenta la complejidad de las actividades que supone el proceso de fusión pues implica la realización de coordinaciones, análisis y planificación de los procedimientos operativos y administrativos en las etapas que requieren ser abordadas y superadas, con la finalidad de contar con el sustento técnico debido para expedir los actos administrativos que coadyuven a la consecución efectiva y ordenada del proceso de fusión, así como garantizar la continuidad de las operaciones de las entidades absorbidas en tanto se culmina el procesos. Esto, a su vez, determina que los períodos de tiempo se extiendan afectando la planificación y programación.

• Plazo insuficiente

El plazo estipulado en el DS N° 014-2008-AG (no más de 60 días hábiles) resultó insuficiente, ello puede atribuirse, entre otros motivos, a la cantidad de programas involucrados en el proceso de fusión y a la falta de conocimiento y experiencia en procesos de fusiones.

• La planificación no advirtió insuficiencia del plazo La planificación inicial realizada se circunscribió al plazo de sesenta días hábiles, sin identificar oportunamente que dicho plazo resultaría insuficiente. En efecto, el DS N° 036-2008-AG que extiende el plazo hasta el 31 de marzo de 2009 fue emitido el 17 de diciembre de 2008, sin embargo, el plazo inicial había vencido el 16 de setiembre de 2008. La prórroga de plazo debió tramitarse antes reconcluir el mismo.

• Falta de apoyo de otras dependencias del Ministerio de Agricultura

Según lo indicado por los funcionarios de AGRO RURAL las oficinas de Asesoría Jurídica, Planificación y Administración del MINAG no apoyaron suficientemente en la implementación del proceso de fusión de AGRO RURAL. Hubiese sido importante y necesario contar con la asignación de una persona de cada una de las oficinas mencionadas en el grupo asignado al trabajo de implementación de AGRO RURAL, a fin de asegura y/o facilitar la comunicación, coordinación y el envío de información y documentación. Faltó trabajo en equipo de manera comprometida con otras oficinas del MINAG.

Factores facilitadores

• Liderazgo y respaldo del Ministro El liderazgo y respaldo político explícito y permanente de parte de los Ministros y el Viceministro de Agricultura.

• Apoyo y compromiso de Directores de PPSS involucrados en el Proceso La aceptación de la fusión y creación de AGRO RURAL por parte de cada uno de los directores ejecutivos de los PPSS involucrados, lo cual posibilitó y facilitó el apoyo en la implementación del proceso de fusión mediante la disposición del capital humano a cargo de cada PPSS.

• Planificación inicial Se planificó el proceso de fusión previendo de manera inicial las cargas administrativas que implicarían.

• Adecuada difusión del proceso Al inicio hubo una mediana difusión del proceso de fusión entre los funcionarios de las instituciones involucradas, mejorándose en a partir de agosto lo cual permitió finalmente establecer claramente un destino razonable para cada programa. Ello aminoró la incertidumbre generada por la noticia de la futura extinción de los programas.

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Estado actual del proceso El Programa AGRO RURAL se encuentra en la etapa de implementación del proceso de fusión por absorción y tiene como plazo máximo de culminación el 31 de marzo de 2009. Queda pendiente la conformación de la Comisión de Recepción encargada de recibir el informe de la Comisión de Transferencia y decretar la culminación del proceso de fusión; luego de lo cual el Programa AGRO RURAL iniciará sus operaciones.

Conclusiones del proceso • Respaldo político explícito y permanente de parte del Ministro del sector se evidenció en

la dación de los dispositivos legales necesarios y en el otorgamiento de poderes a los funcionarios encargados de llevar a cabo la fusión.

• Proceso de difusión y socialización entre los funcionarios que se fortalece a partir del

mes de agosto y disminuye la incertidumbre generada por la noticia de la futura extinción de los programas.

• El claro liderazgo asumido por los funcionarios encargados de llevar a cabo el proceso

de fusión fue aceptado por las instituciones involucradas.

• Faltó mayor respaldo e involucramiento de otras dependencias del MINAG distintas a las PPSS que se fusionaban.

• Excesiva cantidad de entidades involucradas. Este aspecto resultó problemático debido a que todos los programas fusionados eran unidades ejecutoras. Es decir, cada uno operaba y era administrado de manera diferente.

• La normativa que rige el proceso de fusión ha resultado ser limitada ya que no contempla

la dificultad inherente a la creación de una nueva entidad. Además, los funcionarios de AGRO RURAL mencionaron que la normativa es poco flexible y no contempla “casos no previstos”.

• Plazos insuficientes para la planificación y ejecución de la implementación de la fusión,

pese a que se contó con la asistencia de cooperación internacional; se tuvo que prorrogar el plazo inicial.

• La débil planificación del proceso en cuanto a cronogramas, ello se vio reflejado en el

incumplimiento de la norma de fusión, toda vez que no se advirtió oportunamente que el plazo otorgado resultaría insuficiente, gestionándose la prórroga una vez vencido el plazo. Asimismo, existió una demora en la conformación de la Comisión de Transferencia para la creación de AGRO RURAL, según expresaron los involucrados.

76

5. PROBLEMAS ENCONTRADOS EN EL DESARROLLO DE LA CONSULTORÍA

77

5. PROBLEMAS ENCONTRADOS El proyecto tuvo una duración ligeramente superior a los tres meses. Si bien no hubo problemas que impidieran la consecución de la consultoría, sí se registraron diversas complicaciones que afectaron su desarrollo. Los principales problemas encontrados fueron: • Cambio del gabinete ministerial en el mes de Octubre.

Los acontecimientos políticos de inicios del mes de octubre que concluyeron con el cambio de gabinete generaron dificultades en las coordinaciones con la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS). La incertidumbre vivida en esas semanas debido a posibles cambios de personal motivó una reprogramación del Taller de Análisis de Problemas y Objetivos para fines de noviembre.

• Limitada información de los PPSS analizados. Si bien se consiguió entrevistas con actores involucrados en los programas sociales analizados y, en algunos casos, se pudo recoger información de personal y presupuestos, está no fue completa. Por lo general, se hicieron pedidos adicionales de manera formal, entre los meses de octubre y noviembre. No obstante, salvo excepciones, no se obtuvo la respuesta esperada. En los Anexos 1 y 2, se adjuntan los pedidos de información realizados, además de la información recibida y pendiente.

• Rotación del personal de las entidades analizadas. La rotación del personal fue uno de los factores que dificultó la labor del equipo. Los procesos de fusión analizados se iniciaron en los años 2006 y 2007. A fines de 2008, cuando se realizaron las entrevistas en profundidad, los funcionarios que estuvieron durante el proceso de fusión ya no se encontraban en sus puestos o en la institución.

78

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

79

6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Las entrevistas y talleres sostenidos en Lima, Chiclayo y Cajamarca permitieron realizar un análisis de los procesos de fusión de manera individual. El taller realizado en Lima permitió, sobre la base del conocimiento acumulado de los distintos procesos y los aportes de los participantes, conformar una visión general sobre los problemas encontrados en los procesos de fusión. En primer lugar, de forma individual se han podido observar las siguientes lecciones clave de los cuatro procesos observados:

Cuadro 15. Principales Conclusiones de los procesos de fusión analizados

PIN UGDIFPV/PNWW Mi Empresa AGRO RURAL

Consolidó lasmodalidades deatención al PRONAA.

Respaldo políticoexplícito y permanente departe del Ministro del sector

Mejora elmecanismo defocalización y plantea

Proceso de difusión ysocialización entre losfuncionarios

Plantea implementarun Componente deEducación quecomplemente el apoyoalimentario y seconstituya como un

i t l d

Claro liderazgo asumidopor los funcionariosencargados de llevar a caboel proceso de fusión

X El PIN ha enfrentadoserios problemas deoperativos, presupuestales y dediseño.

X Falta de la definición deobjetivos para la nuevaorganización fusionada.

X Faltó mayor respaldo einvolucramiento de otrasdependencias del MINAGdistintas a las PPSS que sefusionaban.

X La institución no estápreparada para losmayores requisitoslogísticos que implicaampliar la cobertura.

X Carencia de planificación de la implementación de la fusión, con metas concretas no permitieron que el proceso pudiera concretarse o corregirse.

X Excesiva cantidad deentidades involucradas.

X Los plazos para la implementación de la fusión fueron muy cortos, ocasionando que se tomen medidas que afectaron la capacidad de las entidades involucradas de brindar servicios.

X La normativa que rige elproceso de fusión haresultado ser limitada ya queno contempla la dificultadinherente a la creación de unanueva entidad. La normativaes poco flexible.

X No se creo la entidad incorporante en este proceso de fusión. Faltó un liderazgo que supliera esa carencia, , generando una crisis que desencadenó la reversión de la fusión.

X Plazos insuficientes para laplanificación y ejecución de laimplementación de la fusión.

X El ComponenteEducativo se inicia conun presupuestoreducido y con una granvariedad debeneficiarios einvolucrados.

X El paso al MIMDES afectó lascapacidades operativas yadministrativas de ambasentidades, generando demorasen las compras, reducciones enla ejecución presupuestal yretrasos en los pagos.

X En la fusión de PROMPYME se perdió personal capacitado y recursos financieros por la no renovación de proyectos con la cooperación internacional.

X Incumplimiento de la normade fusión, toda vez que no seadvirtió oportunamente que elplazo otorgado resultaríainsuficiente.

X La coordinación con los sectores (Salud y Educación) no mejora, a pesar de que el PIN les demanda una mayor carga de trabajo.

X La absorción de PROMPYME no fue un proceso debidamente planeado ni contó con los plazos o mecanismos adecuados.

X Originalmente se planteó la fusión o reorganización interna de varios programas. Sin embargo la inclusión posterior de de PROMPYME originó dificultades en el proceso.

Proceso de planificación participativa posterior al proceso que permitió definir el Marco Lógico y Plan.

80

A esta experiencia acumulada, se suma el trabajo realizado en los talleres participativos. Esta labor permite configurar el árbol de problemas general de los procesos de fusión. Los problemas de los procesos de fusión se dividen en cuatro grandes áreas:

Gráfico 26. Principales problemas en las fusiones

Principales problemas de la

fusión de los PPSS

Diseño de la fusión Implementación de la fusión

Ejecución de los programas fusionados

La decisión de la fusión

La primera sección de este capítulo presenta los problemas encontrados en cada fase en base a la investigación realizada. La segunda propone recomendaciones para estructurar procesos de fusión en base a las experiencias revisadas. Finalmente, se proponen recomendaciones para el fortalecimiento de una Autoridad Social que lidere los Programas Sociales. 6.1 Principales problemas enfrentados por los procesos de fusión

1. Inadecuada decisión de fusionar

• Definición de la fusión como solución.

Las fusiones no son un fin en sí mismo sino una de las opciones de arreglo organizacional que podrían contribuir a solucionar problemas de coordinación, articulación y gasto excesivo. En este caso se considera que si bien existían problemas de coordinación y articulación, la solución no necesariamente consistía en unificar estructuras bajo una misma dirección para resolverlos. Se reconoce que es fundamental una acción articulada y coordinada por parte de los PPSS para generar un verdadero impacto sobre el nivel de vida de la población. Esto, sin embargo, no implica que todos tengan una misma dirección operativa. Es el caso de programas como el PIN. El PIN tiene como objetivo la reducción de la desnutrición crónica lo que implica actividades de complementación alimentaria, salud, nutrición, higiene y agua segura que involucran a diversos sectores. En un caso como este, la fusión no es la solución más eficiente, sino la coordinación a través de un ente o autoridad social que asegure la entrega de forma oportuna los distintos productos que ayudan a combatir la desnutrición. Como apunte adicional es preciso subrayar que el Marco Lógico del PIN incluye acciones y resultados que están fuera del control de la institución (ej: agua segura).

• Falta de comunicación clara del marco conceptual del proceso de fusión Si bien el marco conceptual de las fusiones pudo haber sido sustentado a nivel de los ministros y vice – ministros, ello no se dio a nivel del personal de los PPSS. Es por ello que los procesos de fusión suelen ser percibidos como “imposiciones sectoriales” que poseen un único fin de reducir gastos administrativos.

2. Problemas en el diseño de la fusión • Limitado marco legal

La normativa que rige los procesos de fusiones resulta ser limitada. Además, la misma no diferencia si la fusión incluye la creación de una nueva entidad, la fusión de más de una unidad ejecutora o el reordenamiento de varios PPSS dentro de una sola UE, entre

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otros casos que pueden presentarse. Sin embargo, es posible pedir ampliaciones a los plazos de la fusión. Además, los funcionarios de AGRO RURAL mencionaron que la normativa es poco flexible y no contempla “casos no previstos”.

• Ausencia de diagnósticos sobre funcionamiento y resultados de los PPSS En el Plan de Reforma de los PPSS se incluyó el inventario de PPSS y un diagnóstico general de su funcionamiento. Sin embargo, los D.S. que norman la fusión de los diferentes PPSS, no tomaron en cuenta sus características particulares. Ello se debe a que no se cuenta con diagnósticos de los programas involucrados en las fusiones y se desconoce el funcionamiento y las características de los servicios que se brindan. A pesar de que algunos PPSS sí contaban con un diagnóstico, estos eran limitados y no fueron validados por el propio personal del programa. Debido a este problema, se pretendió fusionar PPSS con diferentes fines y/o público objetivo.

• Inadecuada planificación del diseño El Plan de Reforma de PPSS planteó diversos objetivos que convergían a mejorar la focalización, reducir filtraciones y mejorar el impacto de las intervenciones. Sin embargo, cada uno de los procesos individuales no contó con objetivos claramente establecidos. A la vez, no se establecieron límites de tiempo que consideraran la complejidad de la fusión de cada PPSS o la oportunidad de emprender dicho proceso.

• No se tomaron en cuenta las lecciones de experiencias previas o experiencias pilotoSi bien el PIN contó con un programa piloto, este caso es particular. De esta manera, se puede observar que casi la totalidad de las fusiones se tratan de procesos abruptos que no cuentan con etapas de transición. La realización de pilotos permitiría determinar si la fusión propuesta es la mejor opción para lograr mejoras en la eficacia y eficiencia de la intervención. Tampoco hubo un proceso de sistematización de experiencias anteriores. Las experiencias previas pueden resultar enriquecedoras, no solo en términos de aspectos por replicar, sino también porque permiten determinar posibles inconvenientes que deben evitarse. Sin embargo, no se puede apreciar que los procesos analizados

• Excesiva cantidad de entidades involucradas

Este aspecto aplica para el caso específico de AGRO RURAL. La misma se trata de una unidad ejecutora que empezará a operar en Enero de 2009 y que fusiona cuatro unidades ejecutoras. Cabe mencionar que el caso del PIN es diferente ya que se trata de la reorganización de seis PPSS de una sola unidad ejecutora (PRONAA).

• Limitada coordinación y participación de actores

Durante el diseño de las fusiones, los equipos profesionales de los PPSS no participaron activamente. Asimismo, no se presentó una articulación de los mismos en el diseño del proceso. Cabe precisar que los beneficiarios, y clientes de los programas sociales, tampoco fueron incluidos. Además, a excepción de contados casos (como el de FONCODES – MARENASS), a las entidades cooperantes no se les consultó y ello ocasionó problemas en la recepción de los recursos.

• Insuficiente acompañamiento técnico

Durante esta etapa de las fusiones, no hubo un sólido equipo técnico que acompañe a los encargados del diseño. El Plan de Reforma de los PPSS y los consiguientes Decretos Supremos propuestos por la ST – CIAS contaron con el apoyo técnico del MEF (DGAES). Sin embargo, las modificaciones posteriores no contaron con el acompañamiento técnico necesario que asegure un correcto diseño.

• Ausencia de un sistema integral que oriente a los PPSS

Finalmente, no se percibe la presencia de un ente rector que planee el horizonte y fomente la articulación entre los sectores. Si bien la ST – CIAS está desarrollando la Estrategia Nacional CRECER, la misma todavía no es entendida como una estrategia integral que fomenta la coordinación.

82

• Injerencia política en procesos técnicos

Las fusiones de PPSS contaron con informes sustentatorios que fueron remitidos a la SGP, entidad encargada de elaborar los informes técnicos aprobatorios. Sin embargo, los DS que normaron la fusión de los distintos PPSS fueron aprobados en PCM, donde pudieron haber prevalecido intereses políticos. Así, los DS pueden llegar a diferir sustancialmente de lo plasmado en los informes sustentarios, como en el caso de la fusión de INABIF – PNWW.

3. Problemas en la implementación de la fusión • Falta de adecuación del marco normativo/administrativo

La fusión por absorción de la UGDIFPV del INABIF, por parte del MIMDES, derivó en la interrupción de la prestación de los servicios de los CEDIF. Ello se debe a que, en un inicio, el MIMDES estaba legalmente impedido de convocar los procesos de licitación programados por el INABIF. Dicha traba ocasionó que las compras de víveres se suspendieran.

• Limitada planificación técnico-administrativa Algunos procesos de fusión no tomaron en cuenta las diferentes necesidades de autonomía técnica y administrativa que presentaban los programas sociales involucrados y que garantizaban su continuidad. Así, en el caso del Viceministerio de la Mujer, la fusión no generó mayores cambios en la estructura funcional de los PPSS, los cuales continuaron brindando los mismos productos y servicios, además de que mantuvieron sus procesos internos.

• Limitación presupuestal

El presupuesto asignado a los programas no responde a las nuevas necesidades establecidas. Por ejemplo, el componente educativo del PIN representa el pilar de cambio, pero cuenta con escasos recursos asignados.

• Falta de mecanismos de adecuación

Por un lado, ciertas entidades absorbentes, como el MIMDES, carecían de los instrumentos de gestión necesarios para absorber las fusiones de los PPSS fusionados. Por otro lado, la creación de nuevos programas sobre estructuras no existentes obstaculizó el proceso de fusión, como en el caso de AGRORURAL. En los 3 procesos de fusión que experimentaron mayores dificultades, se repitió el mismo esquema de ausencia de planeamiento y de diseño de instrumentos de implementación de los procesos. No se contó con instrumentos organizacionales como estructura orgánica y tamaño de planta, diseño de procesos y procedimientos, reasignación de recursos humanos y adecuación de la infraestructura, equipamiento y recursos financieros a los nuevos requerimientos de la entidad fusionada. Consecuentemente los procesos, en su ejecución, tuvieron resultados distintos a los que enunciaron de manera declarativa y tampoco eran factibles de ser controlados.

Se detectan problemas operativos administrativos durante las transiciones de la fusiones, la normatividad de sistemas no es la adecuada para fusiones, es decir, no existen normas que favorezcan las transiciones administrativas a causa de fusiones de PPSS. En efecto, los procesos de fusión son complejos e involucran etapas de transición. El no considerar periodos adecuados de inicio y consolidación de una fusión, sin adecuada planificación, determina que se tomen las medidas aparentemente más claras de adoptar, como reducción de personal, traslado de recursos presupuestales, cambios en las líneas de mando, entre otros, con efectos contrarios a los beneficios que debería generar la fusión.

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Los funcionarios de Agro Rural señalan que no han contado con los recursos para finalizar los instrumentos de gestión dentro del plazo otorgado. A su vez los funcionarios del PRONAA indican que necesitarían la expedición de un Decreto Supremo que reglamente la intervención conjunta del MINSA y MINEDU en la ejecución del PIN.

• Poca participación y sensibilización del personal

Dado que el personal no estuvo involucrado en la fase de diagnóstico o de diseño del proceso de fusión, se desconocían los cambios requeridos en los procedimientos internos. Falta trabajo de sensibilización de un equipo de facilitadores al personal que forma parte del plan de fusión. Según PRONAMACHCS, hubo una falta de comprensión de la entidad que absorbe respecto de la entidad absorbida por la colisión de dos culturas organizacionales diferentes.

En 3 de los 4 procesos analizados, se ha encontrado que los profesionales dirigentes y el personal en general, de las instituciones involucradas en el proceso de fusión, no tuvieron participación activa en el diseño de los procesos de fusión, por consiguiente no tenían convicción de los procesos. Coincidentemente son los procesos que mostraron mayores dificultades en sus procesos de implementación.

• Ineficiente articulación

Para el proceso de fusión no se determinaron adecuadamente los mecanismos, protocolos y normas de articulación entre los sectores y los diferentes niveles de gobierno. Debido a ello, se presentaron diversos problemas de coordinación, como en el caso del PIN. Cabe mencionar que la inexistencia de un marco legal vinculante conlleva a un incumplimiento de los compromisos pactados.

• Implementación de procesos paralelos

Algunos programas sociales, como el PRONAA y FONCODES, enfrentaron dos procesos en forma paralela (fusión y descentralización) con el fin de optimizar los resultados. Sin embargo, este mecanismo resultó siendo muy ambicioso y generó confusión respecto de la priorización de las actividades por realizar. Asimismo, los agentes involucrados enfatizan que tanto el proceso de descentralización como el de fusión, fueron procesos acelerados con plazos muy cortos. Otro aspecto fundamental que puede haber afectado el proceso de fusiones es la descentralización. Si bien se indicó expresamente que no se evalúe este factor, se debe tener en consideración que los procesos de fusión se traslapan con la transferencia de funciones lo que probablemente hizo aún más complejos los procesos.

• Ausencia de un sistema de seguimiento y monitoreo

La no consolidación de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS), ente articulador y coordinador de la fusión, debilitó el proceso ya que no existía una entidad encargada de liderar la reforma.

4. Problemas en la ejecución de los programas fusionados • Falta de compromiso con los requisitos de los nuevos programas

Los sectores involucrados en la fusión de algunos programas no tomaron una decisión clara de completar con prontitud la fusión a través de un equipo estable que cuente con recursos y que a su vez funja como facilitador del cambio promovido por la fusión correspondiente. El PIN, al ser un programa integral, en requiere de la participación coordinada del MINSA y MINEDU para su ejecución. Sin embargo, no existen convenios de cooperación interinstitucional ni, aparentemente, la voluntad asumir las responsabilidades que demanda el PIN.

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En el caso de la fusión del PNWW e INABIF (UGDIFPV), fue evidente que no existió el adecuado liderazgo que conduzca a estas instituciones hacia la fusión, resultando sólo una fusión nominal pues en la práctica operaron de manera separada pese a estar dentro del MIMDES

• Absorción de unidades ejecutoras por parte de entidades rectoras generó problemas operativos En el caso del PNWW e INABIF (UGDIFPV) al ser absorbidas por el MIMDES dependían para sus adquisiciones de la OGA del MIMDES. Sin embargo dicha OGA no tenía la debida especialización en los rubros propios del PNWW e INABIF. La reducción de gasto administrativo en el área de logística del PNWW (no ocurre lo mismo en la UGDIFPV pues ésta trabajaba con el área logística del INABIF la misma que no estuvo afecta a la fusión) generó demoras y desfases en la provisión del servicio, así como en el cumplimientos de obligaciones contractuales con los proveedores. Un caso similar se da con la absorción de PROMPYME que actuaba como pliego, dentro de la Dirección Nacional de Micro y Pequeña Empresa. Esta dirección dependía de la OGA del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y absorbe a una unidad de carácter ejecutor y de mayor tamaño que los programas de la DNMYPE.

• Inadecuado Sistema de Planeación, Gestión y Control No se ha evidenciado en estos procesos metas logradas en la unificación de bases de datos que permitan mejorar la focalización y optimización de los servicios. Con las fusiones se han manifestado dificultades y problemas para homogeneizar los criterios de focalización y graduación. No se ha podido lograr una adecuada focalización debido a la carencia de sistemas de integración homogénea. No existen indicadores de evaluación y desempeño de los PPSS fusionados, ni mecanismos y procedimientos diversos para el sistema de monitoreo, por lo cual no se han realizado evaluaciones de impacto y monitoreo durante el proceso de fusión a los Programas fusionados.

No se realizó una efectiva planificación estratégica, con planes de trabajo conjunto entre actores que les permitiera conocer los diferentes y diversos ámbitos y estrategias de intervención de los PPSS fusionados, facilitando su gestión y evitando construir estructuras inconclusas o muy lentas que afecten a los beneficiarios finales de los bienes o servicios brindados por los aquellos PPSS. En el caso de la fusión del PNWW e INABIF (UGDIFPV) al MIMDES se verificó que nunca se creó la Dirección General de Familia dentro del MIMDES a la que tenían que incorporarse, finalmente se tuvo que optar por la reversión de la fusión decretada. Ambos problemas produjeron una alteración en la continuidad de los bienes y servicios que ofrecían afectando directamente a los beneficiarios.

• Débil acompañamiento

Falta de acompañamiento de quienes propusieron las fusiones, tanto de la ST-CIAS como del MEF. Esto puede atribuirse a la variación del equipo de la ST-CIAS que propuso las fusiones y a su falta de fortalecimiento. Según indica el representante de GTZ, antes del 2006 la ST del CIAS contaba con dos funcionarios y es el gobierno del Presidente García quién fortaleció la ST con el apoyo del área de DGAES del MEF designándose al Viceministro de Economía como Secretario Técnico del CIAS; siendo dicho ST quién promovió las fusiones, sin embargo, su renuncia afectó al CIAS y determinó el alejamiento del MEF. Sobre el particular, los funcionarios de PRONAMACHCS, PRONAA y la representante de la ST-CIAS señalaron que debía constituirse un equipo estable con la debida asignación de recursos que permita conformar un grupo de facilitadores de los procesos de fusión que interactúen con los funcionarios de los programas absorbidos y absorbentes,

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fortaleciendo sus capacidades; y que recojan las lecciones de los aciertos y desaciertos de cada proceso de fusión a fin de difundir dichas conclusiones permitiendo mejorar las posteriores iniciativas. Funcionarios del PRONAA y PNWW señalan que son afectos a dos procesos: fusión y transferencias de competencias (descentralización); y que las fusiones deben realizarse gradualmente.

6.2. Recomendaciones para los procesos de fusión27 Según la experiencia obtenida en el transcurso del proyecto, se establecen las siguientes recomendaciones a seguir en los procesos de fusión: 1. Tomar la decisión de fusionar

• El proceso de fusión debe partir de un estudio de la problemática de cada Programa Social. La norma que plantea el Plan de Reforma de Programas Sociales expone un diagnóstico sobre el funcionamiento de éstos, pero es un diagnóstico general. En primer lugar es fundamental contar con un diagnóstico específico del Programa Social en cuestión. Sólo con una apropiada identificación de los problemas enfrentados es posible configurar una estrategia clara para solucionarlos. Dicho diagnóstico debería evaluar de forma exhaustiva el Programa Social, empezando por la eficacia de la intervención; es decir, que tan buena es la intervención seleccionada para resolver el problema identificado. De lo contrario, podríamos tener programas muy bien gestionados pero que entregan productos o servicios que no generan los beneficios esperados. Los aspectos que se debería evaluar son, entre otros: • Beneficiario y demanda o necesidad a satisfacer (Focalización / Filtración;

Cobertura) • Bien o servicio que satisfaría la necesidad • Proceso actual y alternativas de producción o provisión del bien o servicio en

mención • Marco Lógico del Programa (Fin, Propósito, Componentes, Actividades y sus

indicadores) • Organización • Gestión • Costos y presupuestos • Superposición / duplicidades con otras organizaciones del Estado

En base a este diagnóstico es que se debe definir si la solución adecuada es una fusión o existen otros mecanismos más efectivos de solución.

• Es preciso definir si las instituciones que se fusionarán tienen misiones y objetivos son compatibles y el proceso políticamente viable. Si existen efectivamente instituciones con poblaciones objetivo, productos o servicios similares que podrían ameritar una fusión, es preciso considerar cuán compatibles son las funciones de las instituciones que se unen. En los casos analizados quedó claro un problema fundamental: entidades eminentemente operativas (unidades ejecutoras) que eran absorbidas por entidades rectoras (Ministerios) generando problemas de operatividad. Por lo tanto, al considerar la decisión de fusionar es preciso considerar si es que son compatibles las misiones, objetivos y competencias de las entidades involucradas.

27 Esta sección combina la experiencia recogida en el transcurso del estudio con las conclusiones de Frumkin, Peter. Making Public Sector Mergers Work: Lessons Learned. IBM Center for the Business of Government. Agosto 2003. Disponible en: http://www.businessofgovernment.org/pdfs/Frumkin_Report.pdf

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2. Diseño de la fusión

• Asegurar el apoyo político de líderes clave.

Como lo demuestra el caso de Agro Rural, es fundamental para el proceso contar con el apoyo político del más alto nivel. Este respaldo es esencial para implementar el proceso y superar los obstáculos que se presenten en el camino.

• Aprender y sistematizar lecciones de fusiones previas en distintos sectores. Es fundamental revisar y sistematizar las experiencias de fusiones en el sector público, tanto en la propia institución como en distintos sectores. Este ejercicio permite tomar estrategias exitosas y prever dificultades en el desarrollo del proceso.

• El proceso debe tener objetivos claramente definidos Una vez definida la fusión, es preciso llevar a cabo el proceso de forma estructurada y ordenada. Esto implica tener muy claros y hacer explícitos los objetivos de la fusión. Estos objetivos deben estar ligados al diagnóstico. Más aún, los objetivos de la fusión debe ir más allá del enfoque administrativo, priorizando las mejoras en los productos, la focalización, cobertura y el servicio brindado a los beneficiarios. Asimismo, es indispensable contar con metas objetivas y cuantificables de proceso, producto y resultado que permitan monitorear el avance del proceso y evaluarlo una vez culminado. Es importante saber claramente qué es lo que se quiere lograr y tener factores objetivos de medición.

• Mantener en el enfoque en los beneficiarios. No se debe perder de vista que el enfoque de la fusión debería ser mejorar la calidad del servicio y productos a los beneficiarios. Por ello, la medición de la satisfacción de los beneficiarios debe ser una de las medidas fundamentales del éxito de la fusión.

• Estructurar da manera rápida un plan de implementación de la fusión. Los primeros pasos descritos constituyen el qué de la fusión: qué se quiere lograr. El siguiente paso es cómo lograrlo. La fusión es un proceso complejo y delicado debido a que fusión implica nuevos procesos, nueva organización, distintas maneras de operar. Por ello, una vez que se ha definido la fusión como opción, es preciso iniciar el proceso de planeamiento. Asimismo, para la preparación del plan se debe nombrar un comité ejecutivo con miembros de las instituciones involucradas. Este equipo será el encargado de elaborar el plan y cronograma de transición e implementación. Sin perjuicio de que el Comité tome las decisiones finales, su labor debe socializarse e involucrar al personal de las instituciones que se integraran. La participación de los funcionarios de las instituciones en el diseño y planeamiento de los procesos de fusión, permitirá reducir las resistencias al cambio y les permitirá afrontar las dificultades del proceso con sus propias iniciativas, cubriendo los vacíos que se pueden dar entre la planificación y los eventos que se presentan en el proceso. La participación de los funcionarios de las instituciones en el diseño del Plan de Reforma de Programas Sociales, permitirá reducir las resistencias al cambio y les permitirá afrontar las dificultades del proceso con sus propias iniciativas, cubriendo los vacíos que se pueden dar entre la planificación y los eventos que se presentan en el proceso. El plan, que debe contener fechas e hitos precisos, debe considerar aspectos tales como:

• Organización (nueva o adaptada) • Procesos y procedimientos (manuales) • Aspectos legales (representantes, convenios de cooperación)

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• Aspectos operativos (sistemas de información, provisión de servicios) • Personal • Cultura organizacional

3. Implementación

• Contar sólido liderazgo desde las entidades que deben llevar a cabo la fusión.

Es muy importante la consolidación de un líder que dirija el proceso de Reforma y de líderes que la conduzcan en las instituciones involucradas. Por ello, una vez que esté definido el plan, los principales funcionarios de las instituciones involucradas Entre la decisión de fusionar y los objetivos planificados, existirán muchas complejidades que sólo los líderes dentro de las instituciones involucradas con el adecuado respaldo institucional y capacidades podrán resolver.

• Desarrollar una estrategia de socialización del proceso. Enfatizar la importancia de mantener canales de comunicación abiertos con los empleados y beneficiarios. Dicho proceso debe contemplar una estrategia de socialización tanto dentro de la institución como hacia los beneficiarios. En el caso de la estrategia interna, esta debe apuntar a que los trabajadores conozcan con claridad los objetivos del proceso y se apropien del mismo. Para ello debe conformarse un equipo estable con recursos que le permitan efectuar la socialización y sensibilización de la fusión a los funcionarios y trabajadores de los programas a fusionarse.

• Los procesos de fusión deben plantearse plazos de implementación adecuados. Parte importante de la implementación es poder, con la mayor rapidez posible empezar a implementar cambios en áreas claves (sistemas administrativos, personal). Estos cambios se deben implementar de manera agresiva sobre el plan que se ha formulado con anterioridad. Una de las grandes falencias de los procesos de fusión analizados es que se los plazos planteados involucraban también la fase de planeamiento ya que esta no se había realizado previamente. En este contexto, los plazos resultaron insuficientes. Finalmente, es necesario tomar las previsiones legales necesarias en caso los plazos vayan a vencer sin que la fusión haya culminado en la práctica. En los casos analizados, cuando vence el plazo legal de fusión, las entidades fusionadas se extinguen y se integran dentro de la entidad absorbente (nueva o existente). Sin embargo, se pueden dar casos en los que formalmente existe una nueva institución pero en la práctica ésta no ha sido creada aún debido a que no se solicitó la prórroga correspondiente del plazo.

• Estar preparado para lidiar con los efectos de la fusión física y cultural. Los procesos de consolidación tanto física (trabajo en las mismas oficinas, cambio de zonas geográficas) como cultural, pueden generar resistencias por parte de los empleados. Es por ello que es necesario tener en cuenta estos factores para que no afecten la moral o disposición de los trabajadores.

4. Ejecución y Monitoreo

• Se debe mantener un monitoreo de los avances y dificultades de la fusión. Los procesos de fusión son complejos, largos e involucran etapas de transición. Si bien para evitar que el proceso se estanque se recomienda implementarlo de manera agresiva, es preciso tener en cuenta que la fusión requiere un periodo de consolidación. Para ello es importante que se haga seguimiento a los objetivos y metas originalmente establecidos. Este monitoreo permitirá evaluar el avance del proceso y realizar los ajustes necesarios sobre la marcha.

6.3 Recomendaciones para un Plan de Reforma de Programas Sociales Como complemento a las recomendaciones realizadas con respecto a las fusiones, se presentan los lineamientos generales para elaborar el Plan de Reforma de Programas

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Sociales. En primer lugar, es fundamental definir con claridad las respuestas a las siguientes preguntas con respecto a los Programas Sociales:

• ¿A quiénes se va a atender? • ¿Dónde están ubicados? • ¿Con qué productos?

Existen una serie de funciones que se deben ejecutar de manera centralizada para mejorar la coordinación y articulación de los Programas Sociales. Para ello es preciso fortalecer el rol de la “Autoridad Social” para dirigir, coordinar y monitorear el proceso de reforma. Dicha entidad debe contar con el marco normativo, el mandato institucional y con los recursos humanos y económicos necesarios para convertirse en el rector del proceso y asumir las funciones de coordinación planteadas en el DS N° 029-2007-PCM. Para ello: 1. La Autoridad Social, de manera conjunta con los Programas Sociales, deben fijar

los lineamientos de Política Social y metas. Es preciso que exista una definición conjunta, liderada por la Autoridad Social, de los lineamientos de la política social para estructurar el Plan Estratégico de Programas Sociales. En base a dichos lineamientos se desarrollan las metas a cumplir. De las metas estratégicas se desprenderán los Planes Operativos de cada Programa Social los cuales tendrán uno o más productos a su cargo para cumplir con las metas. Este proceso debería tener como problema central el de la pobreza y debería analizar -en base a la experiencia internacional y a las investigaciones científicas o evaluaciones de mejores prácticas- cuales son las causas y consecuencias de la pobreza en el ciclo de vida de la gente y sobre esa base estructurar los objetivos y los tipos de intervenciones que el Estado debería promover para mejorar las condiciones de vida de los más pobres brindándoles acceso a servicios básicos de calidad en sectores como el de salud y el de educación y ampliándoles el acceso a oportunidades de ingreso y empleo a través de los programas sociales de protección. Para la mejor gestión de los programas sociales es necesario hacer un esfuerzo de planificación integral e integrador que revise la contribución de valor de cada uno de los programas y de la intervención social de estado en su conjunto. Para desarrollar este plan se deben combinar las técnicas herramientas de Planeamiento Estratégico (Análisis FODA) Institucional con las del Planeamiento de Programas o Proyectos en base a Objetivos como Marco Lógico o los Modelos Lógicos de los Programas Estratégicos del Presupuesto por Resultados. En el caso que exista un Modelo Lógico elaborado como es el caso de la Desnutrición Crónica, que además es la meta de la Estrategia CRECER, se debería tomar como base el modelo trabajado por el MEF.

2. La Autoridad Social debe unificar y centralizar el padrón de beneficiarios y los criterios de focalización. Para los programas focalizados es fundamental saber quiénes son y dónde están los pobres a los que hay que proveerles el conjunto de bienes y servicios a los que no tendrían acceso si el estado no se los brinda. Como parte del rol articulador de la Autoridad Social, es fundamental la unificación de bases de datos para tener la misma información del público objetivo entre todos los programas. Esta tarea ya se encuentra en proceso mediante el recojo de información de distintos padrones de beneficiarios de Programas Sociales y la creación del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH). Sin embargo, las bases de datos que maneja el

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CIAS en la actualidad corresponden a los padrones de los Programas Sociales. Lo ideal es que los padrones de beneficiarios sean manejados por la Autoridad Social. Asimismo, es preciso que la Autoridad Social maneje los criterios de focalización de los Programas Sociales. Esta es la forma de impulsar una actuación conjunta y coordinada entre los distintos Programas Sociales que estén encargadas de proveer productos y servicios que contribuyen a una misma meta (ej: disminuir la desnutrición).

3. La Autoridad Social debe asumir el rol y desarrollar mecanismos de coordinación y articulación. La Autoridad Social deberá desarrollar mecanismos que permitan mejorar la articulación y coordinación entre los distintos programas sociales. Esto implica definir y regular los roles de cada Programa Social, así como alinear sus funciones dentro del Objetivo o Resultado Final que se persigue con uno o más de sus productos. Para ello, es preciso generar incentivos o contratos por objetivos que permitan una provisión de productos o servicios de calidad y de manera oportuna.

4. Estructuración de un sistema de seguimiento y monitoreo. En base al Modelo Lógico que se desarrolle en cada caso, se debe estructurar un sistema de seguimiento y monitoreo que debe estar a cargo de la Autoridad Social. Este sistema debe ser la base para articular las intervenciones de los diferentes PPSS y debe servir también como mecanismo de medición para los contratos o incentivos establecidos. Se considera que este sistema debería ser elaborado por una entidad independiente y regulado por la Autoridad Social y gestionado por cada PPSS.

5. Elaboración de líneas de base y evaluaciones de impacto de manera independiente

La Autoridad Social debe desarrollar un sistema que permita la construcción de líneas de base y evaluaciones de impacto independientes. La Construcción de líneas de base tanto para los PPSS como para los ejes de intervención o programas estratégicos es la única manera de poder tener más adelante mediciones y evaluaciones que ofrezcan una idea clara sobre los avances e impacto de los PPSS. La Autoridad Social debería estar a cargo de procesos periódicos de evaluación de impacto de los Programas Sociales. Se considera que estos procesos deberían ser contratados por la Autoridad Social pero ejecutados de manera independiente. Este proceso de evaluación se debería coordinar y/o realizar de forma conjunta con los procesos de evaluación que está realizando el MEF desde el 2008. Adicionalmente, se debe poner énfasis en contar con un diagnóstico detallado de cada PPSS. En primer lugar se debe evaluar la eficacia de la intervención y luego la eficiencia. Es decir, si los productos o servicios son los más efectivos para superar el problema identificado. Es preciso promover un proceso de evaluación integral de los PPSS para definir con claridad sus objetivos y la justificación de sus intervenciones.

6. En base a las evaluaciones la Autoridad Social debería liderar el debate sobre la reestructuración de los Programas Sociales. Los resultados de las evaluaciones deberán implicar un proceso de discusión y reflexión entre los involucrados. Como parte de este proceso, la Autoridad Social debe liderar la discusión en tono a la reorganización o inclusive rediseño de Programas Sociales para generar un mayor impacto, si esto fuera necesario.

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ANEXOS

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Anexo 1: Descripción del trabajo realizado 1. Entrevistas en profundidad Se realizaron entrevistas en profundidad, con cuestionarios semi-estructurados, tanto a funcionarios como a expertos. A continuación, se adjunta la lista de entrevistados:

Nombre Cargo / Área Institución

Javier Kapsoli Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales MEF

Mario Arróspide Experto Consultor independienteÚrsula Ruiz CIASMargarita Mateu CIAS Elizabeth Vargas Responsable Eje 1 - CRECER CIAS Nancy Mora CIAS Cecilia Blondet Experta ProÉtica Francisco Dumler Asesor Agro Rural Andrés Pardo Gerente General PRONAMACHCS

Juan Carlos Li Gerente de la Unidad de Planeamiento y Resultados INABIF

Sergio Miranda Planificación INABIF Enrique Vásquez Experto CIUP

Luis José Jacobs Director Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa

Ricardo Pérez Luyo Director de Desarrollo Empresarial Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa

Luis Gálvez Asesor y Ex – Director Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa

Teresa Quezada Coordinadora Nacional Mi Empresa

Marissa Villagómez Unidad Gerencial de Promoción al Acceso Alimentario y Nutricional PRONAA

Aurora Muguruza Directora PNWWJuan Miguel Cayo Experto BID Hillman Farfán Director de Estudios Macro Sociales DGAES

Alejandro Olivares Consultor de la Dirección de Estudios Macrosociales DGAES

Rosa Torres Coordinadora de la Dirección de Estudios Macrosociales DGAES

Carmen Jordán Gerente de la UGDIFPV INABIFWilliam Cuba Director de la Oficina de Presupuesto MINAGJavier Abugattás Experto Desarrollo Esencial Mariana Ballén Experta Governa Óscar Yupanqui Consultor MARENASS Juan Chacaltana Experto CEDEPCarlos Eduardo Aramburú Experto PUCP

Pablo Arriola Director Ejecutivo PRO ABONOS Carmen Peña Asesora PRO ABONOS Francisco Espinoza Gerente de Administración y Finanzas PRO ABONOS Octavio Olivo Especialista en Derecho PRO ABONOS

Fidel Trinidad Difusión Técnica – Gerencia de Comercialización PRO ABONOS

Iván Hidalgo Secretario Técnico CIASGeraldine Mouchard Asesora SGP - PCM Miguel Beretta Director de la Oficina de Inversiones MINAGIván Mifflin Experto IPAE (ex – PROMPYME)Jorge García Subgerente Dirección Regional de

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Desarrollo Social de Lambayeque

Graciela Sandoval Especialista Dirección Regional de Desarrollo Social de Lambayeque

Marina Orrillo Nutricionista DIRESA Lambayeque Hilda Vásquez Directora de Gestión Pedagógica DRE Lambayeque Manuel Gonzales Ortiz Encargado de coordinación PIN DRE Lambayeque

Jaime Bastidas Ex – encargado de coordinación PIN DRE Lambayeque Dra. Beatriz Solís Ex – jefa de oficina Zonal PRONAA Lambayeque Pamela Pajares Jefa de Programas y Proyectos PRONAA Lambayeque

Ané Centurión Subgerente de Desarrollo y Población Dirección Regional de Desarrollo Social de Cajamarca

Iginia Arce Coordinadora de la Estrategia Sanitaria de Alimentación Saludable DIRESA Cajamarca

Karen Serpa Nutricionista DIRESA Cajamarca Santiago Espinoza Director Regional DRE Cajamarca Gilmer Cruzado Encargado de coordinación PIN Escolar DRE Cajamarca María Jesús Murrugarra

Encargado de coordinación PIN Pre Escolar DRE Cajamarca

Walter Ruiz Ex - Encargado de coordinación PIN DRE Cajamarca Jaime Terán Bazán Jefe de Programas y Proyectos PRONAA Cajamarca 2. Talleres realizados En total, se realizaron tres talleres de identificación de problemas del proceso de fusión de PPSS. El taller de Lima contó con la participación de los funcionarios de los PPSS que forman parte del presente estudio. En cambio, a los talleres realizados en Lambayeque y Cajamarca asistieron funcionarios de las distintas instituciones relacionadas con el accionar del PIN. Los asistentes del taller de Lima fueron:

Nombre Área / Cargo InstituciónFrancisco Dumler AGRO RURALVolkmar Blum Asesor Principal Programa Gobernabilidad GTZ Juan Arroyo Asesor Senior Programa Gobernabilidad GTZ Nathalie Licht GTZ Diana Apolinario Araoz Directora CEDIF INABIF Sergio Miranda Flores Especialista Administrativo INABIF Alejandro Olivares Consultor DGAES MEF Rosario Velásquez Raffo Asesora MINAG Amparo Muguruza Minaya Directora Ejecutiva PNWW Lutgardo Garay Pérez Especialista Planeamiento y Presupuesto PNWW Jorge Shiga Meza Especialista Procesos y Proyectos PNWW Carmen Pena PROABONOSPablo Arriola Azcurra PROABONOSOlga María del Carmen Ramos Especialista Programación y Proyectos PRONAA Eduardo Sipan Albirela Gerente PRONAA Alberto Silva Santisteban Larco Gerente UPR PRONAA Marissa Villagómez Isabsinc GPAN PRONAA Martín Ochoa De la Cruz UPR PRONAA Noemí Zapata Castillo PRONAA Percy Huayamares Pineda PRONAMACHS

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Arturo Acuna Planeamiento PROSAAMERDaniel Rivera PROSAAMERGeraldine Mouchard Asesora SGP Margarita Mateu Consultora ST - CIAS Úrsula Ruiz Vásquez Consultora ST - CIAS Rosario Santa Gadea Consultora ST - CIAS Asimismo, los asistentes del taller de Lambayeque fueron:

Nombre Cargo Institución Wilfredo Jubel Jaime Bastidas Especialista Educación DREL Manuel González Ortiz Especialista Educación DREL Graciela Sandoval Sandoval Equipo Técnico GRDS Jorge Barreto Navarro Gerente DS GRDS Violeta Paredes de Diminich Consultora GRDS Liliana Peralta Ortiz Consultora GRDS Pamela Pajares Acosta Especialista Social PRONAA María Victoria Gonález Vásquez Gestor PIN PRONAA Ana Vásquez Fernández Administración PRONAA César B. Olazabal A. Jefe Zonal PRONAA César Coronado Coronado Especialista Educación UGEL

Por último, los asistentes del taller de Cajamarca fueron:

Nombre Institución Maria Jesús Murrugarra Cabrera DRE Freddy Regalado DISA Iginia Arce DISAKaren Cerpa DISAYsabel Neira Espejo PRONAA Yrene Lau Li PRONAA

3. Grupos Focales con Beneficiarios28 El universo investigado está constituido por madres de familia, con hijos beneficiarios del PIN, que hayan tenido, hace 24 meses, algún hijo beneficiario de alguno de los programas fusionados en el PIN. Las familias de dichas madres son residentes en Inkahuasi (Lambayeque) o Jesús (Cajamarca). Los participantes de los grupos focales fueron:

Nombres y Apellidos Nro. Hijos Localidad: Inkahuasi – Lambayeque

1. Manayay Céspedes, Alejandrina 3 2. Manayay Lucero, Matilde 5 3. Purihuamán Reyes, Buenaventura 5 4. Sánchez Manayay, Angelina 3 5. Sánchez Roque, Santos Teresa 4 6. Vilcabana Sánchez, Rosa 2 7. Vilcabana Sánchez, Santos Angelina 7

28 Instituto CUANTO (encargado por APOYO Consultoría).Estudio cualitativo para identificar el nivel de conocimeinto del Programa Integral de Nutrición. Noviembre 2008

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Localidad: Jesús – Cajamarca 1. Cusquisiban Cueva, Noemí 2 2. Goycochea Gallardo, Eloisa 2 (nietos a cargo) 2. Gómez, Paz Feliciana 9 4. Quiac Saucedo, Edita 1 5. Rodríguez Villanueva, Marlene 2 6. Saucedo Casas, Delaida 1 7. Torres Mercado, Dany 2 8. Zelada Silva, Nélida 7

4. Documentos Revisados Arroyo, Juan y Pedro Marchena. Propuesta de fusión, integración y articulación de programas sociales. Informe Final. Presidencia del Consejo de Ministros, Enero 2007. Blondet, Cecilia y Carolina Trivelli. Cucharas en alto. Del asistencialismo al desarrollo local: Fortaleciendo la participación de las mujeres. IEP: Sociología y Política 39. Mayo 2004. Disponible en: http://www.iep.org.pe/textos/DDT/DDT135.pdf Chacaltana, Juan. Hacia una ventanilla única para los programas sociales en el Perú. PRAES. Enero 2008. Disponible en: http://www.praes.org/eventos/tematicos/ventanillaunica.ppt Chacaltana, Juan y Jaime Saavedra. El Programa de Capacitación Laboral Juvenil (ProJoven). En. Exclusión y oportunidad. Jóvenes urbanos y su inserción en el mercado de trabajo y en el mercado de capacitación. GRADE. Disponible en: http://www.grade.org.pe/download/libros/EyO/EyO-cap3.PDF Contraloría General de la República, Programas Sociales en el Perú: Elementos para una propuesta desde el Control Gubernamental. Febrero 2008. Du Bois Freund, Fritz. El gasto administrativo en los programas sociales. Actualidad Económica. Febrero 2001. Disponible en: http://www.actualidadeconomica-peru.com/anteriores/ae_2005/feb/art_feb_01.pdf Du Bois Freund, Fritz. Programas sociales, salud y educación en el Perú: Un balance de las políticas sociales. Instituto Peruano de Economía Social de Mercado – IPESM. Noviembre 2004 Disponible en: http://www.ipe.org.pe/publicaciones/docs/Un%20balance%20de%20las%20politicas%20sociales.pdf Francke, Pedro. Cambios institucionales en los programas sociales, 1980 – 2005. En: Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980. IEP, 2006. pp. 93-114. Disponible en: http://books.google.com.pe/books?id=-mKvm0URibsC&pg=PA93&lpg=PA93&dq=pedro+francke+CAMBIOS+INSTITUCIONALES+EN+LOS+PROGRAMAS+SOCIALES+(1980-2005)&source=web&ots=HKIP-kclC2&sig=iis156s9LwfzX9LA3NMKqaaUBO0&hl=es&sa=X&oi=book_result&resnum=2&ct=result#PPA87,M1 Francke, Pedro, José Castro, José Salazar y Rafael Ugaz. Evaluación de la ejecución del presupuesto de programas sociales. CIES: Economía y Sociedad 49. Julio 2003. Disponible en: http://cies.org.pe/files/ES/bol49/FUCS3.pdf Frumkin, Peter. Making Public Sector Mergers Work: Lessons Learned. IBM Center for the Business of Government. Agosto 2003. Disponible en: http://www.businessofgovernment.org/pdfs/Frumkin_Report.pdf

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Vásquez, Enrique. La brecha entre el discurso político y la gestión pública a favor de los más pobres. CIES: Economía y Sociedad 64. Julio 2007. Disponible en: http://cies.org.pe/files/ES/bol64/06-vasquez.pdf Vásquez, Enrique y María del Carmen Franco. Fusión de programas sociales en el Perú: Un fondo de inclusión social como propuesta. CIUP: Documento de Discusión DD/07/03. Febrero 2007. Disponible en: http://www.risolidaria.org.pe/gestor/Upload/DD%20Fondo%20de%20Inclusion%20Social.pdf Soltau, Luis y Teodoro Sanz. INFORME FINAL – PPE: Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). DNPP – MEF. Junio 2008. Disponible en: http://www.mef.gob.pe/DNPP/PpR/Evlc/inf_final_%20PRONAA.pdf 5. Fuentes secundarias revisadas • Transparencia Económica MEF: Información presupuestaria del PRONAA, INABIF,

PNWW, MTPE y PROMPYME. • SEACE – CONSUCODE: PACC y montos convocados de PRONAA, INABIF y PNWW. • Portal Web del PRONAA: Presupuesto de Alimentos de los Programas Nutricionales,

Memoria Institucional, POI, PEI, Marco Lógico, Indicadores y Personal de la sede central. • Portal Web de INABIF: POI, Indicadores de desempeño, Personal y oficinas • Portal Web del PNWW: Personal contratado • Portal Web de Mi Empresa: Componentes y oficinas 6. Pedidos de información Se realizaron pedidos de información a PRONAA, INABIF, PNWW y MTPE. A continuación, se presenta la situación final de los mismos: Institución Pedido de información Situación

PRONAA

Padrones nominales de los Subprogramas del PIN (2008) EntregadoInformación presupuestaria, adquisiciones y contrataciones, y número de oficinas, trabajadores y beneficiarios de los programas fusionados (2006-2008)

Pendiente

INABIF

Información presupuestaria, por unidades gerenciales (2006-2008) Entregado

Documentos sobre la transferencia de los CEDIF No se obtuvo respuesta

Número de centros, trabajadores y beneficiarios de los programas fusionados (2006-2008)

No se obtuvo respuesta

Gastos administrativos y montos de adquisiciones y contrataciones de la UGDIFPV (2006-2008)

No se obtuvo respuesta

PNWW

Información presupuestaria y número de trabajadores (2006-2008) Entregado

Adquisiciones y contrataciones, cobertura y estructura orgánica.

Pendiente (Trámite

Documentario 21777-2008)

MTPE

Información presupuestaria de los programas fusionados (2006-2008) Entregado

Adquisiciones y contrataciones, y número de oficinas, trabajadores y beneficiarios de los programas fusionados (2006-2008)

Pendiente (N° de

Registro: 0000278108-

2008)

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Asimismo, la ST – CIAS proporcionó la siguiente información: • Compendio de las principales normas de la estrategia nacional CRECER • Informe de Gestión 2007- 2008 • Inventario de PPSS • Información sobre CRECER Productivo • Fichas de información de unidades ejecutoras con actividades / proyectos sociales Sin embargo, no se proporcionaron las actas y acuerdos de las reuniones del CIAS y del Comité de Política Social, el borrador de Reglamento Interno y los documentos de las mesas de trabajo del Eje 3. Por su parte, la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del MEF proporcionó:

• Listado, normativa y estado de Decretos Supremos de Fusión • Información referida al PIN, PRONAA, PNWW, Instituciones educativas • Listado de los 82 Programas Sociales, división por sectores, ejes y presupuesto,

porcentaje de gasto administrativo y ámbito de atención • Decretos de Urgencia Referidos a las Fusiones • Beneficiarios y costos por ración del PIN • Propuesta original de decretos de fusión • Presentación SISFOH

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Anexo 2: Pedidos de información

102

Anexo 3: Marco Lógico del Proceso de Reforma de Programas Sociales

OBJETIVOS INDICADORES FUENTES Y MEDIOS DE VERIFICACIÓN SUPUESTOS

FIN: Contribuir a la mejora de las condiciones de vida de la población y a la reducción de los niveles de pobreza extrema.

• Incidencia de la pobreza y pobreza extrema. • Tasa de desnutrición crónica • Tasa de acceso a servicios básicos

• Encuesta Nacional de Hogares (panel) – ENAHO • Encuesta Nacional de Demografía y Salud – ENDES • Sistema de Seguimiento y Evaluación

PROPOSITO:

1. Mejorar la eficiencia de los programas sociales.

1.1 Porcentaje de recursos de programas sociales ejecutados como programas por resultados.

• Leyes anuales de presupuesto del sector público. • Encuesta Nacional de Hogares – ENAHO • Sistema de Seguimiento y Evaluación • SIAF-SP

Condiciones de estabilidad macroeconómica y crecimiento económico se mantienen favorables.

1.2 Distribución del gasto social en programas por resultados y programas no articulados que reciben los beneficiarios. 1.3 Valor de lo que efectivamente entregado a los beneficiarios/ Gasto total en programas sociales. 1.4 Ratio de distribución de "Combos de bienes y servicios" en zonas pobres. 1.5 Ratio de distribución de "Combos de bienes y servicios" que reciben las familias pobres y pobres extremas.

2. Mejorar la equidad del gasto social en los programas sociales.

2.1 Tasa de cobertura de la población pobre y en pobreza extrema en programas sociales. Cultura de la gestión por

resultados es aceptada y practicada por involucrados en la gestión de programas.

2.2 Tasa de filtración de población no pobre que se beneficia de programas sociales. 2.3 Gasto per cápita en favor de los 2 quintiles poblacionales más pobres.

103

2.4 Gasto per cápita en favor de los 2 quintiles distritales más pobres.

COMPONENTES

1. Sectores sociales intervienen articuladamente ("Combo de bienes y servicios").

1.1 “Combos de bienes y servicios” determinados para atención de los Ejes 1,2 y 3. Por lo menos: - Estrategia para erradicación de la desnutrición crónica. - Estrategia para cubrir brechas de infraestructura básica en zonas rurales. - Plan Nacional para la Formalización, Competitividad y Desarrollo de la micro y pequeña empresa

• Informes de los sectores al ST-CIAS sobre avance en programas sociales. • Informes periódicos del ST-CIAS • Informes periódicos de la Dirección Nacional de Presupuesto Público al ST-CIAS • Sistema integrado de información financiera para Gobiernos locales. • Reportes Sistema de Seguimiento y Evaluación (SISE)

• Apoyo político al más alto nivel para llevar adelante el proceso de reforma. • Idoneidad de equipos técnicos involucrados. • Involucramiento de las autoridades locales sin sesgos de política partidaria. • Participación comprometida de los sectores en el proceso.

1.2 Percepción de la existencia de los "Combos de bienes y servicios" de los Ejes 1,2 y 3.

2. Gestión por resultados 2.1 Sistema de formulación presupuestal adecuado para el seguimiento de los programas sociales.

3. Modernización de la política social y de la gestión de los programas sociales.

3.1 Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales fortalecida. 3.2 Programas reorganizados y agrupados por ejes.

4. Implementación del SISFOH y de instrumentos de focalización geográfica.

4.1 Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) operando. 4.2 Padrón General de Hogares (PGH) construido. 4.3 Programas sociales emplean el SISFOH y el PGF para identificar y seleccionar beneficiarios.

4.4 Programas sociales emplean mapas de pobreza para focalizar geográficamente.

5. Fortalecimiento de la gestión social en lo social de gobiernos regionales y locales.

5.1 Municipios que incorporan planes sociales en su plan de desarrollo concertado.

5.2 Municipios incorporados a la reforma de los programas sociales (presupuesto por resultados)

6. Sistema de seguimiento y evaluación

6.1 Sistema de seguimiento del gasto social implementado.

6.2 Sistema de evaluación de resultados e impacto implementado.

104

ACTIVIDADES Sectores sociales intervienen articuladamente ("Combo de bienes y servicios")

• Informes sobre costos y resultados de intervenciones sociales. • Normas de fortalecimiento institucional publicadas. • Actas del CIAS. • Informe sobre talleres y acciones para gobiernos regionales y locales. • Módulos de acceso a programas sociales de la ENAHO.

• Compromiso de los responsables de los programas sociales involucrados en la reforma. • Apoyo de los líderes de los nuevos programas sociales. • Compromiso de la Dirección Nacional de Presupuesto para reformar los sistemas en un marco de gestión por resultados.

1.1 Determinación del costo efectividad de las intervenciones existentes y de intervenciones ya diseñadas y proyectadas.

1.1 Estudios realizados sobre costos y resultados de las intervenciones sociales. 1.2 Determinación de combos aprobados por CIAS

1.2 Determinación de la composición de los "Combos de bienes y servicios".

1.3 Plan Operativo aprobados para implementar: • Estrategia para erradicación de la desnutrición crónica. • Estrategia para cubrir brechas de infraestructura básica en zonas rurales.

Presupuesto por resultados 2.1 Establecimiento de los programas para implementar el presupuesto por resultados.

2.1 Directivas y normas presupuestales publicadas al respecto.

2.2 Designación de responsables de los programas por resultados. 2.2 Programas sociales con formulación

presupuestal adecuada. 2.3 Conciliación de la ejecución de la reforma con el proceso presupuestario. Modernización de la política social y de la gestión de los programas sociales.

3.1 Programas sociales reorganizados. 3.1 Plan de reforma de programas sociales aprobado.

3.2 Nueva institucionalidad del CIAS implementada.

3.2 Normas de fusión, integración y/o articulación publicadas.

3.3 Fortalecimiento de la Secretaria Técnica del CIAS.

3.3Nueva institucionalidad aprobada por la CIAS.

3.4 Equipo multisectorial de la ST-CIAS constituido y operando.

SISFOH (Sistema de Focalización de Hogares) 4.1 Levantamiento y actualización de la ficha SISFOH.

4.1 Bases de datos de hogares del SISFOH y del PGH disponibles y actualizadas.

4.2 Consolidación del marco legal para el SISFOH. 4.2 Marco legal publicado e instrumentalizado. Fortalecimiento de gestión regional y municipal.

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5.1 Fortalecimiento de la Gestión Sociales de los gobiernos regionales y locales.

5.1 Número de talleres de capacitación y acciones de fortalecimiento de las unidades de gestión social de los gobiernos regionales y locales realizados.

5.2 Implementación de Plan Piloto de municipios que reciben responsabilidades de provisión en lo social.

5.2 Aprobación del Plan Piloto por la CIAS.

SISE (Sistema de seguimiento y evaluación) 6.1 Desarrollo de aplicativos para el seguimiento y evaluación de programas sociales en entidades nacionales, regionales y locales.

6.1 Aplicativos del SISE operando.

6.2 Equipamiento de sistemas de seguimiento y evaluación de entidades nacionales, regionales y locales.

6.2 Número de instituciones públicas con unidades de seguimiento y evaluación de programas sociales implementados.

6.3 Directivas y procedimientos implementados. 6.3 Directivas y procedimientos sobre seguimiento y evaluación.

6.4 Número de líneas de base diseñadas para los programas sociales.

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Anexo 4: Situación del Plan de Implementación de Reforma de los Programas Sociales

Paso Responsables Plazo Estado Paso 1: • Aprobación de una norma con

rango de ley que permita implementar el proceso de reforma de los PPSS

• Presentación del Plan de Reforma de Programas Sociales

ST-CIAS y MEF

Marzo 2007 X

Paso 2: • Aprobación del Plan de

Fortalecimiento de la ST y de la conformación del CIAS

• Presentación de Decretos Supremos que fusionan/integran/articulan PPSS y establecen cambios en la organización de los mismos

ST-CIAS y MEF

Marzo – Abril 2007

No hay un Plan de Fortalecimiento pero si una propuesta de Reglamento de la ST. Se empezaron a expedir los DS en mayo 2007 desde los sectores

Paso 3: • Adecuación de cada Programa en

la organización y en el ROF de cada Ministerio o Entidad

Comisiones de transferencia y Ministerios en coordinación con la ST-CIAS

Abril – Mayo – Junio 2007

X

Paso 4: • Conformación del equipo del ST-

CIAS y recomposición de los miembros del CIAS

• Elaboración de lineamientos de política social, metodologías uniformes par la focalización geográfica y del Marco Social Multianual

CIAS y PCM a propuesta de la ST-CIAS

Abril – Mayo – Junio 2007

Se ha conformado el equipo de la ST-CIAS

Se aprobó el MSM 2009-2011 en mayo 2008

Paso 5: • Determinación de nuevos

programas presupuestarios a ser programados para la formulación 2008

• Publicación de normas y directivas presupuestales consistentes con los nuevos programas

• Formulación de indicadores y diseño de línea de base para nuevos programas

Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP) en coordinación con la ST-CIAS y oficina de presupuesto de las instituciones

Abril – Mayo - Junio 2007

X

Paso 6: • Elaboración de convenios para

financiamiento externo de proyectos consistentes con los programas reorganizados

Dirección Nacional de Endeudamiento Público (DNEP) y Dirección General de Programación Multianual (DGPM)

Segundo semestre

2007 X

Paso 7: • Publicación de indicadores

actualizados. SISFOH

INEI, SISFOH, Programas Sociales

Segundo semestre

2007

Se ha completado el SISFOH

X Los indicadores son una meta de CRECER

Paso 8: Dirección Segundo

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• Presentación del Plan de Transferencia de Programas Sociales

Nacional de Endeudamiento Público (DNEP) y Dirección General de Programación Multianual (DGPM)

semestre 2007

Paso 9: • Revisión de programas universales ST-CIAS

Oct. – Nov. –

Dic. 2007

X

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Anexo 5: Siglas y abreviaturas AGAS Agentes Articuladores Locales BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial BPM Buenas Prácticas de Manufactura CAE Comité de Alimentación Escolar CAFAE Comité de Administración del Fondo de Asistencia y Estímulo CAP Cuadro de Asignación de Personal CCF Centros Comunales Familiares CEDEP Centros de Estudio para el Desarrollo y la Participación CEDIF Centros de Desarrollo Integral de la Familia CEI Centro de Educación Inicial CEO Centro de Educación Ocupacional CEP Centro de Entrenamiento Pesquero CG Comité de Gestión CIAS Comisión Interministerial de Asuntos Sociales CIES Consorcio de Investigación Económica y Social CIUP Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico COFOPRI Organismo de Formalización de la Propiedad Informal CONADIS Consejo Nacional para la Integración de la Persona con Discapacidad CONSUCODE Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado COSAPI Comité de Seguridad Alimentaria y Protección Infantil CRF Centros de Recreación Familiar D.L. Decreto Legislativo D.S. Decreto Supremo DEP Dirección Ejecutiva de Proyectos DGAES Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales DGPS Dirección General de Protección Social DNMYPE Dirección Nacional de la Micro y Pequeña Empresa DNPP Dirección Nacional de Presupuesto Público DREL Dirección Regional de Educación - Lambayeque EDA Enfermedad Diarreica Aguda EESS Establecimientos de Salud ENAHO Encuesta Nacional de Hogares ENDES Encuesta Demográfica y de Salud Familiar FIDA Fondo Internacional para el Desarrollo Agrario FITEL Fondo de Inversión en Telecomunicaciones FONCODES Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social FONDEMI Fondo de Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa FONDEPES Fondo Nacional de Desarrollo Pesquero FONER Fondo Nacional de Electrificación Rural GRADE Grupo de Análisis para el Desarrollo GRDS Gerencia Regional de Desarrollo Social GTZ Cooperación Alemana al Desarrollo HACCP Análisis de Peligros y Control de Puntos Críticos IE Institución Educativa IEC Información, Educación y Control IEP Instituto de Estudios Peruanos INABIF Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar INDEPA Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazónicos y

Afroperuanos INIA Instituto Nacional de Innovación Agraria IPE Instituto Peruano de Economía IRA Infección Respiratoria Aguda JBIC Banco de Cooperación Internacional del Japón MARENASS Unidad de Coordinación del Proyecto Manejo de Recursos Naturales

en la Sierra Sur MEF Ministerio de Economía y Finanzas

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MIMDES Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social MINAG Ministerio de Agricultura MINEDU Ministerio de Educación MINEM Ministerio de Energía y Minas MINSA Ministerio de Salud MOF Manual de Organización y Funciones MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo MYPE Micro y Pequeña Empresa NIE Nuevas Iniciativas Empresariales ONG Organización No Gubernamental OPD Organismo Público Descentralización PAAC Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones PACFO Programa de Alimentación Complementaria para Grupos en Mayor

Riesgo PAI Programa de Alimentación Infantil PANFAR Programa de Alimentación y Nutrición de la Familia en Alto Riesgo PANTBC Programa de Alimentación y Nutrición al Paciente con Tuberculosis y

Familia PARSSA Programa de Apoyo a la Reforma del Sector Saneamiento PCA Programas de Complementación Alimentaria PCM Presidencia del Consejo de Ministros PE Programa Estratégico PEAR Proyecto de Educación en Áreas Rurales PEC Programa de Educadores de la Calle PEI Plan Estratégico Institucional PGH Padrón General de Hogares PIA Presupuesto Institucional de Apertura PIM Presupuesto Institucional Modificado PIN Programa Integral de Nutrición PNCVFS Programa Nacional contra la Violencia Física y Sexual PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNWW Programa Nacional Wawa Wasi POI Plan Operativo Institucional PPE Presupuesto Público Evaluado PPSS Programas Sociales PRAES Promoviendo Alianzas Estratégicas PROABONOS Proyecto Especial de Promoción del Aprovechamiento de Abonos

provenientes de las Aves Marinas PRODAME Programa de Autoempleo y Microempresa PRODUCE Ministerio de la Producción PROFECE Programa Femenino de Consolidación del Empleo PROMPYME Comisión para la Promoción de la Pequeña y la Micro Empresa PROMUDEH Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria PRONAMACHCS Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y

Conservación de Suelos PRONASAR Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural PRONOEI Programas No Escolarizado de Educación Inicial PROSAAMER Programa de Servicios de Apoyo para Acceder a Mercados Rurales PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú PYME Pequeña y Mediana Empresa R.M. Resolución Ministerial RENAMYPE Registro Nacional de Asociaciones Empresariales de la Micro y

Pequeña Empresa RER Régimen Especial de Renta RG Régimen General ROF Reglamento Organización y Funciones RUC Registro Único de Contribuyentes

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RUS Registro Único Simplificado SDE Servicios de Desarrollo Empresarial SEACE Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado SGP Secretaría de Gestión Pública SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera SISE Sistema de Seguimiento y Evaluación SISFOH Sistema de Focalización de Hogares SNV Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo ST Secretaría Técnica SUNARP Superintendencia Nacional de Registros Públicos SUNAT Superintendencia Nacional de Administración Tributaria UAD Unidad Administrativa UE Unidad Ejecutora UGASRA Unidad Gerencial de Aprovechamiento Sostenible de Recursos

Alimentarios UGATSAN Unidad Gerencial de Articulación Territorial y de Seguridad Alimentaria

y Nutricional UGDIFPV Unidad Gerencial de Desarrollo Integral de la Familia y Promoción del

Voluntariado UGEL Unidad de Gestión Educativa Local UGIT Unidad Gerencial de Investigación Tutelar UGPAN Unidad Gerencial de Promoción al Acceso Alimentario y Nutricional UIT Unidad Impositiva Tributaria UPR Unidad de Planeamiento y Resultados

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Anexo 6: Términos de referencia

situaciÓn de las fusiones de los …€¦ · relación entre los ppss fusionados y los componentes...

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