reflexiones sobre la gestión de la información pública en...

El fin de un modelo de política Universidad de La Laguna, 2017

ISBN-13: 978-84-16458-82-0 / D.L.: TF-1149-2017 / DOI (del libro): 10.4185/129 Página | 727

Libro colectivo enlínea: http://www.revistalatinacs.org/17SLCS/libro-colectivo-2017.html

Reflexiones sobre la gestión de la información pública en la era digital: Open

data, transparencia y accesibilidad

Dra. Patricia Delponti – Universidad de La Laguna– [email protected]

Dra. Carmen Rodríguez Wangüemert – Universidad de La Laguna –

[email protected]

Máster Juan Luis García Arvelo – Universidad de Las Palmas de Gran Canaria

– [email protected]

Abstract: El proceso de digitalización del universo se abre paso en los países

desarrollados y lleva consigo una revolución en las formas de hacer, pensar y

leer la información. Cómo se afronta la gestión de la información y su

accesibilidad en la era de big data, es el desafío para el quehacer público y su

comunicación. Planteamos una revisión de los indicadores que miden la

accesibilidad y apertura de los open data para preservar la transparencia de las

organizaciones y las garantías legales del derecho a la información del

ciudadano. Reflexionamos acerca de la dicotomía que el relato público digital

mantiene entre cantidad y usabilidad.

Keywords: Big data; administraciones públicas; indicadores; transparencia;

reutilización; ciudadano

1. Introducción

El proceso de digitalización del universo se abre paso en los países

desarrollados y lleva consigo una revolución en las formas de hacer, pensar y

leer la información. Sin embargo, además de prestarle importancia al medio y

no al mensaje como proponía Mc Luhan, en este contexto también cobran

importancia el sujeto o protagonista activo de esta digitalización, es decir no

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sólo la técnica, sino también la persona, que es quien recibe, acumula,

procesa, se apropia y personaliza la información y a medida que los contenidos

se duplican y se acelera el tiempo, esta convergencia digital modifica el valor

simbólico de los mensajes, tanto de forma cuantitativa como cualitativa.

Con la digitalización los productos informativos generados por las

organizaciones tienen la posibilidad de enriquecerse con más contenido y el

público puede disponer de esa ampliación de información que se materializa en

subtramas no visibles, en contenidos extra, información sobre las condiciones

de producción, extensiones de pensamiento, etc.

La digitalización hizo superar la capacidad del soporte off line para ofrecer

contenido complementario, permite fragmentar discursos y tomarlos por partes

desagregadas para formar uno nuevo. También ofrece facilidades de difusión e

intercambio, hecho que flexibiliza los contenidos y permite la participación de

una forma jamás antes experimentada. No obstante, no es lo digital lo que

genera la sociedad del conocimiento, sino el conocimiento mismo el que

generó la sociedad digital. Partiendo de la premisa de que la información es

poder, gratificar al público con información fiable y centrar la mirada en el

ciudadano, es otorgarle poder.

La trascendencia de los datos masivos y abiertos aumenta paulatinamente y

son una de las tecnologías disruptivas del panorama público digital. A la vista

está el número de organizaciones que en los últimos años ha comenzado a

almacenar y procesar datos, y el incremento de la demanda de un mercado

que exige plataformas que permitan poder utilizar esos datos. También la

preocupación sobre cómo almacenarlos (Salvador; Ruiz; García-Rodríguez,

2017). El proceso se gesta en el actual paradigma comunicativo de la esfera

pública; en la transparencia. Las nuevas formas expositivas de información se

mueven en la búsqueda de un equilibrio – no alcanzado− entre la potencialidad

de la tecnología, con capacidad de gestionar datos de información personal

que los públicos registran con el mero uso de las redes y un uso correcto de los

derechos de privacidad e intimidad de las personas, y protegiendo además la

libertad de expresión y el derecho a la información. No en vano, hay que hacer

notar que el recorrido bibliográfico desde distintas disciplinas hace converger





esas dos polaridades ya sea de carácter tecnológicos (Torres-Vargasi; Arias

Durá, 2014; Maestre Góngora; Nieto Bernal, 2015); en investigaciones

sociológicas (Ferrer-Sapena; Sánchez-Pérez, 2013), o en investigaciones

jurídicas (Gil-González, 2016) o a las específicas de protección de la privacidad

(Suárez-Gonzalo, 2017; Beltrán-Orenes; Martínez-Pastor, 2017). En

comunicación se anuncian nuevas áreas profesionales e investigación

académica.

En este contexto las redes sociales y las nuevas formas de comunicación no

convencional juegan un papel estelar en el cambio de paradigma

comunicacional y ganan fuerza frente a la decreciente efectividad de las

estrategias de prensa, marketing y publicidad tradicional.

En este marco, pluralismo, diversidad cultural y democratización de la

información son 3 conceptos avanzados que gracias a la convergencia

tecnológica se pueden poner al servicio de la ciudadanía, garantizando así un

mayor acceso a la información, promoviendo los medios y formatos que

generen mayor participación y fidelidad con el público, a través de ese

intercambio.

2. La digitalización y sus efectos en la información disponible sobre las

organizaciones

La masificación de la publicidad en los medios, la proliferación de nuevas

herramientas tecnológicas de comunicación y la competencia voraz por captar

la atención de los ciudadanos son algunas de las circunstancias que han

provocado un significativo cambio en el escenario comunicacional en el que la

sociedad actual se encuentra inmersa. Dichos cambios son modificaciones de

fondo que afectan a la forma de hacer y de concebir la gestión estratégica de la

comunicación institucional.

Ganar notoriedad, mantener el aprecio y la fidelidad de los públicos y transmitir

el valor de la imagen que se pretende consolidar en un contexto totalmente

dominado por los medios sociales, requiere el desarrollo de estrategias de

comunicación integrales, más cercanas y orientadas a ofrecer un contenido





diferente, especial y sobre todo, que respeten la experiencia que los públicos

tienen como consumidor de información.

A continuación se propone reflexionar sobre las diversas fórmulas participativas

y de acceso a los datos que esta nueva era digital permite desarrollar, así como

las pistas para abordarlas en términos digitales.

Los tradicionales gabinetes de comunicación se han ido transformando en los

últimos años en departamentos con una vocación corporativa más integral, en

los que además de crear y difundir información para el exterior, se realizan

diversas y variadas acciones vinculadas con la reputación de la entidad en

cuestión, ciertas actividades de marketing, gestión de la imagen corporativa,

comunicación de crisis y el lobbing, como acción de influencia y de defensa de

los intereses de la organización.

Para abordar y comprender el lugar que ocupan estos nuevos medios en la

actualidad, así como su evolución, resulta interesante rescatar los diferentes

modelos de actuación de los profesionales de las relaciones públicas y la

comunicación a lo largo de la historia y que nos llevarán a comprender con

mayor precisión los diferentes flujos de comunicación y su funcionamiento. Al

respecto, nos referiremos a los 4 modelos propuestos por James Gruning y

Todd Hunt que permiten comprender el funcionamiento y naturaleza de los

diversos comportamientos o técnicas de relaciones públicas y comunicación

desarrollados y aplicados en la actualidad, ya que están organizados en base a

dos elementos concretos que los articulan: la dirección y el propósito. La

dirección hace referencia a si el modelo permite la generación de un monólogo

(unidireccional) o un diálogo (bidireccional). Entre tanto, el propósito (segundo

elemento articulador de los modelos), explica si el juego de comunicación que

propone el modelo es simétrico o asimétrico. Es el elemento que determina

quién (la organización o el público) tiene la posición dominante.

El primer modelo fue denominado agente de prensa y se desarrollo entre 1850

y 1900. Su propósito es realizar comunicaciones persuasivas, mediante la

utilización del estilo propagandístico. Su naturaleza comunicativa es

unidireccional y las técnicas que se aplican muestran evidentes carencias de





fundamentos científicos, ya que están basadas en la intuición como

herramienta de manipulación.

El segundo modelo propuesto por Grunig y Hunt es el de Información pública,

puesto en marcha a partir de 1900 y que por tanto, no dista demasiado del

modelo del agente de prensa, ya que las organizaciones que lo aplican siguen

partiendo del hecho de que lo importante es cambiar la opinión del público

hacia ellas. Sin embargo, lo que lo diferencia del primer modelo es la premisa

de que el público debe ser informado, con lo que abandona la naturaleza

propagandística para basarse más en la información. No obstante, continúa

teniendo una naturaleza unidireccional y un propósito asimétrico.

Hacia 1920 Gruning y Hunt reflexionan acerca de la aparición del modelo de

doble flujo asimétrico, al que le atribuyen el propósito de persuasión científica.

Esto es, estudiar o investigar al público de manera científica, para conocer sus

intereses y poder crear los mensajes persuasivos con mayores garantías de

generación de cambios en los públicos. Este tercer modelo propone una

naturaleza comunicativa bidireccional y permite investigar la actitud del público

hacia la organización, lo que ya introduce el concepto de evaluación, al valorar

la respuesta del público.

Por último, Grunig y Hunt proponen un cuarto modelo que, aunque fue

posteriormente criticado, continúa vigente y es el que se rescata en la presente

comunicación para ser aplicado en el actual escenario de crisis global. Al

respecto, el modelo de doble flujo simétrico, desarrollado a partir de los 60 y

enriquecido en los últimos 50 años, propone el entendimiento mutuo entre el

público y la organización. Su naturaleza comunicativa es de doble flujo

(bidireccional) y su propósito simétrico porque, a diferencia del tercer modelo

de doble flujo asimétrico, en este último la respuesta del público adquiere un

valor esencial para alcanzar el equilibrio entre la organización y el público

(evaluación).

Para lograr el entendimiento, el cuarto modelo exige la investigación de las

necesidades e intereses del público, así como también identificar aquellos

mensajes que puedan tener mayores posibilidades de persuadir y motivar a los

públicos. Por ello la investigación es también formativa y contribuye a





establecer metas comunes o simétricas entre la organización y el público

(Grunig y Hunt, 2003 78-104)

3. Desafíos y escenarios de la transparencia

La progresiva pérdida de credibilidad en los organismos públicos; los diversos

casos de corrupción de la última década y el surgimiento de un consenso

acerca de la importancia que tiene la utilización de la información pública y la

transparencia de la administración por parte de la ciudadanía, ha hecho que las

administraciones realicen esfuerzos en materia de comunicación para acercar a

los ciudadanos a sus entidades más próximas. Manfredi-Sánchez (2017)

plantea que el fundamento de la transparencia ha de establecerse en tres

niveles: 1) En el plano constitucional, como ejercicio de los derechos

individuales de la esfera pública. 2) En perspectiva política, como cimiento de la

gobernanza del sector público y privado y como consecuencia su promoción de

control y preventivo de la corrupción, y 3) El paradigma ciudadano que es de

carácter reflexivo: “La transparencia, como resultado de la información pública

y el derecho al acceso, conforma una cultura cívica que o se circunscribe a la

legislación y al desarrollo normativo” (Manfredi-Sánchez, 2017, p. 355). Se

desprenden dos escenarios de actuación, centrados en dilucidar las

confusiones conceptuales entre secreto, confidencial y transparencia, que ha

propiciado en los últimos años la difusión masiva de datos, así como plantear

la reconstrucción de la confianza, en el entendido de que esta publicidad activa

no puede ser únicamente un fin en sí mismo.

El mismo desafío compete a las administraciones locales, como entidades en

contacto directo con los ciudadanos, por lo que entendemos como fin valorar

la comunicación de estos gobiernos locales, de forma que se conviertan en las

fuentes de información política transparente para la ciudadanía y para los

medios de comunicación, y que favorezca la participación (Moreno-Sardá;

Molina-Rodríguez-Navas; Simelio –Solà, 2017, p. 375). La transparencia y la

accesibilidad centralizan por tanto gran parte de la preocupación de la

comunicación pública y de la opinión pública (Martínez-Méndez; López-





Carreño; Pastor-Sánchez, 2013; Rebolledo; Zamora-Medina; Rodríguez-Virgili,

2017; Vicente-Paños; Jordán-Alfonso, 2017).

4. Datos abiertos en las administraciones y su accesibilidad

Carrascosa-Puertas y Delponti-Macchione (2016) exponen su experiencia de la

Universidad de La Laguna como partícipe de la investigación del Mapa

Inforparticipa, iniciado por el Laboratorio de Periodismo y Comunicación para la

Ciudadanía Plural de la Universidad Autónoma de Barcelona. El informe sobre

la transparencia en las administraciones locales canarias anuncia un

porcentaje muy bajo de cumplimiento en la mayoría de los indicadores de la

normativa.

A partir de la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la

información del sector público y la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de

transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, se reflexiona a

continuación acerca de la efectividad de los indicadores empleados para medir

la apertura y reutilización de los datos con vocación de ser públicos.

El método de trabajo se contextualiza con la revisión bibliográfica, y parte de

las medias propuestas por la Agenda digital para España 2013, del Ministerio

de Hacienda y administraciones públicas, que centra la atención en la inclusión

del ciudadano e insta a simplificar y eliminar cargas administrativas: reducir

trámites y cambios normativos.

Se observa que en el sistema de indicadores empleados por los diversos

estudios consultados se respetan las condiciones que estipula la Ley 37/2007

sobre reutilización de la información del sector público, en lo que respecta a

que el contenido de la información no debe ser alterado, ni desnaturalizar su

sentido; ha de citar la fuente y mostrar fechas de actualización.

Como aporte a esos indicadores se propone reflexionar sobre las siguientes

variables expresadas en una tabla de evaluación que se apoya en 2 grandes

aspectos y que engloban la combinación de los indicadores que evidencian el

grado de apertura y la accesibilidad de los datos masivos disponibles, así como

la reutilización de contenidos en cualquier plataforma que se quiera estudiar,





en términos de usabilidad y las garantías de transparencia útil para los

ciudadanos.

• OPEN DATA Y SU REUTILIZACIÓN

ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA

VALORACIÓN DISPONIBILIDAD DE LOS DATOS. DESARROLLO DE APLICACIONES

BÚSQUEDA SENCILLA E INTUITIVA, VISUALIZACIÓN GRÁFICA. TRAMITACIÓN ELECTRÓNICA

Participación ciudadana Servicios 2.0. Personalizables, proactivos, accesibles

La transparencia y la colaboración ciudadana se favorece con la apertura de

los datos de las administraciones públicas; aunque no basta sólo con ponerlos

a disposición de los ciudadanos. Para conseguir ese objetivo es esencial que la

información que se libere esté tratada y presentada de forma accesible y para

ser reutilizada como servicios de valor añadido o para generar conocimiento,

de acuerdo con los catálogos.

Al observar las posibilidades de explotación automática de la información que

brindan los portales de Open data municipales, conviene tener en cuenta las

directrices del Real decreto 4/2010, de 8 de enero, en el Esquema Nacional de

Interoperabilidad, que establece una serie de Normas Técnicas de

Interoperabilidad, de obligado cumplimiento.

También se puede aplicar la base de análisis que propone la métrica Meloda

3.01 (Abella, Ortiz-de-Urbina-Criado; De-Pablos-Heredero, 2014), cuyas

dimensiones hacen posible calificar la información y estimar su grado de

reutilización. Las tres dimensiones que analiza este sistema son: 1) Estándares

técnicos en que se presenta el dato; 2) Acceso a la información o mecanismo

por el cual se hace posible la descarga o conexión con la información y 3)

Marco legal: licencia que se asigna al conjunto de datos.

Este método fue desarrollado en 2011 como respuesta a la falta de

homogeneidad en los conjuntos de datos que se publicaban en los portales

open data, para identificar el grado de reutilización de la información y su





aplicación en la actualidad resulta útil para obtener datos significativos en

términos comparativos.

Además del sistema MELODA y para ampliar el conjunto de indicadores que

permiten evaluar el grado de apertura y accesibilidad de los datos, se pueden

tener en cuenta los 9 principios que garantizan que los Open Government Data

puedan considerarse como datos abiertos:

1. Acceso a toda la información

2. Que no se acceda a los datos de forma agregada

3. Datos disponibles lo antes posible

4. Datos accesibles para todos los propósitos y tipos de usuarios

5. Que los datos puedan ser procesados de forma automática

6. Que los datos estén disponibles y no sean discriminatorios.

7. Que la disponibilidad de los datos no esté sujeta a registros previos

8. Los datos almacenados deberán estar en un sistema estándar abierto

9. Los datos no deberán estar sujetos a restricciones en su uso

Variables claves:

• Empleo de formatos abiertos, estructurados y reutilizables que faciliten el

tratamiento automatizado de la información

• Esquemas estandarizados de descripción de los atributos de los

metadatos o datasets para una mayor comprensión y facilidad de acceso.

(Inventario unificado y común con otras administraciones. Los esquemas,

vocabularios y taxonomías de los datos públicos que se consideran clave, y ex

profeso los vinculados a la ley de transparencia.

• Los recursos han de estar disponibles en formato HTML, legibles para

los ciudadanos) y en formato RDF procesable por ordenadores. Deben estar

identificados mediante un URI (Identificador de Recurso Uniforme) que permita

establecer referencias internas y la interoperabilidad semántica de los datos,

facilitando su posterior búsqueda, recuperación o enlaces (Linked Data).





• Referencia geográfica: en la medida de lo posible deben indicar

intuitivamente la posición geográfica a la que esté asociado el dato o

documento.

• Empleo de los lenguajes estándares definidos por la World Wide Web

Consortium (W3C). Por ejemplo, el lenguaje SPARQL, para la consulta y

recuperación de descripciones en RDF.

Otro sistema de valoración de datos abiertos utilizado es el desarrollado por

Berners-Lee, que basa la evaluación en una puntuación de 1 a 5 estrellas

indicando la mejor nota que se pueden dar a los datos abiertos en función de

su facilidad de reutilización.

1 estrella. Es la forma más primitiva con la que unos datos abiertos se publican

en la web. Su único requisito precisamente es este, que esté publicado en

alguna web sin importar el formato.

2 estrellas. Son datos estructurados del modo en que sea más fácil de

manipular, presentados en un formato estructurado con un software propietario,

por ejemplo Excel.

3 estrellas. Este nivel incluye las especificidades del nivel anterior, con la

diferencia de que estos datos están estructurados en un software libre, por

ejemplo, CSV.

4 estrellas. Suponen un salto cuantitativo destacado. En este caso, los datos

abiertos en lugar de presentarse en ficheros, se presentan estructurados en

URIs y directamente en la página web, con mecanismos que proporciona la

W3C.

5 estrellas. Cumplen los requisitos anteriores y además los datos deben ser

perfectamente reutilizables y es aquí donde entra en juego la colaboración

entre administraciones que liberan datos similares, aglutinados y siguiendo los

mismos estándares de categorización en ambas administraciones.

A partir de este compendio de variables e indicadores, proponemos los 5

elementos clave que parten de los 3 indicadores principales y que son con los

que se puede realizar un análisis no sólo estadístico sino con elementos

cualitativos que permitan valorar los portales de datos abiertos de las





administraciones locales de una forma más integral en cuanto a la apertura y

accesibilidad de sus datos en términos de calidad y arquitectura.

En relación con la accesibilidad de la información, revisando el contenido de los

portales a simple vista, se puede identificar el tipo de diseño de los servicios y

si los procesos y subprocesos que presentan guardan o no, el mismo aspecto

con independencia del proceso o de la dependencia administrativa a la que

pertenezcan. También se puede completar el análisis estudiando la presencia

de referencias respecto del respeto a la privacidad y confianza (marco legal) y

la sencillez en el uso de los contenidos, como por ejemplo la claridad en las

taxonomías empleadas y cantidad de pasos [clics] que hay que dar para

acceder a la información. Finalmente y para efectuar una valoración cualitativa,

se recomienda recurrir a la observación directa de los contenidos publicados

por las administraciones locales y compararlos con los términos que marcan las

directrices de buenas prácticas incluidos en el Informe de recomendaciones del

Grupo de Expertos de Alto Nivel para la Agenda Digital para España (2012).

5. A modo de cierre y propuestas de discusión:

El índice del empleo de buenas prácticas en materia de datos abiertos por

parte de las administraciones es una cuestión que se tiene escasa

investigación hasta el momento, al menos en lo que respecta a los datos

abiertos que publican las administraciones locales españolas y podría ser un

buen punto de partida revisar su aplicación y comparar las formas de hacer de

las distintas entidades, según el número de habitantes de cada municipio y en

relación con la normativa existente. Probablemente no sea plena y varíe en

ESTÁNDARES TÉCNICOS ACCESO A LA INFORMACIÓN MARCO LEGAL

Formato ReferenciaGeográfica

Identific. URI

Recursos HTML y RDF

Lenguaje estándar SPARQL

Uso Estrellas Licencia





función de los diversos conjuntos de datos que las distintas administraciones

liberen a la ciudadanía, por ello, se propone reflexionar no sólo acerca de los

indicadores que marcarán el índice de aplicación de buenas prácticas, sino

profundizar también en los procesos administrativos en general, así como en el

grado de cooperación entre las Administraciones, siempre con el desafío en

mente de alcanzar la 5ª estrella, que implica la coordinación y compromiso con

otras entidades a la hora de hacer los datos accesibles, y en aras de la

usabilidad.

Los derechos y garantías del ciudadano exigen una administración electrónica

avanzada y unos servicios públicos que aprovechen las ventajas que se

derivan del uso de las tecnologías de la información y la comunicación, ambas

condiciones esenciales para mejorar la productividad de las ciudades y

conseguir una mayor recuperación económica. En este sentido, es evidente

que los datos masivos que se publican desde los ayuntamientos estarán

presentes cada vez más en la vida de los ciudadanos, no obstante y tal vez

debido a la falta de conocimiento de la existencia de estos servicios digitales, la

oferta de datos que están disponibles es notoriamente superior al uso que la

ciudadanía hace de ellos y por tanto, todo este valor permanecerá oculto hasta

que los datos sean usados.

Tener suficientes conjuntos de datos accesibles permitirá que se genere

negocio en los municipios y que se creen productos y servicios innovadores y

en definitiva que se renueven el crecimiento económico y bienestar. A pesar de

ello, no bastará con la cantidad de conjuntos de datos publicados, sino con la

pertinencia de los mismos y que redunden en facilitar la vida a las personas

contribuyendo con el desarrollo de una mejor relación con el entorno, con más

calidad, diversidad y aceptando las correlaciones entre sí.

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