riesgo. estudio de caso sector de nueva esperanza, bogotá ...intervenciones con el fin de reducirlo...

143143143143143Perspectiva Geográfica Vol. 13, 2008

Alexandra Bedoya Prado*Alexandra Bedoya Prado*Alexandra Bedoya Prado*Alexandra Bedoya Prado*Alexandra Bedoya Prado*Jorge Ruiz**Jorge Ruiz**Jorge Ruiz**Jorge Ruiz**Jorge Ruiz**

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* Magíster en Geografía Convenio UPTC-IGAC. E-mail: [email protected]

** Profesor Asociado Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia. E-mail: [email protected]

ResumenResumenResumenResumenResumenSe presentan los principales aspectos de un estudio de caso en el sectorde Nueva Esperanza, localidad Rafael Uribe Uribe, Bogotá, D. C. en dondese dio una ocupación ilegal de terrenos inestables intervenidos por suspobladores. Afectado por un fuerte deterioro ambiental y un procesocrítico de remoción en masa, la situación ha obligado en los últimos cuatroaños, a adelantar una gestión del riesgo buscando mayor cooperaciónentre actores públicos y privados. La pregunta que se aborda es: ¿Cuál hasido la forma de gobernanza frente a la gestión del riesgo y cómo sereflejan sus resultados en la organización espacial y el ordenamientoterritorial en Nueva Esperanza? Para responderla, se identifican las causasdel problema y, aplicando el Marco Analítico de Gobernanza, se abordala caracterización de actores, la revisión de normas, la identificación depuntos nodales o de relacionamiento entre los actores, y se haceseguimiento al proceso de gestión del riesgo, analizando los efectos en laorganización espacial. Se evidenció descoordinación entre actores, pocacredibilidad en las entidades y un proceso de ocupación sin planificación,con aciertos y desaciertos que arrojan elementos de análisis paracomprender una gobernanza de la gestión del riesgo.

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Governance form facing risk management. Case studyof the “Nueva Esperanza” sector in Bogotá, D. C.,Colombia

Perspectiva GeográficaISSN 0123-3769

Vol.13 Págs. 143 – 164

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Palabras cPalabras cPalabras cPalabras cPalabras clalalalalavvvvveeeee: Bogotá, D.C.; Gestión de riesgos; Deslizamiento;gobernanza; ordenamiento territorial; riesgos naturales.

AbstractAbstractAbstractAbstractAbstractThe “Nueva Esperanza” sector, located in the Rafael Uribe Uribe boroughof Bogotá, D. C. was subject to an illegal occupation of unstable land.Affected by strong environmental degradation and critical mass removal,the situation has forced in the last years to pursue a risk management thatentails greater cooperation among public and private actors. The questionthat this paper addresses is: Which has been the form of governance inlight of risk management and how is this reflected in spatial organizationand land planning? In order to encounter an answer, the causes of theproblem are identified applying the governance analytical framework,actor characterization, norm revision, nodal point identification or actorrelations, risk management follow-up, analyzing the effects on spatialorganization. Lack of coordination among actors was detected, poorcredibility of institutions was found and an occupation process withoutplans, with achievements and downfalls, that bestow elements of analysisin order to comprehend one governance of risk management .

KeKeKeKeKey wy wy wy wy wororororordsdsdsdsds: Bogotá, D.C.; Governance; Landslide; land use planning,natural risks; risk management.

A. Bedoya y J. Ruiz


1. Introducción

La producción social del espacio sefundamenta en una relación constante delos seres humanos con el medio natural,por medio de la ocupación, uso ytransformación de dicho medio, con elfin de adecuarlo para suaprovechamiento. En ocasiones, laforma de intervención ha generadoriesgos ambientales. En Bogotá, D.C.,la evidencia de riesgos ambientales,como parte de una dinámica social, seobserva en casos como NuevaEsperanza, Altos de La Estancia,Arborizadora Alta (localidad de CiudadBolívar) y El Codito (localidad deUsaquén), entre otros y, en ciertoscasos, de la mano con el surgimiento deocupaciones ilegales carentes deservicios públicos, vías de accesoadecuadas y población en alto grado devulnerabilidad social (CVP, 2005).

Este documento aborda el caso de NuevaEsperanza como un problemageográfico–ambiental y de ordenamientoterritorial, cuyo análisis se fundamentaen cuatro ejes conceptuales: espaciogeográfico, ordenamiento territorial,gestión del riesgo y gobernanza.

2. Marco Teórico

El espacio geográfico, como producto dela acción humana, es UN PRODUCTOSOCIAL, que se construye y setransforma a partir de una interrelaciónentre procesos naturales y sociales,indisolubles y mutuamente “inclu-yentes”, en donde coexisten procesos

bajo una relación entre sociedad ynaturaleza. Se requiere su estudiointegral para la comprensión y análisisde los procesos de su configuración,teniendo en cuenta su proceso histórico–geográfico (Santos, 2000; Harvey, 1977;Gould, 1996; Ortega Varcárcel, 2000).

Massiris (2003) sostiene que tanto elespacio geográfico, como las accioneshumanas que se dan en él, responden aprincipios y prácticas que permitencomprender mejor la organizaciónespacial. Plantea, además, la estrecharelación entre la teoría geográfica y lasacciones de ordenamiento territorial, endonde es central la idea de la relaciónsociedad–naturaleza, a través deltiempo.

Esta relación se hace visible en elordenamiento territorial, entendidocomo un proceso e instrumento deplanificación que busca regular, orientary proyectar, en el largo plazo, laocupación y uso del espacio geográfico,bajo un carácter técnico, político yadministrativo, acorde con las poten-cialidades y limitaciones del mismo, eluso sustentable de los recursos y teniendoen cuenta las necesidades e intereses dela población, con el fin de mejorar sucalidad de vida (Massiris, 2003; Borja,2000; Gómez, 2002; Zoido, 1998;Morcillo, 2002;).

Los riesgos y la ocurrencia de desastressurgen, en muchas ocasiones, en elcontexto de la apropiación social delespacio geográfico, dándole sentido auna de las tendencias teóricas que

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definen los riesgos como unproductosocial, porque emana de la relaciónsociedad–naturaleza, en el proceso deconstrucción de las ciudades (Ramírez,1996; Mansilla, 2000) y en su contextohistórico, como resultado de procesossociales, políticos y económicos(García, 1996). Las dinámicas implícitasentre lo natural y lo humano han generadodesequilibrios que, en ocasiones,conducen a desastres, impactan elespacio geográfico y generan cambiosen la política orientada hacia elordenamiento territorial.

El riesgo es la probabilidad de queocurra daño a una población y suinfraestructura, con efectos económicos,sociales, ambientales y políticos adver-sos, como consecuencia de su exposicióna una o varias amenazas. Resulta de lacoexistencia de la amenaza (fenómenos)y la vulnerabilidad (elementos expuestos)en un espacio geográfico determinado(Lavell, 1996; Cardona, 1996; Wilches,1998; Mansilla, 2000).

Los asentamientos humanos seconstruyen y se configuran modificandoo transformando la naturaleza En ciertoscasos, estos asentamientos se establecenen zonas de riesgo que no pueden serhabilitadas bajo ningún tipo deintervención técnica, económica yambiental. En este contexto surge lagestión del riesgo como proceso, en elque la sociedad reconoce y valora losriesgos frente a los cuales se encuentraexpuesta y, en consecuencia, formulapolíticas, estrategias, planes eintervenciones con el fin de reducirlo y

evitar que surjan nuevos o controlar losya existentes (Predecan, GTZ, 2006),con prácticas integradas hacia el logrode pautas de desarrollo humano,económico, ambiental y territorial,sostenibles. Esto admite, en principio,distintos niveles de coordinación eintervención, que van desde lo global,integral, sectorial y macro–territorialhasta lo local, comunitario y familiar(CEPREDENAC – PNUD 2003;PDPAE, 2006).

La gestión del riesgo incluye cuatrocomponentes: prevención, comoconjunto de medidas anticipadas paraevitar nuevos riesgos; mitigación, comopolíticas para reducir el riesgo;preparación y atención, orientadas a darrespuesta en casos de desastre, yrehabilitación y reconstrucción, llevadasa cabo post–evento y orientadas alrestablecimiento de un territorio luegode sufrir una crisis. Esta gestión delriesgo es abordada de maneracorrectiva, mediante la reducción delriesgo existente y de manera prospectiva,enfocada a evitar que surjan nuevosriesgos (Predecan, GTZ, 2006; PDPAE,2006).

Dicha gestión se caracteriza por surelación con el desarrollo; requiere serabordada como un proceso y no comoun producto; está sujeta a laparticipación de los actores y promuevela creación de estructuras. Una gestiónque cobra mayor relevancia en el ámbitolocal, pues es a esta escala donde elproblema se evidencia y se vive conmayor intensidad, en donde los actores

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afectados pueden construir másfácilmente espacios de interlocución yacción frente a la gestión, articulados conprocesos de desarrollo y planificación enel contexto de las ciudades(CEPREDENAC – PNUD 2003).

En Bogotá se ha definido un marconormativo y un plan estratégico paraabordar la gestión del riesgo, cuyosobjetivos giran en torno a la localización,la construcción y la operación segura deasentamientos, también a la inclusióndel riesgo en la cultura, a la visibilidady a la corresponsabilidad frente a losprocesos de generación del riesgo,atención integral a las emergencias yresiliencia frente a los desastres(PDPAE, 2006).

Dicho plan define un escenario de gestióndel riesgo como aquel que reúne losactores claves de cada uno de losprocesos de generación del riesgo paraconcertar y coordinar la gestión yaumentar la autogestión. Incluye ochoámbitos de acción, entre los cuales estáel de ZONA DE LADERA quecorresponde a sectores de periferiaurbana al oriente de Bogotácaracterizados por el desarrollo devivienda ilegal, canteras activas,abandonadas o en recuperación, entreotros (PDPAE, 2006).

La gestión del riesgo incluye el manejopolítico en el contexto del ordenamientoterritorial, a diferencia de la prácticatradicional que se concentraba en la ideade espacializar, por medio de mapas dezonificación, los fenómenos ocurridos

sin abordar necesariamente las lasdirectrices políticas tomadas previa-mente a su ocurrencia (Hewitt, 1996).

En Colombia se trabaja en laincorporación de la gestión del riesgo enla planificación territorial, como unanecesidad para la construcción demunicipios seguros y sostenibles, con laarticulación de medidas estructurales yno estructurales de reducción del riesgo.A su vez, se han rechazado las prácticasde urbanización de zonas “poco aptas”para asentamientos humanos y, por elcontrario, se sigue insistiendo en laconstrucción de políticas que promuevanun orden territorial más armónico conel entorno (MAVDT, 2005); esto esparte de las formas como el estado puedecontribuir a mejorar la calidad de vida.

Al respecto, se define por gober-nabilidad la capacidad del estado paracumplir sus funciones, ejercer suautoridad y realizar adaptaciones yprocesos para mejorar la relación conla sociedad (Whittingham, 2002;Velásquez, 2007), en donde ésta últimaacepta los productos del sistema políticoy las decisiones que toman losgobernantes, bajo dos elementossignificativos: legitimidad y eficacia delEstado. Por el contrario, crisis fiscal,problemas de autonomía, legitimidad ycohesión de las instituciones,disminución o pérdida de credibilidad porparte de la sociedad en las institucionesdel estado, o crisis de gestiónadministrativa, conducen a laingobernabilidad (Urdaneta, 2003) y seconvierten en un hecho que confronta el

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papel y alcance del ejercicio del podercentral.

De otro lado, ha surgido una nueva formade articulación de los actores públicos yprivados en torno a las decisionespúblicas conocida como gobernanza, enla cual se deciden, ejecutan y evalúanasuntos de interés público, en donde lasinstituciones estatales y no estatales, losactores públicos y privados, participany cooperan en la formulación y aplicaciónde políticas públicas, en elfortalecimiento del desarrollo sostenibley la democracia (Mayntz, 2001;Whittingham, 2002; Ruano, 2002;Morduchowicz y Arango, 2007),mediante la inclusión de arreglosinformales con un objetivo común, dandolugar a una relación de tipo horizontal yconcertada entre el Estado y los demásactores (Velásquez, 2007). Para hablarde gobernanza, deben existir unascondiciones principalmente relacionadascon la distribución del poder, en dondehay una condición distinta de la sociedadcivil, la disposición y administración derecursos con mayor regulación sobre losmismos, así como la existencia de unasociedad civil fuerte y organizada(Lecay, 2006; El Ágora, 2004).

En la gobernanza moderna existe unarelación entre la participaciónciudadana, la conformación de redes deorganizaciones y el contexto local en elcual se expresan. Un elemento distintivoes el papel de la sociedad civil en lasdecisiones, lo cual puede ser másefectivo en la escala local (Paredes,2007), en donde se ejerce el derecho

colectivo de manifestar intereses yparticipar en la formulación y toma dedecisiones (Navarro, 2002), lo cualconduce, en algunos casos, a laconformación de redes, que se definencomo la interacción de un conjunto deactores interesados en la elaboración depolíticas públicas y cuyas característicasfundamentales se basan en el grado deintensidad que constituye la red, lanormalización de la misma, suestandarización y frecuencia de lasinteracciones (Ruano, 2002), en el marcode la construcción de una política osolución a un problema común.

Por su parte, la participación ciudadanaes entendida como la oportunidadindividual o colectiva que tienen losciudadanos de manifestarse frente a unasunto determinado, a través de diversosmecanismos (Navarro, 2004), siendoésta efectiva a través de información,consulta, co-decisión Y co-gestión; lasdos últimas, relacionadas con lagobernanza (Navarro, 2002).

Marc Hufty (2006) desarrolló unapropuesta metodológica, con base en laidea de que la gobernanza puedeestudiarse a través de la disociación deelementos constitutivos observables, alos cuales el autor llamó categorías:actores, normas, nodos, procesos; estoscuatro, parten tomando como referenciauna problemática específica querequiera ser analizada.

Los actores fueron definidos comoindividuos o grupos de individuos, cuyasacciones conducen a la concertación de

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acuerdos y normas. Las normascorresponden a las reglas del juego,formales o informales, que orientan elcomportamiento de los actores y pueden,a su vez, ser modificadas por ellos. Encuanto los nodos o puntos nodales, elautor los identifica como espacios físicoso virtuales, en donde pueden convergeractores, o procesos, o normas, y en loscuales pueden surgir nuevos elementosque traigan efectos sobre un proceso onorma en sí. Finalmente, los procesosson concebidos como sucesiones deestados por los que pasan los actores,normas y puntos nodales (Hufty, 2006).

3. Descripción de la zona deestudio

Nueva Esperanza es una zona deocupación y vivienda ilegal que formaparte de la Unidad de Planeación ZonalDiana Turbay (figura 1). Limita por eloriente con el Parque Entre Nubes, aloccidente con los barrios San Ignacio ySan Martín, al sur con el límite

administrativo de las localidades RafaelUribe y Usme y al norte con el barrioDiana Turbay. Este sector pertenecía,hasta el año 2003, a la localidad de Usmey hacía parte de la UPZ 56-El Danubiopero, por acuerdo del Consejo DistritalNo. 117 del 2003, se integró a la UPZ55- Diana Turbay (Hospital Rafael UribeUribe, 2007).

La ocupación del sector empezóaproximadamente en la década de losaños 1980, pero sólo hasta 1990 se dioun poblamiento continuo, a partir de laventa de lotes por parte de cuatroinvasores del terrenos, quienessectorizaron la zona y comenzaron avender. Ocho familias fueron loteandoy vendiendo a muchas personas quellegaron en busca de una opción de tierrapara construir y habitar, quienescomenzaron también a acondicionaraccesos peatonales a los diferentessectores de Nueva Esperanza (HospitalRafael Uribe Uribe, 2007; com. pers.de los habitantes).

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Figura 1. Localización de Nueva Esperanzasegún las UPZ de Rafael Uribe Uribe

Fuente: PLGR, 2008

En cuanto el asentamiento ilegal, se haestablecido que el 6% invadió área deronda de la quebrada La Guairita, un1.8% está invadiendo zona de protecciónrequerida por una línea de transmisióneléctrica y un 57% ocupó área quepertenece al Parque Ecológico Distritalde Montaña Entrenubes – PEDEN. Deacuerdo con los estudios de amenazarealizados en la zona, el terreno esinestable y susceptible a remoción enmasa, especialmente en las laderas

coluviales, con reptación y flujos detierra. Esta susceptibilidad tambiénincluye factores asociados con accionesantrópicas tales como deforestación,cortes en la ladera, rellenos, fugas deductos y proceso de urbanización.(Dpae–Fopae, 2000).

La vulnerabilidad de la población serefleja en las condiciones de pobreza enque habitan, con construcciones en sumayoría improvisadas con latas; no


cuentan con alcantarillado y, por tanto,deben trasladar el agua en manguerasimprovisadas. La economía es informal,las ocupaciones principales sonvendedores ambulantes o empleadas delservicio doméstico y, adicionalmente,existen pandillas, violencia intrafamiliar,delincuencia común, reclutamiento depersonas para grupos ilegales, reciclajey expendios de drogas (Secretaría degobierno, 2006; CVP, 2008).

Entre 2000 y 2004 la remoción en masaprovocó diversas emergencias quefueron atendidas puntualmente por lasentidades competentes. El 17 denoviembre de 2004 ocurrió unaemergencia que superó en su impacto alas precedentes, lo que obligó a ladeclaratoria de emergencia por parte delAlcalde Mayor, a través del Decreto 383de noviembre 26 de 2004 y ladeterminación de elaborar un PlanIntegral de Rehabilitación, Recons-trucción y Recuperación post–evento,

adoptado mediante Resolución 139 de2005. Esta determinación probablementeintroduciría una manera de abordar lagestión del riesgo más cooperativa y demayor corresponsabilidad entre diversosactores, comparada con la maneratradicional de la atención que se veníahaciendo a la zona hasta antes de dichaemergencia.

4. Materiales y Métodos

Inicialmente, un análisis retrospectivopermitió identificar el proceso deocupación del sector y las causas yconsecuencias del riesgo por remociónen masa. Posteriormente, se aplicó elmarco analítico de la gobernanza,propuesto por Hufty (2006), con el finde conocer la forma de gobernanza que,entre los diferentes actores involucrados,se ha generado para abordar la gestióndel riesgo. La figura 2 presenta unasíntesis del planteamiento metodológico.

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Un análisis multitemporal de fotografíasaéreas permitió analizar los cambios enla organización espacial y distinguir elproceso de ocupación paulatina y, porende, el cambio en el uso del suelo,contrastando desde la época en donde noexistía el asentamiento de NuevaEsperanza, hasta la época en que la zonafue ocupada con viviendas.

Las encuestas fueron aplicadas a lacomunidad que aún se encuentra en NuevaEsperanza con el objetivo de obtener ensu calidad de “actores” del proceso, supercepción sobre aspectos del trabajoinstitucional, coordinación entre entidadesy la comunidad, resultados de proyectosy acciones, para abordar cuatro variables

usadas con frecuencia en otros estudios degobernanza: participación, rendición decuentas, eficiencia y equidad. La encuestase dividió en ocho preguntas asociadas conlas cuatro variables.

Se encuestaron personas mayores deedad, según muestra obtenida a partir dela base de datos de “hogares”, sumini-strada por la Caja de Vivienda Popular.El total de población fue de 204 hogares,sobre los cuales se obtuvo una muestraaleatoria que arrojó como cifra repre-sentativa un total de 159 hogares paraencuestar. Esto se tradujo en un total de159 personas, en razón de que la encuestase aplicó a un adulto mayor de edad(preferiblemente cabeza de hogar).

Figura 2. Metodología utilizada durante la investigaciónFuente: A. Bedoya, 2008


Fueron entrevistados funcionarios de lasentidades distritales involucradas encalidad de “actores” dentro del procesode Nueva Esperanza. Se escogió uno porcada entidad, buscando que fuera elfuncionario más antiguo y con mayorcontinuidad en la institución. Estecriterio de antigüedad, buscaba obtenerrespuestas fundamentadas en suexperiencia o vivencia en terreno sobrecada aspecto en cuestión. Por ejemplo,durante las visitas a los funcionarios enlas respectivas entidades, se accedió alGestor Local del Departamento Admi-nistrativo de Acción Comunal, cuyadisposición para colaborar en el estudiofue total, pero sólo llevaba dos mesesen su cargo y ni siquiera conocía la zonade estudio y mucho menos estabaenterado del proceso adelantado por laentidad que representaba.

Adicionalmente, se diseñó un formulariotipo encuesta para que cada funcionariorespondiera, encaminado principalmentea obtener su visión, así como las ventajasy desventajas que pudiera haberobservado durante los últimos años, encuanto la intervención de actores.

Se revisaron los diagnósticos emitidospor la Dirección de Prevención yAtención de Emergencias, DPAE, pormedio de los cuales fueron recurrenteslos conceptos sobre las condiciones dealto riesgo en la zona. Igualmente, serevisaron Actas del Comité Local deEmergencias y oficios emitidos por laAlcaldía Local de Rafael Uribe Uribe.

Se realizaron seis visitas a la zona: dos

en compañía de funcionarios de lasentidades involucradas y algunosmiembros de la comunidad; las otrascuatro se adelantaron en las jornadas deaplicación de las encuestas.

5. Resultados

Esa transformación histórica en laconstrucción del espacio geográfico,refleja tres aspectos que condujeron ala construcción social del riesgo:

Cambio en el uso del suelo Desarrollo ilegal no planificado Ausencia de control por parte del Distrito

para evitar los asentamientos ilegales.

5.1 Cambio en el uso del suelo

Antes de 1990, predominaban loselementos de la naturaleza, tanto enflora, como en fauna. En los valles delparque, habían pastizales y hacia lasladeras helechales que, al parecer,estaban asociados a antiguas quemas. Enlas cimas aún predominaba la vegetaciónde subpáramo y matorrales bajos(Corporación Suna Hisca, 2003).

Cuando comienza la ocupación delsector, se empiezan a sacrificar áreasnaturales, para adecuar y construirviviendas sin ninguna medida técnica, nipara la intervención del terreno, ni paralas obras como tal.

Según se describe en los informestécnicos que evaluaron la amenaza porremoción en masa, los suelos son particu-larmente sueltos y ni siquiera aptos para

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explotación de materiales tipo cantera.

5.2 Desarrollo ilegal no planificado

Para adecuar el terreno, con el fin deconstruir viviendas, se talaron árboles eintervinieron inadecuadamente lasladeras. Para solventar la ausencia deagua, empezaron a transportarla pormedio de mangueras elaboradasartesanalmente, con conexiones malhechas, que ocasionan permanente elderrame o filtración de agua por muchospuntos de la ladera y de la zona plana.

De acuerdo con los estudios técnicos einformes emitidos por las autoridadesdistritales, con ocasión de la emergenciadel 17 de noviembre del 2004, y de lamisma manera la comunidad loreconoce, el principal problema quecontribuyó a la emergencia fue lainfluencia del goteo de agua en diferentespuntos de Nueva Esperanza.

5.3 Ausencia de control por parte deldistrito para evitar los asentamientosilegales

Haciendo una mirada retrospectiva, lapregunta principal es: ¿por qué no se

tomaron medidas a tiempo para evitarel asentamiento ilegal? Quizás, larespuesta pueda ser tan simple comodecir que se tuvieron las normas paraevitarlo pero no se aplicaron en rigor.Sin embargo, más allá de una respuestaunilateral a esta pregunta, es necesariouna contextualización teniendo en cuentael papel de los actores, los procesos, lasnormas y los puntos nodales.

5.4 Marco analítico de gobernanza

La tabla 1 ilustra actores principales ysecundarios, con el detalle de aquellosque vienen liderando la gestión delriesgo. Estos actores cobranimportancia en el marco del Plan deRehabilitación y Reconstrucción,especialmente por las implicacionesque sus acciones tienen en el re–ordenamiento territorial. Aquellosactores con impacto importante dentrode la gestión, corresponden a quieneshan adelantado proyectos o accionesdirectas o indirectas, articuladas a lagestión del riesgo. Los actoressecundarios están definidos por su papeldiscreto en el marco del proceso degestión, lo cual incluye poca presenciade funcionarios en la zona.

Fuente: A. Bedoya, 2008

Tabla 1. Actores del Proceso


La tabla 2 relaciona aquellas con impactodirecto en la gestión del riesgo en NuevaEsperanza. Los resultados del estudioindican que, a pesar de existir un ampliomarco normativo, su aplicabilidad ocumplimiento no corresponde, en todoslos casos, a una experiencia exitosa,especialmente por el desconocimiento de

Según la información analizada eilustrada en la tabla 3, los espacios derelacionamiento entre actores o nodosfueron periódicos entre el año 2005 y2006. Durante 2007 y 2008 hubo unadesarticulación de estos espacios, totalo parcialmente. Esto estaría asociadocon el proceso de reasentamiento de lapoblación, especialmente porque losprincipales líderes comunitarios de la

competencias y falta de articulación delas entidades distritales para hacerlascumplir. Un caso concreto que ilustraesta situación es el control de viviendaen el que, dada la evidencia del casoNueva Esperanza, se ha demostrado ladeficiencia existente en el DistritoCapital para ejercer dicha función.

zona entraron entre los primerosbeneficiarios a quienes la Caja deVivienda Popular les otorgó su opciónhabitacional lejos del sector afectado.Bajo esas características, elreasentamiento de familias provocó untraslado paulatino de personas queanteriormente conformaban redes devecinos que compartían en común elmismo problema y bajo su interconexión


Tabla 2. Marco Normativo

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de vecindad dialogaban sobre el tema.Al ser trasladados a otros barrios, esainterconexión se pierde y en la medidaen que el programa de reasentamientoincorporaba familias y éstas erantrasladadas, más vínculos entre vecinosse rompían, lo que sumado a la pérdidade líderes en el sector, hizo que los nodosantes existentes fueran perdiendo sufuerza y representatividad, aún enespacios interinstitucionales en los cualespodían hacer presencia. Otro hechosignificativo, que cobra importancia, esque los espacios creados son utilizadospor las entidades y cuentan con muy pocapresencia de la comunidad afectada, talcomo se evidencia en las listas deasistencia de dichos espacios. Este hechose ha interrelacionado con los datosarrojados en las cuencuestas, en las

cuales existe una parte de la poblaciónque manifiesta no creer en las entidadesy por ende, consideran poco relevantehacerse presente en espacios donde vana escuchar las mismas explicaciones delas entidades, sin encontrar solucionesreales a sus necesidades. Finalmente,parece que algunos de los nodos tuvieronvigencia con el propósito de difundir osocializar un resultado o una propuestaconcreta (sin desconocer la importanciade la socialización) y no parecen habersecreado para llevar a cabo debates odiscusiones en pro de los más afectados.El análisis realizado no permite inferirque estos nodos o espacios derelacionamiento hayan producidoresultados concretos en términos decompromisos concertados entre lainstitucionalidad y la sociedad civil.


Tabla 3. Puntos Nodales

El seguimiento de acciones, lafrecuencia de las reuniones o encuentrosy la permanencia de un mismofuncionario en cada espacio deencuentro, son aspectos que incidendirectamente en el desempeño y aportede cada nodo a la gestión del riesgo.

En cuanto al análisis de procesos de laproblemática de gobernanza del riesgoen Nueva Esperanza, la tabla 4 recogelos más relevantes, en torno de los cualeshan girado las actividades contempladas,especialmente aquellas estipuladas en elPlan de Rehabilitación y Reconstrucciónpara Nueva Esperanza.


De dichos procesos, es necesariorecalcar que el control de nuevasocupaciones ha sido complicado y difícilde materializar con eficacia en elterritorio, entre otros motivos, por la faltade claridad en las competencias

institucionales para ejercer dicho control.Cada proceso allí relacionado tiene másun sello de intervención institucional, quede propuestas de construcción colectiva,concertada, en donde la comunidadhubiera tenido una participación activa.


Tabla 4. Proceso identificado en la Gestión del Riesgo en Nueva Esperanza

Aciertos: cada uno de los señalados enla tabla 5, se ven reflejados directa oindirectamente en la actual organizaciónespacial en Nueva Esperanza. Espe-cialmente, a través del programa dereasentamiento de familias y larecuperación ambiental de las áreasevacuadas, cuya labor ha sido ejecutadapor los vigías ambientales medianteconvenio interinstitucional. Esto constituyeun aporte en materia de uso del suelo.

Desaciertos: Se debe resaltar que alinicio del programa de reasentamientono existía claridad metodológica para sudesarrollo. Esto dificultó y retrasó suejecución. En 2008, a pesar de que elreasentamiento de la totalidad dehabitantes de Nueva Esperanza debíahaber llegado a su final, aún existíanalrededor de 110 familias que habitan elsector.

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Otro aspecto señalado en la tabla 5 es,una vez más, la falta de control sobrenuevas ocupaciones con posterioridad ala declaratoria de emergencia distrital.Este hecho también tiene relación conla poca claridad en las competencias decada entidad y, en especial, de lacooperación interinstitucional paraenfrentar problemas que requierenacciones conjuntas.

Retos: Unos de los mayores retosidentificados en esta investigación, está

relacionado con la respuesta a lapregunta: ¿cómo garantizar que lahistoria en Nueva Esperanza no serepita?. Esto se refiere, ni más ni menos,a la sostenibilidad de la ocupación y usodel suelo en el sector a partir de surecuperación ambiental.

5.5 Discusión

El análisis retrospectivo del espaciogeográfico provee herramientasfundamentales que permiten encontrar


Tabla 5. Aciertos, desaciertos y retos del Proceso de Gestión del Riesgo


las causas y comprender los procesosque han incidido en la construcción delriesgo.

Históricamente, en Bogotá ha existidouna clara deficiencia en la planificaciónterritorial, con impactos negativos,como la extinción de gran parte dehumedales y la localización de un altonúmero de población en zonas de laderasinestables. Ejemplo claro de ello sonnumerosos asentamientos y barrios enlas localidades de Ciudad Bolívar, Usmey San Cristóbal, donde se presentan unaproblemática que es una muestra fiel dela convergencia de factores de riesgo ensus espacios geográficos: insuficienciade control y atención por parte delestado, vulnerabilidad social yeconómica, así como una trayectoriahistórica que ha marcado su actual yprogresivo proceso de degradación(Lavell, 1996).

El territorio debe ser un eje conductorde análisis rigurosos de los problemasgeográfico–ambientales en el presente,sin desconocer aquello que los teóricosde los riesgos han denominado “la basematerial de los desastres”, entendiendoque, al igual que el espacio, los riesgosson marcadamente una construcciónsocial.

El espacio geográfico, la configuraciónterritorial y los procesos, así como losriesgos y las condiciones devulnerabilidad, resultan ser un buenmotivo para definir integralmente unaagenda de trabajo, que incluya labúsqueda de alternativas urgentes y

propuestas, de manera prospectiva, almediano y largo plazo.

En el marco del desarrollo, crecimientoy expansión de centros urbanos esconveniente ahondar en una agenda quedesde la geografía contribuya con lageneración de nuevo conocimiento y conla conceptualización sobre los riesgosnaturales que, como se ha insinuado,parecen incrementarse en vez dereducirse.

De lo observado en el caso de NuevaEsperanza, se puede concluir que NuevaEsperanza es un reflejo de un procesode organización espacial y deordenamiento territorial inapropiado, enel cual se evidencia la falta de controlpor parte del distrito para evitar laocupación ilegal en la ciudad. Este hechocuestiona de manera directa laeficiencia del distrito, bien sea paraformular políticas más radicales en elcontrol y uso del suelo, o en laaplicabilidad de las mismas a través desus diferentes entidades.

En Nueva Esperanza, los esfuerzospropuestos por el distrito para llevar acabo una gestión del riesgo bajo losparámetros de corresponsabilidad,interacción y cooperación entre actorespara la gestión del riesgo, sólo seplantearon a partir de la emergencia del17 de noviembre de 2004. Conanterioridad a esa fecha, la tendencia era“atencionista” ante cada emergenciapresentada. Este hecho debe señalar einsistir en abordar el riesgo, el desastrey la gestión correctiva y prospectiva del

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riesgo como elementos ligados a larealidad territorial y la ordenación delterritorio, cuya discusión en los espaciosde planificación cobre cada vez mayoratención, con el fin de pasar de abordarel tema solo cuando algo superó lacapacidad de respuesta y control, paraabordarlo como un elemento central quese gesta en la dialéctica sociedad –naturaleza, lo cual requiere de atencióny trabajo permanente.

Existe falta de coordinación entre lasentidades del distrito. Especialmente,frente a un tema tan delicado como elcontrol sobre nuevas ocupacionesilegales, en ésta investigación seobservaron varias falencias. Una deellas está documentada con el análisisde cartas que salieron del despacho dela alcaldesa local hacia el comandantede policía del CAI Diana Turbay. Endichas casas se evidencia la falta decoordinación para manejar el tema.

Todos estos elementos: falta decoordinación entre entidades, unacomunidad no organizada, falta deeficacia del distrito para ejercer controlsobre el territorio y evitar asentamientosilegales, son aspectos que cuestionan

sobre la efectividad y aplicabilidadrigurosa de las políticas,determinaciones y lineamientos quepuedan contemplarse en los instrumentosde planificación territorial.

Nueva Esperanza, en cifrascontempladas solo a partir de laemergencia del 2004 (no incluye cifrasde años anteriores), ha demandado unainversión de $ 49.761.200.000. EnBogotá hay 9151 predios en zona de altoriesgo, ¿será necesario preparargrandes inversiones para empezar acontrolar la situación; o podránenfocarse mejor las políticas y accionesque le apunten a una construccióncorrectiva y prospectiva de la GestiónLocal del Riesgo, que posibilite actuar atiempo sin demandar tanto esfuerzo ydinero?

La gobernanza y la gestión del riesgo,como aporte al ordenamiento territorialson, sin duda, un camino por explorarque pueden tener un fin común: propiciarmejores condiciones y calidad de vidapara la población, para tener ciudades ocentros poblados menos expuestos ariesgos, más preventivos y menossujetos a la ocurrencia de desastres.


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Fecha de recepción: 12 de diciembre de 2008Fecha de aprobación: 29 de diciembre de 2008

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A. Bedoya y J. Ruiz

riesgo. estudio de caso sector de nueva esperanza, bogotá ...intervenciones con el fin de reducirlo...

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