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Reparto de la renta minera en el PerúEfectos macroeconómicos de una mejordistribución de la renta para el Estado

Por: Nicolás Oliva, Lucía Converti, Guillermo Oglietti y Alfredo Serrano

CELAG Análisis Económico

1. Introducción La riqueza minera del Perú es de las más importantes a nivel regional y mundial. La explotación de estos recursos forma parte de la actividad económica de la nación desde hace siglos, sin embargo, su explotación masiva y empresarial se realiza desde hace unas pocas décadas. Según la legislación, los recursos minerales son considerados estatales, pero se permite la concesión de áreas para la explotación privada. Durante los años ‘90 se consolidó el modelo transnacional de la minería y, desde entonces, el país ha decidido ceder parte de su riqueza natural a cambio de los beneficios macroeconómicos relacionados al capital transnacional: inversión extranjera directa (IDE) y tecnología.

Según los cánones liberales el éxito del modelo minero peruano es apabullante. En parte es cierto, porque la producción minera ha crecido y la IED ha ingresado de manera copiosa. No obstante, también es cierto que el modelo aprovechó de forma correcta el boom de los precios de las materias primas que inició en 2002 y que cualquier otro modelo, entre ellos el estatal, también lo podría haber aprovechado. Gracias al boom de los precios internacionales las exportaciones han sido el motor fundamental del crecimiento del PIB, de la acumulación de reservas, de la estabilidad del tipo de cambio, de la baja inflación y, por ende, de la reducción de pobreza.

Al mismo tiempo, el modelo extractivo del Perú, a diferencia del de Canadá o el de Australia, ha sido de viejo cuño: la divisas que entraron salieron en igual magnitud, no se transformó la matriz productiva, la productividad laboral creció levemente y los trabajadores del Perú -después de 20 años de modelo extractivo y un alto crecimiento económico- siguen sin tener seguridad económica, viven en la informalidad y carecen de un sistema de pensiones que los proteja en la vejez. A esto hay que sumar que el pasivo ambiental de la minería deja graves consecuencias para las generaciones futuras, y con el que el Estado peruano ha sido laxo con los contaminantes -empresas- y poco empático con las comunidades afectadas.

Reparto de la renta minera en el Perú

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En este marco de pros y contras, la centralidad de este documento es conocer si el Estado ha recibido una porción justa y suficiente de la renta minera considerando que: 1) el Perú y sus ciudadanos son los dueños del recurso; 2) el país es el que asume las consecuencias del pasivo ambiental y; 3) el potencial minero de la nación les da ventajas comparativas respecto a otros países de América Latina y hacen del Perú un destino atractivo para el capital transnacional. Una vez considerados estos tres hechos y el tipo de modelo extractivo que ha estado vigente, es importante determinar dos preguntas: ¿cómo se ha repartido la renta entre el Estado y las empresas privadas? ¿Qué hubiese ocurrido en el sistema económico si se hubiera establecido un acuerdo más justo para la sociedad?

Desde el equipo de CELAG Análisis Económico nos centraremos es describir la importancia de la actividad minera en el Perú y cuál es el modelo de recuperación de renta en los impuestos tributarios, no tributarios y otras cargas sobre la actividad minera en comparación con otros países, en el tiempo y respecto al potencial minero del país. Observamos que los instrumentos de captura de renta han sido débiles: por un lado, los tributos específicos a la minería fueron casi nulos hasta 2004, y muy débiles entre 2004 y 2011; incluso después de la reforma de 2011 estos instrumentos, aunque mejoraron, no terminan de cumplir el rol que se esperaría. En cuanto al impuesto sobre la renta, es el que mejor desempeño ha tenido entre 2005 y 2013, pero se debilitó entre 2013 y 2018 como método para financiar el gasto público. En agregado el aporte de este impuesto se disminuyó desde 2012.

Somos conscientes de que caminamos por un terreno resbaloso al disputar el actual modelo minero en Perú. Básicamente, existe una matriz de opinión formulada sobre dos constructos: 1) toda la literatura intenta convencer del “espectacular” aporte de la minería hacia el Estado y 2) el miedo que se vierte sobre “ahuyentar la inversión” en caso que el Estado intente reformular este pacto económico.

En este sentido, CELAG Análisis Económico propone a los lectores un documento que intenta demostrar que sí es posible tener un pacto más beneficioso para el Estado y que existen otras formas más simples y eficaces de recuperar renta para el Estado (el concepto de “Government Take”). Finalmente, con la ayuda de un modelo econométrico de Vectores Autorregresivos (VAR), mostramos escenarios macroeconómicos sobre qué se hubiese conseguido si el Estado hubiera tenido unos mínimos de renta minera desde 2013 y hacia los próximos 35 años. Para evitar caer en la discusión liberalismo-estatismo, proponemos dos escenarios con políticas promercado: 1) expansión del crédito hacia las empresas privadas que favorezcan la inversión privada y el crecimiento y 2) creación de un fondo de capitalización para el ahorro de la renta minera que en el futuro pueda aprovechar los rendimientos para financiar las pensiones no contributivas.

2. Riqueza minera y efectos en el sistema económicoPerú es uno de los países con mayor riqueza natural del mundo. A continuación, se muestra el ranking de reservas, su cantidad y la participación por mineral a nivel mundial para el 2018.


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Con el propósito de ampliar la explotación de estos minerales, en los años ‘90 se introdujeron reformas constitucionales y nuevas leyes que permitieron la exploración y explotación privadas. En Perú, desde 1991 -año en que se introdujo Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero- se registra un crecimiento sostenido de la producción.

Sin embargo, es a partir del boom del precio de los commodities -debido al aumento de demanda de los países asiáticos- que el crecimiento de la producción se aceleró apoyado por la inversión extranjera y las nuevas tecnologías1. Como puede observarse en el gráfico 1, el crecimiento de la producción se extendió hasta el 2009, año de la crisis internacional, y recuperó su crecimiento a partir de 2012 hasta el 2018, que cae levemente.

1 Álvarez Huwiler, Laura (2018). La minería metalífera en Perú y Argentina. Del auge al estancamiento


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De esta forma, Perú se convirtió en uno de los mayores productores de minerales del mundo. En la siguiente tabla se puede ver la participación de Perú en el ranking latinoamericano y mundial de producción.

En este escenario, la correlación de fuerzas para negociar un nuevo acuerdo con las empresas es completamente factible. No desconocemos que existen una serie de convenios de estabilidad tributaria firmados por el país y las empresas. No obstante, el balance de ganancias históricas, más las ganancias que las empresas pueden tener a futuro, hacen que sea legítimo establecer un nuevo pacto económico para el reparto de la renta minera. Perú puede recuperar la experiencia de Chile y Bolivia en la renegociación de contratos con las empresas privadas.

2.1. Impacto sobre la economía nacional

Como se puede observar en el gráfico 1 la producción minera sobre el PIB alcanzó su punto más importante de 13,9% en 2005, para luego caer a 9,7% en 2014 y recuperar a 11,8% en 2018. Estos movimientos no dependen tanto de la producción minera que, como vimos previamente, se recupera en 2014, sino más bien del crecimiento mayor del PIB en esos años.

Por lo tanto, podemos decir que en términos de participación la minería no se destaca. La actividad que más aporta al PIB es la de servicios, que en 2018 alcanzó una participación de 49,6% sobre el PIB. Entonces ¿dónde radica la importancia de la minería para la economía nacional? Fundamentalmente en el acceso a las divisas.


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Mientas las exportaciones totales aumentaron un 605% entre el 2000 y el 2018, las exportaciones mineras lo hicieron un 797%, alcanzando una participación sobre el total de 58,9%2. Los 3 minerales que más se exportan son: el cobre (51,7% del total minero), el oro (28,6%) y el zinc (8,9%).

Con respecto a la inversión extranjera, como se menciona previamente, el boom de precios de los minerales y las condiciones legales establecidas en la Ley General de Minería de 1992 generaron un clima especialmente favorable para el ingreso de este tipo de inversión en el sector. Esta inversión aumentó su stock un 173% entre 2005 y 2017, llegando a representar un 25% de la inversión extranjera total en 2012.

2 Ministerio de Energía y Minas - Banco Central de Reserva del Perú.


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Así, como consecuencia tanto del aumento de las exportaciones como del ingreso de inversión extranjera directa, a partir de 2004-2006, Perú reemplaza al sector público como principal sector proveedor de divisas para el sostenimiento del balance de pagos3.

2.2. Boom de materias primas: viento de cola

Mucho se ha discutido sobre el éxito del modelo peruano de privatización de los recursos mineros. La entrada de IED y tecnología son beneficios concretos de este proceso. No obstante, no se puede descuidar el importantísimo momento de los precios de los minerales desde el año 2002, que es el gran responsable del éxito económico. El gráfico 5 muestra de manera indexada (valor de 100 en 1999) el promedio de los precios internacionales de los minerales que más exporta Perú y la producción minera (en toneladas métricas, TM). Se observa que los precios, en el mejor momento, fueron cinco veces más altos que en 1999. En la actualidad pueden ser cuatro veces más altos. La producción también ha crecido, pero no tanto como los precios. Además, se puede decir que la producción es arrastrada por los precios y no a la inversa, con lo cual los precios altos también condicionaron la gran producción minera. Esto dimensiona que el gran éxito del Perú radica en el boom de los precios de las materias primas.

3 Debe mencionarse que las remesas del exterior también constituyen una fuente importante de divisas y que en el período aumentaron un 300%, aunque su evolución no esté determinada por el sector minero.


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2.3. Ocupación y actividades derivadas

Según el Anuario Minero 2018 del Ministerio de Energía y Minas, el sector empleó ese año 201.000 personas. Para tener una referencia con respecto al empleo en general, este número representa el 1,3% del total de los ocupados durante 20174. Como puede evidenciarse, esta actividad no tiene un gran aporte a nivel ocupacional; el cambio tecnológico que alcanzó la convirtió en una actividad intensiva en capital y redujo la necesidad de mano de obra.

Al respecto debe mencionarse que la minería debe cumplir un régimen especial con los trabajadores del sector dadas las características particulares del trabajo minero. Las empresas deben realizar un aporte al fondo complementario de jubilación y los trabajadores reciben una participación en las utilidades del 8%.

Por otra parte, debe considerarse como aporte de la minería la ocupación y actividad económica derivada del sector como, por ejemplo, el trabajo de construcción para la instalación de las plantas, infraestructura, caminos, puentes, carreteras y actividades comerciales derivadas alrededor de los centros de extracción y tratamiento de los minerales. Según el informe de

4 No se hallaron datos totales de empleo para 2018.


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Impacto Económico de la Minería en el Perú, de la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, por cada sol de valor agregado en la minería, se genera uno adicional en otro sector, y por cada trabajo directo en minería se generan 4 más en otro sector5.

3. Mecanismos estatales de apropiación de renta minera: ¿ha sido justo para los peruanos?

De acuerdo a lo estudiado hasta aquí, podemos afirmar que la minería en Perú representa una importante fuente de crecimiento económico. Eso no está en duda. No obstante, al ser el Estado el dueño del recurso en toda su dimensión, las preguntas relevantes son: ¿los ingresos que recibe el Estado son suficientes? ¿Existe un justo reparto de las ganancias mineras entre las empresas privadas y el Estado?

3.1. Tributos que paga la minería en PerúLa principal fuente de recursos para el Estado está en el sistema tributario central (SUNAT) por medio de figuras tributarias y no tributarias. Las principales figuras de recuperación de renta se muestran en el diagrama 1. El impuesto a la renta y la antigua regalía minera -creada en 2004- fueron los principales mecanismos de recuperación de renta hasta 2011. Desde mediados del 2011 se suman a esta lista el impuesto especial a la minería (IEM), gravamen especial a la minera (GEM) y una nueva regalía.

En esta categoría también se deben considerar a los impuestos al comercio exterior (aranceles), al impuesto general sobre las ventas (IGV) y los impuestos locales que pagan las empresas mineras en el territorio, que suelen estar compuestos por impuestos prediales, patentes y otras cargas. Hay que notar que, en el caso de los aranceles, la carga fiscal es mínima por la cada vez mayor apertura comercial del Perú y la suscripción de acuerdos comerciales que hacen que la minería pague muy bajos aranceles. En el caso del IGV, el pago real que hace el sector es ínfimo, producto de las devoluciones a los exportadores. Hay que considerar que la minería cuenta con cuantiosas devoluciones del IGV y puede usar el IGV como crédito del impuesto a la renta. En los últimos años las devoluciones al sector han sido mayores que la recaudación de todas las fuentes.

Dentro de las cargas parafiscales se incluyen otros gravámenes y derechos mineros. Los principales son los derechos de vigencia y los aportes de regulación.

5 Impacto Económico de la Minería en el Perú, Macroconsult, 2012. Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía.


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En general, la tributación a la minería en los ‘90 fue marginal con pequeños tributos. No es hasta el 2004 que se comenzó a cobrar la primera regalía minera que tenía tasas de 1, 2 y 3% sobre el valor de venta de los minerales concentrados.

Desde inicios del siglo XXI las empresas mineras comenzaron a explotar de manera intensiva los recursos mineros del Perú (Ver gráficos 3,4 y 5). Si sumamos la producción de los 8 principales minerales del Perú6 encontramos que durante la década de 1990 se produjeron, en promedio, 4,4 millones de toneladas métricas (TM) anuales. Para el año 2010 Perú producía 9 millones de TM, dos veces la producción de los ‘90. A este efecto se le deben sumar los altos precios internacionales, lo que ocasionó que Perú pasó de exportar,, en promedio 2.200 millones de dólares anuales durante los ‘90, a exportar, también en promedio, más de 9 mil millones anuales durante la primera década del siglo XXI.

En este contexto de una superlativa producción minera, precios altos y extraordinarias ganancias, se intensificó el reclamo de las comunidades asentadas en los lugares de explotación al ver la afectación ambiental de la actividad y la gigantesca acumulación de riqueza que disfrutaban las empresas privadas. La legitimidad del modelo minero en Perú estaba en disputa. No obstante, la presión del lobby minero por sostener el modelo excluyente y de baja repartición de rentas hacia el Estado comenzó a entregar dádivas

6 Cobre, oro, zinc, plata, plomo, hierro, estaño y molibdeno


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para apaciguar el descontento: (i) el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo (PMSP) creado en diciembre de 2006 y (ii) el mecanismo de inversión “Obras por Impuestos” establecido en el año 2008. Lógicamente, el importante aumento del impuesto sobre la renta producto de las superlativas ganancias servía de amortiguador de este descontento pues, como era lógico, este tributo era cada vez mayor, producto de la rentabilidad superlativa del sector.

Este desequilibrio de fuerzas decantó en una reforma legal en el año 2011 para tratar de dotar de legitimidad al modelo. A partir de septiembre de 2011 se establecieron tres nuevos instrumentos: una nueva regalía, el IEM y el GEM. Se debe tener en cuenta que el pacto transnacional se resguarda celosamente con leyes de estabilidad tributaria que “impiden” que el Estado reordene el reparto de la renta minera. Estos contratos de estabilidad tributaria (CET) obligaron a crear un esquema híbrido de tributación. Así, la nueva regalía y el IEM aplicaron a aquellas empresas que no contaban con estabilidad tributaria. Dado que era ilegítimo que Perú no se quedase con nada del gran excedente que se había producido entre 2002 y 2011, se creó el GEM, que aplica para aquellas empresas que tenían, para esa fecha, un convenio o contrato de estabilidad.

Las alícuota de la nueva regalía oscila entre 1% y 12%, dependiendo del margen operativo. Lo mismo para el IEM y el GEM, cuyas tasas varían entre el 2% al 8,4% y del 4% a 13,12%, respectivamente. No obstante, estas son tarifas marginales, es decir, gravan sobre el excedente de la base imponible. Las tarifas efectivas (promedio entre el pago total y masa de beneficios) se muestran en la tabla 3, a continuación.


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La repartición del excedente estatal se distribuye de la siguiente forma: el 50% del impuesto a la renta va al Gobierno central y el otro 50% al Gobierno local. El 100% de regalía minera destina al Gobierno local. Finalmente, el 100% del IEM y del GEM va al Gobierno central.

Los recursos que reciben las comunidades y la sociedad en general se encuentran seriamente socavados. Gracias a los convenios de estabilidad tributaria, muchas de las grandes empresas mineras no pagaron la ya débil regalía establecida en el año 2004. Según las estimaciones de Oxfam (2012) esto significó más de 1.500 millones de dólares entre 2004 y 2011. El Gobierno de Alan García y su política proempresarial, perdió una oportunidad valiosa para renegociar cómo se reparte la renta minera entre la sociedad y las empresas transnacionales.

Reforma de 2014

Después de la reforma de 2011, en el 2014 se estableció un nuevo acuerdo legislativo que tenía la intención de hacer frente a la desaceleración económica que vivía el país; lo más preocupante de la reforma fue suspender, sorprendentemente, la facultad de la SUNAT para aplicar la cláusula anti elusiva (Norma XVI del Título Preliminar del Código Tributario). También se redujeron ciertas retenciones y el sistema de detracciones para, supuestamente, estimular la actividad económica. Como es usual, las políticas de oferta (baja de impuestos y creación de incentivos fiscales) en momento de recesión fueron inefectivas (Mendoza y De Echeve, 2016).

3.2. Aporte de la minería al EstadoExisten diversos trabajos que analizan el aporte de la minería a la economía peruana, sin embargo, las formas de calcular los aportes son variadas. En algunos de ellos se considera el total de los tributos pagados por el sector y se descuentan las devoluciones, considerando como aportes, por ejemplo, la renta de 4ta y 5ta categoría7, que es un aporte de los trabajadores. Otros trabajos consideran como aportes aquellos beneficios a los trabajadores mineros, como el 8% de las utilidades o el suplemento de aporte para jubilaciones. Sumando esto más los derechos de vigencia y aportes por regulación, llegan a un 47,07% del beneficio, según sus cálculos.8 Para este trabajo consideramos como aportes de las mineras aquel ingreso que el Estado puede distribuir entre la comunidad, sea en forma de canon, de gastos públicos, subsidios o lo que éste decida; por lo tanto, aquellos impuestos que se descuentan a los trabajadores y directivos o aquellos aportes especiales a los trabajadores mineros no son considerados como tales.

En este sentido, en el gráfico 6 se presenta la recaudación estatal total sobre la actividad minera. En él se distinguen los dos momentos con respecto a la legislación tributaria minera: antes de 2011 y después, con la introducción el impuesto especial a la minería, el gravamen especial a la minería, y la Ley 29.788 de regalías mineras. De igual forma, a partir de 2014 se considera de forma estimada el aporte por regulación.

También, a primera vista, se evidencia que el Impuesto general a la renta de tercera categoría representa la mayor parte de la recaudación minera. A esta

7 Recaudación fiscal y beneficios tributarios en el sector minero. César Flores Unzaga, Carlos Quiñones Huayna, Epifanio Baca Tupayachi, José De Echave Cáceres, 2017.8 Evaluación de la estructura tributaria del sector minero. IPE 2019.


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categoría debe sumarse la de “otras rentas”9, que se encuentra diferenciada de la primera por no ser del régimen general, pero sigue siendo el impuesto a la tercera categoría.

Asimismo, se distingue que la recaudación máxima entre 2006 y 2018 fue la alcanzada en 2007, trepando al 3,1% del PIB. Desde entonces, a pesar de haber agregado impuestos no tributarios y otros gravámenes a la actividad, no se alcanzó ese nivel de recaudación ni la participación de la misma en el PIB.

De hecho, para los últimos años, si consideramos las devoluciones (no presentes en el gráfico), la recaudación tributaria se vuelve negativa.

Otros trabajos también consideran como aporte el programa “Obras por Impuestos”, que abarca las obras de infraestructura que realizan algunas empresas a favor de la comunidad. Sin embargo, estas obras no sólo son beneficiosas para las empresas sino que pueden descontarlas del impuesto a la renta. Es decir que los recursos con las que se elaboran son públicos y no deben considerarse como aportes de las empresas.

También debemos mencionar el canon minero, que es el aporte que se distribuye a los departamentos. El mismo no supone una carga fiscal mayor, ya que se compone con el 50% del impuesto a las rentas de 3ra categoría.

Así, podemos afirmar que de la carga total que soporta la minería, el impuesto a la renta cumple un papel importante. Al menos hasta 2013 era más del 70% de la carga total. Después de 2013 los otros tributos tienen una importancia relativa mucho mayor gracias a la estrepitosa caída del impuesto a la renta.

9 Se incluye IR de no domiciliados, régimen especial, regularización, régimen MYPE tributario, régimen simplificado y otras rentas.


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Si se observa el gráfico 7, la presión tributaria del impuesto a la renta -y la total- del sector se puede dividir en 3 etapas: la primera, entre el año 2000 y el 2005, se caracteriza por un momento de mucho crecimiento de la producción minera pero muy baja tributación. Las exportaciones pasaron de representar el 6% del PIB en el año 2000 a más del 13% en el año 2005, mientras que la presión tributaria del impuesto a la renta alcanzó en promedio sólo el 0,2% del PIB. Evidentemente, la riqueza generada en la exportación se quedó en manos de las empresas nacionales y extranjeras, sin casi beneficio para la sociedad en su conjunto.

La segunda etapa, entre 2006 y 2011, se caracterizó por aumento significativo de la tributación a la minería: alcanzó, en promedio, una presión tributaria de 1,5% PIB, siete veces mayor a período 2000-2005. Como era de esperar, el aumento de la tributación se dio gracias al aumento de la rentabilidad de las empresas, pero también al proceso de mejora del control que ejerció el SUNAT sobre las prácticas de planificación fiscal transnacional (paraísos fiscales, precios de transferencia, subcapitalización, etc.). En este proceso influyó la tendencia regional que problematizó las prácticas de evasión internacional desde inicios del siglo XXI y la mejora de los métodos tecnológicos de control tributario. La mejora de la SUNAT no significó que las empresas siguieran generando nuevos métodos de planificación fiscal.

Desde el año 2012 el impuesto a la renta se desplomó y llegó en 2015 y 2016 a un valor recaudado similar al año 2000: 0,2% del PIB. Esta brusca caída de la recaudación del impuesto a la renta pudo ser compensando, en parte, por los otros tributos creados en la reforma de 2011. La regalía minera en 2011 generó una recaudación igual al 0,2% del PIB y en 2012 fue de 0,39%. Este aporte volvió a caer entre 2013 y 2016, y se recuperó en 2017 y 2018 a un valor de 0,3%, en promedio. De igual forma, el IEM y GEM contribuyeron, pero en ningún caso


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compensaron la caída del impuesto a la renta. ¿En realidad la rentabilidad cayó tanto como para que la presión fiscal del impuesto a la renta baje tanto?

Resulta insólito pensar que después de reformar la tributación del principal producto de exportación (60% del total de exportaciones), el Estado -con la reforma de 2011- sólo haya aumentado marginalmente la participación en la renta minera. Como afirmamos previamente, se perdió una oportunidad valiosa para recuperar la renta minera para la sociedad.

La vieja regalía aplicaba sobre las ventas (o ingreso bruto), mientras que la nueva regalía comenzó a operar sobre el margen operativo, es decir, la ganancia. Al modificar el método de cálculo de las regalías, en el fondo lo que ocurrió es que el Estado se volvió más vulnerable a las condiciones externas y a las prácticas de elusión fiscal. La nueva regalía sería beneficiosa para el fisco siempre y cuando, según nuestros cálculos, el margen operativo de las empresas fuera mayor al 40-45%. Si la rentabilidad baja, el Estado también pierde y le hace compartir el riesgo. En segundo, lugar este nuevo método impone riesgos sistémicos importantes. Para la SUNAT siembre es más complejo determinar la ganancia que los ingresos brutos al no poder controlar en su totalidad los nuevos esquemas elusivos, perniciosos incentivos fiscales, aumentos de costos, estabilidad tributaria y una volatilidad de los precios internacionales. En este sentido, el esquema de margen operativo, a nuestro entender, fue perjudicial para el Estado. Éste comenzó a compartir el riesgo de los mercados internacionales y, además, se sumaron los riesgos inherentes a la elusión y evasión fiscal que se desprenden de la determinación de la ganancia.

Lo que ocurrió es que la reforma llegó justo en un momento en el que el boom de los precios estaba terminando, con lo cual la primera ganancia de la reforma -que se dio entre 2011-2012- se desvaneció entre 2013-2017. ¿Las empresas ya sabían que el boom de los precios estaba llegando a su fin? ¿Todo esto es coincidencia? Si miramos en retrospectiva, la nueva legislación provocó que las empresas se vieran afectadas en un margen muy pequeño.

Así, Perú inauguró su tercera etapa de tributación entre 2012 y 2018, cuando se observa que el peso de la tributación a la minería se reduce en el tamaño de la economía al compás que el impuesto a la renta se desacelera. La tercera etapa refleja el pacto tácito que tiene el Estado con las transnacionales: “yo, Estado, dueño del recurso, gano poco por el miedo a “ahuyentar” a la inversión extranjera y, por lo tanto, decido compartir el riesgo del mercado internacional: gano al regular con precios altos y pierdo con los precios bajos”.

Este modelo se sustenta en el supuesto que la empresa minera no estaría en Perú si el país no aceptase ese trato tan desigual. Nos preguntamos, ¿no existe otro trato posible con la gran minería en el Perú? ¿Realmente a las empresas les conviene dejar un país con tantos recursos?

3.3. En clave comparativa

Para completar el análisis, es necesario comparar la carga fiscal con la de otros países. Dentro de la región, los otros dos países que se destacan en producción minera son Chile y Bolivia. En la siguiente tabla se utilizan datos de la CEPAL para el año 2017 de recaudación tributaria y no tributaria de minería sobre tres indicadores distintos para evidenciar distintos puntos.


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El primer indicador resulta un clásico para medir la presión tributaria. En base a los resultados puede decirse que Chile es el país con mayor presión tributaria, sin embargo, debe considerarse la importancia de la actividad minera en este país comparado con el peso que tiene la misma en Bolivia y en Perú. Bolivia aparenta tener menor presión fiscal que Chile, sin embargo -considerando que el PIB de Bolivia es mucho menor que el de Chile, fundamentalmente, y que la actividad minera es menor- la presión fiscal es más alta.

El siguiente indicador restringe el análisis sobre las exportaciones al dejar de lado la diferencia de tamaño de las economías en términos de producción. Este indicador vuelve a mostrar a Chile con la presión fiscal más alta de los tres países e iguala a Bolivia y Perú. Sin embargo, las exportaciones de Bolivia equivalen en un 13,6% a las chilenas, y a las peruanas en un 65,2%.

Por último, el tercer indicador refleja una relación de mayor correspondencia entre la recaudación minera y las exportaciones del mismo sector, ya que el peso relativo está mejor distribuido para cada país. Este indicador muestra una recaudación fiscal más importante en Bolivia, un poco menor en Chile y bastante más reducida en Perú.

En resumen, en los tres indicadores puede verse que Perú no cuenta con una carga fiscal por encima del resto.

Pero a este análisis hay que sumar una diferencia entre los países que no se evidencia en los indicadores sino en quién se queda con los ingresos de producción. Tanto Chile como Bolivia -en menor medida- cuentan con producción estatal de minerales. Es decir, que no sólo el Estado se apropia de los impuestos tributarios, no tributarios y demás cargas que se le cobre a las empresas, sino que se queda con una porción de la producción y de las exportaciones, fundamental para su desarrollo económico.


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3.4. ¿La ganancia de las empresas cayó tanto como la recaudación estatal?

Relación entre margen operativo y tasa efectiva de tributación

La tributación sobre las ganancias (impuesto a la renta) conlleva implícito una relación entre dos conceptos: a) la tasa efectiva de tributación y b) el margen de ganancia que generan las empresas sobre sus ingresos, o también conocido como margen operativo. Pongamos un ejemplo ficticio de tres empresas para observar esta relación (tabla 5).

La empresa A tiene exportaciones por 1.000, costos por 600 y produce una ganancia de 400. Bajo una tasa impositiva del 30%, esto nos da que el pago al Estado es de 120. En este contexto, la tasa efectiva de tributación es 12% para un margen operativo del 40%. Si hacemos los mismo para las empresas B y C se observa que la tasa efectiva de tributación se modifica de manera proporcional al margen operativo. Si relacionamos la fila (f) y (g) de la tabla anterior, se desprende que la relación entre estos dos conceptos es siempre constante y es igual a la tarifa del impuesto (0.3).

Esta relación tautológica nos resulta de utilidad porque, ante la ausencia de información de uno de estos dos conceptos, podemos inferir el otro aplicando esta relación. Por ejemplo, si conocemos la tasa efectiva de tributación,


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entonces es posible aproximar el margen operativo del sector minero, ya sea sobre una empresa o sobre todo el sector exportador en su conjunto.

En el caso del Perú, el margen operativo de la minería y de sus empresas no es público. En general, la sociedad desconoce cuánto ganan las empresas mineras privadas. No obstante, lo que sí es público son las exportaciones y el monto agregado de impuestos a la renta que paga la minería en Perú, lo que nos permite construir una aproximación agregada de la tasa efectiva de tributación de la minería (similar a la tabla 5).

Una forma agregada de conocer la tasa efectiva es dividiendo la recaudación del impuesto a la renta del sector minero sobre las exportaciones de este sector. El gráfico 8 muestra esta ratio y permite construir una aproximación certera del concepto de tasa efectiva de tributación, que busca determinar qué parte de los ingresos de las empresas -por exportación- queda en manos del Estado a través del impuesto a la renta.

Entre el año 2000 y 2004 la tasa efectiva de impuesto se ubicó en 1,9%, entre 2005 y 2012 alcanzó el 8,7% y entre 2013 y 2018 nuevamente se redujo a 2,9%, similar a la primera etapa. Como vimos en el gráfico anterior, para cada tasa efectiva de impuestos se puede inferir un margen operativo. El gráfico 9, a continuación, muestra el margen operativo estimado de la minería, dados los niveles de precios internacionales y los niveles de producción de metales del Perú. Este resultado es un ejercicio agregado y aproximativo y, por ende, está sujeto algún grado de discrecionalidad.


18 El margen operativo (agregado) declarado por la minería, que se infiere de la tasa efectiva pagada, muestra un impulso importante entre 2004 y 2011 (exceptuando la crisis de 2009). Por el contrario, entre 2012 y 2017 se evidencia una caída paulatina de la rentabilidad declarada a las autoridades peruanas, llegando en los años 2015 y 2016 a reportar, prácticamente, la misma rentabilidad que en los años 2001 y 2002.

Para contrastar qué tan certeras son las estimaciones agregadas del gráfico anterior hemos recopilado el ingreso y la utilidad del año 2010 de los 25 grupos económicos mineros más importantes que han sido publicados por Torres (2013). Esta tabla, con el detalle de cada grupo, su ingreso y su utilidad, se presenta en el anexo 1. Como se observa, los grupos más grandes presentan un margen operativo que ronda el 50% de los ingresos. En agregado, tomando todos los grupos, el margen alcanza el 38% de los ingresos en 2010. Si comparamos con la cifra estimada para el año 2010 del gráfico anterior (30%) se observa que la estimación se aproxima bastante bien las cifras reales publicadas por Torres (2013) a nivel de grupo empresarial.

La diferencia radica en que, entre la utilidad contable (anexo 1) y la utilidad impositiva (gráfico 8), existen una serie de factores que reducen a la segunda respecto a la primera: gastos no deducibles, beneficios y rebajas fiscales como reinversión, entre otros factores, que reducen la tasa efectiva de tributación y, por ende, aproxima -ficticiamente- un margen operativo menor. Además, hay que considerar que nuestra cifra es agregada, incluye a toda producción que se exporta, y tácitamente está la rentabilidad de los pequeños y medianos productores/exportadores. Dadas estas consideraciones, la estimación agregada del margen parece consistente con la información de las empresas.


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Dicho esto, la pregunta que surge es ¿las condiciones del Perú entre 2012- 2018 fueron las mismas que 2000-2005, como para que la rentabilidad minera sea parecida en ambos períodos? La rentabilidad está condicionada a tres grandes factores: a) los precios internacionales, b) el volumen de producción que produce economías de escala (reduce costos unitarios) y c) la madurez de las minas que definen la productividad marginal

Tanto los precios de los minerales como el volumen de producción en el período 2012-2018 son notablemente superiores a aquellos reportados en el período 2000-2005. Para facilitar la comparación, en el gráfico 5 hemos indexado los precios y las toneladas métricas de los siete principales minerales que exporta el Perú y mostramos su evolución entre el año 2000 y el 2018.

La producción de minerales hoy es notablemente superior que a inicios del siglo XXI: si en el año 2002 el índice reportaba un valor de 124, para el año 2018 la producción alcanza un valor del índice de 309, es decir, tres veces más que hace 15 años. En los precios la situación es más extrema. A pesar que el precio se ha reducido desde el año 2012, éste aún es notoriamente superior al índice de precios de inicios de siglo. El índice promedio de los precios de los metales peruanos alcanzó en 2018 un valor de 400 puntos (gráfico 5), lo que significa que los precios son 4 veces mayores a los que eran en 2002. Para mirar mejor la relación entre precios internacionales y rentabilidad presentamos el siguiente gráfico:


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El gráfico anterior correlaciona el nivel de precios y el margen operativo para cada uno de los años entre 2000 y 2018. Distinguimos dos momentos: se grafica, en primer lugar, la relación existente de estas dos variables durante la primera etapa del boom minero en el período 2000-2009. Por otro lado, hemos correlacionado las mismas variables para el período 2010-2018. Las series muestran dos conclusiones:

a) Como se intuía, existe una correlación positiva e importante entre precio y margen operativo: a mayor precio mayor el margen en ambos períodos.

b) Existe una brecha, inexplicable, entre ambos períodos de tiempo respecto a la relación precios-rentabilidad. Es decir, de manera dudosa se reportan iguales tasas de rentabilidad ante niveles de precios completamente diferentes. En definitiva, entre 2010-2018 las empresas disfrutan de mejores precios, pero reportan iguales rentabilidades que las de los años 2000-2009.Por ejemplo, si nos ubicamos en el período 2010-2018 se observa que hay puntos que tienen iguales niveles de rentabilidad que el período 2000-2009, pero con niveles de precios sustancialmente mayores. Por ejemplo, para niveles de rentabilidad de 7-9%, encontramos que en el segundo período existe una brecha en el índice de precios de más de 250 puntos. De igual forma, para rentabilidades del 40% existe una brecha de 150-180 puntos en el índice de precios.

En este contexto, hay tres posibles explicaciones:

1) La productividad de las minas tiene rendimientos decrecientes lo que produce que, a pesar de los altos precios, la rentabilidad sea baja y similar a la de inicios del 2000. En otras palabras, que la mina esté agotándose y se acabe su vida útil. No hay evidencia que sugiera que las minas están ya en una etapa de cierre o que necesite cada vez más inversión para generar mayor producción. Si la inversión en exploración avanza, la vida útil puede seguir expandiéndose. Como ocurrió con la minera Hochschild, la más grandes de oro y plata del Perú, que anunció este año que después del proceso de exploración amplió en 10 años el período de explotación. Todo indica que en los próximos años las empresas ampliarán su producción y la inversión, empujadas por nuevos proyectos y expectativas de mejores precios. Además, uno de los argumentos para favorecer el capital transnacional es que éste tiene un proceso permanente de innovación y uso de nuevas tecnologías que hacen al proceso productivo más eficiente y, por ende, más rentable. Así, la vida útil y la menor productividad parecen no ser una de las razones de esta baja rentabilidad. Un ejemplo es la minera Cerro Lindo, que anunció en 2018 la ampliación de un 200% en la vida útil del proyecto gracias a la innovación de los procesos productivos.

2) Las empresas transnacionales y nacionales han implementado agresivas estrategias de elusión fiscal que les permiten reducir la carga fiscal a pesar de tener condiciones mucho más rentables que a inicios del año 2000 y declaran un margen operativo inferior al real. Es preocupante ver cómo la multinacional Ernest&Yong, acusada de hacer tratos multimillonarios de evasión en Luxemburgo, es un gran asesor en el campo minero en el Perú.


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¿Las prácticas de E&Y son diferentes a las que hacen en Luxemburgo? Quedan dudas que sea así.

3) Los precios de las materias primas han subido, según la versión de los grandes grupos empresariales. La primera fuente de incremento de los costos son los salarios. En este caso, la situación de Australia y Chile, que tienen salarios más altos y presiones por incrementar, es una gran ventaja relativa para el Perú. Por ello el incremento de costos salariales no sería una razón para la baja productividad de las minas peruanas. Los costos asociados a la explotación, según argumentan las empresas, están subiendo por la “complejidad” de las minas. No obstante, esto no hace sentido si sabemos que las empresas privadas se benefician de los altos niveles de innovación tecnológica de la industria cuya principal función es hacer más eficiente y rentable la extracción. Algo no cuadra en los argumentos porque, además, la inflación global -un gran marcador de los costos de la minería- se mantiene estable y más baja que en otros períodos. De hecho, según comenta Hamphreys (2019) desde el 2012, con el fin del boom de los precios, las empresas mineras han seguido una estrategia de aumentar la productividad vía reducción de costos. Por ende, nada podría explicar la caída brusca de la rentabilidad de los últimos 6 años, a menos que parte de los costos sea la minimización del pago tributario. Deloitte, la empresa que es juez y parte en el sector, dice que los insumos se han incrementado pero no muestra evidencias contundentes de sus afirmaciones.

De hecho, lo que la academia señala es que la productividad en la minería es cíclica producto de varios factores, uno de ellos, los precios. Según Makensy, otra firma que es juez y parte, la productividad en los últimos años se ha recuperado. Si se observa en una perspectiva de más largo plazo, “expresados en valores constantes, no existe evidencia de un incremento de los costos mínimos de la industria” (Hamphreys, 2019). Esto genera suficiente evidencia para asegurar que la reducción de los costos producto del aumento de la productividad compensan completamente el efecto negativo que se da producto del agotamiento natural de las minas.

Evasión de la minería en Perú

Según la estimación de Torres (2015), la evasión de la minería ilegal e informal habría alcanzado los 1.742 millones de dólares durante el periodo 2003-2014, lo cual representa en promedio anual, entre 7,3% y 11,2% del impuesto a la renta de tercera categoría que se recauda en el sector minero (Torres 2015).

No obstante, la minería ilegal es sólo un factor dentro de toda la pérdida del Estado por evasión. El gran componente, como es lógico, está donde se genera el gran excedente minero: en las grandes empresas que exportan el material. Lastimosamente, la opacidad que existe sobre la evasión de estos grupos hace difícil aproximarse al problema. Encontramos sólo casos aislados que han denunciado esta práctica corporativa.

Según la investigación de Wiener y Torres (2015) la empresa minera Yanacocha, una de las más grandes extractoras de oro del Perú y parte de los grupos económicos descritos en el anexo 1, hace uso indebido de los costos con la intención de reducir su pago de impuestos. Según el estudio, se encuentra que


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la empresa, para el año 2013, reportó ingresos por 1.400 millones de dólares e, increíblemente, pérdidas contables por 526 millones de dólares. ¿Cómo es esto posible? Para ello ha utilizado el artilugio contable de registrar costos atípicos en concepto de “deterioro de activos de larga duración” por un valor de 1.038 millones de dólares; esto lo hace al fusionar la inversión de un nuevo proyecto minero -llamado Conga- dentro de la contabilidad de la empresa Yanacocha. En otras palabras, colocar en el Estado el riesgo y el costo de la inversión del nuevo proyecto para cargar todo al viejo proyecto Yanacocha, que estaba a punto de terminar. Esto le permitió a Yanacocha socavar todo el pago de impuestos para ese año.

El mismo estudio discute la procedencia de los costos unitarios de producción que aplica la empresa. Por ejemplo, de forma sorprendente, el costo unitario por onza producida de oro que para el año 2005 llegaba a menos de 200 dólares, sube para el siguiente año a 250, a 400 entre 2007 y 2009, 550 dólares en 2010, hasta llegar a 1.000 dólares en el año 2013. Según cálculos de los autores, a costos razonables la utilidad de la empresa debió llegar a unos 2.500 millones de dólares.

La planificación fiscal agresiva de las grandes empresas mundiales es uno de los problemas globales y del que Perú no está exento. El aumento de los flujos financieros ilícitos, la nueva arquitectura en paraísos fiscales y la creación de empresas fantasma hacen una práctica habitual entre la cultura empresarial transnacional y grandes corporaciones nacionales. La evidencia es escueta, pero todo sugiere que la evasión en el sector minero es un problema subyacente de grandes dimensiones.

Además, se debe entender que la institucionalidad de los órganos estatales, y en especial de la administración tributaria, depende de la estabilidad democrática y de la estabilidad política. Los cambios de gobierno, la baja credibilidad de los partidos y los escándalos de corrupción hacen que el sistema tributario tenga menos fortalezas para evitar el contagio de la corrupción privada en el ámbito público.

4. Propuesta de una nueva repartición de la renta minera

Perú no puede seguir dependiendo del vaivén de los precios internacionales y de que las empresas le indiquen si les fue bien o mal en el negocio. Hoy el país comparte el riesgo del mercado internacional por igual con las empresas, siendo que éste es el dueño del recurso, quien se queda con el pasivo ambiental y que, además, las reservas mineras muestran lo muestran como el país con más potencial de América Latina. Tomando en cuenta estos factores, Perú no puede perder otra década con un modelo de reparto tan desigual.

Las proyecciones para la próxima década del mercado internacional de la minería son alentadoras en cuanto a la generación de ganancias por el efecto precios. Para el caso del Perú, primera y segunda potencia minera en la región, los precios internacionales de la década 2020-2030 le favorecerán. El gráfico a continuación muestra las proyecciones de precios de metales elaboradas por el Banco Mundial e indexados a 100 para el año base 2016.


23 En promedio los precios del cobre y el oro, que representan el 75% de las exportaciones mineras del Perú, tendrán subidas importantes respecto al año 2016: según las proyecciones, el cobre tendrá un valor de 139 puntos promedio durante el período 2020-2030. Esto quiere decir que el precio estará un 39% más alto que el año 2016. En el caso del oro, el índice del precio de la próxima década será de 107, es decir, un 7% más alto que en 2016. Si comparamos con el 2015, un mal año para el oro, está brecha es aún mayor. De igual forma, los precios del zinc y del plomo, minerales importantes para el Perú, estarán un 24% y 7% más altos que el año 2016, respectivamente.

Además de las condiciones de precios, no se descarta que América Latina juegue un papel importante en las cadenas de valor de las nuevas tecnologías verdes como, por ejemplo, el litio. El mercado para tecnologías limpias abre nuevos horizontes y grandes posibilidades para que el Perú se pueda beneficiar de este nuevo proceso minero de los próximos años. De hecho, las propias empresas prevén que desde 2019 exista un segundo ciclo de bonanza. Perú no puede volver a desaprovechar este momento.

En este sentido, la construcción de un nuevo modelo minero es un eje fundamental para articular la construcción de una sociedad con mejores condiciones de vida. Considerando las grandes proyecciones que tiene el país, en relación a las reservas y los precios de los metales, es de esperar que las empresas privadas se plieguen fácilmente a una nueva negociación profunda del reparto de la renta minera. También es recomendable que ese pacto entre el Estado y las empresas privadas sea duradero y que no se modifique en el corto plazo. La única forma de construir un pacto estable y de largo es que las partes sientan que el trato ha sido justo. En cualquier otro caso la sociedad va


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demandar, tarde o temprano, una mayor porción de la renta y, por lo tanto, se generará una permanente puja por ganar renta para el Estado bajo la creación de figuras tributarias diversas, coyunturales y que no necesariamente alcanzarán los objetivos iniciales.

Para ello es importante avanzar en conceptos que discutan cuál debe ser el máximo y el mínimo del valor de la producción que el Estado debe recibir. El concepto de “Government Take” resume esta idea: es el ingreso total que recibe el Estado anfitrión del total de la producción de los recursos naturales que las empresas explotan. La Constitución del Ecuador, en su artículo 408, es un ejemplo de la aplicación de este concepto. La norma señala los siguientes:

“Art. 408.- Son de propiedad inalienable, imprescriptible e inembargable del Estado los recursos naturales no renovables y, en general, los productos del subsuelo, yacimientos minerales y de hidrocarburos, substancias cuya naturaleza sea distinta de la del suelo, incluso los que se encuentren en las áreas cubiertas por las aguas del mar territorial y las zonas marítimas; así como la biodiversidad y su patrimonio genético y el espectro radioeléctrico. Estos bienes sólo podrán ser explotados en estricto cumplimiento de los principios ambientales establecidos en la Constitución.El Estado participará en los beneficios del aprovechamiento de estos recursos, en un monto que no será inferior a los de la empresa que los explota.El Estado garantizará que los mecanismos de producción, consumo y uso de los recursos naturales y la energía preserven y recuperen los ciclos naturales y permitan condiciones de vida con dignidad.”

Además de los parámetros ambientales y las definiciones sobre la propiedad, resalta en la Constitución ecuatoriana el espíritu que el Estado no puede tener una participación en los beneficios menores a los de la empresa privada. En este sentido, todos los tributos, gravámenes y pagos que recibe el Estado deben ser iguales al 50% del beneficio de las empresas. Este concepto establece una cota máxima y una mínima de repartición de la renta de los recursos naturales. Es decir, pueden existir todos los impuestos o tasas que se quiera, pero todos ellos sumados deben alcanzar el monto total definido por la norma del artículo 408.

El problema de este parámetro es que los beneficios, tanto en Ecuador como en Perú, son de difícil determinación por los factores antes señalados. Se ha visto que, bajo las condiciones actuales de debilidad institucional y política de América Latina, es muy riesgoso para los intereses del Estado y la sociedad crear impuestos extraordinarios a los recursos naturales en base al margen operativo o beneficio.

Por ende, lo que se propone es que Perú avance sobre una norma de “Government Take”, pero no sobre el concepto de “beneficios”, sino sobre el de ingreso bruto que, en este caso, serían las exportaciones. Perú, con su vieja regalía, tiene una experiencia de gravamen sobre el ingreso bruto. Establecer la participación del Estado en la renta minera en base a una porción de las exportaciones evita llegar a problemas de determinación de las bases imponibles, reduce la complejidad del sistema y garantiza un pacto claro, simple y duradero entre la empresa y la sociedad.


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En algún grado sería regresar a la forma como se componía la vieja regalía antes de 2011, que era sobre la venta del concentrado, con la diferencia que, ahora, el debate debe ser cuál es el valor mínimo y máximo que debe recibir el Estado de la renta total.

Según la información disponible, el gráfico 12 muestra las rentas del Estado desde 2005 en porción de las exportaciones.

En la práctica, el mejor año para la nación andina fue el 2007, cuando el Estado se quedó con el 18% de todo lo exportado (1,8 dólares de cada 10 exportados). A partir de ahí el papel del Estado descendió hasta llegar al peor año, 2016, cuando se quedó con el 4,5% de todo lo exportado. En otras palabras, de cada 10 dólares que las empresas exportan, el Perú se quedó, en el año 2016, con tan sólo 45 centavos de dólar. En promedio, en el período 2005-2018 los peruanos se quedaron con 1 dólar de cada 10 que se exportaron.

Bajo la información disponible y considerando que hay un gran mantra de opacidad en la ganancia real de las empresas mineras, parece ser factible que el país andino pudiera quedarse con un ingreso total (Government Take) equivalente a 2 dólares de cada 10 que se exporten. En el año 2007 la participación del Estado estuvo cerca de llegar al 20% y no existe evidencia que Perú haya dejado de recibir inversión o las empresas privadas estuvieran inconformes con el reparto de la renta. Todo lo contrario; el Perú siguió siendo atractivo.


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Es razonable que el Estado se quede con el 20% de las exportaciones dado el daño ambiental, las reservas futuras y la rentabilidad (subyacente) que se presume.

Por ejemplo, si una empresa exporta 100 dólares y tiene una rentabilidad del 50%, la ganancia o beneficio será de 50 dólares. Bajo la propuesta, el Estado peruano se quedaría con 20 dólares, lo cual significa un 40% de la ganancia. Supongamos que el margen operativo es del 40%, entonces lo que se quedaría el Estado sería el 50% de la ganancia. Es una cifra razonable considerando todas las virtudes del Perú y los daños colaterales de esta actividad.

¿Realmente la rentabilidad es menor al 40%?

Dados los elementos que hemos puesto sobre la mesa a lo largo del documento, creemos que la rentabilidad que reportan las mineras está realmente subvalorada.

La explotación de recursos naturales a nivel mundial es de las actividades más rentables del planeta, después del sector financiero y tecnológico. Es por ello que las empresas transnacionales más grandes del mundo sean todavía aquellas dedicadas a la explotación de recursos naturales (petróleo, gas, minerales) y estén dispuestas a invertir en los países, independientemente de la “seguridad jurídica”. Lo cierto es que es un negocio muy importante y, por lo tanto, cuesta creer que hoy la minería tenga una rentabilidad -real- inferior al 40-50% sobre sus ingresos; en otras palabras, cuesta creer que la minería tenga la misma rentabilidad que otros sectores “normales” de la economía.

Además, establecer una participación porcentual de las exportaciones crea los incentivos para que las empresas sean cada vez más productivas. Es decir, si una empresa optimiza sus costos, tendrá un margen operativo mayor, lo cual producirá que la participación del Estado sea relativamente cada vez menor. Por ejemplo, si las empresas alcanzan un margen operativo del 60%, entonces el beneficio se distribuiría en 33% para el Estado y 66% para la empresa. Se crea un incentivo importante para optimizar los costos y los procesos.

En promedio, entre 2005-2018 el Perú se quedó con el 10% del total exportado. Con un cálculo simple hemos podido determinar que, si el Perú desde el año 2005 hubiese impuesto una participación estatal del 20% de las exportaciones, hasta el año 2018 la nación habría conseguido más de 29 mil millones de dólares adicionales a los que recibió. Este valor representa el 18% del PIB del año 2018.

En promedio, Perú ha perdido unos 2.200 millones de dólares anuales que pudieron generar crecimiento y bienestar. Entre 2008 y 2018 ese promedio es de 2.400 millones.

5. ¿Qué efecto tendría en la economía una renta mayor para el Estado?

En principio, con esos 2.400 millones anuales extra el Estado podría haber invertido mucho más en infraestructura o inversión social. Este impulso estatal, sin duda, hubiera generado una expansión de la demanda y del crecimiento económico gracias a los multiplicadores fiscales.


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No obstante, para no entrar en una discusión estéril sobre la relación Estado-mercado, queremos notar que esos recursos extra podrían generar bienestar incluso bajo políticas promercado, a las que gran parte de los políticos peruanos están orientados. Estos dos proyectos (escenarios) son los siguientes:

vEscenario 1 (a favor del crecimiento): con los dólares ahorrados anualmente se podría dotar de mayores reservas para que el sistema financiero privado pueda expandir el crédito al sector privado, estimular la inversión y mejorar las condiciones de vida de la población y ampliar la producción de bienes y servicios.

vEscenario 2 (a favor del ahorro): creación de un fondo de ahorro público-privado que sea administrado por la seguridad social en el que, después de 35 años de acumulación y capitalización, sus rendimientos (no el capital) sirvan para pagar una pensión no contributiva a todos aquellos ancianos que, por condición de pobreza, nunca pudieron cotizar a la seguridad social o a los fondos de pensiones. En otras palabras, el ahorro de la minería servirá para asegurar una vejez digna a millones de peruanos.

5.1. Efecto macroeconómico sobre el crecimiento (escenario 1)

El crecimiento del Perú en las últimas dos décadas ha sido realmente importante. No obstante, desde el fin del boom de los precios de las materias primas (2012) la economía ha sufrido una ralentización: entre el año 2000 y el 2012 la economía creció al 6% anual, en promedio, mientras que entre 2013 y 2018 la economía creció tan sólo al 3,3%. El siguiente gráfico muestra los componentes que más contribuyeron al crecimiento del PIB en términos acumulados en las dos últimas décadas.


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Hay tres grandes rasgos que se desprenden del gráfico anterior:

vLas exportaciones (reales sin efecto precios) tuvieron un papel muy importante en el período 1995-2008; contribuyeron de manera notable al crecimiento. Esto cambió desde la crisis mundial de 2009, cuando su participación llegó a ser la mitad de lo que era.

vLa inversión privada (formación de activo fijo y variación de inventarios) entre el año 2000 y el 2012 tuvo un papel importante. Entre 2013 y 2018 prácticamente desaparece entre los factores del crecimiento del PIB. La economía peruana muestra una preocupante sequía de inversiones privadas que pueden terminar por detonar una recesión, dado que el Estado tiene un papel muy marginal en el crecimiento, a excepción de los años 2008 y 2009.

vLa economía se ha sustentado por el consumo de hogares. Todavía representa el 70% del aporte a la demanda agregada.

En un contexto de menor crecimiento de los últimos años, parece fundamental reactivar la inversión privada para que vuelva a tener el aporte que tuvo entre los años 2000 y 2012. En 2014 la política económica rebajó retenciones y cargas fiscales, y los resultados no reactivaron la inversión. Entonces, ¿de qué factores depende la inversión privada en el Perú?

Básicamente hemos encontrado que la formación de activo fijo privada tiene una altísima correlación con la variación del saldo de crédito (en dólares) que colocan las instituciones financieras al sector privado. A su vez, el saldo de crédito depende de la dotación de reservas disponibles (ver gráfico 14)


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Existe una relación muy importante entre las reservas, el stock de crédito (en dólares) y la expansión de la inversión privada. La banca del Perú, al parecer, crea dinero vía crédito en la misma proporción que su dotación de reservas: cuando las primeras caen el crédito le sigue; cuando suben la reservas el crédito se expande. El problema de este ejercicio es que la banca, al parecer, está poniendo un corsé muy fuerte a la economía y no le deja expandirse en un contexto en el que Perú tiene un nivel de reservas muy amplio, estabilidad de la inflación y un ambiente favorable en sus mercados de exportación. En principio, si el crédito se expande en actividades productivas y no presiona la restricción externa vía importaciones de consumo suntuario, no deberían existir problemas en que el crédito pueda detonar en un deterioro de reservas.

Una forma de alterar este equilibrio de la política económica, que parece cauteloso en extremo, es que el Estado pueda apropiarse de reservas de la minería con la nueva renta del 20% de las exportaciones y, con esa dotación, poder expandir el crédito hacia el sector privado, en mejores plazos y condiciones

¿Cuál sería el efecto de la expansión del crédito en la inversión, el consumo y el PIB?

Para ello hemos construido un modelo de vectores autorregresivos (VAR) que tiene como variables:

vLa formación bruta de capital privado.

vLa dotación de crédito al sector privado.

vLas reservas internacionales.

vEl consumo de hogares.10

Estas variables se han interrelacionado de tal forma que nos ha permitido construir las Funciones de Impulso Respuesta (FIM), una de las virtudes de los VAR. La FIM determina cómo se mueve una variable cuando la otra variable recibe un impulso exógeno (de una desviación estándar).

Hemos determinado la FIM del crédito al sector privado para saber qué ocurre con la inversión privada y el consumo privado. Los coeficientes de la FIM se muestran en la siguiente tabla:

10 Las variables en el modelo econométrico fueron expresadas en logaritmos y la diferencia del logaritmo


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Con estos coeficientes se han podido establecer relaciones importantes entre las variables:

vUn impulso del crédito, en una desviación estándar, genera una variación del 3,2% en el mismo crédito privado.

vEsto, a su vez, genera una variación del 1,9% en la inversión en segundo trimestre, hasta llegar al quinto período (trimestres) en el que la inversión también varía un 1,9%. A partir del sexto trimestre la respuesta ya no es estadísticamente significativa.

vEn el consumo el efecto es menor, pero también positivo: la expansión del crédito en un 3,2% genera una variación del 0,6% desde el segundo trimestre hasta un 0,4% en el cuarto trimestre. En el quinto, la variación ya no es estadísticamente significativa.

Si consolidamos estos efectos en la fórmula del PIB podemos determinar el impacto del crédito en el PIB. Hemos realizado esta simulación entre 2013 y 2018, que es el período cuando la inversión privada pierde impulso. La simulación consistió en que el stock de crédito crezca de manera proporcional entre un 2 y 4% respecto del valor observado en cada trimestre. Los resultados para el PIB simulado se muestran en el siguiente gráfico:


31En promedio, el PIB entre 2013 y 2018 hubiera sido 1,8% superior si el Estado hubiera podido canalizar más crédito al sector privado gracias a una apropiación mayor de la renta minera. En términos nominales esto significa que la economía ha perdido, en promedio, cerca de 9.000 millones de soles anuales (2.800 millones de dólares) en bienes y servicios que pudo haber producido extra.

En términos acumulados, Perú desde 2013 ha perdido más de 17 mil millones de dólares, que en valor presente representarían un 10,7% del PIB. Estas cifras reflejan que Perú mantiene una posición demasiado restrictiva en cuanto a su política monetaria, que le imponen límites demasiados restrictivos al crecimiento. Vale la pena notar que la política simulada no consiste en una expansión del gasto público; de hecho, lo que hace el Estado es una inversión canalizada a través del sector financiero privado. Es decir, la ganancia queda en las empresas y en los intermediarios. Después de unos años el Estado recupera su inversión. Aunque creemos que la intervención del Estado es idónea en este contexto, lo que queremos demostrar es que, incluso desde un enfoque promercado, la política de Perú está siendo muy restrictiva y se están perdiendo importantes cantidades de recursos que podrían ser canalizados a la inversión y a la producción. El papel de la empresa privada se ha reducido y sí es posible estimular al relajar las condiciones de crédito mediante una apropiación de la renta minera.

5.1. Efectos de un fondo de capitalización (escenario 2)

Otra opción, preferida y también cercana a la tradición liberal, es la estimulación del ahorro. La renta minera es importante y existe un debate de cómo se la podría aprovechar de mejor manera. El modelo noruego es muy valorado por ser un fondo de acumulación muy importante que, después de décadas de ahorro, hoy genera grandes niveles de ingresos sólo por el aprovechamiento de su rendimiento.


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La creación de fondos para garantizar ciertos objetivos tiene pros y contras, sobre todo en países en desarrollo. El ahorro es bueno siempre y cuando no existan necesidades sociales apremiantes que hagan que el costo de oportunidad del ahorro pueda ser muy alto al dejar de cubrir una deuda social histórica. Esa es la razón por la que son muy discutidos los fondos que buscan repagar deuda externa o estabilizar la economía.

En este escenario lo que proponemos es la creación de un fondo de pensiones que se capitalizará durante 30 años con los excedentes anuales que dejaría la renta minera. Este ahorro, luego de tres décadas generará un rendimiento anual que servirá para pagar las pensiones no contributivas de todos los adultos que, por motivos de pobreza, no pudieron contribuir durante su vida.

Hemos estimado que entre 2008 y 2018 el Estado hubiera recibido, en promedio, unos 2.400 millones anuales extra si Perú hubiera contado con la regla del 20% de las exportaciones (diferencia entre lo que recibe cada año y la regla del 20% de las exportaciones). Es decir, el fondo podría alimentarse con un valor promedio del 10% de las exportaciones anuales. Si esto se hiciera durante 35 años, por ejemplo, entre 2008 y 2043, al final el fondo tendría un valor acumulado de 185 mil millones de dólares (asumiendo un interés por el ahorro del 4%).

En este escenario y con un valor acumulado de 185 mil millones de dólares al año 2043, bajo una rentabilidad hipotética del 6% anual de las inversiones de ese fondo, se generarían como ingreso unos 11 mil millones de dólares anuales. Esos millones de dólares que el Estado comenzaría a recibir en el año 2038, representan aproximadamente el 2,4% del PIB de ese año.11

Para completar el análisis hace falta saber cuál sería la demanda de recursos para pagar las pensiones en el año 2043. Al año 2018 la población mayor a 65 años era de 2,2 millones, de los cuales las estimaciones oficiales sugieren que el 50% no tiene una pensión, es decir, 1,1 millones de personas. Ahora lo que necesitamos es mirar la situación después de 35 años. Si a todas esas personas el Estado les ofreciera una pensión no contributiva equivalente al salario mínimo, se requeriría después de 35 años un valor proyectado del 3,81% del PIB para cubrir esas pensiones.12

En ese sentido -y considerando que las condiciones demográficas, económicas y sociales tiendan a mantenerse constantes- el rendimiento del fondo de capitalización lograría cubrir el 62% de las pensiones de todas las personas mayores a 65 años que no hayan contribuido. Es decir, un nuevo pacto por la renta minera es capaz de garantizar mayor seguridad económica en un modelo que, hoy, crece mucho pero asegura poco a su población.

Recordemos que la política pública podría focalizar mucho mejor y elegir quién debe y quién no recibir una pensión no contributiva. De esta forma, este fondo con mayores aportes de otras fuentes y mayor voluntad política podrá asegurar una pensión al 100% de los adultos mayores que hoy viven sin seguridad luego de 35 años de ahorro de la renta minera.

11 Hemos asumido que el PIB crece a una tasa promedio del 3% anual entre 2018 y 2038. 12 Suponemos que la tasa de crecimiento de la población mayor a 65 años se reduce en un 15% respecto al promedio anual de los últimos 10 años, que fue del 3,6%; además asumimos que la gente sin pensión bajará de 50% a 35% luego de 35 años. Se asume que el salario mínimo crecerá a un 4% anual y, finalmente, se asume estabilidad macroeconómica en todos los sentidos.


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Comentarios finales• Las reservas mineras de Perú están dentro de las más importantes del

mundo.

• Si bien a nivel interno la actividad no es la más importante, la producción ocupa un lugar trascendente a nivel mundial.

• Internamente, el impulso a la producción minera permitió estabilizar el balance de pagos con exportaciones y entrada de capitales por inversión extranjera directa.

• Esta actividad no es intensiva en mano de obra pero tiene un fuerte impacto indirecto en la economía.

• La recaudación tributaria minera, contrario a lo que se menciona en diversos artículos, es menor tanto a la de Bolivia como a la de Chile. Si consideramos el potencial minero, en Perú la minería tributa menos que en otros lugares.

• También debe considerarse que esos países, a diferencia de Perú, tienen producción estatal minera, por lo tanto el ingreso del Estado por la explotación de los recursos naturales y su exportación es mucho mayor que la recaudación de impuestos.

• En promedio, entre 2005 y 2018, de cada 10 dólares en exportación minera el Estado se quedó con tan sólo 1 dólar. Esto se agravó entre 2013 y 2018, pues Perú recibió tan sólo 70 centavos de cada 10 dólares de exportación. Este trato desigual se da a pesar de que: i) el Estado es el dueño del recurso, ii) se queda con el pasivo ambiental y iii) es una potencia minera respecto a otros países de la región y las empresas saben que el Perú es un buen negocio.

• Según nuestra estimación es factible que Perú reciba hasta 2 dólares de cada 10 que se exportan. Es necesario negociar un nuevo pacto para que el reparto de la renta minera beneficie también a los peruanos.

• Si este pacto se hubiera hecho en su momento, Perú podría haber canalizado una expansión de crédito hacia las empresas privadas que hubiese hecho que la economía, en promedio, fuera un 1,8% más grande de lo que fue entre 2013 y 2018. De manera acumulada, Perú perdió más de 17 mil millones de dólares entre 2013 y 2018 (10,7% del PIB) en bienes y servicios no producidos por su política contractiva de crédito.

• Bajo un escenario alternativo, Perú podría haber creado un fondo de pensiones con el excedente de la renta minera que generara el nuevo reparto (20% de las exportaciones). Entre 2008 y 2018 este ahorro hubiese sido, en promedio, de 2.400 millones de dólares anuales. Aplicando ese nivel de ahorro durante 35 años habría acumulado más de 186 mil millones de dólares.


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• Un fondo de 186 mil millones de dólares podría generar una rentabilidad anual equivalente al 2,4% del PIB. Por otro lado, bajo ciertos supuestos, en 35 años el costo de cubrir en totalidad las pensiones no contributivas alcanzaría el 3,8% del PIB. Por ende, el ahorro de la renta minera cubriría el 63% de las pensiones de todos los adultos mayores (más de 65 años) que no reciben pensión por no haber contribuido.

• El costo ambiental y social por la extracción de minerales es irreparable y las constantes movilizaciones sociales contra la actividad no son injustificadas. Estos recursos son finitos y, si es necesaria, su extracción debe ser para aportar a un plan de desarrollo que garantice el reemplazo de esta actividad por otra sostenible y sustentable en el menor plazo posible.

Referencias

Hamphreys,D. (2019). “Mining productivity and the fourth industrial revolution”, Mineral Economics.

Torres Cuzcano, Víctor (2015): Minería ilegal e informal en el Perú: Impacto socioeconómico. Lima: CooperAcción.

Wiener y Torres (2015) “La Gran Minería: ¿paga los impuestos que debería pagar?”

Armando Mendoza y José De Echave. (2016). “¿Pagaron lo justo? Política fiscal peruana en tiempos del boom minero. Oxfam-CooperAcción.


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