reseña: el conflicto, callejón con salida. informe nacional de desarrollo humano 2003

8/18/2019 Reseña: El conflicto, callejón con salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003

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DIAGNÓSTICO Y PRESCRIPCIÓN

Por: Elkin Rubiano Pinilla

RESEÑA El conflicto, callejón con salida. Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003.

Resulta evidente que la divulgación del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2003

(INDH) ha gozado de éxito, pues de septiembre a diciembre habían circulado casi 21 mil

copias (7.500 en libro físico, 10 mil en CD y 3.444 bajadas de Internet). En consecuencia, las

referencias al mismo han abundado, aun antes de su lanzamiento oficial: el 8 de septiembre

el Presidente de la República se refirió al informe y a los "teóricos que respetamos pero no

compartimos", de la siguiente manera: “Están equivocados...Esta no es una guerra... Este no

es un conflicto. Esto no es de perdedores. Aquí está ganando el Estado y la sociedad

colombiana. ¿Cómo dicen que es de perdedores, desconociendo las cifras del último año?

¿Que nos falta mucho? Lo sabemos... Y frente a esta crítica, que si la atendiéramos, nos haría

perder lo que hemos hecho en un año...un año es apenas el período de calentamiento de una

batalla que vamos a llevar hasta el final para derrotar el terrorismo. Y le advertimos a

Colombia que no podemos caer en esas tentaciones de debilidad, porque toda debilidad que

nosotros mostremos es un motivo de fortaleza para el terrorismo”.

No obstante, el recibimiento del INDH ha sido objeto de otros juicios. En algunos sectores

académicos, por ejemplo, se ha dicho que el informe es un hito en el estudio de la violencia

colombiana, el tercero, si tenemos en cuenta La violencia en Colombia, de Germán Guzmán,

Orlando Fals Borda y Eduardo Umaña (1962) y Colombia: violencia y democracia, dirigido por Gonzalo Sánchez (1987). Esta apreciación podría ser acertada, sin embargo es apresurado

endilgarle el título de clásico a un documento que apenas comienza a discutirse. Este par de

ejemplos sirven para ilustrar, en todo caso, la polémica suscitada por el informe.

Específicamente hablando del informe, debe señalarse que el análisis que se hace del

conflicto armado colombiano está guiado en principio por una matriz: el concepto de


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desarrollo humano: “el desarrollo no se reduce al aumento de la riqueza o del ingreso per

cápita sino que abarca otros valores –la equidad, la democracia, el equilibrio ecológico, la justicia de género, etc.- que también son esenciales para que los seres humanos podamos

vivir mejor” (Pág. 13). De ahí la hipótesis de correlación del informe: el conflicto armado se

ha convertido en el mayor obstáculo para que los colombianos puedan mejorar sus vidas. A

saber, el núcleo central del desarrollo humano está integrado por cuatro realizaciones que

hacen de la vida una vida humana satisfactoria: “ser longevo y saludable, acceder al

conocimiento, tener ingresos para el buen pasar y ser parte activa de la comunidad” (Pág.

100). Desde luego, el conflicto armado es una negación tajante de ese núcleo central, así

como un impacto sobre las tres dimensiones del índice de Desarrollo Humano (IDH):

esperanza de vida, educación e ingreso. Un aporte metodológico del informe que vale la pena

resaltar es una variante del IDH: “IDH corregido por violencia” que incluye una cuarta

variable –la tasa de homicidios- en el cálculo del índice para cada país. Para el caso

colombiano esta corrección del IDH resulta necesaria, pues “la seguridad humana (que

comienza por preservar la vida) es la más obvia condición para que haya desarrollo humano”

(Pág. 101). Algo que llama la atención de esta variable es que “apenas” el 15%, o cuando

más el 27% de las muertes violentas en Colombia se debe al conflicto, es decir que la

violencia común causa entre 4 y 7 veces más muertos que la guerra. Esta afirmación ya había

sido hecha en el informe Colombia: violencia y democracia (1987): las muertes que nos están

matando no son las del monte sino las de la calle. Sin embargo en el INDH 2003 se hace una

oportuna aclaración: “mientras el total de homicidios se mantiene más o menos constante, el

número de muertes debidas al conflicto tiende a aumentar con el paso del tiempo” (Pág.

104), principalmente por la creciente degradación del conflicto armado que se analiza en el

capítulo tercero: “Degradación: una guerra de perdedores”.

En cuanto a la degradación del conflicto se dice en el informe que tal estado de la

confrontación resulta de seis lógicas o inercias no políticas que se retroalimentan: “lógicas

de militarización, rentismo, territorialización, terror, criminalización y vinculación apolítica”

(Pág. 81). Si se habla de la degradación de la guerra es porque se supone que existe, desde

luego, un tipo de guerra no degradada o de “guerra justa”, es decir, que dicha guerra se


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justifica y caracteriza, siguiendo a los filósofos morales, del siguiente modo: “i) que ir a la

guerra esté justificado ( jus ad bellum); ii) que exista proporción entre el bien esperado de laguerra y los daños que ella implica, y iii) que los combatientes respeten el “derecho

humanitario”, las leyes de la guerra o jus in bello”. Siguiendo estos lineamientos, el INDH

asevera que “en Colombia no se justifica la guerra insurgente, pues faltan las dos condiciones

que para ello suelen exigirse: a) no existe el “tirano insoportable”, el dictador represivo y

sanguinario; b) ni existe la imposibilidad de apelar a medios no violentos para realizar

reformas políticas y sociales, como la competencia electoral, el argumento racional o la

mediación internacional” (Pág. 81). Como correlato lógico, continúa, el paramilitarismo se

podría explicar como la “respuesta desesperada a los abusos de la guerrilla”, pero jamás se

podría “ justificar una práctica consistente en violentar las garantías que pretende defender.

(…) el paramilitarismo siempre es inmoral porque, por definición, existe para hacer aquello

que los militares no pueden: para violar el jus in bello” (Pág. 82). Lamentablemente es muy

difícil que los grupos irregulares abandonen las prácticas que violan el Derecho Internacional

Humanitario (DIH), pues sus mecanismos resultan baratos y eficientes contra el enemigo y

sus presuntas bases de apoyo, de ahí que no consideren como prioritario la supresión de tales

prácticas; y si lo consideran es obedeciendo a cálculos de mejoría de imagen, lo que supone

un problema, pues “todo ello politiza, en un sentido no deseable, la relación de esos grupos

con la humanización del conflicto” (Pág. 197).

Proporcional a la degradación de la guerra es la tendiente militarización de la cultura

organizacional, pues, de un lado, se recluta preferentemente personal con destreza militar

(incluyendo mercenarios) y, de otro, ascienden a la cúpula guerreros pero no políticos: “la

disciplina prima sobre la deliberación” (Pág.84). El componente político, a lo largo delconflicto y en los diferentes bandos, ha sido minimizado frente al componente militar. Y se

afirma con razón en el informe que “el conflicto no ingresó a la política sino a la geopolítica

(…) El conflicto acabó por llegar al “centro” del país saliendo del país, llegó a Bogotá por

la vía de Washington” (Págs. 109-110), teniendo en cuenta que nuestro conflicto quedó

inscrito tempranamente en el marco de la Guerra Fría y entendido a la luz de la “Doctrina de

Seguridad Nacional” y, posteriormente, bajo la argumentación de afectar los intereses de la


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comunidad internacional, con el problema del tráfico de drogas. Es así como esta “guerra de

perdedores” ha estado acompañada de constantes fracasos a lo largo de su historia.

En el capítulo primero, “Orígenes: guerra en la periferia”, se señalan los históricos fracasos:

“El conflicto se ha ensañado sobre todo en la “periferia” campesina y ha sido marginal al

sistema político colombiano (…) Y aunque las revoluciones suelen tener origen campesino,

en Colombia no se daban las condiciones para el triunfo de la insurgencia, así que ésta se

desvió o en todo caso no pudo llegar al centro de la política. Pero también el Estado fracasó

en no haber podido prevenir ni resolver el conflicto” (Pág. 21) La Violencia estalla y procede

del centro geográfico y político, pero se expresa y perpetúa en la periferia campesina y

“mientras las luchas sociales tomaban el camino de la violencia, la política se estaba retirando

del conflicto” (Pág. 27). El conflicto colombiano no ha estado en el centro de la política y

su fracaso se debe a que “el conflicto fue marginal o “periférico” para el Estado y para las

élites, a que no lo abordaron del modo prioritario, integral, concertado y sostenido que

exigían la gravedad, complejidad, profundidad y persistencia del problema” (Pág. 32). No

quiere decir esto, desde luego, que “ni su carácter esencialmente campesino en un país

predominantemente urbano, ni su falta de apoyo masivo significan que los grupos armados

carezcan de proyectos políticos, o que el hecho de que el Estado no haya podido resolver el

conflicto no significa que hayan faltado los esfuerzos y los logros , o que el conflicto se

asiente en la “periferia” geográfica y política, no significa que el “centro” deje de ser la

fuente, el objetivo y, cada día más, el escenario, del mismo” (Pág. 39).

Hasta aquí las dos primeras partes del informe (capítulos 1 al 6) se han elaborado bajo la

siguiente línea argumental: el conflicto surge cuando grupos irregulares defienden un proyecto político que desborda el marco institucional e intentan imponerlo por la vía armada.

La falta de condiciones para el triunfo insurgente y la presencia de factores que dificultan su

derrota en el campo de batalla tienen como primer efecto el crecimiento desmesurado de los

ejércitos irregulares, incapaces de tomarse el poder político pero dotados de poder bélico.

Así, los grupos inician un proceso de expansión hacia regiones donde pueden hallar alguna

base social o pueden hacerse con nuevas riquezas. Con este giro de lo nacional hacia lo local,


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los grupos tienden a actuar como un poder territorial en confrontación con otros grupos y se

acentúan las motivaciones “privadas” -o “no políticas”- de sus miembros. La guerra enColombia comenzó con las luchas por la tierra y acabó en una lucha por las bonanzas. El

resultado, obviamente, es la creciente degradación del conflicto que, en lugar de traer los

cambios políticos deseados, produce el deterioro del desarrollo humano. El “monstruo de

las ochos caras” podría tipificarse del siguiente modo (Pág. 142):

Un proyecto político (1)

Un aparato militar (2)

Un actor en los conflictos sociales de la región (3)

Un cazador de rentas (4)

Un modo de vida (5)

Un poder territorial (6)

Un autor de violencia degradada (7) y por ende

Un freno al desarrollo humano (8)

El conflicto es complejo y no acabará inmediatamente y por lo mismo, anota el informe,

“estamos en el deber de adoptar cuantos atenuantes o “paliativos” sean posibles” (Pág.146).

Para ello es necesario que más allá de la indignación esté el análisis; más que acabar se debe

paliar, acabar y prevenir ; más que pensar en una solución definitiva, pensar en una solucióngradual; más que mirar el conflicto desde el nivel nacional, mirarlo desde los niveles nacional

y local. Para acabar con el conflicto debe adoptarse una estrategia integral que alcance varios

objetivos, tanto antes como después de un posible tratado de paz o una posible batalla

decisiva.

La tercera parte del INDH (capítulos 7 a 17) describe las políticas, programas o medidas

concretas que serían más útiles para mitigar y remediar los daños y facilitar la solución del

conflicto armado. De vital importancia en un conflicto interno, por ejemplo, son los

conceptos de “seguridad” y “justicia penal”, que están indisolublemente unidos y deben,

necesariamente, ser entendidos de modo sistémico: “La seguridad-justicia (ssjp) es un “bien

público” es decir: tanto la seguridad como la justicia son servicios que el Estado debe proveer

para todos los asociados” (Pág. 153). Desafortunadamente desde el Estado la estrecha

interdependencia entre las funciones y las entidades del Sistema de seguridad y justicia penal


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“no ha sido reconocida en el diseño ni en la ejecución de las políticas de seguridad y justicia

para atender al conflicto armado; las responsabilidades tienden a segmentarse de maneradifusa, lo cual afecta seriamente la eficacia, cobertura y calidad del servicio, desperdicia

recursos escasos y dificulta la necesaria dirección coherente del Sistema”. Sumado a esto,

el Sistema no ha logrado ganarse la confianza de los ciudadanos; un indicador claro al

respecto muestra la baja propensión a denunciar delitos. Situación preocupante en un país

con conflicto interno, pues como lo han demostrado análisis económicos sobre justicia, existe

una correlación entre impunidad e inclinación delictiva: “En un sentido, la improbabilidad

del castigo es un incentivo para seguir violando la ley; en el otro sentido, la altísima

criminalidad resultante del conflicto desborda la capacidad del Sistema. El fenómeno de la

impunidad tiene muchas aristas y causas muy diversas; pero entre aquellas atribuibles al ssjp,

la principal sin duda alguna radica en la incapacidad que el Sistema ha demostrado para

allegar las pruebas que permitan condenar al culpable” (Pág. 167). De ahí la insistencia del

informe en robustecer el deficiente sistema probatorio cuyo énfasis se ha acentuado en las

declaraciones y no en las pruebas técnicas, así como el de ocuparse innecesariamente en los

“delitos inocuos y fáciles de resolver en detrimento de los más graves, los difíciles de

investigar y aclarar” (Pág. 172). El Sistema debe entenderse desde el sentido de lo público:

seguridad para todos y administración de justicia pública ecuánime. En la práctica, sin

embargo, la protección y la administración de justicia ha sido selectiva, lo que ha llevado a

que amplios sectores de la población hayan optado por vías privadas en materia de seguridad

y justicia multiplicando así los costes negativos a nivel global.

El informe aborda también un tema coyuntural: la asignación de funciones de Policía Judicial

a las FF MM. Si bien es cierto que la experiencia internacional nos dice que hay que contarcon una legislación adecuada en casos como el nuestro -que necesariamente limitarían

algunos derechos ciudadanos-, también lo es que se deben balancear tales medidas con la

construcción de confianza y apoyo de la población, pues “si las normas de excepción

desbordan el Estado de derecho, el resultado puede ser ahondar la desconfianza en el

gobierno y sus agentes” (Pág. 156). En todo caso, recomienda el informe, hay buenas razones

jurídicas para abstenerse de trasladar funciones de policía judicial a las FF MM. La Corte


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conceptúa que “la asignación de funciones de policía judicial a los militares está prohibida

por nuestro ordenamiento jurídico” y propone dos argumentos al efecto (...) el trasladoequivaldría a “confiar a un aparato institucional cuya razón se orienta al uso táctico de la

fuerza que enderece esa misma razón a la libre interpretación de los hechos y de las normas

con un sentido de justicia”. Las FF MM, por “su régimen propio y el contexto histórico en

el que actúan, no se concilian con la independencia e imparcialidad inherentes a la policía

judicial, atributos característicos de la función jurisdiccional a la cual sirve” (Pág. 171). Se

sugiere, por tanto, “no trasladar funciones de policía judicial a las FF MM, pero sí entrenar,

ubicar y movilizar fiscales, oficiales de policía y agentes del DAS para que cumplan esas

funciones doquiera las demande el desarrollo del conflicto” (Pág. 187).

En síntesis, las políticas públicas propuestas en la tercera parte del informe se puedencompendiar así:

Estrato PolíticaProyecto político negociación

Aparato militar seguridad ciudadana

Actor en conflictos sociales solución de conflictos locales

politización de luchas sociales

Cazador de rentas blindaje de rentas legítimas

control del narcotráfico

Modo de vida desvinculación de combatientesopciones para población reclutable

Poder territorial fortalecer gobiernos locales

Autor de violencia degradada justicia penal

ampliación del campo humanitario

Daño al desarrollo humano todas, y en particular atención alas

víctimas

El capítulo 18 del informe se refiere a dos componentes del aparato cultural: el sistemaeducativo y los medios de comunicación social. Frente al primero se recomiendan algunas

medidas para extender el servicio educativo a las víctimas del conflicto, aislar la escuela de

las acciones armadas, educar a niños y jóvenes para la convivencia democrática, y hacer de

la juventud una fuerza constructora de paz. En cuanto a los medios de comunicación se señala

la necesidad de descubrir la información como bien público, con sus implicaciones sobre: “i)

los estándares de veracidad, oportunidad, libre acceso y utilidad de lo informado; ii) la


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responsabilidad social de medios y periodistas; iii) el deber estatal de regular la prestación

del servicio, y iv) la función de generar imaginarios y no sólo de representarlos” (Pág. 442).Finalmente, debe señalarse que así como el concepto de desarrollo humano fue la matriz del

INDH, también lo fue la siguiente recomendación: “que el conflicto armado se aborde desde

políticas de Estado y no desde políticas de gobierno” (Pág. 466).

En el epílogo del informe se aclara que el texto es un pretexto, es decir un texto previo, un

borrador del que se hará una segunda entrega a mediados del 2005 ¿Se supondrá por eso que

los capítulos del informe resultan un tanto desiguales? En materia de recomendaciones, para

dar una muestra, es más claro y sistemático el capítulo 7 (“una estrategia integral”) que el

capítulo 12 (“Desfinanciar la guerra: blindaje de rentas”), en el que se recomienda,

recurriendo a lugares comunes, que “deben fortalecerse las tareas de inteligencia para

desarticular las redes criminales que participan del mercado del secuestro, muchas veces en

conexión con los grupos armados” (Pág. 288). Si el espacio lo permitiera podrían

multiplicarse los ejemplos de este tipo, así como podría hacerse un muestreo de afirmaciones

francamente vagas: “El Estado ha evitado (…) que haya un centímetro del territorio donde la

fuerza pública no pueda ingresar” (Pág. 42). En cuanto al manejo de cifras también se puede

hallar alguna falta de concordancia como la siguiente: “Fuerza pública. Presenta 4.5 puntos

porcentuales de incremento en homicidios fuera de combate (de 1.2% a 5.7%)” (Pág. 127).

Más adelante se afirma lo contrario: “En los últimos años la fuerza pública ha mejorado

radicalmente su comportamiento en la materia. Un indicador: a mediados de los años 90 se

les atribuía más del 50% de los homicidios por fuera de combate; hoy en día, esa proporción

se sitúa por debajo del 5%” (Pág. 199).

Con todo, el INDH 2003 es un documento valioso que necesita discutirse pública ydesapasionadamente, evitando en lo posible la guía de terceros (incluyendo esta), pues según

lo leído y escuchado por quien esto reseña, muchos de los comentarios sobre el informe se

han sustentado, en el mejor de los casos, en el puro rumor (volver a los ejemplos citados al

comienzo de esta reseña).


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