Reflexiones sobre la eficiencia, equidad y progresividad de los PSAs en México 2003-

2010

Panel Servicios Ambientales

Alejandro Guevara Sanginés

Universidad IberoamericanaCi d d d Mé iCiudad de México

4 agosto 2011

Contenido

I Antecedentes del PSA HI. Antecedentes del PSA-H

II Relevancia del PSA HII. Relevancia del PSA-H

III FocalizaciónIII. Focalización

IV. Eficiencia, equidad y reducción de la pobrezaIV. Eficiencia, equidad y reducción de la pobreza

V. Reflexiones finales

“El viento que mueve los molinos, y aún el calor del sol, trabajan para nosotros; pero, felizmente nadie ha podido decir todavía: el viento y el

sol son míos, y los servicios que ellos rinden deben pagármelos”

Jean Baptiste Say

Cours complet d’economie politique pratique, 1829

“El viento que mueve los molinos, y aún el calor del sol, trabajan para nosotros; pero, felizmente nadie ha podido decir todavía: el viento y el

sol son míos, y los servicios que ellos rinden deben pagármelos”

…muchas cosas han cambiado desde entonces

Jean Baptiste Say

Cours complet d’economie politique pratique, 1829

I. Antecedentes del PSA-H

Ley ForestalAgenda 21

(1992)

Ley Forestal

(política forestal a cargo de SARH)

(1992)

UNCDD

(1996)

Reformas a la Ley Forestal

PEF 2025 Decreto de creación d CONAFOR(política forestal a

cargo de SEMARNAP)

(1997)

(1999)de CONAFOR

(2001)

PSA

(2003)

II. Relevancia del PSA-H

Programa a nivel nacional

Los pagos son multianuales y están

etiquetados

h id

CONAFOR ha implementado un Financiamiento

Se ha convertido en una referencia

internacionalimplementado un

sistema de monitoreo sin precedentes

Financiamiento sustentable (similar a lo

sucedido con OPORTUNIDADES)

Es un instrumento de política que corrige

externalidades

OPORTUNIDADES)

externalidades

III. Focalización

• El PSA-H tiene como objetivo primario:• El PSA-H tiene como objetivo primario:

• proteger la provisión de los servicios ambientaleshidrológicos por parte de los bosques de Méxicohidrológicos por parte de los bosques de México,

a través de

• el pago a propietarios de bosques (costos de oportunidad),mismo que contribuye a reducir la deforestación.

• De manera simultánea, el Programa busca mitigar los índicesde pobreza y marginación en áreas forestales.p y g

III. Focalización

La diferencia con/sin pago 2000-2007 (Fuente;

DGIPEA-INE)je

ado )

16.00%

Porc

enta

j

Def

ores

ta

12 00%

14.00%

8 00%

10.00%

12.00%

Sin PSAH

Con PSAH

6.00%

8.00%

2.00%

4.00%

0.00%100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700

Accesibilidad (mins a población >250k habs)

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

15

20

25

30

35

0

5

10

Muy alto y alto riesgo de deforestación

Parte alta de cuencas con escasez de agua

PSAH 2003

Fuente: DGIPEA, 20011

Muy alta marginación

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

35

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

10

15

20

25

30

0

5Muy alto y alto riesgo de

deforestaciónParte alta de cuencas con

escasez de agua

PSAH 2003

PSAH 2004

Muy alta marginación

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

35

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

10

15

20

25

30

0

5Muy alto y alto riesgo de

deforestaciónParte alta de cuencas con

escasez de agua

PSAH 2004

PSAH 2005

Muy alta marginación

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

35

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

10

15

20

25

30

0

5Muy alto y alto riesgo de

deforestaciónParte alta de cuencas con

escasez de agua

PSAH 2005

PSAH 2006

Muy alta marginación

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

35

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

10

15

20

25

30

0

5Muy alto y alto riesgo de

deforestaciónParte alta de cuencas con

escasez de agua

PSAH 2006

PSAH 2007

Muy alta marginación

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

35

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

10

15

20

25

30

0

5Muy alto y alto riesgo de

deforestaciónParte alta de cuencas con

escasez de agua

PSAH 2007

PSAH 2008

Muy alta marginación

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

35

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

10

15

20

25

30

0

5Muy alto y alto riesgo de

deforestaciónParte alta de cuencas con

escasez de agua

PSAH 2008

PSAH 2009

Muy alta marginación

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

35

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

10

15

20

25

30

0

5Muy alto y alto riesgo de

deforestaciónParte alta de cuencas con

escasez de agua

PSAH 2009

PSAH 2010

Muy alta marginación

III. Focalización

100

Suma de todos los criterios

35

40

45

50Acuíferos sobreexplotados

0

50

100

20032004200520062007200820092010

10

15

20

25

30

PSAH 2003

PSAH 2004

PSAH 2005

0

5Muy alto y alto riesgo de

deforestaciónParte alta de cuencas con

escasez de agua

PSAH 2006

PSAH 2007

PSAH 2008

PSAH 2009

PSAH 2010

Muy alta marginación

III. Focalización

Criterios de selección PSAH

90%

100%

Criterios de selección PSAH

60%

70%

80%

otal

es

Criterios sociales

30%

40%

50%

% p

unto

s to

Criterios secundarios

10%

20%

30%

Criterios primarios

0%

2006 2007 2008 2009 2010

III. Focalización

ú

Predios que hubieran sidoMax número de

criterios primarios+social

con que cumple la

Predios solicitantes válidos 2008

Predios aceptados 2008

hubieran sido aceptados si sólo criterios primarios

y sociales se con que cumple la solicitud

válidos 2008 hubieran considerado

(aprox)

1 3 171 666 01 3,171 666 0

2 2,090 432 982

3 171 59 171

4 5 1 5

Fuente: García, et al., 2010

Pobreza, Marginalidad y PSAH(% de las hectáreas totales pagadas a bosques cuya población tenía este grado de marginalidad))

70%80%90%

100%

agad

as

30%40%50%60%

ctar

eas

pa

0%10%20%30%

de la

s he

c

2003 2004 2005 2006 2007 2008 NATIONAL (forests)

% d

Muy Alta Alta Media Baja Muy Baja

IV. Equidad, eficiencia y reducción d l bde la pobreza

α

∑ ⎟⎞

⎜⎛ −q

iyzP 1)(y

Distribución del

i it i

α ∑=

⎟⎠⎞

⎜⎝⎛=

i

i

zyz

nzyP

1

1);(

Brecha de

Pobreza

Z

Línea de

Pobreza

ingreso comunitario

PobrezaPersona “i”

Brecha social de

Pobreza

i q N Poblaciónpoblación en pobreza

población total

IV. Equidad, eficiencia y reducción d l bde la pobreza

Criterio deCriterio de distribución α = 0 α = 1 α = 2 Reducciones en la pobreza

Status quo 0.500 0.150 0.048

Proporcional a posesión

0.500 0.135 0.044 0% 10% 10%

PartesPartes iguales

0.500 0.100 0.023 0% 33% 52%

Por trabajo voluntario

0.333 0.083 0.022 33% 44% 55%voluntario

Sólo a los pobres

0.333 0.050 0.008 33% 67% 83%

Archivo de Excel

IV. Equidad, eficiencia y reducción d l bde la pobreza

• Rico et al. (2011) analizan cómo impacta el PSA a los niveles de

equidad en una el ejido Sierra Morena en la Reserva de la Biosfera

L S l ChiLa Sepultura, Chiapas.

• Los autores encuentran que el programa eleva la equidad al

interior de los grupos (ejidatarios y posesionarios).

• Sin embargo, también incrementa la brecha de ingreso entre estos

dos grupos.

IV. Equidad, eficiencia y reducción de la pobreza (Ri l E l i l E i )pobreza (Rico, et al. Ecological Economics)

bl ió Gi i i Gi i if iPoblación Gini sin PSA-H

Gini con PSA-H

Diferencia(%)

All 0.40 0.38 -6.4

PSA reduce desigualdad

considerando a toda la población y al interior

Ejidatarios 0.35 0.31 -10.8

población y al interior de cada grupo.

Posesionarios 0.25 0.23 -5.7

IV. Equidad, eficiencia y reducción de la pobreza (Rico et al 2011 Journal ofpobreza (Rico et al, 2011 Journal of

Ingreso base Coeficiente de Ginijid i f d d ibIngreso total 0.38

Café 0.50

Palma 0.53

Los ejidatarios fundadores reciben 9,000 pesos/año por ha.

Los nuevos ejidatarios 6,000.

PSA-H 0.36

PSA-H ejidatarios 0.19

PSA H bl d 0 47

j ,

Los posesionarios entre 1,500 y 2,000 por actividades de vigilancia

• PSA incrementa la desigualdad entre grupos.

PSA-H pobladores 0.47

g g p

• Por tanto, la tenencia de la tierra es un aspecto que influye de manera importante en la desigualdad.p g

IV. Equidad, eficiencia y reducción d l bde la pobreza

• Los autores también analizan la Razones para % Χ2

adicionalidad del programa.

• Para los ejidatarios la conciencia y la

seguir conservandoaun sin PSA-H

(Frecuencia de

respuestas)

C i i 59 1 Ejid t ieducación son la principal razón para

conservar.

Conciencia y educación

59.1 Ejidatario (p = 0.072)

Prestigio 15.9

F d 13 6 P bl d• En contraste, para los posesionarios la

razón para conservar tiene que ver con

tener mayores fuentes de ingreso y

trabajo

Fuente de trabajo e ingresos

13.6 Poblador(p = 0.053)

Recibir 11 4trabajo.

• Por tanto, el PSA es adicional

principalmente para los posesionarios

Recibirservicios del ecosistema

11.4

Salud 4.5principalmente para los posesionarios. Salud 4.5

IV. Equidad, eficiencia y reducción de la pobreza (Alix deJanvry Sadoulet)pobreza (Alix, deJanvry, Sadoulet)

• Alix, de Janvry y Sadoulet (2006) analizan la eficiencia y equidad de diferentes

mecanismos de pago por servicios ambientales.

• Mecanismo H. Pago igual (flat payment) para todas las hectáreas conservadas con

un límite superior de hectáreas (cap).p ( p)

• Mecanismo R. Pago de todas las hectáreas con riesgo de deforestación igual al

ingreso potencial que generaría el suelo deforestado sin restricción presupuestal y

sin cap.

IV. Equidad, eficiencia y reducción d l bde la pobreza

Mecanismo de pago Pago fijo Pago dependiendo riesgoMecanismo de pago Pago fijo

H

Pago dependiendo riesgo de deforestación

R

Porcentaje de ejidos participantes

87 61

Pago promedio por ejido participante

$7,341 $10,202

Coeficiente de Gini entre los participantes

0.32 0.81

IV. Equidad, eficiencia y reducción d l bde la pobreza

Mecanismo de pago Pago fijo Pago dependiendo riesgo

Hde deforestación

R

Total de hectáreas i i

1,022,133 1,836,535participantes

Hectáreas con riesgo de deforestación

6,732 22,667

Beneficios ambientales 216,378 682,643

Gasto total $2,598,870 $2,550,596

Eficiencia 0.08 0.27(beneficios ambientales/costo de oportunidad)

V. Reflexiones Finales

• El PSA-H es un instrumento sin precedentes en la política forestal de MéxicoMéxico.

• Su implementación no se ha visto exenta de dificultades pero existen buenas áreas de oportunidad.

– No hay una fórmula sencilla y directa que garantice la focalización óptima de los recursos. Es un proceso de ensayo y error, pero en el que la claridad en la secuenciación de criterios es clave para lograr con mayor eficacia los objetivos.

– Existen factores externos, tales como los regímenes de tenencia de la tierra, y la pobreza misma de las comunidades que tienen un efecto directo sobre la eficiencia, equidad y adicionalidad del programa.

– Ante posibles trade-offs entre eficiencia y equidad, (resultado de buscar múltiples objetivos deseables mediante un solo instrumento) la secuenciación de criterios es clave.

Estos elementos serán claves dado el mandato institucionales de medir impactos y rendir cuentas.