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Polticas hacia el liderazgo directivo escolar en Chile: Una mirada comparada con otros

sistemas escolares de Amrica Latina1

1. Antecedentes

El tema del liderazgo directivo escolar (de aqu en adelante, LDE) ha tomado creciente

importancia en la discusin educativa contempornea, producto de la constatacin en la

investigacin especializada de su fuerte peso en la eficacia y mejora de las escuelas (Leithwood

et al, 2006; Barber y Mourshed, 2007). Lo anterior se ha traducido en una incontestable

presencia de esta rea dentro de las agendas de poltica educativa a nivel internacional (Pont et

al, 2008).

Chile no es la excepcin en esta materia. A partir de la ltima dcada, se han iniciado diversos

esfuerzos tendientes al fortalecimiento del liderazgo directivo (Nez y otros, 2011), al mismo

tiempo que se ha avanzado en la investigacin en el rea (Weinstein y Muoz, 2011; Weinstein

y otros, 2011). En esta lnea, desde una perspectiva comparada, algunos estudios han permitido

dar cuenta de la situacin de la poltica orientada al LDE del pas respecto de los miembros de la

OECD (Pont y otros, 2009; CEPPE, 2013) y de su posicin en torno a las prcticas de liderazgo de

los directores de los sistemas escolares incluidos en la prueba PISA 2009 (Marfn y otros, 2012).

Menos se sabe, sin embargo, de la posicin del Chile en el contexto de las polticas hacia el LDE

en Amrica Latina. Y es que, en un nivel mayor, la realidad de los pases de esta regin, en

trminos de la poltica y las prcticas de liderazgo, ha sido escasamente estudiada por la

investigacin (Vaillant, 2011; Avalos, 2011). An cuando existen recientes esfuerzos en esta

lnea (Murillo, 2011; Gairn y Castro, 2012; Marfn y otros, 2012; Murillo y Romn, 2013), no se

han realizado estudios que aborden las polticas de fomento del LDE desde una mirada integral

y en sus diversas dimensiones.

En este marco, el avance en la investigacin de las polticas hacia el LDE en Chile desde una

perspectiva comparada dentro de Amrica Latina es clave no slo para comenzar a llenar el

vaco dentro de la investigacin en este tpico, sino tambin para levantar los principales

desafos comunes y particulares que se enfrentan y contribuir as a delinear orientaciones de

poltica e investigacin necesarias para fortalecer el liderazgo escolar en Chile y en la regin.

1 Este trabajo se basa en el estudio El liderazgo directivo escolar en Amrica Latina. Un estado del arte en base a 8 sistemas escolares de la regin, realizado por los autores y financiado por UNESCO, entre octubre 2013-marzo 2014.

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2. Objetivos

Tomando en cuenta lo anterior, este trabajo se plantea el doble objetivo de: i) identificar las

similitudes y diferencias en la poltica orientada hacia el LDE de Chile respecto de 7 sistemas

escolares de Amrica Latina; y ii) relevar desafos comunes y particulares que emergen para el

fomento del LDE en Chile y en los restantes pases latinoamericanos estudiados.

3. Revisin de literatura

Polticas de fortalecimiento del LDE

La investigacin especializada en el tema del LDE ha sido un mbito de creciente expansin

dentro del campo educacional y, en este marco, distintos estudios han buscado avanzar hacia

las claves que, a nivel de la poltica, son centrales para potenciar el liderazgo directivo escolar

en los sistemas escolares. En sntesis, stos han apuntado a recomendaciones que apuntan a:

i) la clarificacin de las funciones y la orientacin instruccional del cargo, va por ejemplo la

construccin de estndares de desempeo, as como a la entrega de autonoma y atribuciones

en la gestin escolar; ii) la formacin y el desarrollo de las capacidades de los lderes escolares;

iii) la profesionalizacin y rigurosidad de los procesos de seleccin de los directores; iv) la

instalacin de procesos de evaluacin sistemticos; v) la distribucin del liderazgo escolar

dentro de las escuelas; vi) el fortalecimiento del atractivo de la profesin, mediante mejoras de

las condiciones de trabajo, salarios y perspectivas de la carrera directiva (Pont et al, 2009;

Barber y Mourshed, 2007). Cabe sealar que estas polticas de promocin del LDE han estado,

en general, alineadas con una creciente descentralizacin y autonoma de los centros escolares,

y con el aumento de responsibilizacin de las escuelas y sus directores- por los resultados

alcanzados (Pont et al, 2009).

Qu se sabe sobre las polticas de LDE y los directores en Amrica Latina?

El estudio sobre el liderazgo directivo escolar se ha concentrado principalmente en los pases

desarrollados y anglosajones (Hallinger and Huber, 2012). Dentro de estas tendencias

predominantes, slo ms recientemente ha comenzado a emerger dentro de la investigacin

internacional y comparativa un inters hacia el estudio de realidades nacionales no-

anglosajonas (Hallinger y Huber, 2012; Oplatka, 2004; Brown y Conrad, 2007; Oduro et al, 2007;

Litz, 2011).

En este contexto, el insuficiente estudio en Amrica Latina respecto de la situacin del liderazgo

directivo escolar no es sorpresivo (Vaillant, 2011; Avalos, 2011). En este escenario de relativo

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desconocimiento, cabe resaltar algunos esfuerzos desarrollados ms recientemente en la

investigacin en el tema en la regin, que han estado principalmente enfocados a i) la

caracterizacin de los directores (Murillo, 2011; valos, 2011); ii) la comparacin de sus

prcticas de liderazgo y atribuciones (Murillo, 2011; Romn y Murillo, 2013; Marfn y otros,

2012) y iii) la sistematizacin de las polticas desde un enfoque de competencias (Gairn y

Castro, 2012). Los resultados provistos por estos estudios, basados principalmente en

informacion proveniente de pruebas dirigidas hacia los estudiantes (SERCE, PISA), son una

valiosa primera aproximacin descriptiva al tema. No obstante, dejan en la sombra

interrogantes mayores sobre la definicin misma de la posicin directiva, las polticas puestas

en marcha respecto del liderazgo directivo escolar en sus distintas dimensiones, as como

tambin los nudos crticos, particularidades y desafos que se enfrentan.

4. Metodologa

Dimensiones de anlisis: A partir de la revisin de la literatura sobre el LDE, se identificaron

siete dimensiones para el estudio comparativo de las polticas orientadas a esta rea - i) las

funciones y estndares, ii) las atribuciones; iii) la seleccin; iv) la evaluacin; v) las condiciones e

trabajo; vi) los equipos directivos y viii) la formacin- que estn vinculadas entre s, teniendo la

definicin de la funcin de direccin escolar y los estndares de desempeo asociados una

posicin pivotal respecto del resto. La mirada integral de estas dimensiones de la poltica debe

tomar en cuenta dos aspectos adicionales fundamentales: de un lado, la coherencia interna de

las polticas, que refiere al grado en que estn acopladas estas distintas dimensiones, tanto en

sus contenidos como en sus procesos, tiempos y procedimientos; y de otro, la coherencia

externa, que refiere a la correspondencia que existe entre las anteriores y otras polticas

educativas que son relevantes para el liderazgo directivo escolar. De esta forma, el dispositivo

de anlisis para el estudio se resume en el siguiente esquema:

Funciones y

estndares

Formacin

Equipo de

trabajo

Condiciones de

trabajo

Evaluacin

Atribuciones

Seleccin

Institucionalidad

Descentralizacin y autonoma escolar

Polticas docentes y

otros

actores

escolares

Polticas y programas

de mejora

escolar

Accountability

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Seleccin de casos: Bajo el propsito de profundizar en la situacin comparada de las polticas

orientadas hacia el LDE en Chile y otros pases en Amrica Latina, se seleccionaron 7 sistemas

escolares diversos, que incluyeron a Argentina, Cear (Brasil)2, Colombia, Ecuador, Mxico,

Repblica Dominicana y Per. Cabe sealar que este estudio se focaliz en las polticas

orientadas hacia el sector pblico de educacin, debido a la constatacin de una relativa

inexistencia de iniciativas hacia los proveedores privados tanto en Chile como en los sistemas

estudiados.

Recoleccin de informacin y anlisis: El levantamiento de informacin de cada sistema escolar

incluy i) la revisin de fuentes secundarias, tales como la normativa educativa, las

investigaciones nacionales y las estadsticas en el tema y ii) la construccin de un cuestionario

semi-estructurado que cubri las distintas temticas de inters, y que fue contestado por un

experto del rea en cada uno de los casos seleccionados. La informacin se triangul y analiz

desde una perspectiva comparada.

5. Principales resultados

a) Institucionalidad: La institucionalidad pblica a cargo de la poltica hacia el LDE no es

diferente en Chile que en los otros sistemas, siendo en todos los casos precaria, de escasa

especializacin, y anclada bajo organismos que, sea al nivel nacional o subnacional, se

responsabilizan dentro de los ministerios de educacin por el tema docente en un nivel ms

amplio. Cabe subrayar que la normativa y polticas hacia el LDE en Chile y en los restantes

pases se ha focalizado en el sector de la educacin pblica, dejando en una amplia autonoma

a los proveedores privados de educacin, que slo en el caso chileno son predominantes. A

diferencia de la amplia inexistencia de estadsticas y datos precisos sobre los directores y sus

caractersticas en los pases latinoamericanos, Chile se encuentra en una posicin aventajada

en esta materia, en la medida que el Ministerio de Educacin dispone de datos confiables y

actualizados sobre el nmero de directivos y sus principales caractersticas sociodemogrficas,

de formacin y de condiciones laborales.

b) Funciones y estndares de desempeo: La definicin de funciones de los directores

escolares existente en Chile corresponde a una excepcin dentro de los casos latinoamericanos

estudiados, distinguindose por su acotacin y foco claro en el liderazgo pedaggico. A

2 En el caso de Brasil se seleccion el estado sub-nacional de Cear, opcin que se tom considerando la importante diversidad entre estados de dicho pas en este plano.

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diferencia de esto, la legislacin educativa en los restantes casos tiende a responsabilizar a los

directores por una vasta cantidad de tareas especficas, existiendo una hipertrofia de funciones

que abarcan mbitos dismiles, dentro de los cuales el menos preponderante es el de la gestin

pedaggica. En la misma lnea de precisar la funcin y orientarla hacia el liderazgo pedaggico,

Chile junto con Colombia- est dentro de los primeros pases que introdujeron estndares o

marcos de actuacin para directores hace 10 aos atrs. Los restantes casos slo

recientemente se han enfocado en esta materia, estando implementados hace poco tiempo en

algunos o en proceso de construccin en otros. Slo una minora de pases an no se aventura

en esta direccin. Ahora bien, an cuando Chile cuenta con este instrumento desde hace una

dcada atrs, los estndares no se han articulados con otras reas de la poltica de directores

(como la seleccin, evaluacin o formacin), careciendo por tanto de una funcin pivotal

dentro de las polticas orientadas al LDE del pas.

c) Atribuciones: El estudio de las atribuciones a nivel de la gestin de recursos humanos

(docentes y equipos directivos) revela que Chile se sita en una posicin excepcional en esta

materia respecto de sus pares latinoamericanos desde la la introduccin de la ley de Calidad y

Equidad (2011) que le confiri a los directores la posibilidad de despedir al 5% de docentes mal

evaluados y de designar a su equipo directivo. En contraposicin, los directores de los sistemas

escolares de Amrica Latina estudiados no tienen en ningun caso capacidad de decisin en la

contratacin o despido de maestros, ni tampoco en la determinacin de sus equipos directivos.

d) Seleccin: En la ltima dcada, la poltica de directores en Chile ha estado marcada por el

inters de profesionalizar la seleccin de los directores escolares, existiendo en la actualidad un

proceso descentralizado a nivel municipal y basado en un concurso pblico, dentro del cual se

integra recientemente a una comisin calificadora que incluye como actor a la Alta Direccin

Pblica del Servicio Civil. Los esfuerzos en esta lnea son similares a los de los pases de Amrica

Latina estudiados que el ltimo tiempo han tendido a reformar sus procesos de seleccin,

buscando asegurar ciertas competencias profesionales y la primaca de criterios tcnicos,

mediante el establecimiento de concursos de mrito y de oposicin y la constitucin de jurados

o comits de evaluacin de candidatos a nivel local.

e) Evaluacin: Desde el ao 2004, Chile ha experimentado avances en la poltica de evaluacin

del desempeo de directores, que se basa hoy en da en un proceso regular de evaluacin anual

a nivel municipal, que se lleva a cabo en base a metas de desempeo previamente definidas

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por directores y administradores locales. A diferencia de esto, la evaluacin del desempeo de

los directores es un mbito en que los sistemas escolares estudiados estn incursionando de

manera muy inicial y slo Colombia y Argentina realizan procesos regulares de evaluacin del

desempeo de sus directores, mientras que en algunos de los restantes pases stos se

encuentran en proceso de implementacin. El caso de Chile comparte con otros pases -con la

excepcin de Colombia- la escasa vinculacin de este sistema de evaluacin con el desarrollo de

capacidades de los propios directores o de las escuelas que dirigen.

f) Condiciones de trabajo: La posicin directiva en Chile es de plazo definido a 5 aos con

posibilidad de una reeleccin, situacin que difiere de la mayor parte de los sistemas analizados

en los cuales el cargo tiene una duracin indefinida, de la que tienden a salir por razones de

retiro y jubilacin. Una caracterstica comn entre Chile y los restantes pases en este plano es

que el cargo directivo suele ser una etapa terminal dentro de la carrera profesional que pueden

desarrollar los docentes de aula en su promocin vertical, y no suele incluir una posibilidad de

carrera en su interior. En el mbito de las remuneraciones, a partir del ao 2011, Chile

introdujo modificaciones tendientes a premiar salarialmente las responsabilidades de los

directores, con porcentajes que van desde el 25 al 200% sobre la remuneracin bsica mnima

nacional de los profesores dependiendo de las caractersticas de las escuelas. Esta estrategia se

identifica tambin en los restantes sistemas con la excepcin de Argentina- que tienden a

diferenciar positivamente las remuneraciones de directores y docentes en magnitudes diversas.

g) Equipos de trabajo: La normativa educacional en Chile establece funciones para el equipos

directivos de los establecimientos escolares -que no distinguen segn el cargo especfico- y que

tienden a relevar la distribucin del liderazgo dentro de las escuelas. En los casos estudiados de

Amrica Latina, es habitual que existan tambin otros directivos que tienen algn grado de

incidencia en la gestin y que forman parte del equipo con que el director puede apoyarse en

su labor de conduccin, observndose variaciones en la especificacin de los roles de estos

directivos. Como se dijo antes, slo en el caso de Chile, la normativa posibilita que el director

designe a su equipo de trabajo.

h) Formacin: El mbito de la formacin de directores en el caso de Chile se presenta como uno

de los ms dbiles dentro de la poltica hacia el LDE. En este sentido, las iniciativas de

formacin estn fuertemente dirigidas a la formacin continua, no existiendo programas

extensivos de pre-servicio o induccin. Adicionalmente, la oferta formativa es principalmente

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otorgada por universidades e instituciones de educacin superior, carece de regulacin de su

calidad y no se encuentra explcitamente alineada al marco de actuacin directivo. Esta

situacin no es distinta a la evidenciada en otros sistemas escolares analizados, que tienden a

no contar con polticas claras y coherentemente estructuradas de formacin de directores,

construidas en base a los estndares de desempeo preestablecidos, y cuya oferta destaca por

no cubrir los distintos perodos formativos (pre-servicio, induccin, formacin continua),

concentrndose habitualmente en el desarrollo profesional continuo. La posibilidad de

asegurar una formacin de calidad hacia los lderes escolares se ve, adems, frecuentemente

restringida por las debilidades regulatorias del propio aparato pblico que no cuenta con

parmetros adecuados ni capacidad de hacer seguimiento de los programas formativos en

curso. Ahora bien, en este marco, el programa nacional Formacin de Directores de

Excelencia de Chile constituye un intento interesante (aunque an limitado) dentro de la

regin de regulacin de la oferta de formacin entregada por instituciones de educacin

superior desde el Ministerio de Educacin, en la medida que entrega becas de financiamiento

pblico para directores aspirantes o en servicio nicamente a programas de formacin

definidos y evaluados centralmente en torno a sus criterios de calidad.

6. Conclusiones: Chile en el contexto de Amrica Latina y los desafos pendientes

El estudio comparado de Chile entre sus pares latinoamericanos revela que ste se encuentra

dentro del selecto grupo de pases con polticas instaladas que han buscado afectar ms

dimensiones del LDE y que ha generado avances en dimensiones que en general no han sido

abordadas por los sistemas escolares estudiados de esta regin. En efecto, el liderazgo de Chile

en esta materia se refleja, de un lado, en la introduccin durante la ltima dcada de polticas

en mbitos variados, como es la fijacin de estndares, la profesionalizacin de la seleccin y

evaluacin de los directores, y la mejora de sus salarios, todas dimensiones que slo ms

recientemente han sido introducidas o se encuentran en proceso de elaboracin y discusin en

otras realidades latinoamericanas. Pero, de otro lado, el pas ha generado iniciativas claves en

dimensiones que aparecen insuficientemente afectadas en los restantes sistemas escolares

analizados, como es la entrega de atribuciones en la gestin del personal (a nivel de los equipos

directivos y aunque restringidas- a nivel de los docentes) y la precisin y foco pedaggico de la

definicin de la funcin directiva.

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Ahora bien, la posicin avanzada de Chile en materia de las polticas de LDE revela al mismo

tiempo problemticas comunes con sus pares latinoamericanos, dentro de las que destacan: i)

dimensiones escasamente afrontadas, como la instalacin de una poltica de formacin de

calidad y que distinga entre distintos momentos de la carrera y la entrega de mayores

atribuciones a nivel de la gestin escolar que, incluso considerando a este pas, son limitadas; ii)

la ausencia de coherencia interna en las polticas, evidencindose una fuerte falta de

alineamiento entre las diversas dimensiones que se han buscado impactar. As, los cambios

generados en uno u otro mbito se han introducido de manera ms o menos independiente,

vislumbrndose una dbil articulacin entre estndares y mecanismos de evaluacin, entre

estndares y funciones de los directores establecidas en las normativas educativas, o entre

estndares y formacin directiva; iii) la carencia de una institucionalidad especializada en el

tema, capaz de disear, apoyar la implementacin y monitorear las polticas de LDE; iv) el

insuficiente alcance de las polticas que en todos los casos se limitan a los directores del sector

pblico, situacin que es particularmente preocupante en Chile por la magnitud del sector

privado dentro del sistema escolar; y finalmente, v) la falta de coherencia externa de las

polticas en el rea que, por un lado, no se condicen con la centralizacin predominante de los

sistemas escolares y la limitada autonoma escolar existente en algunas dimensiones; y que, por

otro, entran en tensin las polticas docentes en un nivel ms amplio, en la medida que

prevalece una profesin docente marcada por la alta estabilidad laboral y una escasa rendicin

de cuentas profesional.

En definitiva, el estudio muestra que el avance de Chile en las polticas de LDE respecto de los

casos latinoamericanos analizados no significa que no existen desafos comunes con los otros

sistemas escolares, tales como el abordar de manera coherente las distintas dimensiones

estratgicas con una mirada sistmica y que abarque las distintas realidades escolares pblicas

y privadas, bajo una institucionalidad especializada, en estrecha articulacin con otras polticas

educativas existentes.

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Referencias

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