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Democracia participativa y redes locales:
¿Factores en el desarrollo de la infraestructura carretera? El caso del estado de Morelos
Seminario Internacional sobre Monitoreo, Evaluación y Gestión por Resultados
Arturo Manríquez Martínez Subsecretaría de Infraestructura
Ciudad de México, 3 de septiembre 2012
Mesa Temática: Cooperación intergubernamental y público-privada
Programa Nacional de Infraestructura 2007-2012
Construido y modernizado 17,500 Km. de carreteras.
Inversión total: 300 mmdp
Inversión privada: 181 mmdp
55 proyectos carreteros federales y estatales
Inversiones necesarias para: construir carreteras nuevas, ampliar la capacidad de las existentes, conservar en buenas condiciones físicas los tramos en servicio y extender la cobertura.
Fuente: Fondo de Capital de Riesgo ‘Mexico Infrastructure Partners‘
Concesiones
PPS
Aprovechamiento de Activos
PEF/FNI
2013-2018
Perspectiva. Necesaria Evaluación.
Se espera se mantenga una dinámica positiva en la realización de proyectos carreteros.
Aprovechar las ventajas de la nueva LAPP.
“Nevertheless, experience has revealed several pitfalls of PPPs.”
“One of the problems with PPPs is that renegotiation of contracts are pervasive. Guasch (2004) examined nearly 1,000 Latin American concession contracts awarded between the mid 1980’s and 2000, and found that 30% of all contracts were renegotiated. The proportion reaches 54.4% in the transportation sector (roads, ports, tunnels and airports). (…) Guasch also finds that renegotiations often favor the concessionaire. For example, in 62% of the cases they led to tariff increases, in 38% to extensions of the concession term and in 62% reductions in investment obligations.”
“What is the reason for frequent renegotiations? Industry participants claim that circumstances change over the life of a concession, which usually last many decades. According to this explanation, renegotiations are due to the long term (…). However, this explanation ignores that renegotiation often occur during the construction phase, shortly after contracts are awarded. For example, Guasch (2004) reports an average of just 2.2 years between the concession award and the first renegotiation.”
Fuente: Engel, Fischer y Galetovic (2009), Soft Budgets and Renegotiation in Public-private Partnerships, National Bureau of Economic Research.
Diferentes riesgos, según la etapa del proyecto.
Diseño y construcción
Operación y mantenimiento
Permisos y autorizaciones Accesos/Terreno Costos/Retrasos Estándares de calidad Daños y pérdidas Condiciones previsibles y no
previsibles Otros riesgos
Permisos y autorizaciones Disponibilidad Costos/Retrasos Estándares de calidad Daños y pérdidas Condiciones previsibles y no
previsibles Otros riesgos
Riesgos Financieros • Condiciones
macroeconómicas • Prima de riesgo • Refinanciamiento
Otros riesgos • Cambios en la legislación • Cambios en el régimen
fiscal
Éxito: Identificar, analizar y cuantificar los riesgos; y, estructurar los mecanismos de mitigación (PEF y APPs1).
1. LAPP.- Durante los 2 primeros años estas modificaciones no podrán exceder del 20% del costo pactado. Cuando las modificaciones excedan de ese porcentaje, sólo podrán pactarse después del segundo año.
Proyecto de inversión: La Pera-Cuautla
Para decidir un proyecto de inversión, se emplean metodologías de evaluación consistentes en la confrontación de sus costos y beneficios, en un horizonte de tiempo. Desde el punto de vista privado, el método consiste en determinar la rentabilidad de un proyecto y el monto en el cual aumenta la riqueza del inversionista. Desde el punto de vista social, la evaluación se orienta a determinar el efecto del proyecto en el bienestar de la sociedad en su conjunto.
Postura respecto a la acción pública.
PLEBISCITO
El por qué y el quién de los instrumentos de participación ciudadana.
México ha implementado reformas de enorme trascendencia orientadas a la democratización del Estado y del sistema político.
Garantizado el derecho que tienen los ciudadanos de expresar sus preferencias políticas a través de las urnas, el proceso de politización – especialmente en el ámbito local – no se ha detenido.
Uno de los mayores impactos que ha tenido la permanente demanda democratizadora en comunidades y regiones específicas, ha sido la adopción y puesta en marcha de procedimientos e instituciones de participación ciudadana con capacidad de incidir directamente en la formación de políticas públicas locales .
¿Por qué?
El por qué y el quién de los instrumentos de participación ciudadana.
INSTITUTOS ESTATALES DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
PLEBISCITO.- Consulta pública a los ciudadanos del Estado para que
expresen su opinión afirmativa, o negativa, respecto de un acto de los poderes Ejecutivo, y Legislativo, o de los ayuntamientos, que sean considerados como acción trascendente para la vida pública del Estado, o de los municipios, según sea el caso; o para la formación, supresión o fusión de municipios. (Legislación del estado de San Luis Potosí)
REFERÉNDUM.- Es la consulta para el proceso mediante el cual los
ciudadanos, manifiestan su aprobación o rechazo a las reformas, adiciones o derogaciones de la Constitución Política del Estado, a las Leyes que expida el Congreso del Estado o a los Reglamentos y Bandos que emitan los Ayuntamientos. (Legislación del estado de Morelos)
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO.- Aquel sobre el cual los ciudadanos
deciden respecto a la forma en que se aplican recursos en proyectos específicos en las colonias y pueblos originarios. (Legislación del D.F.)
1. Baja California 2. Chiapas 3. Coahuila 4. Durango 5. Jalisco 6. San Luis Potosí 7. Tabasco 8. Yucatán
El por qué y el quién de los instrumentos de participación ciudadana.
El por qué y los objetivos de la participación ciudadana
Etapas de modernización
de las sociedades
De sociedades agrícolas a industriales:
expansión de la participación electoral.
De industriales a postindustriales:
expansión de formas más exigentes de
activismo político.
En función del papel
otorgado a
los ciudadanos
Derecho a ser
informados
Derecho a ser
consultados
Derecho a tomar parte
En función de aquello
que obtienen
los gobernantes
Disponibilidad de
colaboradores
Legitimidad política Mejora de las
decisiones
Fortalecimiento del
“Capital Social”
El por qué y el quién de los instrumentos de participación ciudadana.
¿Por qué?
Los proyectos de infraestructura como fenómenos económicos : identificación y valoración de EXTERNALIDADES.
• Las externalidades son mencionadas en los análisis costo-beneficio como costos y/o beneficios intangibles (“no es posible asignar un valor en unidades monetarias”): efectos redistributivos en el ingreso, impacto sobre el paisaje, seguridad nacional, etc. Estos efectos intangibles, sólo son mencionados sin tener importancia en el análisis de rentabilidad.
Cuestión de política distributiva:
PROCESOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA
El por qué y el quién de los instrumentos de participación ciudadana.
La tormenta perfecta…
Sociedad (organizaciones), involucradas políticamente (índices de estabilidad social, Gobierno, transiciones políticas).
Externalidades no internalizadas (Pigou).
El por qué y el quién de los instrumentos de participación ciudadana.
¿Quién?
Policy Networks (Redes de Políticas Públicas)
Metáfora Herramienta Metodológica
Subsistema de Intereses
Los gobiernos crecientemente se han hecho dependientes de la cooperación y recurren a la movilización de recursos de los actores fuera de su control político, ello favoreciendo la conformación de redes de políticas.
Planificando la acción pública
IDENTIFICACIÓN
DE NECESIDADES
ANÁLISIS, SELECCIÓN Y EVALUACIÓN
REGISTRO DEL
PROYECTO EN EL PIPP
INTEGRACIÓN DE
ELEMENTOS
CAPTACIÓN DE
REQUERIMIENTOS
1• Proyecto Ejecutivo
2• Evaluación del Impacto Ambiental
3• Cambio de Uso de Suelo en Terrenos Forestales
4• Propiedad del Derecho de Vía
5• Dictamen sobre el Análisis de Factibilidad
6• Permisos ante la Comisión Nacional del Agua
7• Permisos ante el Instituto Nacional de Antropología e
Historia
Fuente: Secretaría de Comunicaciones y Transportes
Planificando la acción pública
Fuente: Programa para el Impulso de Asociaciones Público-Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM)
Instrumentando la acción pública
Promotor
SCTDGDC
SCTSSI
GobiernoLocal
SHCPUI
SCTDGC
SEMARNAT
GobiernoLocal
CNA
Sector Agrario
INAHSHCPEgresos
DiputadosDiputadosGestores
SCTDGPOP
Empresas
CONAFORPEMEXCFE
Instrumentando la acción pública
SCTSSI
GobiernoLocal
SCTDGC CNA
SectorAgrario
INAHSHCPEgresos
DiputadosDiputadosGestores
CONAFOR
Proveedores
FRENTE
SCTMORELOS
SCTDGPOP
Empresas
GobiernoLocal
EMPRESA
SEMARNAT
NúcleosAgrarios
GobiernoElecto
Gobierno Municipal
Intercambio de recursos legales, organizacionales.Intercambio informal de recursos políticos, humanos.
Instrumentando la acción pública
Promotor
SCTDGDC
SCTSSI
GobiernoLocal
SHCPUI
SCTDGC CNA
SectorAgrario
INAHSHCPEgresos
DiputadosDiputadosGestores
CONAFOR
Proveedores
FRENTE
SCTMORELOS
SCTDGPOP
Empresas
GobiernoLocal
EMPRESA
SEMARNAT
NúcleosAgrarios
GobiernoElecto
Gobierno Municipal
Intercambio de recursos legales, organizacionales.Intercambio informal de recursos políticos, humanos.
Hoteleros
ONG’s
Medios de comunicación
Visitantes
IEEM Medios Nacionales
ASF/SFP
Ciudadanos
Instrumentando la acción pública
Actores sub-nacionales, recursos aportados a la red local de políticas: Difusión y apoyo a los objetivos de la red. Gobernabilidad local. Instrumentación de programas de desarrollo social (demandas sociales). Comprensión de los asuntos locales. Legitimidad política/social.
Actores privados: Medidas de apoyo a las comunidades. Difusión y apoyo a los objetivos de la red.
Gestión Intergubernamental
Incorporación. Consulta. Negociación. Prevención. Incentivos. Persuasión Profesionalización
Conclusiones y Temas pendientes
Es necesario identificar y cuantificar, en el momento en que se diseña la política pública, los aspectos relacionados a la implementación (riesgos sociales, externalidades)1. En la práctica, “el énfasis en el diseño y el olvido de la necesaria implementación sigue siendo una asignatura pendiente.” (Peña, 2011)
Gastos de Operación y
Mantenimiento
Costos de construcción
Gastos de Conservación
Supuestos macro
económicos
Impacto de Riesgos
Determinación de Valor presente
Estimación del valor probable de los
Riesgos
Costo total del Proyecto y Valor de
los Riesgos
1. Teoría de Opciones Reales
Conclusiones y Temas pendientes
Durante la implementación (construcción, principalmente) de proyectos de infraestructura, es necesario reconocer el papel que juegan las redes locales : • Proponer en el Reglamento de la LAPP, procedimientos para regular
expresamente la participación del Gobierno Federal con otros niveles de gobierno (estatal y municipal), incluyendo re-asignación de recursos transparente. Creación de la figura de “Testigo Social” ( presente LOPSRM), en fases posteriores a la contratación.
• ¿Qué experiencias locales de socialización pueden ser transmutables o adaptables al desarrollo de proyectos de infraestructura? ¿En qué contextos deben incorporarse variables de viabilidad social/política local a los proyectos de inversión en infraestructura, y cuáles pueden ser estas variables?
• Las normas reglamentarias a las reformas políticas aprobadas recientemente, ¿podrían prever la figura de “Consultas Populares” regionales?
Conclusiones y Temas pendientes
• El Banco Interamericano de Desarrollo, a través del Programa para el Impulso de
Asociaciones Público Privadas en Estados Mexicanos (PIAPPEM), señala como uno de los principales criterios para elegir un proyecto de infraestructura el grado de riesgo de rechazo por parte de los stakeholders o de aquellos agentes participantes o involucrados en un proyecto, puede tener relación con una oposición a su realización ya que éste puede afectarlo directamente, o por otro lado, a un problema de comunicación entre las instituciones o agentes respecto de la distribución de beneficios que el proyecto pudiese generar.
• De esta forma, generalizando, es deseable la participación de los involucrados
en el diseño del proyecto y la construcción de canales de comunicación permanente entre los participantes (Gobiernos y Actores Locales).