El Colegio de Mxico

Centro de Estudios Internacionales

Sistemas de informacin y poltica social.

Efectividad y coordinacin intergubernamental en contextos

descentralizados

Tesis para obtener el grado de maestro en Ciencia Poltica, que sustenta

Horacio Tonatiuh Chavira Cruz

Directora de tesis: Dra. Laura Flamand

Mxico, Distrito Federal Marzo de 2014

1

ndice

Introduccin 3

Captulo 1. Sistemas de informacin y poltica social. Caractersticas y experiencias

internacionales 18

1.1.Sistemas de informacin 19

1.2.Sistemas de informacin y la poltica social 23

1.3.Sistemas de informacin y coordinacin intergubernamental: consideraciones 28

1.4.Sistemas de informacin de polticas y programas sociales efectivos: caractersticas y

experiencias internacionales 30

1.4.1. Marco legal y regulacin 31

1.4.2. Estructura y rasgos de la informacin 34

1.4.3. Identificacin y acceso 45

1.4.4. Recursos 47

1.4.5. Modelo de gestin 52

1.5.Consideraciones finales 57

Captulo 2. Cadastro nico (Brasil) y SIPEC (Mxico). Buenas prcticas de sistemas de

informacin de programas sociales en contextos descentralizados 59

2.1. Bolsa Famlia, Brasil, y Programa Escuelas de Calidad, Mxico 60

2.2. Sistema de informacin de Bolsa Famlia y del PEC 69

2.3. Valoracin de Cadnico y del SIPEC 73

2.3.1. Marco legal y regulacin 74

2.3.2. Estructura y rasgos de la informacin 76

2.3.3. Identificacin y acceso 87

2.3.4. Recursos 92

3.3.5. Modelo de gestin 98

2.4. Consideraciones finales 107

2

Captulo 3. Sistemas de informacin en salud. El caso del Sistema de Proteccin Social en

Salud, Mxico 111

3.1. Sistemas de informacin en salud 113

3.2. Sistemas de informacin en salud en Mxico 118

3.3. Seguro Popular y Consulta Segura 123

3.4. Valoracin del SAP y del SINOS 131

3.4.1. Marco legal y regulacin 134

3.4.2. Estructura y rasgos de la informacin 137

3.4.3. Identificacin y acceso 146

3.4.4. Recursos 150

3.4.5. Modelo de gestin 155

3.5. Consideraciones finales 159

Conclusiones generales 163

Siglas y abreviaturas 177

Anexos 178

Bibliografa 189

Entrevistas 206

3

Introduccin

La informacin es importante en todo el proceso de polticas pblicas y cumple distintas funciones

en cada una de las etapas: contribuye al framing de la situacin, es importante para legitimar la

definicin y las soluciones del problema en el diagnstico y es fuente de alternativas en la

formulacin.1 Durante la implementacin, ante el amplio abanico de actores involucrados, es

imprescindible para la coordinacin, la cooperacin y la ejecucin efectiva. En la evaluacin de

polticas cumple una funcin muy importante, las medidas e indicadores de desempeo son un tipo

de informacin que permiten el monitoreo, la gestin y evaluacin de polticas; se trata de un

recurso para la toma de decisiones (Mndez, 1993; Bardach, 1998).

En la prctica, los siguientes tres casos muestran la importancia de la informacin compartida

mediante sistemas de informacin (SSII), en especial, en escenarios de descentralizacin. La tesis,

como ms adelante se detalla, tiene como objetivo sustentar que los SSII requieren caractersticas

particulares para ser efectivos. Mediante una revisin documental y la referencia a experiencias

internacionales, el estudio de dos casos concretos y la evaluacin de los SSII del Sistema de

Proteccin Social en Salud (SPSS), propone cinco dimensiones que contienen las caractersticas

recomendadas, las cuales constituyen una gua para valorar el desempeo de los sistemas,

identificar sus debilidades y sus fortalezas, y, entonces, brindar recomendaciones concretas para

mejorar su efectividad.

Canad. El reporte de la Comisin sobre el Futuro del Sistema de Salud (2002) constata que

la ausencia de un sistema de informacin es un obstculo para el logro de los estndares

nacionales en la poltica de salud, es un impedimento para enfrentar los retos del envejecimiento

1 Majone (1997) destaca la importancia de la evidencia informacin seleccionada y el argumento conexin de datos para el debate pblico, al sugerir que la formulacin es persuasin.

4

poblacional, y para el clculo del presupuesto actual y futuro. Adems, se traduce en problemas

ante la calidad heterognea de la atencin entre las provincias, la reduccin de presupuesto sin

evidencia contundente (por ejemplo, en el servicio mdico a migrantes), la disminucin de la

cobertura de ciertos padecimientos como los odontolgicos y oftalmolgicos. Por estos motivos

los gobiernos provinciales, territoriales y el federal, desde 2001, han impulsado el proyecto Canada

Health Infoway, un sistema de informacin en salud nacional, para fortalecer, de manera conjunta,

el acceso, la calidad y la productividad del sistema de salud (Canada Health Infoway, 2011).

El caso canadiense es ejemplo de las complicaciones que implican el respeto al federalismo y

la necesidad de informacin. Canad tiene problemas para evaluar el desempeo, la transparencia

y la claridad del financiamiento pblico. La desarticulacin y la presencia de distintos sistemas de

informacin provinciales no permiten tener un panorama claro sobre el estado del sistema de salud.

Mxico. En un anlisis del Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS) en las entidades

federativas, en particular, el Seguro Popular, se advierte la ausencia de un sistema de informacin

articulado y homogneo que permita producir datos tiles para la toma de decisiones en la

Comisin Nacional, lo cual impacta en la operacin y en la distribucin oportuna de los recursos

econmicos (Merino y Flamand, 2011).

Por ejemplo, las fortalezas y las debilidades del Sistema de Administracin del Padrn (SAP),

el instrumento informtico a partir del cual se calcula buena parte del financiamiento federal del

Seguro Popular para las entidades, tienen incidencia directa en el logro efectivo de los objetivos de

la poltica y del gasto social en salud.

Amrica Latina. En una revisin de Brasil, Mxico, Chile y Colombia se destaca la experiencia

de Chile Solidario, cuyo sistema de informacin (padrn de beneficiarios) se convirti, con el

tiempo, en el Sistema de Informacin Social del pas, es decir, la herramienta operativa para

diversos programas de asistencia social. Su diseo en lnea result til para todos los niveles de

5

gobierno, dando lugar a un modelo de gestin descentralizado y con alta participacin de los

gobiernos locales (comunas) (Zapata, 2007).

La relevancia de la informacin y de los sistemas de informacin que se aprecia en estos casos

se enfrenta con la imprecisin conceptual, la poca certeza sobre su efectividad y el reconocimiento

de la complejidad que implica incluirlos en la poltica social.

Azevedo, Bouillon e Irarrzaval (2011) sostienen que el diseo e implementacin de sistemas

de informacin en la poltica social no han recibido la suficiente atencin pese a que su introduccin

en la administracin pblica, con apoyo tecnolgico, data de la dcada de los ochentas (Holden,

2003) y la recoleccin de informacin es una tarea burocrtica histrica. De este modo, en la teora

y en la prctica, se identifica un vaco conceptual y analtico.

La Directora General Adjunta de Evaluacin del Consejo Nacional de Evaluacin de la

Poltica de Desarrollo Social (Coneval)2 seala que los SSII son una parte toral de la operacin de

cualquier programa social, siempre que hay evaluacin o monitoreo salen los sistemas de

informacin y me parece que es un tema en el que todo mundo estamos de acuerdo, pero que existen

muy pocas definiciones, no hay claridad en para qu los queremos ni cmo los queremos, tampoco

hay claridad para qu nos sirven.

La literatura sugiere que, en el mbito pblico, los SSII han adquirido importancia, entre otras

razones, por las ventajas que se les atribuyen: recuperar datos concretos, reunir, sistematizar y

almacenar la informacin y, desde luego, ponerla a disposicin para propsitos especficos. Los

sistemas de informacin permiten a las organizaciones establecer estndares, comparar y controlar;

adems, son fuentes para el anlisis prospectivo y retrospectivo, y para tomar de decisiones de

manera ms efectiva (Heeks, 1998).

2 Thania de la Garza en entrevista (6 de mayo de 2013), Directora General Adjunta de Evaluacin del Consejo Nacional

de Evaluacin de la Poltica Social (Coneval).

6

A pesar de que varios autores y organismos internacionales promocionan dichas ventajas de

los sistemas de informacin en la poltica social (CEPAL, 2006; Gmez, 2011; Vsquez, 2005;

WHO, 2000; Zapata, 2007), poco se sabe de su impacto en la efectividad de las acciones

gubernamentales. Por ejemplo, en cuanto al Sistema de Informacin del Programa Escuelas de

Calidad en Mxico, cuyos objetivos son el monitoreo de los recursos econmicos y la disminucin

de la carga administrativa de los docentes, un acadmico involucrado en el diseo del programa3

sugiere que la adopcin supuso, ms que garantiz, beneficios: No se midi si el sistema de

informacin tuvo un impacto. [] Se asume que hubo finalmente una menor distraccin de los

directores en el tema de captura, pero nunca se vio realmente si se logr eso con el sistema. []

Tengo la impresin que no se midi de una manera confiable si la insercin del sistema de

informacin hubiera resultado en profesores ms enfocados en lo sustantivo.

Los estudios emprendidos por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y la

Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, en la primera dcada del siglo XXI, revelan

que el desarrollo de SSII en la poltica social es una empresa compleja y que no es slo un asunto

tcnico o informtico. Un ex comisionado de Proteccin Social en Salud4 lo expresa en relacin al

mbito sanitario y los padrones de usuarios: Cdulas de identidad millones de nombres

capturados por miles de personas... No hay algoritmo que te pueda limpiar una base de datos que

est mal hecha Para el establecimiento de protocolos de intercambio de informacin hay un

mnimo de entendimiento del management, de la complejidad operativa se delegan [los SSII] a

las reas de sistemas, que traen su lgica y no ven las reglas de negocio. No est el management

3 Sergio Crdenas en entrevista (15 de mayo de 2013), profesor-investigador del Centro de Investigacin y Docencia

Econmicas (CIDE). 4 David Garca Junco en entrevista (17 de mayo de 2013), ex Comisionado Nacional de Proteccin Social en Salud

(2010-2012).

7

coordinador que tenga suficiente expertise para mezclar la parte de sistemas, [] que adems tenga

la estrategia de public policy.

Las referencias y los casos anteriores son el punto de partida para sustentar la pertinencia de

estudiar sistemas de informacin en programas sociales. La tesis considera de inters sistematizar

las experiencias sobre la presencia y el uso de sistemas de informacin en la poltica social en

contextos descentralizados. La pregunta central de esta investigacin es cules son las

caractersticas de los sistemas de informacin que les permiten operar de manera efectiva, en

especial en un contexto descentralizado, y, por lo tanto, mejorar la efectividad de las polticas y

programas sociales?

Para responder se identifican, principalmente, dos cuerpos de literatura que promueven la

introduccin de sistemas de informacin5 en el campo de los servicios pblicos: (i) los preceptos

sobre la coordinacin intergubernamental (CIG) ante los retos de la descentralizacin y (ii) la

modernizacin de la administracin pblica.

Descentralizacin y CIG. La reforma del Estado,6 como conjunto de cambios institucionales

promovidos desde las dcada de los ochentas (Fiszbein, 1998; Fleury, 1999; Haggard, 1998) y que

se acompa de otros procesos como la democratizacin y la liberalizacin econmica (Collier,

1999; Huntington, 1994; Haggard y Kaufman, 1995), implic el impulso de diversas acciones

internacionales. La descentralizacin y la introduccin de las ideas gerenciales en la administracin

pblica son dos de ellas. Los objetivos son comunes: ahorrar en el gasto pblico, mejorar la calidad

5 Instrumentos que incluyen un conjunto de actividades, procesos y recursos (organizacionales, financieros,

tecnolgicos) que permiten recabar, almacenar, consolidar y difundir datos ordenados para la toma de decisiones. 6 Se reconoce que reforma del Estado es una nocin polismica. No hay acuerdo sobre su alcance ni significado, aunque se observa la constancia de su dimensin institucional. Haggard (1998) expone que las instituciones

comenzaron a reformarse, construirse o reconstruirse; incluy cambios burocrticos, en los aparatos legislativos,

judiciales y constitucionales de los pases y, en la concepcin de la poltica social (educativa, de salud y de pobreza).

8

de los servicios, eficientar las operaciones del gobierno e incrementar la efectividad de las polticas

(Pollitt y Bouckaert, 2004).

En cuanto a la descentralizacin,7 si bien supone beneficios para las estructuras

gubernamentales y la sociedad en general, tambin provoca que el diseo y la implementacin de

las polticas pblicas sean ms complejo. Wildavsky y Jeffrey (1998), sin considerar contextos

descentralizados, exponen que la implementacin por s misma es una etapa de las polticas

pblicas compleja, por la pluralidad de puntos de decisin y acuerdo. Peters (2004) seala que,

vinculada con las ideas del New Public Management, significa acercar los servicios a los

ciudadanos y dejar participar a otros agentes en la ejecucin de las polticas, por lo que vaticina un

gobierno ms eficiente y democrtico. No obstante, Fiszbein (1997) afirma que no ha cumplido sus

promesas, entre otras razones, por la falta de capacidad local y la ausencia de personal profesional.

En otras palabras, la inclusin de nuevos actores, gubernamentales y no gubernamentales, y

de mltiples perspectivas en la hechura y la ejecucin de las polticas pblicas plantea desafos. La

descentralizacin exacerba su complejidad. De ah que Cabrero (2007) seale la importancia de la

coordinacin intergubernamental8 vertical, horizontal y en red para mantener la coherencia y

eficacia de las polticas pblicas, lograr la calidad y la efectividad de la entrega de servicios.

7 La descentralizacin, en trminos generales, significa nuevos equilibrios entre los niveles de gobierno; es una

tendencia de transferencia de autoridad, funciones y recursos de los gobiernos centrales a los locales y regionales

(Fiszbein y Lowden, 1999). Falleti (2005) la define como un proceso que comprende reformas de tipo fiscal,

administrativa y poltica, y acota que las reformas de privatizacin y desregulacin, dirigidas a actores no estatales, no

son parte de ella. Rondinelli (2002) considera que significa delegar funciones y responsabilidades a organizaciones

cuasi-independientes del gobierno o al sector privado. En la tesis se trata como el proceso de interaccin administrativa

entre dos o ms niveles de gobierno para la operacin de un programa o una poltica social, reservando atribuciones

especficas para cada nivel, por ejemplo responsabilidades normativas al centro y de implementacin a las entidades. 8 La coordinacin en el sector pblico no es un asunto nuevo (Wollmann, 2003). Los gobiernos son inherentemente

multi-organizacionales y multi-agentes; slo que el proceso de descentralizacin exacerb los problemas. Bouckaert,

Peters, y Verhoest (2010) realizan una amplia revisin del estado del arte; sealan que la coordinacin puede definirse

de varias formas: como el proceso mediante el cual se toman decisiones conjuntas o como el grado al cual las

organizaciones buscan asegurar que estn tomando en cuenta a otras. Molina y Licha (2005) definen la coordinacin

de polticas como un proceso poltico y tcnico a la vez, de carcter analtico e instrumental, orientado al logro de

coherencia y articulacin de las polticas para lograr objetivos estratgicos, en este sentido, la efectividad. Sobre las

ventajas y desventajas tericas de la CIG consultar Kernaghan y Kuper (1983), Molina y Licha (2005), Cabrero (2007),

9

Con este panorama, autores como Radin (2003) subrayan el papel crucial de los instrumentos9

para la gestin de relaciones intergubernamentales como la operacin de programas que competen

a ms de un nivel de gobierno, la evaluacin de resultados y la coordinacin para fortalecer

relaciones horizontales. As, Bouckaert, Peters y Verhoest (2010), en el marco de la literatura sobre

la CIG, sostienen que los sistemas de informacin son un tipo de mecanismos que la propician,

permitiendo la efectividad de las polticas y los programas sociales en contextos descentralizados.

Es decir, los SSII son herramientas que sortean los retos asociados a la redistribucin (la

reubicacin) del poder poltico, econmico y administrativo.

Tambin para Molina y Licha (2005) los sistemas de informacin son instrumentos

fundamentales para la colaboracin operativa y la articulacin de la poltica social. Bouckaert et

al. (2010) indican que son estructuras de coordinacin que se basan en la solidaridad y la

cooperacin que permiten ajustar las actividades entre organizaciones para evitar duplicidades.

Segn Pollitt (2003), el desarrollo de SSII comunes es un ejemplo de joined up government,

estrategia inglesa que denota la aspiracin de accin y pensamiento coordinado en el gobierno.

Modernizacin de la administracin pblica. La otra fuente sobre el desarrollo de sistemas de

informacin es la tradicin administrativa, la cual atiende la informatizacin de procesos como

parte de la modernizacin continua de la burocracia y la racionalizacin weberiana de las tareas.

La nueva gestin pblica (NGP) vincula su introduccin a la incorporacin de las tecnologas de

informacin y comunicacin (TIC) en el sector pblico y a otro concepto ms amplio: el de

Bouckaert, Peters y Verhoest (2010) y Flamand (2011). En la tesis, la CIG se refiere a la colaboracin de diversos

actores para el logro de un objetivo especfico, puede ser la cooperacin para el establecimiento de instrumentos,

procesos administrativos o el cumplimiento de una tarea concreta de un programa o poltica pblica, contribuyendo

as a su efectividad. 9 La coordinacin requiere un mnimo de estructuras para ser efectiva. Segn Bouckaert, Peters y Verhoest (2010), los

instrumentos de coordinacin son actividades especficas y estructuras creadas para producirla; distinguen entre

instrumentos de gestin y estructurales. Molina y Licha (2005), en la misma lnea, dicen que los instrumentos son una

amplia variedad de estructuras, entre las que se hallan los comits de gabinetes, comits interdepartamentales,

mecanismos de consulta y los sistemas de informacin.

10

gobierno electrnico, cuyos objetivos son la mejora de operaciones gubernamentales y la eficiencia

interna (Margetts, 2007).

De esta forma, los sistemas de informacin se presentan como instrumentos modernizadores

que atienden las tendencias de fragmentacin y descentralizacin que presupone la especializacin

impulsada por la nueva gestin pblica (Dunleavy y Margetts, 2000). Ambas corrientes, la

tradicin burocrtica y el New Public Management, coinciden en que los sistemas de informacin

en la esfera gubernamental tienen como objetivo mejorar la efectividad de la entrega de servicios.

Con lo anterior, se observa que los sistemas de informacin, ya sea como parte de la

modernizacin de los procesos administrativos y operativos o como mecanismos de CIG, propician

la efectividad gubernamental en la entrega de bienes y servicios. Por estas razones, desarrollarlos

en el mbito de la poltica social resulta prometedor.

Sin embargo, aunque ambos cuerpos de literatura, el de modernizacin administrativa y el de

CIG, sostienen que los SSII son medios instrumentales para lograr la efectividad de las polticas y

suponen otras ventajas, poco dicen sobre cules caractersticas deben tener para alcanzarlas. De

este modo, se identifica una laguna en la literatura sobre la definicin, las caractersticas y los

aspectos a considerar en el diseo e implementacin de sistemas de informacin que posibiliten su

buen desempeo y, en consecuencia, contribuyan a la efectividad de las polticas y los programas.

As, la investigacin parte de un supuesto general: para ser efectivos, los sistemas de

informacin de programas y polticas sociales descentralizados necesitan contar en su diseo e

implementacin con, por lo menos, ciertas caractersticas agrupadas en cinco dimensiones: (i)

marco legal y regulacin, (ii) estructura y rasgos de la informacin, (iii) identificacin y acceso,

(iv) recursos y (v) modelo de gestin.

Las dimensiones agrupan alternativas y recomendaciones para el desarrollo de sistemas de

informacin. Se trata de repertorios de opciones y una suerte de gua de mnimos necesarios o

11

criterios de xito para que los tomadores de decisin los consideren cuando se enfrentan a la tarea

de construir SSII. Las dimensiones se establecieron a partir de una revisin documental detallada,

la identificacin de experiencias internacionales y el estudio de casos.

El marco legal y de regulacin es el soporte normativo del sistema, de su creacin y

continuidad, la reglamentacin de su uso, la definicin de responsabilidades, la proteccin de los

datos y su confidencialidad. La dimensin estructura y caractersticas de la informacin implica

la estructura del sistema, la adopcin de estndares semnticos y las caractersticas de la

informacin contenida. En identificacin y acceso, la caracterstica ms importante es la existencia

de una clave unvoca para el seguimiento de los beneficiarios en el caso mexicano, la CURP es

un intento fallido y los usuarios del sistema de informacin. La dimensin recursos corresponde

a las recomendaciones sobre los soportes infraestructurales del sistema (hardware y software), los

recursos humanos que operarn esta tecnologa y su capacitacin y, el diseo de incentivos para el

uso ptimo del SSII.

Finalmente, la dimensin modelo de gestin incluye decidir entre modelos centralizados o

descentralizados de SSII, entre un macroproyecto federal o el desarrollo de mltiples sistemas

subnacionales, adems, determinar quin los disea, consolida y opera.

De este modo, es posible sugerir que un sistema de informacin es ms efectivo si es un

macroproyecto que se disea desde el centro, se delega su consolidacin nacional y se alimenta de

manera descentralizada. Tambin, si se garantiza la infraestructura para su implementacin

nacional mediante alianzas pblicas o privadas, si hay claridad sobre el personal que lo alimenta y

el tipo de capacitacin que recibe y, si hay un diseo de incentivos para su uso. As, los SSII

contribuyen a la efectividad de la poltica social si tienen claves nicas de usuarios y beneficiarios,

la informacin que contiene es til, actual, vlida y de fcil registro y, adems, si cuentan con un

12

marco normativo que les de sustento, continuidad y, proteja los datos de los beneficiarios y su

confidencialidad.

A partir de lo anterior, la hiptesis de la tesis es que hay una estrecha relacin entre las

caractersticas de los sistemas de informacin, y la efectividad de programas y polticas sociales.

Los SSII como resultado de la modernizacin de la administracin pblica o como instrumentos

de coordinacin intergubernamental tienen incidencia sobre qu tan efectivos resultan las

intervenciones gubernamentales (figura 1).

As, los sistemas de informacin en

contextos descentralizados requieren un diseo

e implementacin ad hoc para que sean

efectivos y contribuyan a alcanzar los objetivos

explcitos de las acciones gubernamentales.

Dichas caractersticas corresponden a las que se

agrupan en las cinco dimensiones del supuesto

general.

La tesis se pens para tener incidencia en la poltica pblica, por ello, la hiptesis se verificar

mediante el estudio y la valoracin de los sistemas de informacin de la Comisin Nacional en

Proteccin Social en Salud (CNPSS): el Sistema de Administracin del Padrn y el Sistema

Nominal en Salud.

Al final se brindarn recomendaciones puntuales para tales sistemas. Para un funcionamiento

efectivo del SAP y del SINOS es necesario realizar un anlisis del marco normativo que los soporta

para garantizar su continuidad y solidez como instrumentos operativos. Adems, es imprescindible

establecer una clave de identificacin robusta de los afiliados y, disear incentivos para emplear y

validar la informacin, tambin, mantener el diseo federal, que se delegue la consolidacin

13

nacional de los datos y que los sistemas estatales de salud alimenten el sistema, para lo cual se

recomienda un anlisis del modelo de gestin de las bases de datos nacionales.

A partir de la hiptesis, el trabajo de investigacin persigue los siguientes objetivos:

i) Precisar los conceptos relacionados con los sistemas de informacin de polticas y

programas sociales, los cuales van ms all del aspecto tecnolgico, no son un asunto

tcnico, sino poltico-administrativo.

ii) Identificar, con base en una revisin documental y de casos, las caractersticas de los

sistemas de informacin que les permitan tener un desempeo elevado y as aumentar la

efectividad de las polticas y los programas sociales descentralizados.

iii) Examinar experiencias nacionales e internacionales de sistemas de informacin con miras

a identificar los aspectos que favorecen la efectividad, para, como consecuencia, aportar

recomendaciones tiles en el campo terico y prctico.

iv) Realizar una valoracin de los sistemas de informacin del Seguro Popular que permita

aprovechar los resultados de la investigacin y sugerir recomendaciones de mejora para

este caso.

Para alcanzar los objetivos y verificar la hiptesis se desarroll una estrategia metodolgica

en tres etapas, misma que da orden a la tesis en tres captulos (figura 2).

El captulo 1 expone la revisin terica y documental sobre los sistemas de informacin en la

poltica social. Los SSII tienen particularidades que los distinguen de otros (por ejemplo, de los de

organizaciones privadas) pues atienden procesos como la focalizacin, el seguimiento de

condicionalidades y la diversidad de tipos de beneficios. En el marco conceptual se indican algunas

consideraciones sobre la coordinacin intergubernamental que evidencian que es un aspecto

transversal a la instauracin de sistemas de informacin en la poltica social.

14

El ncleo del captulo es la explicacin del supuesto general, es decir, de las cinco dimensiones

que la literatura recomienda considerar para desarrollar SSII efectivos. Se hace referencia a

experiencias internacionales, para, en el siguiente captulo, centrarse en las mejores prcticas de

dos programas. Las principales fuentes de informacin son investigaciones comparativas, estudios

de casos, trabajos tericos e informes tcnicos de organismos internacionales.

Figura 2. Estrategia metodolgica

Elaborada por el autor.

El captulo 2 incluye lecciones sobre la implementacin de SSII, ms que del diseo, y

presenta dos casos de estudio:10 el Cadastro nico, sistema de informacin de Bolsa Famlia

(Brasil), y el Sistema de Informacin del Programa Escuelas de Calidad (SIPEC), Mxico. Con

base en el primer captulo y estas experiencias, se propone una matriz-gua de recomendaciones

para valorar desde una perspectiva comparada estos sistemas de informacin. La gua de criterios

permite identificar fortalezas y debilidades del diseo y la ejecucin de los sistemas.

10 El estudio de casos y el establecimiento de las dimensiones tienen como referencia los trabajos de Snchez (2005) y

Zapata (2009).

15

La seleccin de los casos Bolsa Familia (Brasil) y Programa Escuelas de Calidad (Mxico)

responde a diversos motivos. El primero, y ms evidente, es que son programas sociales11 que

cuentan con sistemas de informacin como parte de sus procesos operativos y que se implementan

en un esquema descentralizado en pases federales; adems, se consider que contaban con

suficiente informacin. Los programas tienen distintos mbitos de accin, objetivos y

beneficiarios, lo cual podra considerarse una debilidad metodolgica, pero se trata de una

seleccin deliberada, pues se busca identificar las caractersticas de los SSII que propician la

efectividad independientemente de las caractersticas especficas de cada programa.

Para la seleccin del caso mexicano, los escenarios de coordinacin intergubernamental

propuestos por Cabrero (2007) fueron determinantes. El Programa Escuelas de Calidad se

caracteriza por una baja centralizacin en su hechura y una alta coordinacin intergubernamental

(Cabrero, 2007). Adems, se reconoce su esquema de coparticipacin y se evoca su sistema de

informacin (SIPEC) como una novedad en su gestin (Banderas, 2008).

A nivel internacional, la seleccin se realiz a partir de una cuidadosa revisin documental.

Bolsa Famlia se implementa bajo un esquema descentralizado donde la relacin entre los

gobiernos federal y municipales parece ser la clave de su xito. La literatura reconoce a su sistema

de informacin, el Cadastro nico, como instrumento de convergencia de distintos actores y parte

fundamental de su operacin.

El captulo 3 presenta un subcampo de los sistemas de informacin en la poltica social, los

implementados en el sector salud. El objetivo es valorar dos sistemas de informacin de la principal

poltica de salud en Mxico, el Seguro Popular,12 a partir de las cinco dimensiones propuestas. El

11 Se considera la definicin de poltica social de Sottoli (2000) que incluye los esfuerzos de combate a la pobreza, la

educacin y la salud. 12 El Seguro Popular es el brazo ejecutor del Sistema de Proteccin Social en Salud (SPSS), el cual es un mecanismo

del Estado para brindar proteccin financiera a la poblacin no derechohabiente, mediante un esquema de

16

Sistema de Administracin del Padrn (SAP) y el Sistema Nominal en Salud (SINOS) son dos

proyectos de sistematizacin de informacin que se proponen aumentar la efectividad del Seguro

Popular, brazo ejecutor del SPSS, al identificar de manera robusta a los afiliados y promover una

cultura de la prevencin mdica.

El captulo describe el estado del arte de los sistemas de informacin en salud y un panorama

general que revela los retos para este sector en materia de sistematizacin en Mxico. Despus, se

describe al Seguro Popular y Consulta Segura para dar paso a la valoracin de sus sistemas de

informacin (el SAP y el SINOS). El captulo ofrece un primer acercamiento que identifica las

fortalezas y las debilidades del diseo e implementacin de estos sistemas de informacin.

El captulo tercero es la base para emitir las recomendaciones que se presentan en las

conclusiones de la tesis y que verifican la hiptesis: la relacin estrecha entre ciertas caractersticas

especficas y la efectividad de los SSII. En esta seccin final, se resumen los principales hallazgos

y las sugerencias para los sistemas de informacin del SPSS; tambin se presentan algunas

consideraciones sobre el supuesto general y la propuesta ms acabada de lo que parece ser una

provechosa veta de investigacin: los sistemas de informacin de polticas y programas sociales en

Mxico.

En cuanto a las aportaciones de la investigacin. La tesis se enmarca en una atencin renovada

a la coordinacin de las polticas y a la administracin en diversos pases (Bouckaert, Peters y

Verhoest, 2010). El trabajo identifica la importancia de los instrumentos intergubernamentales para

enfrentar los retos de la descentralizacin (Radin, 2003), siendo los sistemas de informacin un

tipo de mecanismo estructural para aumentar la efectividad de los programas. Adems, concentra

aseguramiento de salud, pblico y voluntario. El Seguro Popular se seleccion por su importancia presupuestaria y de

impacto, desde su lanzamiento mostr un continuo incremento de su financiamiento y afiliacin. Asimismo, cumple

con los criterios establecidos: propuestas federales, operacin descentralizada y sistemas de informacin en el marco

de su operacin.

17

su atencin en cules son las caractersticas necesarias de los SSII en el caso de los programas

sociales descentralizados, lo cual resulta un enfoque innovador, pues la literatura no profundiza en

las particularidades de los SSII de este tipo de acciones gubernamentales.

Sumado a esto, se reconoce la importancia del estudio por el potencial de los sistemas de

informacin internos como etapa previa a los sistemas externos de transparencia y rendicin de

cuentas. El intercambio de informacin no slo posibilita la coordinacin interna y propicia la

efectividad en la entrega de servicios, tambin puede generar informacin como un objetivo oficial

de la red y uno de sus principales resultados (Koliba, Meek y Zia, 2011).

Finalmente, se eligi la poltica social por los retos que ha implicado el cambio de estilo que

se adopt en Amrica Latina desde la dcada de los ochenta, caracterizado, en especial, por rasgos

como la compensacin, la focalizacin, la selectividad y la descentralizacin (Sottoli, 2000), y que

va de la mano con buscar instrumentos que respondan a tales estrategias, segn Irarrzaval (2004),

los sistemas de informacin permiten acciones para operar tales rasgos.

Asimismo, en Mxico se trata de un mbito prioritario que se refleja en el gasto destinado por

el gobierno federal y el nmero de beneficiarios. Su impacto se puede apreciar con la siguiente

cita: durante el siglo XX, Mxico dej de ser un pas con una tasa de analfabetismo de 80%, una

tasa de mortalidad infantil de 25% y una esperanza de vida al nacer de apenas 30 aos, para

convertirse en una nacin con analfabetismo de 10%, mortalidad infantil menor a 2% y una

esperanza de vida de 75 aos. Este progreso social sin parangn en la historia se vincula con el

gasto en educacin, salud y seguridad social (PNUD-CIDE, 2011, p. 10).

18

Captulo 1. Sistemas de informacin y poltica social.

Caractersticas y experiencias internacionales

La literatura sobre los sistemas de informacin (SSII) es amplia y diversa. Avison y Elliot (2006)

describen, con miras a constituir una disciplina, el estado del arte y los enfoques ms comunes.13

Su trabajo sostiene que el uso de sistemas en mbitos especficos es una veta de investigacin, por

lo cual es el punto de partida para establecer la relacin entre los SSII y el campo de las polticas

sociales. As, se puede considerar su presencia y desarrollo en esta arena de poltica como una lnea

de estudio que tiene sus propios postulados.

Ante la multiplicidad de enfoques, este captulo es un apartado conceptual y referencial, pues

sustenta que los sistemas de informacin de programas y polticas sociales presentan caractersticas

especficas, distintas, por ejemplo, de los del sector privado. En la poltica social se relacionan con

procesos de descentralizacin y la mejora de la operacin administrativa y, por lo tanto, su

construccin y anlisis requiere de criterios precisos.

Otra premisa del captulo es que los SSII en el sector pblico tienen un doble papel: por un

lado, como instrumentos ayudan a alcanzar objetivos estratgicos y operacionales, y, por otro,

facilitan la transformacin fundamental de las prcticas burocrticas tradicionales del gobierno.

Aunque la tesis reconoce que la insercin de sistemas en las tareas gubernamentales conlleva

cambios en las dinmicas, los valores y la cultura organizacional que se extienden a la sociedad en

su conjunto; no se ocupa de estos aspectos.

El ncleo del captulo presenta cules son las caractersticas indispensables de los sistemas de

informacin para que resulten efectivos como herramientas operativas y de coordinacin

13 Los principales son: el estudio del ambiente externo, la tecnologa, la estructura organizacional, la gestin de la

informacin, las operaciones, los desarrollos y la teorizacin vinculada a la informtica.

19

intergubernamental. Se establecen las dimensiones que agrupan las particularidades consideradas

mnimos necesarios, presentan una gama de las alternativas: (i) marco legal y regulacin, (ii)

estructura y rasgos de la informacin, (iii) identificacin y acceso, (iv) recursos y (v) modelo de

gestin.

La estructura del captulo es la siguiente. Primero, se conceptualizan los SSII en la poltica

social, dada la variedad de acercamientos. Segundo, se formulan algunos apuntes sobre la relacin

entre los sistemas de informacin y la coordinacin intergubernamental. Tercero, se proponen las

dimensiones con las caractersticas que conviene considerar para analizar y elaborar propuestas de

SSII de programas sociales en contextos descentralizados. Estas dimensiones se ejemplifican con

experiencias internacionales para mostrar su pertinencia y relevancia como caractersticas

recomendadas.

Es crucial advertir que no se pretende alcanzar una receta racional nica para la construccin

de sistemas de este tipo, no hay una frmula mgica, pero los requerimientos establecidos son una

especie de criterios indispensables para elaborar y analizar propuestas. Aun cuando se reconoce

que cada programa o poltica social demanda caractersticas especficas de los SSII (que responden

a sus objetivos, agentes, estructuras y procesos), la intencin de la tesis es registrar las constantes,

los elementos que podran calificarse de imprescindibles.

1.1.Sistemas de informacin

En la actualidad hablar de sistemas de informacin remite, inevitablemente, a la presencia de

tecnologa; por ello, es necesario aclarar que hay una diferencia conceptual central entre sistemas

de informacin y tecnologas de informacin; no son trminos intercambiables. Los SSII

20

aparecieron en las organizaciones mucho antes del advenimiento de las tecnologas de informacin,

incluso, los sistemas definen el soporte que se usar, que puede ser tecnolgico o no.14

La tesis reconoce que una de las perspectivas de estudio ms comn sobre los sistemas de

informacin se centra en la tecnologa, pero diversos autores sealan que es necesario superar dicho

enfoque. Para que sean efectivos, es decir, orientados al cumplimiento de los objetivos

organizacionales y los procesos operativos internos, se requiere una visin estratgica de las

relaciones humanas y de los recursos de la organizacin, entre ellos los tecnolgicos (Kramer,

1996). No hay que examinar slo el aspecto tcnico o el SSII como producto social, sino el

resultado de la interaccin de ambos elementos: el tecnolgico y el social (Avison y Elliot, 2006).15

Con la extensin de la World Wide Web, el gobierno electrnico y la digitalizacin, los

sistemas de informacin basados en tecnologa han ganado terreno en el campo gubernamental

(Garson, 2003). Gestin de la informacin y sistemas de informacin pblica son conceptos que

hoy se vinculan con la administracin pblica y las polticas pblicas; sin embargo, la literatura

inicial los asociaba exclusivamente al sector privado. En la dcada de los ochenta, el sector pblico

los adapt a su teora y prctica bajo la etiqueta sistemas de gestin de la informacin pblica

que, segn Holden (2003), crearon Bozeman y Bretschneider en 1986. Por ejemplo, la nueva

gestin pblica vincula la tecnologa a los SSII y los considera instrumentos cruciales para la

gestin descentralizada y la rendicin de cuentas efectiva (Larbi, 1999).

14 Ward y Peppard (2002) escriben que los sistemas de informacin existen para servir, ayudar y apoyar a las personas a tomar accin en el mundo real [] para crear un SSII que apoye de manera efectiva a sus usuarios, primero es necesario conceptualizar qu es lo que ser respaldado (el SSII), la manera como se describe esto, definir lo que es

necesario para respaldarlo (la tecnologa de informacin). 15 Esta tesis supone que el fenmeno emergente de la interaccin entre la tecnologa y los procesos operativos es la

efectividad.

21

Entonces, los sistemas de informacin se ubican en los nuevos enfoques de administracin

pblica16 o en el modelo tradicional,17 dado que la informacin sistematizada es, histricamente,

una tarea burocrtica (Swiss, 2003) y parte de toda organizacin? Sin importar la respuesta, la

adopcin de tecnologas de la informacin y comunicacin y, la sistematizacin de datos en la

administracin pblica han generado dinmicas organizacionales distintas (Pollitt, 2003).

En trminos generales, los SSII son estructuras que guan la accin de diversos actores

mediante el intercambio de datos (Buckland, 1991). Una definicin ms precisa depender del

enfoque. En su estudio se distinguen dos: por un lado, el que examina algn aspecto de ellos

(administrativo, tcnico o procesos particulares) de manera independiente; por otro, el que concibe

a los sistemas de manera holstica y no ata, de manera exclusiva, su presencia a un sector en

particular (por ejemplo, al privado o al pblico).

El segundo corresponde a un acercamiento amplio, en el cual el tratamiento y el desarrollo de

los sistemas es un asunto multidisciplinario, con un extenso rango de actividades y procesos

gerenciales y operacionales para acopiar, procesar, distribuir y emplear la informacin, adems,

desde luego, de los recursos tecnolgicos (Avison y Elliot, 2006; INDETEC, 1996). Es decir, no

se analiza un nico aspecto de los sistemas de informacin.

Para esta investigacin el enfoque amplio es til y concibe a los SSII como estructuras que

involucran e interactan con una serie de recursos (organizacionales, infraestructurales,

16 El modelo de nueva gestin pblica tiene como objetivo el establecimiento de estructuras, procesos y rutinas orientadas a la satisfaccin de las necesidades de los usuarios. Los valores sobre los que se funda [] son la eficiencia, la orientacin a resultados y la rendicin de cuentas. Las fuentes ideolgicas de la NGP las podemos resumir en la

nueva economa institucional y la literatura de negocios (Pardo, 2005, p. 33). Una de sus premisas es la introduccin de reformas a partir de un continuo aprendizaje apoyado en tecnologas de informacin y comunicacin. 17 En modelo tradicional o burocrtico cuenta con las siguientes caractersticas: supone la divisin entre poltica y

administracin, la administracin pblica se ajusta a reglamentos, la jerarqua es el principal medio de control de la

burocracia y el sistema de regulacin del servicio pblico est centralizado. Adems, el modelo tradicional se

caracteriza por enfatizar los intereses de las organizaciones pblicas por encima de los ciudadanos, administrar en

vez de mejorar la provisin de servicios, especificar funciones y delimitar a la autoridad y a la estructura (Pardo, 2005).

22

econmicos, de personal y normativos), equipamiento y tecnologa, actividades y procesos para

alcanzar un objetivo especfico y mejorar la operacin de programas a partir de datos observados

y ordenados. Son herramientas que pueden tratarse multidisciplinariamente y, segn Fletcher

(1998), deberan incorporarse a la estrategia general del sector pblico o a la planeacin estratgica

de las organizaciones (Kraemer, 1996).

Para Soto y Kanonnikof (2009) y Lecui, Elder, Hurtado, Rantrua, Siblini y Tovo (1999)

tambin son el conjunto de instrumentos y procedimientos sistematizados que recolectan, procesan,

almacenan y transmiten informacin para cumplir con los objetivos de una institucin, tomar

decisiones adecuadas y controlar la gestin.

Cabe precisar que, si bien se estudia a los sistemas de informacin desde un enfoque holstico,

en el captulo se exponen criterios especficos, pues, de otra manera, no sera posible identificar

cules son las caractersticas que les permiten ser efectivos. Las definiciones amplias no permiten

una propuesta lgica ni procedimental para el desarrollo de SSII.

Por ejemplo, la propuesta de Hartman, Matthes y Proeme (1979), conjunto organizado de

hombres, mquinas, programas y procedimientos para llevar a cabo unas funciones que cumplan

unos objetivos especficos (p. 29), o la de Naciones Unidas y CEPAL (1979) que concibe a los

sistemas como una red orientada al usuario, que implica definir quines son los usuarios previstos

y sus posibles necesidades de informacin, resultan concepciones muy genricas. De este modo,

se advierte que la tesis tiene un enfoque positivista al identificar componentes y etapas del diseo

e implementacin de los SSII.18

18 La tesis extrapola el enfoque positivista sobre el proceso de polticas pblicas de Peter DeLeon (1999) al proceso de

diseo e implementacin de SSII. De esta forma, se retoman las ventajas de considerar un proceso por etapas con

actores, acciones y conjuntos de actividades especficas; establecer aspectos propios de cada paso, definir un programa

de accin funcional, instituir un marco conceptual y proveer una gua de accin. Por lo tanto, un acercamiento

positivista a los SSII permite pensarlos y operacionalizarlos como conjunto de elementos diferenciados.

23

Finalmente, la literatura distingue entre sistemas de informacin internos y externos (Koliba,

Meek y Zia, 2011; Soto y Kanonnikof, 2009). Los primeros se disean para transmitir informacin

dentro de los lmites de la organizacin y los segundos para la interaccin con los ciudadanos, pues

se vinculan a la nocin de rendicin de cuentas. La tesis se centra en los sistemas internos. En

seguida se expone la relacin que hay entre los SSII y la poltica social, se argumenta que estos

tienen ciertas caractersticas condicionadas por la naturaleza del mbito social.

1.2. Sistemas de informacin y la poltica social

En el mbito de las polticas sociales no hay un consenso sobre el trmino para referir a los SSII19

y, en la prctica, el gobierno usa varios y los vincula a las distintas funciones que cumplen.20 En la

tesis se emplear sistema de informacin como en Zapata (2007) sin el adjetivo integrada, que

remite a otro objeto de investigacin,21 por ejemplo al Sistema Integral de Informacin de Padrones

de Programas Gubernamentales (SIIP-G) de Mxico (2006).

Si bien los sistemas de informacin integrada se presentan como ideales para la focalizacin

e identificacin de beneficiarios de la poltica social de un pas, su tratamiento requerira otro

enfoque, pues ms que la efectividad, las variables dependientes seran otras: transversalidad,

transparencia y evaluacin, evaluacin basada en resultados (Fox, 2006), por sealar algunas. La

19 En un trabajo comparativo de seis pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y

Mxico) comisionado por el Banco Interamericano de Desarrollo, se encuentran los siguientes: sistemas integrados de

informacin social, sistemas de informacin social, sistemas de informacin de beneficiarios, sistemas de integracin

de bases de datos, registro nico de beneficiarios, padrones de beneficiarios, ndices de focalizacin, sistemas de

monitoreo y evaluacin (Centro de Polticas Pblicas UC, 2011). 20 Entre las funciones se hallan el identificar, focalizar, gestionar, administrar, monitorear y evaluar. Algunos trminos

son sistemas de gestin de informacin, gestin de recursos de informacin, gestin de informacin, gestin de

tecnologa, gestin de tecnologa de informacin (Kraemer, 1996). 21 Los sistemas de informacin integrada son sistemas que se estructuran en torno a las bases de datos (padrones) de

diversos programas sociales, registros oficiales de identificacin de las personas, tributarios y otros; buscan la

focalizacin e identificacin de beneficiarios, por consiguiente evitar la duplicidad. Se caracterizan por su

centralizacin. Los sistemas de informacin por proyecto o programa se integran en mayor medida y respondiendo a

las necesidades especficas de programas y no en relacin a un padrn nacional.

24

tesis se limita al estudio de SSII de programas especficos de la poltica social, es decir, a los que

se introducen en la operacin de una accin gubernamental concreta; esto no cierra la posibilidad

de que las conclusiones brinden luz sobre los sistemas nicos de informacin integrada.

As, hay diferentes tipos de sistemas de informacin, por ejemplo, sistemas de gestin de

registros, expedientes, archivos, bibliotecas e incluso museos; lo importante es reconocer que cada

uno de los sistemas deberan de estar de tal manera estructurados [las cursivas son mas] y a la

vez brindar los instrumentos necesarios para facilitar la indagacin, la comunicacin [], la

recuperacin de informacin pertinente y de datos con mira a mantener informado, a satisfacer la

demanda de los servicios de informacin en general, el proveer servicios eficaces y de manera

eficiente y agilizar el procesamiento de la informacin (Snchez, 2005, p.1).

A partir de esta nocin, la tesis supone que los SSII en el mbito de la poltica social requieren

una estructura especfica y ciertas particularidades para ser efectivos; estn condicionados por la

arena de poltica (Lecui et al., 1999).

La revisin de la literatura pone sobre la mesa dos ideas fundamentales para la investigacin:

(i) que los sistemas de informacin de programas sociales responden a los lineamientos vigentes

de la poltica social, entre ellos, la focalizacin e identificacin de beneficiarios, la

descentralizacin y el gasto pblico ms eficientes (por lo tanto, presentarn particularidades que

los distinguen de otros); y (ii) que en este contexto, pueden ser tiles para la coordinacin de actores

y acciones y, entonces, apoyar en la efectividad de los programas.

De este modo, Lecui et al. (1999) afirman que los sistemas de informacin de fondos sociales

se diferencian de otros por la naturaleza de dichos programas: responden a la demanda (lo que

impide una planificacin precisa y requiere que la flexibilidad sea una caracterstica

imprescindible), hay un amplio nmero de actores involucrados e interesados y su operacin

25

incorpora a diferentes sectores,22 cada uno con requerimientos diferentes de informacin, tcticas

de monitoreo y con distintas habilidades. Los programas de fondos sociales varan tambin en el

tipo de beneficios,23 la descentralizacin administrativa es frecuente, presentan subcontrataciones

en varias actividades (por ejemplo, capacitacin), tienen mecanismos de seleccin de beneficiarios

y de monitoreo de indicadores concretos para la evaluacin del impacto y, desde una dimensin

poltica, reclaman transparencia y eficiencia como caractersticas prioritarias.

Adems, la focalizacin en la poblacin pobre, las intervenciones estructuradas en redes, los

programas integrados para un manejo ptimo del riesgo social, los mecanismos de control social y

la corresponsabilidad de los beneficiarios (con requisitos, condiciones o contraprestaciones) son

algunas de las actuales caractersticas de la proteccin social en Amrica Latina, por lo que requiere

de instrumentos que sistematicen grandes cantidades de datos para su operacin.

Estudios recientes sealan que los sistemas son instrumentos claves para el desarrollo y la

efectividad de los programas (Azevedo, Bouillon e Irarrzaval, 2011), pues los SSII de programas

sociales de combate a la pobreza con transferencias condicionadas permiten la focalizacin a travs

de procesos de georreferencia y la identificacin precisa de los beneficiados (Coady, Grosh y

Hoddinott, 2003).

En esta lnea, Irarrzaval (2004) sostiene que los padrones de beneficiarios, que l denomina

Sistemas nicos de Informacin de Beneficiarios (SUIB), son herramientas necesarias y

coherentes con la poltica social, pues sera difcil concebir una estrategia sin disponer de un

instrumento que permita identificar, priorizar y diagnosticar a la poblacin objetivo de la poltica.

Asimismo, los sistemas de informacin de larga escala son un elemento estratgico para la

descentralizacin de la gestin y la planeacin de la poltica. Hogeboom (1996) expone que en el

22 Gobiernos, donantes, comunidades, contratistas, organizaciones civiles, beneficiarios, etc. 23 Transferencias monetarias, seguridad alimentaria, acceso a salud bsica, educacin o vivienda, entre otros.

26

caso de Colombia, entre 1980 y 1994, as sucedi con la descentralizacin educativa; no obstante,

el autor documenta contradicciones en el uso de SSII en los procesos descentralizadores.

El caso colombiano muestra que mientras los Educational Management Information Systems

(EMIS) han aumentado la posibilidad de descentralizar el sistema educativo, tambin han reducido

la urgente necesidad por descentralizar la toma de decisiones al nivel local. Los tomadores de

decisiones centrales sienten que pueden continuar tomando las decisiones, mientras estn ms

informados acerca del nivel local, por lo que prefieren mantener la toma de decisiones jerrquica

(Hogeboom, 1996, p. 6).

Pese a lo anterior, la literatura reconoce que los sistemas de informacin alimentados desde

los mbitos locales presentan ventajas. Smith y Hkkinen (2007), desde la poltica social en el

rubro de salud, indican que la experiencia internacional reconoce que los gobiernos locales estn

mejor informados que el centro sobre los costos de produccin y las preferencias, pero eso no

implica que el centro prescinda de informacin especfica. Esta idea muestra que los SSII de

informacin en contextos descentralizados requieren caractersticas especficas condicionadas por

la interaccin entre el centro y las unidades subnacionales.

Los autores sugieren la necesidad de desarrollar un marco conceptual claro (de indicadores y

de estndares de contenido y calidad) y definir procesos coherentes (recoleccin, anlisis y

diseminacin de datos): establecer datos obligatorios a recolectar, quin debe recopilarlos, en qu

nivel de agregacin deben reportarse, los arreglos para el anlisis y la difusin, vnculos con

agencias de calidad, polticas de tica, liberacin pblica, mecanismos de evaluacin, actualizacin

de la estrategia, arreglos para la auditoria e inspeccin.

Smith y Hkkinen (2007) sostienen tambin que los pases miembros de la OCDE, adems de

tener avances desiguales en la implementacin de SSII, ponen poca atencin al vnculo crucial

entre descentralizacin y los requerimientos de informacin especficos (contenido y estructura).

27

Su trabajo alimenta el supuesto de que los SSII en el campo de la poltica social presentan

ciertas peculiaridades y que su presencia puede tener un impacto profundo en la efectividad de los

programas y fungir como guas de accin, como mecanismos de softer regulation del gobierno

central. Esto permitira al Estado ser un actor inteligente, de regulacin suave a distancia,

constructor de nodalidad, que en la diversidad de la accin pblica, sea capaz de aglutinar

esfuerzos, de atraer voluntades, de direccionar dicha accin pblica buscando

complementariedades, sinergias; es decir, siendo capaz de coordinar la red de actores, agencias e

instituciones, en torno a un problema pblico (Cabrero, 2007, p. 2).

De este modo, cabe indicar que, ante la excesiva compartimentalizacin de la poltica social,

los sistemas nicos de informacin surgen como un elemento integrador: no debe sorprender que

junto con la definicin de programas de proteccin social, los pases comiencen a decantar la

necesidad de crear SUIBs o potenciarlos, en los casos que lo posean (Irarrzaval, 2004, p. 5).

Por lo tanto, si bien la articulacin de los distintos componentes de las redes de proteccin

social es un desafo a largo plazo en la regin, la CEPAL (2006), en Azevedo et al. (2011), sugiere

que los SSII tecnologizados pueden hacer un valioso aporte, especialmente a la seleccin de

beneficiarios y, cada vez ms, en la coordinacin de programas sociales y la interoperacin de

instituciones estatales (p. 178).

En otras palabras, el esquema de proteccin social en red requiere de la instalacin y uso de

los sistemas de informacin de beneficiarios para propiciar la coordinacin intergubernamental y

funjan como herramientas aglutinadoras de los datos que se generan por los proveedores de los

servicios y los beneficiarios propiciando la efectividad en la entrega de bienes y servicios sociales.

A continuacin algunas precisiones de la relacin entre los SSII y la CIG. Posteriormente se

exponen las caractersticas a considerar para el anlisis, elaboracin de propuestas y valoracin de

los SSII de polticas y programas sociales para que sean efectivos agrupadas en cinco dimensiones.

28

1.3. Sistemas de informacin y coordinacin intergubernamental: consideraciones

Diversos autores consideran a los sistemas de informacin como mecanismos de coordinacin

intergubernamental (CIG).24 Tras la descentralizacin, como parte de la reforma del Estado,

surgieron nuevos retos en la hechura e implementacin de las polticas pblicas (la multiplicidad

de perspectivas, la incoherencia y la duplicidad en la entrega de servicios sociales); por lo que la

CIG apareci como una nueva respuesta con diversos mecanismos, tambin referidos como

instrumentos, para su logro (Radin, 2003).

La CIG es un constructo organizacional e institucional (Cabrero, 2007); es la conjuncin de

esfuerzos y acciones entre diversos actores e instituciones de gobierno para alcanzar objetivos

comunes y, entonces, propiciar la efectividad gubernamental. Bouckaert, Peters y Verhoest (2010)

la definen como instrumentos y mecanismos que buscan mejorar el alineamiento, voluntario o

forzado, de las organizaciones dentro del sector pblico. Estos mecanismos son usados para crear

una mayor coherencia y reducir la redundancia, las lagunas y las contradicciones dentro y entre las

polticas, la implementacin o la gerencia (p. 16). Para ellos la cooperacin, la coherencia, la

colaboracin y la integracin son subconjuntos y expresiones concretas de CIG y, reconocen que

son trminos que se asocian, por lo que esta tesis los considera sinnimos.

Bouckaert, Peters y Verhoest (2010) distinguen entre dos tipos de instrumentos de CIG: los

estructurales y los de gestin. Los primeros son estructuras o instituciones (oficinas de enlace,

comisiones de negociacin, leyes); los segundos son estrategias y tcticas de administracin,

comunicacin, negociacin y flujo de informacin. Para ello, los SSII son herramientas

estructurales creadas para producir o propiciar la coordinacin, categorizacin que debe matizarse.

24 Molina y Licha, 2005; Bouckaert, Peters y Verhoest, 2010; Pollitt, 2003.

29

Los sistemas de informacin presentan una primera dualidad. Por un lado, el diseo e

implementacin de estos demanda la coordinacin de los diversos actores interesados e

involucrados, es decir, la construccin de un SSII puede ser el objetivo comn de varios agentes;

por el otro, los sistemas, en s mismos, propician la coherencia de actividades, el compartir datos y

la comunicacin entre la multiplicidad de involucrados en una tarea. Es decir, la coordinacin se

presenta durante el desarrollo de sistemas de informacin y como producto de estos.

Por lo tanto, la propuesta de Bouckaert, Peters y Verhoest (2010) ms que una categorizacin

restrictiva, es un punto de partida: admite identificar a los sistemas como estructuras que permiten

una gestin coordinada y, a la vez, su instauracin demanda la colaboracin de distintos agentes.

Esta dualidad ser evidente en los casos que se analizan en el siguiente captulo: el Cadastro nico

y el SIPEC.

Vsquez (2005) introduce otra dualidad. Los sistemas de informacin en programas de

proteccin social con soporte en tecnologas de informacin y comunicacin (TIC) contribuyen a

la coordinacin en dos niveles: (i) en el intercambio de datos dentro de instituciones del mismo

sector responsables de la provisin de los servicios de proteccin social y entre otros organismos

de la gestin del Estado; (ii) en la formulacin presupuestaria, la asignacin y transferencia de

recursos econmicos a nivel nacional, regional, local y sectorial. Los SSII como instrumentos de

coordinacin de la administracin financiera, control y fiscalizacin.25

Los SSII, por su naturaleza de intercambio de datos, inducen a las organizaciones a tomar en

cuenta las acciones de otras mediante procesos de mutuo ajuste, en los cuales es importante el

elemento tcnico y el contenido. De este modo, los flujos informativos y comunicativos mejoran

25 La relacin de los SSII con el gasto social es evidente en el captulo 3 mediante el caso del Sistema de Administracin

del Padrn del Seguro Popular.

30

si hay bases de datos comunes, pues integrar un government-wide information system dara una

visin de conjunto de las actividades del gobierno y de la poltica (Bouckaert et al., 2010).

Finalmente, la literatura coincide en que ni la CIG ni los sistemas de informacin, en el

contexto de las polticas pblicas, son fines en s mismos. Ambos son medios instrumentales que

contribuyen al logro de objetivos concretos y fomentan la efectividad de las polticas y programas

sociales (Irarrzaval, 2004).

Realizadas las precisiones, el resto del captulo presenta las cinco dimensiones que agrupan

lineamientos bsicos, los mnimos necesarios, los requerimientos que deben considerarse y que en

conjunto son una gua de las caractersticas fundamentales que, segn la revisin documental y con

el ejemplo de algunas experiencias internacionales, permiten instaurar SSII en la poltica social

efectivos y que propician la coordinacin entre distintas organizaciones y actores involucrados.

Se advierte que no es una lista exhaustiva ni mucho menos cerrada, el diseo y la

implementacin de sistemas de informacin vara dependiendo de la estructura, las necesidades y

objetivos de cada programa social, adems del contexto general del pas, por lo que una

caracterstica transversal de los criterios es su flexibilidad.

1.4. Sistemas de informacin de polticas y programas sociales efectivos: caractersticas y

experiencias internacionales

El desarrollo de sistemas de informacin, como instrumentos operativos y de CIG, en el campo de

la poltica social requiere una serie de decisiones sobre cul es el mejor curso de accin para su

construccin e implementacin. Si se aade la pregunta cules son las caractersticas de los

sistemas que propician su efectividad?, la tarea se torna ms compleja. No obstante, la revisin de

literatura y el ejemplo de experiencias internacionales permiten elaborar una suerte de gua para un

primer acercamiento.

31

La tesis propone que los sistemas para ser efectivos poseen caractersticas especficas, al

menos, en los siguientes rubros: marco legal y regulacin, estructura y rasgos de la informacin,

identificacin y acceso, recursos y modelo de gestin (figura 1). Con base en diversos trabajos26 se

identifican los elementos que deben considerarse. A continuacin se exponen cada una de las

dimensiones.

Figura 1. Dimensiones de las caractersticas de los SSII que propician la efectividad

Elaborada por el autor.

1.4.1. Marco legal y regulacin

El marco legal y la regulacin es el punto de partida de la institucionalidad del desarrollo de un

sistema de informacin. Es el entramado jurdico-institucional que da soporte al SSII y regula su

uso y las actividades que se requieren para su funcionamiento. El marco legal incluye las leyes,

normas, reglamentos, lineamientos que dan sustento al SSII, es decir, indican de manera explcita

su existencia, su relacin con los procesos operativos y garantizan no slo su instauracin, sino su

continuidad en el tiempo, al menos mientras dure el programa social.

La regulacin se vincula estrechamente con los arreglos institucionales del programa o poltica

social. Define las responsabilidades y funciones de cada actor vinculado al sistema, al respeto, la

claridad es la principal recomendacin. Tambin incluye la certificacin del software. Adems, el

marco normativo precisa los derechos de los usuarios y beneficiarios en relacin al SSII, el acceso

26 Azevedo, Bouillon e Irarrzaval, 2011; Carnicero y Rojas, 2010; Irarrzaval, 2004, 2011; Lecui, Elder, Hurtado,

Rantrua, Siblini y Tovo, 1999; Zapata G., 2007, 2009; Vsquez V., 2005.

32

a los datos, su uso y proteccin; y sobre la confidencialidad, la seguridad del manejo y resguardo

de la informacin. En el caso de la programas de salud, Carnicero y Rojas (2010) sugieren incluir

garantas de los profesionales mdicos en uso de los datos.

El caso colombiano muestra la regulacin de los instrumentos de recoleccin de la

informacin. El cuestionario del Sistema de Identificacin de Potenciales Beneficiarios de

Programas Sociales (SISBEN), proyecto del gobierno federal para identificar a las familias

beneficiarias, tiene carcter de instrumento pblico y establece sanciones penales y disciplinarias

por la alteracin, falsificacin o mal uso de los datos.

Esta dimensin, tambin denominada respaldo normativo incluye no slo las sanciones

asociadas a malos usos de la informacin (uso parcial o incompleto), sino al marco jurdico que

ampara la creacin y mantenimiento de los sistemas de informacin. El marco normativo avala

legalmente al SSII, evita la proliferacin de registros por cada actor o programa y, formaliza los

deberes, procesos y derechos en relacin al sistema.

Puede ser parte de la reglamentacin de los programas sociales (lineamientos, criterios,

reglamentos) o crearse leyes especficas (Irarrzaval, 2004). El marco legal es de importancia en

contextos descentralizados y para promover la coordinacin dado que es la fuente de claridad de

las responsabilidades y funciones de los distintos actores involucrados. La dimensin supone que

en el desarrollo de SSII no basta el liderazgo y la voluntad poltica para que sean eficientes.

Zapata (2007) subraya la importancia del marco legal apropiado, pues, adems, permite la

inversin de recursos econmicos, materiales y humanos especficos al SSII. Es parte de su

institucionalizacin en los procesos operativos de las polticas y programas sociales. Vsquez

33

(2005) propone un espectro amplio del rubro de normatividad,27 pero resalta la legislacin para

proteger los datos personales.

Al respecto, la literatura recomienda adoptar estndares internacionales sobre

confidencialidad; por ejemplo, los parmetros de Naciones Unidas en el manejo de datos:

Information System Security Guidelines (United Nations, 1992). Irarrzaval (2004), en sus estudio

de Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile y Mxico, concluye un tema emergente en los

Registros nicos de Beneficiarios es la confidencialidad de la informacin y la privacidad de la

misma. Desgraciadamente, no se conoce el estado de situacin con respecto al tema []. Tampoco

hay evidencia sistemtica de las transgresiones en este mbito (Irarrzaval, 2004, p. 29).

El caso de Reino Unido es un ejemplo de los riesgos de implementar un SSII sin considerar lo

anterior. El sistema para el National Health Service (NHS) ha buscado integrar en un nico sistema

la historia clnica electrnica integrada;28 no obstante, a pesar de los mecanismos de proteccin de

datos, la seguridad y la confidencialidad del sistema se han visto amenazadas, lo cual ha avivado

la polmica y negativa de que se almacene la historia de salud. Carnicero y Rojas (2010) narran la

filtracin y publicacin en medios de comunicacin de datos internos y personales que prueban las

fallas en el diseo del sistema.29

As, la dimensin marco legal y regulacin es un conjunto de recomendaciones para garantizar

institucionalmente la operacin del sistema de informacin y su buen uso. La creacin,

implementacin y continuidad del SSII se condiciona por la normatividad que lo rige, sta tiene

27 Regulaciones pblicas en las telecomunicaciones para mejorar costos de infraestructura, estndares abiertos al

desarrollo de aplicaciones informticas, firma electrnica y mecanismos para autentificar los datos que se envan y

reciben por medios tecnolgicos, financiamiento pblico de inversiones en soluciones tecnolgicas. 28 Integrar los datos de la gestin electrnica de citas, la prescripcin electrnica, el archivo de imgenes mdicas, los

indicadores de la gestin de los servicios mdicos y el servicio de correo electrnico y directorio del NHS. 29 La polmica ha sido avivada por la negativa de gran parte de los profesionales del NHS a que su propia historia de salud personal se almacene en formato electrnico, y aprovechada por grupos de presin que han llegado a promover

el rechazo de los pacientes a que sus datos sean almacenados en una historia de salud electrnica (Carnicero y Rojas, 2010, p. 54).

34

incidencia en el resto de las dimensiones: proporciona claridad sobre las responsabilidades del

diseo y la ejecucin, de los derechos y acceso a los datos, de quin debe capacitar y proporcionar

los recursos materiales y humanos.

Los casos de la tesis muestran que el marco legal puede dar origen al sistema de informacin

(como el caso del Cadastro nico en Brasil, pues una ley determin su creacin), o puede ser en

paralelo al diseo e implementacin (el caso del Sistema de Administracin del Padrn del Seguro

Popular), o posterior al diseo y primeras etapas de ejecucin (el caso del Sistema Nominal de

Salud en Mxico). Los casos estudiados en los siguientes captulos mostraran la trascendencia de

esta dimensin pues influye en la configuracin del resto de los aspectos del desarrollo de un SSII.

1.4.2. Estructura y rasgos de la informacin

Una de las primeras decisiones para el establecimiento de un SSII es la estructura que tendr ste

y los rasgos de la informacin contenida. Esta dimensin incluye tambin la adopcin de estndares

tecnolgicos, semnticos y de los tipos de productos del sistema, que en trminos tcnicos se refiere

a la interoperabilidad, es decir, los acuerdos tcnicos y de lenguaje que permitirn la comunicacin

y el intercambio de informacin entre los distintos actores del programa social.

La estructura del sistema de informacin tiene relacin directa con los tipos de informacin

que almacena, ms adelante se presentan las recomendaciones de cul deben contener los SSII, por

ahora es importante tener en cuenta que se identifican dos opciones de estructura de los sistemas:

por mdulos y por componentes.

Estructura por mdulos. Es un modelo genrico de composicin de los SSII, cada tipo de

informacin y datos que nutren al sistema corresponde a un mdulo, todos conviviendo en una

misma plataforma digital. Lecui y coautores (1999) proponen esta estructura modular para la

organizacin de los datos que tienen funciones y bases de datos especficas y, se caracteriza porque

35

el sistema de informacin puede compartir la informacin mediante una base de datos central y

comn (figura 2). La propuesta tiene la desventaja que los SSII son ms complejos y costosos

conforme aumenta el nmero de mdulos.30

Figura 2. Estructura modular de los sistemas de informacin

Elaborada por el autor con base en Lecui y coautores (1999).

Lecui et al. (1999) proponen cuatro tipos de estructuras modulares: bsica, intermedia,

compleja y en red. La eleccin depender del presupuesto, las actividades del programa social, las

capacidades tcnicas locales y del personal, el nmero de actores involucrados, las redes de

comunicacin local y el grado de descentralizacin. A continuacin se explican los cuatro tipos.

La estructura bsica incluye mdulos de monitoreo, de administracin financiera y contable

del proyecto e, informacin de los beneficiarios del fondo social. La estructura intermedia aade

informacin sobre la planificacin y la priorizacin de las tareas con base en criterios

socioeconmicos y presupuestarios e, informacin geogrfica. La estructura compleja agrega

mdulos de administracin y de gestin de contratos, adems, contiene la informacin referente a

la gestin interna. Finalmente, la estructura en red, la cual es interesante pues los autores la

contemplan para programas sociales descentralizados; los datos deben ingresarse al sistema

30 Lecui y coautores (1999) reconocen que los datos de contabilidad son necesarios, pero no suficientes para administrar

una organizacin o un proyecto social; por ello, se requiere otros tipos de datos, por ejemplo, sobre la planificacin, la

calidad del producto, el rendimiento del personal y de los diferentes proveedores de servicios.

36

manteniendo la cercana con el terreno, en otras palabras, el ingreso de la informacin es a nivel

local con la decisin previa sobre qu datos deben ser compartidos y transferidos al centro.31 Este

tipo requiere de un mdulo de monitoreo del subproyecto y del mdulo de contabilidad.

Estructura por componentes. La segunda opcin de estructura es ms especfica. Irarrzaval

(2004) propone un esquema por componentes para SSII de programas sociales de transferencias

condicionadas (PTC). El modelo por componentes se distingue del modular en que la informacin

no reposa en una misma plataforma digital, sino que hay varios soportes o bases de datos, es decir,

los componentes pueden considerarse subsistemas de informacin independientes, pero el diseo

permite la interaccin e integracin de los datos (figura 3). Cada tipo de informacin corresponde

a un componente, lo que es un mdulo en la propuesta anterior.

Figura 3. Estructura por componentes de los sistemas de informacin

Elaborada por el autor con base en Irarrzaval (2004).

Irarrzaval sugiere para los sistemas de programas de transferencias condicionadas los

siguientes componentes: registro de beneficiarios, ndice de focalizacin, sistema de integracin

31 Lecui y coautores (1999) sugieren dos filtros de la informacin: 1) seleccin de los datos que sern enviados al

sistema central y, 2) el clculo de los indicadores agregados de inters para la sede local-regional.

37

de bases de datos y, sistema de monitoreo y evaluacin. Estos componentes son complementarios

y se discuten a continuacin.

(i) Registro nico de beneficiarios. Contiene informacin de los beneficiarios actuales y

potenciales de los programas y, los beneficios que reciben. Incluye datos de identificacin de los

beneficiarios y sus caractersticas socioeconmicas (sujetos u hogares, dependiendo de la unidad

de registro). La ficha, cdula o cuestionario de registro es la fuente de informacin. El objetivo de

esta base es conocer y registrar las caractersticas de los beneficiarios (quines y cmo son).

(ii) ndice de focalizacin de beneficiarios. Es el algoritmo o procesamiento estadstico de la

informacin contenida en el registro nico de beneficiarios; a partir de l se produce un ndice de

priorizacin de los beneficiarios. Irarrzaval sostiene que es la columna vertebral para la

focalizacin, pues establece el orden de preferencia de la demanda de servicios potencial y actual.

(iii) Sistema de integracin de bases de datos. Este componente se aproxima a los llamados

sistemas de informacin integrada, que no son parte del objeto de estudio de la investigacin; se

refiere a ncleos de informacin cuyas caractersticas permiten que se comparta, incorpore o

confronte con otras bases de datos. Por ejemplo, validar el registro de beneficiarios con otras SSII

oficiales (el registro civil, el servicio tributario o el sistema de seguridad social, entre otros). Su

objetivo es localizar duplicidades intercambiando datos de diversos programas sociales.32

(iv) Sistema de monitoreo y evaluacin de programas sociales. Su objetivo monitorear y

evaluar la implementacin de los programas, se disea a partir de indicadores de gestin y recurre

a encuestas probabilsticas de condiciones de vida y satisfaccin de los usuarios. Para Irarrzaval

debe ser un componente interno; mientras la literatura al respecto recomienda que sea una actividad

externa. El Sistema de Evaluacin del Desempeo (SED) en Mxico, por ejemplo, es externo y se

32 Se condiciona por la proteccin de los datos y la confidencialidad (ver dimensin marco legal).

38

enmarca en el modelo de Gestin para Resultados (GpR)33 para dar seguimiento y evaluar

sistemticamente a las polticas y programas de las entidades y dependencias de la administracin

pblica federal.

El SED recopila, almacena, sistematiza y difunde la informacin relevante de las etapas del

ciclo presupuestario (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 2008), adems, apoya al proceso

de Presupuesto Basado en Resultados (PbR) que es un conjunto de actividades y herramientas para

la toma de decisiones presupuestarias con base en evidencia de los resultados del ejercicio de los

recursos pblicos.34

Colombia con su Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y

la Desigualdad (MERPD) ejemplifica la importancia de integrar sistemas de monitoreo y

evaluacin al registro de beneficiarios como parte del modelo de gestin de los programas sociales

(Zapata, 2007).35 Mientras el Cadnico (Brasil) no incorpora el sistema de monitoreo y evaluacin,

tampoco el SISBEN de Colombia ni el Padrn de Beneficiarios de Oportunidades, Mxico.

Irarrzaval (2004) escribe que los sistemas de evaluacin de los programas sociales de Mxico

y Chile no se desarrollan en el contexto de la estrategia de la proteccin social, ni utilizan el sistema

nico de datos de los beneficiarios como fuente principal de informacin, sino encuestas y estudios

ad hoc.

33 La Gestin para Resultados (GPR) es un modelo de cultura organizacional, directiva y de gestin que se centra en

los resultados y no en los procedimientos. Si bien interesa cmo se desarrollan, es ms importante qu se hace, qu se

logra y cul es su impacto en el bienestar de la poblacin. La informacin es un elemento fundamental, pues da

resultados para el aprendizaje administrativo y la toma de decisiones, as como para la informacin y la rendicin de

cuentas (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, 2008). 34 Para una revisin histrica del sistema de monitoreo y evaluacin de Mxico vese Castro, Lopez-Acevedo, Beker

y Fernandez (2009). 35 El autor escribe que se trata de disear y poner en marcha un monitoreo que se alimente a su vez del sistema de informacin y de utilizar, en la medida de lo posible, las nuevas herramientas de MyE diseadas para estos fines:

indicadores de desempeo, enfoque de marco lgico, evaluacin con base en la teora, encuestas formales, mtodos de

evaluacin rpida, mtodos participativos, seguimiento del gasto pblico, anlisis costo-beneficio y evaluacin de

efectos (Zapata G., 2007, p. 47).

39

A manera de sntesis, hay dos modelos a elegir por los tomadores de decisiones para

estructurar, el anlisis y el bosquejo de propuestas de SSII: por mdulos y por componentes. La

literatura no recomienda alguno en especfico. As, Lecui et al. (1999) propone una estructura de

sistema de informacin modular, en la cual cada tipo de informacin corresponde a un mdulo y

se hallan en una misma plataforma digital. Irarrzaval (2004) presenta un modelo por componentes,

cada tipo de informacin corresponde a uno y estos no estn en un mismo soporte, incluso pueden

ser subsistemas independientes, pero su diseo permite la convergencia, interaccin, incorporacin

y cruce de los datos.

Lecui y coautores (1999) no indican mdulos mnimos, mientras Irarrzaval sugiere cuatro

componentes que responden a la naturaleza de la poltica social en Amrica Latina. Lo que debe

observarse es que la estructura de los SSII se relaciona con el tipo de informacin, pues para

determinar el nmero de mdulos o componentes y sus caractersticas es necesario definir los tipos

de datos requeridos. Una estrategia para conocer esto es identificar quines son los actores

involucrados y cules son los procesos para operar el programa.

Para ello, la definicin de Naciones Unidas y CEPAL (1979) de usuario-tipo es til, el

conjunto de autoridades, profesionales, investigadores y tcnicos que participan en las distintas

etapas del proceso de planificacin y que en el desarrollo de sus actividades requieren de diferentes

tipos y calidades de informacin (p. 16). En la misma lnea, Soto y Kanonnikof (2009) sostienen

que para disear un sistema eficiente y eficaz hay que identificar quines son los usuarios de la los

datos y para qu los requieren, adems, considerar los objetivos y estructura de la organizacin.

Lecui y coautores (1999) identifican los siguientes tipos de informacin necesarios para los

SSII de fondos sociales: sobre las necesidades locales (perfil socioeconmico de los beneficiarios

y su localizacin geogrfica, el sector de intervencin y datos de proyectos relacionados),

indicadores de funcionamiento y criterios operativos, sobre la gestin financiera (contabilidad y

40

adquisiciones), informacin sobre los socios del programa (consultores, organizaciones de la

sociedad civil, proveedores, empresarios, donantes, municipalidades), administrativos (contratos,

deudas y pagos, presupuestos, rendimiento), recursos humanos (organigrama, composicin,

calendario, evaluacin de personal) y de seguimiento de las condicionalidades.

En el caso de Mxico, el Coneval establece en los criterios de evaluacin de programas

sociales el tipo de datos que esperan de los SSII: sobre los beneficiarios, sus caractersticas y tipo

de apoyos que reciben; una clave nica de identificacin por beneficiario que no cambie en el

tiempo (con mecanismos de depuracin y actualizacin); indicadores de resultados y satisfaccin

de la poblacin objetivo de los servicios brindados; sistema de monitoreo, registro de operaciones

programticas y presupuestales (Hernndez Reyes, 2008; Coneval-Sedesol, 2012).

En el caso de la poltica de salud, Carnicero y Rojas (2010) sugieren los siguientes tipos como

mnimos: informacin sobre los usuarios, informacin clnica, registro de trayectoria mdica

(health record), administrativos, financieros, sobre la planificacin y gestin, de evaluacin e

incluso de prescripcin mdica.

La literatura tambin coincide en la importancia de las caractersticas de la informacin

contenida en el SSII. Garca (2011) identifica tres: la utilidad, validez y facilidad. Tambin se

incluye la actualizacin.

La primera condicin responde el para qu del esfuerzo de registrar un dato y si la informacin

es til para el logro de los objetivos del programa. A cada dato recolectado debe asocirsele una

finalidad. Esta caracterstica se refiere a la relevancia de los datos recolectados.

La validez es multidimensional. Es decir, puede consistir en un indicador que mida lo que

realmente pretende medir y hacerlo de manera precisa o a los procesos de rectificacin de la

veracidad de los datos, en otras palabras, se asocia a la fiabilidad como condicin de veracidad

de la informacin registrada, una pregunta clave es de qu sirve registrar datos cuya veracidad no

41

se puede garantizar mnimamente? Implica que los procedimientos y plazos de acceso (re