secretaría de hacienda y crédito público política de ingresos · secretaría de hacienda y...

Grupo Funcional Gobierno

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Secretaría de Hacienda y Crédito Público

Política de Ingresos

Auditoría de Desempeño: 11-0-06100-07-0060

GB-022

Criterios de Selección

Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011, considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.

Objetivo

Fiscalizar la política de ingresos para verificar el cumplimiento de sus objetivos y metas.

Alcance

La auditoría a la política de ingresos comprendió la revisión de la eficacia en el cumplimiento de objetivos, metas e indicadores establecidos en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012, relativos a fortalecer el marco de responsabilidad hacendaria que garantice una política fiscal responsable y eficiente, que mantenga el balance presupuestario; así como de asegurar la implementación adecuada de la Reforma Hacendaria, en particular del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU); la eficiencia con que se realizaron las acciones para la consecución de los propósitos del plan nacional y el programa sectorial, y la economía con que se ejercieron los recursos para cumplir con los objetivos y metas de la planeación de mediano plazo.

Antecedentes

En el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo (PRONAFIDE) 2008-2012, se indica que en el contexto institucional establecido por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se debe mantener un balance presupuestario con objeto de garantizar la solvencia de las finanzas públicas, ya que el nivel de gasto público se determina por los ingresos del sector público.

En el PRONAFIDE 2008-2012 se señala que el nivel de ingresos en nuestro país como proporción del PIB se ubicaba en un nivel menor del observado en países con niveles similares de desarrollo, y una alta dependencia de los ingresos petroleros, los cuales están sujetos a una volatilidad elevada por el lado de precios, así como por la declinación en la producción; por lo que en el programa se estableció la necesidad de fortalecer los ingresos tributarios no petroleros mediante la ampliación de la base tributaria, ya que la carga fiscal en México representó solamente el 10.3% del Producto Interno Bruto (PIB) en 2008,

Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011

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comparado con el promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) de 24.9% y en Latinoamérica del 14.9% del PIB en 2004.

En el diagnóstico del PRONAFIDE 2008-2012 se señala que los ingresos presupuestarios del sector público como proporción del PIB pasaron de 19.6% en el año 2000 a 22.7% en 2007, lo que representó un incremento de 3.1 puntos porcentuales, mientras que los ingresos petroleros crecieron 1.6 puntos porcentuales, y los ingresos no petroleros en 1.5 puntos porcentuales, en proporción del PIB.

Los ingresos del sector público, por la venta de productos petroleros, netos de importaciones, aumentaron 50.9% en términos reales entre 2000 y 2007. En ese periodo, el valor de las exportaciones de petróleo crudo se incrementó 98.9% en términos reales, debido principalmente al crecimiento real de 109.8% del precio promedio de exportación en pesos.

El avance de los ingresos no petroleros se debe principalmente a que los ingresos tributarios como proporción del PIB aumentaron 0.9 puntos porcentuales, pasando de 8.6% a 9.5%. El Impuesto Sobre la Renta (ISR), a pesar de que la tasa para personas morales y la máxima para personas físicas se redujeron de 30%, alcanzó una recaudación mayor en 0.5 puntos porcentuales del PIB a la observada en 2000. En conjunto, la recaudación de ISR e IVA representó el 89.5% de la recaudación tributaria no petrolera para 2007.

Los ingresos de organismos y empresas bajo control presupuestario directo se incrementaron 28.7% en términos reales de 2000 a 2007. Este cambio significó que los ingresos de organismos y empresas distintos de PEMEX se incrementaron al expresarse como proporción del PIB de 3.5% en 2000 a 3.6% en 2007.

El 14 de septiembre de 2007, el H. Congreso de la Unión aprobó el conjunto de iniciativas de Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen que presentó el Ejecutivo Federal el 20 de junio de ese mismo año. La Reforma Hacendaria, de acuerdo con el PRONAFIDE 2008-2012, permitiría mantener finanzas públicas sólidas, así como cumplir con las demandas de los mexicanos reflejadas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 en materia de seguridad pública y Estado de Derecho, educación, salud, combate a la pobreza, vivienda, desarrollo regional, generación de empleos e inversión en infraestructura, cuidando el bienestar de las generaciones futuras.

En el PRONAFIDE 2008-2012 se establecieron dos objetivos encaminados a cumplir la política de ingresos: el primero se identifica con el objetivo 1.1. de “Fortalecer el marco de Responsabilidad Hacendaria que garantice una política fiscal responsable y eficiente, que mantenga el balance presupuestario y el manejo adecuado de la deuda, componentes medulares de la estrategia de desarrollo; que a la vez reduzca el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público; y fortalezca los mecanismos para llevar a cabo políticas contracíclicas”.

El segundo objetivo está referido al numeral 1.3 “Asegurar la implementación adecuada de la Reforma Hacendaria, en particular del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU)”. Para lograr este objetivo se indicó que la implementación adecuada de la “Reforma Hacendaria


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por los que Menos Tienen” permitiría incrementar la disponibilidad y estabilidad de los recursos públicos al llevar a la mayor recaudación tributaria no petrolera. El incremento gradual en la recaudación tributaria no petrolera permitirá la sustitución gradual de ingresos petroleros, los cuales históricamente se han comportado de manera volátil debido a las fluctuaciones en el precio y a causa también de una menor producción por la declinación del yacimiento de Cantarell.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público “Proyectar y calcular los ingresos de la Federación, del Departamento del Distrito Federal y de las entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto público federal, la utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la administración pública federal”.

Resultados

1. Eficacia

La política fiscal responsable y el balance presupuestario.

En 2011, los ingresos del sector público presupuestario no lograron hacer frente a las necesidades de gasto como se propuso en el objetivo 1.1 del PRONAFIDE 2008-2012 de “Fortalecer el marco de Responsabilidad Hacendaria que garantice una política fiscal responsable y eficiente, que mantenga el balance presupuestario y el manejo adecuado de la deuda, componentes medulares de la estrategia de desarrollo (…)”, debido principalmente a que a partir de 2010 la dependencia aplicó la cláusula de excepción incorporada en el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, segundo párrafo, la cual señala que “Circunstancialmente, y debido a las condiciones económicas en el país, las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos podrán prever un déficit presupuestario”.

De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) de 2010 y 2011, así como del documento relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el artículo 42, fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, publicado por la SHCP en 2010 y 2011, el Congreso de la Unión aprobó un déficit de 90,000.0 mdp para 2010 y de 70,176.0 mdp para 2011. El Ejecutivo Federal estableció que el balance presupuestario estaría en equilibrio para 2012, sin considerar la inversión física de PEMEX.1/

En el PEF 2012 se aprobó que el déficit sin considerar la inversión física de PEMEX, sería de 67.6 mil millones de pesos, conforme se propuso en los Criterios Generales de Política Económica de 2012, haciendo uso, de nueva cuenta, de la clausula de excepción que establece el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”. La SHCP refirió, en su documento, que “las estimaciones implican que la brecha del producto 1/ En el artículo 11 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se dispuso que el

déficit presupuestario, sin considerar el gasto de inversión de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios, deberá ser igual a cero.


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se reducirá significativamente en 2013, llegando a cerrarse para finales de ese año, y que en 2014 se observaría una brecha positiva. Lo anterior implica que, de mantenerse las actuales proyecciones multianuales, el balance sin inversión de PEMEX debería regresar al equilibrio en 2013”. 2/ Lo anterior refleja que la política deficitaria de excepción tiene cuatro años continuos de aplicación.

Las modificaciones efectuadas con motivo de la cláusula de excepción prevista en el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y la propuesta en que se regresaría al equilibrio presupuestal no se realizaron en el PRONAFIDE 2008-2012, en términos del artículo 31 de la Ley Planeación que establece que el Plan y los Programas Sectoriales serán revisados con la periodicidad que determinen las disposiciones reglamentarias. Los resultados de las revisiones, y en su caso, las adecuaciones consecuentes al Plan y programas, previa su aprobación por parte del titular del Ejecutivo, se publicarán igualmente en el Diario Oficial de la Federación, y del artículo cuarto del Decreto por el que se aprueba el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012, el cual dispone que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (…), realizará las acciones necesarias para hacer las correcciones procedentes y, en su caso, modificarlo.

En este contexto, en el primer año del periodo 2007-2011, el ingreso del sector público presupuestario permitió financiar el gasto neto presupuestario pagado; el porcentaje de financiamiento fue de 100.3%. A partir de 2008, los ingresos han financiado en menor proporción al gasto neto presupuestario; el porcentaje de financiamiento se redujo en 10.2 puntos porcentuales, de 100.3% en 2007 a 90.1% en 2011, como se muestra en el cuadro siguiente:

2 Criterios Generales de Política Económica 2012, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, apartado V, Perspectivas

Económicas para 2012, numeral V.2 Perspectivas de Finanzas Públicas en 2012, página 82.


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FINANCIAMIENTO DEL GASTO CON LOS INGRESOS DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO, 2007-2011

(Millones de pesos de 2011) 1/

Concepto / año 2007 2008 2009 2010 2011 Variación

5/Porcentual 2007-2011

Ingresos del Sector Público Presupuestario (a) 3,017,743.1 3,266,319.6 3,086,508.4 3,121,787.1 3,271,080.0 8.4

Gasto Neto Presupuestario Pagado (b) 2/ 3,008,746.4 3,278,937.6 7/ 3,383,577.5 3,508,780.5 3,628,489.8 20.6

Balance Presupuestario (c) = (a)-(b) 3/

8,996.7 (12,618.0) (297,069.1) (386,993.4) (357,409.8) (4,072.7)

Inversión de PEMEX n.d. 79,921.2 275,444.6 283,148.5 267,260.6 n.c.

Balance sin inversión de PEMEX 6/ n.d. 67,303.2 8/ (21,624.4) (103,844.9) (90,149.2) n.c.

Porcentaje de financiamiento (d) =( ((a) / (b))*100)

100.3 99.6 91.2 89.0 90.1 (10.2) 4/

FUENTE: Elaborado por la ASF con base en las cifras reportadas en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de cada uno de los años del periodo 2007-2011.

1/ Cifras deflactadas con el Índice de Precios Implícitos del Producto Interno Bruto, base 2003, INEGI. 2/ La diferencia del gasto neto presupuestario pagado y devengado que se reporta en el balance de la Cuenta Pública es

el diferimiento de pagos. 3/ Saldo que resulta de comparar los ingresos y egresos de Gobierno Federal más los de las entidades paraestatales de

control presupuestario directo. 4/ Se refiere a la diferencia porcentual de 2007 a 2011.

5/

6/ De acuerdo con el Artículo 17, penúltimo párrafo, de la LFPRH, el gasto de inversión de Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios no se contabilizaran para efectos del equilibrio presupuestario.

7/ En ejercido 2008 se excluye 291,379.3 millones de pesos asociados con la instrumentación de la Nueva Ley del ISSSTE, para facilitar la comparación con los demás ejercicios.

8/ En ejercido 2008, la exclusión de la inversión de PEMEX del balance presupuestario es solo para efectos comparativos. n.d. No disponible. n.c. No cuantificable.

La menor cobertura de financiamiento significa que los ingresos del sector público presupuestario crecieron a un ritmo menor que los gastos públicos. En efecto, el ingreso del sector público presupuestario aumentó en 8.4%, al pasar de 3,017,743.1 millones de pesos en 2007 a 3,271,080.0 millones de pesos en 2011 en términos reales; y el gasto neto presupuestario pagado creció 20.6%, una vez y media más que los ingresos, al pasar de 3,008,746.4 millones de pesos en 2007 a 3,628,489.8 millones de pesos en 2011 en términos reales.

En 2011, el balance presupuestario mostró un déficit de 357,409.8 millones de pesos el cual, sin considerar la inversión de Petróleos Mexicanos por 267,260.6 millones de pesos, fue de 90,149.2 millones de pesos, monto superior en 19,973.1 millones de pesos a los 70,176.0 millones de pesos aprobados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para 2011, por la H. Cámara de Diputado; de acuerdo con los reportes de la SHCP, el déficit presupuestario permitió destinar recursos, entre otros conceptos, para la atención de la población afectada por la presencia de fenómenos meteorológicos adversos, aumentar el gasto social y la seguridad pública.

En 2011, el sector público presupuestario registró un endeudamiento neto de 387,470.9 millones de pesos, como se muestra a continuación:


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ENDEUDAMIENTO NETO DEL SECTOR PÚBLICO PRESUPUESTARIO 2007-2011 (millones de pesos de 2011) 1/

Concepto 2007 2008 2009 2/ 2010 2011 Variación 3/ porcentual

Endeudamiento neto

218,981.9

556,694.4

491,332.5

353,848.7

387,470.9

76.9

FUENTE: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Cuenta de la Hacienda Pública Federal de

los años 2007, 2008, 2009, 2010 y 2011. 1/ Cifras deflactadas con el Índice de Precios Implícitos del Producto Interno Bruto,

base 2003, INEGI 2/ No considera los PIDIREGAS.

3/

El endeudamiento neto del sector público presupuestario creció 76.9% en términos reales, al pasar de 218,981.9 millones de pesos en 2007 a 387,470.9 millones de pesos en 2011. El incremento del endeudamiento neto del sector público presupuestario se explica, principalmente porque en 2009 el H. Congreso de la Unión aprobó que en PEMEX se reconociera como deuda pública directa el importe de las obligaciones asumidas con terceros y por vehículos financieros garantizados por la entidad para sufragar los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo (PIDIREGAS).

El comportamiento en el periodo 2007-2011 de los ingresos, el gasto y el endeudamiento neto del sector público presupuestario se presentan en la gráfica siguiente:


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FUENTE: Cuenta de la Hacienda Pública Federal de cada uno de los años del periodo 2007-2011 y Estadísticas de la Unidad de Planeación Económica de la SHCP.

1/ Para el año 2009 el concepto de Endeudamiento neto no incluye los PIDIREGAS.

2/ El gasto neto pagado considera la inversión de PEMEX, ya que en este concepto se registra el gasto de inversión.

A partir de 2008, los ingresos han financiado en menor proporción al gasto neto presupuestario; el porcentaje de financiamiento se ha reducido en 10.2 puntos porcentuales, al pasar de 100.3% en 2007 a 90.1% en 2011, lo que ha tenido como consecuencia que el endeudamiento neto se incrementara en 76.9% en términos reales, al aumentar de 218,981.9 millones de pesos en 2007 a 387,470.9 millones de pesos en 2011.

Véase acción(es): 11-0-01100-07-0060-07-001 11-0-06100-07-0060-07-001 11-0-06100-07-0060-07-002

2. Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público.

En 2011, la SHCP no cumplió con el propósito establecido en el PRONAFIDE 2007-2012 de reducir en 28.9%, como proporción del PIB, el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público presupuestario; en ese año, el saldo como proporción del PIB fue de 35.6%, lo que representó 6.0 puntos porcentuales más que la meta anual de 29.6% proyectada para el ejercicio fiscal.

2/


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EVOLUCION DEL SALDO HISTÓRICO DE LOS REQUERIMIENTOS FINANCIEROS DEL SECTOR PÚBLICO EN PROPORCIÓN DEL PIB 2007-2012

(Porciento)

Concepto 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Variación

2007-2012 3/

META PRONAFIDE 32.1 31.9 31.11/ 30.41/ 29.61/ 28.9 (3.2)

META ALCANZADA SHCP 27.8 33.2 34.6 34.9 35.6 37.12/ 9.3

Diferencia 4.3 (1.3) (3.5) (4.5) (6.0) (8.2) -

Fuente: Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas y Deuda Pública, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2011, Segundo informe trimestral sobre la situación económica, las finanzas públicas y la deuda pública, 2012.

Nota: Las cifras del SHRFSP como proporción del PIB, son calculadas por la SHCP con el PIB acumulado al cuarto trimestre para cada uno de los años del INEGI, las cuales varían de la auditoría núm. 137, debido a que en el análisis se considero el PIB ponderado anual que establece el propio INEGI.

1/ Cifras calculadas por la ASF con base a la meta considerada en el PRONAFIDE en 2007 y 2012. 2/ Cifras reportadas en el segundo informe trimestral de 2012 (a junio). 3/ Puntos porcentuales, .

El Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público presupuestario como proporción del PIB creció en el periodo 2007-2011 en 7.8 puntos porcentuales, al pasar de 27.8% en 2007 a 35.6% en 2011, a junio de 2012 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público reportó en el Segundo Informe Trimestral sobre la Situación Económica, las Finanzas Públicas y la Deuda Pública, que el saldo como proporción del PIB fue de 37.1%, mayor en 8.2 puntos porcentuales que la meta considerada en el PRONAFIDE 2008-2012 de 28.9%.

Véase acción(es): 11-0-06100-07-0060-07-003

3. La política fiscal contracíclica para mantener el balance presupuestario.

Mediante la revisión del Quinto Informe de Ejecución del PND 2007-2012 y de la información proporcionada por la SHCP, se determinó que no hay correspondencia entre las acciones realizadas por esa dependencia para “instrumentar una política contracíclica que fortaleciera el mercado interno del país y mantuviera el ritmo de la actividad económica”, como se indica a continuación:


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Acciones realizadas por la SHCP 1/ Quinto Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

La Secretaría de Hacienda señaló que “como resultado de la mayor fortaleza y responsabilidad de las finanzas públicas, se establecieron medidas de política fiscal contracíclicas frente a perturbaciones negativas”, las cuales, a partir de 2008, consistieron en lo siguiente: a) La implementación del Programa de Apoyo a la

Economía. b) Elevar el nivel de gasto en 2008 (lo cual fue posible

debido a la reforma fiscal y los elevados precios del petróleo). Los cuales se realizaron mediante tres aspectos.

i. Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo.

ii. Firma del Acuerdo Nacional a favor de la Economía Familiar y el Empleo (ANFEFE).

iii. Se optimizó el gasto mediante una política de austeridad que redujera sustancialmente el gasto operativo y de administración.

c) Creación del Fondo Nacional de Infraestructura

(FONADIN).

- Con el propósito de enfrentar los efectos adversos sobre el bienestar de la población, derivados de contracciones en la actividad económica internacional, en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012 se definieron estrategias orientadas al fortalecimiento de las finanzas públicas y al diseño e implementación de políticas públicas contracíclicas. Los resultados de dichas políticas en 2008 y 2009 permitieron responder a los choques externos en condiciones favorables para el país.

- El Paquete Económico para 2011 aprobado por el Congreso de la Unión fue

consistente con la estrategia de mediano plazo de finanzas públicas adoptada en los Criterios Generales de Política Económica de 2010. Se orientó a promover un mayor desarrollo y propiciar el bienestar de largo plazo de los mexicanos en un contexto de responsabilidad en las finanzas públicas. Por un lado, se dirigió a fomentar la recuperación de la economía al mantener el impulso contracíclico a través de un déficit público moderado, y por otro, a asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas al mantener una trayectoria descendente del déficit, así como la aplicación, por segundo año consecutivo, de las modificaciones tributarias aprobadas en 2009.

- En 2011, al igual que en 2010, se hizo uso de la cláusula de excepción

incorporada en el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH), con lo que se mantuvo una tendencia decreciente del déficit con respecto al año anterior en consistencia con lo programado desde 2009, y a la vez, se preservó el estímulo contracíclico para promover la recuperación económica en tanto el Producto Interno Bruto (PIB) retoma su nivel potencial. El déficit público aprobado para 2011 fue de 0.5% del PIB, sin considerar la inversión de Petróleos Mexicanos (PEMEX), inferior en 0.3 puntos porcentuales respecto al observado en 2010.

La política contracíclica instrumentada por el gobierno durante 2008 y 2009 permitió atenuar el impacto de la desaceleración económica sobre el bienestar de las familias y la situación de las empresas, en comparación con los efectos observados en anteriores crisis económicas. Así, la reducción del empleo en 2009 fue la mitad de la registrada en 1995, a pesar de que el decremento del PIB fue prácticamente idéntico en ambos años; la disminución en el consumo privado per cápita fue casi 25% menor en 2009 que en 1995. Asimismo, dicha política sentó las bases para la recuperación de la economía y el empleo observadas en 2010, año en que el crecimiento económico fue de 5.5% y en el que se crearon 730,348 empleos formales. Cabe destacar que la mayor fortaleza y responsabilidad en la conducción de las finanzas públicas fue un factor fundamental para permitir establecer una política fiscal contracíclica aplicable en un horizonte de mediano plazo.

FUENTE: Elaborado por la Auditoría Superior de la Federación con información proporcionada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y del Quinto Informe de Gobierno de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

1/ Información proporcionada por la SHCP mediante “Minuta de Trabajo” del 17 de julio de 2012.

De las acciones referidas por la SHCP no se identifica cuáles fueron los resultados de las acciones con la implementación del Programa de Apoyo a la Economía, elevar el nivel de gasto a partir de 2008 mediante el Programa para Impulsar el Crecimiento y el Empleo, la firma del Acuerdo Nacional a favor de la Economía Familiar y el Empleo, la forma que se optimizó el gasto mediante una política de austeridad que redujera sustancialmente el gasto operativo y de administración, así como la creación del Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN). Tampoco se acreditó con información soporte los resultados reportados en el Quinto Informe de Ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.


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Por lo anterior, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no acreditó el cumplimiento del objetivo 1.1. “Fortalecer el marco de Responsabilidad Hacendaria que garantice una política fiscal responsable y eficiente (…), que a la vez (…) fortalezca los mecanismos para llevar a cabo políticas contracíclicas”, del PRONAFIDE 2008-2012, respecto de continuar desarrollando esquemas que permitan adoptar una política fiscal contracíclica, ahorrando recursos cuando los ingresos se ubiquen por arriba de su nivel de mediano plazo, y empleando esos ahorros cuando la evolución económica lleve a una disminución en los ingresos con respecto a su nivel en el mediano plazo.

Véase acción(es): 11-0-06100-07-0060-07-004

4. Implementación de la Reforma Hacendaria y, en especial, el IETU

En 2011, no se cumplió la meta de recaudación del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) propuesta en el PRONAFIDE 2008-2012, referente a lograr una proporción de 1.2% con respecto al PIB, ya que en ese año se recaudaron 47,164.5 millones de pesos que representaron el 0.51% como proporción del PIB, 0.69 puntos porcentuales menor que la meta.

De 2008 a 2011 la recaudación del IETU como proporción del PIB mostró que las metas del PRONAFIDE 2008-2012 no se revisaron ni ajustaron, ya que en el periodo de análisis la recaudación fue menor que la meta establecida en la planeación de mediano plazo, como se muestra en el cuadro siguiente:


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INGRESOS VÍA IETU CON RESPECTO AL PIB (Millones de pesos de 2011) 1/

Años

Recaudación del IETU respecto de

la LIF

(a)

PIB

(b)

Resultado respecto al PIB

(c )

Meta del PRONAFIDE

(d)

Variación respecto al PRONAFIDE

Porcentual

(e)

Monto

(f)

2008 53,187.2 8,915,030.2 0.60 1.1 (0.50) (44,878.1)

2009 48,992.9 8,384,234.6 0.58 1.1 (0.52) (43,233.6)

2010 47,525.5 8,848,081.9 0.54 1.2 (0.66) (58,651.5)

2011 47,164.5 9,194,096.2 0.51 1.2 (0.69) (63,164.7)

Fuente: Elaborado por la ASF con datos del INEGI y de la Cuenta Pública de los años 2008, 2009, 2010 y 2011. 1/ Cifras deflactadas con el Índice de Precios Implícitos del Producto Interno Bruto, base 2003, INEGI

.

(f) = ((d/100) * (b)) - (a)

Al respecto, como resultado de la reunión de presentación de resultados finales y observaciones preliminares, la SHCP informó que “los resultados obtenidos en la recaudación del “Sistema Renta” se vinculan directamente con el cumplimiento de las metas del PRONAFIDE en materia del IETU. Ello es así, pues la introducción del IETU en 2008 forzó a los contribuyentes a un mayor cumplimiento en el pago de los impuestos; recaudación que provino no sólo del IETU sino también del ISR y del IDE”.

Asimismo, expuso que “lo correcto técnicamente es medir el cumplimiento de la meta recaudatoria del IETU establecida en el PRONAFIDE mediante la recaudación obtenida de manera integral por el sistema renta y no de manera aislada”.

Además se señaló que “la recaudación del Sistema Renta pasó de 4.3% del PIB en 2006 a 5.3% del PIB en 2011, creció en este periodo en 1.0% en proporción del PIB”. También se señaló que este crecimiento en la recaudación corresponde a la meta establecida en el PRONAFIDE para el IETU, que es de 1.2% del PIB, por lo que se considera que los resultados de la implementación de la reforma hacendaria prácticamente cumplieron con la meta establecida en el PRONAFIDE para el IETU”.


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El argumento de la entidad fiscalizada no acreditó el sustento normativo que disponga que la meta de recaudación del IETU, establecida en el PRONAFIDE 2008-2012, se debe vincular con la recaudación del sistema renta.

Véase acción(es): 11-0-06100-07-0060-07-005

5. Eficiencia

Análisis de la Matriz de Indicadores para Resultados 2011 del Programa P001 “Diseño de la política de ingresos”

Con la revisión del programa presupuestario P001 “Diseño de la Política de Ingresos” se identificó que el indicador de Fin no se encuentra alineado con los objetivos establecidos en el PRONAFIDE 2008-2012. Asimismo, en relación con la lógica horizontal del programa, se constató que los indicadores de Fin, Propósito y Componente no se ajustaron a lo dispuesto en los numerales 16 y 17 de dichos criterios, debido a que no permiten estimar los cambios directos propuestos al objetivo del programa, así como al numeral 15 de los referidos criterios, ya que no permiten identificar si las actividades son suficientes para generar los bienes y servicios necesarios del Componente para el cumplimiento del objetivo de propósito.

Como resultado de la reunión de presentación de resultados finales y observaciones preliminares, la SHCP proporcionó los indicadores P002 “Diseño e instrumentación de las políticas y estrategias en materia de programación, presupuesto, gasto público federal, contabilidad y rendición de cuentas de la gestión del sector público”, y el P003 “Diseño e instrumentación de las estrategias macroeconómica, de finanzas y deuda pública” con el que se acredita que en conjunto con el programa P001 “Diseño de la Política de Ingresos” se establece la vinculación con el objetivo del programa de mediano plazo; asimismo, remitió copia del oficio número 340-A-369 emitido por la Unidad de Política de Ingresos del 26 de septiembre de 2012, mediante el cual se instruye a la Coordinación Administrativa de la Subsecretaría de Ingresos, para que en la elaboración de la MIR se apliquen los Lineamientos para la revisión, actualización y seguimiento del MIR de los programas presupuestarios de 2012; por lo anterior, la observación se solventa, ya que se acreditaron las acciones realizadas por la SHCP para atender la normativa establecida para la elaboración del MIR.

6. Control interno en la política de ingresos

Con la revisión del Control Interno de la SHCP en materia de política de ingresos, se constató que cumplió con las disposiciones contenidas en el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno.

No obstante, se registraron debilidades en el cumplimiento de la Tercera Norma, ya que en el Manual de Procedimientos de la Unidad de Asuntos Internacionales de Hacienda no se incorpora el procedimiento o actividad que le permita cumplir con la atribución de dar seguimiento y procurar el cumplimiento de los acuerdos y compromisos que se deriven de la política de la hacienda pública en sus relaciones con el exterior.

Véase acción(es): 11-0-06100-07-0060-07-006


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7. Combate a la evasión y la elusión fiscal mediante un mejor diseño de la legislación impositiva

Se comprobó que la SHCP realizó, en 2011, precisiones a la legislación en materia tributaria para el combate a la elusión y la evasión fiscal, que fueron integradas en la exposición de motivos de la iniciativa de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2011, la cual fue presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión el 9 de septiembre de 2010, donde se exponen los señalamientos de la dependencia a la reforma de la Ley del Impuesto Sobre la Renta (ISR) en materia del nuevo régimen de intereses, del estímulo para acreditar el Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS) causado por Petróleos Mexicanos (PEMEX), y el beneficio de permitir a los contribuyentes obligados de presentar la declaración del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU) en una sola declaración anual, en lugar de declaraciones informativas mensuales.

8. Fortalecimiento de las bases gravables de los impuestos

La SHCP realizó acciones para fortalecer y acrecentar las bases gravables en el periodo 2007-2011 en los términos que dispuso el objetivo 1.3 del PRONAFIDE 2008-2012, de fortalecer y acrecentar las bases gravables de los impuestos, al aprovechar el potencial recaudatorio específico que cada uno de ellos tiene.

En el periodo la SHCP presentó seis iniciativas de Ley que reforman diversas disposiciones sobre los impuestos sobre la Renta, al Activo, Especial sobre la Producción y Servicios, sobre Automóviles Nuevos que fueron propuestas por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión para ampliar la base gravable de los impuestos federales, las cuales una vez aprobadas, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación en 2006, 2007 y 2009.

9. Cumplimiento de Tratados o Convenios Internacionales

En 2011, se comprobó que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mediante la Unidad de Asuntos Internacionales de Hacienda, no programó, ni dio seguimiento y tampoco realizó acciones a efecto de procurar el cumplimiento de los acuerdos y compromisos que resulten de la política de la hacienda pública en relaciones con el exterior, ya que no acreditó el seguimiento, las acciones realizadas para su cumplimiento, los resultados obtenidos, el impacto del cumplimiento de dichos acuerdos y compromisos en los ingresos, respecto de los 51 convenios y protocolos internacionales en materia hacendaria para evitar la doble imposición, a efecto de prevenir la evasión fiscal.

Se promovió la intervención de la instancia de control competente mediante oficio núm. DGAGDF/479/2012 de fecha 28 de septiembre de 2012.

Véase acción(es): 11-0-06100-07-0060-07-007

10. Coordinación en Comunicación Social entre la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Servicio de Administración Tributaria en materia de política de ingresos

Las actividades que realizó la Unidad de Comunicación Social y Vocero de la SHCP en 2011, en materia de información, difusión, comunicación interna y relaciones públicas, no sólo se


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circunscribieron al objeto del Programa Presupuestario P001 “Diseño de la política de ingresos”, sino que abarcaron todo el sector hacendario, lo cual propició que los recursos asignados a dicha unidad se consideraran contablemente como aplicados únicamente en el diseño de la política de ingresos, por lo que la clasificación funcional y programática de la SHCP no estableció la esencia del quehacer del programa presupuestario.

Como resultado de la reunión de resultados finales y observaciones preliminares, la SHCP informó que se revisará la estructura programática en coordinación con las instancias competentes de la Secretaría, con la finalidad de que los recursos destinados a la ejecución del Programa Anual de Comunicación Social, se encuentren debidamente clasificados, de conformidad con el objetivo y esencia de cada una de las campañas a realizar, sin que se proporcionara evidencia de las acciones emprendidas.

Véase acción(es): 11-0-06100-07-0060-07-008

11. Coordinación entre la SHCP y el SAT para prevenir y detectar actos y operaciones por la comisión de operaciones con recursos de procedencia ilícita, y reportes sobre el incumplimiento o cumplimiento extemporáneo de las disposiciones de carácter general

En 2011, la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) hizo del conocimiento del SAT el incumplimiento o cumplimiento extemporáneo de las disposiciones de carácter general para prevenir y detectar actos u operaciones que pudieran favorecer, prestar ayuda, auxilio o cooperación de cualquier especie para la comisión de los delitos de operaciones con recursos de procedencia ilícita, ya que mediante diversos comunicados reportó al SAT información relacionada con 2,065 personas físicas y con 634 personas morales que aportan elementos que podrían representar indicios de acciones cometidas por los sujetos ahí señalados o las personas relacionadas.

12. Economía

Ejercicio del presupuesto en el diseño de la política de ingresos

Se verificó que en 2011 la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ejerció 482.7 millones de pesos en el programa P001 “Diseño de la política de ingresos”, conforme a lo reportado en la Cuenta Pública y que los recursos ejercidos fueron mayores en 15.6% (65.1 millones de pesos) que el presupuesto original de 417.6 millones de pesos, debido a que se autorizaron ampliaciones para los programas de comunicación social y para el pago de personal eventual, aguinaldo y gratificaciones de fin de año.

En el periodo 2008-2011, el presupuesto ejercido en el programa P001 “Diseño de la política de ingresos” se incrementó en 119.2%, al pasar de 220.2 millones de pesos en 2008 a 482.7 millones de pesos en 2011, debido principalmente a que en 2009 se incluyó en el programa a la Unidad de Comunicación Social y Vocero, que estaba asignada en 2007 al programa A001 “Otras actividades”, el gasto de esta Unidad representó en promedio para el periodo de análisis el 62.4% del programa presupuestario.


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Acciones

Recomendaciones al Desempeño

11-0-01100-07-0060-07-001.- Para que la Cámara de Diputados, por conducto de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, analice y evalúe anualmente la situación sobre el balance presupuestario y la política fiscal responsable, en la cual los ingresos y el gasto deben mantener el equilibrio presupuestario en los términos que establece el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. [Resultado 1]

11-0-06100-07-0060-07-001.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realice las acciones conducentes a efecto de que se restablezca el equilibrio presupuestario informado al Congreso de la Unión. [Resultado 1]

11-0-06100-07-0060-07-002.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público ajuste el Programa Sectorial de Mediano Plazo en los términos del artículo 31 de la Ley Planeación y de las disposiciones que se establezcan en los programas en la materia, cuando por las condiciones económicas que priven en el país, realice ajustes a las metas, objetivos e indicadores aplicables en materia presupuestaria, hacendaria y financiera. [Resultado 1]

11-0-06100-07-0060-07-003.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público fortalezca la política fiscal del Estado Federal Mexicano, a fin de disminuir el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público Presupuestario. [Resultado 2]

11-0-06100-07-0060-07-004.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento del artículo 38, fracción II, de su Reglamento Interior, promueva una política fiscal contracíclica en los términos que le establezca su participación en la formulación del Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo, a efecto de que ahorre recursos cuando los ingresos se ubiquen por arriba de su nivel de mediano plazo, y los emplee cuando la evolución económica lleve a una disminución en los ingresos. [Resultado 3]

11-0-06100-07-0060-07-005.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público revise y adecúe las metas anuales de recaudación, respecto del Impuesto Empresarial a Tasa Única (IETU), y fortalezca los mecanismos de control para identificar, evaluar, jerarquizar, controlar y dar seguimiento a los riesgos que puedan obstaculizar o impedir el cumplimiento de la Ley de Ingresos. [Resultado 4]

11-0-06100-07-0060-07-006.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público revise y adecúe el manual de procedimientos de la Unidad de Asuntos Internacionales, a efecto de que se ajuste a las disposiciones que le establece el Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con la finalidad de establecer actividades que le permitan dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos y compromisos que se deriven de los tratados internacionales ratificados por el Estado Federal Mexicano en materia hacendaria. [Resultado 6]


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11-0-06100-07-0060-07-007.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público implemente los mecanismos de control y seguimiento sobre el cumplimiento de los Tratados, Convenios y Protocolos internacionales suscritos por México en los temas y materias de la competencia de esa Secretaría. [Resultado 9]

11-0-06100-07-0060-07-008.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público informe de las acciones realizadas para que los recursos del programa presupuestario P001 Diseño de la Política de Ingresos se encuentren debidamente clasificados. [Resultado 10]

Consecuencias Sociales

En 2011, la SHCP utilizó la cláusula de excepción incorporada en el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, segundo párrafo, la cual señala que “Circunstancialmente, y debido a las condiciones económicas en el país, las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos podrán prever un déficit presupuestario”. Para ese año, el balance presupuestario mostró un déficit de 357,409.8 millones de pesos el cual, sin considerar la inversión de Petróleos Mexicanos por 267,260.6 millones de pesos, fue de 90,149.2 millones de pesos.

De acuerdo con lo reportado por la SHCP en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011, el déficit presupuestario permitió destinar recursos, entre otros conceptos, para la atención de la población afectada por la presencia de fenómenos meteorológicos adversos, aumentar el gasto social y la seguridad pública.

Resumen de Observaciones y Acciones

Se determinó(aron) 8 observación(es), de la(s) cual(es) 1 fue(ron) solventada(s) por la entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 7 restante(s) generó(aron): 9 Recomendación(es) al Desempeño.

Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió(eron) oficio(s) para solicitar o promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente con motivo de 1 irregularidad(es) detectada(s).

Dictamen: con salvedad

La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.

La Auditoría Superior de la Federación considera que, en 2011 en términos generales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público aplicó la cláusula de excepción incorporada en el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, segundo párrafo, la cual señala que “Circunstancialmente, y debido a las condiciones económicas en el país, las iniciativas de Ley de Ingresos y de Presupuesto de Egresos podrán prever un


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déficit presupuestario”; en 2011, el balance presupuestario mostró un déficit de 357,409.8 mdp, que sin considerar la inversión de PEMEX por 267,260.6 mdp, fue de 90,149.2 mdp, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de este informe y que se refieren principalmente a que:

En 2011, el balance presupuestario, sin la inversión de Petróleos Mexicanos de 90,149.2 millones de pesos, fue superior en 19,973.1 millones de pesos a los 70,176.0 millones de pesos aprobados en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para ese año por la H. Cámara de Diputados.

El Ejecutivo Federal estableció que el balance presupuestario estaría en equilibrio para 2012, sin considerar la inversión física de PEMEX. En el PEF 2012 se aprobó que el déficit sería de 67.6 mil millones de pesos, conforme se propuso en los Criterios Generales de Política Económica de 2012, haciendo uso, de nueva cuenta, de la cláusula de excepción que establece el artículo 17 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria”. La SHCP refirió que la brecha se cerraría para finales de 2013 y que en 2014 se observaría una brecha positiva.

A partir de 2008, los ingresos han financiado en menor proporción al gasto neto presupuestario; el porcentaje de financiamiento se ha reducido en 10.2 puntos porcentuales, al pasar de 100.3% en 2007 a 90.1% en 2011, lo que ha tenido como consecuencia que el endeudamiento neto se incrementara en 76.9% en términos reales, al pasar de 218,981.9 millones de pesos en 2007 a 387,470.9 millones de pesos en 2011.

Tampoco se cumplió el propósito de reducir a 28.9% el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) para 2012, establecido en el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012, ya que el saldo como proporción del PIB creció de 27.8% en 2007 a 35.6% en 2011 y a junio de 2012 representaba el 37.1%.

Apéndices

Procedimientos de Auditoría Aplicados

1. Verificar las acciones realizadas para el cumplimiento de los objetivos de fortalecer el marco de responsabilidad hacendaria para garantizar una política fiscal responsable y eficiente; y contar con una política fiscal que mantenga el balance presupuestario y el manejo adecuado de la deuda.

2. Constatar el cumplimiento del objetivo de reducir el Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector Público como parte de la Política de Ingresos.

3. Verificar el cumplimiento del objetivo de fortalecer los mecanismos para llevar a cabo políticas contracíclicas que mantengan el balance presupuestario.


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4. Verificar el cumplimiento del objetivo de implementar una Reforma Hacendaria y en particular del IETU.

5. Comprobar los mecanismos de control adecuados que den seguimiento al cumplimiento de la legislación y normativa a efecto de garantizar una Política Fiscal responsable y eficiente en el marco de responsabilidad hacendaria.

6. Comprobar que las acciones realizadas mejoraron el diseño de la legislación impositiva eliminando algunas indefiniciones e imprecisiones y apuntalaron el combate a la evasión y la elusión fiscal.

7. Revisar el fortalecimiento de las bases gravables de los impuestos para el aprovechamiento de sus potenciales recaudatorios.

8. Comprobar que en el marco de responsabilidad hacendaria que garantice una política fiscal responsable y eficiente, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y el Servicio de Administración Tributaria (SAT) se coordinaron con la finalidad de llevar a cabo lo siguiente: a) Medidas y procedimientos a efecto prevenir y detectar actos u operaciones para la comisión de los delitos de terrorismo y su financiamiento o de operaciones con recursos de procedencia ilícita en materia de ingresos, b) Acciones realizadas a efecto de atender los compromisos contraídos en las convenciones internacionales en materia de lavado de dinero y financiamiento del terrorismo que pudiesen afectar los ingresos, y c) Acciones implementadas de difusión en materia de diseño de la política de ingresos.

9. Revisar que los recursos asignados al programa presupuestario P001 "Diseño de la Política de Ingresos" se ejercieron en los conceptos para los que fueron aprobados; y se observaron los criterios de eficiencia y economía establecidos en la legislación y normativa en la materia.

Áreas Revisadas

Las unidades de Política de Ingresos; de Inteligencia Financiera; de Legislación Tributaria; de Asuntos Internacionales; de Comunicación Social y Vocero; así como la Dirección General de Recursos Financieros.

Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas

Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:

1. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: Art. 31, Frac. II.

2. Ley de Ingresos de la Federación: Art. 1

3. Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 17


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4. Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012.

Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo 2008-2012, Objetivo 1.1.

Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno. numeral 14, Frac. I.

Reglamento Interior de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Arts. 12, frac. I; 37, frac. VII; 41, frac. I y II.

Manual de programación y presupuesto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Acuerdo por el que se emiten las Disposiciones en Materia de Control Interno y se expide el Manual Administrativo de Aplicación General en Materia de Control Interno. numeral 14, Frac. I

Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones

Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones siguientes:

Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49, fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación.

Comentarios de la Entidad Fiscalizada

Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración definitiva del Informe del Resultado.


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