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Unión de Naciones Suramericanas
Tema: Corrupción en Latinoamérica
HACIA Democracy XXIV Cumbre de las Américas
Directora: Belén Aurora Mella
Directora de Comités en Español: Jocelyn Hernández Vázquez
Resumen
La Unión de Naciones Suramericanas (conocida como UNASUR) tiene como propósito
establecer una “identidad y ciudadanía suramericana.” Año tras año, UNASUR aborda los
desafíos políticos, económicos, y sociales más complejos de Latinoamérica. Nuestro comité
tratará el tema de la corrupción, cuyos varios analistas coinciden es el asunto más importante de
esta década. Los periódicos parecen estar repletos con nuevos escándalos. Sin embargo, ciertos
analistas toman esto como buena indicación para el futuro, ya que demuestra una revitalización
de los medios, del sistema judicial, y de la conciencia pública. Nuestro comité discutirá las
ramificaciones de la corrupción para la economía, el índice de violencia, y la calidad del
gobierno. Nuestra meta será desarrollar una resolución para combatir este desafío, tomando en
cuenta opciones legislativas, tecnologías, y sociales.
Tabla de Contenido
Resumen 1
Carta de Bienvenida 4
Introducción 6
Historia de UNASUR 7
El tema en contexto 9
Una Perspectiva Historica 10
El Impacto de la Corrupción 12
La esencia del debate 20
Poderes del comité para abordar el tema 28
Preguntas que una resolución debe contestar 31
Documentos de posición 33
Conclusión 34
Referencias 36
Carta de Bienvenida
Estimados Delegados:
¡Bienvenidos a HACIA Democracy 2018! Pronto nos encontraremos en el comité de La
Unión de Naciones Suramericanas. UNASUR integra doce países en Latinoamérica en función
de temas como energía, educación, salud, ambiente, infraestructura, seguridad y democracia.
Nosotros nos enfocaremos en el tema de la corrupción. La corrupción se refiere al abuso del
poder público para fines privados, y tiene graves implicaciones para la economía, la tasa de
violencia, y la calidad del gobierno en general.
Mi nombre es Belén Aurora Mella. Nací en Chile, pero tengo familia en Cuba y Perú. A
los tres años vine a vivir a los Estados Unidos, a Miami, y esto me ha permitido interactuar con
varias comunidades Latinoamericanas. Ha sido fascinante ver esta mezcla de culturas unidas por
raíces comunes y sin embargo tan diversas. ¡Espero con mucha ilusión tener esta experiencia en
HACIA!
Actualmente estudio en Harvard, donde me especializo en ciencias sociales. Soy
miembro de On Harvard Time y Satire V, dos organizaciones humorísticas. Además de esto
trabajo como entrenadora de debate en un preuniversitario de Nueva York y en una secundaria
de Boston. Me apasiona la investigación y el debate — creo que desarrollan el pensamiento
crítico, el respeto a la diversidad de opiniones, y la curiosidad ante las complejidades del mundo.
Este boletín les brindará información que servirá de punto de partida para nuestros
debates sobre la corrupción en Latinoamérica. A lo largo de nuestras discusiones,
profundizaremos nuestro conocimiento y descubriremos nuevas controversias. Por momentos
este tema puede parecer muy denso, pero verán que valdrá la pena. Tendrán la oportunidad de
involucrarse en un tema que ocupa cada día a los más notables políticos y negociantes, y lo
haremos en un simulacro tan intenso como los desafíos de la vida real, pero obviamente mucho
más divertido. ¡Nos vemos pronto!
Atentamente,
Belén Aurora Mella
Directora de UNASUR
HACIA Democracy 2018
Introducción
La comunidad internacional ha lidiado con muchos temas complejos en los años
recientes, incluyendo una economía global estancada, el resurgimiento del populismo, y varias
zonas de conflicto violento. Sin embargo, los líderes de Latinoamérica están de acuerdo que el
desafío más grande hoy en día es la corrupción.1 Cuando la corrupción involucra a las
instituciones y a los líderes encargados de gobernar el país, todo el resto del funcionamiento del
gobierno se ve perjudicado. Además, los estados corruptos atraen poca inversión extranjera y
desalientan a la creación de nuevas empresas, frenando a la economía. La corrupción también
puede afectar los sistemas judiciales y policiales, alentando el crimen y la violencia.
Latinoamérica históricamente ha lidiado con altos niveles de corrupción, pero en los años
recientes la frecuencia y gravedad de los escándalos ha aumentado.2 El ejemplo más serio surgió
en Brasil con la empresa petrolera del estado, Petrobras, pero también han habido escándalos
Guatemala, México, Ecuador, Chile, y Argentina. Es bien posible que en los meses entre que se
publique este boletín y que nos reunamos para la conferencia de HACIA salgan más casos de
oficiales corruptos.
Estudiando estas anécdotas, podremos llegar a varias conclusiones sobre las causas y los
efectos de la corrupción. Para hacer un análisis riguroso, debemos tener claro el alcance de este
tema. ¿Cómo exactamente se define la corrupción? La mayoría de las personas tiene una idea
intuitiva: saben que está vinculado al abuso de un cargo oficial. Según el politólogo Nye3, la
corrupción se refiere a los comportamientos que se desvían de las obligaciones formales de un
rol público por ganancias privadas de dinero o estatus. Esta definición es útil porque subraya
ciertas características claves de la corrupción: (1) involucra algún tipo de transacción, (2) borra
las líneas entre lo público y lo privado, (3) y desvía de ciertas normas aceptadas.
El objetivo de nuestro comité es considerar cómo estos problemas afectan a las diferentes
regiones en Latinoamérica de maneras distintas. Nuestra meta es crear soluciones que sean
viables a largo plazo y justificarlas a través de una investigación a fondo. Será un desafío
interesante explorar el tema de la corrupción en un contexto tan complejo y diverso como
Latinoamérica.
¿Qué deben esperar en este boletín? Primero, ponemos “el tema en contexto” con la
historia de la corrupción, el estado de la corrupción hoy en día, y un análisis de las implicaciones
que tiene la corrupción para la economía, la violencia, y la calidad del gobierno. Después,
consideramos “la esencia del debate.” Esta sección incluye un análisis del futuro de la corrupción
en Latinoamérica, varios ejemplos de potenciales soluciones, y algunos debates que debemos
considerar al diseñar estas soluciones (por ejemplo, debates entre los politólogos que creen que
cierto nivel de corrupción crea estabilidad en el gobierno y sostiene trabajos en el sector
informal). Finalmente, proporcionamos recursos para que ustedes completen la investigación.
Estoy incluye una descripción de los “poderes del comité para abordar el tema,” una lista de las
“preguntas que una resolución debe contestar,” y una guía para escribir el “documento de
posición.”
Historia de UNASUR
La Unión de Naciones Suramericanas (conocida como UNASUR) fue establecida en el
2008 con el propósito de “construir una identidad y ciudadanía suramericana y desarrollar un
espacio regional integrado en lo político, económico, social, cultural, ambiental, energético y de
infraestructura.” La fundación de UNASUR también contribuyó al “fortalecimiento de la unidad
de América Latina y el Caribe.” El tratado constitutivo fue aprobado y firmado en el 2008. La
ciudad de Quito, Ecuador, fue designada la sede permanente de la Secretaría General, y
Cochabamba, Bolivia, fue nombrada la sede del Parlamento Suramericano. Por una estipulación
en el tratado que exigía la ratificación de nueve países antes de que el documento entrara en
vigencia, UNASUR no llegó a ser una entidad jurídica hasta el 2011, cuando Uruguay ratificó el
tratado constitutivo.
Hoy en día, la UNASUR está compuesta de doce estados miembros (Argentina, Bolivia,
Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay y Venezuela) y
dos países observadores (México y Panamá). La organización representa un bloque abierto, es
decir, otros países de América Latina pueden unirse a UNASUR en el futuro si quisieran, aunque
primero solamente como países asociados. En conjunto, los doce estados miembros suman
alrededor de 400 millones de habitantes, lo cual representa casi el 70 por ciento de la población
de Latinoamérica.
El tema en contexto
El primer componente necesario para poner el tema de la corrupción en contexto es una
buena definición. Ya hemos visto que el politólogo Nye4 define a la corrupción como los
comportamientos que se desvían de las obligaciones formales de un rol público por ganancias
privadas de dinero o estatus. Según Nieto de la Revista De Ciencias Sociales5, la “corrupción se
compone de tres elementos centrales: a) pagos a oficiales públicos, es decir pagos excesivos que
van más allá a los salarios asignados, b) una acción asociada con estos elementos que violan
tanto las leyes explícitas como las normas sociales implícitas, c) pérdidas en el ámbito público
tanto en la acción como en el sistema que facilita las condiciones para el ejercicio de tales
acciones, es decir pérdidas o costos sociales en el tejido social.”
Dentro de esta definición existen distintos tipos de corrupción. En su artículo “The
Politics of Corruption in Latin America” (La Política de la Corrupción en Latinoamérica),
Weyland6 argumenta que la corrupción puede tener o un objetivo político o un objetivo personal
(o alguna mezcla de ambos, ya que el límite entre lo político y lo personal es fluido). Cuando el
objetivo es político, los oficiales públicos toman decisiones para acumular fondos para proyectos
políticos, como una campaña electoral; cuando es privado, toman decisiones (y sobornos) para
acumular riqueza privada.
Para entender las diferencias aún más específicas entre las distintas formas de corrupción,
podemos analizar algunos ejemplos. En el caso de Brasil, empresas privadas (de construcción y
otros servicios) le cobraban cientos de miles de dólares extra a Petrobras (la compañía de energía
del estado), y los oficiales encargados repartían esos fondos entre ellos mismos y el partido
político7 (demostrando una mezcla de objetivos privados y públicos). En el caso de Guatemala, el
presidente y el vice presidente fueron acusados de administrar una operación fraudulenta de
aduana para recaudar millones de dólares en deberes de entrada. En ambos Brasil y Guatemala,
vemos una forma de corrupción en cual los oficiales malversan fondos públicos. En Chile y
México, podemos observar otra forma de corrupción, en la cual los oficiales aprovechan de su
acceso político. En el caso de Chile, la empresa de la nuera de Bachelet recibió un préstamo de
diez millones de dólares solamente un día después que Bachelet fue reelegida como presidente.
El hijo y la nuera de Bachelet usaron este préstamo para hacer compras inmobiliarias que
aumentaron de valor cuando el gobierno re-clasificó las compras para desarrollo comercial,
sugiriendo que la pareja utilizó información privilegiada. En México, el presidente y al ministro
de finanza compraron propiedades de un conglomerado de construcción que había recibido
dinero público. El ambos Chile y México, vemos una forma de corrupción en cual los oficiales
usan su acceso político para enriquecerse. Sin embargo, como estos casos son menos evidentes
que la malversación de fondos, suele ser más difícil comprobar que hubo corrupción y castigar a
los oficiales responsables.
Una Perspectiva Histórica
Acabamos de fijarnos en varios ejemplos recientes de la corrupción en Latinoamérica,
pero cualquier estudiante de historia sabe que este problema ha existido hace siglos. Nieto8
localiza la raíz de la corrupción en la conquista española de América, notando que la conquista
“marcó una doble actitud frente a la autoridad, las instituciones y las leyes tanto
en los indígenas como en los españoles. Para los primeros violar la ley era una
forma de resistir a las normas e instituciones ajenas a su moral y ética; en cambio
para los segundos, representaba la oportunidad de enriquecerse en la medida que
los marcos legales les eran también ajenos, pues ellos reconocían sólo dos tipos de
autoridades y leyes; las de España y las de la Nueva España, las cuales también
estaban en contradicción.”
Está contradicción entre distintos sistemas contribuyó a los inicios de la corrupción en
Latinoamérica. Nieto también nota que las instituciones políticas fueron fundadas “en relaciones
de parentesco tales como compadrazgos, alianzas matrimoniales, nepotismos, clientelismos y
caciquismos regionales.” El resultado de todos estos factores fue el distanciamiento entre la ley y
su aplicación, una de las raíces de la corrupción.
Aunque Latinoamérica tiene muchas raíces en común, cada país ha seguido su propia
trayectoria histórica, resultando en grandes diferencias en cuanto la corrupción. Por ejemplo,
según la encuesta de Transparency International (la organización internacional que se dedica a
coleccionar data sobre la corrupción) históricamente Costa Rica, Uruguay, y Chile han tenido
niveles bajos de corrupción mientras Nicaragua y Guatemala han tenido niveles altos.9 Los
delegados de UNASUR deben familiarizarse con la historia del país que estén representando.
Una tendencia histórica con implicaciones interesantes para la corrupción es la transición
a la democracia. Por un lado, se esperaría que la democracia trajese menos corrupción, dado a la
competitividad de las elecciones y la libertad de la prensa. Por el otro lado, al distribuir el poder
y requerir la autorización de más instituciones para tomar cualquier decisión, la democracia
aumenta en número de actores políticos que pueden tomar sobornos10. La democracia también
abre la puerta para líderes personalistas que intentan trabajar por fuera de las instituciones y los
partidos establecidos. Estos líderes intentan comunicarse directamente con el público,
usualmente por la televisión. Como estos métodos de comunicación directa son costosos, la
política basada en los medios ha aumentado el incentivo de la corrupción.
¿Ha aumentado el nivel de la corrupción? Antes de considerar esta pregunta, debemos
tomar en cuenta que hay una distinción entre la cantidad de corrupción y la frecuencia con la que
la corrupción sale a la luz. La modernización y la difusión de estándares universales han
cambiado la percepción pública, bajando la tolerancia hacia la corrupción11. Además, aunque no
estamos seguros si la prensa libre aumenta o disminuye la corrupción al corto plazo, si nos queda
claro que aumenta la probabilidad de que se expongan los casos de la corrupción. Sin embargo,
Weyland concluye que la impresión general de que ha aumentado la corrupción solo se puede
atribuir en parte a mejor periodismo y estándares más altos. Hasta cierto punto, realmente ha
aumentado la corrupción, no solamente en cuanto la cantidad de casos si no también en cuanto el
tamaño de cada caso. Un ejemplo útil es Brasil. Bajo el gobierno militar, los contratistas tenían
que pagarle a los políticos entre el ocho y el doce por ciento del valor de un proyecto público
para ganar el contrato; bajo el gobierno de Sarney, esos porcentajes subieron al veinte por ciento,
y bajo el gobierno de Collor de Mello, subieron hasta el cincuenta por ciento.
El Impacto de la Corrupción
“Rouba mas faz” es una frase famosa en la política Brasileña. Quiere decir “roba pero
hace,” refiriéndose a los políticos que son corruptos pero eficaz. En muchos casos, la corrupción
interfiere con el funcionamiento diario de los gobiernos. En otros casos, el gobierno funciona a
pesar de (o hasta facilitado por) la corrupción. En estos casos, ¿cuál es el impacto la corrupción?
¿Debemos intentar disminuirlo? Según el politólogo Carl Stauffer12, la corrupción afecta la
sociedad de manera profunda y generalizada. El argumenta que la corrupción funciona a través
de una “mentalidad de déficit,” promoviendo la idea que los recursos son limitados y que el
mundo es un juego de suma cero (osea, la ganancia de uno representa la pérdida de otro).
Además, la corrupción se alimenta de la asimetría en el poder, y entonces de la legitimidad a la
jerarquía, el patrimonio y la dependencia. Stauffer también cree que la corrupción convence al
público de que es necesario participar en el sistema corrupto para sobrevivir y preservar el orden
en la sociedad.
La Violencia
Aunque la región representa sólo el 8% de la población mundial, Latinoamérica
representa 38% de los homicidios.13 El nivel desproporcionado de violencia se puede atribuir a
muchos factores, incluido a la corrupción. El periodista Mac Margolis ha escrito que donde la
corrupción se propaga, la violencia le sigue.14 El enlace es el crimen organizado. Nieto de la
Revista De Ciencias Sociales15 define el crimen organizado como “una actividad criminal
profesional que opera en un período de tiempo definido y en el marco de operaciones concretas.”
El describe la situación en México, donde
“la corrupción política … es de carácter sistémico y que ataca a todos los partidos
políticos e instituciones políticas, y más aún ha facilitado el florecimiento de otros
fenómenos tales que el narcotráfico, tráfico de órganos humanos, el tráfico de menores, y
el tráfico de seres humanos con fines de esclavismo laboral y/o sexual.”
Varios cárteles internacionales que mueven drogas, armas, y dinero lavado operan en
Latinoamérica16. Estos grupos (como Sinaloa y Zetas en México, Soles en Venezuela, FARC en
Colombia, y Barrio 18 en Guatemala) no solamente abusan de los puntos ciegos en ciertas
instituciones fallidas, si no que sistemáticamente debilitan todo el gobierno local y la policía. Por
esta razón, Nieta concluye que que la corrupción “constituye un desafío a la seguridad y
gobernabilidad democrática que toma lugar en un contexto de transición dual a nivel político y
económico.”17
¿Cómo ha persistido esta relación entre los políticos y el crimen organizado? Según
Nieta18, la respuesta tiene mucho que ver con la tolerancia social. Los traficantes de droga han
“comprado” a los líderes políticos y a la policía para expandir sus negocios, a la vez que los
políticos han protegido a los criminales para enriquecerse. Mientras tanto, el público ha tenido
que aceptar estos acuerdos, a pesar del daño humano que han provocado. Otro dato que puede
explicar la persistencia de esta relación es que las organizaciones criminales han obtenido tanto
poder que han “penetrado” a las instituciones oficiales diseñadas para combatirlas. Nieta explica
el cambio que esto ha provocado:
“La violencia y la corrupción en el país se han revertido contra los mismos habitantes y
se ha salido del control de las élites políticas, que en un principio eran quienes
controlaban, vendían protección y condicionaban a los líderes de los grupos mafiosos,
pero en la medida que éstos lograron mayor autonomía y tuvieron también más opciones
en el menu de líderes políticos de diferentes partidos a corromper, ahora no necesitan
someterse a la voluntad y reglas de los políticos únicos en la estructura del sistema, sino
los grupos mafiosos pueden y tienen los recursos para hacer el proceso inverso, es decir
comprar a sus propios funcionarios y miembros de la policía que mejor servicio les
provea. En este sentido, la corrupción parece haber absorbido al Estado mexicano,
haciendo más difícil su erradicación y su control.”19
Cuando los funcionarios y miembros de la policía se han comprado, el sistema entero se
debilita. Bajo un sistema debilitado, el vínculo entre la corrupción y la violencia va más allá del
crimen organizado, involucrando también a la gente cotidiana. Según la revista The Economist,
una quinta parte de los Latinoamericanos afirman haber pagado sobornos en el último año,20
especialmente a los policías.
Chayes, un asociado del Carnegie Endowment, argumenta que daño del fraude y los
sobornos va más allá de lo moral o económico21. El peligro real es que los gobiernos abusivos
provocan respuestas violentas, poniendo al estado en peligro. Duilia Mora añade que el hecho
que los criminales han podido comprar el apoyo de la policía y el gobierno causa fragilidad en el
sistema político, que a su vez facilita la injusticia y perjudica la democracia, un punto que
explicaremos en más detalle pronto.22
La Economía
La violencia también trae un costo económico. Según el Banco Interamericano de
Desarrollo23, el delito y la violencia en Latinoamérica le cuestan 261.000 millones de dólares a la
región. Honduras pierde 19 por ciento de su riqueza nacional a la violencia cada año, El Salvador
pierde el 14,5 por ciento, y Venezuela, Colombia, México, y Guatemala pierden
aproximadamente 10 por ciento de sus PIB a la seguridad, el mantenimiento de las cárceles, y los
ingresos de los trabajadores que fueron asesinados24.
¿A qué se deben estas pérdidas? Según Godinez y Liu en el International Business
Review, controlar la corrupción es un paso necesario para que los países Latinoamericanos
puedan salir de la trampa de los países de ingreso medio y puedan crecer independientemente de
las circunstancias económicas globales25. En gran parte, esto es porque la corrupción no favorece
a las industrias y las compañías más competitivas, sino a las que tienen más conexiones o están
dispuestas a pagar sobornos. De esta forma, la corrupción le quita recursos a las compañías
efectivas y se los da a compañías corruptas. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE)26 corrobora este argumento, notando que “los países que invierten son los
principales beneficiarios de la productividad, puesto que las empresas con mayores niveles de
desempeño lo hacen a través de economías de escala y despliegue tecnológico.” En los lugares
corruptos, “los flujos que llegan a entrar se comparten con intereses privados en lugar de
intereses nacionales como puede ser la asignación para programas sociales; mientras que el
dinero desaparece en las cuentas de políticos y funcionarios en bancos extranjeros.”
Otra razón por la cual la corrupción daña el crecimiento económico es que sofoca el
espíritu empresarial. Cuando no hay certidumbre que el gobierno va a seguir sus propias leyes y
que el éxito empresarial dependerá de la competencia en el mercado, los empresarios y
emprendedores tienen menos incentiva para empezar un nuevo proyecto. Por ejemplo, una
encuesta del Foro Económico Mundial27 demostró que casi una quinta parte de los empresarios
piensan que la corrupción es el obstáculo principal para hacer negocios en México. En un punto
relacionado, la corrupción frena el crecimiento económico porque disminuye la entrada de la
inversión extranjera directa a un país. La inversión extranjera directa es una fuente importante de
fondos para las economías emergentes. Cuando los inversionistas deciden dónde invertir,
determinan que los países corruptos representan demasiado riesgo. Además, hay regulaciones y
leyes internacionales que desalientan la inversión en instituciones corruptas. Lehtman y
Macdonald28 ofrecen el ejemplo del Reino Unido, que en el 2010 pasó una ley contra los
sobornos. Ellos observan que muchos países en Latinoamérica recientemente han respondido a
esta tendencia global y están considerando nueva legislación, o el mejoramiento de leyes que ya
existen, para fortalecer el movimiento anticorrupción.
El impacto económico de la corrupción afecta la macroeconomía tanto como la economía
privada al nivel de la familia. Por ejemplo, la revista The Economist29 nota que pagar sobornos
por servicios básicos como el agua empobrece a los pobres. En México, los sobornos por
servicios básicos se comen una cuarta parte de los ingresos de las familias pobres.
El Gobierno y la Democracia
Este mismo artículo de The Economist observa que estos gastos generan ira popular hacía
a las instituciones públicas corruptas, que a su vez puede convertirse en hostilidad hacia la
democracia. Ya hemos visto cómo la corrupción empeora la violencia y la economía. Altos
niveles de violencia y bajo rendimiento económico ambos perjudican el estado en sí mismo. En
el caso de la violencia, esto ocurre porque una vez que los crímenes han comprado las
instituciones que se dedican a enfocar las leyes, todo el aparato gubernamental se ve debilitado.
La corrupción también debilita al gobierno en cuanto como se seleccionan a los líderes. Por
ejemplo, cuando se utiliza el “dedazo” (la situación en cual el candidato se nomina por el dedo
del presidente previo), no se utilizan “criterios democráticos de un partido o de la sociedad, sino
de la voluntad de su predecesor”30. Según Biddle, la corrupción amenaza la democracia, porque
disminuye la confianza de los ciudadanos en el gobierno y en la legitimidad del régimen31.
Investigaciones empíricas han demostrado que independiente de la identificación
socioeconómica, demográfica, y partidaria, ser expuesto a la corrupción erosiona la fe en el
sistema político y disminuye la confianza interpersonal. La corrupción también tiene un efecto
persistente negativo al desarrollo económico y a la reforma.
La Esencia del Debate
¿Porqué persiste la corrupción? ¿Será la falta de voluntad política, o habrán razones
estructurales? En el caso de México, Nieto nota que la corrupción ha persistido a pesar de “la
apertura democrática de sus instituciones políticas, desaparición de la existencia de un partido
político único, reformas anticorrupción y acuerdos internacionales contra la corrupción, así como
la pertenencia al club de los países desarrollados del G-20 (Grupo de los veinte) y la membresía
a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD)”32. Para poder debatir
soluciones, hay que entender los cambios que ya han ocurrido, y evaluar cuán eficaz han sido.
Una tendencia histórica ha sido la democratización. En la década de los ochenta, varias
reformas económicas y democráticas transformaron a Latinoamérica. Muchos analistas
predijeron que esto iba a disminuir la corrupción. Sin embargo, ocurrió lo opuesto; las reformas
crearon nuevas oportunidades para la corrupción33. Por ejemplo, la democracia creo competencia
intensa entre los partidos políticos para recaudar donaciones. En Brasil, las campañas electorales
suelen ser muy costosas. En Chile, aunque las donaciones ocurren a través de una agencia que
supuestamente oculta la identidad de los donantes, estos secretos se comparten con alta
frecuencia entre la pequeña élite del país. Según Weyland, al dispersar el poder y requerir el
consentimiento de varias instituciones en la toma de decisiones, la democracia ha ampliado la
gama de actores que pueden exigir sobornos34. Sin embargo, en principio, la democratización
debería mejorar la transparencia de la formulación de políticas y la responsabilidad de los
políticos y burócratas, limitando así la propagación de la corrupción. Esta contradicción puede
informar un debate muy interesante para el comité de UNASUR, aunque algo tan drástico como
‘abandonar la democracia’ probablemente no sea una solución realista. Lo que sí podemos
aprender de este debate es cómo utilizar las fortalezas de la democracia (por ejemplo, la
transparencia y la libertad de los medios) y lidiar con las debilidades de la democracia.
Como ya hemos visto, han habido muchos escándalos relacionados a la corrupción en los
años recientes. Sin embargo, esto no necesariamente indica que haya aumentado la corrupción.
También puede indicar que hoy en día hay menos tolerancia hacia la corrupción, y que las
instituciones judiciales tanto como la prensa han fortalecido. ¿Qué se ha hecho en los años
recientes para combatir la corrupción? En Honduras, el gobierno ha llegado a un acuerdo con
ciertas organizaciones no gubernamental para actuar como auditores paralelos en la educación, la
salud, y otros servicios públicos35. Esto ya ha producido resultados. Por ejemplo, una de las ONG
logró que se nombrase un nuevo ministro de educación, que ha recortado el pago de salarios a los
"maestros fantasmas" en Honduras. En Perú, los jóvenes protestaron contra el nombramiento de
candidatos no calificados para el tribunal constitucional y la oficina del ombudsman. Los
esfuerzos actuales contra el soborno, al menos en algunos países, no son solo una reacción en
contra de los escándalos del momento; son el trabajo de instituciones que están comenzando a
madurar, en algunos casos debido a la presión popular. Según el Economist, a medida que
Latinoamérica se vuelve más rica, más educada y más igualitaria, los ciudadanos presionarán
más por políticos y funcionarios honestos.
Otra pregunta importante es cómo lograr reducir la corrupción sin interferir otros factores
económicos y sociales. Aunque la mayoría está de acuerdo que la corrupción es dañina, algunos
argumentan que la corrupción apoya trabajos en el sector informal, que involucra por lo menos
130 millones de trabajadores en Latinoamérica y el Caribe. Según Dobson y Ramlogan-Dobson,
el sector informal proporciona empleos y una fuente de ingresos para los individuos más pobres,
que carecen de las características personales requeridas para encontrar trabajo en la economía
formal. Además, la discriminación y las barreras institucionales también restringen las
oportunidades laborales. Dobson y Ramlogan-Dobson argumentan que las políticas destinadas a
reducir la corrupción imponen regulaciones sobre el mercado laboral (y otras) y tienen un
impacto adverso en el empleo y el bienestar en el sector informal. Si esta hipótesis es correcta,
las medidas anticorrupción introducidas por los gobiernos y defendidas por organizaciones como
el Banco Mundial pueden exacerbar la desigualdad. Un sistema legal débil, regulaciones
laborales restrictivas, una burocracia excesiva, contribuciones a la seguridad social y una fuerte
carga impositiva son todas desincentivos importantes para que los empresarios creen una
empresa en la economía formal.
Otro debate relacionado a la corrupción es el argumento que la corrupción contribuye a la
estabilidad. El ejemplo clave de este fenómeno es México. Según Nieto, durante el siglo veinte,
“la base del sistema político descansaba en su estabilidad lograda a base de la corrupción,
que era esencial para el funcionamiento del sistema político, en la medida que creaba
lealtades y complicidades… Por otra parte, la corrupción tuvo también un papel
fundamental en la formación y función del corporativismo mexicano toda vez que
permitió sellar alianzas, alinear líderes sindicales, promover carreras políticas, comprar
lealtades, sostener apoyos sectoriales o aniquilar opositores. En términos de Morris, la
corrupción política representó un importante instrumento en la estrategia de cooptación
en las organizaciones sindicales, campesinas y asociaciones vecinales, agrupadas en la
Central de Trabajadores de México (CTM), la Central Nacional Campesina (CNC) y la
Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos (CROM)”36.
Aunque la corrupción históricamente contribuyó a la estabilidad en México, esto no quiere decir
que la corrupción es necesaria para la estabilidad. En México hoy en día, “la corrupción deja de
tener un eje central de lealtad hacia el Presidente, y parece que surgen varios ejes de lealtades,
dependiendo de los recursos financieros predominantes. Ahora la corrupción es más inestable,
pues hay más movilidad de élites políticas”37. Deben investigar la historia y el estado corriente
de otros países para entender cómo la corrupción estabiliza y desestabiliza a la sociedad y el
gobierno.
Otro debate interesante tiene que ver con la relación entre el modelo económico y la
corrupción. Por un lado, se puede argumentar que la intervención del estado en la economía ha
aumentado la corrupción. Al darle discreción a los burócratas y los políticos sobre la asignación
de vastos recursos, el intervencionismo estatal crea enormes oportunidades para la extracción de
sobornos38. Según Weyland, los empresarios a menudo sobornan a los burócratas con el fin de
obtener ventajas injustas en la asignación de recursos públicos y en las decisiones regulatorias.
Dado que sus ganancias dependen de las decisiones favorables de los funcionarios públicos,
estos empresarios son susceptibles de chantaje. Hay ejemplos históricos de este fenómeno. En
México, el boom petrolero de fines de la década de 1970 condujo a una expansión dramática de
la inversión pública bajo el presidente López Portillo, lo que permitió a los burócratas y políticos
derramar más y más sobornos que antes. En Venezuela, el gobierno de Jaime Lusinchi se basó en
un sistema de tipo de cambio múltiple para obtener enormes sobornos. La dependencia del país
del ingreso petrolero controlado por el gobierno -particularmente después de la nacionalización
petrolera de 1976- explica por qué muchos consideran que Venezuela es uno de los países más
corruptos de América Latina.
Como siempre, el debate no es tan blanco y negro. Hay instancias en cual la reducción de
la intervención estatal fue lo que alentó a la corrupción. Weyland añade que el desmantelamiento
del intervencionismo estatal parece haber ido de la mano con un aumento de la corrupción,
especialmente en Argentina bajo Menem y en Brasil bajo Collor, sin mencionar en Ecuador bajo
el efímero gobierno de Abdalá Bucaram. De manera similar, la reducción neoliberal de tal
intervencionismo ofreció grandes oportunidades para el soborno bajo su sucesor Carlos Salinas
de Gortari39.
Estos son solo algunos ejemplos de los debates relevantes a la corrupción. A la medida
que investigan las soluciones potenciales, verán otras dificultades con disminuir la corrupción.
Por supuesto, antes de considerar las soluciones, hay que entender el progreso que ya ha pasado.
Al estudiar las soluciones que ya se han intentado en ciertos países, pueden identificar las más
exitosas que se pueden distribuir a otros lugares en Latinoamérica.
Un área de mejoramiento ha sido a través de la legislación y la tecnología. Por ejemplo,
en Brasil, el programa Bolsa Família ha hecho la transición a un sistema electrónico, de manera
que no pueden ser robados o dirigidos fácilmente a los partidarios de un potentado local40. El
departamento de transporte del estado de São Paulo ha permitido renovar una licencia de
conducir en línea, eliminando a los burócratas que toman sobornos. También planifican instalar
cámaras en los coches de los examinadores. Todos estos son ejemplos de cómo la tecnología
puede disminuir la corrupción.
Otra solución viable es utilizar a las organizaciones no gubernamentales como auditores
paralelos en las elecciones y otras decisiones importantes del gobierno. Por ejemplo, ya vimos
como en Honduras los auditores supervisan las decisiones de la educación, salud y otros
servicios gubernamentales 41. Según Lehtman y Macdonald, además de las leyes nacionales, la
mayoría de los países latinoamericanos han adoptado tratados internacionales, como la
Convención Antisoborno de la OCDE, la Convención de la ONU contra la Corrupción y la
Convención Interamericana contra la Corrupción, que exigen a los países miembros establecer
protecciones contra la corrupción pública. Organismos internacionales, como la Organización de
Estados Americanos, encargados de supervisar las obligaciones de los países en los tratados, han
estado presionando agresivamente a los miembros para que cumplan sus compromisos,
aumentando aún más la presión sobre los países latinoamericanos para que adopten reformas
significativas contra la corrupción42. Esto sugiere que ya existe la infraestructura --y
crucialmente, la voluntad política-- para implementar las recomendaciones de UNASUR.
Al nivel doméstico, hay muchos cambios institucionales que pueden mejorar el problema
de la corrupción. Por ejemplo, el congreso de México aprobó un cambio constitucional para crear
un sistema nacional anticorrupción. Según la revista Economist43, en lugar de confiar la
responsabilidad a una sola comisión, como lo han hecho algunos países de América Latina,
México pretende compartirla entre los diferentes órganos del gobierno y el poder judicial.
"Favorecemos controles y equilibrios, instituciones en lugar de héroes", dice Mauricio Merino,
coordinador principal de Accountability Network, una agrupación de ONG que impulsó la
legislación.
El politólogo Carl Stauffer tiene cuatro recomendaciones adicionales para disminuir la
corrupción. Él dice que en primer lugar, todos debemos comprometernos a educar y crear
conciencia sobre este tema. Debemos desafiar a los ciudadanos comunes a comprender las
trampas éticas, el drenaje económico y la desintegración social, política y cultural que conlleva la
corrupción. En segundo lugar, debemos capacitar y facilitar procesos que permitan a los líderes
públicos de todos los sectores experimentar una transformación personal y, de ese modo, mejorar
las estructuras de gobierno que mitigan la corrupción. En tercer lugar, debemos aumentar las
opciones de vida viables para los pobres del mundo a fin de mejorar la calidad de vida de todas
las personas que comparten este planeta. Esto requiere reforzar la resolución, los recursos y las
conexiones que se asignan para el desarrollo local, nacional y global y los objetivos de acción
humanitaria. En cuarto lugar, debemos activar y movilizar para el cambio legislativo y de
políticas desde los niveles micro a macro en cada una de nuestras sociedades."44
En esta sección del boletín hemos visto ciertos debates importantes relacionados a la
corrupción, algunas soluciones que se han implementado en varios países, y recomendaciones
para seguir lidiando con el tema de la corrupción. También vimos como la corrupción ha
evolucionado históricamente en Latinoamérica, culminando con la etapa reciente de varios
escándalos públicos. Sin embargo, estos escándalos no necesariamente indican que haya
empeorado la corrupción. También pueden indicar que el público ya no tolera la corrupción, y
que los medios y las cortes están trabajando con más independencia y vigor.
Poderes del Comité para Abordar el Tema
El documento más útil para entender los poderes de UNASUR es su Tratado
Constitutivo, que entró en vigencia el 11 de marzo de 2011. La siguiente lista incluye preguntas
relevantes a nuestra discusión y la sección pertinente del Tratado.
¿Que tipo de medidas puede tomar UNASUR?
— Artículo 13, Adopción de Políticas y Creación de Instituciones, Organizaciones y Programas:
Uno o más Estados Miembros podrán someter a consideración del Consejo de Delegadas y
Delegados una propuesta de adopción de políticas, creación de instituciones, organizaciones o
programas comunes para ser adoptados de manera consensuada, sobre la base de criterios
flexibles y graduales de implementación según los objetivos de UNASUR y lo dispuesto en los
Artículos 5 y 12 del presente Tratado.
¿Cómo se aprueban las medidas de UNASUR?
— Artículo 12, Aprobación de la Normativa: Toda la normativa de UNASUR se adoptará por
consenso.
¿Son obligatorios las decisiones?
— Artículo 12, Aprobación de la Normativa: Los actos normativos emanados de los órganos de
UNASUR, serán obligatorios para los Estados Miembros una vez que hayan sido incorporados
en el ordenamiento jurídico de cada uno de ellos, de acuerdo a sus respectivos procedimientos
internos.
— Artículo 13, Adopción de Políticas y Creación de Instituciones, Organizaciones y Programas:
Cualquier Estado Miembro podrá eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada,
sea por tiempo definido o indefinido, sin que ello impida su posterior incorporación total o
parcial a la misma. En el caso de las instituciones, organizaciones o programas que se creen,
cualquiera de los Estados Miembros podrá participar como observador o eximirse total o
parcialmente de participar por tiempo definido o indefinido.
¿Que conclusiones podemos sacar de estos extractos del Tratado Constitutivo?
Por un lado, al parecer es difícil adoptar normativas, ya que requieren consenso. Por otra
parte, los poderes de UNASUR son limitados, ya que cualquier Estado Miembro puede
“eximirse de aplicar total o parcialmente una política aprobada” y la política solo es obligatoria
cuando se incorpora en el ordenamiento jurídico interno del estado. Considerando estas
limitaciones, ¿cómo podemos lograr políticas significativas? Aunque UNASUR no puede
imponer políticas obligatorias, sí puede ofrecer recomendaciones, apoyo, incentivos, y presión.
Este balance subraya la importancia de crear políticas mutuamente beneficiosas para los Estados
Miembros.
¿Cuál es la perspectiva de UNASUR en cuanto la corrupción? Según la página web de
UNASUR, “fortalecer la lucha contra… la corrupción” es uno de los objetivos específicos de la
organización. Estos objetivos incluyen:
“La coordinación entre los organismos especializados de los Estados Miembros, teniendo
en cuenta las normas internacionales, para fortalecer la lucha contra el terrorismo, la
corrupción, el problema mundial de las drogas, la trata de personas, el tráfico de armas
pequeñas y ligeras, el crimen organizado transnacional y otras amenazas, así como para
el desarme, la no proliferación de armas nucleares y de destrucción masiva, y el
desminado.”45
En un reportaje de la Confederación Sindical De Trabajadores y Trabajadoras De Las América,
UNASUR promueve la democracia participativa porque “la participación [de los ciudadanos]
ayuda también al combate de la corrupción.46” Si juzgamos por estos documentos oficiales,
UNASUR tiene como meta disminuir el nivel de corrupción en Latinoamérica. Sin embargo,
UNASUR ha sido acusado de apoyar líderes corruptos en varias instancias. Hay una diferencia
entre las metas que anuncian y las iniciativas que realmente persiguen. Aunque el país en general
beneficiaría de un gobierno menos corrupto, los líderes a cargo de tomar estas decisiones (y los
líderes que representan a cada país en UNASUR) arriesgan sus propias fortunas e influencia al
tomar decisiones anticorrupción.
Preguntas que una Resolución Debe Contestar
Hemos discutido los obstáculos que enfrentan los gobiernos en cuanto la corrupción y los
poderes de UNASUR para abordarlos. La meta de nuestro comité será unir estas ideas en una
resolución que debe ser a la vez creativa y realista. Las siguientes preguntas deben ser el foco del
debate en comité y la resolución final:
1. La corrupción afecta varios ámbitos del gobierno. ¿Cuáles son las prioridades de esta
resolución? ¿Dónde está el énfasis: al nivel local o nacional? ¿En la policía, las cortes, la
rama ejecutiva, o los departamentos burocráticos? No hay que limitar la resolución
demasiado, pero si es útil entender el sector específico al cual se refieren cuando hablan
sobre la corrupción.
2. A pesar de todos los daños que trae la corrupción, algunos argumentan que la corrupción
apoya a los trabajadores del sector informal, contribuye a la estabilidad del gobierno, y es
necesario para el progreso. ¿Cómo planifican disminuir la corrupción sin perjudicar a
estos trabajadores, a la estabilidad, al progreso, y a cualquier otro ejemplo que se les
ocurra a lo largo del debate de cómo la corrupción puede ser beneficiosa?
3. ¿Quién se va a oponer a esta resolución? ¿Cómo lograrán que estos individuos o
entidades apoyen o por lo menos cooperen con la resolución?
4. La corrupción tiene muchos efectos dañinos. ¿Cómo aborda esta resolución los efectos
que tiene la corrupción para la violencia, la economía, el gobierno, y la democracia?
5. ¿Quién se va a cerciorar que se cumplan las recomendaciones de esta resolución?
¿Agencias internacionales, organizaciones no gubernamentales, distintas ramas del
gobierno, la prensa, etc.?
6. ¿Qué hará UNASUR para garantizar la implementación y sostenibilidad de las medidas
propuestas?
Documentos de Posición
Cada delegado debe preparar un documento de posición antes de la cumbre en Cartagena. Los
documentos de posición reflejan la perspectiva del país que están representando ante las
“preguntas que una resolución debe contestar”. Pueden usar las siguientes preguntas como guía.
1. ¿Cuál es el estado de la corrupción en el país? Considera el índice de Transparency
International, las noticias en los últimos años, y las diversas regiones del país.
2. ¿Cuáles políticas relacionadas a la corrupción fueron adoptadas por el país en los últimos
años?
3. ¿Cómo funciona el sistema judicial en el país? ¿Cuáles serían los obstáculos para
reformar este sistema? Por ejemplo, ¿qué grupos se opondrán a las reformas?
4. ¿Forma parte de algún bloque? Específicamente, ¿con qué países comparte posiciones
sobre el tema?
Conclusión
Desde la etapa de la conquista Española, Latinoamérica ha operado a través de redes de
nepotismo, clientelismo y caciquismos regionales, generando un distanciamiento entre las leyes
y la práctica. En los años recientes, han salido escándalos de corrupción por todo el continente,
incluso en países con gobiernos tradicionalmente democráticos y estables. Como hemos visto en
este boletín, la corrupción alienta la violencia, daña la economía, y perjudica la democracia. Sin
embargo, es posible que cierto nivel de corrupción contribuye a la estabilidad y apoya trabajos en
el sector informal.
El equipo de HACIA se propuso lograr tres objetivos principales en este boletín. Primero,
presentar la historia, estructura, y jurisdicción de UNASUR. Segundo, explicar la importancia de
la corrupción y describir su estado actual en Latinoamérica. Finalmente, detallar las
controversias y los obstáculos del tema para promover un debate interesante entre los delegados.
Ustedes tienen una meta principal: proponer y debatir soluciones. Para tal fin, consideren la
perspectiva del país que estén representando en el marco de los intereses de UNASUR.
¿Qué recursos tienen para esta tarea tan compleja? Pueden contar con el apoyo completo
del equipo de HACIA. Comuniquen cualquier duda que tengan a lo largo de sus investigaciones
a la Directora de UNASUR — ¡que espera con mucha anticipación llegar a conocerlos antes y
durante la conferencia! Un buen punto de partida para la investigación es la bibliografía de este
boletín. Internet está repleto de reportes académicos, artículos periodísticos, y análisis
gubernamentales sobre el estado de la corrupción. Finalmente, miren el mundo que les rodea con
ojo crítico. ¿A qué se deben los escándalos recientes de corrupción? ¿Qué detalles tienen en
común? ¿Qué están haciendo los gobiernos para combatir este problema? Finalmente, ¿cómo
podemos aprender de lo han hecho estos gobiernos para diseñar soluciones más creativas y
efectivas?
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