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Dirección General Ambiental Sectorial

Propuesta OrganizacionalSistemas de Gestión Ambiental Municipal

Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

Proyecto financiado con recursos del Crédito BIRF 3973-CO, Programa Fortalecimiento Institucionalpara la Gestión Ambiental Urbana, FIGAU

REPUBLICA DE COLOMBIAANDRÉS PASTRANA ARANGO

PresidenteMINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTEJUAN MAYR MALDONADO

MinistroCLAUDIA MARTÍNEZ ZULETA

ViceministraGERARDO VIÑA VIZCAÍNO

Director General Ambiental SectorialSANTIAGO VILLEGAS YEPES

Coordinador Grupo Gestión Urbana y SaludGUILLERMO LEÓN RUIZ VICTORIA

Coordinador Nacional Proyecto SIGAMLUIS JORGE RIAÑO RIAÑO - MARTHA ROCÍO AMAYA V. - VERÓNICA LEONTES

Equipo Técnico

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIAInstituto de Estudios Ambientales —IDEA—GERMÁN MÁRQUEZ CALLE

DirectorLAURA CECILIA OSORIO MUÑOZ

Coordinadora General Proyecto SIGAMLUZ ADRIANA MEJÍA ÁLVAREZ - CARLOS MARIO ARIAS S. - PEDRO G. BURAGLIA D. - OSCAR DAVID ACOSTA - GERMÁN MÁRQUEZ C.Equipo TécnicoNUBIA L. ORTEGA - JULIANA M. MONTOYA

AsistentesContrato Nº 088-006/01 con el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia

Colección completa: ISBN 958-9487-25-4Volumen 1: ISBN 958-9487-34-3

LUZ ADRIANA MEJÍA ALVAREZ

PEDRO G. BURAGLIA D.Edición y textos

MAYTE ROPAÍN

Corrección de estilo

OPCIONES GRÁFICAS EDITORES LTDA.Producción gráfica e impresión

Impreso en ColombiaJunio 2002

PRESENTACIÓN

Los Acuerdos suscritos en la Cumbre de Río del año 1992, condensados en la Agenda 21, conjuntamentecon la Constitución Política de Colombia de 1991, se han constituido en el marco general de actuaciónde la gestión ambiental para el desarrollo sostenible del Estado colombiano. En este sentido, el GobiernoNacional ha desarrollado una serie de iniciativas orientadas a consolidar los procesos sobre las materias,que ya venían ejecutándose desde décadas anteriores, y que fueron reorganizadas a través de laconformación del Sistema Nacional Ambiental SINA.

Como consecuencia de los avances indicados, la estructura política, institucional, normativa,administrativa y financiera, que se reglamenta en el marco de la Ley 99 de 1993, reorganiza y creafunciones e instituciones para la gestión ambiental. Así, desde el ámbito nacional como coordinador delSINA, constituye al Ministerio del Medio Ambiente como órgano rector de políticas y regulaciones;desde el orden regional, redefine competencias a las antiguas corporaciones regionales y crea otrasnuevas con carácter de autoridades ambientales, representadas por las Corporaciones AutónomasRegionales y de Desarrollo Sostenible y las Unidades Ambientales de los Grandes Centros Urbanos; enel nivel territorial redefine funciones y competencias en materia ambiental para los departamentos,municipios, distritos, provincias y territorios indígenas.

A través de la experiencia de gestión del SINA en sus años de existencia, el Municipio, como entidadbásica de la organización política y administrativa del país, se constituye en un actor fundamental. Es asícomo el Ministerio del Medio Ambiente, en el marco de la Política definida en el “Proyecto ColectivoAmbiental” del cuatrienio 1998 –2002, establece como una de sus prioridades el FORTALECIMIENTODE LA GESTIÓN AMBIENTAL URBANO REGIONAL, con el objeto de elevar la calidad de vida, bajo laspremisas del DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. En este sentido, a través de la Dirección GeneralAmbiental Sectorial, se diseñaron estrategias para la construcción e implementación de Sistemas deGestión Ambiental Municipal – SIGAM, buscando generar mayor capacidad para adelantar la gestiónambiental en las administraciones municipales del país.

Los Sistemas de Gestión Ambiental Municipal – SIGAM, se constituyen en una valiosa herramienta paraque la relación estratégica, entre el Ministerio – CAR – Municipios – sectores productivos y sociedadcivil, se fortalezca, incorporando la dimensión ambiental en los procesos del desarrollo social, económicoy territorial. Consecuentemente, el énfasis de los SIGAM está orientado al fortalecimiento técnico yadministrativo de la gestión en el contexto municipal, a la coordinación interinstitucional y a laparticipación ciudadana, en el marco de los procesos de descentralización, gobernabilidad y legitimidadpromovidos por el Estado.

Sea este aporte el punto de partida para que a futuro, y producto de las experiencias adquiridas medianteprocesos de construcción colectiva, los municipios del país lleguen a asumir sus responsabilidadesambientales de cara al futuro, bajo el reconocimiento de que el camino a seguir es el que demanda laNación.

JUAN MAYR MALDONADO

Ministro del Medio Ambiente

Esta serie de documentos es uno de los resultados del proyecto emprendido por el Ministerio del MedioAmbiente con el propósito de orientar y apoyar a las administraciones municipales en sus esfuerzos poralcanzar el desarrollo sostenible. El proyecto SIGAM, desarrollado entre agosto de 2001 y enero de2002 por el Instituto de Estudios Ambientales –IDEA-, de la Universidad Nacional de Colombia, teníacomo meta la conceptualización, diseño y desarrollo de un Modelo para la formulación de sistemas degestión ambiental municipal, a partir del cual los municipios colombianos contaran con una baseconceptual, metodologías e instrumentos que les permitieran realizar una mejor gestión ambiental, comoun camino para lograr la sostenibilidad social, económica y ambiental.

El producto de este trabajo se plasma en un compendio de nueve documentos, en los cuales se desarrollala propuesta conceptual, metodológica e instrumental del SIGAM, cuyo contenido se enuncia acontinuación:

Volumen 1. Propuesta organizacional. Contiene los fundamentos conceptuales y metodológicos quesoportan el diseño del SIGAM como una propuesta organizacional para el adecuado funcionamientode la administración municipal. Incluye el diseño del modelo conceptual, exponiendo la propuestaorganizacional, sus objetivos, elementos de base y componentes, y culmina con una propuesta dedesarrollo organizacional que se corresponde con cada una de las tres tipologías de municipiosanalizados.

Volumen 2. Guía de Gestión Administrativa. Desarrolla, a manera de instructivo o guía, los elementosde tipo conceptual, técnico, metodológico y procedimental, asociados al ejercicio de la gestión am-biental y a la construcción y aplicación del SIGAM y brinda orientaciones para el mejoramiento de lagestión ambiental territorial. Su objetivo principal es orientar a las administraciones municipales parael ejercicio y mejoramiento de la gestión ambiental en su territorio.

Volumen 3. Estrategias para la aplicación. Capacitación y Seguimiento Contiene las estrategiasfundamentales para la aplicación del SIGAM. Está dividido en dos partes, así: Una primera partecorresponde a la estrategia de comunicación y capacitación. Son orientaciones generales yrecomendaciones específicas para iniciar procesos municipales tendientes a la introducción yaplicación de sistemas de gestión ambiental, e incluye el material básico para capacitación en eltema. La segunda parte consiste en una estrategia de seguimiento, evaluación y monitoreo, en la quese desarrollan indicadores diseñados por el SIGAM, para el seguimiento a la gestión ambientalmunicipal, a la ejecución de los planes de acción ambiental local -PAAL-, a la capacidad de gestiónambiental municipal y a la aplicación del SIGAM.

Los restantes seis volúmenes contienen una versión resumida de la Agenda Ambiental formulada paralos seis municipios que fueron experiencia piloto en la ejecución del proyecto. Cada Agenda contieneel perfil ambiental y el plan de acción ambiental municipal. La versión completa del documento estádisponible en cada uno de los municipios, en la respectiva Corporación Autónoma Regional y en elMinisterio del Medio Ambiente.

PRÓLOGO

Se distribuyen así:Volumen 4: Agenda Ambiental Municipio de Santa Fe de AntioquiaVolumen 5: Agenda Ambiental Municipio de TubaráVolumen 6: Agenda Ambiental Municipio de IbaguéVolumen 7: Agenda Ambiental Municipio de PalmiraVolumen 8: Agenda Ambiental Municipio de BucaramangaVolumen 9: Agenda Ambiental Municipio de Pereira

Existen, además, productos adicionales que, aunque no están incluidos en esta colección, forman partedel proyecto SIGAM y lo complementan. Son éstos: un compendio de instrumentos legales, normativosy económicos para la gestión ambiental municipal, disponible en CD-ROM, diseñado para facilitar laconsulta en temas de medio ambiente; y el documento denominado Sistematización de la Experiencia yLecciones Aprendidas, que contiene el análisis del proceso SIGAM; disponible en el Ministerio delMedio Ambiente y en el Instituto de Estudios Ambientales IDEA de la Universidad Nacional de Colombia,sede Bogotá.

La presentación del proyecto mediante una serie de ejemplares independientes obedece al interés dediferenciar las temáticas desarrolladas y de procurar manejabilidad a los textos, dado su carácterconceptual y metodológico. Cada uno de estos documentos expone, de manera completa, la temática alugar; sin embargo, es importante recalcar que el proyecto SIGAM es una unidad, por lo tanto, los temastratados en cada uno de los documentos de la colección se complementan con el desarrollo alcanzadoen los demás textos, con lo cual la obra completa es una referencia recomendada para la efectivaaplicación de sistemas de gestión ambiental en los municipios colombianos.

Colombia es un país definido dentro de su Constitución Política como un “Estado social de derecho,organizado en forma de República Unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales,democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, el trabajo y lasolidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”1.

Está constituido dentro de su organización por las entidades territoriales definidas en departamentos,distritos, municipios y territorios indígenas2. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestiónde sus intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley, en virtud de la cual, tienen los siguientesderechos3:

• Gobernarse por autoridades propias• Ejercer las competencia que les correspondan• Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones• Participar de las rentas nacionales

El municipio se constituye entonces en la entidad territorial fundamental de la división político -administrativa del Estado4, con autonomía política, fiscal, administrativa, dentro de los límites que leseñalen la Constitución y la ley, cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad devida de la población en su respectivo territorio. Dentro de las funciones que le determina la ley, se encuentrala de velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.

Para apoyar el desarrollo social, económico y biofísico del territorio nacional, el Estado constituyó elSISTEMA NACIONAL AMBIENTAL, conformado por el conjunto de orientaciones normas, actividades,recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generalesambientales contenidos en la Ley 99 de 19935.

Dentro de este marco se creó el Ministerio del Medio Ambiente como organismo rector de la gestión delmedio ambiente y de los recursos naturales renovables, encargado de impulsar una relación de respetoy armonía del hombre con la naturaleza y de definir, en los términos de la misma Ley, las políticas yregulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento, manejo,uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación paraasegurar su desarrollo sostenible.

Así mismo, se determinó la estructura institucional básica de la cual hacen parte de manera integral, 33Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible6, 4 Autoridades Ambientales Urbanas

1 Constitución Política de Colombia, C. P., Art. 12 C. P. , Art. 2863 C. P., Art. 2874 Ley 136 de 1.994 por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, Art. 1° y Ley

617 del 2000 por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994 y otras, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización,y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional

5 Ley 99 de 1993 por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la Gestión y conservacióndel medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental – SINA – y se dictan otras disposiciones.

6 Para efectos del presente documento, por CAR se entenderán incluidas las Corporaciones Autónomas Regionales y las Corporaciones deDesarrollo Sostenible.

SISTEMAS DE GESTIÓN AMBIENTAL MUNICIPAL

de los Grandes Centros Urbanos, 5 Institutos de Investigación y las Entidades Territoriales tales comoGobernaciones, Municipios y Distritos, con el apoyo y participación de la sociedad civil.

En el contexto de lo indicado y como marco de referencia, en la formulación de la Política NacionalAmbiental inscrita en el Plan Nacional de Desarrollo (1998-2002), denominada “Proyecto ColectivoAmbiental”, se establece como uno de sus programas centrales el de “Calidad de Vida Urbana”, orientandolos esfuerzos de gestión del Gobierno y el SINA, hacia el fortalecimiento de la capacidad de la sociedadpara solucionar sus problemas ambientales y aprovechar de manera sostenible las potencialidades de laoferta natural, en un esquema descentralizado, participativo y democrático.

Consecuentemente, destaca como uno de los instrumentos fundamentales para la gestión, elfortalecimiento de la capacidad de gestión ambiental municipal, para consolidar la condición delmunicipio como eje natural de coordinación entre entidades públicas y de articulación de los actoressociales en el nivel local. Con él se pretende promover, en coordinación con las CAR, las accionesdirigidas a elevar el compromiso y la participación de los municipios en la gestión ambiental del ámbitoterritorial que les compete, de manera que se fortalezca su capacidad institucional y especialmente susunidades técnicas en cuanto al abordaje de los temas ambientales se refiere.

La identificación, definición y diseño de los instrumentos pertinentes, dentro del contexto de la política,se propuso en razón a que, no obstante las atribuciones concedidas, el municipio es la entidad másdébil en materia de gestión ambiental, siendo así que en el proceso de descentralización administrativapor el que atraviesa el país, se le han delegado más responsabilidades, sin una estrategia previa defortalecimiento para el conocimiento, articulación y coordinación de los actores e instrumentos, con elfin de cumplir cabalmente su misión.

El Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible yla Unidades Ambientales Urbanas de los Grandes Centros Urbanos, han venido realizando un gran esfuerzoen la incorporación de las orientaciones ambientales dentro de los procesos de desarrollo económico ysocial, de los principios universales del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río deJaneiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo, materializados en la formulación de políticas,en la implementación de la Agenda 21 y la aplicación y desarrollo de su Capitulo 28 o Agenda Local 21.Dentro de este marco se han diseñado e implementado diversos programas y estrategias mediante unaimportante base instrumental representada en la planeación ambiental, desarrollos jurídicos y normativos,instrumentos económicos y financieros, técnicos, de información, participación y educación, entre otros.

Las anteriores experiencias han permitido identificar fortalezas y debilidades en la gestión del medioambiente urbano, rural y regional, evidenciando la necesidad de definir nuevas líneas de trabajo sobretodo en lo atinente al fortalecimiento institucional, orientados básicamente a realizar una gestión integraldel desarrollo.

Bajo esta premisa, deberá continuarse con el desarrollo de estrategias que permitan: i) convocar ycomprometer la voluntad política de los líderes y dirigentes locales; ii) fortalecer institucionalmente lasadministraciones en materia técnica para abordar la gestión ambiental, iii) generar y consolidar instanciasde coordinación en los procesos de planificación, iv) determinar y dirimir los conflictos de jurisdicción ycompetencias en las relaciones institucionales, v) convocar y hacer efectiva la participación del sectorproductivo y de la empresa privada en los escenarios de gestión ambiental pertinentes, vi) definir y generaralternativas acerca de las diferentes fuentes de recursos y el modo de acceder a ellos, así como vi) realizaracompañamiento, seguimiento y evaluaciones acerca de la eficiencia en el resultado de sus inversiones.

En esta perspectiva, la estrategia propuesta desde el Ministerio del Medio Ambiente a través de la Direc-ción General Ambiental Sectorial, va dirigida a que conjuntamente con las Corporaciones Autónomas

Regionales, Corporaciones de Desarrollo Sostenible y Unidades Ambientales Urbanas de los GrandesCentros Urbanos, se construya el SINA desde la base municipal, diseñando y aplicando un instrumentodenominado SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL - SIGAM, que traducido en la Guía Ad-ministrativa que lo soporta, de manera sistémica se facilita al ente municipal, adelantar acciones integra-les y articuladas en materia de compromisos, derechos y deberes de las administraciones municipales yde sus comunidades con la gestión del medio ambiente; dentro de este marco se diseñarán y construiránlos Modelos de Sistemas de Gestión Ambiental Municipal – SIGAM, que en su desarrollo local permiti-rán que las administraciones municipales a través del instrumento indicado, definan claramente el QUÉHACER y el CÓMO HACER la gestión ambiental urbano – municipal que les compete.

El esquema propuesto para desarrollar los Sistemas de Gestión Ambiental Municipal, ha previsto eldesarrollo de las siguientes fases: i) diseño del Modelo Teórico conceptual - SIGAM, ii) desarrollo de laGuía Administrativa para la Gestión Ambiental Municipal, iii) realización de seis proyectos piloto en elámbito municipal con acompañamiento de sus respectivas Corporaciones Autónomas Regionales, iv)asistencia técnica para la incorporación de la gestión ambiental dentro de la estructura de gestión públicamunicipal, v) capacitación, vi) socialización y difusión de las experiencias.

En consecuencia con lo indicado, el esquema de los SISTEMAS DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL- SIGAM contempla, de manera integral y matricial, la interacción de dos partes fundamentales:

A. Una primera parte relacionada con las potencialidades de la oferta natural asociada, así como laidentificación de los problemas ambientales urbanos y rurales, destacándose dentro de estos:

• Potencialidades ambientales asociadas con la oferta ambiental y el uso sostenible de los recursosnaturales renovables y no renovables.

• Problemas ambientales asociados con la gestión de los servicios públicos: residuos sólidos, acueductoy alcantarillado, energía y gas combustible, telecomunicaciones, agua potable y demás componentesconsiderados en el marco del saneamiento básico.

• Problemas ambientales asociados con la estructura urbana: espacio público, asentamientos enzonas de riesgo, prevención y atención de desastres y transporte urbano sostenible entre otrosconexos.

• Problemas ambientales asociados con el sector productivo: incorporación de los criterios deproducción más limpia, seguridad alimentaria (centrales de abasto, mataderos municipales, provisiónde alimentos), sistemas sostenibles de producción agropecuaria, entre otros.

B. Una segunda parte representada por el conjunto de instrumentos de gestión materializados a través de:

• Las políticas ambientales y sectoriales y su articulación en el nivel municipal, metropolitano y regional.• Los instrumentos básicos de planeación y sus componentes ambientales, planes de desarrollo y de

ordenamiento, planes sectoriales, planes ambientales regionales y agendas ambientales, entre otros.• Los instrumentos jurídicos y normativos.• Los administrativos y organizacionales (agencias municipales con responsabilidades asignadas para

adelantar gestión ambiental).• Los instrumentos económicos y financieros ( tasas, fondos, multas, etc.).• Los sistemas básicos de información municipal, que incorporen los respectivos indicadores de

calidad ambiental y de seguimiento y evaluación de la gestión ambiental municipal.• Los instrumentos de educación ambiental (Proyectos ambientales escolares - PRAES, proyectos

ambientales de educación ambiental - PROCEDA y de participación ciudadana (veedurías,mecanismos jurídicos, etc.).

• Los mecanismos y espacios de coordinación, considerados como estratégicos en la construcción,implementación y consolidación del SIGAM que se definirán claramente en el contenido de los Modelos.

Desarrollo de los SIGAM

Para el diseño, construcción y desarrollo de los SIGAM, se consideró fundamental partir de una importantebase de información acerca de las experiencias que en materia de gestión ambiental municipal hanvenido desarrollándose en Colombia. Estas hacen referencia a: i) desarrollo de experiencias piloto degestión ambiental urbana, municipal, regional y nacional, en los diferentes niveles de gobierno y departicipación de la sociedad civil, ii) consultorías, cartillas, documentos técnicos y guías, iii) leyes, decretosy reglamentos, iv) desarrollo de instrumentos económicos como las tasas retributivas y compensatorias,de financiación como el Fondo Nacional de Regalías, instrumentos de información, etc.

Se previó igualmente la construcción y validación de los SIGAM, a través de la realización de experienciaspiloto en seis municipios del país, bajo la tutela de las correspondientes Corporaciones AutónomasRegionales- CAR7.

En el desarrollo de los mismos y reconociendo el enfoque sistémico de los SIGAM, se han incorporadolos criterios propios de los procesos de mejoramiento continuo, para lo cual se aplicaron los principios delos SIGAM en municipios que comprendieran tres tipologías definidas según las siguientes características:i) dos municipios de más de quinientos mil habitantes, incorporados en áreas metropolitanas: Bucaramangay Pereira, ii) dos municipios intermedios: Ibagué, capital del Departamento del Tolima y Palmira ciudadcon funcionalidad regional importante en el Departamento del Valle del Cauca y iii) dos municipiosmenores de 50.000 habitantes, con relaciones funcionales y de interdependencia con áreas metropolitanas:Tubará, relacionado con el Área Metropolitana de Barranquilla en el Departamento del Atlántico y SantaFe de Antioquia con el Área Metropolitana del Valle de Aburrá en Antioquia.

Se parte de la definición de las potencialidades y problemas prioritarios o más representativos de lasituación ambiental del municipio objeto de estudio y, al mismo tiempo, de la selección de las herramientaso instrumentos de gestión más estratégicos con los que cuenta la administración para solucionar dichosproblemas; contempla además, en el caso que dichas herramientas no existan, identificar los vacíos yrealizar propuestas para su respectiva construcción.

Su desarrollo se inicia a partir de acuerdos establecidos en el marco de CONVENIOSINTERADMINISTRATIVOS DE COOPERACIÓN entre el Ministerio del Medio Ambiente, las CorporacionesAutónomas Regionales que tienen jurisdicción y sus respectivos municipios.

El Programa ha previsto su desarrollo en dos fases. En la primera fase, iniciada durante el año 2001, sedesarrollaron las experiencias piloto, mediante la construcción e implementando de los instrumentosincorporados a los SIGAM, capacitando y prestando asistencia técnica y propiciando su construccióncolectiva a través de espacios de cooperación entre los participantes y finalmente, en el marco de laslecciones aprendidas, ajustando las herramientas surgidas del proceso de construcción de los SIGAM,para permitir replicarlos a nivel nacional.

La segunda fase, en proceso de ejecución, considera la estructuración y puesta en marcha en el contextode cada SIGAM desarrollado para los municipios piloto, de los sistemas de información ambientalmunicipales, así como la dinamización y consolidación de los procesos de gestión ambiental municipaly regional, puestos en marcha durante la primera fase en los seis municipios indicados, esto con miras aconsolidar los modelos y establecer los ajustes que sean pertinentes, en especial con la incorporación delos criterios locales propios del devenir municipal.

7 Bucaramanga con el apoyo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB; Pereira con laCorporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER; Ibagué con la Corporación Autónoma Regional del Tolima – CORTOLIMA;Palmira con la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca - CVC; Tubará con la Corporación Autónoma Regional del Atlántico –CRA y finalmente, Santa Fe de Antioquia con la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -CORANTIOQUIA.

Producto de los ejercicios adelantados, el Ministerio del Medio Ambiente a través de la Dirección GeneralAmbiental Sectorial ha considerado, como parte de las tareas encaminadas a consolidar las experienciasy así mismo expandir la aplicación de las herramientas diseñadas en el contexto de los modelos deSIGAM, implementar un proyecto de réplica nacional con las Corporaciones Autónomas Regionales ylos municipios que hagan manifiesta su voluntad de participar en este proceso de mejoramiento continuodurante los años 2002 y 2003. Su realización estará basada en procesos de construcción colectiva delconocimiento asociado y de procesos de capacitación y apropiación de los conceptos desarrolladospara los SIGAM, con el objeto de que Corporaciones Autónomas Regionales, y demás actores institucio-nales involucrados, propicien su aplicación en los demás entes territoriales bajo su jurisdicción.

El reto a futuro es consolidar en todos los Municipios del País y con una visión de largo plazo, Sistemasde Gestión Ambiental (SIGAM), que debidamente articulados a sus estructuras administrativas, permitanincorporar en todos los procesos del devenir municipal un buen desempeño de las administracionesfrente a sus responsabilidades ambientales, incluida la mejor orientación en el aprovechamiento de losrecursos tanto humanos como técnicos y financieros disponibles, para garantizar en el mediano plazo eldesarrollo humano sostenible del país.

GERARDO VIÑA VIZCAÍNO

Director General Ambiental SectorialSANTIAGO VILLEGAS YEPES

Coordinador Grupo Gestión Urbana y Salud GUILLERMO LEÓN RUIZ VICTORIA

Coordinador Proyecto SIGAM- DGAS

CONTENIDO

Introducción

Capítulo 1Fundamentos conceptuales y metodológicos de la propuesta organizacional para la gestión

ambiental municipal

1.1 LA GESTIÓN AMBIENTAL COMO GESTIÓN PÚBLICA ........................................................ 221.1.1 La gestión ambiental en Colombia. Antecedentes ....................................................... 231.1.2 La Gestión Ambiental. Identificación de la problemática ............................................ 25

1.1.2.1 Problemas comunes en el ejercicio de la gestión ambiental ................................ 261.1.2.2 La visión municipal. Identificación de dificultades .............................................. 301.1.2.3 Identificación de las oportunidades municipales para la gestión ambiental ......... 36

1.1.3. Gestión Ambiental y régimen institucional del medio ambiente ................................... 381.1.3.1 Gestión pública ................................................................................................... 381.1.3.2 Gestión ambiental ............................................................................................... 401.1.3.3 Régimen institucional del medio ambiente .......................................................... 47

1.1.4. La Gestión Ambiental Municipal (GAM) ...................................................................... 501.1.4.1 ¿Para qué se realiza la GAM? .............................................................................. 511.1.4.2 ¿Quién realiza la GAM? ...................................................................................... 52

1.2. TEORÍAS Y MODELOS PARA LA GESTIÓN AMBIENTAL ...................................................... 521.2.1 La Teoría de Modelos en el marco del SIGAM ............................................................... 53

1.2.1.1 La definición del Modelo ..................................................................................... 531.2.1.2 Problemas de orden lógico en el uso de modelos ................................................ 551.2.1.3 Tipos de Modelos ................................................................................................ 56

1.2.2 La Teoría de Sistemas en la gestión ambiental ............................................................... 56

Capítulo 2Conceptualización y diseño del SIGAM. Los sistemas de gestión ambiental municipal como una

propuesta organizacional

2.1 ¿Qué es el SIGAM? ................................................................................................................ 612.1.1 Objetivos del SIGAM .................................................................................................... 612.1.2 Las escalas de la Gestión Ambiental .............................................................................. 62

2.1.2.1 La visión regional. Una propuesta desde el SIGAM ............................................. 622.1.2.2 La gestión ambiental en el municipio .................................................................. 65

2.1.3 Premisas y criterios básicos ........................................................................................... 652.1.3.1 Organizando funciones y competencias .............................................................. 652.1.3.2 Formalizando procedimientos y procesos ............................................................ 662.1.3.3 Lazos, nexos y relaciones .................................................................................... 672.1.3.4 Construyendo enfoques apropiados ..................................................................... 672.1.3.5 Esquemas apropiados a las tipologías municipales ............................................... 68

14 Ministerio del Medio Ambiente

2.2 LOS ELEMENTOS DE APOYO AL SISTEMA .......................................................................... 692.2.1 Elementos de orden normativo ..................................................................................... 72

2.2.1.1 Determinantes de carácter constitucional ........................................................... 722.2.1.2 Determinantes de carácter legal ......................................................................... 722.2.1.3 La planificación ambiental de las entidades territoriales ..................................... 73

2.2.2 Elementos técnicos y procedimentales ......................................................................... 742.2.2.1 Planeación y ordenamiento territorial ................................................................. 752.2.2.2 El proceso de planeación .................................................................................... 77

2.2.3 Elementos de orden administrativo ............................................................................... 802.2.4 Elementos relativos a la participación de los actores involucrados en el proceso y a la

coordinación de dicha participación .......................................................................... 812.2.4.1 Los actores internacionales en la gestión ambiental municipal ........................... 812.2.4.2 Actores nacionales ............................................................................................. 822.2.4.3 Actores regionales y departamentales ................................................................. 832.2.4.4 Los actores municipales ...................................................................................... 832.2.4.5 Participación y coordinación .............................................................................. 84

2.3 EL SIGAM COMO SISTEMA .................................................................................................. 862.3.1 Componente funcional y procedimental. Funciones del SIGAM ................................... 88

2.3.1.1 Función de planeación ....................................................................................... 882.3.1.2 Función de ejecución, seguimiento, monitoreo y control al proceso .................. 892.3.1.3 Función de coordinación .................................................................................... 892.3.1.4 Función de financiación ..................................................................................... 892.3.1.5 Función normativa y de regulación .................................................................... 902.3.1.6 Funciones de conservación y restauración, de monitoreo y control ambiental

y de apoyo a la investigación ambiental ............................................................. 902.3.2 Componente instrumental ............................................................................................ 91

2.3.2.1 Instrumentos técnicos ......................................................................................... 932.3.2.2 Instrumentos administrativos y gerenciales ......................................................... 962.3.2.3 Instrumentos y mecanismos para la coordinación y participación en la gestión

ambiental municipal ........................................................................................... 972.3.2.4 Instrumentos jurídicos y normativos .................................................................... 1002.3.2.5 Instrumentos económicos y financieros ............................................................... 1002.3.2.6 Instrumentos de financiación .............................................................................. 101

2.3.3. Componente administrativo ........................................................................................ 102

2.4. LA PROPUESTA ORGANIZACIONAL SIGAM POR TIPOLOGÍAS ........................................ 107

2.5. INSTRUMENTOS DE APOYO PARA LA APLICACIÓN DEL SIGAM ...................................... 1262.5.1 Guía administrativa ...................................................................................................... 1272.5.2. Estrategias para la aplicación del SIGAM ..................................................................... 127

2.5.2.1 Estrategia de comunicación y capacitación .......................................................... 1282.5.2.2 Estrategia de seguimiento y evaluación ............................................................... 127

2.5.3 Agendas Ambientales Municipales ............................................................................... 1292.5.4 CD-ROM compendio de instrumentos legales, normativos y económicos para la

gestión ambiental municipal ...................................................................................... 1302.5.5 Sistematización de la experiencia y lecciones aprendidas ............................................ 130

BIBLIOGRAFÍA ........................................................................................................................... 131

Propuesta organizacional - Capítulo 1 15Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

ANEXOS

Anexo 1. Competencias, determinantes normativas, normas ....................................................... 133Anexo 2. Enfoques ...................................................................................................................... 148Anexo 3. Instrumentos económicos ........................................................................................... 158Anexo 4. Cooperación técnica internacional .............................................................................. 160Anexo 5. Fortalezas y debilidades locales en la gestión ambiental .............................................. 163Anexo 6. Estructuras administrativas. Funciones ambientales ...................................................... 171

GRÁFICOSGráfico 1. La planeación ambiental regional en el momento actual ............................................ 29Gráfico 2. Gestión Ambiental Sostenible ..................................................................................... 51Gráfico 3. Actores vinculados a la gestión ambiental .................................................................. 52Gráfico 4. Relaciones entre sistemas ........................................................................................... 58Gráfico 5. Concertación para la actuación regional .................................................................... 63Gráfico 6. Planeación regional - Concertación ........................................................................... 64Gráfico 7. Gestión Ambiental Regional ....................................................................................... 64Gráfico 8. Condiciones del desarrollo sostenible ........................................................................ 68Gráfico 9. Elementos normativos ................................................................................................ 74Gráfico 10. Elementos técnicos ................................................................................................... 77Gráfico 11. Procesos e implicaciones .......................................................................................... 79Gráfico 12. Elementos de orden administrativo ........................................................................... 80Gráfico 13. Elementos de orden administrativo. Síntesis ............................................................. 81Gráfico 14. Actores Participación - Coordinación ...................................................................... 85Gráfico 15. Modelo organizacional SIGAM ................................................................................ 87Gráfico 16. Modelo organizacional SIGAM. Componentes ......................................................... 87Gráfico 17. Instrumentos para la gestión ambiental ..................................................................... 91Gráfico 18. Instrumentos, herramientas y mecanismos para la gestión ambiental ........................ 92

ESQUEMASEsquema 1. Base del modelo administrativo SIGAM. Parte 1 ...................................................... 71Esquema 2. Base del modelo administrativo SIGAM. Parte 2 ...................................................... 71Esquema 3. La coordinación para la Gestión Ambiental Municipal ............................................ 72Esquema 4. Coordinación Ambiental Municipal Interna ............................................................. 105Esquema 5. Coordinación Ambiental Municipal Externa ............................................................. 105Esquema 6. Los espacios para la coordinación del SIGAM .......................................................... 106Esquema 7. Estructura organizacional SIGAM ............................................................................. 106Esquema 8. Estructura administrativa actual - Tipología A ........................................................... 110Esquema 9. Estructura organizacional SIGAM - Tipología A - según Modelo ............................... 111Esquema 10. Estructura organizacional SIGAM - Tipología A - Propuesta .................................... 112Esquema 11. Estructura administrativa actual - Tipología B .......................................................... 116Esquema 12. Estructura organizacional SIGAM - Tipología B - según Modelo ............................. 117Esquema 13. Estructura organizacional SIGAM - Tipología B - Propuesta .................................... 118Esquema 14. Estructura administrativa actual - Tipología C ......................................................... 122Esquema 15. Estructura organizacional SIGAM - Tipología C - según Modelo ............................. 123Esquema 16. Estructura organizacional SIGAM - Tipología C - Propuesta ................................... 124

CUADROSCUADRO 1. Estructura administrativa SIGAM Tipología A .......................................................... 113CUADRO 2. Estructura administrativa SIGAM Tipología B .......................................................... 119CUADRO 3. Estructura administrativa SIGAM Tipología C .......................................................... 125

INTRODUCCIÓN

El presente trabajo es el resultado del interés del Ministerio del Medio Ambiente en adelantar una laborintegral y coordinada, desde la Nación hacia los municipios, para involucrar la gestión ambiental en elejercicio de la gestión pública como un proceso organizado, continuo e inherente a ésta.

De conformidad con la propuesta presentada por el Instituto de Estudios Ambientales IDEA, de laUniversidad Nacional de Colombia1, para la conceptualización, diseño y puesta en marcha de un Modelode Sistema de Gestión Ambiental Municipal, el estudio para la formulación del Modelo SIGAM partió derealizar un análisis global sobre la gestión ambiental, tendiente a identificar su situación actual y responder,entre otras, inquietudes como: Qué es la gestión ambiental municipal, Cómo se desarrolla, Con quién serealiza, sus objetivos, alcances, el ámbito de aplicación y la identificación de los recursos, mecanismose instrumentos necesarios, o disponibles, para llevarla a cabo.

Además de contar con la experiencia acumulada por el Ministerio y el Instituto tanto a nivel deconceptualización sobre el tema, como en el desarrollo de metodologías para la formulación de AgendasAmbientales y el diseño de Guías Metodológicas para la formulación de Planes de Acción AmbientalLocal, se realizó una revisión documental que se detalla en la bibliografía general y que abarcó, entreotros, los siguientes temas:

• La información considerada por el Ministerio y relacionada en los términos de referencia del proyecto.• Información relativa a la gestión municipal, gestión ambiental, ordenamiento territorial, ordenamiento

ambiental; metodologías y guías existentes.• Documentación sobre teoría de Modelos y teoría de Sistemas, asociados a la gestión ambiental.• Estudio de normas relacionadas con las obligaciones de las entidades territoriales y de las autoridades

ambientales en medio ambiente y gestión pública, (legislación colombiana), y otras relativas a lagestión ambiental (serie de normas ISO 9000 e ISO 14000), entre otras.

• Revisión y análisis de los instrumentos y mecanismos existentes en el país, de factible aplicación parael apoyo a los procesos de gestión ambiental municipal.

• Documentación sobre indicadores ambientales.• La información específica de cada uno de los municipios seleccionados para el desarrollo de estudios

piloto y relativa a la gestión ambiental municipal, agendas ambientales, ordenamiento territorial ytoda la información local, que permitiera la realización de diagnósticos globales y la identificaciónde las potencialidades y problemáticas ambientales y territoriales, de los aspectos funcionales einstitucionales y del estado del arte sobre la gestión administrativa municipal.

Para cumplir el objetivo propuesto, y tras el análisis preliminar, se planteó abordar el tema como unapropuesta que apuntara a lograr la organización de las piezas que entran en juego en la gestión ambientalmunicipal, que partiendo de la base del conocimiento de la “dotación ambiental” local se convirtiera enla brújula que orientara a los municipios para administrar esa dotación ambiental, sobre la realidad delos recursos disponibles y requeridos para hacerlo, y brindando los lineamientos que permitieran conduciry disponer la estructura municipal, para lograr los objetivos de la gestión ambiental y hacerla parte desus procesos de gestión pública. Adoptar un enfoque más esquemático, dinámico y flexible, que permitiera

1 Propuesta presentada por el IDEA, en atención a la invitación del Ministerio del Medio Ambiente, para participar en el concurso delProyecto SIGAM. Mayo 7 de 2001.


solucionar las dificultades de la gestión ambiental partiendo de un menú de alternativas organizacionales,principios orientadores y guías instrumentales y metodológicas.

De otro lado, si partimos de la consideración, globalmente compartida, del municipio como un sistemaen el que intervienen una serie de procesos y factores que afectan la evolución de cada una de suspartes, la visión de una gestión municipal integral que incluye la gestión ambiental, implica suconsideración desde un enfoque sistémico.

Bajo estas premisas, el enfoque de este trabajo se orienta a definir un marco conceptual, metodológico,procedimental y sistémico para ordenar la distribución y el funcionamiento de la administración municipal,con miras a obtener un esquema o modelo administrativo en el que se involucra el concepto de gestiónambiental en el ejercicio de la administración pública.

Con estos insumos se definió entonces un marco conceptual para la propuesta organizacional, en el quese incluyen las variables y los elementos de fundamental consideración, por su relevancia e implicacionesen los procesos de la gestión ambiental municipal. Esta labor se nutrió con el desarrollo de experienciaspiloto en 6 municipios colombianos, los cuales, a su vez, se clasificaron en tres grupos o tipologíasmunicipales en virtud de su tamaño, de su importancia funcional regional y su condición de capitalesdepartamentales y/o de áreas metropolitanas próximas a alcanzar el millón de habitantes; ejercicio quepermitió robustecer la propuesta y ajustarla a la realidad de los municipios en cuestión, en una labor depermanente retroalimentación que favorece su autenticidad y legitimidad.

Atendiendo estos lineamientos, este documento se ha dividido en dos capítulos en los que se plantea elmarco conceptual y contextual en el cual se desarrolla la Propuesta Organizacional del Sistema deGestión Ambiental Municipal SIGAM, partiendo de las definiciones, conceptos y elementos de base delsistema, hasta llegar al detalle de la propuesta y sus componentes, y culminando con los instrumentos deapoyo con que cuenta el municipio para el ejercicio de la gestión ambiental y para la aplicación desistemas de gestión ambiental municipal.

El primer capítulo contiene los fundamentos conceptuales de la propuesta. Se inicia con una aproximaciónal tema, donde la gestión ambiental municipal es vista como parte de la gestión pública. Esta visión secomplementa con el marco legal e institucional de la gestión ambiental en Colombia, por ser la normauna de las bases y condicionantes tanto de la gestión pública como de la ambiental. Además de señalarlas problemáticas inherentes a la gestión ambiental, desde el ámbito regional y municipal, se identificanlas fortalezas y oportunidades con que cuentan los municipios para realizar una gestión ambiental exitosa.

En segunda instancia se abordan, de manera sintética, las teorías de modelos y sistemas y su relación conla gestión ambiental, desde la condición de considerar el municipio como un sistema integrado pormúltiples subsistemas (el natural, el social, el económico, el administrativo, etc.), y de acometer su manejobajo una propuesta sistémica de organización administrativa, como la mejor manera de encarar unagestión ambiental que se inicie enfrentando las dificultades que experimentan los municipios colombianos.

El segundo capítulo corresponde a la conceptualización y diseño del SIGAM: el Sistema de GestiónAmbiental Municipal como una Propuesta Organizacional. Este capítulo busca traducir las conclusionesde los fundamentos conceptuales y se orienta a explicar el SIGAM, qué lo condiciona y cómo estáintegrado. Describe la base conceptual del SIGAM, su estructura y componentes. Se define qué es elSIGAM, sus objetivos, funciones y su aporte a la solución de la problemática de gestión ambientalidentificada en los ámbitos municipal y regional.

En segundo lugar se expone la propuesta organizacional SIGAM, su base estructural y funcional, lasvariables o aspectos que lo soportan y condicionan y los componentes del sistema, para concluir con la


contextualización y representación del modelo SIGAM según las tipologías planteadas; es decir, la pro-puesta organizacional para cada una de las tres tipologías de municipios: el modelo traducido a esque-mas de organización administrativa y la propuesta funcional para cada una de las tipologías, en respues-ta a las condicionantes de orden normativo, técnico, administrativo y de coordinación.

El texto culmina con una relación de los instrumentos con que cuenta el municipio para la aplicacióndel SIGAM. Básicamente describe el contenido de una serie de documentos que el proyecto ha elaboradocomo soporte metodológico y procedimental para la aplicación de sistemas de gestión ambientalmunicipal, y en ellos se han desarrollado temas considerados clave para su introducción y desarrollo,como lo son, por ejemplo, la normativa ambiental, las herramientas y mecanismos de apoyo a la gestiónambiental, los indicadores ambientales, de gestión y seguimiento, las estrategias de aplicación, seguimientoy capacitación, entre otros.

La introducción de un Sistema de Gestión Ambiental Municipal es un proceso que, para su efectividad,requiere mucho más que una simple adopción por decreto. Como proceso implica la existencia de unascondiciones básicas, el cumplimiento de requisitos mínimos, su ordenación y planeación. Comocomplemento a la propuesta organizacional SIGAM, se ha diseñado una estrategia básica procedimentale instrumental que contiene las fases o etapas propuestas para su aplicación, con los respectivos requisitosy las condiciones que el municipio debe “cumplir” en cada una de ellas; estrategia que ha sido desarrolladaen el documento denominado Guía Administrativa para la Gestión Ambiental.

Finalmente se adjuntan, como anexos, una serie de documentos que soportan, amplían o desarrollanalgunos de los temas tratados.

Capítulo 1

Fundamentos conceptuales y metodológicosde la propuesta organizacional para la

gestión ambiental municipal

actuación municipal, responder lasincógnitas básicas e identificar desde elobjeto y los sujetos de la gestiónambiental, hasta el “hacia dónde”(responder al qué, cómo, con quién, paraqué, cuándo y con qué de la GAM1).

• La construcción y adecuada utilizaciónde los instrumentos y medios paraconocer, evaluar y predecir la condicióny dinámica de los procesos ambientaleslocales, lo que incluye: El conocimientodel territorio, sus características y particu-laridades, potencialidades y problemáti-cas relacionadas con la condiciónambiental, de los recursos naturales, lascondiciones de su oferta y demanda, olas implicaciones regionales respecto a suconservación y/o aprovechamiento. Elconocimiento territorial es fundamental,y contribuye a precisar las condicionesde la actuación, a definir qué tenemos,en qué condiciones, y qué vamos aadministrar.

El proyecto SIGAM tiene como objetivoprincipal la realización de un “Proceso deanálisis, conceptualización y propuestatécnica para desarrollar un Modelo que guíela Gestión Ambiental Municipal”. Para lograreste objetivo se plantea abordar el SIGAMcomo una propuesta organizacional:“ordenar la actuación municipal en torno ala gestión ambiental territorial”. Esto implicareconocer y poner en orden todos loselementos relacionados con el proceso degestión ambiental; por lo tanto implica laidentificación, evaluación y organización dediversos componentes y aspectos, entre losque se encuentran:

• La conceptualización del enfoqueadministrativo: Se refiere a la construcciónde conceptos y criterios para orientar elmanejo y la administración de los recursosy medios institucionales hacia el logro deun mejor ambiente en el municipio y quepermitan hacer más eficiente e integral la

1 GAM: Léase Gestión Ambiental Municipal.


de otros recursos: Donde se incluyen losinstrumentos y mecanismos que sirven deapoyo al proceso y facilitan la definiciónde temas, la relación y coordinación entrelas partes, y el acceso a nuevos recursos,entre otros.

Bajo la premisa de ordenar la actuaciónmunicipal, el desarrollo conceptual que guíala formulación del SIGAM comienza poridentificar y conocer los temas expuestos. Estaparte del documento define el marcoconceptual de la propuesta organizacionaldesarrollada por el IDEA, y contiene loselementos teóricos, asociados a la gestiónambiental y a su ejercicio bajo un enfoquesistémico, como uno de los fundamentos parael planteamiento del SIGAM.

Este capítulo contiene los fundamentos con-ceptuales y metodológicos de la propuestaorganizacional SIGAM. Consta de dos partes,la primera se inicia con una aproximación ala gestión ambiental vista como parte de lagestión pública, y el marco legal einstitucional de la gestión ambiental enColombia.

En segunda instancia, se abordan las teoríasde modelos y sistemas, y sus implicacionesen la gestión ambiental, bajo la premisa deconsiderar el municipio como un sistemaintegrado por múltiples subsistemas: elnatural, el social, el económico, el adminis-trativo, etc., cuyo funcionamiento, relacionese interrelaciones se constituyen en condicio-nantes para la gestión ambiental.

1.1 LA GESTIÓN AMBIENTAL COMOGESTIÓN PÚBLICA

Esta parte del documento analiza el papel dela administración pública en la gestiónambiental. Parte de identificar sus antece-dentes y problemas más relevantes derivados

• El desarrollo de métodos y la aplicaciónde instrumentos que permiten planear,coordinar, evaluar y ejecutar acciones yproyectos de manera programada y com-petente que incluye la formulación deplanes, programas y proyectos y la aplica-ción de instrumentos de seguimiento yevaluación.

• La construcción o adecuación de la baseorganizacional y funcional de la adminis-tración municipal y los grupos locales deinterés que incluye la organización dedependencias, competencias y funcionesnecesarias para afrontar las tareas degestión ambiental en forma competentey adecuada con los desafíos y objetivosplanteados por el municipio y sucomunidad. Este trabajo incluye el análisisde la gestión ambiental desde el marcode la gestión pública, la identificación delas dificultades comunes asociadas consu ejercicio, tanto regional como muni-cipal, y la identificación del potencial ode las fortalezas con que cuentan losmunicipios para soportar la aplicación desistemas de gestión ambiental como unprimer paso para orientar las soluciones,como la definición de las obligaciones dela administración (funciones, responsabi-lidades y competencias), y la evaluacióndel recurso humano, tecnológico, instru-mental y económico con que se cuentapara encauzar y apoyar los procesoslocales.

• La evaluación y proposición de mediospara la vinculación coordinada de laoferta externa: Identificación de las instan-cias, entidades o actores con responsabi-lidades e intereses frente a la gestiónambiental municipal: instituciones, aca-demia, investigadores, Sistema NacionalAmbiental, cooperación nacional o inter-nacional, comunidades, grupos; así comolas formas más apropiadas para suparticipación.

• La definición de medios para el manejo


A estas inquietudes le siguieron trabajosposteriores, entre los que se destacan: laConferencia de las Naciones Unidas sobreMedio ambiente humano (Estocolmo, 1972),la creación del Programa de las NacionesUnidas para el Medio Ambiente -PNUMA-(Hábitat I, Vancouver, Canadá, 1976); el infor-me de la Comisión de las Naciones Unidassobre Medio Ambiente y Desarrollo: “NuestroFuturo Común” (“Informe Brundtland”,1987); La Conferencia Mundial sobre MedioAmbiente y Desarrollo (“Cumbre de laTierra”, Río de Janeiro, 1992), y la SegundaConferencia de las Naciones Unidas sobreAsentamientos Humanos: Hábitat II (Estam-bul, Turquía. 1996).

Esta creciente preocupación por el temaambiental, durante los últimos decenios, semanifiesta en el también creciente interés porlograr el desarrollo sostenible y la búsquedade acciones, lineamientos, instrumentos ymecanismos que lo hagan posible, con locual el país se ha beneficiado de los avancesy la producción (conceptual, metodológica,instrumental y tecnológica), a la vez que haobtenido logros con la aplicación de inicia-tivas locales, aportando al mejoramientocontinuo.

Algunos de esos productos son: las propues-tas para la formulación e implementación deAgendas locales, los libros verdes de lasciudades, la inclusión de indicadores de cali-dad en la gestión ambiental; la consideracióndel tema ambiental en los planes dedesarrollo, de ordenamiento territorial y enla normativa y reglamentación pertinente, entodos sus niveles; la realización de proyectosde conservación y restauración de ecosis-temas, así como los de control a la contami-nación y transporte sostenible; la valoracióndel potencial ambiental de las naciones y delos costos asociados a su deterioro y preserva-ción, la normativa sobre gestión y calidadambiental, la búsqueda de la calidad total,

del proceso de descentralización y munici-palización iniciado en el país desde finalesde la década de los años 80, la aplicación ylogros de los últimos desarrollos normativose institucionales de la GAM y la contribuciónhecha por la legislación ambiental y urbanís-tica reciente.

Con este recuento de antecedentes se buscamostrar cómo, paralelo a la evolución del te-ma ambiental a nivel internacional, el país hatenido una importante producción deinstrumentos, de tipo normativo y organiza-cional, principalmente encaminados a invo-lucrar el tema ambiental en las propuestas deplaneación, desarrollo y ordenamiento territo-rial y en los procesos de la gestión pública.

1.1.1 La gestión ambiental en Colombia.Antecedentes

En el ámbito internacional, la GestiónAmbiental tiene sus raíces en las reunionesmundiales realizadas por el llamado “Clubde Roma”, iniciadas hacia finales de los años60. Este Club estaba conformado por ungrupo de ciudadanos, intelectuales y hombresde empresa de todos los continentes, quienes,preocupados por el futuro inmediato de lahumanidad, invitaron al Grupo sobre Diná-mica de Sistemas del Instituto Tecnológicode Massachusetts (MIT) para realizar unestudio sobre las tendencias e interaccionesde un número limitado de factores queamenazaban a la sociedad global. Esteinforme diagnóstico y prospectivo, deno-minado “Los límites del Crecimiento” (1972),examina a fondo las interrelaciones entrecrecimiento de la población, desarrolloindustrial y agrícola, utilización de losrecursos naturales y contaminación delmedio ambiente. Su objetivo era llamar laatención de los responsables de laconducción de la humanidad para prever lasmedidas y las políticas que serían oportunaspara evitar una situación catastrófica.


2420 de 1968). Un año después de la reuniónde Estocolmo, con la Ley 23 de 1973, se lanzael Código Nacional de Recursos NaturalesRenovables y de protección del MedioAmbiente, en una versión de vanguardia enLatinoamérica, modelo en su momento y aúnvigente en muchos de sus artículos.

Luego, en 1991, se adopta la ConstituciónPolítica de Colombia: en cerca de 80 artículoshace referencia al derecho de los ciudadanosa gozar de un ambiente sano; fija responsa-bilidades ambientales al Estado y la Sociedadcivil y fomenta la participación ciudadana.

En 1992, después de la Cumbre de la Tierra,Colciencias y la Universidad Nacional inicianel Perfil Ambiental Urbano de Colombia conel caso de Manizales, en una aproximaciónconceptual, metodológica y de gestiónmediante participación, investigación y traba-jo interdisciplinario. En el marco del compro-miso de Colombia con la Agenda 21, elDAMA y las Universidades Nacional, Javeria-na y de los Andes, realizan las Agendas Am-bientales de las localidades de Bogotá, comoherramientas de planificación para orientarel desarrollo desde la perspectiva ambiental.

La Ley 99 de 1993 liquida el Inderena, creael Ministerio del Medio Ambiente, establecelas bases del SINA (Sistema NacionalAmbiental) y tiene en cuenta la intervenciónde las comunidades en la gestión y controldel ambiente. Este se constituye en un hechotrascendental por las modificaciones queintroduce en el manejo ambiental y susimplicaciones en la gestión ambientalnacional. Con la creación del Ministerio delMedio Ambiente y del SINA, se supera lavisión coyuntural, cortoplacista y conserva-cionista que prevaleció en el Inderena, y seinicia un proceso sistémico orientado haciael desarrollo sostenible, que, además,involucra la intervención gremial y laparticipación de la sociedad civil.

tecnologías limpias y la gestión empresarialasociada a los objetivos ambientales (Seriede Normas ISO 9000 y 14000), entre otras.En últimas, la conciencia y valoración deltema y de su problemática y la introducciónde acciones concretas para alcanzar losobjetivos ambientales propuestos.

Esta perspectiva internacional plantea retosy obligaciones locales. Es necesario materia-lizar instrumentos de trabajo práctico en losmunicipios colombianos y dotarlos con lasherramientas, técnicas, jurídicas y administra-tivas necesarias para la generación de planeslocales que brinden una orientación másestratégica y real de su gestión ambiental.Lamentablemente, la “capacidad instalada”en la mayoría de los municipios no permiteuna adecuada inserción de los temasambientales en sus planes de desarrollo y susPOT. Por ello, este proyecto tiene la responsa-bilidad de propiciar, a través de modelossencillos y aprehensivos, instrumentos yestrategias que permitan a los municipiosdefinir y poner en marcha su propia agendaambiental.

En Colombia, la evolución de la GestiónAmbiental ha tenido correspondencia directacon las reuniones internacionales y con losprocesos de creación y formación del SINA,pero también en relación con el proceso dedescentralización administrativa y política delos departamentos y municipios, lo cual seha visto reflejado en la adopción de nuevasresponsabilidades y la aplicación de diversasiniciativas, que han conducido a las autorida-des municipales a realizar ajustes yadaptaciones a sus estructuras internas defuncionamiento y a asumir nuevas funcionesy competencias.

Son indicativos de este proceso la creacióndel Instituto Nacional de los Recursos Natu-rales Renovables y del Ambiente INDERENA,adscrito al Ministerio de Agricultura (Decreto


regulación y control, por un lado; y por otro,las de planeación, formulación ejecución yseguimiento de planes y proyectos ambien-tales sin desconocer las implicaciones de lasrelaciones del ente territorial, tanto endó-genas como exógenas.

1.1.2 La Gestión Ambiental.Identificación de la problemática

Pese a los evidentes logros en materialegislativa y de normas ambientales que haalcanzado el país en las dos últimas décadas,éstas no encuentran equivalencia en el nivel,medios y recursos que los municipioscolombianos otorgan a la gestión del medioambiente. Estas limitaciones se reflejan enmúltiples niveles de madurez y consolidaciónalcanzados por las entidades localesencargadas de la GAM, lo cual ha conducidoa la necesidad de aclarar el papel de lasautoridades municipales en el manejo delmedio ambiente y de organizar la asignaciónde sus funciones y competencias, en el marcode una estrategia general de fortalecimientoinstitucional de las autoridades municipales.

En materia ambiental, la Constitución Políticade 1991 y los desarrollos legislativos poste-riores determinaron nuevas funciones yresponsabilidades a las entidades territoriales,y de manera especial al municipio comounidad básica de la actuación territorial. Elmunicipio es considerado como un actorfundamental dentro del Sistema NacionalAmbiental y la base institucional y territorialde la organización política - administrativadel país. De igual manera, en el marco delas agendas nacionales y conveniosinternacionales, las administraciones localesadquieren un papel protagónico, por laeficiencia que puede alcanzar la gestiónambiental dentro de la descentralización yla autonomía, en el fortalecimiento de lademocracia y empoderamiento de lascomunidades. Dentro de este marco, la proxi-

Finalmente, la producción legislativadesarrollada con posterioridad a la Cons-titución Política de 1991 ha incorporado ensu articulado el tema ambiental; prueba deello se encuentra, entre otras, en la ley 152de 1994, que establece la obligatoriedad deincorporar programas y proyectos ambien-tales en los planes de desarrollo; la Ley 142de 1994 (prestación de servicios públicos),la Ley 134 de 1994, que establece criterios ymecanismos para la participación de lascomunidades en los procesos de planeaciónde las entidades territoriales, y la Ley 388 de1997, de Desarrollo Territorial, que incluyeel componente ambiental como base para elordenamiento del territorio.

Como otro resultado de este proceso, elMinisterio del Medio Ambiente ha avanzadoen la formulación de Políticas Ambientales yen el diseño de instrumentos para la GestiónAmbiental en el país; muestra de ello son losdesarrollos logrados mediante el programaFIGAU, entre los cuales se suscribe el diseñodel Modelo de Sistema de Gestión AmbientalMunicipal SIGAM que ahora nos ocupa, ylas propuestas para la implementación delSIGAM, del Sistema de información ambien-tal municipal, del Sistema de indicadoresambientales urbanos -SIAU- y de losobservatorios ambientales urbanos, entreotros. Complementariamente, con el apoyodel Ministerio, se han realizado numerosasexperiencias de planeación ambiental desdelas Corporaciones Autónomas Regionales,tanto regionales como a nivel local y urbano.

En síntesis, la gestión ambiental local escompetencia de las administraciones munici-pales que tienen la obligación de velar porun ambiente sano, hacer cumplir la funciónsocial y ecológica de la propiedad y preservarel patrimonio cultural y ambiental de lanación, en el marco de un esquema planeadoy participativo, que incluye el cumplimientode diversas funciones normativas, de


procesos de gestión ambiental que involucrena la totalidad de los actores, se han desarrolla-do nuevos conceptos, normas y programas quebuscan una participación más amplia y activade la sociedad; pese a ello existen problemascomunes a nivel global, que aún no logran sureal solución, entre los que se encuentran3:

• Los programas medioambientales, en sumayoría, se fundamentan en el estableci-miento de normas y controles; sin embargola existencia de la norma no garantiza sucumplimiento.

• La administración pública no cuenta coninstrumentos apropiados para la gestión yel control que, además de dirigir, le permi-tan crear las condiciones para que los acto-res sociales y empresariales desempeñenadecuadamente su papel.

• Voluntad política: aparentemente losvalores medioambientales tienen altaprioridad para los electores, y muy bajapara sus representantes y administradorespúblicos. Incluso, a nivel estatal, las políti-cas medioambientales aparecen subordi-nadas frente a otras políticas, como las deobras públicas, desarrollo industrial, etc.

• Problemas jurídicos: ocurre en varios senti-dos. Primero, se adoptan leyes interna-cionales que carecen de un desarrollo enla legislación estatal; y, segundo, cuandoexiste la legislación estatal, ésta no se apli-ca por falta de capacidad para hacercumplir la norma.

• De recursos: la falta de voluntad políticagenera, además, el retraso o la debilidadinstitucional para asumir la gestiónambiental. El presupuesto asignado a lasinstancias que asumen el tema ambientalno se corresponde con los requerimientos,ni su ejecución con las prioridades.

• Caos administrativo: En este punto laproblemática es diversa: mezcla de funcio-

midad de las comunidades con sus adminis-traciones hacen más viable la realización deacciones que permitan avanzar hacia losobjetivos del desarrollo sostenible.

Pese a ello, el municipio es la entidad másdébil en materia de gestión ambiental. Elproceso de descentralización le delegó másresponsabilidades, sin un proceso previo defortalecimiento para el conocimiento, articu-lación y coordinación de los actores einstrumentos, que le permitiera cumplireficientemente su misión.

Por su parte, las Corporaciones AutónomasRegionales cumplen un papel estratégicofrente a los municipios en materia de asesoría,promoción, ejecución, financiación ycofinanciación de proyectos ambientales,además de ser la autoridad ambientalregional. No obstante, las administracionesmunicipales, en general, no tienen claridadacerca de las funciones y competencias queen materia ambiental les han sido asignadasy en muchos casos pretenden delegar susresponsabilidades ambientales en las mismasCorporaciones, presentándose entre ellos unarelación conflictiva2.

1.1.2.1 Problemas comunes en el ejerciciode la gestión ambiental. Aunque no es objetode este trabajo evaluar la gestión ambientalnacional, no obstante se señala que lasentidades territoriales municipales, en sumayoría, han tenido un papel marginal en lamisma. Lo anterior obedece a múltiplesfactores que han concentrado las prioridades(e inversión) en otros asuntos coyunturales.

Con la evolución, a nivel mundial, de losconceptos sobre medio ambiente y desarrollosostenible, y el creciente interés por abordar

2 Adaptado de: Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Términos de referencia para la contratación del SIGAM.3 Vega Mora, Leonel. 1999. Gestión medioambiental. Un enfoque sistémico para la protección global e integral del medio ambiente.

DNP, Unidad de política ambiental. TM Editores.


generadores de contaminación y residuos.La comunidad en general y cada persona,de manera individual, tiene un papel y uncompromiso en la gestión ambiental;compromiso que no siempre se cumple.Para lograrlo, se requiere contar coninformación adecuada, canales apropia-dos de comunicación, y participación enla toma de decisiones.

Estas dificultades, que se convierten en proble-máticas globales por estar presentes en todoel planeta, se manifiestan en mayor o menormedida en virtud del nivel de desarrolloalcanzado en cada país, y del compromisomedioambiental asumido por los Estado y sussociedades. Su solución parte desde ampliarel enfoque de la gestión ambiental, hasta elajuste de las prioridades sociales, políticas yeconómicas en torno a la sostenibilidad5.

Entre otros factores que han hecho “perderrelevancia” a la gestión ambiental se desta-can: la profunda problemática de ordenpúblico del país; la crisis económica en queestán sumidos la mayoría de los municipios;la debilidad de los gobiernos locales y suconsecuente falta de presencia y gestión (faltade gobernabilidad); el pobre “desempeñoambiental” de muchas industrias y del sectorprivado, derivado de la falta de control yseguimiento; la debilidad y atomización delos espacios y formas de participación ciuda-dana; y la ausencia de claridad en torno alestablecimiento de metas y de la distribuciónde la inversión.

Resulta claro, desde el análisis legislativo, quelas responsabilidades de planificación yordenamiento ambiental, de coordinación,

nes y procedimientos, traslape de funcio-nes entre dependencias e institucionesmalgastando los recursos humanos yeconómicos; instrumentos desarrolladospara solucionar coyunturas o eventua-lidades y no procesos de desarrollo, etc.Según el PNUMA, en este tema intervienenvarios elementos:

Dificultad de situar e identificar los depar-tamentos y el personal responsable de larealización de programas y proyectos espe-cíficos. Esto debido a la falta de continui-dad de las instituciones nacionales y delpersonal y, a la falta de registros sistemá-ticos de las actividades y a las difusasresponsabilidades.A nivel estatal, los organismos sectoriales,incluso los que trabajan con notablesimplicaciones medioambientales, no estánrelacionados con el organismo ambientalnacional4.

• El compromiso empresarial con una actua-ción medioambiental adecuada. El temadel medio ambiente se ha convertido enuna importante presión para las empresas;sin embargo no siempre se reconoce larelevancia de una apropiada actuaciónmedioambiental y para muchas de ellasel control ambiental a sus actividades,antes que un compromiso se percibe comouna obstáculo a la producción que, acambio de beneficios, lo que genera soncostos adicionales. El resultado común esque tratan de evadir la norma para evitarinversiones en tecnología y/o procesosambientalmente sanos.

• El público en general: La nuestra es, sindudas, una sociedad de consumo: consu-midores y usuarios de bienes y servicios,

4 PNUMA. 1987. Impacto global de las actividades de las agencias medioambientales en el mundo. Informe de evaluación UNEP/RE.87. Ediciones PNUMA, Nairobi. En: Vega Mora, Leonel. 1999. Op. Cit. Pág. 16.

5 Según Vega Mora, Leonel (1999), ampliar el enfoque de la gestión ambiental implica abordarla con mayor integralidad, vinculandoe integrando al medio ambiente como el objeto de gestión, y a las organizaciones sociales como sujetos o agentes de ella. Ajustarlas prioridades conlleva, por su parte, cambios de orden social relacionadas con las prioridades políticas e institucionales y latrascendencia del tema y de sus implicaciones sociales, y con la visión que tiene la sociedad sobre el medio ambiente frente a susintereses, valores y perspectivas.


en consecuencia, sus planes carecen deintegralidad en la mirada del territorio,situación que dificulta la atención de proble-máticas subregionales y municipales.

Adicionalmente, cada municipio empleasegún su conveniencia, y de manera comple-tamente aislada y desligada de una políticaregional, las determinantes ambientales parael ordenamiento territorial definidas por lacorporación. La consecuencia evidente es lacarencia de integralidad regional en losplanteamientos municipales. La ausencia deuna visión ambiental regional y de un compro-miso regional por parte de los municipios haceque sus planes de ordenamiento desconozcanlas implicaciones regionales de sus actua-ciones, precisamente por falta de conocimien-to (del potencial y las fragilidades territoriales)y de coordinación entre los intereses de desa-rrollo de uno y otro municipio. Ejemplo típicode esta situación se encuentra en las propues-tas de ordenamiento territorial, cuando unmunicipio define un área de protección en unazona limítrofe, y su vecino, por ejemplo, loca-liza en la zona contigua un polígono indus-trial, un relleno sanitario o una infraestructurade alto impacto (Véase gráfico 1).

Tampoco hay que desconocer las situacionescontrarias, donde las Corporaciones terminanatendiendo problemáticas que son compe-tencia directa de los mismos municipios,llegando a casos extremos como los relacio-nados con la prestación de servicios públicosbásicos. Frente a una corporación más diná-mica, los municipios llegan a desatender elcumplimiento de funciones y/o responsabili-dades propias de la entidad territorial,asignadas por Ley.

Otro tema conflictivo que afecta la gestiónambiental municipal es el mismo desconoci-miento, por parte de las administracionesmunicipales, del papel que juega el municipioen el espacio regional, y de su rol frente a la

apoyo y participación en los procesos degestión ambiental, competen a todos losniveles, desde el nivel nacional, hasta launidad territorial básica que es el municipio.Sin embargo, la experiencia muestra seriasdebilidades en el proceso.

Es así como los departamentos, en sumayoría, no han asumido con firmeza supapel de coordinación y apoyo en el temaambiental hacia las entidades territoriales desu jurisdicción, y puede decirse que noexisten directrices departamentales queorienten el planeamiento ambiental para laconstrucción de una visión ambiental globalque, a su vez, permita conducir las propuestasregionales de las Corporaciones.

En general, el apoyo técnico, presupuestal yfinanciero desde los departamentos hacia losmunicipios resulta escaso o inexistente. Esprobable que esta situación sea una conse-cuencia de las modificaciones introducidasen el país luego de la expedición de la nuevaConstitución Política de 1991 y la legislacióncomplementaria, o del mismo proceso dedescentralización política y administrativa,lo que se ha traducido en una pérdida depoder, de competencias y de recursos paralos departamentos. Lo cierto es que los depar-tamentos han perdido el papel de liderazgoregional y aún no asumen la orientación dela política ambiental en su territorio.

Por su parte, las Corporaciones autónomas,como autoridad ambiental en el ámbitoregional, vienen desempeñado la conducciónde la planeación ambiental dentro del áreade su jurisdicción, elaboran planes de gestiónambiental regional –PGAR–, planes ambien-tales trianuales –PAT– y determinantesambientales regionales que deben ser atendi-das por los municipios para el ejercicio de laplaneación y el ordenamiento territorial local.Pese a ello, en muchos casos, las corpo-raciones no cuentan con una visión regional;


soluciones profundas que permitirían laplaneación del desarrollo sostenible en elmediano y largo plazo”6.

• Relaciones y coordinación: Muchas de lasdificultades encontradas tienen que ver conel manejo de las relaciones y la participaciónen los procesos, desde y hacia la Corpora-ción. Aún cuando algunas corporacionestienen oficinas seccionales o subregionales,no siempre se cumplen los canales adecua-dos de relación entre la corporación y losmunicipios, existiendo, en muchos casos,distanciamiento y falta de comunicación ycoordinación para el manejo de la informa-ción, de la participación y de la cogestiónpara los asuntos ambientales.

• Información: Existe un conocimiento deta-llado sobre algunas fracciones del territorioregional, y escaso para otras. Esto ocurretanto a nivel regional como municipal.Adicionalmente, con contadas excepcio-nes, no se dispone de bancos de datos osistemas de información para consulta pú-blica –y de los municipios– con informaciónbásica, temática, de estudios y proyectosrealizados, etc., lo que sería un buen apoyopara la gestión ambiental local.

corporación, desaprovechando las posibilida-des de apoyo y los espacios para la interlocu-ción. Tal desconocimiento, sumado a la actitudburócrata que reina en algunas corporaciones,va en detrimento de una actuación regionalintegral y dificulta las relaciones entre la enti-dad territorial y el ente regional.

Además de lo anterior, se reconocen otrasproblemáticas y debilidades concretas desdeel ámbito regional, que se sintetizan en elsiguiente listado:

• Planeación, proyecto ambiental regional: Lacorporación generalmente no cuenta con unproyecto ambiental de región que soportela definición de políticas, prioridades, estra-tegias y líneas de acción y que, además, delínea a los municipios para el ejercicio dela planeación y actuación ambiental local.

• Planeación: “Falta coordinación en losprocesos de planeación en los nivelesnacional, regional y local en el marco delas políticas ambientales. Además, laplaneación del desarrollo se está haciendoen el corto plazo permitiendo solucionesinmediatas y urgentes, pero deja de lado

6 Ministerio del Medio Ambiente. 2001. 0p. Cit.

Gráfico 1La planeación ambiental regional en el momento actual

Planeación Ambiental

Planes de Gestión Ambiental RegionalPlanes Ambientales Trianuales

Determinantes Ambientales POT

Mpio. 1 Mpio. 2 Mpio. 3 Mpio. 4

ACTUACIÓN INDIVIDUAL

CorporaciónOFERTA

DEMANDA

PROBLEMÁTICASPOTENCIALIDADES

VISIÓN REGIONAL


Problema 1. Falta de definición conceptualsobre los temas ambientales: no se tieneclaridad sobre qué es la gestión ambientaly, por ende, cómo abordarla e involucrarlaa la gestión pública. Esto conlleva proble-máticas derivadas entre las que seencuentran:• Segregación en el tema ambiental: Para

muchos el medio ambiente es “lo ver-de”, por ende se asocia exclusivamentecon el espacio rural del cual no se tieneinformación, desconociendo dichocomponente tanto a nivel urbano comorural, y desestimando las implicacionesregionales. Excepto en contadas oca-siones, para el suelo urbano no se con-sidera el tema ambiental y escasamentese asume bajo los ítems de espaciopúblico, áreas de riesgo y desarrollorural-agropecuario.

• El carácter naturalista o conservacionis-ta en la visión y el manejo ambientalque, entre otras, sesga y polariza laactuación.

Problema 2. Primacía de enfoques sectoria-les. Se asume que el tema ambiental esresponsabilidad de una única dependenciao instancia de la administración, por lotanto, la gestión carece de integralidad.Incluso, es común que la ejecución de obrasy la propia intervención municipal ocasioneimpactos ambientales y/o desconozca losefectos asociados a la intervención. “Existeun enfoque de la dimensión ambientalnetamente sectorial, lo cual desarticula losprocesos de gestión, haciéndolos menoseficientes”7.

Problema 3. Visión remedial de corto plazoque atiende la coyuntura y no potencia elmejoramiento. Generalmente sólo seatienden los aspectos relacionados con lacontaminación o el deterioro y en muy

1.1.2.2 La visión municipal: Identificaciónde dificultades. En este aparte se tratan losproblemas relevantes asociados a laformulación de la propuesta organizacionalSIGAM. Los demás aspectos prácticos yoperativos se tratarán en detalle en la GuíaAdministrativa, numeral 2.1.1.

La identificación de las dificultades asociadascon el ejercicio de la gestión ambiental, comoparte inherente de la gestión pública, es unprimer paso hacia el mejoramiento de losprocesos. Con la propuesta organizacionalSIGAM se busca clarificar y poner en ordenlas piezas del rompecabezas. Por lo tanto, elSIGAM reconoce dichas debilidades parainvolucrarlas en la propuesta organizacionaldel modelo conceptual y ampliar sus alcancesy posibilidades desde la guía Administrativa.

Los principales problemas de la gestión am-biental en el ámbito municipal, identificadospor el equipo IDEA, se han agrupado en tres(3) grandes grupos, atendiendo la temáticarelacionada; estos grupos son:

• Problemas asociados al enfoque de la ges-tión ambiental.

• Problemática relativa al manejo de las rela-ciones municipales y a la coordinación:tanto al interior de la administración muni-cipal, como hacia el exterior.

• Dificultades de conocimiento y manejo delas herramientas, instrumentos y mecanis-mos de gestión.

a) Problemas asociados al enfoque ambien-tal. A continuación se relacionan losproblemas del enfoque relativos a criterios,conceptos y demás, sobre la gestiónambiental. Adicionalmente se incluyen lasdificultades de planeación, por cuantoéstas, en muchos casos, resultan ser unaconsecuencia de las primeras (de enfoque).

7 Ibíd.


planes municipales, hasta la coherenciaque debe existir entre ellos. En este puntopodemos señalar como problemas másevidentes, los siguientes:• Los programas de gobierno general-

mente plantean el desarrollo de pro-gramas y obras públicas que, ademásdel beneficio municipal, generen unabuena acogida comunitaria. Surgenentonces inquietudes respecto a larelevancia y trascendencia real del temaambiental en dichos programas, cómose plantea el componente ambiental ycómo hacerlo transversal a los demástemas y sectores.

• La dificultad del municipio para ade-cuar los programas de gobierno a lascondiciones ambientales locales. Estasituación, en muchos casos, es una con-secuencia de la segregación en el temaambiental, ya señalada, ya que losprogramas de gobierno se orientan asolucionar problemáticas urbanas,dejando para el campo los temasasociados con el desarrollo rural yagropecuario, sin una mirada integralque involucre las condiciones ambien-tales locales en dichos planteamientos.

• Los planes de gobierno están planteadospara ser ejecutados en el corto plazo(período de la administración munici-pal), y en contadas oportunidades se dacontinuidad, de una administración aotra, a los programas o proyectosplanteados o ejecutados, pese a lapertinencia o relevancia de los mismos.Esta situación se convierte en problemapuesto que la gestión ambiental requie-re de criterios y conceptos amplios y suintervención, al igual que muchos de suslogros, sólo son factibles tras intervencio-nes de mediano y largo plazo.Efectivamente, tal como lo señala elMinisterio del Medio Ambiente, falta

contadas oportunidades se plantea lapreservación, mejoramiento o aprovecha-miento sostenible de los recursos y de laspotencialidades ambientales y territoriales.

Problema 4. Capacidad institucional.Gene-ralmente el municipio cuenta conpocas organizaciones técnicas parasoportar las prioridades ambientales. Lasdificultades que enfrenta para asumir unagestión am-biental integral, participativa,y prospec-tiva, generan problemáticas encadena: la carencia de información, decriterios y lineamientos que orienten elproceso, ligado, en muchos casos, a ladebilidad técnica y financiera, conduce aun fraccio-nado conocimiento de lasituación ambiental; esto dificulta laidentificación de problemáticas ypotencialidades, y su priorización, desdeluego, no se corres-ponde con la realidadterritorial y/o con los requerimientos de lapoblación. Así, los recursos invertidos nosiempre se orientan a solucionar losproblemas desde la base y se constituyenen acciones aisladas, cuya relevanciatermina siendo escasa y discutible.

Algunas administraciones locales hancomenzado, por iniciativa propia, afortalecer su gestión ambiental adelan-tando acciones como la creación desecretarías ambientales, apoyo a grupos deveedurías ciudadanas y Consejos ambien-tales municipales. Sin embargo, lasiniciativas adelantadas en los municipiosse dan de manera dispersa y, porconsiguiente, su incidencia es relativa-mente baja8.

Problema 5. Otros problemas relativos alenfoque ambiental pueden definirse comoasociados con el ejercicio de la planeacióny se manifiestan desde el enfoque queorienta la formulación de los diferentes

8 Ibíd.


ción de una visión ambiental regionalintegral. Esta situación deja de ser unaproblemática exclusiva del nivel regio-nal por cuanto el municipio requiere delineamientos para orientar sus procesosde planeación hacia objetivos comunesen el nivel territorial.

b) Problemática relativa al manejo de las rela-ciones municipales y a la coordinación.Uno de los temas de mayor relevancia enla gestión es el manejo de las relaciones,bien se trate de gestión pública o empresa-rial. Las buenas relaciones son una garantíapara contar con “buenos socios” que apo-yen los procesos, y para alcanzar las metaspropuestas. Su manejo necesariamente nosconduce al tema de la participación:participación ciudadana, empresarial einstitucional. Sin embargo, las administra-ciones municipales suelen asociar el mane-jo de las relaciones con el ejercicio de lapolítica, lo que ya es un primer problemaque trasciende la práctica de la gestiónambiental. Con el desarrollo del SIGAM sehan identificado dificultades en el manejode las relaciones, tanto al interior de la ad-ministración municipal, como hacia el exte-rior, las cuales se sintetizan a continuación:

Dificultad 1. Relaciones institucionales einterinstitucionales:• La escasa trascendencia y el inadecuado

manejo dado a las relaciones públicasy la apertura de la administraciónmunicipal frente a una amplia participa-ción interinstitucional, gremial ycomunitaria. El Alcalde es la máximaautoridad en el municipio y representalos intereses de los ciudadanos, comotal, es él quien debe encabezar elmanejo de las relaciones interinstitucio-nales. En este sentido, existen temasindelegables como son, por ejemplo, las

superar la visión cortoplacista queprevalece en la planeación deldesarrollo, para poder atender losproblemas estructurales y orientar lassoluciones hacia el desarrollo sosteniblede mediano y largo plazo9.

• Coherencia: Tampoco existe un procesode coordinación en los procesos deplaneación al interior del municipio. Elcomponente ambiental, en los diversosplanes, debe tener coherencia yarticulación, tanto en sus objetivos,metas, políticas y estrategias, como enla definición de proyectos, de líneas deacción y en la asignación presupuestalpara su ejecución. La coherencia debedarse desde los diagnósticos territo-riales, la identificación de potencia-lidades y problemáticas a solucionar, yla construcción de visiones objetivo ymodelos de ordenación para el corto,mediano y largo plazo.

• Adicionalmente, los planes elaboradospor el municipio y la corporación noson explícitos en las funciones y respon-sabilidades ambientales que debencumplir cada una de sus instancias ydependencias. Se hace necesario preci-sar la relevancia, pertinencia y coheren-cia conceptual, de enfoque, técnica,operativa y de recursos: ¿Cuáles son losítems o componentes de cada plan quedeben estar relacionados entre sí paraque los objetivos, políticas y metasambientales coincidan?; ¿a quiéncorresponde la responsabilidad en larevisión del componente ambiental, ysu coherencia en los distintos planesmunicipales? Obviamente, inquietudescomo estas aún no están resueltas.

• En el nivel departamental, generalmen-te, no se incluye el tema ambiental enlas pautas y políticas de desarrollo, demodo que contribuya en la construc-

9 Ibíd.


Dificultad 2. La participación ciudadana:relaciones con los actores sociales yempresariales.• “El tema ambiental tiene mayor acepta-

ción desde el nivel estatal y sus comuni-dades de base, pero dificultades devinculación del sector productivo y laempresa privada”12.

• La participación de los actores sociales:Los municipios, en su mayoría, no handefinido las reglas del juego frente altema de la participación, presentándosedificultades diversas, entre las quesobresalen: no hay una identificaciónde los actores que han de tomar parteen el proceso, ni claridad sobre losniveles de participación de cada unode ellos, o sobre el momento adecuadopara su vinculación; tampoco se tieneclaridad ni unidad de criterio sobre elmanejo mismo de la participación,sobre cómo llevar el proceso, cómogarantizar la seriedad de los compromi-sos adquiridos, y con qué instrumentosvalidar, verificar y hacer seguimiento alcumplimiento de los acuerdos.

• Deficiencias en educación ambiental yeducación sobre participación: Desdelos actores externos tampoco existeconsenso y claridad sobre la gestiónambiental, para que su participaciónaporte a la construcción de municipiossostenibles, a la identificación de las de-bilidades y fortalezas territoriales y a lapriorización de la problemática. Igual-mente, se hace un mal uso de los meca-nismos de participación, se desconocenlos deberes y derechos de cada actor, ylas implicaciones de su actuación.

• La concertación: Desde la administra-ción municipal, la participación que seda a las comunidades en las decisionesde desarrollo municipal suele ser

relaciones con los distintos niveles dela administración pública en el ámbitonacional, departamental, regional,intermunicipal, o internacional si es delcaso; la dirección de las relaciones inter-institucionales, la gestión de recursos,la conducción del SIGAM, entre otros.

• Sobre voluntad política: “Existe pocaclaridad de la administración munici-pal, comenzando por el Alcalde y suConcejo Municipal, sobre los procesosde gestión ambiental municipal. Setraduce entonces en que falta voluntadpolítica y trabajo mancomunado de losdirigentes y sus administraciones, en lasolución de los problemas y cumpli-miento de los compromisos ambientalesdel municipio, de los departamentos ylas regiones”10.

• Relaciones institucionales: La indefini-ción de funciones y responsabilidadesambientales y el desconocimiento delrol institucional genera “conflictos dejurisdicción y competencias para tratarlos temas ambientales dentro delcontexto urbano, rural y regional”11.

• Relaciones con la corporación autóno-ma regional: Se presentan debilidadesen la relación municipio - corporaciónautónoma, y en muchos casos existe unverdadero distanciamiento y desconoci-miento de la labor de uno y otro, inclusose presentan pugnas y competencias,cuando éstas deberían ser relaciones debuenos socios: de apoyo y trabajomancomunado hacia el logro de objeti-vos y metas comunes, precisamentepara el beneficio de un territorio común.Generalmente los alcaldes desconocensu papel frente al accionar de la corpo-ración y no utilizan, para beneficio delmunicipio, los mecanismos con quecuenta el ente regional.

10 Ibíd.11 Ibíd.12 Ibíd.


intereses del grupo que representan, queestén en capacidad de decidir, de asu-mir compromisos, de cumplirlos y decomprometer al grupo que representanpara acatar y respaldar las decisiones.

c) Dificultades en el conocimiento y manejode las herramientas, recursos, instrumentosy mecanismos de gestión. En términosgenerales, los municipios desconocenmuchos de los instrumentos y mecanismoscon que cuentan para apoyar la gestiónpública y específicamente, para el apoyoa la gestión ambiental. No se cuenta coninformación y claridad sobre el funcio-namiento, el manejo y el acceso a ellos,se desconocen las innumerables fuentesde financiación y de cooperación técnica,las modalidades de acuerdos para lanegociación, cooperación y apoyo con-junto, los mecanismos para el seguimientoy control y para el mejoramiento en losprocesos de planeación de la propia ges-tión; desconocimiento incluso de metodo-logías, formatos, esquemas e informaciónbásica para la preparación y formulaciónde planes, programas y proyectos. Ellistado podría ser bien extenso puesto queen la medida en que el municipio es másdébil en su capacidad de gestión local,mayor es dicho desconocimiento.

El Ministerio del Medio Ambiente y lasCorporaciones Autónomas Regionales, hangenerado gran cantidad de instrumentosde gestión, en muchos casos por situacio-nes coyunturales: políticas, instrumentosde planeación, jurídicos, normativos,financieros, de educación y participación,sistemas de información, etc. No obstante,en la práctica se usan de manera inadecua-da y desarticulada14.

Para precisar algunos de los temas vitales enla gestión ambiental, a continuación se listan

aparente y se hace con el ánimo de“cumplir” el requisito legal; se confundeparticipación y consulta comunitaria coninformación pública, de modo que laparticipación termina siendo una consul-ta y opinión sin poder de decisión y gene-ralmente realizada en las fases terminalesdel proceso. Una adecuada educaciónambiental y sobre participación generalas condiciones para crear una cultura dela participación, que conduzca a unaverdadera concertación, lo que implica:escuchar a las partes, ponderar sus argu-mentos y conciliar los diversos criterioso puntos de vista, con el objetivo de lograruna decisión final que satisfaga a todaslas partes involucradas13.

• La función asignada a cada actor socialen la GAM: Aunque parezca contradic-torio con el punto anterior, también sellega a sobredimensionar el papel de losactores sociales en el manejo ambiental,delegando acciones o funciones queson indelegables por parte de la admi-nistración municipal.

• Coherencia entre las acciones desarro-lladas por cada uno de los actores frentea sus intereses, con lo cual se evidenciala primacía del interés particular sobreel general, en contra de los principiosconstitucionales.

• No existen canales de comunicaciónque permitan contar con una adecuadainformación de los actores sociales:resulta importante conocer qué actoresexisten, pero además qué hacen y cuáles su línea de trabajo, para evitar larepetición de estudios y, por ende, lapérdida de tiempo y de recursos.

• La representatividad: Tiene que ver conla inadecuada selección de los actoressociales y comunitarios, y empresarialesllamados a participar, de modo que losdelegados realmente personifiquen los

13 Murgueitio Restrepo, Rodrigo. 1997. Sociedad civil y desarrollo sostenible.14 Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Op. Cit.


municipios) o de la empresa privada ocon instituciones internacionales. Noobstante, los gobiernos municipalespresentan dificultades en la financiaciónde la gestión ambiental, en la mayoríade los casos por desconocimiento acercade la forma de acceder a ellos”16.

• Existen cadenas de intermediacióndemasiado largas y politizadas queretrasan los procesos, condicionan lainversión y generalmente se traducenen sobrecostos a la contratación.

• La urgencia de hacer contratos antesque proyectos. Sin líneas de acciónclaras que orienten la planeaciónambiental no es factible contar conproyectos para inversión ambiental, ysin proyectos no hay acceso a los recur-sos de financiación. Esto se convierteen una cadena que toca la planeación,la financiación, la inversión y, porconsiguiente, la gestión.

Debilidad 2. Instrumentos y mecanismostécnicos: el manejo de la información.• No existe un adecuado manejo de la

información en todas sus etapas, desdela producción y utilización hasta sudivulgación: Se realizan un sinnúmerode estudios sin un acertado control decalidad que garantice los resultados.Existe abundante información sobrealgunos temas y fracciones del territorio,mientras que sobre otras reina ladesinformación.

• Ausencia de mecanismos para latransferencia de tecnologías e informa-ción. En muchos municipios se da unsignificativo atraso en el conocimientoy manejo de los recursos tecnológicos,

las principales debilidades encontradas, através del desarrollo del proyecto SIGAM, enlo relativo al manejo y apropiación de lasherramientas, mecanismos e instrumentosasociados a la gestión ambiental, haciendoreferencia, en algunos casos, a problemáticascomunes para el nivel municipal, departa-mental y regional:

Debilidad 1. Escaso conocimiento e inade-cuado manejo de los instrumentoseconómicos y financieros. La financiaciónde la gestión ambiental es un temacoyuntural para los municipios. Ladestinación de los ingresos municipales,de conformidad con la Ley 60 de 1994,deja la inversión ambiental en un bajorenglón. La mayor parte de los recursospara inversión ambiental se destinan a lasCAR y el municipio prácticamente nocuenta con recursos económicos que secorrespondan con sus requerimientosambientales15. Adicionalmente, ante undébil posicionamiento del tema ambientalen el municipio y una también débildefinición de funciones y responsabilida-des ambientales por dependencias, laasignación del recurso no es proporcionala la problemática que se debe enfrentar.Al respecto se destacan las siguientesdebilidades:• Financiación: Desinformación de los

municipios sobre los instrumentos ymecanismos con que cuenta para elfinanciamiento de la inversión ambien-tal, y sobre su utilización. “En generalexisten diferentes fuentes de aportes yrecursos económicos para financiariniciativas ambientales, a nivel del Estado(Nación, regiones, departamentos y

15 Las fuentes financieras para la gestión ambiental en los municipios son básicamente tres: Ingresos corrientes: generalmente sedestinan al funcionamiento e inversión municipal; Transferencias, especialmente del sector eléctrico y por participación en regalías,cuyos beneficiarios son los municipios donde se ubican los embalses o las plantas para generación de energía eléctrica, o los quetienen participación en regalías, cuyos beneficiarios son los municipios donde se ubican los embalses o las plantas para generaciónde energía eléctrica, o los que tienen participación en la cuenca que alimenta el embalse; y Recursos de capital, que son básicamentecréditos y dependen de la capacidad de endeudamiento del municipio. En: Guhl Nannetti, Ernesto; et. Al. 1998.Op. Cit.

16 Ministerio del Medio Ambiente. 2001. Op. Cit.


solucionar problemáticas como ésta, esclaro que desde el enfoque de la Guíaadministrativa se busca introducir nuevoscriterios que permitan una visión positivaorientada a enfatizar las oportunidadesy potencialidades locales, como puntosde apoyo para una mejor gestión.

Debilidad 4. Mecanismos de coordinacióny participación: Tal como se anotó enpáginas anteriores, el tema ambiental tienemayor acogida en las comunidades de basey en el sector público, que entre los gremiosy el sector empresarial; sin embargo, no haygestión municipal para interesar al sectorproductivo. Adicionalmente, los municipiosno aprovechan los mecanismos departicipación y coordinación existentes o,peor aún, los desconocen o malinterpretan,haciendo un manejo inadecuado y una débilgestión para la coparticipación con todo tipode actores.

1.1.2.3 Identificación de las oportunidadesmunicipales para la gestión ambiental. Peseal extenso listado de problemas queobstaculizan tanto la introducción deprocesos de gestión ambiental, como loscambios que deben enfrentar los municipioscon miras al logro de una acertada gestiónmunicipal, para el SIGAM también resultaimportante reconocer las fortalezas municipa-les, en las cuales se soporta, como unpotencial que ha de orientarse para salvar lasdificultades, hacia el logro de los objetivosde la gestión y como punto de apoyo inicialpara su aplicación.

Las fortalezas que a continuación se listanhan sido identificadas durante el desarrollode las experiencias piloto, motivo por el cualresulta importante resaltar que: primero, aligual que los problemas identificados, lasfortalezas se presentan con mayor énfasis enunos municipios que en otros; y segundo, la

o bien no existen los recursos técnicoso humanos, ni los medios o el interéspara obtenerlos. En este sentido, elapoyo y asesoría que puedan brindar laCorporación y el Departamento podríancontribuir a una mejor gestión local.

• Atención al cliente: Prácticamente noexisten sistemas o procesos claros parala recepción y entrega de informacióna usuarios, para agilizar los procesos deconsulta y las solicitudes de lacomunidad.

• Tampoco se cuenta, en muchos munici-pios, con sistemas de información ysistemas de indicadores que apoyen latoma de decisiones y permitan elseguimiento a la gestión.

Debilidad 3. Sobre el desarrollo normativoy los instrumentos de regulación.• Predominio del enfoque jurídico sobre

la dinámica y la problemática ambientalmunicipal. Si bien existen determinan-tes de carácter constitucional y legal quecondicionan la actuación de la admi-nistración municipal, también procuranlos elementos y mecanismos quepermiten orientar los procesos hacia losobjetivos del desarrollo sostenible, conlo cual la norma, pese a su caráctertemporal, antes que un freno a la gestióndebe entenderse como un instrumentopara su logro.

• Fractura entre los instrumentos de regula-ción y control con las ejecutorias especí-ficas. No solamente con la expedición denormativa se hace gestión; se debe ligarla ejecución con la norma, y la regulacióncon la información y el control.

• La norma se hace para prohibir y no parafavorecer procesos deseados. Esta pareceser una constante en la producción nor-mativa, convirtiéndola, en muchas oca-siones, en obstáculo antes que en poten-ciador de procesos. Si bien la propuestaorganizacional SIGAM no puede


ciones municipales cuentan con un grupohumano motivado e interesado en el tema,y muchos de ellos con apropiado niveltécnico, capacidad y experiencia paraapoyar los procesos. Esto, sumado a ladisponibilidad de recursos logísticos yoperativos, y, en algunos casos, decapacidad financiera y presupuestal, seconstituyen en elementos de peso parasoportar la aplicación del SIGAM.

• La existencia de los planes de ordena-miento territorial municipal y planes deordenamiento de las áreas metropolitanas,los cuales se constituyen en un primer pasopara el reconocimiento del componenteambiental y para la orientación de laspolíticas, estrategias, objetivos y metas dedesarrollo sostenible.

• Algunos municipios han logrado intro-ducir importantes controles a la conta-minación y efectividad en los procedi-mientos, lo cual reduce la necesidad derequerimientos sancionatorios.

• Otros municipios cuentan con una valiosaexperiencia y capacidad de investigación,planeamiento y manejo de la información(levantamiento, análisis y difusión de lainformación).

• La educación ambiental comienza a serun tema de preocupación en las admi-nistraciones municipales, destacándose losproyectos para el manejo de residuossólidos y conservación de cuencas, y lavinculación de proyectos comunitariosenfocados a la educación ambiental.

Los municipios colombianos cuentan, ade-más, con una serie de oportunidades, menosevidentes, pero fundamentales, porque handerivado en la generación del marco legal,instrumental e incluso operativo, para la reali-zación de una gestión ambiental exitosa.Estos elementos se encuentran desde laConstitución Política de 1991, que incorporaprincipios ambientales y de autonomíamunicipal. La descentralización política y

existencia de un potencial municipal endiversos aspectos asociados a la gestiónambiental, no niega la prevalecencia, enmayor o menor medida para cada municipio,de los inconvenientes enunciados en páginasanteriores. En este orden de ideas, las oportu-nidades identificadas se sintetizan en:

• La primera oportunidad radica en elpotencial natural con que cuentan losmunicipios colombianos. La localizacióngeográfica y la variedad altitudinal queotorga el relieve, entre otros, son aspectosque favorecen las condiciones de variedady riqueza al territorio nacional, manifiestasen la abundancia y diversidad ecosistémi-ca: desde los bosques secos hasta húmedospáramos, pasando por todas las categoríasde la clasificación ecológica, cuya conse-cuencia inmediata se expresa en el poten-cial de agua, suelo, bosques, fauna y flora;potencial que debe ser conocido y aprove-chado de manera sostenible.

• Voluntad política, la cual se advierte desdeel apoyo e interés manifiesto por lasadministraciones municipales y por lascorporaciones regionales involucradas enel desarrollo de las experiencias piloto,primero durante el desarrollo del proyectoy segundo, en su motivación para iniciarla aplicación de sistemas de gestiónambiental en los municipios.

• El buen posicionamiento con que cuentanalgunas de las instancias encargadas deltema ambiental, tanto en el ámbitomunicipal como regional, producto de suconocimiento de la problemática ypotencialidades locales, de su experienciaen el manejo de los temas ambientales,del trabajo con las comunidades, y de losmismos logros obtenidos en su gestión, locual se traduce en apoyo político, capa-cidad de convocatoria, y reconocimientoy respaldo comunitario e institucional.

• El recurso humano. Como complementoa los puntos anteriores, las administra-


ampliando al ámbito urbano los temas demanejo de sus agendas y fortaleciendo susniveles decisorios y de planeación a través dela implantación de los Planes de GestiónAmbiental Regional a diez años y ha afianzadolos mecanismos de coordinación y asistenciatécnica para atender cada una de la unidadesterritoriales que componen su jurisdicción, asícomo apoyando el fortalecimiento de lasinstancias ambientales locales con prácticas,proyectos piloto, y la aplicación del ModeloSIGAM en varios municipios colombianos.

En esta perspectiva, el Sistema de GestiónAmbiental es un instrumento para construirfortalezas institucionales que permitan a cadaautoridad realizar una GAM en forma autóno-ma, responsable y exitosa.

1.1.3 Gestión Ambiental y régimen insti-tucional del medio ambiente17.

Este aparte corresponde al análisis teórico dela gestión ambiental dentro del marco de lagestión pública, bien sea regional, departa-mental o municipal. En ese sentido la primeraobligación se desarrollará en dos partes, laprimera teórica con referencias al derechocomparado, y la segunda aplicada al régimeninstitucional colombiano, con lo cual se ana-liza la gestión pública y la gestión ambiental,para luego pasar al análisis general delrégimen institucional, también con referenciaal derecho comparado.

1.1.3.1 Gestión pública. El concepto degestión pública ha evolucionado desde elsiglo pasado, de acuerdo a la evolución dela concepción del Estado, y sobre todo de lacomplejidad del arte de gobernar. Máscomplejas se han vuelto las relacionessociales, más complejos se han vuelto laacción del Estado y los cambios en su con-

administrativa, si bien ha dejado a losmunicipios una serie de funciones y respon-sabilidades nuevas (incluidas las ambientales)y cuya apropiación ha sido difícil en muchoscasos, también se constituye en un valiosopotencial ya que le otorga al municipio laautonomía suficiente para la administraciónde su territorio y, al mismo tiempo, le brindatoda una serie de instrumentos y ayudas parahacer efectiva su gestión; le confiere poderde decisión y convocatoria para hacergestión, para obtener y manejar recursos, aligual que obliga, tanto al municipio como alas comunidades, con el conocimiento,manejo y aprovechamiento de las potencia-lidades territoriales y de los mecanismos deapoyo, en pro de una mejor gestión.

Posterior a la expedición de la ConstituciónPolítica de 1991, el tema ambiental seconvierte en un componente básico a incluiren el desarrollo legislativo nacional,constituyéndose en otro aporte a la gestiónambiental. En primera instancia, se crea elMinisterio del Medio Ambiente y se organizael SINA; las Corporaciones AutónomasRegionales se fortalecen y el tema ambientalcomienza a ser transversal a todos losescenarios, ámbitos y sectores del desarrollonacional. En consecuencia, lo ambiental dejade ser inquietud de unos pocos paraconvertirse en parte inherente de la gestiónpública. Así mismo, la preocupación mundialpor la sostenibilidad se traduce en la expedi-ción de normativa, instrumentos, procedimi-entos e incluso tecnología apropiada parahacerla posible. Se crean las Agenciasambientales con programas y recursos paraasesoría y apoyo a la gestión ambiental.

Consciente de estas circunstancias, el Ministe-rio del Medio Ambiente ha impulsado simultá-neamente la redefinición de las funciones delas autoridades ambientales regionales (CAR),

17 Tomado-adaptado de: Ministerio del Medio Ambiente, Dirección. General Ambiental Sectorial, Grupo Gestión Urbana y Salud.Diciembre de 2001. Estudio Jurídico y Técnico para la Gestión Ambiental Urbana en Colombia. Doc. Inédito.


Cuando entra en crisis el Estado benefactorse cambia nuevamente, lo público deja deser monopolio estatal, y se convierte en

...un espacio para el conjunto de indivi-duos, agencias y agentes de una sociedad,dentro de la cual las dependenciasgubernamentales son sólo uno de loscomponentes.En este escenario la lógica de la accióngubernamental es más diversa y potencial-mente más conflictiva que antes. Lasdependencias asumen un comportamientosemiautónomo, puesto que sólo de estaforma pueden enfrentar sus retos en cuantoa logros y sobrevivencia. La hechura delas políticas públicas y de los programasgubernamentales se lleva a cabo eninteracción constante con agentes nogubernamentales.

Todo se debe analizar a través de unas “redesde dependencias gubernamentales”. De esasituación surge la idea de gerencia pública,de gestión pública, entendida como elmanejo “directivo de las políticas públicas”.Esta gestión pública busca la eficiencia delas dependencias gubernamentales19.

La gestión pública se considera como la“acción conjunta del Estado y la comunidadpara lograr los objetivos del desarrollo; seexpresa mediante el diseño de políticaspúblicas, estrategias para su implementación,ejecución de programas y proyectos, moni-toreo de los mecanismos de acción, evalua-ción de resultados y mejoramiento conjuntocon base en la valoración de los aciertos ylos errores, de forma que se garantice elcumplimiento de fines, objetivos, metas yniveles de desempeño”20.

En esta definición se observan los elementosseñalados antes. En primer lugar la

cepción. A comienzos del siglo pasado lanorma jurídica permitía explicar la acción degobernar por la característica del Estadogendarme de la época. Sin embargo, con loscambios sociales y políticos, se hizo nece-sario que el Estado entrara a prestar una seriede servicios como educación, salud, vivien-da, entre otros. Es una etapa denominada delEstado benefactor, que conlleva por consi-guiente una nueva lógica de la acción degobierno. El fenómeno producido en la épocavale la pena explicarlo en palabras textualesde un experto:

El monolito estatal se fragmenta. La accióngubernamental se diversifica en varias lógi-cas. Las dependencias gubernamentales sebifurcan, se contraponen y se disputan losespacios y los recursos, los cuales, por cierto,comienzan a ser más escasos dados los altosniveles de déficit público a los que se llegaen el escenario de una excesiva intervenciónestatal. En medio de este proceso de frag-mentación, los grupos organizados de lasociedad comienzan a introducirse por todaslas rendijas. La acción gubernamental debe-rá ser en adelante mucho más interactiva conagentes y agencias no gubernamentales.La nueva realidad que debe describirse yexplicarse es este escenario de fuerzascentrífugas en la acción gubernamental; unescenario de espacios que se definen porla interacción de actores, de variablesexógenas que alteran el funcionamiento delas dependencias y las obligan a desarrollarcapacidades adaptativas. Si bien se man-tiene como principio una lógica racional -legal, se crean distancias respecto a ellaen el acontecer cotidiano. Lo que arrojamás luz sobre la acción gubernamental esel proceso que se da en torno a lo racional- legal y no más al interior de esta supuestalógica de comportamiento...… A la norma jurídica se contrapone elproceso decisorio18.

18 Cabrero Mendoza, Enrique. 1993. Gestión pública, ¿la administración pública de siempre bajo un nuevo disfraz? En: Bozeman,Barry. 2000. La gestión pública, su situación actual. Fondo de Cultura Económica, México. Pág. 19 y ss.

19 Ibídem, Pág. 22.20 Ministerio del Medio Ambiente, oficio 2201 2 45.


coordinación, de planeación, ejecución,seguimiento y control.

Aparece el desarrollo sostenible como un nue-vo paradigma del desarrollo y de la planifica-ción, que exige incorporar lo ambiental en lasacciones de la gestión pública. Con ello, loambiental adquiere autonomía conceptual ypretende manifestarse a través de lo que se hadenominado gestión ambiental, que no es otracosa que una gestión pública ambiental.

1.1.3.2 Gestión ambiental. La nueva gestiónpública de contenido ambiental, denominadagestión ambiental, puede ser entendida dediversas formas, como por ejemplo: ”Elmanejo participativo de las situacionesambientales de una región por los diversosactores, mediante el uso y la aplicación deinstrumentos jurídicos, de planeación,tecnológicos, económicos, financieros yadministrativos, para lograr el funciona-miento adecuado de los ecosistemas y elmejoramiento de la calidad de vida de lapoblación dentro de un marco desostenibilidad”22.

La gestión ambiental también es entendidacomo “el conjunto de actividades humanas en-caminadas a procurar la ordenación del medioambiente y contribuir al establecimiento de unmodelo de desarrollo sustentable”, en opinióndel Profesor mexicano Raúl Brañes23. Si estadefinición se refiere tan sólo a la gestión pú-blica, se estaría haciendo referencia a la gestiónambiental. Para otros la gestión ambiental es:

Un proceso técnico, administrativo,financiero y político, por medio del cuallas autoridades encargadas organizan unconjunto de recursos de diversa índole

atomización del Estado, en el cual esnecesaria la coordinación de los diversosagentes involucrados, de unos objetivosacordados con las diversas agencias, comocon la ciudadanía y los diversos gruposexistentes al interior de la sociedad. Es decir,supone la participación. Así mismo, seencuentra el elemento de objetivo,seguimiento y corrección, tal como lo exigela nueva teoría de la gestión pública.

Por otra parte, la gestión pública podría serconsiderada como el “ejercicio de la potestadestatal para conseguir los objetivos de las políti-cas de gobierno… De esta forma se llega a ladefinición de gestión pública en general comoel conjunto de actividades de las institucionespúblicas y privadas –en cuanto las actividadesde estas últimas instituciones sean reconocidas,esto es, concesionadas, autorizadas, privatiza-das, etc., por el Estado, pero que son accionesque anteriormente han sido potestativas deéste– conducentes a ejecutar las políticas deldesarrollo sustentable”21.

En medio de esa complejidad del poder yatomización de los grupos, la sociedadempieza a tener nuevos problemas, a plantearotras preocupaciones, que exigen laintervención de los agentes encargados decumplir un papel en el nuevo tema. Se fijannuevos objetivos que requieren el desarrollode nuevas acciones, con lo cual la diferen-ciación de la sociedad y los grupos que laconforman, hacen nuevos planteamientosque deben ser atendidos por las agenciasgubernamentales. Esto implica ajustes no sóloconceptuales sino organizativos y funcionalesque se reflejan en procesos de reestructura-ción de la función pública y cambios de enfo-que más o menos drásticos que involucran eldesarrollo de instrumentos normativos, de

21 Pérez, Efraín. 2000. Derecho Ambiental. McGraw Hill, Bogotá, Colombia, Pág. 50.22 Guhl, Ernesto, y otros. 2000. Vida y Región. Gestión ambiental en el valle del Cauca, CVC, QUINAXI. Santiago de Cali. Pág.31.23 Brañes, Raúl. 1991. Aspectos institucionales y jurídicos del medio ambiente, incluida la participación de las organizaciones no

gubernamentales en la gestión ambiental, BID, Washington, Pág. 55.


los objetivos y propósitos generales que hansido establecidos. Todas las decisiones y actospolíticos deben estar enmarcados dentro dela normatividad derivada de los objetivos ypropósitos nacionales, o aquella establecidapreviamente y que no resulta contraria ni alas acciones ni a dichos objetivos y propó-sitos. A su vez, las acciones ambientalestendrán en cuenta el concepto que se hayaadoptado de medio ambiente en el momentoque se fija tal acción. Esta gestión ambientalse desarrolla a través de diversas estrategias,mecanismos e instrumentos fijados por elEstado como parte de su conservación ybúsqueda del desarrollo sostenible, y segúnel marco jurídico establecido para tal fin.

De esta forma, la gestión ambiental puedeser puramente ambiental, o de repercusiónambiental. Lo anterior significa que, si bienexiste una gestión cuyo objeto es únicamentelo ambiental, el resto de la gestión del Estadopuede tener, en ocasiones, repercusionesambientales que tienden al logro del desa-rrollo sostenible, pero no por ello puededecirse que es ambiental, o que es responsa-bilidad de las instituciones encargadas dellevar a cabo la gestión ambiental.

a) Tipos de gestión ambiental. En ese ordende ideas podría decirse que toda gestiónpública puede caracterizarse por tres (3)tipos de gestión ambiental, a saber:1. Gestión Pública de Relevancia Ambiental

Casual: Está integrada por todas aquellaspolíticas, acciones y programas que notienen un objetivo ambiental, pero queejercen una incidencia en la proteccióndel medio ambiente y los recursosnaturales renovables.

2. Gestión Pública Sectorial de RelevanciaAmbiental: Está conformada por todaslas políticas, planes, programas yacciones tendientes a la protección de

(humanos, financieros, técnicos, deinformación, etc.) que tienen comofinalidad la protección, manejo ypreservación del medio ambiente y de losrecursos naturales renovables en unterritorio específico. Las autoridadespúblicas son las encargadas de garantizarun manejo adecuado y racional de losrecursos renovables y del medio ambientedesde la perspectiva de su preservación enel tiempo y de su uso razonable.La gestión ambiental, como parte sustan-cial de la gestión pública, debe entendersecomo un proceso social y político continuoen el que intervienen diversos actores(políticos, económicos, sociales) y en elque se definen formulan y ejecutan unconjunto de acciones que tienen comofinalidad el desarrollo sostenible de unterritorio y el mejoramiento de la calidadde vida de la población24.

Se puede observar que la gestión ambientalsiempre hace referencia a la gestión pública,cuando ella se realiza por el Estado, es decirque ella no es nada diferente a una de lastantas formas o tipos de gestión pública quedesarrolla un Estado, con miras a obtenerunos objetivos concretos.

La gestión ambiental es, entonces, el conjuntode acciones que lleva a cabo un Estado, pormedio de las instituciones especializadas,como parte de la articulación de un procesode decisión política, en determinadas condi-ciones políticas, de eficacia y legitimidad,con el fin de lograr los objetivos ambientalesincorporados en el proyecto o propósitospolíticos propuestos, en un momentodeterminado.

Estas acciones ambientales hacen parte detoda la acción del Estado, es decir, dentro delos objetivos y propósitos nacionales seencuentran algunos que, o bien son pura-mente ambientales, o bien se incorporan en

24 González, Esperanza. 2001. Gestión ambiental en pequeños municipios. Ausencia de una propuesta estratégica. En: Revista Foro,No. 42, Bogotá, octubre de 2001, Pág. 57.


La gestión de la oferta y la demanda debienes y servicios ambientales y del conflic-to resultante en el desarrollo urbano yregional generados a partir de esa relación,en términos de potencialidades y problemá-tica ambiental; es realizada por parte de losdiversos actores sociales e institucionales,en el marco de las políticas establecidas ymediante el uso selectivo y combinado deherramientas jurídicas, de planeación,técnicas, económicas, financieras y adminis-trativas, buscando lograr el adecuado fun-cionamiento de los ecosistemas y el mejora-miento de la calidad de vida de la poblaciónurbana, permitiendo hacer viable eldesarrollo urbano en términos de ciudadesambientalmente sostenibles25.

En esta definición se hace referencia a unaconcepción de gestión ambiental amplia,pues se adelanta por los actores privadosy las entidades públicas. Además de ello,tiende a ser determinante y exclusiva detoda la gestión pública urbana, en lamedida en que condiciona el desarrollourbano sostenible a lo ambiental. Y comose ha dicho en varias oportunidadesanteriores, no por el solo hecho de tenerrepercusiones ambientales una acción delEstado se torna en una acción ambiental.

Esta definición debe ser interpretada yadecuada en el sentido de señalar que lagestión ambiental urbana contribuye a lagestión urbana, y se incorpora en otraspolíticas urbanas. Este giro puedededucirse del carácter transversal que seda a la gestión ambiental urbana. Sinembargo el concepto debe ampliarse enla medida que el tema que nos ocupatrasciende el espacio meramente urbano,para pasar a ser una preocupación delámbito municipal con condicionantes eimplicaciones de orden regional, es decir,involucrar el concepto de territorio alámbito de la gestión ambiental.

algunos elementos ambientales orecursos naturales renovables.

3. Gestión Pública Propiamente Ambiental:Está integrada por todas las políticas,acciones, planes y programas que conci-ben el medio ambiente como un todoorganizado a la manera de un sistema.

En ocasiones la segunda y la tercera conflu-yen en la medida en que a pesar de lasmodernas concepciones en torno al medioambiente, existen rezagos de una concep-ción sectorial del medio ambiente y losrecursos naturales renovables.

En ocasiones existen tópicos que hacenparte de lo ambiental, adquiriendo esagestión ambiental el calificativo de suobjeto de acción. Es el caso de la gestiónambiental urbana, la cual supone una seriede acciones tendientes a lograr lospropósitos y objetivos ambientales que hansido fijados para lo urbano. Sin embargo,no significa que toda la gestión urbanatenga un carácter ambiental, por el solohecho de tener repercusiones o conse-cuencias ambientales, o simplemente,coincidir en términos generales con lasacciones propiamente ambientales.

Lo anterior significa que las acciones derepercusiones o consecuencias ambientalesno son por ese hecho responsabilidad delas instituciones encargadas de la gestiónambiental. Sería el caso, por ejemplo, deuna política de transporte tendiente a mejo-rar el tráfico de la ciudad, o de proyectosde creación de espacio de esparcimientoen zonas verdes naturales o artificiales, entremuchas otras acciones tendientes a mejorarla calidad de vida de los ciudadanos.

Para el Ministerio del Medio Ambiente lagestión ambiental urbana es:

25 Ministerio del Medio Ambiente. Oficio 2202-2-5 del 20 de febrero de 2001.


tienen espacio la multiplicidad de actorese intereses en juego.

Nuestro país no ha sido ajeno a esa diná-mica, introduciendo en la ConstituciónPolítica de 1991 una serie de aspectos decarácter ambiental. En efecto, la Consti-tución le otorga una serie de obligacionesy mandatos al Estado en materia de gestióny protección ambiental. Es un imperativodel Estado la protección del medio ambientepara garantizar el derecho colectivo a unmedio ambiente sano, conforme lo estable-ce el artículo 79 de la Constitución.

El artículo 80 de la Carta es tal vez el másdirecto en cuanto a la obligación delEstado de involucrar el componenteambiental en su gestión pública al señalarque el Estado planificará el manejo yaprovechamiento de los recursos natura-les, para garantizar su desarrollo sosteni-ble, su conservación, restauración o susti-tución, además deberá prevenir y controlarlos factores de deterioro ambiental.

Este artículo 80 es la base de la planifica-ción ambiental, la cual debe tener porobjetivo alcanzar el desarrollo sostenible.Vale la pena señalar una definición deplanificación ambiental, dada por undoctrinante del tema:

Una planificación ambiental apropiada seconcibe como el diseño de un marco regula-dor y normativo que encuadre las activida-des públicas y privadas de desarrollo paraque éstas se realicen sin contaminación nidegradación de los recursos ni disminuciónde la calidad de vida de la población y deforma racional, es decir, que contribuyan enforma decisiva al mejoramiento de la calidadde vida, así como en la conservación yrestauración de los ecosistemas26.

En todo caso, la gestión ambiental generalo urbana debe someterse a un marcojurídico, que proviene de la misma formade Estado dada por la Constitución, comomarco de la acción de gobierno, y de losobjetivos y propósitos establecidos.

b) Aspectos constitucionales de la gestiónambiental. Durante las últimas décadas laexplotación de los recursos naturales dejóde ser un factor de riqueza y potencia delEstado para dar paso a una concepciónen la que la potencia se mide en términosde la conservación y utilización sosteniblede estos mismos recursos. En la actualidadlas sociedades buscan un bienestar no solomaterial, sino condiciones de vida que lespermitan desenvolverse en un medio queofrezca una mejor calidad, en términos dearmonía y bienestar. Esto ha conducido aun replanteamiento de la acción y gestióndel Estado de manera que oriente susacciones a conservar y mantener esemedio tanto natural como construido, enlas condiciones que exige la sociedad.

Con este fin ha sido necesario desarrollaruna racionalidad que permita gobernar losrecursos naturales, la sociedad y la rela-ción que surge entre ellos. Una parte deesa racionalidad es una estrategia deGestión Ambiental. Esta es consideradacomo el instrumento que tiene el Estadopara alcanzar el objetivo de la sostenibi-lidad en el aprovechamiento de los recur-sos, y de esta forma lograr un desarrolloque permite su conservación.

Dentro de ese nuevo paradigma eranecesario incluir en las Constituciones losprincipios de la gestión ambiental, para asípermitir que se construyeran las bases quepermitieran alcanzar un determinadoproyecto de vida en común, en el cual

26 Pérez, Efraín. Op. cit. Pág. 57.


Para efectos de articular toda la políticapública del Estado en los diversos nivelesterritoriales, y hacer efectivo el principio departicipación, se constituye el ConsejoNacional de Planeación (artículo 240 de laConstitución), integrado por representantesde las entidades territoriales y de los sectoreseconómicos, sociales, ecológicos, comuni-tarios y culturales. Este consejo es un órganoconsultivo, y sirve de foro para la discusióndel plan nacional de desarrollo. En el mismoartículo se permite que existan consejos deplaneación a nivel de entidades territoriales,los cuales fueron organizados por la ley 152de 1994, o Ley Orgánica del Plan Nacionalde Desarrollo27.

El propósito del artículo 1° de la Ley 152de 1994 es establecer los procedimientosy mecanismos para la elaboración, aproba-ción, ejecución, seguimiento, evaluacióny control de los planes de desarrollo. Enel artículo 2 de esta ley se señala su ámbitode aplicación, el cual se refiere a laNación, las entidades territoriales y losorganismos públicos de todo orden. En elartículo 3, igualmente se establecen losprincipios que rigen las actuaciones de lasautoridades nacionales, regionales y terri-toriales, relacionados con el régimen deplaneación de que trata la Ley 152 de1994, de éstos se destacan los que hacenreferencia a la gestión ambiental:• Ordenación de competencias. En el

contenido de los planes de desarrollose tendrán en cuenta, para efectos delejercicio de las respectivas competen-cias, la observancia de los criterios deconcurrencia, complementariedad ysubsidiariedad.

• Coordinación. Las autoridades de pla-neación del orden nacional, regional

El aspecto ambiental es tan importante queel artículo 334 de la Constitución Políticafaculta al Estado para intervenir en laeconomía para la preservación de unambiente sano. Pero el artículo que másclaramente se refiere al componenteambiental, dentro de la planeación y lagestión pública es el artículo 339, queestablece lo siguiente:

Habrá un Plan Nacional de Desarrolloconformado por una parte general y unplan de inversiones de las entidadespúblicas del orden nacional. En la partegeneral se señalarán los propósitos yobjetivos nacionales de largo plazo, lasmetas y prioridades de la acción estatal alargo plazo, las metas y prioridades de laacción estatal a mediano plazo y lasestrategias y orientaciones generales de lapolítica económica, social y ambiental queserán adoptadas por el gobierno.

Este artículo eleva a rango constitucionalla política ambiental que debe adoptar elgobierno, y la incorpora dentro del sistemade planeación que trae la Constitución.Dice la Corte Constitucional en sentenciaC-478 de agosto 6 de 1992, con ponenciadel Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz,que el “plan de desarrollo a que hacereferencia el artículo 339 de la Constitu-ción es un documento y un acto que en loeconómico es paradigma de todo lo quehay de unitario y de macroeconómico enel sistema social colombiano. Es un meca-nismo aglutinador, o, más exactamente,agregador”. De esta forma la Constitucióncolombiana hace una declaración deprincipio en materia ambiental, al incor-porar en este artículo el tema ambiental,con lo cual el Estado asume esa responsa-bilidad en su integridad.

27 Vale la pena aclarar que esta ley no es un tipo ordinario de ley sino que se encuentra a un nivel superior de las leyes ordinarias. Enefecto, las leyes orgánicas son aquellas que requieren mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara, y a ella debesometerse el ejercicio de la actividad legislativa. Los casos en que se expiden estas leyes se encuentran señalados en la mismaconstitución. Es una norma cuya violación genera un desconocimiento directo de la Constitución.


a otras se invadan las órbitas de compe-tencias específicas de cada una de ellas.

• Subsidiariedad. Las autoridades deplaneación del nivel más ampliodeberán apoyar transitoriamente aaquellas que carezcan de capacidadtécnica para la preparación oportunadel plan de desarrollo.

• Complementariedad. En el ejercicio delas competencias en materia deplaneación las autoridades actuaráncolaborando con las otras autoridades,dentro de su órbita funcional con el finde que el desarrollo de aquellas tengaplena eficacia.

Es importante resaltar que toda la gestiónpública realizada a través de la planeacióntiene sus propios principios que buscanresolver la complejidad de la acción estatalcontemporánea, y sobre todo resolver losconflictos que se presentan entre lasdiversas entidades del Estado.

Ahora bien, la misma Ley 152 de 1994,haciendo referencia a los planes de lasentidades territoriales, artículo 32, lesreconoce una autonomía en materia deplaneación y de gestión ambiental, en elmarco de las competencias, recursos yresponsabilidades que les atribuye laConstitución y la ley. Es decir, que si bienexiste una autonomía en materia de ges-tión ambiental, ésta debe hacerse dentrode la órbita de las competencias asignadasy de lo que comprende la gestión am-biental de las entidades territoriales, porcuanto en Colombia, las mayores compe-tencias en materia ambiental están dadasa las Corporaciones Autónomas Regiona-les (Véase Anexo 1).

Por lo tanto, debería remitirse a lasfunciones asignadas a las entidadesterritoriales, en materia ambiental, para

y de las entidades territoriales, deberángarantizar que exista la debida armoníay coherencia entre las actividades querealicen a su interior y en relación conlas demás instancias territoriales, paraefectos de la formulación, ejecución yevaluación de los planes de desarrollo.

• Sustentabilidad ambiental. Para posi-bilitar un desarrollo socio - económicoen armonía con el medio natural, losplanes de desarrollo deberán conside-rar en sus estrategias, programas yproyectos, criterios que les permitanestimar los costos y beneficios ambien-tales para definir las acciones quegarantice a las actuales y futurasgeneraciones una adecuada ofertaambiental.

Vale la pena resaltar de este último princi-pio, su apego a una concepción tradicionaldel medio ambiente, reducido al entornonatural, es decir los recursos naturalesrenovables, dejando de lado otros compo-nentes del medio ambiente, y sobre todoel tema urbano. Sin embargo, la redacciónde la norma no es obstáculo para que enlos planes de desarrollo se incorpore lavariable ambiental en toda su dimensión.

El mismo artículo define los criterios deconcurrencia, subsidiariedad y comple-mentariedad:• Concurrencia. Cuando dos o más auto-

ridades de planeación deban desarrollaractividades en conjunto hacia un propó-sito común, teniendo facultades de distin-tos niveles su actuación deberá seroportuna y procurando la mayor eficien-cia y respetándose mutuamente los fuerosde competencia de cada una de ellas.

Este criterio es una muestra clara de queen Colombia la legislación establece unadelimitación entre las competencias de lasdiversas entidades, y no permite que unas


expresa a las diversas entidades territo-riales, tal es el caso del artículo 300 queseñala como función de las AsambleasDepartamentales la de expedir las dispo-siciones relacionadas con el ambiente. Elartículo 302 permite que la ley establezcadiversas capacidades y competencias degestión administrativa y fiscal diferentes alas señaladas para los departamentos enla Constitución, con el fin de mejorar laadministración o la prestación de serviciospúblicos, de acuerdo, entre otros factores,a los ecológicos.

Sobre el nivel municipal también es impor-tante el papel que pueden jugar en lagestión ambiental, ya que pueden dictarlas normas necesarias para el control, lapreservación y defensa del patrimonioecológico y cultural del municipio.Además la Constitución establece fuentesde recursos como un porcentaje de lostributos sobre la propiedad inmueble quedebe destinarse para el manejo y conserva-ción del ambiente, según el artículo 317.Como función común a los departamentosy municipios, por mandato de ley, aquellasentidades territoriales localizadas en zonasfronterizas, pueden adelantar con laentidad territorial limítrofe del mismo nivelprogramas de cooperación e integracióndirigidos a la preservación del ambiente.

Finalmente, es importante aclarar elconcepto de Estado utilizado por la Consti-tución. Dice, al respecto, la Sentencia C-221/97 de la Corte Constitucional: “(...) Ennuestro orden constitucional la palabra“Estado” no se refiere exclusivamente a laNación sino que se emplea en general paradesignar al conjunto de órganos querealizan las diversas funciones y serviciosestatales, ya sea en el orden nacional, oya sea en los otros niveles territoriales”.El mismo fallo en mención señala que lasnormas constitucionales consagran

saber el alcance de esa competencia, sinexcluir, por supuesto, los aspectos quetienen una repercusión ambiental, pero nopor ello se pueden considerar ambientalespropiamente dichos, como sería el casode saneamiento ambiental y otros aspectoscomo el patrimonio histórico.

Es de resaltar que la Ley 152 de 1994 noreconoce a las Corporaciones AutónomasRegionales como instancias de planeación,tal y como se desprende de lo señaladoen el artículo 8. Desde esa perspectiva,las Corporaciones quedan incorporadasdentro de la instancia de planeación quees el Ministerio del Medio Ambiente, porlo tanto, éste debería incorporar en su plande desarrollo el plan de las Corporaciones,por ser entes que pertenecen al SINA, encuya cabeza se encuentra el Ministerio.

Es necesario reconocer y poner de mani-fiesto que la referencia que hace la Ley152 de 1994 al componente ambiental esbastante pobre, a pesar de ser imperativoel artículo 80 de la Constitución en señalarla necesidad de planificar el uso de losrecursos naturales, con el objetivo delograr el desarrollo sostenible. Esto tal vezhace que en ocasiones no se incorpore loambiental en su verdadera dimensión,dentro de la política pública del Estado.

Se podrían enumerar diversos artículos dela Constitución que permiten afirmar quela gestión del Estado, en cualquiera de susniveles, y dentro de la órbita de sus compe-tencias y funciones, debe hacerse en formaarticulada y coherente, con el fin de lograrla efectividad y eficacia de la gestiónpública, así como el deber de involucraren ésta, el componente ambiental.

Además de aquellos artículos aplicablesen forma general para el Estado central,existen algunos que hacen referencia


do en otros países de América Latina, puestoque su creación no coincide ni con el mo-mento histórico en que se crean estos sistemas,ni en las características de ellos. Este modelobusca un esquema de coordinación horizontaly vertical, similar a los modelos puestos enpráctica en Brasil y Cuba en 198128.

En Colombia se constituye un modelo deSistema Nacional Ambiental con una particu-laridad especial, y es la mezcla con el modelode un esquema institucional de manejo inte-gral del medio ambiente, que se caracterizapor la creación de un Ministerio del MedioAmbiente, como entidad encargada de formu-lar políticas, planes, programas y proyectos;o coordinador de todas la entidades quetienen que ver con el medio ambiente; oregulador al expedir normas, relacionadas conla protección de los recursos naturales; oejecutor al expedir licencias ambientales,dando como resultado un organismoregulador, coordinador y ejecutor.

Al Sistema se le incorporan unas entidadesregionales denominadas CorporacionesAutónomas Regionales, que pasan en algunoscasos de ser organismos de desarrollo a serentidades puramente ambientales. Se buscaante todo un manejo integral del medioambiente, lo cual coincide en ese punto conlas reformas de los años 90 en gran parte deAmérica Latina. Al respecto dice el profesorBrañes lo siguiente:

Este giro hacia la integralidad de la gestiónambiental implicó no sólo superar la visiónde salubridad pública de los problemasambientales que seguía existiendo enalgunos países, sino además la visiónpreponderantemente producti-vista de losrecursos naturales que presidía la gestiónde los mismos, dando paso a la idea de laproducción sostenible…29.

obligaciones ambientales a las diversasentidades territoriales. Continúa la Cortediciendo que “(...) En general las compe-tencias ambientales entre los distintosniveles territoriales son en general concu-rrentes y no exclusivas”.

De lo anterior se desprende que la gestiónambiental no es responsabilidad exclusivade una entidad sino de todos los órganosque conforman el Estado. Naturalmente,ello no significa que puedan duplicarsefunciones, y diferentes autoridades termi-nen realizando controles, exigencias, o engeneral la misma gestión, pues ello vulnerala certeza y garantías jurídicas que tienenlos ciudadanos, y sobre todo crea choquede competencias entre las diversasentidades de los diferentes niveles delEstado, haciendo ineficaz la gestión públi-ca. Es decir, que un ciudadano no puedeser obligado a cumplir las mismas obliga-ciones por diversas autoridades, y que lasentidades de los diversos niveles debenactuar en forma articulada y armónica deacuerdo con sus competencias, adicional-mente los recursos y acciones de las auto-ridades deben enfocarse en la solución delos problemas ambientales de tal formaque haya un uso racional y adecuado detodos los recursos del Estado.

1.1.3.3 Régimen institucional del medioambiente. Se ha visto antes que el conceptode medio ambiente es problemático, y espolémica su delimitación; adicionalmente lagestión ambiental es igualmente complejapor la dificultad en delimitar el temaambiental, y el carácter transversal que tiene.

La creación en Colombia del Sistema Nacio-nal Ambiental es particular frente a lo ocurri-

28 Brañes, Raúl. Informe sobre el desarrollo del derecho ambiental latinoamericano y su aplicación después de diez años de lacumbre de Río, documento inédito.

29 Ibídem.


de información, investigación científicay desarrollo tecnológico en el campoambiental.

El Gobierno Nacional reglamentará laorganización y funcionamiento del SistemaNacional Ambiental -SINA-.Parágrafo: Para todos los efectos lajerarquía en el Sistema Nacional Ambiental-SINA- seguirá el siguiente orden descen-dente: Ministerio del Medio Ambiente,Corporaciones Autónomas Regionales,departamentos y distritos o municipios.

Para efectos puramente académicos podríadecirse que el SINA tiene cuatro componen-tes principales:

1. Un componente institucional, conformadopor todas las entidades públicas y privadasque desarrollen acciones o tengan relacióncon el tema ambiental.

2. Un componente jurídico, conformado portodas las normas que hacen referencia aprincipios, requisitos, recursos, competen-cias en materia ambiental o relacionada.

3. Un componente económico, conformadopor todos aquellos recursos destinadosdirecta o indirectamente al tema ambiental

4. Un componente de políticas, conformadopor todos los proyectos, programas y políti-cas relacionadas con el tema ambiental.

Al componente institucional le establece unajerarquía en cuyo vértice superior se encuen-tra el Ministerio del Medio Ambiente, seguidode las Corporaciones, los departamentos ylos distritos y municipios.

Podría pensarse entonces que el componenteinstitucional sólo estaría conformado por esasentidades; sin embargo, en el artículo 66 dela misma ley, se señala que las áreas metropo-litanas cumplirán las mismas funciones delas Corporaciones, con lo cual se introduceuna entidad que no aparece en dicho ordenjerárquico. Así mismo, en el artículo 5,mediante el cual se le asignan las funciones

La creación de Ministerios o Secretarías deEstado de Medio Ambiente para una gestiónintegral es un punto de partida importantepara enfrentar desde el sector público losproblemas ambientales más apremiantes.Pero se trata sólo de un esquema administra-tivo, que para ser eficiente requiere derecursos de todo orden y de algo así comoun nuevo estilo de administrar, que permitasuperar las inercias y obstáculos existentes yalcanzar niveles de coordinación adecuados.

En Colombia se crea un modelo de manejointegral del medio ambiente, pero conservan-do instituciones propias de una visión producti-vista de los recursos naturales, que son transfor-madas hacia entidades puramente ambientales.

Para continuar el tema es necesario analizarbrevemente el Sistema Nacional Ambiental(SINA), en cuanto su definición y concepto.El artículo 4 de la ley 99 de 1993 define elSINA de la siguiente forma:

El Sistema Nacional Ambiental (SINA), esel conjunto de orientaciones, normas,actividades, recursos, programas e institu-ciones que permiten la puesta en marchade los principios generales ambientalescontenidos en esta ley. Estará integrado porlos siguientes componentes:1.Los principios y orientaciones generales

contenidos en la Constitución Nacional,en esta Ley y en la normatividad ambien-tal que la desarrolle.

2.La normatividad específica actual queno se derogue por esta Ley y la que sedesarrolle en virtud de la Ley.

3.Las entidades del Estado responsables dela política y de la acción ambiental,señaladas en la ley.

4.Las organizaciones comunitarias y nogubernamentales relacionadas con laproblemática ambiental.

5.Las fuentes y recursos económicos parael manejo y la recuperación del medioambiente.

6.Las entidades públicas, privadas o mixtasque realizan actividades de producción


relevancia casual, al ser responsables de lacalidad de vida de los habitantes delmunicipio.

La ventaja de un sistema institucionalambiental concentrado, es decir que unamisma entidad cumple todas las funcionesrelacionadas con el medio ambiente, evitala dispersión de competencias, que fuejustamente el objetivo de crear el SINA, elMinisterio del Medio Ambiente, y lasCorporaciones.

Al haberse trasladado a los grandes centrosurbanos funciones propias de las Corpora-ciones, se generó un traslape de competen-cias al interior de esas entidades, entre lascompetencias constitucionales y legales deesas entidades y las de las Corporaciones. Enefecto, las entidades territoriales tienenfunciones ambientales por disposición de lapropia Constitución, y de la Ley 99 de 1993,además de cumplir otras funciones queentran en relación estrecha con el medioambiente, como es el saneamiento básico.Es decir que, en aras de la descentralizaciónse creó una dispersión de la gestiónambiental, por cuanto la entidad territoriales una unidad administrativa con múltiplesfunciones e intereses que impiden unaconcentración de esfuerzos para cumplir contoda una serie de funciones propias de unaentidad especializada y cuyo objeto esexclusivamente ambiental. Podría decirseque se crea una hipertrofia de los grandescentros urbanos, pues a las funciones propiasde las entidades se le asignan unas funcionesque están diseñadas para entidades del ordennacional con descentralización por serviciosa nivel regional.

Así las cosas, la estructura administrativa queasuman estas entidades siempre va a encon-trarse con la dificultad de que es unaestructura de una entidad territorial, con laslimitantes que le son propias, y sobre todo,

al Ministerio del Medio Ambiente, semencionan otros Ministerios que entran enrelación con éste por desarrollar funcionesque de una u otra manera tienen una ciertainterdependencia entre ellas. Por otra parte,cuando se analiza el artículo 23, se observaque las Corporaciones tienen autonomía yestructura administrativa y financiera propia.La comprensión de esta jerarquía es másdifícil de entender en la medida en que nohay jurisprudencia al respecto.

El sistema de un Ministerio que concentre lasfunciones en materia ambiental, y unas Corpo-raciones con jurisdicción territorial regional,pero también concentrando las funcionesambientales dentro de su ámbito territorial,sufre fisuras al establecerse, en el artículo 66de la Ley 99 de 1993, que los municipios odistritos, y las áreas metropolitanas con másde un millón de habitantes dentro delperímetro urbano, ejercerán las mismas fun-ciones de las Corporaciones, en lo relacionadocon el medio ambiente urbano, dentro delperímetro urbano. Esto fracciona no solo elejercicio de competencia, sino su objeto, quees el medio ambiente. Este no es fraccionablepor áreas, por cuanto es interdependiente ysistémico. El medio ambiente rural y urbanose interrelaciona, sin que pueda predicarseuna separación entre ellos.

Así entonces, se rompe el esquema propiode un manejo integral del medio ambiente,creado mediante el SINA. Es decir, que deentidades especializadas para un manejointegral del medio ambiente, se pasabruscamente a un esquema de manejomunicipal del medio ambiente, confundien-do de paso la gestión ambiental de relevanciacasual, con aquella propiamente ambiental.En efecto, las entidades territoriales manejantemas ambientales desde siempre, peroconsiderados en su perspectiva sanitaria, casoaseo y alcantarillado, o de vecindad comoruido y olores, así mismo manejan temas de


calidad, todo ello, incluyendo aspectossociales y culturales como comportamientoshumanos, cambios de hábitos y costumbres,la funcionalidad misma de las ciudades,interrelaciones, entre otros; por lo quetrasciende la simple idea de conservación derecursos per se.

Sin embargo, para poder gestionar el ambien-te y dar una respuesta adecuada a los requeri-mientos de vida de una comunidad, debemosen primera instancia, conocerlo: conocer lascondiciones y afectaciones del medio, lasdebilidades y potencialidades territoriales, laoferta de recursos naturales, su estado, lascondiciones y tendencias de la demanda, lascaracterísticas de las relaciones hombre -medio y los efectos o impactos de dichainteracción.

A partir de su conocimiento, podremosentonces identificar y diseñar toda una seriede acciones, medidas, técnicas, mecanismos,proyecciones, herramientas y demás, que nosconduzcan a mantener el ambiente en lasmejores condiciones, que nos permitan, entremuchas otras cosas, identificar, prever ycorregir los efectos de nuestras interven-ciones, a la vez que solucionar, en la medidade lo posible, las afectaciones que ya existen.

En síntesis, la gestión ambiental requiere elconocimiento de lo que se va a administrar,requiere la determinación de una visiónfutura deseable, la definición de objetivos deconservación, preservación y aprovecha-miento, y el planteamiento de propuestas deplaneación que permitan su administración:qué se va a administrar, para qué, cuáles sonlos objetivos de dicha administración, quiéno quiénes tomarán parte en el proceso y cuáles el papel y la responsabilidad de cada unode los actores (políticos, sociales, institucio-nales, etc.), cómo se hará efectiva dichaadministración, cuáles son los recursos,mecanismos y herramientas (económicas,

porque la complejidad del medio ambienteimpide que pueda asumir plenamente lasfunciones de las Corporaciones. Ahora bien,si analizamos el caso de la áreas metropoli-tanas la situación puede ser más compleja yproblemática, por la naturaleza y funcionesde estas entidades. En consecuencia, tenemosun Sistema Nacional Ambiental con entida-des especializadas propias de un esquemaconcentrado o de manejo integral del medioambiente, que se rompe en los denominadosgrandes centros urbanos, pues se pasa a unacompetencia dispersa y desconcentrada.

1.1.4 La Gestión Ambiental Municipal(GAM)

El concepto de Gestión Ambiental se refiere alas acciones que, en forma consciente ydirigida a propósitos definidos, realice lasociedad para conservar, recuperar, mejorar,proteger o utilizar moderadamente el suelo ylos recursos naturales, renovables o no, o paraocupar racionalmente un territorio transfor-mándolo y adaptándolo de manera sostenible.

La GAM es el ejercicio consciente y perma-nente de administrar los recursos y de orientarlos procesos culturales al logro de sostenibi-lidad y a revertir los efectos del deterioro y lacontaminación sobre la calidad de vida y laactividad económica. Se centra principal-mente en la regulación y orientación de lasprácticas individuales y colectivas y la cons-trucción de valores relacionados con elmanejo de los procesos ambientales locales.

La gestión ambiental, vista como la adminis-tración del ambiente es todo el conjunto deacciones requeridas para mantener, demanera óptima y adecuada tanto en cantidadcomo en calidad, el capital natural disponible–la oferta ambiental–, y con ello poder lograrniveles de vida dignos, lograr los tan anhela-dos niveles de calidad y confort de vida sobrela base de un patrimonio natural de alta


uso y manejo del territorio, costumbres, valoresy modos de vida de la población, de maneraque se pueda comprender la compleja organi-zación del sistema ciudad y entender lasrelaciones sociedad – naturaleza”. Y continúa:

Desde una perspectiva ambiental tradicio-nal, la sostenibilidad significa preservar elcapital natural. Requiere que nuestroconsumo de recursos materiales, hídricos yenergéticos no supere la capacidad de lossistemas naturales para reponerlos, y que lavelocidad a la que consumimos recursos nosupere el ritmo de sustitución de los mismos.Significa así mismo que el ritmo de emisiónde contaminantes no supere la capacidaddel aire, el agua y el suelo, de absorberlos yprocesarlos. Implica, además, el manteni-miento de la diversidad biológica, la saludpública y la calidad del aire, el agua y elsuelo a niveles suficientes para preservar lavida y el bienestar, involucrando decisionesque no representan únicamente los interesesde las personas afectadas, sino también delas generaciones futuras. No obstante, elambiente urbano debe necesariamente am-pliar su concepción incluyendo el espacioo entorno donde se desarrollan las múltiplesinteracciones económicas, sociales yculturales que definen el espacio público,escenario en el que se desarrollan demanera privilegiada las actividades queconstruyen ciudad30 y territorio.

financieras, instrumentales, operativas, nor-mativas, institucionales, etc.) que apoyaránla gestión y cómo han de priorizarse e imple-mentarse dichas acciones.

1.1.4.1 ¿Para qué se realiza la GAM? El procesode gestión ambiental debe cumplir unosobjetivos básicos que contribuyan a orientarel curso de la gestión municipal con miras aalcanzar la sostenibilidad y que, a su vez, guíenel diseño de objetivos del SIGAM; éstos son:

• Mejorar la calidad ambiental. Se deberánfijar metas mensurables, según las condi-ciones particulares de cada situación y decada realidad territorial, como un compro-miso para cumplir dentro de un períodode tiempo específico. Estas deberán corres-ponderse con cada uno de los objetivospropuestos en el plan de gestión.

• Orientar los procesos culturales y socialeshacia la sostenibilidad. Se propone centrar-se decididamente sobre el sujeto de laacción ambiental, es decir, en la regulaciónde la actividad humana, no sólo con un crite-rio de control sino principalmente con elpropósito de construir valores individuales,sociales y colectivos que permitan lograr unmedio más sostenible ambientalmente.

El objetivo último de la GAM es la construc-ción de municipios sostenibles. En estepropósito se debe partir de entender y abordarlos problemas ambientales desde múltiplesdimensiones; de una parte, los procesos yelementos implicados el sistema local, losprocesos ecológicos esenciales y su expresiónen el territorio, los impactos generados en elmismo y derivados de toda la dinámica socialy económica, y de otra parte, “...las dimensio-nes económicas, político - administrativas,sociológicas, psicológicas y sobre todo cultu-rales, que implican las formas de organización,

PRINCIPIOS

PrevenciónPrecaución

El que contamina pagaCooperación

Contextualización

CARACTERÍSTICAS

InterdisciplinariaInterinstitucional

EstratégicaProspectivaProactiva

Participativa

OBJETIVOS

Mejorar la calidadambiental

Orientar los procesosculturales y sociales

hacia la sostenibilidad

Gestión Ambiental

Gráfico 2Gestión Ambiental Sostenible

30 DAMA, Alcaldía Mayor de Bogotá, Mayo de 2000. Visión Ambiental Bogotá 2015. Síntesis del Plan de Gestión ambiental delDistrito Capital. Pág. 9.


Para precisar el “Quién” y definir compe-tencias, debe atenderse a las diferentesjerarquías, niveles, funciones y considera-ciones legales. Cada municipio, según supropia estructura, ha de identificar los actoresvaliosos para el proceso, y definir lascompetencias y niveles de participación decada uno (Ver Guía de Gestión Administrativapara la aplicación del SIGAM, capítulo 5).

1.2 TEORÍAS Y MODELOS PARA LAGESTIÓN AMBIENTAL

Si bien el objetivo del proyecto es la gestiónambiental municipal, con lo cual sus funda-mentos conceptuales, metodológicos yproce-dimentales resultan de imprescindibledesarro-llo, al hablar de gestión ambientalencontramos toda una serie de elementosconstitutivos que obligan su mirada demanera integral y sistémi-ca, con miras agenerar propuestas que puedan ser unmodelo a aplicar en los municipioscolombianos.

1.1.4.2 ¿Quién realiza la GAM? En nuestropaís, el municipio, en cumplimiento de lasfunciones, responsabilidades y competenciasconstitucionales, legales y normativas, debejugar un papel importante en el liderazgo delos procesos de gestión ambiental. Comoentidad territorial con autonomía en laorientación y gestión del desarrollo territorialen el área de su jurisdicción, es la unidadbásica no sólo de la planeación y el ordena-miento territorial, sino también de la gestiónambiental como parte de la gestión pública.

Sin embargo, dicha autonomía no significaautocracia, y dadas las implicaciones de lasdecisiones tomadas por la administraciónmunicipal y la relevancia del tema ambiental,es necesaria la coordinación e interaccióncon otras instancias y entidades del estado,entre las cuales se encuentran los propiosmunicipios vecinos, los municipios queofertan o demandan bienes o serviciosambientales, la CAR y el Ministerio del MedioAmbiente. Pero por otro lado las responsa-bilidades de velar por un ambiente sano,evitar la contaminación y el deterioro,proteger el patrimonio natural y ahorrarrecursos y energía, requiere de la activaparticipación y concurso de la sociedad civilen su conjunto, de los actores económicos,culturales o sociales que de una u otra forma,son sujeto de la acción ambiental.

En consecuencia, la definición de actores esun tema fundamental en la gestión ambientalmunicipal (Véase gráfico 3); por lo tanto, loselementos relativos a su identificación, a ladeterminación del rol que corresponde a cadauno, sus competencias, responsabilidades yel ámbito de actuación, entre otros aspectos,se tratan con mayor detalle en la Guía deGestión Administrativa y en el capítulo 2 deeste documento (Conceptualización de lapropuesta organizacional SIGAM) donde,además, se clasifican y se determinan losespacios para la vinculación de cada actor.

Gráfico 3Actores vinculados a la gestión ambiental

ESTATALESPolíticasNormas

LiderazgoAsistencia técnica

CONCERTACIÓNPlanes

ProgramasProyectosAcciones

Seguimiento

EMPRESARIALESIntereses privados

SOCIALESInterés público

ACTORES


mia, medios masivos y Estado, debe mejorarla regulación social del manejo ambiental. Sinembargo, los instrumentos y procedimientosderivados del enfoque de recursos naturalesserían mucho más útiles si se sometieran amodelos y conceptos más exactos sobre elfuncionamiento y evolución de los ecosiste-mas, prescindiendo de las preconcepcioneserróneas del reduccionismo ambiental32.

En el desarrollo del proyecto se han retomadolos rasgos positivos del enfoque convencional,sometiéndolos a un marco más amplio depolíticas, estrategias y métodos, derivados delenfoque sistémico. El concepto mismo de eco-sistema es un producto directo del desarrollode la Teoría General de Sistemas, por lo tanto,en éste aparte se incluyen los conceptos funda-mentales de las teorías de Modelos y Sistemas,como otro paso obligado en el proceso deformulación de la propuesta organizacionalSIGAM bajo un enfoque integral y sistémico.

1.2.1 La Teoría de Modelos en el marco delSIGAM33

1.2.1.1 La definición del Modelo. Lasmúltiples funciones que pueden desempeñaruno o varios modelos hace muy difícil sudefinición. En matemáticas, en estadística yen lógica los modelos son bastante especia-lizados y pueden ser definidos más adecua-damente.

Según Ackoff 1962: “Los modelos científicosse utilizan para acumular y relacionar elconocimiento que podamos tener acerca dediferentes aspectos de la realidad. Se utilizanpara desvelar la realidad y como instrumentospara explicar el pasado y el presente, y parapredecir el futuro. El control sobre la realidadque la ciencia nos da se realiza mediante la

En este sentido, el modelo de Gestión Ambien-tal SIGAM propende por un enfoque sistémicoel cual debe partir de un diagnóstico sistémico.Más allá de la descripción del estado del am-biente a través de una serie de indicadores, elSIGAM se basa en el análisis de los procesos ytendencias del sistema municipal, su relacióncon la actividad humana, y los procesos reque-ridos para el manejo adecuado de talesrelaciones.

El ambientalismo nace y se desarrolla bajola atmósfera intelectual de la Teoría Generalde Sistemas, concomitante con un resurgi-miento filosófico del vitalismo en las cienciasnaturales y, en general de los enfoquesholísticos, y en el contexto político de losprocesos de reflexión y crítica sobre losmodelos de sociedad y desarrollo de la pos-guerra europea. Como corriente ideológica,se ha nutrido parcialmente de los desarrolloscientíficos de la Ecología y ha dado origen anumerosas estructuras sociales y culturales:normas, instituciones, acuerdos, empresas. Suproducción cumbre en Colombia es el Códi-go Nacional de los Recursos Naturales Reno-vables y Protección al Medio Ambiente, elcual condensa la visión clásica del manejoambiental31.

Pese a la crítica de que han sido objeto, lasnormas, instituciones y tendencias generadaspor el ambientalismo son estructuras culturalesvaliosas, dado que cumplen una función deregulación de los cambios del territorio y lasociedad, presionando en dirección a la con-servación. El papel de la gestión ambiental debeorientarse a acordar estas estructuras con elconocimiento y manejo científico de losecosistemas. Lo anterior no puede desligarsede la divulgación más amplia posible delconocimiento ecológico formal. Un diálogoabierto de saberes entre comunidades, acade-

31 Tomado del Plan de Gestión del DAMA, 2001-2010.32 Ibíd.33 Harvey, David. 1983. Teorías, leyes y modelos en geografía. Alianza Universidad.


o repetido. Un modelo debe ser entonces un“ejemplo” duplicable y para ello debecumplir algunas condiciones, entre las quesobresalen la de ser “apropiado”, es decir,adecuado, conveniente y acomodable adiferentes condiciones y situaciones; y la deser “flexible”, es decir, con la elasticidadsuficiente que le permita adaptarse a lasdiferentes realidades sin perder su esencialbásica y sin dejar de cumplir su función. Sesugiere entonces que los modelos puedenactuar en distintos niveles:

• Como mecanismo psicológico que permiteconcebir con mayor facilidad interaccio-nes complejas.

• Como un mecanismo gráfico.• Como mecanismo normativo permite

realizar amplias comparaciones.• Como mecanismo organizativo puede

recoger y manipular los datos.• Como mecanismo explicativo de una

función o teoría; y• Como mecanismo creador en la búsqueda

de teorías para ampliar una teoría existente.

Los modelos pueden desempeñar estasfunciones y otras más, lo cual nos señala queno existe un sólo modelo sino una ampliadiversidad de modelos científicos. Es asícomo la elaboración de modelos en lasciencias sociales se toma del concepto de“modelo científico”, significando “lo bueno”para el investigador. Sin embargo no existeun consenso entre los filósofos de la ciencia,acerca de lo que significa modelo, o acercade su función en la investigación.

Los modelos se pueden utilizar para relacio-nar la teoría con la experiencia, la experienciacon la imaginación, las teorías con otrasteorías, las creaciones de la imaginación conla teoría formal, y así sucesivamente...

aplicación de modelos: Son nuestrasdescripciones y nuestras explicaciones de larealidad. Un modelo es, en efecto, un asertoo un conjunto de asertos sobre la realidad”34.

En ciencias sociales suele complicarse ladefinición del modelo, debido a lo imprede-cible de las variables, el cambio constantees inherente al hombre. Por ejemplo en laGestión Pública, entre una administración yotra, los estilos de gobernar cambian de unapersona a otra, un alcalde puede ser autori-tario y el siguiente conciliador. En gestiónambiental pueden existir diferentes enfoques:desde el ecologista extremo, un ambientalistamoderado o un desarrollista que prefiereresultados económicos.

En las ciencias sociales, la complejidad esmucho mayor, por la cantidad de supuestosy variables que se manejan. Y en gestiónambiental, si se maneja el concepto de siste-mas, unas variables afectan a otras en unaserie imposible de prever, puesto que todotiene que ver con todo.

• El primer criterio que preside el uso demodelos en el contexto social, es que elmodelo sea apropiado para la operaciónque se le pide.

• El segundo criterio, es que el Modelodeberá ser lo suficientemente flexible paraadaptarlo a las diferentes circunstanciasdel medio social, sin que pierda su esencia,sin que contradiga la Teoría y sin que dejede cumplir su función.

Un modelo es una pieza o ejemplar que seconstituye como una “representación enpequeño” de una realidad cualquiera,permitiendo la representación esquemáticade la teoría y reduciendo su complejidad. Porsus características de representatividad seconvierte en objeto o ideal para ser copiado

34 Citado por Harvey, David. 1983. Op. Cit.


tación esquemática de la teoría, a la vez quereduce su complejidad; así mismo, en suscaracterísticas básicas, como lo son: el quesea apropiado a la realidad que se buscarepresentar, y flexible, para adaptarse a lasdiferentes realidades, sin perder valores.

Utilizando la teoría de Modelos, podemosrepresentar esquemáticamente las funcionesiniciales: Teoría (T), Hipótesis (H), Experiencia(E), Datos reales (D), Modelo sugerido (M) yOtras funciones aleatorias (L). Y las funcionesnuevas se representarán por: Teoría (T’),Hipótesis (H’), Experiencia (E’) y Datos reales(D’). Se pueden entonces formular funcionesde modelos acordes a una variada gama derelaciones entre las funciones iniciales, elModelo y las funciones nuevas, así:

El uso de un modelo para el diseño de unsistema de gestión ambiental municipal, noslleva a dos problemas metodológicosesenciales: Cómo establecer claramente cuálde sus múltiples funciones está desempe-ñando el modelo, y Cómo establecer el gradode adecuación del modelo según la funciónespecífica que estamos requiriendo.

En este sentido, podemos sugerir que el temaque nos ocupa (SIGAM), se ubica en elmodelo que como mecanismo organizativo,nos va a permitir organizar y relacionar lasfunciones municipales de la administracióndel medio ambiente, en el marco general dela administración pública. La importancia dela teoría de modelos, en el desarrollo delSIGAM, radica en su utilidad para la represen-

La realidad es que en la práctica las represen-taciones esquemáticas son mucho más com-plejas. Se puede utilizar un modelo M paraampliar una Teoría y luego otro para compro-barla mediante un conjunto de datos. Así,cada M puede ser diferente del otro, segúnlas funciones que esté desempeñando. Sededuce entonces que diferentes Modelossirven para diferentes funciones:

• Para ampliar y completar una teoría, elmodelo debe cumplir todos los requisitosde la teoría pero también debe contenerpropiedades no contenidas en las teorías.

• Por otro lado, al reformular una teoría, elmodelo no tiene por qué satisfacer todosy cada uno de los requisitos de la Teoría, ysi no se satisface ninguno entonces puede

Relaciones Función1 T o H M T’ o H’ Ampliar o reestructurar T y H2 T o L M D’ Validación de T y L en la realidad3 T + E M T’ Generación de una nueva T a partir de la E4 H + E M H’ Generación de una nueva H a partir de la E5 D M H’ Deducción de una H a partir de D6 H + D M E’ Llevar a la práctica un M surgido de H + D

tener lugar una reestructuración parcial ocompleta de la Teoría.

1.2.1.2 Problemas de orden lógico en el usode modelos.• Modelos en x. Para el científico se refiere

a un conjunto de supuestos y postuladosque describen ciertos objetos físicos yfenómenos de tipo x. Los términos Modeloy Teoría se usan a menudo con referenciaal mismo conjunto de proposiciones, deaquí que el objeto modelizado seconsidere igual al objeto teórico. Pero notodos los modelos son teorías ni todas lasteorías son modelos. En general, semantiene que el modelo encierra laestructura subyacente de la teoría, por lo


3. Analogías neutras: La relación entre elobjeto del modelo y el objeto de lateoría no está aún establecida.

El peligro de utilizar modelos análogos residejustamente en que las conclusiones obtenidasen la comparación entre la estructura formaldel modelo y una teoría, resulten erróneasporque sus propiedades son diferentes.

1.2.1.3 Tipos de Modelos. Igual que unmodelo puede tener varias funciones y defini-ciones, también puede cumplir con su fun-ción de muy diversas maneras. Ackoff, 1962,diferencia entre los tipos de modelos así:

• Modelos icónicos, que utilizan los mismosdatos, pero implican cambios de escala

• Modelos análogos que suponen un cambioen el material utilizado para construir elmodelo

• Modelos simbólicos, que representan larealidad mediante un sistema simbólico

Ackoff los considera como los más apropiadospara modelos que se relacionan directamentecon la realidad, como pueden ser los modelossociales. En muy pocas ciencias sociales y enpocas áreas de las ciencias naturales existe laindispensable teoría general. En las cienciasambientales la teoría aún está muy pocodesarrollada, por lo tanto no cabe duda de quesuponemos un análisis a priori.

1.2.2 La Teoría de Sistemas en la gestiónambiental36

El concepto de sistema no es nuevo, Newtonescribió sobre el sistema solar, los econo-mistas hablan de sistemas económicos, losbiólogos sobre los ecosistemas, los sociólogos

tanto, el modelo podría aparecer como untipo de representación estructural de lateoría. Por un lado los modelos no se con-sideran únicos y pueden elaborarse variosmodelos para representar una teoría, peropor otro lado, no se admite en general, queexistan teorías diferentes para describir losmismos fenómenos. (Achinstein, 1965)35.

Esto nos acerca a una situación real, admi-tiendo la existencia de representacionesalternativas, útiles para propósitos diferen-tes. Además de simplificar delibera-damente los supuestos de la teoría y darleuna representación estructural, losmodelos permiten reducir deduccionescomplejas a operaciones bastante senci-llas. Pero hay muchos casos en los que noexiste una teoría general adecuada, en estecaso existe una notable diferencia prácticaentre las ciencias naturales y las cienciassociales.

• Modelos análogos. Las analogías o compa-raciones pueden utilizarse para explicarlos rasgos de un modelo o teoría. El Mode-lo Análogo se refiere a la transferencia deun modelo o teoría a otro modelo o teoríasimilar, no idéntico. Se pueden representarlos átomos como bolas de “icopor”, lossistemas de transporte como el sistemacirculatorio de un ser vivo o el funciona-miento de una ciudad con el de un ecosis-tema como lo hace la ecología urbana.Todo lo que se pide es que sus estructurasformales sean similares. En los modelosanálogos pueden existir tres formas:

1. Analogías positivas: Cuando las propie-dades físicas del objeto del modelo ydel objeto de la teoría son las mismas.

2. Analogías negativas: Se sabe que laspropiedades físicas son diferentes.

35 Ibíd.36 Harvey, David. 1983. HARVEY, David. 1983. Op. Cit.


a) Cada conjunto puede tener varios elemen-tos que se distinguen por un atributo variable.b) Dentro de cada conjunto se sucedenrelaciones entre los atributos. c) Los elemen-tos de un conjunto pueden relacionarse conlos elementos de otro conjunto. d) Puedegenerarse otro conjunto de relaciones entrelos elementos de cada conjunto y su entorno.Este sistema esta generando información sobrela estructura de cada conjunto y sobre lasinteracciones posibles entre ellos. El Sistemade gestión ambiental deberá entonces:

• Primero identificar y reconocer cada unode los elementos que lo integran: Actoresinstitucionales, económicos y sociales.Una consideración importante de estossistemas conformados por entidades,instituciones, gremios, asociaciones etc.,es que éstos están conformados o represen-tados por personas, esto ya implica unamplio grado de flexibilidad o condiciona-miento imprevisible, ya que de hecho, sepresentan conceptos y enfoques diferentessobre la gestión ambiental, presencia oausencia de voluntad política para laGAM, diferencias culturales, hábitos,costumbres.

• Luego identificar los tipos y niveles derelaciones que se suceden entre los ele-mentos que lo integran. Relación lineal,paralela, de retroalimentación, combinadasimple, combinada compleja. Relacionesdirectas o indirectas. En gestión ambiental,las relaciones entre actores se suceden,además, en diferentes niveles: entre lasdiferentes dependencias de la entidadterritorial, entre éstas y otras institucioneslocales del Estado, entre estas y las entida-des no gubernamentales o mixtas, entrelas instituciones de nivel local con lasinstituciones de nivel regional, entre unmunicipio y otros, entre el municipio y elnivel nacional, etc.

sobre los sistemas sociales. El énfasis actualsobre los sistemas como objeto de análisis seaplica desde el estudio de situaciones muysencillas de pocas interacciones, hastasituaciones con interacciones entre muchasvariables. Así un sistema puede estarcompuesto por otros elementos que a su vezconstituyen otros sistemas, el entender cadauno en su esencia y en las interacciones conlos demás sistemas, nos facilitará analizar yentender estructuras complejas.

Partimos de la consideración del MedioAmbiente como un Sistema dinámico deelementos altamente interrelacionados. Lacomplejidad tanto del número de elementosque en él intervienen como las múltiplesrelaciones entre ellos, no pueden ser explica-das suficiente y satisfactoriamente de formalineal como una simple cadena de causas yefectos. Igualmente ocurre en el sistema deGestión Ambiental.

Por su parte, la organización social estáformada por seres humanos; como organi-zación, tiene fines u objetivos que alcanzar,cada uno de sus miembros tiene funcionespara cumplir y se relaciona con los demásmiembros de la organización, para ello utilizarecursos: técnicos, logísticos, procedimen-tales, materiales, etc. Según Vega Mora, unaorganización se refiere al “conjunto deelementos y formas que ayudan a estructurarla gestión de la empresa, es decir, el armazónestructural y funcional que le permite cons-truirse, tenerse en pie y desarrollarse. [Así,]la organización distribuye las tareas, lasreparte por el organigrama, precisa las jerar-quías, hace circular la información, etc.”37.

El término sistema implica ya una abstrac-ción, para su entendimiento suelen introdu-cirse instrumentos propios de la teoría deconjuntos, tal como lo expresa el gráfico 4:

37 Vega Mora, Leonel. 1999. Op. Cit. Pág. 8.


guía administrativa sugieren una serie derecomendaciones para el ejercicio de lagestión ambiental municipal, partiendo desdela metodología para identificar la “capacidadde gestión municipal” y culminando con indi-caciones particulares para orientar el procesoen cada caso.

Según Vega, L., el enfoque sistémico secaracteriza por la realización de una serie oconjunto de actividades o subprocesos que,en orden predeterminado están orientados allogro de un objetivo específico. La base delenfoque sistémico la constituye un procesodinámico que sigue el ciclo de planificación,ejecución, control. La generalización que selogra con la teoría general de sistemas permiterelacionar los sistemas biofísicos y los sistemassociales hacia el logro de una integracióninterdisciplinaria con carácter científico.

El desarrollo sistémico de la gestión ambientalimplica el desarrollo de un sistema integral,cuyo objetivo principal ha de ser “optimizarla aplicación sistémica de las funciones defi-nidas para la gestión medioambiental públicade tal manera que le permita cumplir su misiónorientadora, controladora, promotora, par-ticipante y veedora”, todo ello, en concordan-cia con la política ambiental estatal que ha suvez ha de estar armonizada a nivel global.

Existe un paralelo entre la gestión de calidady la gestión ambiental, con lo cual la aproxi-mación sistémica a la gestión ambientalrequiere la comprensión de los conceptos yelementos básicos relativos a la gestión de lacalidad. Así, la validez de la aproximaciónsistémica en la gestión ambiental, vista desdela aplicación de política global de calidad,constituye “una solución necesaria peroinsuficiente” para afrontar la problemáticaambiental global, requiriendo entonces la

• Posteriormente se deberá verificar que elconjunto de acciones e interacciones delos diferentes elementos con su entornohayan logrado su objetivo final: conservar,prevenir, modificar, mejorar la calidadambiental, en nuestro caso, del municipio.

Otros elementos importantes por definir enun sistema, son las variables que se deberánconsiderar en el mismo para acercarlo a larealidad, nuestro sistema de gestión ambien-tal ha considerado la definición de tres tipolo-gías municipales (A, B, C), a partir de laconsideración de seis variables38, dentro delas cuales se otorga un mayor valor a lacapacidad del municipio para realizar lagestión ambiental, entre otras consideracio-nes ambientales como la oferta y demandade recursos naturales.

Las relaciones y combinaciones entre éstasvariables generan a su vez tres subdivisionesde cada tipología (A1, A2, A3, B1, B2, B3,C1, C2, C3) las cuales posibilitan un “menú”más amplio de opciones para organizar unsistema de gestión ambiental, adecuado a lascondiciones particulares de los municipiosen Colombia. Estas subdivisiones se traducenen consideraciones específicas, según cadatipología, que desde el Modelo SIGAM y la

38 Variables que califican las capacidades y habilidades del municipio para realizar una GAM: Capacidad de evaluación y predicción;Capacidad de planeación y ejecución; Capacidad de autorregulación y adecuación; Capacidad de gestión de recursos; Liderazgoy dirección; Coordinación interna y externa.

Gráfico 4Relaciones entre sistemas

A

B

C

D


• Reconoce una estructura jerárquica delambiente, permitiendo ajustar los nivelesde decisión, estrategias y metas a la escalaespacial y temporal propias de cadaproceso ecológico y social.

• Trabaja con base en modelos que definencuáles son las variables relevantes, su pesoponderal y cómo se relacionan, lo cualfavorece la continuidad de prioridades,políticas y estrategias o su cambio con baseen análisis ponderados y consensos.

• Los modelos permiten hacer explícitos lossupuestos sobre factores implicados y lasrelaciones causa - efecto, permitiendo suvalidación y retroalimentación como basedel mejoramiento permanente del sistemade gestión.

• Los modelos permiten el desarrollo de unlenguaje y una visión común sobre untema determinado y el trabajo en equipodentro y entre instituciones.

• Permite identificar y predecir los patronesde desarrollo de los ecosistemas alteradoso creados por el hombre, y así anticipar ymanejar sus condiciones ambientales.

• Destaca la interacción entre variables,fortaleciendo la toma de decisiones en laselección de las relevantes, su pondera-ción y la predicción de efectos colaterales.

• Permite desarrollar respuestas de manejo arasgos típicos de los ecosistemas manejadoscomo los retardos, funciones emergentes,retroalimentaciones y efectos no lineales.

• Facilita establecer la necesidad y dimen-siones de los mecanismos de coordinaciónintra e interinstitucional y definir las varia-bles relevantes en cada caso.

• Destaca los centros y mecanismos de con-trol y regulación del ecosistema, permi-tiendo concentrar estratégicamente losrecursos de manejo.

• Su gestión se centra en los sistemas, susequilibrios, evoluciones y relaciones.

adopción de sistemas de certificación ycontrol de gestión ambiental. Adicional-mente, para alcanzar la gestión medioam-biental sostenible sería necesario la armoni-zación global de la política ambiental y laadopción de un enfoque sistémico amplio,que permita el abordaje y la integraciónholística de los aspectos relacionados con elmedio ambiente y facilite el manejo de lasrelaciones que se presentan al interior de lasorganizaciones sociales39.

Desde sus inicios, la Teoría General de Siste-mas se enfocó en los sistemas abiertos. Ademásde la definición de: “son aquellos que inter-cambian materia, energía e información consu entorno”, es preciso decir que los sistemasabiertos incluyen esos que parecen vivos (siste-mas abiertos auto - organizados), por su rela-ción diagonal con el entorno: no responden alas fuerzas externas como objetos inertes, sinoque las recogen y asimilan, elaborando estruc-turas y respuestas propias, siendo capaces detransformarse y transformar su medio, siguien-do lo que parecería un plan propio, una ten-dencia intrínseca de desarrollo. Los municipiosson una de estas formas de organización de lamateria y la energía conocidas como sistemasabiertos. Muchos de sus rasgos y transforma-ciones, no serían tan difíciles de comprendery predecir, si se aprovechara el caudal deconocimientos sobre los sistemas abiertos, suspropiedades y tendencias de desarrollo.

Un enfoque sistémico de la gestión ambiental,permite reconocer los procesos y tendenciasgenerales del desarrollo urbano -regional,anticiparlos y darles forma, así como decidircuándo, dónde y cuánto puede ser eficientela inversión de recursos sociales e institucio-nales en la gestión ambiental. Las principalesventajas del enfoque sistémico en la gestiónambiental pueden resumirse así40:

39 Ibíd.. Pág. 170. Nota. Según el autor, la política medioambiental global se refiere a los principios y objetivos para el logro deldesarrollo sostenible y la protección del medio ambiente, acordados a nivel mundial.

40 Ibídem.


urbano o urbano - regional, dependen delmanejo y evolución de cada uno de estostres medios en respuesta a las necesidadeshumanas, las interacciones entre ellos y lacoevolución armónica de los tres. Como basede las políticas y estrategias de gestiónambiental, se debe partir de modelar yanalizar las relaciones y procesos clavesdentro de cada uno de los tres medios. Sobrelos modelos se deben identificar lasprincipales falencias, disfunciones opotenciales, a cuyo manejo debe apuntarestratégicamente la GAM para incrementar,de modo sustancial y sostenible, la calidadambiental del municipio42 (Véase anexo 2).

Estas teorías contribuyen a la formulación delSIGAM, por cuanto plantean esquemasteóricos aplicables a los procesos de gestiónambiental y criterios para la comprensión delfuncionamiento, ya complejo, del sistemamunicipal. Se plantea un esquema organi-zacional desde los principios básicos deambas teorías, que si bien no se correspondeexactamente con un modelo único tal comolo plantea la teoría de modelos, proporcionaesquemas globales y ajustables a cada realidadmunicipal, y responde a los objetivos funcio-nales y organizacionales de la teoría generalde sistemas.

Adicional a lo anterior es indispensableentender que la Gestión Ambiental Municipales más un ejercicio político que técnico, yaque la acción debe dirigirse a la generaciónde consensos en torno a las formas de ocupar,utilizar y transformar el ambiente y a orientarlas prácticas individuales y colectivas, almejoramiento y conservación del patrimonioambiental y a la construcción de valores yconceptos que se constituyan en referente deidentidad y cultura. Es por esto que en elproceso metodológico es necesaria lainclusión de las variables de comportamientoy el análisis de las dinámicas y lógicas deaquellos actores que en forma actual opotencial se constituyen en factores decambio de la condición ambiental municipaly que regulan las formas de uso y apropiacióno trasformación de los recursos41.

En consecuencia, la consideración de lasteorías de Modelos y Sistemas en el proyectono es arbitraria. Para formular el modeloteórico se parte entonces de un análisis deprocesos y factores: el ambiente humano opaisaje antrópico, puede analizarse a partirde su composición por tres medios: físico(natural y construido), económico ysociocultural. La calidad de vida y lasostenibilidad del desarrollo en el sistema

41 Ibídem.42 Tomado de: DAMA. 2000. Plan Maestro de Gestión Ambiental del Distrito Capital 2001-2010.

los elementos y componentes de la organiza-ción municipal y de la gestión pública, y losordena bajo una mirada sistémica, precisa-mente para lograr el adecuado funciona-miento del sistema municipal.

Se ha concebido como una respuesta a laproblemática y dificultades identificadas enla gestión ambiental municipal, donde elprimer paso para su solución consiste precisa-mente en clarificar qué elementos componenla gestión ambiental, qué papel juega cadauno de ellos en el proceso, cómo interactúany se relacionan a su interior y con los demáselementos. En síntesis, el SIGAM se proponeorganizar las piezas del rompecabezas paraque la administración municipal desarrollelas funciones, responsabilidades y competen-cias ambientales que le corresponden.

2.1.1 Objetivos del SIGAM

Bajo la premisa de alcanzar “La sostenibilidadmunicipal, hacia la calidad ambiental”, y deconformidad con el marco legal vigente, elSIGAM tiene los siguientes objetivosgenerales:

En el capítulo anterior se definieron losfundamentos conceptuales que soportan eldiseño del SIGAM, los cuales se constituyenen insumos para el desarrollo de la propuesta,cuyo objetivo es la conceptualización, diseñoy puesta en marcha de un Modelo de Sistemade Gestión Ambiental Municipal aplicable atres tipologías municipales. En el presentecapítulo se retoman dichos funda-mentospara explicar la propuesta, el por qué de lamisma y cómo el modelo conceptualresponde a los principios de la gestiónambiental y de la teoría de base, orientandola gestión para salvar las debilidades,aprovechar las potencialidades y emprenderprocesos de gestión municipal integrales ysistémicos.

2.1 ¿Qué es el SIGAM?

El Sistema de Gestión Ambiental MunicipalSIGAM es una propuesta organizacional parael adecuado funcionamiento de la adminis-tración municipal, de cara a enfrentar lagestión ambiental en su territorio. Comopropuesta organizacional el SIGAM identifica

Capítulo 2

Conceptualización y diseño del SIGAMLos sistemas de gestión ambiental municipal

como una propuesta organizacional


formas organizativas como asociaciones demunicipios o convenios interadministrativos.

En este marco, el SIGAM considera que losPlanes de Desarrollo Institucional de las Cor-poraciones Autónomas Regionales (Planes deGestión Ambiental Regional –PGAR- y PlanesAmbientales Trianuales –PAT-) son losinstrumentos idóneos de orientación ycoordinación a nivel de políticas de la gestiónambiental regional, y los convenios y asocia-ciones municipales, el medio para la realiza-ción de proyectos conjuntos.

La formulación de tales planes está a cargode cada Corporación, sin embargo debeoperar la consulta previa y la participación,por lo que la Entidad responsable convocaráa las Gobernaciones y Alcaldías Locales paraapoyar la identificación de las problemáticasregionales, (diagnósticos), la definición deprioridades y metas, buscando la articulaciónentre las decisiones y políticas locales deordenamiento, ocupación y utilización delterritorio definidas en los Planes de Ordena-miento y las relacionadas con estableci-miento de acciones, metas de desempeño, odesarrollos normativos locales, definidas enlos Planes y Agendas Ambientales, con lasiniciativas y proyectos de escala regional.

Para lograr una efectiva gestión ambientallocal es necesario trascender el ámbitomunicipal. Los municipios no son “islas” cuyaplaneación pueda realizarse sin tener encuenta lo que ocurre por fuera de susfronteras. La planeación ambiental regionaltiene una importante repercusión en laplaneación y el ordenamiento del territoriomunicipal; sin embargo, no siempre se lograla integralidad en los planteamientosregionales y los municipios generalmentedesconocen las implicaciones de su inter-vención, mostrando un accionar individual,aislado e inconexo, que desconoce larealidad territorial. Se hace imprescindible,

• Hacer más eficiente la Gestión AmbientalMunicipal.

• Optimizar las estructuras administrativasy de gestión ambiental.

• Contribuir al fortalecimiento institucionalmunicipal.

• Mejorar el conocimiento territorial para eladecuado manejo y aprovechamiento delas potencialidades ambientales y laatención integral y oportuna deproblemáticas.

• Aprovechar las fortalezas de la adminis-tración municipal.

• Conocer y utilizar adecuadamente los ins-trumentos disponibles para la gestiónambiental.

2.1.2 Las escalas de la Gestión Ambiental

El proceso de gestión ambiental comprendevarias escalas, de conformidad con lascompetencias de la entidades relacionadas;dichas escalas corresponden al ámbitonacional, al regional y departamental, y alámbito municipal. En consecuencia, lapropuesta organizacional para la gestiónambiental comprende diversos niveles.

2.1.2.1 La visión regional: Una propuestadesde el SIGAM. La visión regional planteala construcción de un esquema de trabajocompartido para la formulación conjunta depolíticas relacionadas con el manejo yaprovechamiento del suelo o los recursos, laejecución de planes o programas detrascendencia regional relacionados coninfraestructuras o servicios ambientales o laconstrucción y administración de serviciosde aseo, agua potable o desarrollo ecotu-rístico, entre otros proyectos, lo cual requierede bases organizativas a varios niveles: laCAR como orientadora en la formulación depolíticas, metas y prioridades, y los muni-cipios como socios e interlocutores en elmanejo y desarrollo de proyectos a través de


lineamientos y directrices, programas yproyectos concertados, entre municipios yCorporación (Véase gráfico 5).

Con base en el trabajo conjunto, concertadoy convalidado entre corporación, Goberna-ción y municipios en la construcción de unavisión ambiental regional, se procede a laformulación y aplicación del Plan Institucio-nal y de las determinantes ambientales quecada municipio ha de tener en cuenta en susplanes de ordenamiento territorial. La cohe-rencia entre la visión y la actuación regionaly municipal y las posibilidades reales departicipación, desde los municipios hacia lascorporaciones, se constituyen en ingredientesclave para una acertada gestión ambiental.

Como ámbito propicio para desarrollar el“diálogo”, se plantea la conformación de un“Espacio de Concertación regional - munici-pal para la Gestión Ambiental”, donde la Cor-poración, y cada uno de los municipios partí-cipes, tienen un peso fundamental en la tomade decisiones de planeación, ya que afectande manera singular a cada una de las partes.Este espacio será entonces el mecanismo para

entonces, analizar los efectos regionales delas actuaciones locales, y a su vez, lasimplicaciones de la planeación ambientalregional, en el ámbito municipal.

Bajo este contexto, el desarrollo de lapropuesta organizacional SIGAM se iniciacon una mirada a la gestión ambiental desdela escala nacional y regional, hasta la local,a partir del análisis de sus dificultades yoportunidades y con miras a aportar a laconstrucción de un esquema integral deplaneación y gestión ambiental.

Reconociendo ese ámbito territorial –global-,a continuación se plantea lo que conside-ramos “un deber ser” de las relaciones y lacoordinación entre las Corporaciones Autó-nomas Regionales y cada uno de losmunicipios en su jurisdicción, entre cadamunicipio y la Corporaciones y entre este ysus vecinos, con miras a lograr esa visiónregional integral, en el marco de la construc-ción de una propuesta ambiental para laregión a partir de la cual se definan visiones,objetivos, metas, políticas y estrategias deplaneación y ordenamiento ambiental,

Gráfico 5Concertación para la actuación regional

VISIÓN REGIONALMirada integral

POTENCIALIDADES

MUNICIPIOSCORPORACIÓN A. REG.

PROBLEMÁTICAS

DEMANDA

OFERTA

IDENTIFICACIÓNDIAGNÓSTICO

PRIORIZACIÓN:Potencialidades, Problemáticas

PLANEACIÓN AMBIENTAL:Objetivos, metas

Visión ambiental regionalPlanes Ambientales Trianuales

Planes gestión ambiental regionalDirectrices ambientales POT


planeación, actuación y gestiónambiental regional y local armónica,integral, coordinada y participativa

Espacio de Concertación Regional-Municipal GA

Planes CAR: PGAR - PAT

Planes municipales

43 Se debe analizar la posibilidad de otorgar un carácter vinculante a las decisiones tomadas en el espacio de Concertación, comogarantía para el cumplimiento de los acuerdos.

conciliar y armonizar ideales individualescon una visión e imagen construida colecti-vamente43 (Ver gráficos 6 y 7).

Con esta propuesta no se pretende desco-nocer la autonomía que puedan tener, tantola Corporación como los municipios, en elámbito de sus jurisdicciones y competencias;lo que se busca es propiciar canales de inter-locución que puedan ser más participativosy por ende, productivos, frente a los que hoyexisten. Adicionalmente, la ausencia de unavisión ambiental regional que oriente laplaneación ambiental regional y local, es unaproblemática reiterada, cuya solución seinicia con la construcción de una visión inte-gral, construida con el consenso y la partici-

pación de los municipios, como una garantíapara que las inquietudes locales se reconoz-can, se plasmen y tengan respuesta desde elámbito regional.

Como complemento a esta propuesta, yatendiendo a la responsabilidad que tienen,tanto el Departamento como la Corporación,en la asesoría, asistencia, apoyo ytransferencia de tecnologías e información alos municipios, a continuación se listanalgunas “recomendaciones” adicionales,sobre asuntos de competencia regional queel SIGAM considera fundamentales para elmejoramiento de los procesos locales, sobrelos cuales se identificaron debilidades en elanterior capítulo (sección 1.1.2):

Gráfico 7Gestión Ambiental Regional

ESPACIO DE CONCERTACIÓN REGIONAL -MPAL. DE GA.

Planeación, actuación y gestión ambiental regional ylocal: armónica, integral, coordinada y participativa

Planes Ambientales Regionales

Planes municipales

Gráfico 6Planeación regional - Concertación


frentes: desde el apoyo conceptual y metodo-lógico, hasta la orientación de los procesosvinculados a la gestión ambiental municipal,pasando por el fortalecimiento institucional,la educación ambiental, la participacióncomunitaria, entre otras. Muchas de esasdificultades son el resultado, en buenamedida, de la visión sectorial y cortoplacistaque ha primado en la gestión pública de lasentidades territoriales, por lo tanto su soluciónno es responsabilidad exclusiva del Sistemade Gestión Ambiental Municipal; sin embar-go, la propuesta organizacional del SIGAMdetalla los criterios, componentes, procesose instrumentos que, en la medida de suaplicación por parte de los municipios,contribuyen a remediar dichas debilidades.

En este aparte hacemos una referenciageneral sobre cómo el modelo organizacionalSIGAM y la Guía Administrativa atienden yretoman los problemas para tratar de mejorarla organización municipal, y conducirloshacia su solución.

2.1.3. Premisas y criterios básicos

2.1.3.1 Organizando funciones y competen-cias. Cada una de las dependencias de laadministración municipal debe tener funcio-nes y responsabilidades ambientales que hande responder, de un lado a las obligacionesy competencias de carácter constitucional,legal y normativo que tiene el municipio, yde otro, a los compromisos asumidos frentea los objetivos y propósitos de la planeación,el ordenamiento y la gestión ambiental delterritorio. El SIGAM señala y precisa lasfunciones y responsabilidades ambientales,para cada una de las dependencias delmunicipio, de conformidad con lasposibilidades de organización previstas paracada una de las tipologías municipales.

El Modelo aporta a la organizaciónadministrativa los elementos y criterios

• La Corporación debería introducir unproceso de descentralización (virtual, me-diante redes) para favorecer el acerca-miento a los municipios de su jurisdicción(entre la administración municipal y laentidad), y mejorar los procesos de aten-ción, información y participación pública.

• La Corporación y el Departamento podríanorganizar bancos de datos para consulta ysistemas de información regionalconectados a los municipios, medianteredes, con información para el apoyo a lagestión ambiental municipal, donde seincluya no sólo información básica ytemática, sino también, la relativa a losestudios y proyectos desarrollados por laCorporación y los municipios, e inclusoinformación foránea valiosa para elconocimiento y manejo de las potencia-lidades y debilidades ambientales y parael mejoramiento a los procesos de gestión.

• Sobre la revisión del componente ambien-tal identificado en los municipios y conte-nido en los planes locales, y su coherenciaen los distintos planes, esta labor debe serresponsabilidad de la Corporación Autó-noma Regional, como una función deapoyo y asistencia, sin que atente contrala autonomía municipal.

• Finalmente, el SIGAM considera comofundamental la responsabilidad delDepartamento en el proceso de planeacióny gestión ambiental. El departamento debeincluir el tema ambiental en sus pautas ypolíticas de desarrollo, con el propósitode contribuir en la construcción de unavisión ambiental regional integral, queaporte, tanto a la Corporación como a losmunicipios, en la formulación de losdiagnósticos y planes ambientales.

2.1.2.2 La gestión ambiental en el municipio.La solución a los problemas de la gestiónambiental municipales, señalados en elcapítulo anterior, requiere abordar diversos


instancia, la participación de la sociedadcivil en los espacios de discusión propues-tos. Entre éstas organizaciones se encuen-tran: las Juntas Administradoras Locales,Juntas de Comuneros, Juntas de AcciónComunal, Asociaciones Comunitarias,Cabildos, Consejos territoriales, etc.

Complementariamente, es importanterecalcar sobre el papel que deben jugar lasinstancias departamentales y regionales enla mejor gestión ambiental municipal, espe-cialmente en lo relativo al apoyo, asesoría,asistencia y transferencia de tecnologías einformación, ya que son muchos losmunicipios que tienen serias dificultades enéstos aspectos.

2.1.3.2 Formalizando procedimientos yprocesos. A nivel procedimental, el Modeloha tenido en cuenta las fases o procesosbásicos asociados a la gestión ambiental y ala sostenibilidad (Normas serie ISO 14000),los cuales se enuncian más adelante, en elpunto 2.2.2 de este capítulo.

En la propuesta organizacional SIGAM y laGuía de Gestión administrativa se señalan lostemas relevantes a la gestión ambiental, quedeben ser tenidos en cuenta en la formulaciónde los planes: planes de gobierno, planes dedesarrollo, planes de ordenamiento, agendasambientales, planes de acción y gestión delas corporaciones, como parte del procesode planeación ambiental, haciendo énfasisen la coherencia que debe existir en elcomponente ambiental de cada uno dedichos planes y entre los diversos planes,programas y proyectos ambientales.

De manera complementaria, la considera-ción de los elementos técnicos y procedi-mentales asociados a la gestión ambiental,

fundamentales para la definición y determi-nación de funciones y responsabilidadesambientales, para la clasificación de lasdependencias según su función básica, y parala adecuación de la estructura administrativa,de modo que pueda responder a los objetivosy propósitos de la gestión ambiental. Por suparte, la Guía desarrolla el instructivo básicopara la organización y funcionamiento dedicha estructura.

• Frente al manejo de la participación, sonvarias las decisiones que el municipio debetomar, entre ellas: la identificación de losactores que tomarán parte en el proceso,los niveles de participación de cada uno,los compromisos adquiridos. El SIGAMaporta a la definición de las reglas deljuego en el tema de la participación, yaque identifica y desarrolla los instrumentosy mecanismos de participación ycoordinación, y brinda los elementos parahacerla efectiva con miras a la concerta-ción de intereses, para la utilización ópti-ma de los espacios para la coordinación,y para que la participación en ellos sea ladeseada y la requerida en la GAM44.

• El SIGAM destaca el papel de liderazgoque deben asumir tanto el Concejo comoel Alcalde Municipal, como cabeza delproceso de gestión ambiental municipal.El Alcalde es la máxima autoridad en elmunicipio y representa los intereses de losciudadanos; tal como se anotó en páginasanteriores, a su cargo está el manejo delas relaciones interinstitucionales y de otraserie de temas y funciones que sonindelegables, como la misma conduccióndel SIGAM.

• Igualmente, el SIGAM destaca el papel yla relevancia que tienen las organizacionesde base en la GAM, como interlocutoresvalidados por las comunidades y a travésde las cuales debe darse, en primera

44 La propuesta organizacional SIGAM define los instrumentos y mecanismos, y la Guía de Gestión Administrativa los desarrolla.


en los distintos niveles. Tales espacios,tanto a nivel interno (integrado por lasdependencias de la administración mu-nicipal con funciones y responsabilidadesambientales relevantes) como externo, sonel mecanismo para la interlocución, desdela administración municipal, con todos losactores vinculados al proceso, dondetienen cabida desde la corporaciónautónoma regional, el departamento y losmunicipios vecinos, hasta los gremios y lasociedad civil.

2.1.3.4 Construyendo enfoques apropiados.El SIGAM introduce un enfoque participativoy proactivo, concebido para “hacer” yconstruir y no para prohibir u obstaculizar elproceso de gestión ambiental. Otroingrediente para la formulación del SIGAM,tal como se enunció en páginas anteriores,lo constituye el enfoque del municipio comoun sistema, en el que intervienen múltiplesfactores, entre ellos: recursos (naturales,humanos, tecnológicos, etc.), organizaciones(la administración municipal, las autoridadesambientales, el SINA, las organizacionessociales y comunitarias, etc.), elementos debase (leyes, normas, planes, estructurasfuncionales, etc.), problemáticas (ambienta-les, sociales, económicas, de gestión, etc.).Cada una de éstas “partes” debe encontrarsu lugar y función dentro del sistema parapoder conducir los procesos de gestión.

Adicionalmente, el SIGAM, se enmarca enlos principios de sostenibilidad y desarrollosostenible, en los términos en que lo defineel Ministerio del Medio Ambiente. En talsentido, los objetivos y funciones del SIGAMse soportan en los objetivos básicos de laPolítica Ambiental Nacional, en la medidaen que su aplicación busca la gestiónambiental sostenible para el mejoramiento

proporcionan una herramienta que contribu-ye a orientar los procesos de planeación hacialos objetivos de la gestión ambientalmunicipal. Se han definido una serie de fasesrelativas al proceso de gestión ambiental; sinembargo, para su adecuado funcionamiento,el municipio debe generar las condicionesrequeridas, previas a la formulación e imple-mentación de los planes.

Adicionalmente, la organización institucionaldel municipio es un sujeto de la acciónambiental, en tal sentido está sometida aregular todos sus procesos de consumo. Pararesponder a ello, y como parte de las respon-sabilidades institucionales en la gestiónambiental municipal, se recomienda quetodas las dependencias, entidades, institutosy demás instancias que forman parte de laadministración municipal, cuenten con unplan de manejo para la regulación de susprocesos (internos y externos), productos ysuministros45. La administración municipaldebe ser ejemplo y modelo a seguir.

2.1.3.3 Lazos, nexos y relaciones. Sobre elmanejo de las relaciones y la coordinación,tanto al interior de la administraciónmunicipal, como hacia el exterior, éste temaplantea condicionantes para el SIGAM, quetienen respuesta desde diversos ámbitos:

• El SIGAM define las funciones y respon-sabilidades ambientales, y determinacompetencias, niveles de actuación yjerarquías para los miembros de laadministración municipal, lo que setraduce en la definición del rol que cadaquien juega en el proceso.

• El SIGAM propone los espacios y lascondiciones para la coordinación yconcertación, para el apropiado desarrollode las discusiones y la toma de decisiones,

45 Puede ser un Plan de manejo ambiental, un estudio de impacto ambiental, un plan de gestión ambiental, o similar.


gestión, la respuesta desde el SIGAM setraduce en la identificación y el esclare-cimiento de dichos instrumentos, la inclusióncomo parte fundamental del modeloorganizacional y su desarrollo a través de losdiferentes documentos que lo componen.

2.1.3.5 Esquemas apropiados a las tipologíasmunicipales. Otra de las consideracionespara la formulación del SIGAM es la defini-ción de modelos por tipologías de munici-pios. En respuesta a ésta premisa, la propuestaorganizacional del SIGAM plantea esquemasorganizacionales básicos para cada una delas tipologías definidas. El Modelo de basesintetiza la realidad y el deber ser de la GAM,en cada una de las tipologías. En tal sentidono representa la realidad específica de unmunicipio o del otro, sino la síntesis de ellos.Cada Modelo retroalimenta el avance de lasexperiencias locales y en cada municipiodicho modelo se ajusta a su propia realidad.

Cada uno de los esquemas organizacionalesmunicipales se asemeja al modelo básico ensus elementos y principios fundamentales, yse aparta de él al atender las particularidadespropias de cada sistema municipal. La res-puesta organizacional SIGAM: Una propuestade base “ideal” para cada tipología, a serutilizada como punto de partida en nuevos

de la calidad de vida para la población, desdela base de la organización y el fortalecimientoinstitucional y con la activa participación detodos los actores, no sólo municipales sinotambién regionales, nacionales e internacio-nales. Estos objetivos básicos son:

• “Promover una cultura del desarrollo cuyameta sea el bienestar de la población encondiciones de equidad y armonía con elambiente, integrando la formación devalores sobre la conservación de losrecursos naturales, la calidad del entorno,el comportamiento poblacional, la partici-pación ciudadana y las tecnologías deproducción, sobre la base de la equidadpresente e intergeneracional.

• Mejorar la calidad de vida a través de lasolución de los problemas ambientales queafectan a la población y en especial a losgrupos más desprotegidos.

• Desarrollar una gestión ambientalsostenible, que permita aumentar larenovabilidad del capital natural, prevenirel deterioro ambiental de los ecosistemasestratégicos, protegiendo la biodiversidadnatural y cultural y consolidando lapresencia internacional del país.

• Impulsar la producción limpia mediantela introducción de tecnologías limpias ysistemas de gestión ambientalmente sanosen los procesos productivos.

• Orientar comportamientos poblacionalesmediante la formulación de una políticapoblacional sostenible que incida sobre lastendencias de las migraciones y asenta-mientos humanos y que fortalezca laincorporación de la dimensión poblacio-nal en los procesos de planificación”46.

Finalmente, sobre los problemas de cono-cimiento y manejo de mecanismos de

Gráfico 8Condiciones del desarrollo sostenible

DESARROLLO SOSTENIBLE

ECONÓMICAS• Crecimiento económico

sostenido.• Expansión de mercados.• Internalizar costos.• Aumento utilidades privadas.

SOCIALES• Satisfacer las necesidades

humanas básicas.• Mejorar la distribución.• Garantizar participación y

transparencia.• Usar tecnología apropiada.

MEDIO AMBIENTE• Respetar la capacidad de

carga.• Conservar y reciclar re-

cursos.• Reducir desechos.

46 Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Técnica y Capacitación para la Agenda 21 Local deColombia. Capacitación para Desarrollo Sostenible Local. Ministerio del Medio Ambiente de Colombia (Oficina Asesora deEducación, Participación Ciudadana y Población), en cooperación con: Deutsche Gesellschaft furtechnissche Zusammenarbeit(GTZ) Gmbll, Federación Colombiana de Municipios, y The international Council for Local Environmental Iniciatives-ICLEI-

FUENTE: Adaptado de Agenda Local 21.


piezas componentes, pero siempre eninteracción para lograr los propósitos globalesque lo enmarcan.

De otro lado, al considerar tres sistemas: Mu-nicipios tipo A, B, C, cuya estructura y com-portamiento se conocen a través de las varia-bles aplicadas, quiere decir que podemosidentificar y diferenciar los elementos propiosde cada sistema, las relaciones e interaccio-nes de cada uno y de éste con su entorno ylas condiciones en que cada sistema puedeutilizarse como modelo. Los tres sistemas (A,B, C) pueden tener semejanzas en la composi-ción de sus elementos (todos los municipiosdeben cumplir con las funciones y responsa-bilidades ambientales que les otorga la ley),sus relaciones y comportamientos y tambiéndiferencias en el nivel de aplicación, en laescala o en su estructura (habrá diferenciasen la estructura administrativa del municipiosegún el tamaño del mismo, la población, sudistribución urbana - rural, su capacidad degestión ambiental, etc.).

2.2 LOS ELEMENTOS DE APOYO AL SISTEMA

El SIGAM es una propuesta organizacionalpara el adecuado funcionamiento de laadministración municipal. Como tal, identifi-ca los componentes propios a la organizaciónmunicipal, para ordenarlos de cara a la ges-tión ambiental pública. Estos elementos, quese convierten en estructurales para el diseñodel SIGAM, son:

1. Elementos de orden conceptual: Incluyenlos criterios y fundamentos de ordenteórico relativos a la gestión ambientalconsiderados para la formulación de lapropuesta organizacional SIGAM. Comen-zando con las teorías de modelos ysistemas asociados a la gestión ambiental,su desarrollo busca, además, aportar a ladefinición de criterios y a la construcción

municipios que se correspondan con lascaracterísticas de las tipologías trabajadas, yun esquema organizacional propio para cadauno de los municipios piloto, ajustado a surealidad actual o posible en el corto plazo.

Para este propósito se definieron tres tipolo-gías de municipios, a las cuales responde lapropuesta organizacional SIGAM. Losmunicipios se clasificaron en virtud de sutamaño, importancia funcional regional, y sucondición de capitales departamentales y/ode áreas metropolitanas próximas alcanzar elmillón de habitantes, así mismo, se tuvieronen cuenta criterios de replicabilidad, condi-ciones de centro nodal y característicasculturales para generar pluralidad en elanálisis (Costa Atlántica, Santanderes, EjeCafetero, Centro del País, etc.). Se considera-ron igualmente aspectos políticos como laapertura de la administración para aceptar eltrabajo al interior del municipio y consolidarsu estructura de gestión. Éstas tipologías son:

• Tipología A: Municipios metropolitanos:Los municipios analizados son Bucara-manga (Santander) y Pereira (Risaralda).

• Tipología B: Municipios capitales departa-mentales y/o con influencia regional:Corresponde a los municipios de Ibagué(Tolima) y Palmira (Valle).

• Tipología C: Municipios menores: Corres-ponde a los municipios de Santa Fe deAntioquia (Antioquia) y Tubará (Atlántico).

El “esquema organizacional SIGAM” com-prende la realidad municipal como un gransistema en el que cada una de sus partes tiene,a su interior, funciones, relaciones y una parti-cipación definida dentro del gran sistema; ala vez el sistema cuenta con objetivos, funcio-nes y relaciones propias que condicionan yorientan las de los subsistemas que lo inte-gran. El SIGAM efectivamente se constituyecomo un sistema, una forma de organizaciónque permite el desarrollo de cada una de sus


funcionalidad y operatividad, cuenta conuna organización que le permite al munici-pio afrontar, con mayor o menor nivel deeficiencia, unos retos definidos deantemano. El SIGAM busca hacer másoperativa dicha estructura administrativa, decara a la gestión ambiental municipal, apartir de su organización en torno al temaambiental, y contribuyendo a identificar ydefinir el papel que cada una de las partesdebe asumir en el proceso.

5. Elementos relativos a la participación de losactores involucrados en el proceso y a lacoordinación de dicha participación. La ges-tión ambiental municipal ha de ser un pro-pósito común y no exclusivo de los adminis-tradores públicos; en este sentido, tanto lasinstituciones como la comunidad en generaltienen compromisos, derechos y deberesque cumplir. Para su operatividad, el SIGAMrequiere la definición de esos actores, desu papel como copartícipes del proceso, yde las reglas del juego que permiten hacerefectivo su aporte y compromiso.

En este orden de ideas, a continuación sedesarrollan los elementos estructurales de lapropuesta organizacional SIGAM y se definenlos componentes, metodologías y procesos,que la integran, comenzando por los norma-tivos, ya que los elementos de orden concep-tual se desarrollaron en capítulo 1 (Véaseesquemas administrativos 1, 2 y 3).

de un enfoque ambiental para el abordajedel tema en los municipios.

2. Elementos de orden normativo: Desde laConstitución Política y la legislación quela desarrolla y reglamenta, se definenfunciones específicas a las entidadesterritoriales y a las autoridades ambienta-les. Este marco legal se constituye ensoporte del SIGAM en cuanto vincula cadauna de las dependencias de la adminis-tración municipal con sus funcionesbásicas en el tema ambiental y como partede una estructura administrativa yfuncional; permite la definición de respon-sabilidades para con el medio ambiente yla organización, y la determinación delámbito de actuación, es decir, las compe-tencias y espacios de intervención, tenien-do presente los principios de coordina-ción, concurrencia y subsidiariedad.

3. Elementos de tipo técnico y procedi-mental: Consideración de los elementosmetodológicos, técnicos y procedimenta-les, fundamentales para el ejercicio de lagestión ambiental, en cuanto permiten elconocimiento de los recursos, las herra-mientas para conducir su manejo y el pro-ceso para su planeación, ejecución, segui-miento y retroalimentación permanente.

4. Elementos de orden administrativo: Se con-sidera la existencia, en cada municipio, deuna estructura administrativa que, de mane-ra independiente a su nivel de coordinación,


Esquema 1Base del Modelo administrativo SIGAM, Parte 1

ELEMENTOSNORMATIVOS

ELEMENTOSTÉCNICOS

ELEMENTOSADMINISTRATIVOS

NormasConstitucionales

Normas decarácter legal

Normasreglamentarias

Conclusiones delperfil ambiental

Clasificación de lasdependencias municipales

por grupos

Asignación defunciones

ambientales

GAM

CoordinaciónAmbientalINTERNA

CoordinaciónAmbientalEXTERNA

ACUERDOMUNICIPAL

Esquema 2Base del modelo administrativo SIGAM, parte 2

GAM

CoordinaciónAmbiental INTERNA

CoordinaciónAmbiental EXTERNA

ACUERDOMUNICIPAL

Definición de las ent. públicas, pri-vadas, organismos y demás miem-bros del Consejo

Naturaleza de los actos y decisiones

Aspectos operativos

Presidencia, Reuniones, ActasSecretaría Técnica, otros

ELEMENTOSNORMATIVOS

ELEMENTOSTÉCNICOS

ELEMENTOSADMINISTRA-

TIVOS Asignación defunciones amb.

Clasificación de de-pendencias munici-pales, por grupos

Conclusiones delperfil ambiental



NormasReglamentarias

Artículos 8, 49, 58, 97, 79,80, 95, 313, 317

Funciones delmunicipio enmateria ambiental

Planes de OT.

Planes de Desarrollo

Calidad ambientalPlanes de OT.

Asp. institucionales

Ent. encargadas de dirigir, planificar,normatizar o controlar la GAM.

Ent. con responsabilidad de proteger los RN,prestar servicios públicos, educar, promover,divulgar, capacitar y organizar a la comunidad

Entidades que adelantan propuestas de de-sarrollo

Para c/u dependencias y entidades municipa-les, de conformidad con las funciones y res-ponsabilidades del municipio en materia am-biental

Leyes: 99/93, 142/94, 134/94, Otras

Comp. Ambiental, objetivos, metas,políticas, estrategias amb.

Metas Ambientales

Programas ambientales para elmunicipio

Puntos de atención inmediata

Necesidades ambientales municipio

Otras consideraciones locales

Mapa institucional. Ent. mpales.

Duplicidad de funciones

Procesos que se desarrollan:Participación privada,

Vacios (funciones)

Planes gestión CAR


Esquema 3La coordinación para la Gestión Ambiental Municipal

CoordinaciónAmbientalINTERNA

CoordinaciónAmbientalEXTERNA

Definición de las dependenciasmunicipales con funciones ambientales

Funciones y responsabilidades paracada dependencia

Coordinación: Secretaría de MedioAmbiente o quien haga sus veces

Definición de las entidades públicas,privadas, organismos y demás actoresparticipes

Naturaleza de los actos y decisiones

Aspectos operativos

Asp. Operativos dela Coordinación

PresidenciaSecretaría TécnicaReuniones. Actas. Otros

ACUERDO MUNICIPAL

2.2.1 Elementos de orden normativo

Tal como se planteó al inicio de éste capítulo,el SIGAM se construye desde marco constitu-cional y legal colombiano, siendo éstos,elementos que condicionan y contribuyen aorganizar la gestión ambiental municipal porcuanto definen funciones y competenciasdesde los ámbitos del desarrollo, el medioambiente y la gestión territorial. En respuestaa dichas condicionantes, en este punto seanalizan las determinantes de ordenconstitucional y legal, en especial las Leyes99 de 1993 y 136 de 1994, se definenfunciones, responsabilidades y competenciasen medio ambiente y en temas asociados ala gestión ambiental.

2.2.1.1 Determinantes de carácter constitu-cional. La Constitución Política de 1991,contiene varias disposiciones relacionadascon el manejo, preservación y defensa del

medio ambiente y los recursos naturalesrenovables. En el anexo 1 se han transcritolas más destacadas.

2.2.1.2 Determinantes de carácter legal. Endesarrollo de las disposiciones de carácterconstitucional, las leyes 99 de 1993 y 136de 1994, asignaron funciones a lascorporaciones autónomas regionales, a losdepartamentos, los municipios, grandescentros urbanos y a los territorios indígenasen materia ambiental, las cuales han sidorevisadas y analizadas (Véase anexo 1). Dedicho análisis resultan fundamentales para eldiseño del SIGAM, los siguientes temas:

• Funciones de las Corporaciones Autóno-mas Regionales. Disposiciones de La ley99 de 1993, en su artículo 31.

• Funciones de los Departamentos enmateria ambiental: Según lo que estableceel artículo 64 de la ley 99 de 1993.


las demás funciones que le asignen laconstitución y las leyes.

Por disposición de los artículo 286 y 287 dela Carta Suprema, los municipios junto conlos departamentos, distritos y territoriosindígenas, son entidades territoriales quegozan de autonomía para la gestión de susintereses dentro de los límites que fije laconstitución y la ley, por lo cual tienenderecho a:

• Gobernarse por autoridades propias;• Ejercer las competencias que les corres-

pondan;• Administrar los recursos y establecer los

tributos necesarios para el cumplimientode sus funciones;

• Participar en las rentas nacionales.

Conforme a lo dispuesto en el numeral 9 delartículo 313 de la Constitución Política, losconcejos municipales pueden dictar lasnormas necesarias para el control, lapreservación y defensa del patrimonioecológico y cultural del municipio, para locual pueden dictar normas y estatutos deplanificación ambiental, que atiendan lasdisposiciones legales de carácter superior.

Para garantizar la planificación integral porparte del Estado, del manejo y elaprovechamiento de los recursos naturales afin de garantizar su desarrollo sostenible,conservación, restauración o sustitución,conforme a lo dispuesto en el artículo 80 dela Constitución Nacional, los planesambientales de las entidades territorialesestán sujetos a la armonización. Losdepartamentos, municipios y distritos conrégimen constitucional especial, debenelaborar sus planes, programas y proyectosde desarrollo, en lo relacionado con el medioambiente y los recursos naturales renovables,con la asesoría y bajo la coordinación de lasCorporaciones Autónomas Regionales a cuya

• Funciones de los Municipios y Distritos enmateria ambiental: De conformidad conlo dispuesto en el artículo 65 de la ley 99de 1993.

• Funciones de los grandes centros urbanos:De conformidad con lo dispuesto en la Ley99 de 1993, artículo 66, Los municipios,distritos o áreas metropolitanas conpoblación urbana igual o superior a unmillón de habitantes ejercerán dentro delperímetro urbano las mismas funcionesatribuidas a las Corporaciones AutónomasRegionales, en lo que fuere aplicable almedio ambiente urbano.Además de las licencias ambientales,concesiones, permisos y autorizacionesque les corresponde otorgar para elejercicio de actividades o la ejecución deobras dentro del territorio de sujurisdicción, las autoridades municipales,distritales o metropolitanas tienen laresponsabilidad de efectuar el control devertimientos y emisiones contaminantes,disposición de desechos sólidos y deresiduos tóxicos y peligrosos, dictar lasmedidas de corrección o mitigación dedaños ambientales y adelantar proyectosde saneamiento y descontaminación.

• Funciones de los territorios indígenas: Pordisposición del artículo 67 de la ley 99 de1993, los territorios indígenas tienen lasmismas funciones y deberes definidos paralos municipios en materia ambiental.

2.2.1.3 La planificación ambiental de lasentidades territoriales. El artículo 311 de laConstitu-ción Política consagró al municipiocomo la “entidad fundamental de la divisiónpolítico - administrativa del Estado”, al cualle confirió la tarea de prestar los serviciospúblicos que determine la ley, construir lasobras que demande el progreso local, ordenarel desarrollo de su territorio, promover laparticipación comunitaria, el mejoramientosocial y cultural de sus habitantes y cumplir


para el ejercicio de la función pública, a lavez que las opciones de relación: interna yexterna.

En síntesis, los elementos normativos definenfunciones, responsabilidades y competenciasambientales para las entidades territoriales ylas autoridades ambientales. Para su cumpli-miento, la administración debe organizarsey “distribuir” el cumplimiento de dichasfunciones, de manera coordinada con lostemas inherentes al desarrollo y la gestiónpública, a los sectores de intervención y alas funciones básicas de planeación,ejecución, seguimiento y control. A su vez,el ejercicio de la planeación, ejecución,seguimiento y control, determina nuevasresponsabilidades ambientales, manifiestasen los planes, definidos en los objetivos,metas, políticas, estrategias, etc.

2.2.2 Elementos técnicos y procedimentales

Por mandato legal, las entidades territorialesdeberán elaborar los planes que guíen laplaneación del desarrollo económico y social,la ordenación del territorio y la gestión territo-rial, donde los planes son el instrumento en elcual se plasman las decisiones de planeación

jurisdicción pertenezcan, las cuales debenencargarse de armonizarlos.

Teniendo en cuenta que por disposiciónconstitucional, los concejos municipalespueden adoptar normas para la defensa ypreservación del medio ambiente y de losrecursos naturales renovables, se consideraque los municipios deben expedir estatutosde gestión ambiental. Adicionalmente, elcomponente ambiental de los planes deordenamiento y desarrollo y la elaboraciónde agendas ambientales locales son otroinstrumento con que cuentan las entidadesterritoriales para el ejercicio de la gestiónambiental y que, a la vez, definen compromi-sos y responsabilidades de la administraciónmunicipal, establecidos en los objetivos ymetas de planificación.

En segunda instancia, la legislación propor-ciona los elementos para definir el tipo derelaciones que deben darse entre cada unade las dependencias, los mecanismos parasu desarrollo y faculta la creación de espaciospara la coordinación e interrelación entre laspartes. Al definir una estructura organi-zacional, con funciones y competenciasestablecidas, se establecen las condiciones

Gráfico 9Elementos normativos



Normasreglamentarias

Artículos 8, 49, 58,97, 79, 80, 95, 313,317

Funciones delmunicipio en materia

ambiental

Planes de OT.

Planes de Desarrollo

Planes de gestión CAR

Ley 99/93 Arts. 65-66Ley 128-134-136-142/94

Comp. Ambiental Objetivos,metas, políticas, estrategiasambientales

Metas Ambientales

Programas ambientales parael municipio


• Planes de Gestión Ambiental de las Corpo-raciones Autónomas Regionales

• Planes de Acción de las CorporacionesAutónomas Regionales

• Planes de Gestión Departamental• Planes de Desarrollo Municipal• Planes sectoriales en los Municipios• Planes de Acción Ambiental Local o Agen-

das Ambientales Locales• Otros procesos de Planeación en el ámbito

de comunas o barrios

También en cumplimiento de la Ley, todaslas administraciones municipales debencontar con un documento legalizado para superíodo de gobierno (programa de gobierno- plan de desarrollo), que establezca clara-mente los objetivos del desarrollo municipal,las metas a alcanzar y los medios y recursostécnicos, humanos y financieros disponiblesy necesarios para su cumplimiento; así mis-mo, dicho plan ha de atender los principiosgenerales de la planeación48.

Los planes de desarrollo definidos en la Ley152 de 1994, son el eje de la planeación enlos municipios. El Plan de desarrollo munici-pal, que desarrolla, amplía y complementael programa de gobierno, define las líneasque han de orientar la actuación de la admi-nistración en su período de gobierno, losprogramas y proyectos específicos, supriorización y la asignación de recursos, deconformidad con las determinaciones de laLey 136 de 1994.

Los municipios también tienen la obligaciónde formular el plan de ordenamiento territo-rial y los planes sectoriales. Los departa-mentos, municipios y distritos con régimenconstitucional especial, deberán elaborar sus

que orientan el ejercicio de la administraciónmunicipal. Para hacerlo, cuentan con una seriede instrumentos técnicos, conceptuales ymetodológicos cuyas, consideraciones básicasse definen a continuación.

2.2.2.1 Planeación y ordenamiento terri-torial. La planeación se entiende como unproceso de toma de decisiones políticasorientadas a alcanzar un futuro deseado porla sociedad, proponiendo los medios paralograr los cambios deseados y posibles. Porlo tanto, implica una actitud prospectivaentendida como una visión del futurodeseado y posible, que debe expresar lasaspiraciones fundamentales de los diferentesactores, y además, propone las accionesnecesarias para lograr los cambios requeridoshacia la situación deseada.

“Planificar es la capacidad de prever poranticipado las acciones y programas que ungobierno local, una empresa o una comunidadorganizada van a llevar a cabo para lograrunos objetivos determinados, aprovechando,en la mejor forma posible, los recursos y losmedios existentes y siempre buscando mejorarlas condiciones y la calidad de vida de loshabitantes, hombres y mujeres de nuestrasociedad”47. Para plasmar las propuestas dedesarrollo se cuenta con mecanismos deplaneación para cada uno de los diferentesniveles territoriales, denominados “planes”;todos ellos deberán tener consideracionesambientales y propuestas de acciones orienta-das hacia un desarrollo más sostenible. Entreéstos se encuentran:• Plan Nacional de Desarrollo• Planes de Ordenamiento Territorial de las

Entidades Territoriales

47 Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Técnica y Capacitación para la Agenda 21 Local deColombia. Op. Cit.

48 Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales en materia de planeación,de conformidad con la ley 152 de 1994, son: Proceso de planeación, Autonomía, Coordinación, Consistencia financiera,Continuidad, Coherencia, Participación ciudadana, Concurrencia, Subsidiaridad, Complementariedad, Desarrollo armónico delas regiones, Sustentabilidad ambiental, Conformación de los planes de desarrollo.


De otra parte los municipios, a través de susdiferentes secretarias y departamentos admi-nistrativos deben formular e implementar losrespectivos planes sectoriales de maneraarmónica al plan de desarrollo municipal.Entre estos planes se encuentran: el Plan deInversiones y el Plan de descentralizaciónpara la administración del Situado Fiscal, ElPlan Ambiental Municipal, el Plan Educativoy los Planes de Acción Sectoriales de vigenciaanual; Los Planes Modales de Transporte, elPlan Municipal de Deportes, el Plan de Salud,y el Plan de Agua Potable y SaneamientoBásico51.

El componente ambiental, como ya se hadicho, deberá estar identificado en cada unode los planes municipales; así mismo, debeexistir coherencia en el enfoque ambientalde todos los planes, y entre los planes muni-cipales y los de ámbito superior, atendiendoademás las determinantes ambientales delorden regional. Como instrumentos técnicosútiles para el municipio en la identificaciónde dicho componente, están la AgendaAmbiental y el Plan de Acción Local –PAAL-, que permiten orientar el desarrollo territorialdesde la perspectiva ambiental.

Las variables ambientales que deben consi-derarse en los planes de desarrollo y deordenamiento territorial de las entidades terri-toriales pueden consultarse en la legislaciónque los regula y reglamenta y en la vastaproducción conceptual y metodológica quehan elaborado entidades como el Departa-mento Nacional de Planeación –DNP-, elInstituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC-,el Ministerio de Desarrollo y el mismoMinisterio del Medio Ambiente.

planes, programas y proyectos de desarrollo,en lo relacionado con el medio ambiente ylos recursos naturales renovables, con laasesoría de las Corporaciones AutónomasRegionales quienes a su vez elaboran losPlanes de Gestión Ambiental en armonía conla planificación que en materia ambientalrealizan las entidades territoriales49.

Por su parte, el ordenamiento del territoriomunicipal y distrital tiene por objeto comple-mentar la planificación económica y socialcon la dimensión territorial, racionalizar lasintervenciones sobre el territorio y orientarsu desarrollo y aprovechamiento sostenible,mediante la definición de las estrategiasterritoriales de uso, ocupación y manejo delsuelo, en función de los objetivos económi-cos, sociales, urbanísticos y ambientales, eldiseño y adopción de los instrumentos yprocedimientos de gestión y actuación, quepermitan ejecutar actuaciones urbanasintegrales y articular las actuaciones secto-riales que afectan la estructura del territoriomunicipal o distrital, y finalmente la defini-ción de los programas y proyectos queconcretan estos propósitos50.

El ordenamiento del territorio municipal ydistrital se deberá hacer tomando en consi-deración las relaciones intermunicipales,metropolitanas y regionales; atendiendo lascondiciones de diversidad étnica y cultural,reconociendo el pluralismo y el respeto a ladiferencia; e incorporando instrumentos quepermitan regular las dinámicas de transfor-mación territorial de manera que se optimicela utilización de los recursos naturales yhumanos para el logro de condiciones de vidadignas para la población actual y las genera-ciones futuras.

49 Ley 99 de 1993.50 Ley 388 de 1997.51 Extractado de: Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Técnica y Capacitación para la Agenda

21 Local de Colombia. Op. Cit.


mientos municipales de orden ambiental, laadministración cuenta con una guía adicionalpara la asignación de funciones y responsa-bilidades ambientales, a cada una de sus de-pendencias, así como para orientar la planea-ción económica y la asignación presupuestal.

2.2.2.2 El proceso de planeación. Para elejercicio de la planeación se han definidoetapas que, en términos generales, parten deldiagnóstico de la situación municipal, laidentificación de problemáticas y dealternativas de solución, de los recursosdisponibles y las fuentes de financiación. Sedefinen responsabilidades y responsables ylos mecanismos para la ejecución de losprogramas o proyectos identificados yformulados. “En resumen, planear eldesarrollo implica identificar y ordenar losproblemas, ubicar las causas que los generan,definir y priorizar las alternativas para susolución, asignar los recursos y los mediosque se requieren, preparar los programas yejecutar los proyectos que permitan realizar

Respecto a las Agendas Ambientales y losPAAL, la Guía de Gestión Administrativa yel documento ‘Estrategias para la Aplicacióndel SIGAM’ (que forma parte del SIGAM)incluyen información sobre variables ymetodologías, que permite orientar suformulación por parte de los municipios.Sobre éste tema, lo que si resulta importanteprecisar en este documento, es su contribu-ción a la gestión ambiental municipal. Juntocon los Planes de ordenamiento territorial(cuyo ámbito y objeto son mucho más am-plios), las Agendas Ambientales y los PAAL,recopilan, sintetizan y espacializan la infor-mación ambiental municipal contenida en losdiferentes planes, y puntualizan desde lavisión y los objetivos ambientales, hasta laidentificación y priorización de los proyectosfundamentales para el municipio, los cualesse deben traducir en un plan operativo, conperfiles de proyectos, asignación temporal ypresupuestal, entre otros.

A partir de dicha identificación y priorizaciónde oportunidades, problemáticas y requeri-

Gráfico 10Elementos técnicos

Conclusionesperfil ambiental

COMPONENTEAMBIENTAL

EN LOS PLANES

Calidad ambientalPlan de OT.Plan de DesarrolloPAAL - Agenda Amb.Planes Sectoriales

Aspectosinstitucionales

Puntos a atender de manerainmediata.

Necesidades ambientales delmunicipio.

Objetivos, metas ambient.Políticas, estrategias.Programas, proyectos.Consideraciones locales.Otros.

Mapa institucional.Entidades Municipales confunciones y responsabilidadesambientales.

Relación y/o Duplicidad defunciones ambientales.

Procesos que se desarrollan:Participación PrivadaVacios (funciones)


establecer y mantener al día los procedi-mientos y los medios para la oportuna yefectiva información y comunicación,tanto interna como hacia el exterior; con-trol a las actividades y ejecuciones; y con-tar con planes de emergencia y capacidadde respuesta por parte del personalinvolucrado.

4. Comprobación y acción correctora: inclu-ye acciones y procesos de monitoreo,seguimiento, evaluación, prevención ocorrección de impactos, auditoría y ajuste.

5. Revisión: Se refiere al examen periódicosobre el cumplimiento de los objetivos ymetas propuestos, sobre el desarrollo delproceso y los impactos ocasionados, parael redireccionamiento de las políticas,estrategias e incluso de los mismos objeti-vos. Tanto en éste punto, como en elanterior, resulta conveniente la utilizaciónde indicadores.

El ejercicio de la planeación con enfoqueambiental, se constituye en la base queordena el conjunto de decisiones políticas,programáticas, definidas y formuladas através de un proceso planificado, amplio yparticipativo, que genera las estrategias yacciones necesarias para iniciar unamodificación significativa de las condicionesambientales, teniendo en cuenta lasdiferencias biogeográficas y socioculturalesdel país. Así, las acciones propuestas estaránplanteadas en dos horizontes estratégicos:

• Horizonte Contingente: Referido a losprocesos y acciones organizadas quedeben desarrollarse de manera inmediatacon el fin de neutralizar, mitigar, compen-sar o eliminar los factores que estánconfigurando problemáticas ambientales,con impactos conocidos o potencialessobre la salud, la vida o el patrimonio de

acciones concretas mediante las cuales secumple con el plan acordado y definido entretodos”52.

Aunque los procesos de Gestión Ambientaltienen su propia inercia, no podemos olvi-darnos de la coherencia y correspondenciaque tienen con la gestión pública. Igualmentela Gestión Ambiental debe inscribirse en elmarco general del desarrollo sostenible, enel marco Constitucional y de Política Am-biental Nacional.

Tal como se expresó en páginas anteriores, anivel procedimental, el Modelo ha tenido encuenta las fases o procesos básicos asociadosa la gestión ambiental y a la sostenibilidad(Normas serie ISO 14000), involucrándolasen su estructura. Dichas fases son:53

1. Definición de la política medioambientaly asegurar que sea apropiada, orientadahacia el mejoramiento continuo, hacia laprevención de la contaminación y elcumplimiento de la legislación y regla-mentación ambiental aplicable. Debe,además, proporcionar el marco para yestablecer y revisar los objetivos y metasambientales; estar documentada, actuali-zada y a disposición del público.

2. Planificación: Implica establecer y mante-ner al día los procedimientos para identificarlos aspectos medioambientales y los requisi-tos legales aplicables; considerar ambos enla definición de objetivos y metas, en laidentificación de los impactos ocasionadoscon la actuación, y en el diseño y estable-cimiento de los programas de gestión.

3. Implantación y funcionamiento: Implica ladefinición y documentación de funciones,responsabilidades, competencias y nivelesde autoridad; la formación y sensibiliza-ción para la competencia profesional;

52 Ibídem.53 Adaptado de: Normas UNE 77-801-94 e ISO 14001:1996, sobre Sistemas de gestión Medioambiental.


• Sensibilización. Incluye toda la etapa depreparación para la participación, efectivade todos los actores en los diferentesprocesos de toma de decisiones: institucio-nales, sector económico y sociedadorganizada.

• Planificación. Esta etapa no es muydistante de los conocidos procesos deplanificación, con miras a la formulaciónde Planes, Programas y Proyectos de Ges-tión Ambiental. La planificación ambientalse inicia desde la misma formulación delPlan de Ordenamiento Territorial y el Plande Desarrollo Municipal, cada uno de loscuales ha de incluir un componenteambiental en su diagnóstico, plantea-mientos, formulación de planes, progra-mas, proyectos y actuaciones propuestas,al igual que en los programas de inversióny ejecución donde se definen y distribuyenlos recursos económicos destinados a lainversión. Fundamentados en estosinstrumentos de planificación, se define elperfil ambiental local y su consecuenteplan de acción (plan operativo) y plan degestión ambiental; este último incluye nosólo actuaciones sino que ha de definir

las personas, y para la infraestructuraproductiva y de servicios de la comunidad.

• Horizonte Estratégico: corresponde a lasacciones que deben desarrollarse, endiferentes horizontes de tiempo, orientadasa remover los factores estructurales de losproblemas ambientales locales o hacerprofundas transformaciones ambientales.

Es así como las acciones propuestas para ini-ciar, ejecutar y terminar el proceso de gestiónambiental, comprenden etapas o momentosestrechamente ligados entre sí, los cualespueden adaptarse a las particularidades decada escenario. Dichas fases son: Prepara-ción, Sensibilización, Planificación, Ejecu-ción, Seguimiento y evaluación, Continuidad.Cada una se desarrolla en detalle en la Guíade la gestión ambiental. En este aparte sólose define a qué corresponden:

• Preparación. Como su nombre lo indica,se trata de la preparación de la CapacidadOperativa y la construcción de las basesnecesarias para desarrollar el proceso deGestión ambiental: Base institucional, Basetécnica y base fiscal y financiera.

Gráfico 11Procesos e implicaciones

planeación - Investigación

ejecución - gerencia

seguimiento - controlevaluación

regulaciónretroalimentación

PLANES - PROGRAMAS - PROYECTOSPOLÍTICA NACIONAL AMBIENTALDETERMINANTES AMBIENTALESPLANES DLLO. - OT. - ACCION REGIONALAGENDA AMB. - PLANES DE ACCION

APLICACIÓNREALIZACIÓNADMINISTRACIÓN

MONITOREOOPERATIVIDAD - NORMATIVAINSTRUMENTOS TÉCNICOSINDICADORES: calidad, gestión, sostenibilidad

REVISIÓN - AJUSTEPROCEDIMIENTOSREGULACIÓN NORMATIVASOSTENIBILIDAD

PLANEACIÓN: PLANES. PROGRAMASPROYECTOS

FFFFFaaaaassssseeeeesssss

dddddeeeeelllll

PPPPPrrrrroooooccccceeeeesssssooooo


Gráfico 12Elementos de orden administrativo

Se considera la existencia, en cada munici-pio, de una estructura administrativa que, demanera independiente a su nivel de coordi-nación, funcionalidad y operatividad, cuentacon una organización que le permite a laadministración municipal afrontar, con mayoro menor nivel de eficiencia, unos retosdefinidos de antemano. El SIGAM buscahacer más operativa dicha estructuraadministrativa, de cara a la gestión ambientalmunicipal, a partir de su “organización” entorno al tema ambiental, y contribuyendo aidentificar y definir el papel que cada una delas partes debe asumir en el proceso.

A partir de identificar las condicionantes deorden normativo, técnico y procedimental,se procede a clasificar las dependencias einstancias que integran la administraciónmunicipal, de conformidad con la funciónbásica que cada una de dichas instanciasdebe cumplir (de planeación, de ejecución,normativa, de seguimiento, etc.), para laposterior asignación de funciones ambienta-les específicas. (Ver gráficos 12 y 13.)

actores y su participación, además de losmecanismos para el seguimiento, laevaluación y ajuste permanente.

• Ejecución. Corresponde a la realización delos programas, acciones u obras definidasen los planes. Implica asignación de recur-sos, implica la programación de tiempos yrecursos, y la asignación de responsables.

• Seguimiento y evaluación. Para hacer unefectivo seguimiento y evaluación sedeben tener claros los objetivos y metas aalcanzar, y contar con herramientas parael monitoreo y control a la ejecución.

• Continuidad. Se refiere a la retroalimen-tación y ajuste requeridos, de conformidadcon los resultados de las etapas anteriores,para orientar o reorientar las acciones y elproceso cuando ello se requiera.

2.2.3 Elementos de orden administrativo

Los elementos de orden administrativo hacenreferencia a la organización de la administra-ción municipal para el cumplimiento de susfunciones, responsabilidades y competenciasambientales.

estructura administrativa

normativa

funciones

competencias

• DEPENDENCIAS• RESPONSABLESAAAAA

dddddmmmmmiiiiinnnnniiiiissssstttttrrrrraaaaaccccciiiiióóóóónnnnn

mmmmmpppppaaaaal .l .l .l .l .

articulación institucional

coordinación interinstitucional

• OBLIGACIONES• NORMAS, REGULACIÓN

• CUMPLIMIENTO• RESPONSABILIDADES

• CAMPO DE ACCION• MARCO DE ACTUACION

• CAPACIDAD DE GESTIÓNINTERNA

• ARMONIA EN LA ACTUA-CION EXTERNA

TIPOLOGIAS


páginas anteriores. Dichos actores puedenclasificarse según su ámbito de actuación, osegún la condición de su desempeño. En talsentido podemos tener actores de ámbitonacional, regional, departamental, municipale incluso internacional, y éstos a su vezpueden ser institucionales, empresariales ocomunitarios. A continuación se hace unabreve descripción de cada uno de ellos;descripción que se detalla en la Guía degestión, donde se define el papel que lecorresponde a cada uno de los actores, susresponsabilidades y posibilidades de partici-pación en la gestión ambiental municipal.

2.2.4.1 Los actores internacionales en lagestión ambiental municipal. Los actoresinternacionales involucrados en la gestión am-biental pueden ser de diversa índole, depen-diendo de la temática a abordar, de la gestiónefectuada para lograr su participación, del tipode proyectos a emprender y del tipo de apoyoo cooperación requerida. Su intervención pue-de ir desde la formulación de políticas globalesque guíen la gestión, hasta la cofinanciaciónde programas o proyectos específicos.

Dicha participación se canaliza medianteprogramas de Cooperación Técnica

Gráfico 13Elementos de orden administrativo. Sintesis

Como resultado de este ejercicio, se cuentacon una estructura administrativa ordenadaen función de los propósitos ambientales yde gestión. Se requiere entonces, establecerrelaciones, jerarquías, etc. y los mecanismospara hacer operativa dicha organización.

2.2.4 Elementos relativos a la participaciónde los actores involucrados en elproceso y a la coordinación de dichaparticipación

La gestión ambiental municipal ha de ser unpropósito común de la sociedad y no exclusi-vo de los administradores públicos; en estesentido, tanto las instituciones como la comu-nidad en general tienen compromisos, dere-chos y deberes que cumplir. Para su operativi-dad, el SIGAM requiere la definición de esosactores, de su papel como copartícipes delproceso, y de las reglas del juego que permi-ten hacer efectivo su aporte y compromiso.

La participación comunitaria es otro de loselementos fundamentales en un sistema degestión ambiental: Quién, y Con quién sehace la gestión ambiental. Cada municipiodebe definir, relacionar y clasificar los actoresque se han de vincular al proceso, sobre labase de las consideraciones presentadas en

Clasificación de lasdependencias municipales, por

grupos

Asignación de funcionesambientales

Entidades encargadas de dirigir, planificar, normatizaro controlar la GAM.

Entidades con responsabilidad de proteger los RN,prestar servicios públicos, educar, promover, divul-gar, capacitar y organizar a la comunidad.

Entidades que adelantan propuestas de desarrollo uotras definidas por el municipio.

Para c/u de las dependencias y entidades municipa-les, de conformidad con las funciones y responsabi-lidades del municipio en materia ambiental, según elmarco normativo expuesto.


mejores ciudades (Estocolmo, Río de Janeiro,etc.), desarrollo de estándares de calidad am-biental, y el apoyo directo a la investigaciónsobre el medio ambiente, entre otros.

A efectos del Modelo SIGAM, la vinculaciónde actores internacionales resulta de funda-mental consideración, especialmente en lorelativo a la producción normativa para elmejoramiento de procesos, y a la cooperacióntécnica internacional como una fuente deapoyo directo a una mejor gestión ambiental.En tal sentido el gobierno colombiano hainiciado una labor a acercamiento internacio-nal, para la solución de diversas problemáticas,lo que se ha traducido en relaciones decooperación con diversos países como EstadosUnidos, Alemania, España, Holanda, Suiza,Francia, Brasil, Chile y China, entre otros, conun especial orientación hacia el desarrollo deestrategias para mitigar los problemas am-bientales, especialmente aquellos relacionadoscon la biodiversidad, el agua, la producciónmás limpia, los bosques, la calidad de vida,los mercados verdes. Así mismo, se han firma-do iniciativas multilaterales orientadas a laimplementación de actividades que den priori-dad a la biodiversidad y al fortalecimientoinstitucional55.

2.2.4.2 Actores nacionales. Las instancias deorden nacional encargadas de dar loslineamientos básicos para la actuación ygestión territorial, a la vez que definen lapolítica global y el control sobre su cumpli-miento, procuran mecanismos, instrumentosy apoyo financiero para el desarrollo deproyectos específicos y asistencia técnica endiversos ámbitos del desarrollo asociados a lagestión ambiental. Así mismo determinan lasnormas, lineamientos y directrices a seguirsegún corresponda a cada uno de los niveles

Internacional y se destacan, por su tradicionalparticipación en asuntos ligados a la gestiónambiental y territorial o al desarrollo deproyectos de desarrollo en Colombia, instan-cias como: El Banco Mundial, los programasde las Naciones Unidas para el DesarrolloPNUD, para el medio ambiente PNUMA,para la Infancia UNICEF y para la Educación,la Ciencia y la Cultura UNESCO; el Fondopara el Medio Ambiente Mundial, la Organiza-ción de las Naciones Unidas para la Agricultu-ra FAO, el Programa Mundial de AlimentosPMA, la Organización internacional deMaderas Tropicales OIMT, la OrganizaciónMundial de la Salud, la Unión Europea, el Ban-co Interamericano de Desarrollo BID, el BancoInternacional de Reconstrucción y FomentoBIRF y la Corporación Andina de FomentoCAF, entre otros54.

Otro forma de vinculación de actores interna-cionales a la gestión ambiental, aunque demanera menos directa, es aquella relativa ala influencia de los avances y aportes de lainvestigación y producción científica ytecnológica externa, aplicables en procesoso proyectos específicos, que proporcionanmecanismos, herramientas y nuevos enfo-ques, con lo cual el país se nutre de conoci-mientos que pueden ser aplicados en pro delmejoramiento y de una mejor gestión haciael desarrollo sostenible. En este punto sedestaca la elaboración de normativa para eldesarrollo, control y seguimiento, asociadaal mejoramiento de procesos industriales,técnicos y tecnológicos, producción máslimpia, gestión ambiental empresarial(Normas serie ISO 9000 e ISO 14000),alternativas tecnológicas para recuperaciónde suelos, aprovechamiento hidráulico,manejo y aprovechamiento de residuos, etc.;Conferencias internacionales y protocolossobre biodiversidad, desarrollo sostenible y

54 Ministerio del Medio Ambiente, Corporación Andina de Fomento –CAF-. 2000. Estrategia de Cooperación Técnica Internacionalpara el SINA. Panamericana formas e impresos.

55 Ídem.


fundamental en la orientación y definición dedirectrices de planeación y ordenamiento delterritorio departamental, a la vez que en laasesoría y asistencia a los municipios del áreade su jurisdicción, en temas asociados a éstos,que se constituyen en base para la definiciónde planes de actuación ambiental en el ámbitomunicipal y regional. La conjunción de laactuación regional y departamental en el temaambiental aporta, entre otras, a la identifi-cación, definición, priorización y actuaciónsobre problemáticas territoriales comunes avarios municipios, lo que se traduce en unagestión ambiental más integral y armónica.

2.2.4.4 Los actores municipales. La Constitu-ción Política de 1991 consagró al municipiocomo la “entidad fundamental de la divisiónpolítico - administrativa del Estado”,confiriéndole autonomía para la gestión, locual le permite, entre otras: gobernarse porautoridades propias, ejercer las competenciasque le correspondan, administrar los recursosy establecer los tributos necesarios para elcumplimiento de sus funciones; y participaren las rentas nacionales. Adicionalmente, laconstitución y las leyes le asignan funcionesy tareas al municipio, entre ellas están: prestarlos servicios públicos que determine la ley,construir las obras que demande el progresolocal, ordenar el desarrollo de su territorio,promover la participación comunitaria, elmejoramiento social y cultural de sus habitan-tes. adicionalmente, por disposición constitu-cional, los concejos municipales acuerdanlas normas necesarias para el control, lapreservación y defensa del patrimonioecológico y cultural del municipio, para locual pueden dictar normas y estatutos deplanificación ambiental, que atiendan lasdisposiciones legales de carácter superior.

Bajo estas premisas, el municipio se consti-tuye en el actor fundamental de la gestiónambiental en el área de su jurisdicción, para

territoriales (regional, departamental,municipal), de conformidad con los principiosde concurrencia, subsidiariedad y complemen-tariedad. Su pertinencia e intervencióndepende del tema implicado en la gestiónambiental, siendo los más relacionados losMinisterios de Medio Ambiente, Desarrollo,Minas y Energía, Agricultura, Salud y Educa-ción, Interior (Dirección Nacional de Preven-ción y Atención de Desastres) y los institutosdescentralizados de orden nacional como elDANE, Instituto Geográfico Agustín Codazzi,DNP, IDEAM, INGEOMINAS, INVE-MAR y enespecial los que conforman el SINA.

2.2.4.3 Actores regionales y departamen-tales. Existen actores regionales de diferentenivel, destacándose, por sus implicacionesen la gestión ambiental, aquellos relacio-nados con la Planeación del desarrollo y losencargados de la gestión ambiental (CAR).Su participación está supeditada, en buenamedida, a la problemática global de la regiónde su jurisdicción y a los recursos disponibles,de conformidad con los niveles de desarrolloregional, con las características de la ofertade recursos, la situación geográfica, socioe-conómica y cultural. Aportan a una mejorgestión ambiental en la medida que brindanapoyo, asistencia y asesoría tanto a departa-mentos como a municipios y cuentan conplanes regionales para orientar la gestión.

Por su parte, el departamento, como entidadterritorial definida por la constitución, gozade autonomía para la gestión de sus interesesdentro de los límites que fije la constitucióny la ley. Dicha autonomía le otorga derechoa: gobernarse por autoridades propias, ejercerlas competencias que le correspondan, admi-nistrar los recursos y establecer los tributosnecesarios para el cumplimiento de sus fun-ciones; y participar en las rentas nacionales.Como instancia intermedia entre la nación yel municipio tienen, además un papel


Esta situación, que se revisa en el análisis delas estructuras municipales, conduce a laimportancia de plantear esquemas derelación y coordinación interinstitucional,como pieza fundamental para apropiar lagestión ambiental al interior de cada una delas instancias y dependencias que conformanla administración municipal, a la vez que seconstituye en mecanismo de soporte a laejecución, seguimiento y evaluación de losprocesos y actuaciones municipales y parala aprehensión y participación armónica enla gestión regional.

Otro grupo de actores institucionales ligadosa la gestión ambiental lo constituyen losorganismos, instancias y dependencias queejercen funciones de veeduría, control yvigilancia a la gestión pública del municipio.

Los actores externos a la administraciónpública son de diversa índole, desde losgrupos sociales y comunitarios con algúnnivel de organización, hasta los represen-tantes gremiales, pasando por las fundacionesy organizaciones no gubernamentales,academia y centros de investigación,empresas de economía mixta, entre otros.

Por su complejidad y diversidad resultainapropiado definir esquemas relacionales yde participación de éstos últimos actores. Sinembargo, para el municipio resulta factibleidentificar posibles líneas o proyectos departicipación derivados de intereses e inquie-tudes comunes, mecanismos de interrelacióno de vinculación entre la administracionesmunicipal, las corporaciones regionales y losactores externos; diseñar alternativas ybeneficios que hagan atractiva su participa-ción y aporte en la gestión municipal, e inclusodeterminar posibles fuentes económicas yfinancieras que faculten dicha participación.

Comenzar con la identificación, reunión ysistematización del “listado” de actores le per-

lo cual ha de apoyarse en instrumentos ymecanismos técnicos, legales y gerenciales;en la función, competencias y coordinacióncon niveles territoriales e instancias de laplaneación y gestión ambiental de mayorjerarquía, y en la participación de los actoressociales, económicos, comunitarios y demás,presentes en el municipio (Gremios, Sociedadcivil, ONG, Academia, investigación científi-ca y tecnología, entre otros).

2.2.4.5 Participación y coordinación. Laclasificación anterior nos permite ver laamplitud del universo de actores vinculadosa la gestión ambiental, con lo cual se hacenecesario definir las reglas para la efectivaparticipación de cada uno.

Al interior del municipio tenemos, en primerainstancia, actores institucionales, es decir, lasentidades o dependencias que forman partede la administración municipal, que general-mente están representadas en las unidadesmunicipales de asistencia técnica agropecua-ria -UMATAS-, las dependencias orientadasal desarrollo rural, las oficinas encargadas dela prevención y atención de desastres y emer-gencias, otras dependencias vinculadas a losprogramas sociales, de educación ambientaly de salud, las que manejan el espaciopúblico, parques y zonas verdes, yfinalmente, las empresas encargadas de laprestación de servicios públicos.

Para algunos casos (áreas metropolitanas yciudades mayores) el manejo del temaambiental se realiza mediante secretaríasambientales, generalmente orientadas aldesarrollo rural y con un componentemedioambiental, cuya estructura resulta másamplia y compleja que en los casos anterio-res. Pese a ello, las relaciones internas siguenel mismo patrón, determinado por relacionesverticales y carentes cualquier vinculaciónde tipo transversal.


legales y normativos derivados de ésta y losrelativos al cumplimiento de la funciónpública en el ejercicio del poder (Ejecutivo,Legislativo y Judicial). Los actores oficialesserán los primeros responsables de definir ycumplir la política ambiental nacional paraasegurar “el ambiente sano” y en conse-cuencia, de garantizar la calidad ambientaly la sostenibilidad del desarrollo; por lo tantosu tarea primordial está en la planeación yorientación de las actuaciones, su control,seguimiento, veeduría, evaluación y ajuste,sobre la base de la sostenibilidad.

Como actores empresariales están losgremios, empresas, industrias y afines, quetienen una gran responsabilidad en laconsideración de los procesos y actuacionesambientalmente sanos en pro del desarrollosostenible, lo que implica un accionar encumplimiento de la política ambiental

mite al municipio contar con un banco dedatos con información de “socios potencia-les” para el abordaje de su problemáticaambiental56.

Se encuentran entonces actores públicos yprivados, sociales e institucionales, perma-nentes ocasionales y coyunturales. Ante ladificultad de detallar y especificar en diferen-cias y similitudes, se define su agrupaciónen tres categorías, así: actores estatales -oficiales, actores empresariales y actoressociales u organizacionales.

Los actores oficiales agrupan todas aquellasinstancias asociadas al ejercicio la autoridadderivada de la organización del Estado, loque determina una responsabilidad directaen el cumplimiento de funciones y responsa-bilidades definidas por Ley y derivadas delos mismos principios constitucionales, los

56 Socios potenciales identificados según sus conocimientos, logros o capacidad de aportar a la gestión ambiental municipal.

Gráfico 14Actores – Participación - Coordinación

A

c

t

o

r

e

s

Estatales -Oficiales

Empresariales

Sociales -Organizacionales

SINA

ADMINISTRACIÓN

ENTIDADES

territoriales: planeación, medioambiente, dependenciascontrol: veeduría, control,seguimiento y vigilancia

COORDINACIÓN

GREMIOSEMPRESASINDUSTRIASMIPYMESCOMERCIO

GRUPOS SOCIALES Y/OCOMUNITARIOSACADEMIA,INVESTIGACIÓN,FUNDACIONES, ONG,COMUNIDAD EN GENERAL

PolíticasDirectricesDeterminantesPlanesProgramas, ProyectosIntervenciónEvaluación-ajuste-control

Planes, ProyectosEstrategiasParticipaciónGestión AmbientalManejo Sostenible

ParticipaciónProyectos ecogestiónManejo sostenibleEducación ambientalCultura ciudadanaPropuestas, Iniciativas

INT

ER

NA

EX

TE

RN

A


57 Si se estima que la participación debe ser obligatoria, el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentariaconferida por la Constitución Política (Art. 189), podrá reglamentar la Ley 99/93, en los aspectos relativos al SINA, fijando,mediante norma nacional, el establecimiento del SIGAM, al cual podría vincular, de manera obligatoria, a los municipios y a lasCAR’s. Los municipios, al establecer el SIGAM y su respectivos mecanismos de coordinación, deben establecer también lasfunciones que les corresponde desarrollar, la manera como deben ejecutarlas, al igual que los aspectos operativos para sufuncionamiento.

de una visión regional, como punto de partidapara la formulación de planes ambientalesregionales que permitan conducir la gestiónambiental tanto regional, como municipal.(Véase la primera división del punto 2.1.2 delpresente capítulo). A nivel municipal, elSIGAM plantea la creación de espacios parala coordinación interna, al interior de laadministración municipal, y para la concerta-ción con los actores externos, donde partici-pan desde la misma corporación regional ylos municipios vecinos, hasta los actoressociales y empresariales. Sobre estos espaciosde coordinación se detalla más adelante.

Para integrar la gestión del municipio con eltrabajo de las Corporaciones AutónomasRegionales, teniendo en cuenta que losAcuerdos que expidan los Consejos Munici-pales no pueden establecer funcionesadministrativas a las corporaciones, se podríaestablecer la participación de dichas entida-des como invitados permanentes u ocasio-nales, según responda a las necesidades decada municipio y a las posibilidades realesde cumplimiento57.

2.3. EL SIGAM COMO SISTEMA

Los elementos desarrollados, de orden con-ceptual, normativo, técnico, procedimental,administrativo y de coordinación y parti-cipación, confluyen en el desarrollo de lapropuesta organizacional SIGAM en cuantocondicionan y soportan la organizaciónmunicipal. En este punto, es importanteresaltar que una de las premisas para el diseñodel SIGAM ha sido la optimización de lasestructuras administrativas, para hacerlas máseficientes y operativas.

trazada, a la vez que la introducción delconcepto de gestión ambiental empresarialligado a procesos de producción limpia ymejoramiento continuo.

Los actores sociales u organizacionales serefieren a la comunidad en general, comuni-dad organizada mediante grupos sociales ocomunitarios, juntas comunales, academia,fundaciones, centros de estudios e investiga-ción, organizaciones no gubernamentales,etc. Su función primordial es la de participary contribuir con el control, veeduría ymejoramiento permanente de las actuacionesoficiales, empresariales y sociales, en pro deldesarrollo sostenible. Para cumplir dichamisión deben partir del conocimiento de loque implican las actuaciones ambientalmentesostenibles y contribuir a ello desde su propiaparticipación. El detalle para cada uno de losgrupos de actores identificados, su papeldentro del SIGAM y los mecanismos para laparticipación y coordinación, entre otros, sondesarrollados con mayor detalle en la GuíaAdministrativa de Gestión Ambiental.

El diagnóstico de la gestión ambientalpermitió identificar una amplia problemáticaen el tema de la participación ciudadana yde la coordinación, tanto interna como alexterior del municipio. Soportado en dichoanálisis, la propuesta organizacional SIGAMplantea la creación de espacios para lacoordinación, interna y externa.

A nivel regional, el SIGAM propone la confor-mación de un espacio denominado “Espaciopara la concertación regional - municipal parala gestión ambiental”, en cual participanCorporación y municipios, la identificación deltema ambiental en la región y la construcción


123456789012345678901234567123456789012345678901234567123456789012345678901234567

El SIGAM busca adecuar las actuales estructu-ras administrativas municipales a los objetivosde la gestión ambiental y de la sostenibilidad.En consecuencia, las ajusta y reordena a partirde la definición de funciones y responsabili-dades ambientales y de los espacios para lainterrelación y la coordinación.

Como sistema, el SIGAM está conformadopor tres componentes o subsistemas, que sederivan de los elementos vinculados a la

gestión ambiental, analizados en las páginasanteriores. Estos componentes son interde-pendientes y a la vez, relacionados entre sí:

• Componente funcional y procedimental:Comprende las funciones del sistema y losprocesos de planeación y gestiónambiental.

• Componente Instrumental: Comprendelos instrumentos, mecanismos yherramientas de apoyo a la gestiónambiental municipal.

• Componente Administrativo: Comprendela organización de las entidades ydependen-cias públicas, de ordenmunicipal, a cuyo cargo está la gestiónambiental del municipio, y complemen-tado con los espacios para la participaciónde la sociedad, las empresas e institucionespúblicas y privadas externas a laadministración municipal.

El esquema sistémico es la base a partir de lacual se proyecta un esquema administrativocomo modelo global, y para proponer los es-quemas administrativos para cada una de las

COMPONENTEADMINISTRATIVO

COMPONENTEINSTRUMENTAL

COMPONENTEFUNCIONAL Y

PROCEDIMENTAL

SISTEMA MUNICIPAL

SIGAM

Gráfico 15Modelo organizacional SIGAM

Gráfico 16Modelo Organizacional SIGAM. Componentes

FUNCIONESDEL SIGAM

•Normativa•Planeación, seguimiento y

monitoreo al proceso•Coordinación: Interna,

interinstitucional y externa•Consecución, asignación y

manejo de recursos•Técnica: Monitoreo y control

ambiental

INSTRUMENTOS

•Jurídicos y normativos•Económicos y financieros•Técnicos y metodológicos•Administrativos y operativos•Participación y concertación•Indicadores

ESTRUCTURAADMINISTRATIVA

Dependencias, funciones yresponsabilidades ambientalespor tipología municipal

Tipología ATipología BTipología C


proceso de gestión ambiental municipal,de conformidad con los procesos asocia-dos al ejercicio de la gestión ambiental.

• Funciones de coordinación, interna yexterna; involucrando los principios departicipación.

• Funciones de financiación, referida a laconsecución, asignación y manejo derecursos para hacer económicamentesostenibles los procesos, y viable, la obten-ción de objetivos y metas ambientales.

• Funciones de normativa y regulación delos procesos y las actuaciones.

• Funciones de conservación y restauraciónecosistémica, lo que involucra el monito-reo, control y mejoramiento de la calidadambiental.

• Funciones de apoyo a la investigaciónambiental.

2.3.1.1 Función de Planeación.• Preparación de condiciones locales para

iniciar y mantener el proceso de gestiónambiental.

• Articulación e integración de la planeaciónmunicipal con los demás instrumentos deplanificación nacional, regional y local,bajo el principio de armonización: Seinicia con la construcción de la “Visiónambiental municipal”, tanto para el corto,mediano y largo plazo, y la integración delos planes, recursos, metas, tiempos yresponsables, es decir, definir el Para qué,el cómo, cuándo, quién y mediante qué,de la gestión ambiental municipal.

• Inclusión del tema ambiental en la planea-ción municipal: Determinación del compo-nente ambiental y su inclusión en el Plande Ordenamiento Territorial, el Plan de De-sarrollo Municipal y los Planes Sectoriales.

• Realizar el proceso de Planeación Am–biental mediante la elaboración de laAgenda Ambiental Municipal o Plan deAcción Ambiental Local.

tres tipologías planteadas: municipios metro-politanos, municipios capitales departamen-tales y/o con influencia regional, y municipiosmenores.

2.3.1 Componente funcional y procedi-mental. Funciones del SIGAM

Tal como se anotó, éste componente com-prende los objetivos y funciones del sistemay los procesos de planeación y gestión am-biental. Los objetivos del SIGAM y los proce-sos de la GAM se detallaron en páginasanteriores; a continuación se desarrollan lasfunciones del sistema.

Como todo sistema, el de Gestión AmbientalMunicipal –SIGAM- tiene unas funcionesbásicas, que se constituyen en pauta paraordenar el sistema y en mecanismo para ellogro de sus objetivos. Tanto los objetivos,como las funciones asignadas al SIGAM, sefundamentan en los principios conceptualesde la gestión ambiental y en los principioslegales y de política ambiental, en el marcode las funciones, responsabilidades y compe-tencias municipales. Con su determinaciónse busca enfocar la gestión ambiental munici-pal y aportar a la conducción del procesocomo parte de la gestión pública.

Adicionalmente, permiten orientar la defini-ción de las funciones y responsabilidadesambientales específicas de cada una de lasentidades, dependencias y personas queintegran el sistema, donde se incluyen lasdependencias e instancias de la administra-ción municipal, los actores externos vincu-lados, y la autoridad ambiental; cada uno deellos como parte del SIGAM y socios clavepara alcanzar la integralidad y eficacia en suaplicación. Estas funciones son:

• Funciones de planeación, ejecución,seguimiento, monitoreo y control al


autoridad municipal.• Establecer mecanismos de coordinación

entre las diferentes institucionesdescentralizadas del municipio, y conaquellas que, pese a no depender de laadministración municipal, se encargande atender servicios o ejecutar obras ensu jurisdicción.

• Establecer, a través del Alcalde, contac-to con otras instituciones del Estado(Gobernación, academia, InstitucionesNacionales o internacionales), para eldesarrollo de convenios interinstitucio-nales, acuerdos, apoyo a programas delmunicipio, etc.

c) Coordinación externa:• Establecer los mecanismos que propi-

cien y faciliten la vinculación y partici-pación de la sociedad civil organizadaen ONG, gremios, empresarios, accióncomunal, asociaciones de jóvenes, jun-tas comunales, comités locales, cabildosverdes, etc., en los diferentes momentosdel proceso de gestión ambiental: pla-neación, ejecución, seguimiento, controly monitoreo.

• Definición de estrategias y mecanismosde participación para la discusión deprogramas y proyectos, iniciativas deecogestión, responsabilidades, etc.

2.3.1.4 Función de Financiación. Es funciónde la administración conocer las diferentesfuentes para conseguir recursos económicos,técnicos y humanos para el desarrollo de lagestión ambiental municipal. Estas fuentes sonprovenientes de los instrumentos económicosaplicables al municipio (tasas, impuestos,multas etc.) que directa o indirectamente (através de la CAR, por ejemplo), pueden serinvertidas en proyectos ambientales delmunicipio. Otras fuentes de financiación sonlos diferentes fondos estatales, mixtos yprivados, nacionales o internacionales, los

2.3.1.2 Función de Ejecución, seguimiento,monitoreo y control al proceso.• Involucrar la gestión ambiental y el auto-

control, en los procesos y actuacionesinternas de la administración municipal.

• Aprovechar las herramientas e infraestruc-tura disponibles, para el monitoreo yseguimiento a la calidad ambiental y a lagestión ambiental municipal.

• Mantener un control permanente sobre lasintervenciones externas que puedan afec-tar la sostenibilidad municipal y regional,mediante el ejercicio de las funciones ycompetencias de Policía ambiental.

• Apoyar a la Corporación Autónoma Regio-nal, mediante una auditoría delegada, parael control de las intervenciones y susefectos ambientales

2.3.1.3 Función de Coordinación.a) Coordinación interna:

• Definir la estructura administrativa delmunicipio necesaria para cumplir conlos compromisos legales o acordados enmateria ambiental

• Establecer, mediante Acuerdo, lasfunciones y responsabilidades ambien-tales de cada dependencia.

• Definir los mecanismos para la toma dedecisiones relacionadas con el temaambiental.

• Establecer los mecanismos de coordina-ción interna del municipio para el manejodel tema ambiental, según sus posibilida-des, sin que se suplante la responsabilidaddel Alcalde

b) Coordinación interinstitucional:• Establecer contacto con la Autoridad

Ambiental Regional correspondiente,para asesoría, asistencia técnica, defini-ción de programas y proyectos paradesarrollo conjunto, apoyo a proyectosprioritarios para el municipio, etc. todoello, a través del Alcalde, como primera


• Expedición de las normas ambientales que,por las características del municipio, seconsideren necesarias.

• Declaratoria local de Áreas Estratégicaspara el municipio que requieren de suconservación, protección, restauración omantenimiento, o de las cuales dependael municipio para el suministro de bieneslos ambientales actuales y futuros, o parala prestación de servicios ambientales.

2.3.1.6 Funciones de Conservación yRestauración, de Monitoreo y controlambiental y de Apoyo a la investigaciónambiental.• El municipio tiene la obligación de velar

por la calidad del medio ambiente en suterritorio.

• Deberá realizar el control ambiental esta-blecido en las normas legales vigentes.

• Realizará un monitoreo y control de lacalidad de sus aguas para consumo huma-no, de acuerdo con sus competencias.

• Realizará las acciones policivas que lecompeten para prevenir y controlar eldeterioro ambiental en el municipio.

• Favorecer las fortalezas y potencialidadesambientales y potenciar los procesos deintervención orientados hacia la Conserva-ción y Restauración de áreas estratégicas.

• Monitoreo y control para el mejoramientode la calidad ambiental.

• Apoyo a la investigación ambiental,mediante la formulación de acuerdos,vinculación a comunidades, transferenciade tecnologías e información, etc.

Estas funciones se cumplen a partir de ladefinición de competencias y mediantenormas, decretos y los demás actos adminis-trativos que crean organizan, reglamentan oasignan funciones a cada una de las depen-dencias y organismos del orden público ydescentralizado. El establecimiento delsistema de gestión ambiental municipal

cuales se detallan en el anexo 5 de la Guía degestión.

Así mismo, el SIGAM establece como unafunción y responsabilidad fundamental, laconsecución, asignación y manejo derecursos para inversión ambiental y paraapoyo a la gestión ambiental municipal, enespecial lo relacionado con:

• Utilización de los instrumentos de finan-ciación y puesta en marcha de acuerdospara mejorar los ingresos municipales eincrementar la inversión ambiental.

• Gestión para ampliar la inversión y elapoyo de la Corporación AutónomaRegional, en el municipio.

• El municipio deberá definir los proyectosprioritarios, los que, como parte de lagestión municipal, serán presentados antelas diferentes instancias de financiación,para encontrarles apoyo financiero.

• El municipio deberá incluir en sudistribución presupuestal, una partida parael desarrollo del SIGAM.

• El municipio deberá asociarse con otrasinstituciones para sumar recursos y hacermás eficiente una gestión ambientalconjunta.

• El municipio deberá asignar los dinerossuficientes para que los proyectosambientales no queden inconclusos ypoder culminarlos de manera adecuada yoportuna.

• El manejo de los recursos deberá ser claroy transparente. Se facilitará la informaciónrequerida por las instancias que ejercenvigilancia al manejo de recursos, como lapersonería, contraloría y las veeduríasciudadanas.

2.3.1.5 Función Normativa y de Regulación.• Formulación de la Política Ambiental Lo-

cal, coherente con la Política Nacional yRegional.


base de sus funciones básicas y dirigido alcumplimiento de las determinaciones cons-titucionales, legales y reglamentarias. Comoresultado se tiene la definición de funciones,responsabilidades y competencias ambienta-les, para cada una de las dependencias queconforman la administración municipal.

2.3.2. Componente instrumental

Está conformado por los instrumentos,mecanismos y herramientas de apoyo a lagestión ambiental municipal. El objeto delcomponente instrumental es facilitar elcumplimiento de las funciones, responsabi-lidades y competencias municipales enmateria ambiental, proporcionar al municipiola gama de ayudas con que cuenta para unmejor ejercicio de su gestión, y favorecer eldesarrollo de las relaciones y de la participa-ción en las acciones y decisiones de la gestiónambiental.

El componente instrumental contribuye a unmejor conocimiento y manejo de los recursosnaturales, humanos, técnicos, económicos,operativos y físicos con que cuenta el

SIGAM, debe funcionar de manera tal que lasactividades que realice el gobierno en materiade planificación del desarrollo regional, urba-no y rural, prestación de servicios públicos,construcción de obras públicas, administra-ción y control ambiental y sanitario, educa-ción y cultura ciudadana, prevención y mitiga-ción de impactos, y otras, sean coordinadas yarmónicas con los objetivos de la políticaambiental y con los objetivos del SistemaNacional Ambiental SINA.

Para estos efectos, las administraciones mu-nicipales deben establecer una dependenciaencargada de concertar y cooperar con lascorporaciones autónomas regionales y lasentidades territoriales circunvecinas en eldiseño de normas, políticas y planes ambien-tales regionales. De otra parte, teniendo encuenta la estructura administrativa de cada unade las dependencias del respectivo municipio,se deben clasificar las entidades por grupos,con el objeto de coordinar la ejecución de susfunciones y evitar su posible duplicidad; serecomienda que dicha clasificación determine:

• Entidades encargadas de dirigir, planificar,normatizar o controlar la gestión ambientalen el respectivo municipio.

• Entidades que tengan la responsabilidadde conservar la cobertura vegetal delmunicipio, y educar, promover, divulgar,capacitar y organizar a la comunidad.

• Entidades que adelanten proyectos dedesarrollo.

Conforme la clasificación hecha se debeproceder a establecer las funciones que enmateria ambiental deben desarrollar lasentidades que integran el Sistema de GestiónAmbiental Municipal (SIGAM), y se debecrear un organismo, que se encargue de serel coordinador.

Con estos elementos, el SIGAM ordena laestructura administrativa municipal sobre la

Gráfico 17Instrumentos para la Gestión Ambiental

TÉCNICOS

INSTRUMENTOS - HERRAMIENTASMECANISMOS

FIN

AN

CIE

RO

S

NO

RM

ATIVO

S

GER

ENC

IALES

CO

OR

DIN

AC

IÓN

GESTIONAMBIENTALMUNICIPAL

SIGAM


Gráfico 18Instrumentos, herramientas y mecanismos para la gestión ambiental

DE POLÍTICA

INSTRUMENTOSTÉCNICOS

ADMINISTRATIVOSY GERENCIALES

COORDINACIÓN YPARTICIPACIÓN

JURÍDICOS YNORMATIVOS

ECONÓMICOS YFINANCIEROS

PolíticasDirectricesLineamientosDeterminantes ambientales

PLANEACIÓN

EJECUCIÓNSEGUIMIENTO

CONTROLEVALUACIÓN

• Manuales• Documentos• Cartillas• Protocolos• Guías

• Audiencia pública• Acción de cumplimiento• Acción popular• Acción de tutela• Acción de nulidad• Consulta a comunidades• Derecho de información• Intervención de terceros• Mecanismos judiciales

• Acuerdos• Decretos• Resoluciones• Leyes - Normas

ECONÓMICOS• Tributos (tasas tributarias

y compensatorias)• Subsidios• Sistemas de depósito -

reembolso• Creación de mercados• Incentivos tributarios

PLANES: MUNICIPALES,DEPARTAMENTALES,REGIONALES

• ORDENAMIENTO TERRITORIAL• DESARROLLO• AGENDAS AMBIENTALES - PAAL

• Auditorías ambientales• Participación: Veedurías ciudadanas• Redes de monitoreo• Sistemas de control y calidad• Seguimiento a la inversión• Seguimiento y evaluación a Instrumentos

de Planeación Ambiental• Sistemas de información - SIG• Sistemas de indicadores• Observatorios Ambientales

• Procedimientos• Sistemas de control, seguimiento

y evaluación a los instrumentosde planeación

COORDINACIÓN• Información• Concertación• Vinculación a proyectos• Convenios, Acuerdos,

concertación• Atención al usuario• Consulta popular• Educación para participación

ambiental

FINANCIACIÓN• Ingresos corrientes (transferencias,

regalías, compensaciones ycontribuciones)

• Recursos de capital (bonos, créditos)• Transferencias (situado fiscal, sistema

nacional de financiación)• Otras fuentes (créditos internacionales,

fondos - programas de apoyo,cooperación internacional)


administrativas, referidas a la planeación,el ordenamiento territorial y/o el ordena-miento ambiental del territorio. Definen ladistribución de usos del suelo, su clasifica-ción, los programas, proyectos y actua-ciones a lugar (de orden sectorial o territo-rial); los recursos y tiempos destinados parala ejecución de los mismos, y los demásaspectos que estipule la legislación. Entrelos instrumentos de planeación de mayorrelevancia en la gestión ambientalterritorial están:• Plan de Ordenamiento Territorial: “El

ordenamiento del territorio municipaly distrital tiene por objeto comple-mentar la planificación económica ysocial con la dimensión territorial,racionalizar las intervenciones sobre elterritorio y orientar su desarrollo yaprovechamiento sostenible, mediante:1.La definición de las estrategias

territoriales de uso, ocupación ymanejo del suelo, en función de losobjetivos económicos, sociales,urbanísticos y ambientales.

2.El diseño y adopción de los instru-mentos y procedimientos de gestióny actuación que permitan ejecutaractuaciones urbanas integrales yarticular las actuaciones sectorialesque afectan la estructura del territoriomunicipal o distrital.

3.La definición de los programas y pro-yectos que concretan estos propósitos.

El Plan de Ordenamiento Territorial quelos municipios y distritos deberánadoptar en aplicación de la ley, (...) esel instrumento básico para desarrollarel proceso de ordenamiento delterritorio municipal. Se define como elconjunto de objetivos, directrices,políticas, estrategias, metas, programas,actuaciones y normas adoptadas paraorientar y administrar el desarrollofísico del territorio y la utilización delsuelo. Los planes de ordenamiento del

municipio, con miras a lograr la sostenibi-lidad a través de una efectiva y eficaz gestiónambiental, por cuanto favorece, entre otros,el desarrollo y aplicación de las normas, laobtención, asignación y manejo de losrecursos, la elaboración y utilización deinstrumentos metodológicos y técnicos afinesal proceso, la formulación, evaluación ymonitoreo de los objetivos, metas programasy proyectos ambientales, y de la calidadambiental municipal, aporta a la formulacióny ejecución de los distintos planesambientales, sean éstos municipales osectoriales y brinda elementos para conducirla participación, la concertación y lacoordinación con todos los actores.

Para obviar la discusión sobre si estos soninstrumentos o herramientas o similar, se haoptado por retomar la asignación que usual-mente se da a cada uno de ellos: instru-mentos, herramientas y mecanismos. Es asícomo existen los instrumentos técnicos,administrativos, económicos y financieros,gerenciales y jurídico - normativos; herra-mientas técnicas y operativas y mecanismosde coordinación y participación. Estos ele-mentos de apoyo a la gestión ambiental sepresentan y definen en la propuesta organi-zacional SIGAM y se indican en la GuíaAdministrativa para la Gestión AmbientalMunicipal.

2.3.2.1 Instrumentos técnicos. Losinstrumentos técnicos se agrupan en:

• De planeación.• De gerencia: ejecución, seguimiento,

control, evaluación, monitoreo y ajuste oretroalimentación.

a) Instrumentos técnicos de planeación.Pueden definirse como los actos expedidospor las autoridades competentes, queconforme a la ley, contienen decisiones


recursos naturales renovables y otrasdisposiciones producidas por laCorporación Autónoma Regional o laautoridad ambiental de la respectivajurisdicción, especialmente en lo relativoa distritos de manejo integrado y deconservación de suelos, reservas forestalesy parques naturales de carácter regional;las normas y directrices para el manejo delas cuencas hidrográficas y para laconservación de las áreas de especialimportancia ecosistémica; las disposicionesque reglamentan el uso y funcionamientode las áreas que integran el sistema deparques nacionales naturales y las reservasforestales nacionales; y las políticas,directrices y regulaciones sobre prevenciónde amenazas y riesgos naturales, elseñalamiento y localización de las áreasde riesgo para asentamientos humanos, asícomo las estrategias de manejo de zonasexpuestas a amenazas y riesgos naturales.60

Adicionalmente, se debe considerar elseñalamiento y localización de lasinfraestructuras básicas relativas a la redvial nacional y regional, puertos yaeropuertos, sistemas de abastecimientode agua, saneamiento y suministro deenergía, así como las directrices deordenamiento para sus áreas de influen-cia. Y los componentes de ordenamientoterritorial de los planes integrales dedesarrollo metropolitano, en cuanto serefieran a hechos metropolitanos61.

Los municipios y los distritos deberánformular y adoptar los planes deordenamiento del territorio contem-plados en la Ley Orgánica del Plan deDesarrollo y la presente ley, regla-mentar de manera específica los usosdel suelo en las áreas urbanas, de

territorio se denominarán:- Planes de ordenamiento territorial:

elaborados y adoptados por las auto-ridades de los distritos y municipioscon población superior a los 100.000habitantes.

- Planes básicos de ordenamientoterritorial: elaborados y adoptadospor las autoridades de los munici-pios con población entre 30.000 y100.000 habitantes.

- Esquemas de ordenamiento terri-torial: elaborados y adoptados porlas autoridades de los municipioscon población inferior a los 30.000habitantes”58.

La ley 388 de 1997, de Desarrollo Terri-torial, define los contenidos básicos quedeben tener los planes de ordenamientoterritorial, según cada uno de los tiposseñalados. Sin embargo, en general paratodos los municipios, el plan debe contarcon la clasificación del suelo en urbano,de expansión urbana, y rural. Tiene uncomponente general, uno componenteurbano y uno rural y en cada uno sedeberán señalar las áreas de reserva y lasmedidas para la protección del medioambiente, la conservación de los recursosnaturales y la defensa del paisaje.59

En su elaboración y adopción los muni-cipios y distritos deberán tener en cuentadeterminantes, que constituyen normas desuperior jerarquía, como son las directrices,normas y reglamentos expedidos por lasentidades del Sistema Nacional Ambiental,en los aspectos relacionados con elordenamiento espacial del territorio, deacuerdo con la Ley 99 de 1993 y el Códigode Recursos Naturales; las regulacionessobre conservación, preservación, uso ymanejo del medio ambiente y de los

58 Artículo 9, Ley 388 de 1997.59 Ley 388 de 1997. Artículos 12, 13 y 14. Contenido.60 Ley 388 de 1997. Artículo 10, numeral 1. Determinantes de los POT.61 Ley 388 de 1997. Artículo 10, numerales 3 y 4. Determinantes de los POT.


mico en armonía con el medio natural,los planes de desarrollo deberán consi-derar en sus estrategias, programas yproyectos, criterios que les permitanestimar los costos y beneficios ambien-tales para definir las acciones que ga-ranticen a las actuales y futuras genera-ciones una adecuada oferta ambiental.

i). Desarrollo armónico de las regiones:Los planes de desarrollo propenderánpor la distribución equitativa de lasoportunidades y beneficios como facto-res básicos de desarrollo de las regiones.

j). Proceso de planeación: El plan dedesarrollo establecerá los procedi-mientos básicos que comprendan laplanificación como una actividad conti-nua, teniendo en cuenta la formulación,aprobación, ejecución, seguimiento yevaluación”.

• Agendas Ambientales: Tienen su origenen el compromiso que firmó Colombia,para aplicar la Agenda 2163. Son herra-mientas de planificación local queorientan el desarrollo territorial desdela perspectiva ambiental, de conformi-dad con las propuestas de desarrollo yde ordenamiento territorial Comoinstrumentos de planeación ambiental,tienen por objeto fortalecer la gestiónambiental municipal, conocer el estadodel medio ambiente en el municipio(urbano y rural), y desarrollar procedi-mientos políticos y administrativosapropiados tendientes al cuidado,conservación y mejoramiento de laoferta ambiental, o a la prevención osolución de la problemática ambientalmunicipal. La Agenda Ambiental seconstruye bajo el liderazgo y coordi-nación de la administración municipal,con la participación de los actoresinstitucionales, económicos y sociales,en la toma de decisiones, la ejecución,

expansión y rurales de acuerdo con lasleyes, optimizar los usos de las tierrasdisponibles y coordinar los planes sec-toriales, en armonía con las políticasnacionales y los planes departamen-tales y metropolitanos62.

• Plan de Desarrollo: Es el instrumentoque consigna los objetivos, metas yestrategias territoriales y sectoriales dela acción del Estado y las EntidadesTerritoriales, para el corto, mediano ylargo plazo. Así mismo, señala losformas, medios e instrumentos de vincu-lación y armonización de la planeaciónen los diferentes niveles (nacional,sectorial, regional, departamental,municipal, distrital, entidades territoria-les indígenas), de conformidad con losprincipios constitucionales de Subsdia-riedad, Concurrencia y Coordinación.

El plan de Desarrollo está conformado porun componente general y un plan deinversiones; éste último incluye, princi-palmente, la proyección de los recursosfinancieros disponibles para ejecución, ladescripción de los principales programasy proyectos prioritarios de inversión, lospresupuestos plurianuales que soportaránlos costos de los programas y proyectosconsiderados, y la especificación de losmecanismos para la ejecución.

De conformidad con la Ley 152 de 1994,artículo 3, algunos de los principios ge-nerales que rigen las actuaciones nacio-nales, sectoriales, regionales y territo-riales en materia de planeación, asocia-dos a la problemática ambiental, son:

“h). Sustentabilidad ambiental: Paraposibilitar un desarrollo socio - econó-

62 Ley 388 de 1997. Artículo 7. Competencias.63 La Agenda 21 es el plan de acción de las Naciones Unidas para lograr un desarrollo sostenible en el siglo XXI, aprobada por 173

gobiernos en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en Río de Janeiro. 1992.


actuaciones, algunos de carácter macroy otros que atienden temas específicos,orientados a abordar la problemáticaambiental regional.

La propuesta organizacional SIGAMhace énfasis en la coherencia que debeexistir entre los distintos planes enun-ciados: coherencia desde la formula-ción de los objetivos y políticas ambien-tales, hasta la definición de programasy proyectos y la respectiva asignaciónde recursos. Las prioridades ambientalesy los recursos destinados a su atencióndeben ser consecuentes y tener su clararepresentación en la agenda ambientallocal y su respectivo plan operativo.

b) Instrumentos y herramientas técnicas paralas fases de ejecución, seguimiento, control,monitoreo y evaluación. El objeto de esteaparte es presentar la amplia gamaexistente de elementos de apoyo a lagestión ambiental, a la calidad ambiental,y al desarrollo, seguimiento y ajuste delproceso, sin entrar en mayores detallespuesto que sobre dichos temas existe unaamplia bibliografía. En términos generales,entre los elementos de apoyo para lasetapas de ejecución, seguimiento, control,monitoreo y evaluación, se encuentran:• Auditorías ambientales.• Participación: Veeduría ciudadana.• Redes de monitoreo.• Sistemas de control y calidad.• Seguimiento a la inversión.• Seguimiento y evaluación a los instru-

mentos de planeación ambiental.• Sistemas de información. SIG.• Sistemas de indicadores.• Observatorios.

2.3.2.2 Instrumentos administrativos y geren-ciales. Como complemento de lo adminis-trativo, los instrumentos gerenciales y opera-

seguimiento y control de todo el pro-ceso de gestión ambiental municipal.

La Agenda Ambiental está dividida endos partes: a) El Perfil Ambiental Muni-cipal, el cual consiste en el análisis dela situación ambiental actual del muni-cipio, destacando su oferta ambientalcomo potencialidad del municipio, y losproblemas ambientales tanto urbanoscomo rurales, en orden de prioridad demanejo para el municipio; b) el Plan deAcción Ambiental Municipal, en el cualse organizan áreas o líneas temáticasprioritarias, a cada una de ellas se lesfijan objetivos, programas y proyectosdonde se incluye: el nombre del pro-yecto, justificación, entidades partici-pantes en él, objetivos, metas, plazo deejecución, costo y financiación.

La agenda ambiental, dentro de las limi-taciones de tipo legal, técnico y finan-ciero, se constituye en el plan operativoambiental del municipio, y para sudesarrollo deberá ser coherente con losplanteamientos de los planes de ejecu-ción y de inversiones del municipio.

• Planes de las Corporaciones Autóno-mas Regionales, CAR: Como herra-mienta de planificación regional,orientan la actuación y la gestiónambiental, ligando la problemática delos municipios con las directricesambientales para el orden regional. LasCorporaciones deben formular, para elárea de su jurisdicción, los planes degestión ambiental regional –PGAR-(decenales), los planes ambientales tria-nuales –PAT-, y definir las deter-minantes ambientales a considerar porlos municipios en sus planes de ordena-miento territorial, así como los planesde acción regional que comprenden unconjunto de programas, proyectos y


En este sentido, el presente documento quecontiene la propuesta organizacional SIGAM,al igual que la Guía de Gestión Adminis-trativa, se constituyen como un primer instru-mento gerencial y operativo, que además decontribuir a enfrentar problemáticas comunesasociadas a la gestión ambiental y de procurarapoyo técnico y metodológico en proble-máticas específicas, permiten responder losinterrogantes más comunes relativos a lagestión ambiental.

2.3.2.3 Instrumentos y mecanismos para lacoordinación y participación en la gestiónambiental municipal. Los mecanismos departicipación y coordinación se consideranestratégicos por estar orientados a la difusiónde la información ambiental y la partici-pación de la comunidad en el proceso degestión ambiental. Estos instrumentos procu-ran los elementos para garantizar la vincu-lación y el aporte de los diferentes actoressociales y comunitarios. Entre estos instru-mentos se encuentran:

• Mecanismos de participación ciudadana.• Mecanismos de coordinación

a) Mecanismos de participación ciudadana. Laparticipación ciudadana es un procesodinámico que permite la intervención de losciudadanos en la construcción física yconceptual de la ciudad y de su entorno ruraly regional. Se entiende como “...una formade intervención social que le permite a losindividuos reconocerse como actores queal compartir una situación determinada,tienen la oportunidad de identificarse a partirde intereses, expectativas y demandascomunes y que están en capacidad detraducirlas en formas de actuación colec-tivas, con una cierta autonomía frente aotros actores sociales y políticos”64.

tivos son mecanismos utilizados por la Admi-nistración y por los particulares para realizar,eficaz y eficientemente, las acciones relaciona-das con la función pública que les compete.En el tema ambiental, existen numerososmanuales, documentos, cartillas, etc., cuyopropósito ha sido orientar a las entidades terri-toriales y a las propias CAR, sobre el procesode gestión ambiental, lamentablemente estasexperiencias no en todos los casos han arrojadoresultados positivos debido a la ausencia deinstrumen-tos gerenciales, que orienten a lostomadores de decisiones. Convencionalmente,los procedimientos y contenidos se han presen-tado en términos excesivamente técnicos,reduciendo las posibilidades de vinculación deAlcaldes y jefes de planeación.

Como mecanismos de orden administrativoestán, por ejemplo, la existencia de manualesy procedimientos administrativos internos,precisamente sobre funciones por dependen-cias, sobre procedimientos de actuación, otrospara el control interno y seguimiento a los pla-nes y programas ejecutivos de las dependen-cias, las líneas estratégicas institucionales, etc.,representados básicamente en cartillas, manua-les, protocolos, y guías, de tipo conceptual,metodológico, técnico, operativo, y de gestión.

Por su parte, los de tipo operativo son losque contribuyen al control y seguimiento alos procesos, tanto administrativos como dela calidad y gestión ambiental, entre ellosestán: Las redes de monitoreo, los sistemasde control y calidad y de seguimiento a lainversión, los de seguimiento y evaluación alos instrumentos de planeación ambiental, losde participación y cooperación, la imple-mentación de observatorios ambientales, lossistemas de información, los sistemas deindicadores, entre otros. Estos últimos se hanincluido en el listado de instrumentos técnicospara la ejecución, seguimiento y evaluación.

64 Manual sobre Participación y Organización para la gestión social. Ediciones Foro. Bogotá, 1995.


es decir, cuando la comunidad, sin lainjerencia del Estado, se organiza paradesarrollar acciones o actividadesrelacionadas con la ejecución de unapolítica, o de un proyecto institucionalo comunitario.

Para hacer efectiva la participación de lasociedad en la gestión ambiental, se cuentacon mecanismos definidos por la Ley,siendo los principales:• Audiencia Pública: Tiene un carácter

informativo y busca presentar a la comu-nidad los aspectos relativos a un progra-ma o proyecto. En la audiencia públicala participación de la ciudadanía no esdecisoria, pero la autoridad ambientaldebe tomar en cuenta sus considera-ciones; en caso de no hacerlo puede darlugar a acciones de nulidad. (Ver Ley 99de 1993, artículo 72).

• Consulta con comunidades indígenas ynegras: Se refiere a la obligación deconsultar a estas comunidades, comoparte del trámite para solicitar unalicencia o permiso ambiental, cuandoellas sean afectadas por la ejecución deuna obra o proyecto. El propósito de laconsulta es conocer y escuchar lasinquietudes de los grupos afectados, conel fin de tomar las medidas necesariaspara proteger su identidad cultural,étnica y económica. (Ver: ConstituciónPolítica de 1991, Ley 99/93, Ley 70/93y Decreto 1320/98).

• Acción de Nulidad: Es el mecanismo me-diante el cual una persona natural o jurí-dica puede solicitar la nulidad de un actoadministrativo que afecte el medio am-biente. (Ver Ley 99 de 1993, artículo 73).

• Intervención de Terceros: Permite a cual-quier persona hacer parte de unexpediente relacionado con el trámite deuna licencia o permiso ambiental para

En congruencia con la Constitución Polí-tica, el Código de Recursos Naturales y elCódigo Contencioso Administrativo, la Ley99 de 1993 y la Ley 134 de 1994, garanti-zan a todas las personas naturales y jurídicasel derecho a intervenir en los procedi-mientos administrativos ambientales.Dependiendo del tipo de demanda o interésde participación, ésta puede clasificarseasí65:• Participación Política: Se refiere a la

participación ciudadana dentro de unproceso que tiene relación directa conlo político, la cual se ejerce, general-mente, mediante el sufragio o voto, comoocurre con el referéndum, revocatoria demandato, consulta popular o la elecciónpopular. Está regulada por la Constitu-ción Política (Art. 40), y su objetivo esque el Estado tome las decisiones expre-sadas por la mayoría de la población.

• Participación Administrativa: Se refiere ala posibilidad del ciudadano de interveniro incidir en la toma de decisiones de admi-nistración, bien como partícipe de unórgano de la administración (comités delocalidades, consejos de participación,consejos ambientales o consejos directi-vos de las autoridades ambientales, entreotros), o por su intervención (individual ocolectiva) en los actos o decisiones de laadministración, mediante el plantea-miento de sus inquietudes o aportes.

• Participación Jurisdiccional: Se refiere ala posibilidad de intervención ciudadanaen los procesos jurisdiccionales, paradefender la constitucionalidad o legali-dad de las normas, para lo cual se cuentacon mecanismos como la acción deinconstitucionalidad, de nulidad, detutela y la acción popular.

• Participación Comunitaria: Hacereferencia a la participación que se dapor fuera de los canales institucionales;

65 Clasificación tomada de: FONADE, DNP, QUINAXI. Guhl Nannetti, Ernesto y otros. 1998. Op. Cit. Pág. 59 y siguientes.


Administradoras Locales, las Juntas deAcción Comunal, los Comités de Veeduría,las Asociaciones Comunitarias, los CabildosVerdes, los Consejos Territoriales, los GruposRurales, entre otros.

c) Acciones e instrumentos de apoyo a la GAM.La educación ambiental. La educaciónambiental no es un mecanismo de partici-pación o coordinación; sin embargo, seincluye en este aparte por considerarse uninstrumento fundamental de la gestiónambiental que, de un lado, aporta a lacreación e condiciones y la generación deuna cultura ambiental, y de otro, favorecela participación y el logro de consensos.

Se entiende como el proceso que lepermite al individuo comprender lasrelaciones de interdependencia con suentorno, a partir del conocimiento refle-xivo y crítico de su realidad biofísica,social, política, económica y cultural.Debe partir del conocimiento del entorno,de sus riquezas y potencialidades, de ladiversidad natural y cultural. Este procesodebe generar, en el educando y en sucomunidad, actitudes de valoración yrespeto por el ambiente, y de esta manera,propiciar un mejoramiento de la calidadde vida, en una concepción de desarrollosostenible. En la medida en que laEducación Ambiental propende por laconstrucción de actitudes y valores derespeto a todas las formas de vida, implicaun cambio de comportamiento de losindividuos y la sociedad frente a su medio,y traspasa las aulas escolares paraconvertirse en una vivencia permanentehaciendo más tenue la diferencia entreeducación formal y no formal66.

Además de involucrar el componenteambiental en el pensum académico, y

el uso de los recursos naturalesrenovables. (Ver Ley 99/1993, Art. 69).

• Mecanismos Judiciales: Mediante loscuales se llevan a litigio los temas oconflictos ambientales. Se destacan laAcción de Tutela y la Acción Popular,que pueden ser utilizadas por cualquierpersona vulnerada o amenazada por unaacción u omisión de las autoridades olos particulares; y la Acción de Cumpli-miento, para cuando no se han cumplidoefectivamente las normas o los actosadministrativos.

• Otros mecanismos son el Derecho depetición de información y el derecho aintervenir en los procedimientosadministrativos.

b) Mecanismos de coordinación. Los meca-nismos de coordinación tienen mucharelación con los de participación y en oca-siones se confunden. Su objetivo es procurarlos espacios o condiciones para lograr laconcertación y el acuerdo tanto al interiorde las instancias de la administración pú-blica, como entre ésta y los actores externoso ajenos a la administración. Se destacan:el adecuado manejo y difusión de lainformación, la atención al usuario, lavinculación de los actores a proyectos oprogramas institucionales, la consultapopular, la concertación y el desarrollo deconvenios u otras formas de acuerdos.

Además de procurar los espacios y meca-nismos para facilitar la coordinación yconcertación entre las partes, para el SIGAMresulta vital la vinculación de la sociedad ylos particulares. Para ello, la administraciónmunicipal deberá aprovechar los canales yorganizaciones existentes en cada muni-cipio, como una forma eficiente de llegar alas minorías a través de sus representantes;entre éstos grupos se destacan: las Juntas

66 Conceptualización del grupo de trabajo. Ministerio de Educación Nacional- Instituto de Estudios Ambientales IDEA.


67 Artículo 63 de la ley 99 de 1993.68 Artículo 313 de la Constitución Política de 1991.69 Ley 136 de 1994

territorial son adoptados mediante Acuerdoexpedido por el Concejo Municipal, o en sudefecto, mediante Decreto expedido por elAlcalde.

De otra parte los alcaldes municipales cuen-tan con una función reglamentaria, previstaen la ley 136 de 1994, que los faculta paradictar las disposiciones necesarias para hacercumplir los acuerdos dictados por losconcejos municipales. Este instrumento lepermite a los alcaldes adoptar las medidasdel caso para poner en marcha las disposicio-nes que en materia ambiental haya adoptadoel concejo del respectivo municipio.

La adopción de la estructura administrativamunicipal y la asignación de funciones a cadadependencia son otra de las facultades legalesdel Concejo Municipal69. La misma adopcióndel SIGAM debe hacerse mediante Acuerdoadoptado por el Consejo Municipal, omediante Decreto expedido por el Alcalde.

Finalmente, los particulares también cuentancon instrumentos jurídicos para exigir elcumplimiento de las normas adoptadas porel municipio. Dichos mecanismos fueronpresentados en el aparte anterior sobreparticipación ciudadana.

2.3.2.5 Instrumentos económicos yfinancieros. Como instrumentos económicosaplicados usualmente a la gestión ambientalestán: los tributos (tasas o impuestos a pagarpor la contaminación o impacto ambientalcausado), subsidios (incentivos que recom-pensan las buenas prácticas medioam-bientales), sistemas de depósito - reembolso(combina los dos anteriores) y creación demercados (tributos establecidos por laautoridad por el uso del medio ambiente).

hacerlo transversal a los distintos sectoresdel desarrollo, el municipio cuenta condiversos instrumentos para promover laeducación ambiental, entre los que seencuentran las pautas publicitarias, losprogramas radiales, información visual,campañas ciudadanas, actividadesculturales y las relacionadas con centrosde estudios o investigación.

2.3.2.4 Instrumentos jurídicos y normativos.Los instrumentos jurídicos y normativos serefieren básicamente a la facultad de expe-dición de normas, sean éstas Leyes, decre-tos, ordenanzas o acuerdos. Específicamentepara los municipios, estos cuentan con ins-trumentos jurídicos para la gestión ambien-tal definidos por la Constitución Política de1991 y la legislación complementaria, don-de la competencia de expedición de normasdebe hacerse de conformidad con los prin-cipios de gradación normativa, armonía re-gional y rigor subsidiario67.

Así por ejemplo, en el tema ambiental, losconcejos municipales están facultados paradictar las normas necesarias para la defensay preservación del medio ambiente y losrecursos naturales renovables68. Igualmente,pueden establecer, dentro de los límites quefije la ley, los impuestos, tasas y contri-buciones necesarias para el cumplimiento delas funciones municipales, y crear exencionestributarias como estímulo a las buenasprácticas ambientales.

Temas como la clasificación del suelo, y elordenamiento de usos del suelo, realizadomediante los planes de ordenamientoterritorial en cumplimiento de la Ley 388 de1997, incluyen por ley el componenteambiental. Los planes de ordenamiento


2.3.2.6 Instrumentos de financiación. Otrode los grandes problemas institucionalesasociados con la GAM confluye en la faltade presupuesto para la financiación de lainversión ambiental y en la debilidad de lasentidades territoriales para conseguirrecursos. Existen varias posibilidades paraampliar los presupuestos ambientales; noobstante, la falta de capacidad para formular,presentar y negociar proyectos, hace queestas opciones sean subutilizadas.

Los instrumentos de financiación son losmecanismos a través de los cuales la Admi-nistración municipal obtiene los recursosnecesarios para ejecutar las actuaciones,programas, proyectos y demás, para adquirirlos inmuebles y demás bienes que serequieran para los mismos propósitos, y paracompensar las cargas a favor de los afectadospor decisiones administrativas que se adoptenen materia de ambiental. Su finalidad esapoyar la realización de planes, programasy proyectos y se constituyen como las fuentesde obtención de recursos económicos paralograr los fines propuestos.

En la gestión municipal, las principalesfuentes de financiación son:

• Ingresos Corrientes: transferencias del sectoreléctrico, participación en regalías y com-pensaciones por explotación de recursosnaturales, contribuciones por valorización.

• Recursos de capital: bonos, créditos (inter-nos, externos y de proveedores).

• Transferencias: situado fiscal, participaciónen ingresos corrientes de la nación, sistemanacional de financiación.

• Otras fuentes son los créditos internacio-nales, los fondos y/o programas de apoyoa acciones medioambientales, y lacooperación internacional72.

“Tradicionalmente los instrumentoseconómicos se han utilizado para el controlde la contaminación, pero también puedenser efectivos para el manejo y el uso racionalde los recursos naturales renovables como elagua y el bosque, etc.”70.

En Colombia, los más empleados en lagestión ambiental han sido los dos primeros,mediante el cobro de tasas retributivas(cobros por contaminación), compensatorias(para garantizar la renovación de los recursosnaturales renovables) y por el uso de recursoscomo el agua (Ley 99 de 1993) y por elaprovechamiento forestal y pesquero (Códigode Recursos naturales). A su vez los subsidiosse han aplicado como descuentos, exencio-nes tributarias y como subsidios directos;utilizados generalmente por el nivel nacionalse han destinado especialmente comoincentivo a la producción limpia, para laadquisición de equipos y sistemas para elcontrol de la contaminación, como impulsoa la investigación medioambiental, y paraincentivar actividades forestales (de refores-tación y conservación)71.

Estos instrumentos están regulados por la Ley(Constitución Política, Ley 99 de 1993 y Esta-tuto Tributario, principalmente) y sobre susposibilidades de aplicación local se profundi-za en el anexo 3 y en la Guía de GestiónAmbiental, anexo 5.

Finalmente, resulta conveniente iniciar elplanteamiento de propuestas sobre incentivostributarios para los municipios, que permitana una entidad de carácter público percibiringresos o exenciones en respuesta a susbuenas prácticas ambientales, retribucionesque a la fecha sólo pueden recaudar losparticulares o la empresa privada.

70 FONADE, DNP, QUINAXI. Guhl Nannetti, Ernesto y otros. 1998. Op. Cit. Pág. 146.71 Ibíd.72 Ibíd.


el Modelo como una propuesta organiza-cional, que busca:

• Optimización de la estructura administra-tiva municipal: a partir del análisis de lasestructuras actuales según cada una de lastipologías planteadas y de su funciona-miento. El SIGAM no pretende la genera-ción de nuevas estructuras sino la adecua-ción y mejoramiento de las existentes.

• Definición de funciones y responsabi-lidades ambientales por dependencias,según tipologías: la nueva organización sefundamenta en la revisión, organización,definición y articulación de funciones yresponsabilidades ambientales, por depen-dencia y según la realidad local en cadauna de las tipologías.

• Generación de espacios para la coordina-ción interna y la relación con los actoresexternos. Para garantizar la coherencia, laplaneación ambiental y su seguimiento yla participación activa de todos los actores,de manera clara y organizada, con mirasy propósitos comunes.

El componente administrativo está constitui-dopor las entidades y dependencias públicas, deorden municipal, a cuyo cargo está la gestiónambiental del municipio, y complementadocon los espacios para la participación de lasociedad, las empresas e instituciones públicasy privadas externas a la administración munici-pal. En consecuencia, el SIGAM debe conside-rar, por tipologías, las dependencias necesariaspara realizar la gestión ambiental y paracumplir con las funciones y responsabili-dades ambientales asignadas al municipio.Para ello, el municipio debe contar con:

• Dependencias: Con funciones y responsa-bilidades ambientales.

• Procesos: De planeación, ejecución, segui-miento y ajuste.

Como instrumento importante para financiarla inversión ambiental está la CooperaciónTécnica Internacional que “es la acción con-junta que se realiza entre los gobiernos de lospaíses, y entre éstos y los organismos interna-cionales, para apoyar el desarrollo económicoy social de la población. La CTI en medioambiente promueve la asociación de dos o máspartes interesadas en la conservación, manejoy uso sostenible de los ecosistemas, conobjetivos comunes y logros que beneficien alos entes involucrados (...). El apoyo de lacomunidad internacional comprende, nosolamente el aporte de la fuente cooperante,sino el aporte del país beneficiario delproyecto. En esta medida, el país o la entidadreceptora de recursos internacionales debecontar con recursos de contrapartida, quedemuestran su compromiso con el proyecto,así como su interés particular en el mismo. Encasos muy específicos se presenta la donación,que puede ser en dinero o en equipos, aunquela tendencia es comprometer a las partes conaportes significativos para cada una de ellas”73.

Las posibilidades que brinda la CooperaciónTécnica Internacional en el ámbito de lagestión ambiental son múltiples y variadas.El Modelo SIGAM parte de la base de sucoordinación a través de los mecanismosestablecidos por el Ministerio del MedioAmbiente para la presentación y aprobaciónde proyectos y para el acceso a las diferentesfuentes de financiación y participación,oficiales o no, del ámbito internacional.Dicha documentación deberá hacer parte dela información clave para suministrar a losmunicipios. (Véase anexo 4).

2.3.3. Componente Administrativo

El componente administrativo en el SIGAMresponde al planteamiento inicial de abordar

73 Ministerio del Medio Ambiente. 2000. Colombia ambiental. CD-ROM, documento CTI.


la encargada de liderar, conducir y coordinarel tema en el municipio. Este liderazgo está,en primera instancia, en manos del Alcalde,y del Secretario de Medio Ambiente, o quienhaga sus veces.

La constitución de una secretaría, oficina ounidad ambiental, o la reestructuración deuna ya existente, es decisión de la administra-ción municipal. El SIGAM plantea las condi-ciones, las funciones y responsabilidades queel municipio debe asumir en el tema am-biental y desarrolla un esquema o modeloorganizacional básico, el cual deberá ajus-tarse a cada realidad municipal, dependiendode la tipología a la cual el municipio corres-ponda, y de su capacidad de gestión local.

En este punto contamos con las piezas delsistema, cada una de ellas con un papeldefinido, y coordinadas por la Secretaría deMedio Ambiente o quien haga sus veces. Sehace necesario, entonces, consolidar unaestructura que pueda reunir todas las piezasy actores del sistema, a fin de concertarintereses e iniciar una construcción colectiva.Para ello, se plantea la generación de espa-cios de coordinación, como el fundamentopara la integración de todos los componentes,elementos y actores asociados a la GestiónAmbiental Municipal, conforme a lo plantea-do en el esquema 3.

Tal como se ha expresado, tanto la estructuraadministrativa, las funciones, responsabili-dades ambientales, como los espacios decoordinación con sus consideracionesoperativas, deben ser adoptados legalmentepor el municipio. Los Concejos Municipalespueden crear, mediante Acuerdo, el Sistemade Gestión Ambiental Municipal SIGAM quese conforme por el conjunto de orientaciones,normas, actividades, recursos, programas einstituciones, y otros, que regulen la gestiónambiental de cada uno de los municipios.

• Relaciones: Horizontales y verticales.Internas y hacia el exterior.

• Espacios: De comunicación, información,concertación y coordinación.

• Recursos e Insumos: Humanos, técnicos,metodológicos, conceptuales y de infor-mación.

• Productos: Normas, proyectos, controles,resoluciones, acuerdos, etc.

Estos requerimientos tendrán un desarrolloen correspondencia con la tipología a la cualcorresponde cada municipio, con su poten-cial y problemática ambiental, con las necesi-dades del municipio y con su capacidad degestión.

El componente administrativo recoge ysintetiza los elementos vistos a lo largo delpresente capítulo; para su constitución esnecesario ligar los elementos normativos (lasfunciones, responsabilidades y competenciasambientales asignadas al municipio mediantela Constitución y las Leyes), con los elemen-tos técnicos (las responsabilidades ambienta-les definidas mediante los instrumentos deplaneación, y los aspectos institucionales yprocedimentales relativos a su realización),y con los elementos administrativos, median-te los cuales se definen las funciones genera-les asociadas al proceso, se determinandependencias y se asignan funciones yresponsabilidades específicas a cada una, deconformidad con su función básica. (Véanseesquemas 1 y 2). El resultado de este ejercicioes un organigrama organizacional, condependencias que tienen asignadas funcionesy responsabilidades ambientales concretas,lo que les define un papel dentro del sistema.

La experiencia nos muestra la existencia deuna serie de funciones ambientales dispersaspor varias dependencias, sin que exista unhilo conductor. El SIGAM propone la crea-ción o reestructuración de una dependenciaa cuyo cargo esté el tema ambiental, que será


coordinación. La labor a ejercer por parte dela Secretaría de Medio Ambiente, a nivelinterno, es básicamente de coordinación enel tema ambiental, como el doliente principaly orientador de los procesos, de conformidadcon las determinaciones de planeación yordenamiento territorial y las directrices delAlcalde Municipal. Dicha función no implicadependencia o subordinación desde lasdemás dependencias o instancias de laadministración municipal. A nivel externo,la Secretaría de Medio Ambiente (o quienhaga sus veces), tiene a su cargo la secretaríatécnica en el espacio para la coordinaciónexterna.

Una síntesis de estos espacios de coordina-ción interna y externa puede apreciarse enel esquema 6, en el cual se conectan ambosespacios para mostrar el escenario ideal dela coordinación para la gestión ambientalmunicipal. Mediante el modelo de laestructura organizacional SIGAM se buscaconcretar las funciones de ámbito interno,con las externas, como paso previo a ladefinición de organigramas funcionales.

El SIGAM es una propuesta que permiteadaptarse a cada realidad municipal, con locual su flexibilidad permite que cadamunicipio, según su conveniencia yoportunidades, constituya su organigramafuncional sobre la base del modelo SIGAM.

El SIGAM plantea una estructura básica, enla que se definen las dependencias, empresascomerciales, institutos descentralizados, ydemás, que conforman la estructuraadministrativa municipal, y que tienen unaclara función ambiental. Sobre esta base seconstruye la propuesta organizacionalSIGAM; es decir, el modelo básico, a partirdel cual se concretan los modelos por cadatipología, atendiendo a la realidad local.Dicho organigrama relaciona entonces lasdependencias, instancias y actores, tanto al

La coordinación para la gestión ambientalmunicipal tiene dos niveles, uno interno decarácter permanente y otro de proyecciónexterna, con carácter extraordinario, para laconvocatoria y la participación de los actoresexternos a la administración municipal.(Véanse esquemas 4 a 6).

La coordinación interna: Agrupa a todas lasdependencias e instancias de la administra-ción municipal a las cuales se les han asigna-do funciones y responsabilidades ambienta-les. El proceso está liderado por el Alcalde, ysu coordinación está a cargo de la secretaría,oficina o unidad municipal de medio ambien-te, o quien haga sus veces, que es la encarga-da de conducir la gestión ambiental en elmunicipio, para lo cual debe contar con elapoyo de todas las dependencias que tienena su cargo funciones ambientales. (Véaseesquema 4). La coordinación interna ha defuncionar, según la conveniencia para cadamunicipio, ligado al Consejo de Gobierno,o bien, como un espacio de reunión indepen-diente; lo realmente importante es que hayacoordinación y relaciones horizontales entrelas distintas dependencias a cuyo cargo estáel tema ambiental municipal.

Por su parte, la coordinación externa seconstituye como el escenario propicio parala vinculación de todos los actores externosa la administración municipal, bien sean decarácter público o privado, institucional,empresarial o comunitario. (Véase esquema5). Para su adecuado funcionamiento, elmunicipio debe determinar quiénes son losactores llamados a participar en dichoespacio, y definir los aspectos operativos, deconvocatoria, la naturaleza de los actos y elcarácter vinculante o no de las decisiones queallí se tomen, entre otros.

El Alcalde Municipal y la Secretaría de MedioAmbiente (o quien haga sus veces) son lasfiguras clave de ambos espacios de


interior de la administración municipal, comoaquellos externos relacionados al tema.(Véase esquema 7).

Este organigrama se ha diseñado sobre la basede la clasificación de las entidades ydependencias asociadas a la gestiónambiental municipal, la definición de sus

funciones y responsabilidades ambientalesdesde la base normativa, y en atención a larealidad local vista a través de lasexperiencias piloto. Constituye, como ya seha dicho, un esquema básico -Modelo deldeber ser- que tendrá una representaciónespecífica para cada una de las tipologíasmunicipales estudiadas.

Esquema 4Coordinación Ambiental Municipal Interna

Esquema 5Coordinación Ambiental Municipal Externa


Esquema 7Estructura Organizacional SIGAM

* Secretaría de Medio Ambiente o quien haga sus veces

Esquema 6Los Espacios para la Coordinación del SIGAM

* Secretaría de Medio Ambiente o quien haga sus veces


• Las problemáticas y potencialidadesidentificadas mediante la formulación ypuesta en común, de las Agendas ambien-tales municipales, elaboradas como apoyoal desarrollo del proyecto, y las implicacio-nes de su resultado, frente a las nuevasresponsabilidades ambientales que elmunicipio deba asumir para ejecutar elplan operativo de dichas agendas, esto, encomparación con el actual organigramafuncional existente en cada uno de losmunicipios analizados.

La información municipal correspondiente ala identificación de fortalezas y problemáticasasociadas al ejercicio de la gestión ambiental,se resume en el anexo 5. Por su parte, lasAgendas ambientales formuladas para cadauno de los municipios, en versión resumida,forman parte del presente trabajo y seencuentran en documentos independientes.

Como una breve síntesis del análisisefectuado sobre la gestión ambiental en cadauno de los municipios, a continuación selistan los aspectos más relevantes para elplanteamiento del Modelo SIGAM portipologías, que se presenta en este capítulo.(Véase anexo 6). Dichos aspectos son:

• Sobre la asignación de funciones yresponsabilidades ambientales en lasactuales estructuras administrativas, paratodos los casos, éstas se encuentran disper-sas entre las distintas dependencias, sinque exista una conexión entre la labor deuna y otra, por lo tanto, el accionar en eltema ambiental es aislado e inconexo. Asímismo, muchas funciones ambientales noaparecen relacionadas en los actualesesquemas funcionales, bien sea porque enla actualidad no se están cumpliendo, oporque su relevancia es mínima.

• El tema ambiental, en consecuencia, apare-ce desperdigado por toda la estructuraadministrativa, sin que exista, en la mayoría

2.4 LA PROPUESTA ORGANIZACIONALSIGAM POR TIPOLOGÍAS

El Modelo SIGAM, como vimos inicialmente,debe dar respuesta a tres tipologías demunicipios: municipios metropolitanos,municipios capitales departamentales y/o coninfluencia regional, y municipios menores.En esta parte del documento se desarrollanlas distintas versiones del Modelo SIGAMaplicables para cada una de las tipologíasplanteadas. Para desarrollar cada uno de losmodelos tipológicos se tuvieron en cuentavarias consideraciones:

• El análisis de la gestión ambiental, comoproceso ligado a la gestión pública, segúnla situación actual de seis municipioscolombianos, dos por cada una de lastipologías planteadas.

• El análisis funcional de las actuales estruc-turas administrativas, en los mismos muni-cipios. La actual asignación y cumplimien-to de las funciones y responsabilidadesambientales, tanto las definidas mediantelos respectivos acuerdos municipales,como las que competen al municipio pordeterminaciones constitucionales y lega-les. Esto con el objeto de revisar si en lapráctica se están cumpliendo, o no, dichasfunciones, y cómo se da su cumplimiento.

• El tipo de relaciones existentes entre lasdistintas dependencias, entidades e institu-ciones que conforman la administraciónmunicipal, para el cumplimiento de losobjetivos y funciones ambientales.

• Las nuevas responsabilidades que elmunicipio debe asumir para el cumpli-miento de los objetivos, metas, programasy proyectos ambientales, establecidos encada uno de los planes municipales (dedesarrollo, de ordenamiento territorial,etc.).

• La capacidad de gestión ambiental local,según la calificación obtenida en cadamunicipio.


administrativas presentes en los munici-pios analizados. Sobre la base de estaestructura administrativa, se elabora lapropuesta organizacional SIGAM paracada tipología.

• Un organigrama relacional, en el que sedeterminan las dependencias que debenasumir funciones y responsabilidadesambientales, según cada tipología.

• Este organigrama sitúa, además, la depen-dencia que debe asumir la coordinacióndel SIGAM, cuyo nombre y conformacióndepende de cada administración muni-cipal, pero que para efectos del presentetrabajo se ha denominado Secretaría deMedio Ambiente, para las tipologías 1 y2, y Unidad de Medio Ambiente, para latipología 3.

• Un organigrama de base, resultado deconfrontar la propuesta administrativa paracada tipología, con el Modelo básicoSIGAM. Este esquema relaciona las depen-dencias con mayor relevancia en la gestiónambiental municipal, que deben formarparte del Espacio de coordinación interno,a la vez que identifica aquellas llamadasa participar en el Espacio de Coordinaciónexterno.

• Un cuadro en el cual se relacionan, paracada tipología, las funciones ambientalesque debe asumir cada una de las depen-dencias, entidades e institutos que confor-man la administración municipal, al igualque las dependencias o instancias llama-das a apoyar su cumplimiento.

Para facilitar la lectura e interpretación delos esquemas mediante los cuales se repre-senta la estructura organizacional SIGAM, porcada tipología, se hacen las siguientesanotaciones:

• El orden de presentación: empezando porla tipología A que corresponde a losmunicipios metropolitanos, se continuacon la tipología B, correspondiente a

de los casos, una instancia o dependencia acuyo cargo estén asignadas las competenciasen el tema. Lo más cercano a una dependen-cia con funciones ambientales se encuentraen las UMATA y/o Secretarías de desarrollorural, cuyo objeto es más de desarrollo ruraly agropecuario para las zonas rurales, y nopropiamente ambiental en el sentido que elSIGAM propone.

• De igual manera se ha identificado quelas relaciones desde la Alcaldía hacia lasdiversas dependencias, oficinas asesoras,institutos y demás, con o sin funcionesambientales, es completamente vertical;igual ocurre con las relaciones internasentre una y otra dependencia.

• Finalmente, se observa que no existenespacios o mecanismos para coordinar lasactuaciones ambientales que cada depen-dencia realiza por separado; como tampo-co existen canales claros de gestión haciael exterior, para las relaciones con laCorporación autónoma respectiva y parala vinculación de los actores externos.

Los resultados de este análisis han sidocontrastados con el deber ser de la gestiónambiental y con el modelo básico SIGAMmostrado en el capítulo anterior. La estructuraorganizacional propuesta para cada tipologíaes también el resultado del análisis de loselementos de orden normativo, técnico yadministrativo. Como resultado, se tiene unaestructura administrativa “ideal” para cadauna de las tres tipologías. Adicionalmente,las estructuras organizacionales propuestaspara cada una de las tipologías, han sidoajustadas a partir de sus posibilidades deaplicación en cada municipio. El resultadode este ejercicio se encuentra en las Agendasambientales locales. La propuesta organiza-cional SIGAM, por tipologías, se presenta acontinuación, y está integrada por:

• Un organigrama que presenta la síntesis,por tipologías, de las actuales estructuras


cada tipología. En él se determinan lasdependencias que deben asumirfunciones y responsabilidades ambien-tales, y las oficinas que derivadas decada una, las cuales aparecen en colorverde. Las demás se demarcan concolor azul. Corresponde a los esquemasnúmeros 10. (tipología A), 13. (tipologíaB), y 16. (tipología C).

• Con color amarillo se representa ladependencia ambiental identificadacomo la más propicia, para cadatipología, para asumir la coordina-ción del SIGAM y la mayor parte delas funciones y responsabilidadesambientales del municipio.

• En color naranja se resalta el Espaciopara la Coordinación interna,ubicado estratégicamente en laestructura funcional, en línea directacon la Alcaldía y con todas lasdependencias, empresas, institutos uoficinas asesoras con que cuenta laadministración municipal.

• Es importante señalar que esteorganigrama resalta las relacioneshorizontales, entre todas y cada unade las instancias de la administraciónmunicipal, como requerimiento fun-cional para una adecuada coordi-nación y gestión ambientalmunicipal.

4. En última instancia se presenta elcuadro en el que se definen lasfunciones ambientales que debe asumircada una de las dependencias,entidades e institutos que conformanla administración municipal, y lasinstancias llamadas a apoyar sucumplimiento.

municipios capitales y/o con influenciaregional, para culminar con la tipologíaC, que corresponde a los municipiosmenores.

• El contenido de los esquemas por cada unade las tipologías, en su orden, es elsiguiente:1. El organigrama síntesis que representa

la estructura administrativa actualsegún cada tipología. El esquemamuestra las dependencias tipoexistentes y las formas de relación entreellas, y entre la Alcaldía y cadadependencia, además de las oficinas odependencias que se desglosan de lasde superior jerarquía. Los espacios encolor verde representan las áreas otemáticas relacionadas a la gestiónambiental, o con funciones y/oresponsabilidades específicas en eltema ambiental. Corresponde a losesquemas números 8. (tipología A), 11.(tipología B), y 14. (tipología C).

2. El organigrama tipológico de base,resultado de confrontar el deber de laorganización administrativa para cadatipología, con el Modelo básicoSIGAM. Este esquema relaciona lasdependencias con mayor relevancia enla GAM, que deben formar parte delEspacio de coordinación interno(cuadro a la izquierda, en coloresnaranja y amarillos), a la vez queidentifica las llamadas a participar enel Espacio de Coordinación externo(cuadro a la derecha, en azules).Corresponde a los esquemas números9 (tipología A), 12 (tipología B), y 15(tipología C).

3. Un organigrama relacional: representala estructura administrativa ideal para

110 Ministerio del Medio AmbienteEs

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• Alcalde• Concejo

Municipal• Concejo

AmbientalMunicipal

• ComisionesAmbientales

• Empresa deAcueductoMetropolitano

• Área Metro-politana

• CAR• Otras

Cuadro 1ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGÍA A

Dependencias, funciones y responsabilidades

Dependencia Con el apoyo de:

Secretaríadel MedioAmbiente, óquien hagasus veces.

• Coordinar y dirigir el Sistema de Gestión Ambiental del Municipio.• Coordinar el desarrollo de los procesos de gestión ambiental de la admi-

nistración municipal.• Formular el Plan de Gestión Ambiental del Municipio.• Coordinar la ejecución de las directrices y pautas para la Gestión Am-

biental que deben cumplir las Secretarías, las Entidades Descentralizadasy todas las dependencias administrativas del Municipio.

• Dirigir, organizar y sistematizar la información ambiental del municipio.• Efectuar el seguimiento y la evaluación de la ejecución de la Gestión

Ambiental Municipal.• Promover a nivel comunitario la realización de campañas y actividades

formativas y divulgativas que fomenten la conciencia colectiva sobre la ne-cesidad de participar en la conservación y el manejo integrado del ambiente.

• Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la conserva-ción, restauración y desarrollo del Patrimonio Ambiental y la defensa delos intereses colectivos del espacio público y de las normas que regulanel desarrollo urbano y regional.

• Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de la educa-ción, investigación y la cultura ambiental.

• Impulsar y coordinar la ejecución oportuna de las obras y acciones que serequieran para la prevención, control, corrección y mitigación ambiental.

• Coordinar el manejo de recursos técnicos, humanos, monetarios, de infor-mación, conocimiento, físicos y naturales para la optimización de la gestiónambiental.

• Ejercer las funciones asignadas a la Secretaría Técnica del Consejo Am-biental Municipal.

• Controlar la calidad del Agua para consumo humano.• Diseñar las estrategias y adelantar acciones para controlar y prevenir la

proliferación de vectores y la ocurrencia de epidemiasSecretaría degobierno y/oInstitutomunicipal deparques yarborizaciónu otrasimilar

•Formular, dirigir y coordinar políticas sobre atención y prevención de desastres.•Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioro ambiental y

la ocupación del espacio público, la contaminación por ruidos molestos,contaminación por gases tóxicos y otras emanaciones que no sean producidaspor fuentes móviles, contaminación visual y el tráfico ilegal de flora y fauna.

•Planear, ejecutar y controlar actividades de construcción y mantenimientode parques, zonas verdes, arborización y áreas de cesión.

•Ejecutar los planes sectoriales y los proyectos que se adopten en materiade atención y prevención de desastres, control y vigilancia de la ocupacióndel espacio público y la participación comunitaria.

•Cumplir con las normas ambientales en lo referido al uso del espaciopúblico, control del ruido, y contaminación.

•Divulgar la flora de la región, realizar estudios sobre la diversidad florística delmunicipio, y promover la diversidad genética de las especies forestales delmunicipio.

•Coordinar con las demás entidades municipales la realización de los planesy trabajos en materia ambiental.

•PolicíaNacional

•Secretaría deSalud yMedioAmbiente

•CAR

Funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia


•Secretaría deGobierno

•Secretaría deSalud

Instituto Munici-pal de Tránsito ytransporte, ó: Di-rección de trán-sito y transporte

Dependencia Con el apoyo de:Funciones y responsabilidades ambientales de cada dependencia

Secretaría dePlaneación, u:Oficina Asesorade PlaneaciónMunicipal óDepartamentoAdministrativode planeaciónmunicipal

•Formular las políticas, los planes ambientales de la administraciónmunicipal.

•Diseñar el sistema de indicadores orientadores ambientales pordependencia.

•Dirigir, asesorar y orientar el proceso de formulación del Plan de AcciónAmbiental Municipal ó Agenda Ambiental Municipal.

•Investigar y aplicar metodologías de planificación ambiental.•Incorporar las consideraciones ambientales en los procesos de

zonificación y reglamentación de los usos del suelo y del espacio públicoen el municipio.

•Alcalde•Todas las

secretarías

Secretaría deObras Públicas,ó Secretaría deinfraestructura

• Integrar consideraciones ambientales y de espacio público en el diseñoy construcción de sus obras, arborizar, mantener y conservar las zonasverdes del municipio que sean de su responsabilidad.

•Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyectosque adelante.

Secretaría de Me-dio Ambiente,Planeación, Em-presas prestado-ras de serviciospúblicos

Secretaría deDesarrollo Ru-ral, Secretaríade Agriculturay/ó UMATA

•Planificar el desarrollo rural del Municipio.•Promover y ejecutar políticas nacionales, regionales y sectoriales

relacionadas con el medio ambiente, los recursos naturales renovables.•Coordinar y ejecutar los planes, programas y proyectos del sector rural.

•Secretaría deSalud y MedioAmbiente

•Secretaría deEducación

•Hacer respetar el espacio público del municipio cuando sea ocupadopor automóviles y vehículos.

•Controlar y sancionar a los vehículos cuyas emisiones de gases y deruido excedan los límites permitidos por la normatividad ambiental.

•Arborizar, mantener y conservar los parques.

Secretaría deeducación

•Elaborar los programas de educación e investigación ambiental formalen el municipio.

•Ejecutar y controlar el desarrollo de dichos programas.

•Secretarías deMedioAmbiente,

•Agricultura osimilar

Secretaría dedesarrollo socialó Comunitario

•Organizar, motivar y capacitar a la comunidad para el desarrollo deprogramas comunitarios de mejoramiento del entorno ambiental.

•Secretaría deEducación


Compañía deAcueductoMetropolitanoy/ó Empresa deAcueducto yAlcantarillado

•Ampliar la cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado.•Promover la racionalización del uso de los recursos hídricos.•Proteger las cuencas hidrográficas que utiliza.•Adelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, corregir, mi-

tigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se puedancausar durante la construcción de sus proyectos.

•Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de los cuerpos deagua del municipio.

•Secretarías deMedioAmbiente,Planeación,Salud


Empresamunicipalde aseo


•Ampliar la cobertura de los servicios de aseo.•Minimizar el impacto ambiental de la recolección, transporte y disposi-

ción de residuos sólidos.•Promover programas de reciclaje.•La recuperación ambiental del sitio de disposición final de residuos só-

lidos.•Realizar las acciones necesarias para prevenir, corregir, mitigar y com-

pensar los efectos e impactos ambientales que se puedan causar duran-te la operación del sitio de disposición final de residuos sólidos.

•Proteger y aumentar la cobertura vegetal.

•Secretarías deMedioAmbiente,Planeación,Salud

Empresade energíaeléctrica

•Promover la racionalización del uso de los recursos energéticos e hídricos.•Transferir a las entidades ambientales los recursos que la ley le ordena

para la protección de las cuencas hidrográficas que utiliza.•Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir, mitigar, co-

rregir y compensar los impactos ambientales que se puedan causar du-rante la construcción y operación de sus proyectos

•Administra-ción munici-pal

ÁreaMetropolitana

•Coordinar y socializar los lineamientos ambientales relacionados conlos hechos metropolitanos.

•Apoyar la gestión ambiental metropolitana en los municipios circunve-cinos.

•Alcalde,Planeación,Emp. públi-cas metropo-litanas


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Secretaría delMedioAmbiente, óSecretaría deDesarrolloRural y MedioAmbiente

Cuadro 2ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGÍA BDEPENDENCIAS, FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES


•Coordinar y dirigir el Sistema de Gestión Ambiental del Municipio.•Coordinar el desarrollo de los procesos de gestión ambiental de la admi-

nistración municipal.•Formular el Plan de Gestión Ambiental del Municipio.•Coordinar la ejecución las directrices y pautas para la Gestión Ambien-

tal que deben cumplir las Secretarías, las Entidades Descentralizadas ytodas las dependencias administrativas del Municipio.

•Efectuar el seguimiento y la evaluación de la ejecución de la GestiónAmbiental Municipal.

•Promover a nivel comunitario la realización de campañas y actividadesformativas y divulgativas que fomenten la conciencia colectiva sobre lanecesidad de participar en la conservación y el manejo integrado delambiente.

•Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a la conser-vación, restauración y desarrollo del Patrimonio Ambiental y la defensade los intereses colectivos del espacio público y de las normas que regu-lan el desarrollo urbano y regional.

•Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de la educa-ción, investigación y la cultura ambiental.

•Impulsar y coordinar la ejecución oportuna de las obras y acciones quese requieran para la prevención, control, corrección y mitigación am-biental.

•Coordinar el manejo de recursos técnicos, humanos, monetarios, de in-formación, conocimiento, físicos y naturales para la optimización de lagestión ambiental.

•Ejercer las funciones asignadas a la Secretaría Técnica del Consejo Am-biental Municipal.

•Alcalde•Concejo

Municipal,•Departamen-

to Adminis-trativo dePlaneación

Secretaría degobierno

•Formular, dirigir y coordinar políticas sobre atención y prevención dedesastres.

•Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioro ambien-tal y la ocupación del espacio público, la contaminación por: ruidosmolestos, gases tóxicos y otras emanaciones que no sean producidaspor automóviles o vehículos, contaminación visual.

•Ejecutar los planes sectoriales y los proyectos que se adopten en materiade atención y prevención de desastres, control y vigilancia de la ocupa-ción del espacio público y la participación comunitaria.

•Cumplir con las normas ambientales en lo referido al uso del espaciopúblico, el control del ruido, la contaminación visual y cualquier otrotipo de contaminación.

•Coordinar con las demás entidades municipales la realización de losplanes y trabajos en materia ambiental.

•PolicíaNacional

•Secretaría deMedioAmbiente,Planeación

•CAR



Oficina dePlaneaciónMunicipal óDepartamentoAdministrativode Planeación

• Incorporar consideraciones ambientales en los procesos dezonificación y reglamentación de los usos del suelo y del espaciopúblico en el municipio.

•Dirigir, asesorar y orientar el proceso de formulación del Plan deAcción Ambiental Municipal ó Agenda Ambiental Municipal.

•Elaborar la normatividad municipal para la urbanización y usos delsuelo.

•Alcalde•Todas las

secretarías

Secretaríade Salud

•Controlar la calidad del agua para consumo humano.•Diseñar las estrategias y adelantar acciones para controlar y prevenir

la proliferación de vectores y la ocurrencia de epidemias.

•Secretaría delMedio Ambiente osimilar, planea-ción, Empresas deservicios públicos

Secretaría deObras públi-cas, ó Secreta-ría de infraes-tructura

• Integrar consideraciones ambientales y de espacio público en el di-seño, construcción y mantenimiento de sus obras, arborizar, mante-ner y conservar las zonas verdes del municipio que sean de su res-ponsabilidad.

•Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyec-tos que adelante.

•Secretaría delMedio Ambienteo similar, planea-ción, gobierno

Secretaríade agricultura

•Planificar el desarrollo rural del Municipio.•Promover y ejecutar políticas nacionales, regionales y sectoriales re-

lacionadas con el medio ambiente, los recursos naturales renova-bles.

•Coordinar y ejecutar los planes, programas y proyectos del sectorrural.

•Secretarías: deMedio Ambienteo similar, planea-ción, obras públi-cas, educación,salud

Secretaría detránsito ytransporte

•Controlar y sancionar a los vehículos cuyas emisiones de gases y deruido excedan los límites permitidos por la normatividad ambiental.

•Secretarías deMedio Ambien-te, Planeación,gobierno, infra-estructura.

Secretaríade educación

•Elaborar los programas de educación e investigación ambiental for-mal en el municipio.


•Secretaría deMedio Ambiente

Empresa deAcueducto yAlcantarillado

•Ampliar la cobertura de los servicios de acueducto y alcantarillado.•Promover la racionalización del uso de los recursos hídricos.•Proteger las cuencas hidrográficas que utiliza.•Adelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, corregir,

mitigar y compensar los efectos e impactos ambientales que se pue-dan causar durante la construcción de sus proyectos.

•Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de los cuerposde agua del municipio

•Alcalde,•Secretarías de

Medio Ambien-te, educación,infraestructura


Empresa deenergíaeléctrica


•Promover la racionalización del uso de los recursos energéticos e hídricos.•Transferir a las entidades ambientales los recursos que la ley le ordena

para la protección de las cuencas hidrográficas que utiliza.•Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir, mitigar,

corregir y compensar los impactos ambientales que se puedan causardurante la construcción y operación de sus proyectos.


MedioAmbiente,educación,infraestructura

Empresamunicipal deAseo

•Ampliar la cobertura de los servicios de aseo.•Minimizar el impacto ambiental de la recolección, transporte y

disposición de residuos sólidos.•Promover campañas educativas tanto en el área urbana como en la rural,

para minimizar la contaminación de las corrientes de agua, parques yvías, con residuos sólidos.

•Promover programas de reciclaje.


MedioAmbiente,educación,Salud,Infraestructura


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Unidad deMedioAmbiente oquien haga susveces

Cuadro 3ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA SIGAM - TIPOLOGÍA C

Dependencias, funciones y responsabilidades


•Coordinar y dirigir el Sistema de Gestión Ambiental del Municipio.•Formular el Plan de Gestión Ambiental del Municipio para ser

aprobado por el Concejo municipal.•Coordinar la ejecución las directrices y pautas para la Gestión

Ambiental que deben cumplir las Secretarías, las EntidadesDescentralizadas y todas las dependencias administrativas delMunicipio.

•Efectuar el seguimiento y la evaluación de la ejecución de la GestiónAmbiental Municipal.

•Promover a nivel comunitario la realización de campañas yactividades formativas y divulgativas que fomenten la concienciacolectiva sobre la necesidad de participar en la conservación y elmanejo integrado del ambiente.

•Fomentar el ejercicio de acciones populares encaminadas a laconservación, restauración y desarrollo del Patrimonio Ambiental yla defensa de los intereses colectivos del espacio público y de lasnormas que regulan el desarrollo urbano y regional.

•Desarrollar conocimientos, habilidades y actitudes propias de laeducación, investigación y la cultura ambiental.

•Impulsar y coordinar la ejecución oportuna de las obras y accionesque se requieran para la prevención, control, corrección y mitigaciónambiental.

•Las funciones que por Ley se le han asignado a las UMATA.•Arborizar, mantener y conservar los parques del municipio.•Divulgar la flora de la región.•Promover la diversidad genética de las especies forestales del

municipio y realizar estudios sobre la diversidad florística delmunicipio.

•Ejercer las funciones asignadas a la Secretaría Técnica del ConsejoAmbiental Municipal.

•Alcalde•Concejo

Municipal


•Formular, dirigir y coordinar políticas sobre atención y prevención dedesastres.

•Dirigir acciones policivas para prevenir y controlar el deterioroambiental y la ocupación del espacio público, la contaminación porruidos molestos, contaminación por gases tóxicos y otras emanacionesque no sean producidas por automóviles y vehículos, contaminaciónvisual y el tráfico ilegal de flora y fauna.

•Policía Nacional•Secretaría de

Salud y MedioAmbiente

•CAR

Oficina dePlaneaciónMunicipal

• Incorporar consideraciones ambientales en los procesos dezonificación y reglamentación de los usos del suelo y del espaciopúblico en el municipio.

•Prevenir, controlar y compensar el impacto ambiental de los proyec-tos que adelante.

•Alcalde


Secretaríade Salud


•Controlar la calidad del agua para consumo humano.•Diseñar las estrategias y adelantar acciones para controlar y

prevenir la proliferación de vectores y la ocurrencia deepidemias.

•Empresa deAcueducto yAlcantarillado

Oficina deTránsito ytransporte

•Controlar y sancionar a los vehículos cuyas emisiones de ga-ses y de ruido excedan los límites permitidos por lanormatividad ambiental.



•Elaborar los programas de educación e investigación ambien-tal formal en el municipio.


•Unidad de Ges-tión Ambiental yDesarrollo Rural

Secretaría deDesarrolloSocial

•Organizar, motivar y capacitar a la comunidad para el desa-rrollo de programas comunitarios de mejoramiento del entor-no ambiental.

•Unidad de Ges-tión Ambiental yDesarrollo Rural

Empresa deAcueducto yAlcantarilladomunicipal

•Promover la racionalización del uso de los recursos hídricos.•Proteger las cuencas hidrográficas que utiliza.•Adelantar los estudios y acciones necesarios para prevenir, co-

rregir, mitigar y compensar los efectos e impactos ambientalesque se puedan causar durante la construcción de sus proyectos.

•Proteger y aumentar la cobertura vegetal en las rondas de loscuerpos de agua del municipio.

•Administraciónmunicipal

Empresa deenergíaeléctrica

•Promover la racionalización del uso de los recursos energéticose hídricos.

•Transferir a las entidades ambientales los recursos que la ley leordena para la protección de las cuencas hidrográficas queutiliza.

•Desarrollar los estudios y acciones necesarias para prevenir,mitigar, corregir y compensar los impactos ambientales que sepuedan causar durante la construcción y operación de susproyectos.

•Administraciónmunicipal

• Guía Administrativa para la GestiónAmbiental Municipal.

• Estrategias para la aplicación del SIGAM

• Agendas Ambientales Municipales.

• Compendio de normas ambientales para lagestión municipal.

• Sistematización de la experiencia ylecciones aprendidas

2.5 INSTRUMENTOS DE APOYO PARALA APLICACIÓN DEL SIGAM

Esta última parte se describe como un com-plemento de información para una efectivaaplicación del SIGAM. A continuación seenuncian los instrumentos de soporte que elproyecto pone a disposición de los munici-pios, y que apoyan, amplían y completan losdesarrollos realizados en este documento. Losinstrumentos de respaldo para la aplicacióndel SIGAM, desarrollados por el proyecto, son:


2.5.2 Estrategias para la aplicación delSIGAM

Este documento estratégico se constituye enuna ayuda para la aplicación del SIGAM. Unavez desarrollada la propuesta organizacionalSIGAM y ajustada para cada una de lastipologías municipales planteadas, tal comose ha hecho en el presente documento. Laguía de gestión, como complemento, brindaorientaciones para el mejoramiento de lagestión ambiental territorial y describe lasfases básicas recomendadas para aplicar elSIGAM en los municipios colombianos(Documento 2, Guía de Gestión Administra-tiva para la Aplicación del SIGAM, descritaen los párrafos anteriores). Finalmente estetercer documento contiene las estrategiasfundamentales para dicha aplicación, y estádividido en dos partes, así:

2.5.2.1 Parte I. Estrategia de comunicacióny capacitación. Este documento contieneorientaciones generales y recomendacionesespecíficas, requeridas para iniciar, en losmunicipios colombianos, procesos tendientesa la introducción y aplicación de sistemasde gestión ambiental.

Además de exponer las recomendaciones yestrategias de comunicación y capacitaciónpara dar inicio al proceso, el documento in-cluye el material de apoyo requerido paradesarrollar, desde el inicio, un proceso en-caminado a reconocer las potencialidades ydificultades municipales para abordar proce-sos de gestión ambiental, identificar la capa-cidad de gestión local y analizar la organiza-ción administrativa, de cara a su ajuste y me-joramiento.

Así mismo, compila material que facilita elinicio de procesos de capacitación de acto-res, sean estos institucionales, sociales oempresariales. Su elaboración se ha funda-

2.5.1 Guía administrativa

La Guía de Gestión Administrativa para laAplicación del SIGAM es un documentoindependiente que desarrolla a manera deinstructivo o guía todos los elementos de tipoconceptual, técnico, metodológico yprocedimental asociados al ejercicio de lagestión ambiental y a la construcción delSIGAM.

El texto de la Guía está precedido por unaserie de consideraciones, reflexiones einstrucciones para iniciar el abordaje de laGestión Ambiental Municipal, e incluye,como documentos adjuntos, formatosmodelo y recomendaciones para laformulación de las Agendas Ambientales,formato de Acuerdo para la adopción delSIGAM, y otros formatos anexos útiles paradiferentes etapas del proceso. Su objetivoprincipal es orientar a las administracionesmunicipales para el mejoramiento de lagestión ambiental en su territorio.

La guía de gestión ambiental se proponefacilitar y hacer más comprensible la GestiónAmbiental Municipal, unificar lenguajes ycriterios comunes en torno a la GAM,describir los elementos conceptuales,organizativos y operativos necesarios; facilitarel acceso a los recursos y medios de gestióny proporcionar información útil sobreexperiencias exitosas de la GAM.

Adicionalmente el documento incluye unapropuesta básica para la aplicación delSIGAM, es decir, identifica, define y orientasobre las fases que deben considerarse endicha aplicación, y puntualiza el objeto,metas y alcances de cada una de las fasesplanteadas. Finalmente, desarrolla losinstrumentos, herramientas y mecanismos deapoyo a la gestión, descritos en estedocumento.


Como hipótesis de partida, a mayorcapacidad de gestión municipal existenmás posibilidades de contar con un sistemade indicadores de seguimiento ambiental,mantener una adecuada evaluación yajuste permanente según resultados, a lavez que existe una mayor viabilidad deaplicar indicadores con un más alto nivelde complejidad. En consecuencia seproponen unos indicadores básicosaplicables en todos los municipios inclusoen aquellos que presentan una más bajacapacidad de gestión; por su parte, cadamunicipio según sus posibilidades podráir ampliando dicha base de indicadores.De conformidad con estos planteamientosse han diseñado tres indicadores, aten-diendo a tres aspectos esenciales, quedeterminan el desempeño de la adminis-tración municipal en materia ambiental:El cumplimiento de metas, la inversiónambiental municipal, y el nivel deorganización comunitaria y su capacidadde participación en la gestión ambiental.De todas formas es preciso aclarar que lapropuesta SIGAM no constituye un sistemade indicadores como tal; más bien es unapropuesta de indicadores para algunos delos temas inherentes a la gestión ambientalmunicipal que puede enriquecer el núcleobase de indicadores ambientales quedesarrolló el Ministerio del MedioAmbiente, a través del proyecto SIAU74,el cual deberá complementarse conindicadores para el ámbito municipal.

• Indicadores de seguimiento y evaluacióna la ejecución del Plan de Acción Ambien-tal Local -PAAL-. Este segundo paquete deindicadores desarrolla un sistema matricialde indicadores para el seguimiento presu-puestal, administrativo y de cumplimientode las metas propuestas en el Plan deAcción Ambiental Local -PAAL, permi-tiendo evaluar, además, la eficiencia y

mentado en la experiencia realizada en losseis municipios enunciados con anterioridad,en los talleres de capacitación, reuniones,materiales y demás, producidos y emplea-dos para adelantar dichas experiencias. Pro-cura brindar el soporte suficiente para que,tanto el Ministerio del Medio Ambiente comolas Corporaciones Autónomas Regionales ylos Municipios, puedan abordar procesosorientados a la aplicación de Sistemas deGestión Ambiental Municipal.

2.5.2.2 Parte II. Estrategia de seguimiento yevaluación. Los indicadores son un instru-mento de gran ayuda para el seguimiento deplanes, programas y proyectos en general, ypor su relevancia han sido desarrolladoscomo un tema independiente. Por su utilidadpráctica resulta fundamental involucrar sumanejo como pieza constitutiva de la gestiónambiental municipal. En este aparte sedesarrollan los indicadores que han sidodiseñados por el SIGAM, los cuales seclasifican en tres tipos de indicadores, y seconstituyen en un aporte para que losmunicipios inicien un sistema básico deindicadores de gestión ambiental o imple-menten los observatorios ambientales muni-cipales. Los tres tipos de indicadoresdiseñados son:

• Indicadores de gestión ambiental muni-cipal. La estrategia de seguimiento,control, monitoreo con un sistema deindicadores de gestión que se proponepara el sistema de gestión ambientalmunicipal - SIGAM, parte de reconocer lasdebilidades que en materia de procesosde seguimiento y control presenta lagestión ambiental municipal en todas lastipologías de municipios estudiadas(pequeños, medianos, de orden metropo-litano y grandes municipios).

74 SIAU: Sistema de Indicadores Ambientales Urbanos.


eficacia de las actuaciones ejecutadas, lomismo que la calidad y sostenibilidad tantode los servicios ofrecidos, como de lasinversiones realizadas.De manera adicional, el documento defineun mapa para el seguimiento del PAAL,que permite el seguimiento para el planen general, para cada una de sus áreasestratégicas, para los programas derivadosde ellas y para los proyectos específicos,e incluye una guía metodológica parafacilitar su utilización.

• Seguimiento y evaluación de la capacidadde gestión ambiental municipal. Eldocumento de la guía administrativaincluye una propuesta metodológica,diseñada por el SIGAM, que permite a losmunicipios determinar su capacidad degestión ambiental, tras la verificación ycalificación del estado de un sinnúmerode variables. Como resultado de dichoejercicio el municipio puede identificar,con cifras, su condición ambiental y degestión, y ubicarse, según los resultados,en una o otra categoría; resultado que,además, favorece la identificación de susdebilidades de gestión, lo cual ya es unprimer paso para su mejoramiento. Comocomplemento a dicha propuesta metodo-lógica, en este aparte se incluye el formatoexplicativo para realizar dicha clasifica-ción, con las instrucciones para su dili-genciamiento y las orientaciones para elanálisis de los resultados.

• Seguimiento a la aplicación del SIGAM.El cuarto punto de este documento seconstituye en un instrumento complemen-tario para la aplicación del SIGAM, quedesarrolla, a manera de ‘lista de chequeo’los pasos a seguir en cada una de las fasespropuestas para la aplicación del SIGAM,abarcando desde la preparación decondiciones iniciales propuesta en la fase1, hasta su consolidación, en la fase 3,momento para el cual se asume el procesoen marcha.

Dicho listado se constituye como uno delos mecanismos de factible utilización pararealizar el seguimiento, ajuste y retroali-mentación, para el mejoramiento perma-nente del sistema. Es así como este materialse constituye en una referencia parainiciar, en los municipios, procesos queapunten a la introducción de criterios decalidad y gestión ambiental, como partedel proceso de gestión pública.

2.5.3. Agendas Ambientales Municipales

También documentos independientes a éste,contienen una versión resumida de la AgendaAmbiental formulada para cada uno de losseis municipios analizados: Bucaramanga,Pereira, Ibagué, Palmira, Tubará y Santa Fede Antioquia. Cada una de las AgendasAmbientales está dividida en dos partes:

• El Perfil Ambiental Municipal, que consisteen el análisis de la situación ambientalactual del municipio, destacando su ofertaambiental como potencialidad delmunicipio, y los problemas ambientalestanto urbanos como rurales, en orden deprioridad de manejo para el municipio.

• El Plan de Acción Ambiental Municipal,donde se organizan las áreas o líneastemáticas prioritarias y a cada una de ellasse les fijan objetivos, programas yproyectos donde se incluye, a modo deperfil de proyectos: el nombre del proyec-to, justificación, entidades participantes,objetivos, metas, plazo de ejecución, costoy financiación.

Las Agendas Ambientales se presentan enversión resumen con el paquete completo dedocumentos del contrato, y en versióncompleta, disponible para consulta en cadamunicipio, en la Corporación AutónomaRegional respectiva y en el Ministerio delMedio Ambiente.


2.5.4 CD-ROM compendio de instrumentoslegales, normativos y económicospara la gestión ambiental municipal

Compendio de la normativa ambiental demayor relevancia para la gestión ambientalmunicipal. Este instrumento ha sido diseña-do para facilitar la consulta de los alcaldes yfuncionarios del municipio, en los temas demedio ambiente, urbanos y rurales, que másfrecuentemente requieren consultas jurídicas,legales o normativas en el municipio. Igual-mente, su diseño permite la consulta desdela denominación legal, es decir el número yfecha de la ley y su contenido. Adicional-mente se incluyen los instrumentos econó-micos que puede aplicar el municipio parafacilitar la gestión ambiental, y las entidadesnacionales que ofrecen financiación de pro-yectos ambientales, los temas que se finan-cian, requisitos para acceder a los créditos, aquién y dónde se pueden solicitar.

2.5.5 Sistematización de la experiencia ylecciones aprendidas

Contiene el análisis del proceso que se haseguido durante el desarrollo del proyecto

SIGAM. Pretende registrar los aciertos ysituaciones que facilitaron su ejecución y lasequivocaciones y dificultades encontradas,con el fin de mejorar el proceso y hacerajustes no sólo dentro del proyecto, sino enfuturas experiencias. La información se haordenado en tres bloques:

• Sistematización de la experiencia SIGAM,como una revisión a todo el contrato engeneral.

• Experiencias locales, aprendizaje delproceso en las seis ciudades estudios decaso: Bucaramanga, Pereira, Ibagué,Palmira, Tubará y Santa Fe de Antioquia.

• Experiencia del taller nacional realizadoen Chinauta, los días 24 y 25 de enero de2002.

La sistematización de la experiencia no formaparte del ‘paquete’ de documentospublicados con el proyecto SIGAM; sinembargo, el material reposa para consulta enel Ministerio del Medio Ambiente y en elInstituto de Estudios Ambientales IDEA de laUniversidad Nacional de Colombia, sedeBogotá, D.C.

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Normativa de la Unión Europea• ISO 14001:1996 sobre Sistemas de gestión Medioambiental.• Normas UNE 77-801-94 e, sobre Sistemas de gestión Medioambiental. (del Estado Español).

A. COMPETENCIAS AMBIENTALES1

Se define la competencia como facultad que tienen lasentidades públicas para desarrollar sus funcionesseñaladas en la ley. Dice el tratadista Libardo Rodríguezque la competencia es “La facultad o poder jurídicosque tiene una autoridad para ejercer determinadafunción. Esta facultad es dada por la ley y es un requisitode orden público, es decir, que es de estrictocumplimiento, de manera que si no existe, el acto nace,pero viciado de ilegalidad”2. Para otros tratadistasextranjeros, el tema de las competencias es

“Uno de los elementos más importantes de lagestión ambiental…, es decir el conjunto defunciones y cometidos que se asignan a lasinstituciones y funcionarios públicos y que éstospueden ejercer legalmente. El tema de lascompetencias se destaca en la gestión públicaambiental, en razón de la naturaleza intrasectorialde la gestión del desarrollo sustentable. Laaparente superposición y concurrencia decompetencias se produce especialmente en elmanejo de los recursos naturales, que confrecuencia se manifiesta en el desconcierto de losórganos públicos competentes y en la aplicacióninadecuada de la normativa ambiental o inclusoen su falta de aplicación”3.

La gestión ambiental supone la concurrencia4 de diversasentidades que de una u otra forma tienen relación con

el aspecto ambiental, puesto que el medio ambiente noes un concepto único y excluyente. Encierra múltiplesmaterias y asuntos que se interrelacionan, y hacenreferencia a diversas entidades del Estado, sea a nivelcentral, regional o territorial. Así lo ha sostenido inclusola jurisprudencia de países como España, mediante fallo102 del 26 de junio de 1995, con ponencia de Rafaelde Mendizabal Allende): “El carácter complejo ypolifacético que tienen las cuestiones relativas al medioambiente determina precisamente que afecte a los másvariados sectores del ordenamiento jurídico (…) yprovoca una correlativa complejidad en el reparto decompetencias entre el Estado y las Comunidades Autó-nomas”. Si bien, es una cita de un tribunal extranjero,no es menos cierto que es perfectamente aplicable anuestra realidad.

Es tan amplio el concepto ambiental que puede abarcarlas competencias de diversas autoridades, tales como lade salud, minas, agricultura, desarrollo económico, entreotras, que de tomarse en manos de una sola entidad,terminaría desplazando a las demás autoridades concompetencias en esos asuntos. Sin embargo, la realidades que el tema ambiental atraviesa diversos sectores dela política de un Estado, se trata de un tema horizontalque debe influir en las diversas políticas sectoriales, es“decir que el medio ambiente no es un supraconceptocomprensivo de todas las materias, sectores o servicioso actividades relacionadas con el mismo, sino que partede ellos reciben un tratamiento singular en orden a ladistribución de competencias”.5

Anexos

ANEXO 1

1 Ministerio del Medio Ambiente, Dirección General Ambiental Sectorial, Grupo de Gestión Urbana y Salud. Diciembre de 2001.Estudio Jurídico y Técnico para la Gestión Ambiental Urbana en Colombia. Documento Inédito.

2 Rodriguez, Libardo. 2000. Derecho administrativo general y colombiano, Editorial TEMIS, Bogotá, Colombia, Pág. 47.3 Pérez, Efraín, op cit., Pág. 514 En esta parte se utiliza el concepto de concurrencia en su sentido gramatical, esto es como la coincidencia o acción de contribuir

con otros en un resultado, pero no en el sentido jurídico de competencias concurrentes.5 Iribarren Goicoecheandia, Maite. 1991. “Competencia en Materia de Medio Ambiente” en: Estudios sobre el estatuto de autonomía

del país Vasco, Vol. II HAEE/ IVAP, OÑATI. Pág. 746


necesidades limitadas en el espacio, conexos conlos intereses de la Nación pero de menor alcancey complejidad, debe explicarse como poderlimitado que al mismo tiempo es parte necesariadel conjunto nacional. De ahí la necesidad dearticular los intereses nacionales con los autó-nomos. Para lograrlo es preciso establecer algunasreglas de solución de posibles conflictos entrelos intereses territoriales y el interés nacional asícomo encontrar los límites de cada uno de ellos,lo que servirá para barruntar la línea divisoriaentre lo unitario y lo territorial autónomo.

5.1 Primera regla de solución de conflictosCuando se afirma que el interés nacional y losintereses autónomos territoriales son articulablesy no enfrentados, se está señalando que no esposible desmembrar la unidad de la república(jurídica, política, física) como solución a laproblemática que nace del entrecruzamiento decompetencias. Este fenómeno puede dar lugara la coexistencia de competencias paralelas,que serán ejercidas independientemente, en suspropios campos, o a un sistema de competenciascompartidas, que se ejercerán de manera armóni-ca. No obstante, si el entrecruzamiento lleva acontradicciones evidentes, se privilegiará el inte-rés que concentre el mayor valor social.Entre el interés de un ente territorial y el interésgeneral de toda la Nación, mediará el principiode la jerarquía, que evita la indefinición y lacontradicción de poderes.En este orden de ideas, se aceptará comodominante el interés local que tenga una réplicadistante en la esfera de lo nacional. Prevalecerá,en principio, el interés general cuando la materiaen la que se expresa la contradicción haya sidotratada siempre en el nivel nacional o, siendomateria compartida entre las instancias locales yel poder central, corresponda a aquellas en lascuales el carácter unitario de la república seexpresa abiertamente, dejando a los podereslocales competencias residuales condicionadasa lo que se decida y realice en el ámbito nacional.

5.2 Segunda regla de solución de conflictosSi la primera regla hace énfasis en el aspecto queresulta dominante, esta nueva regla se orienta apreservar los extremos del conflicto sin anular lasolución anterior.El primer elemento de la regla hace relación atodo aquello que significa homogeneidad, trátesede políticas económicas, de los derechos básicosreconocidos o de la aplicación de las leyes(igualdad formal ante la ley). Por la vía de reforzar

Ocurre entonces, que en materia ambiental se habla confrecuencia de competencias concurrentes, o que lasentidades tienen una competencia concurrente,entendiendo por tal que diversos órganos convergensobre un mismo objeto, tratando los diversos aspectos ofacetas que comprende ese objeto. 6 . Sin embargo, esteconcepto tiene varias acepciones, dependiendo deaquello sobre lo cual se concurre. En efecto, se puedehablar de competencia concurrente cuando diversasentidades convergen “sobre un mismo objetocontemplando diversos aspectos o facetas del mismo” 7

Este mismo concepto se utiliza cuando, en virtud de laorganización territorial, dos o más entidades convergenen un mismo territorio para ejercer competencia sobreaspectos u objetos similares. Es el caso de un EstadoAutonómico, o federal, o en un Estado de fuerte descen-tralización como es el caso colombiano, en el cual elEstado central y los diversos organismos territoriales demenor jerarquía en el nivel territorial tienen compe-tencias sobre asuntos similares. Por ejemplo, existenasuntos reservados al Estado nacional, que no puedenser ejercidos por los Estados autonómicos o federalessegún el caso.

En el caso colombiano, el artículo 288 de la ConstituciónPolítica hace referencia al principio de concurrencia,más no a una competencia concurrente, Así tenemos:Artículo 288 CP: “La ley orgánica de ordenamientoterritorial establecerá la distribución de competenciasentre la Nación y las entidades territoriales. “Lascompetencias atribuidas a los distintos nivelesterritoriales serán ejercidas conforme los principios decoordinación, concurrencia y subsidiariedad en lostérminos que establezca la ley”.

Respecto al tema de las competencias entre la nación ylas entidades territoriales y la forma de resolver losconflictos de competencias tenemos el fallo C 478 deagosto 6 de 1992 con ponencia del Magistrado EduardoCifuentes, el cual dice:

Sería errado entender los principios de autono-mía y de unidad como elementos contrarios quese anulan mutuamente. De ser así, cualquiermovimiento autonómico llevaría a la disgrega-ción del Estado nacional, sea en una federaciónsuelta ora en un conjunto de territorios desligadosy autárquicos. Esto constituiría una grave equi-vocación, porque en el actual periodo históricoel Estado - Nación sigue siendo el modelo básicode ordenamiento territorial a pesar de los pasoshacia mercados comunes y espacios económicossupranacionales que se adelantan con éxitovariable en Europa y en otras regiones del mundo.Lo autónomo, expresión de intereses y de

6 Pérez, Efraín, op cit, pág. 73.7 Ibídem.

Propuesta organizacional - Anexos 135Sistemas de Gestión Ambiental Municipal

que sin negar las pautas generales pueda crearun ámbito propio. Estas son las ideas que seencarnan en los artículos 7, 10, 16, 18, 19, 70inciso 2,71,75 inciso 2, 79 inciso 2 de la CartaPolítica, que bien pueden considerarse comomanifestaciones de la diversidad cuya superviven-cia constituye aplicación del principio de laprohibición del vaciamiento de competencias,que de manera general se concibe como el límitedel elemento dominante que no podrá serlo hastael punto de anular la autonomía y coartar suslegítimas expresiones.

5.3. Tercera regla de solución de conflictosLos principios expuestos (jerarquía, prohibiciónde vaciamiento de competencias), tienen unaespecial trascendencia en materias económicas,una de cuyas expresiones se mezcla en esteproceso con la malla territorial. La tercera reglade solución pone de presente que en materiaseconómicas se intensifica el alcance y peso delo unitario. A contrario sensu las debilidades delelemento autónomo se exacerban cuando se tratade lo económico.En el ámbito económico el principio de la unidades esencial para evitar la desintegración y ladisfuncionalidad del sistema. La administraciónde recursos escasos requiere de un manejocoherente y de una visión que sobrepase el cortoplazo. En materia económica, como se vio, existeuna tendencia cohesionante muy fuerte, másexactamente, una necesidad de unicidad muymarcada. De ahí que el principio de la jerarquíaserá también el que tenga aplicación preferencial.

5.4 Cuarta regla de solución de conflictos.Esta regla se ocupa de la delimitación decompetencias en función del interés económicoy territorial subyacentes. A cada esfera de accióneconómica corresponderá una competencia. Deeste modo será nacional la competencia paraimponer tributos a todos los habitantes delterritorio, o la competencia para suscribircontratos de empréstito para aliviar un déficitfiscal nacional.Será departamental la competencia para contratarlas obras de acueducto que sirve a tres de susmunicipios. La competencia que se asigne,siguiendo esta metodología, deberá ser exclusivaen lo posible.

5.5 Los límitesSe hará referencia en los párrafos siguientes a loslímites de las fuerzas en tensión (lo unitario frentea lo autónomo).Este análisis permite entender la extensión realde las esferas de acción nacional y local.De manera general, lo unitario, en los asuntos

elementos homogéneos se logra la unidad.Dentro de la técnica de la estandarización seubican los principios generales de las diversasmaterias que serán compartidas por los órdenesNacional, Departamental y Municipal. Las basesde dichas materias, las directrices que señalaránlos procedimientos a seguir tendrán origen enlas autoridades nacionales, en reconocimiento asu mayor capacidad en términos de recursoshumanos, físicos, jurídicos, pero sobre todo,porque esas autoridades nacionales actúan apartir de una perspectiva general. Ningunaadministración local puede, en cambio, exhibiruna motivación común a todos ni desprendersede sus condicionantes locales.Al conferirse a las autoridades centrales de larepública el monopolio de la expedición de lasbases, los principios y las directrices, se estáponiendo en práctica el principio de la igualdad.Esta regla es expresión de tal principio puesenfatiza lo que es común denominador, que seincorpora en reglas de derecho que fijan basesy directrices, sin anular las diferencias. Las basesgenerales admiten la existencia de excepcioneso de modalidades locales. La igualdad consagradaen el artículo 13 no excluye las diferencias sinolas discriminaciones, esto es, las distincionesarbitrarias.El segundo elemento de la regla hace referenciaa la diversidad, independientemente de su origenterritorial, racial, económico y político. Lo diversolleva a lo específico y a lo plural y se presentacomo el complemento obligado de todo lo quehay de unitario en la vida social. Aquello que se predica de la pluralidad frente ala unidad, se puede decir de lo específico, de loProvincial, Departamental y Municipal frente alo nacional, de lo microeconómico frente a lomacroeconómico. No se concibe ya a la unidad,a lo nacional, como lo único que existe o quetiene relevancia. Sin embargo se debe reconocera lo unitario - homogéneo el valor aglutinanteque lo distingue de la posición de los demásestratos. Además, lo nacional, que como se viotiene el monopolio de lo general y abstracto,está a cargo de materias que no podrían tenersepor un agregado de lo local. La dirección delas relaciones internacionales y el manejo de labanca central, son ejemplos que sirven parailustrar el aserto.Lo unitario, superior por su alcance, por ser laintegración sustancial de los diferentes elementosy comprender materias sólo a él reservadas nopuede comprimir hasta la extinción el derechode lo autónomo a expresarse en el manejo de suspropios asuntos, o de lo diverso a hacer valer sudiferencia sacudiéndose de la homogeneidad, ode lo específico a seguir un curso y un desarrollo


Está en principio fuera de los límites de lacompetencia de un ente territorial aquellaactuación que afecte negativamente a otros entesterritoriales, incluso a los municipios comprendi-dos dentro de su propio territorio, si se trata deun departamento.

El efecto negativo debe ser evidente yconsiderable, y en el caso de materias económi-cas se requiere que no se trate de meras fluctua-ciones ordinarias del mercado. Esta limitaciónse haría extensiva a aquellos actos que signifi-quen un daño para toda la Nación.Establecida la necesidad de unidad jurídica,política y territorial por el artículo 1º de la CartaFundamental, la salvaguarda de esa cohesióndebe ser un factor que se exprese en toda acciónde Estado. Por eso, no podrá ejercerse compe-tencia autónoma alguna que ilegítimamente lavulnere.

La defensa de la unidad es predicable enmaterias económicas, por razones más biendesiderativas. En Colombia el Estado - aparatoes pequeño en relación con las necesidades desus ciudadanos y el territorio que debe abarcar.El Estado - Nación debe auspiciar una economíarobusta, donde exista un mercado de bienes,servicios y capital fluidos y sin barrera algunadentro de los límites nacionales. Los actos,políticas y abstenciones de las entidadesterritoriales que impidan la consolidación de esemercado nacional o que obstaculicen el libretráfico de bienes, personas y capitales, está fuerade la órbita de la autonomía que admite elnumeral 2 del artículo 287 de la Carta.

Es decir que, cuando se hable de concurrencia, debeentenderse a nivel de distribución de competencias entrela nación y las entidades territoriales, de acuerdo a ladistribución de competencias que se haga en la ley deordenamiento territorial. Esto significa que se trataesencialmente de una competencia territorial, que puededar lugar a que una misma materia deba ser regulada enlos diversos niveles de ámbito territorial en que se divideel Estado. En ningún caso se podría hacer referencia aque sobre un mismo objeto y una misma materia,entidades del mismo nivel de la administración puedanejercer competencia para los mismos fines. Un ejemplo,ciertamente extremo, sería aquel en que sobre unamisma actividad pudiese otorgar licencia ambiental elMinisterio del Medio Ambiente o las CorporacionesAutónomas Regionales. Ello sería un verdadero caos eincertidumbre jurídica.

Cosa distinta es que el Gobierno puede establecer queactividades requieren licencia ambiental, y los departa-mentos y municipios pueden, en virtud del principio de

que puedan tener incidencia nacional, primasobre lo autonómico en razón de la necesariacoordinación que tiene que ejercer y por sucarácter preeminente para la vida social en suconjunto. Sin embargo, no puede expandirse lacompetencia nacional al punto de anular oreducir inconvenientemente las competenciaslocales. Este resultado, sería abiertamentecontrario al espíritu y texto de los artículos 1º y2º de la Carta Fundamental. Por eso es necesarioprecisar hasta dónde puede llegar teóricamentela competencia nacional. Autonomía, como se expresó es el manejo delos propios asuntos, por autoridades elegidas porsufragio universal en la entidad territorialrespectiva y bajo el escrutinio de los residentesa quienes se aplicarán esas medidas. La materia“propia relevante” de manera directa para cadalocalidad es límite de la competencia unitaria.Una primera limitación apunta a la eficiencia enel manejo e ciertos asuntos. La esfera territorialque con un criterio objetivo pueda desplegarmayor eficiencia en una cierta materia es lallamada a asumir la respectiva competencia.Existen asuntos que por su misma naturalezapertenecen al nivel nacional: regulación de lanavegación aérea o marítima, defensa nacional,cambios, moneda, crédito, comercio exterior,relaciones internacionales, control de la actividadfinanciera y bursátil, etc.Si se confiere a las autoridades locales el manejode los asuntos de su respectiva entidad territorial,es lógico que las autoridades nacionales - hastahoy omnipresentes - se retiren a un segundo plano,para adoptar una posición de ayuda y de reemplazopotenciales. Esta nueva actitud del Estado centralobedece al principio de “subsidia-riedad”,consagrado en el segundo inciso del artículo 288de la nueva Carta y tiene dos formas de expresarse.El principio de la subsidiariedad en su variantepositiva significa que la comunidad o entidad másamplia debe apoyar a aquella de menor alcance.El inciso del art. 365 de la Constitución así comoel inciso segundo del 367 constituyen ejemplosde la utilización de la subsidiariedad positiva.La subsidiariedad cabe asimismo interpretarlacomo la prohibición de intervenir en los asuntoslocales a menos que sus autoridades se veanimpotentes para realizar determinada tarea.La premisa básica será la de respetar la capacidadde acción de Municipios y Departamentos, demodo tal que sólo cuando no puedan objetiva-mente enfrentar satisfactoriamente una actividad,entrará a actuar el órgano nacional.

Es igualmente importante determinar los límitesde las nuevas funciones y libertades concedidasa los entes territoriales.


progresiva de los recursos disponibles y eldeterioro continuado de los sistemas, requierecompromisos de todos los responsables de la “respública” a los que se ha encomendado la misiónde su defensa y restauración.La participación de los poderes públicos en estatarea necesita en todo caso de voluntad políticasuficiente para darle al tema de competencias unainterpretación evolutiva y coherente paraadaptarlo en los problemas de nuestro tiempo. ElTribunal Constitucional aconseja reiteradamentela necesidad de una “adecuada colaboraciónentre la Administración del Estado y la de laComunidad Autónoma que ayude a buscarsoluciones equitativas. Esa colaboración,conviene señalarlo, es necesaria para el buenfuncionamiento de un Estado de las Autonomías,incluso al margen de la distribución constitucionaly estatutaria de las competencias respectivas8.

Sin una voluntad política clara, y unos mecanismos quepermitan concretar esa coordinación, es difícil lograr elmandato constitucional de la protección al medioambiente, y la planificación de los recursos naturales, yel medio ambiente con miras a alcanzar el desarrollosostenible.

En Colombia la Corte Constitucional en sentencia C 534/ 96, Magistrado Ponente Fabio Morón Díaz, desarrollaeste planteamiento cuando dice:

En verdad existe una relación de interdependenciaentre los distintos ecosistemas, que hace incon-veniente, cuando no definitivamente peligroso,el manejo aislado e independiente de los mismospor parte de las distintas entidades territoriales,ello no quiere decir que la competencia para sumanejo esté concentrada exclusivamente a nivelnacional; al contrario, su complejidad exige, yasí lo entendió el constituyente, la accióncoordinada y concurrente del Estado y lasentidades territoriales, a quienes les correspondeel manejo coordinado de los asuntosrelacionados, según éstos tengan una proyecciónnacional o local (…). (Negrillas fuera de texto).

En este fallo la Corte deja entrever que la gestiónambiental tiene un componente territorial y uno sectorial.A nivel nacional, regional o local concurren diversasentidades, quienes a su vez por el nivel de competenciasdeben intervenir en diversos sectores, y materias, quede una u otra forma afectan o intervienen el medioambiente.

A lo anterior es necesario agregar un nuevo modelo deEstado basado en convenios realizados entre los diversos

rigor subsidiario, enunciado en el artículo 63 de la Ley99 de 1993, expedir una norma exigiendo licenciaambiental, a actividades que no le exijan a nivel dedecreto reglamentario. Pero esa licencia ambiental ladebe expedir la Corporación respectiva.

Para ilustrar el tema vale la pena hacer referencia alcaso que se presenta en el Distrito Capital en relacióncon la gran minería. El Ministerio del Medio Ambientees el competente para otorgar licencia ambiental a lasactividades de gran minería, no obstante hay que teneren cuenta que el nuevo código de minas, Ley 685 de2.001, puede dar lugar a un cambio en las competencias,y el Distrito es el competente para regular el uso delsuelo y proteger el patrimonio ecológico. Esto significaque por el hecho del Ministerio ser competente enotorgar licencia ambiental, el Distrito pierda lacompetencia en otros asuntos sobre la zona. Concurrendos entidades de nivel nacional y territorial sobre unazona determinada pero en asuntos o materias diferentes.

En el presente documento, el concepto de competenciaconcurrente será utilizado en los mismos términos quese señalan en el fallo citado más adelante, más no en elsentido que lo entiende la doctrina extranjera, es decir,como la competencia que tienen varias entidades sobreuna misma materia u objeto.

En Colombia, consideramos no existen competenciasconcurrentes, de acuerdo al fallo del Consejo de Estado,del 31 de enero de 1980, con Ponencia del MagistradoJorge Dávila Hernández que dijo: “Un principiofundamental del derecho público es el que sobre unamisma materia no puede existir competencia normativaconcurrente pues ello equivaldría al desorden einestabilidad jurídica”. Esto significa que en la gestiónmedioambiental, una sola autoridad no puede atribuirsela competencia de todos los aspectos que involucranese concepto, sino que deben concurrir para lograr losobjetivos de protección ambiental, y para ello debendesarrollar diversos mecanismos de coordinación.

El tema ambiental, pone en realidad de manifiesto lacapacidad de un Estado para lograr que su estructuraadministrativa pueda desarrollar en forma coordinadalas funciones relacionadas con ese tópico para alcanzarlos objetivos propuestos en materia de política ambiental.También, es interesante observar como esta discusiónse ha desarrollado en otras latitudes, llegando incluso alos altos tribunales. Así tenemos por ejemplo la siguientecita:

Es preciso señalar que el Medio Ambiente por lanaturaleza de los problemas que hay que hacerfrente y que surgen de la mano del desarrolloeconómico que provoca una disminución

8 España. Sentencia 64/82. Del Tribunal Constitucional.


actores involucrados en la gestión de lo público, seanentidades de la administración, del sector privado y dela llamada sociedad civil. Prácticamente todo se realizamediante convenios, así el objeto y objetivos del mismo,sean parte de las funciones y competencias de larespectiva entidad. Es lo que se podría denominar una“gestión por convenios”, lo cual se contrapone alesquema tradicional basado en la potestad de lasentidades que imponen sus decisiones basadas en la ley.

Este esquema de convenios o contratos tiene una seriede implicaciones en la gestión pública, las cuales laspodemos resumir en lo siguiente: “Coordinar la acciónde los múltiples sectores; diversificar las intervencionesde acuerdo al público concernido; individualizar lasrelaciones con los usuarios”.9 Este nuevo esquema esfácil de observar en la Ley 489 de 1999 la cual permitela suscripción de convenios para el desarrollo de algunasde las funciones de las entidades públicas, lo cualpermite señalar que este nuevo paradigma ha sidoconsagrado legalmente. Y en la gestión ambiental, esun esquema que podrá ser utilizado dada la diversidadde actores que se sienten involucrados con el tema, sobretodo después de la creación del Sistema NacionalAmbiental.

En realidad en materia ambiental se presenta lo que sepodría denominar una Gestión Ambiental Compartida,en la medida en que varias entidades convergen aintervenir en la gestión de los diversos elementos yrecursos naturales, y del medio ambiente. El problemasurge justamente en ese hecho, puesto que en la mayoríade los casos se confunde compartir la acción de gobiernoy gestión, con las competencias sobre cada asunto. Estacaracterística surge como consecuencia de la compleji-dad del tema ambiental y de su carácter transversal.

En efecto, las autoridades de la república solo puedenhacer aquello que la ley les autoriza, y las normas handefinido claramente las competencias de las diferentesentidades que intervienen en los diversos asuntos quetienen que ver con el medio ambiente, sin que se lleguea presentar unas competencias concurrentes. Lacompetencia concurrente es aquella en la que diversasautoridades tendrían la misma función respecto a unasunto, lo cual no es posible en el ordenamiento jurídicopor cuanto ello equivaldría a crear un caos en laadministración pública.

En realidad se presenta lo que se podría denominar unaaparente concurrencia, pues un mismo asunto puedetener varios componentes y sobre cada uno de éstosintervienen diversas autoridades. Sería por ejemplo, elcaso del transporte, en el cual concurren las entidades

territoriales para regular su reposición, su organizaciónlocal, y las autoridades ambientales ejercen la regulaciónsobre el tema de las emisiones atmosféricas.

No debe confundirse este concepto con uno de losprincipios rectores de la administración, como es elprincipio de concurrencia, consagrado además en laConstitución, artículo 288 que hace referencia a la distri-bución de competencias entre la nación y las entidadesterritoriales. Este principio significa que cuando sobreuna misma materia se asignen a los municipios,competencias que deban desarrollar en unión o relacióndirecta con otras autoridades o entidades territoriales,deberán ejercerlas de tal manera que su actuación nose prolongue más allá del límite fijado en la normacorrespondiente, buscando siempre el respeto de lasatribuciones de las otra autoridades, de conformidadcon lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley 136 de1994.

Esto significa que la ley fija el límite de las competenciasde cada entidad, sin que ellas puedan desbordarlo. Escierto que la dificultad para conocer el límite en materiascomo las ambientales es algo difícil, por el carácter dela complejidad del concepto sobre el cual recae lacompetencia, esto es el medio ambiente, como por elcarácter transversal del mismo.

Pero la misma Constitución artículo 209, y la Ley 489de 1998 artículo 6, establecen el principio de coordina-ción, en virtud del cual las autoridades administrativasdeben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respec-tivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidosdel Estado.

En consecuencia, prestarán su colaboración a las demásentidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y seabstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento porlos órganos, dependencias, organismos y entidadestitulares. Es decir, que el orden jurídico consagra losmecanismos para resolver un fenómeno que se reconoceen el mismo ordenamiento, y no pueden las autoridadespretender confundir la gestión ambiental compartida quegenera algunas competencias concurrentes, en ladistribución de competencias entre la nación y lasentidades territoriales, pero cada competencia tiene unlímite.

La complejidad de la sociedad actual, la multiplicidadde actores, asuntos y componentes sobre los cuales elEstado debe actuar, conduce a que sobre un mismo temapuedan diversas entidades compartir su responsabilidad,pero ello no significa que tengan la misma función ycompetencia.

9 Gaudin, Jean – Pierre “Le sens du contrat dan les politiques publiques” en Esprit, No. 2, Paris, Febrero de 2001, p. 114. (El textotranscrito es traducción libre). El artículo citado ha servido de base para desarrollar la idea de la gestión por convenios.


La dificultad en la gestión ambiental, derivada de sucomplejidad tanto en el objeto sobre el cual recae comode la necesidad de realizar una gestión compartida, llevaa plantear una serie de principios, algunos consagradosen las normas, otros derivados de la teoría y la experien-cia, que buscan ante todo lograr que todas las entidadesactúen con unos objetivos comunes. Es de anotar que estosprincipios son aplicables a la gestión ambiental en general.

Principios de la Gestión Ambiental Urbana

Se han tratado de plantear algunos principios que puedencontribuir a un mejor desarrollo de las funciones de losactores involucrados, teniendo en cuenta que algunosde ellos son, de por sí, principios consagrados en la leypara tales efectos, pero que en el presente documentose quieren hacer referencia como una muestra de lacomplejidad del tema y la necesidad de tener en cuentadiversos criterios al momento de formular una políticaen materia ambiental. Es de anotar que algunosprincipios no están regulados expresamente en la leypero su pertinencia en el presente caso viene por vía dedoctrina, o bien se desprenden de otros principios queestán consagrados en la Constitución o la ley.

Principio de Gestión Compartida. En virtud de este prin-cipio las entidades públicas deberán adelantar sus fun-ciones teniendo en cuenta que algunas de ellas puedenser correlativas con las funciones que otras entidadestienen, en virtud de existir otras entidades que desarro-llan funciones relacionadas con el objeto o elementoambiental sobre el cual recae la acción a adelantar, ypara tal efecto deberá tener en cuenta esas circunstan-cias, para comprender que la gestión es compartida, yadoptar entonces los mecanismos que permitan lograrlos objetivos de protección ambiental en forma integral.Este principio se desprende de lo dispuesto por el artí-culo 209 de la Constitución Política.

Principio De Concurrencia. Según este principio puedeocurrir que cuando varias entidades desarrollanfunciones y competencias similares, pero no idénticas,deben en todo caso respetar el límite impuesto en la leypara cada competencia, con el fin de no entorpecer lagestión de las otras entidades, y de esa forma evitar laincertidumbre jurídica. Este principio se encuentraconsagrado en la Ley 136 de 1.994.

Principio de Coordinación. En virtud de este principio,las entidades deberán ser conscientes que la gestiónambiental es compartida, y que dentro de lascompetencias y funciones asignadas por la ley, deberáncoordinar las acciones adelantadas para evitar losconflictos de competencias, o la concurrencia decompetencias, lo cual genera confusión entre las mismasentidades y en el administrado. De esta forma podrándesarrollar en mejor manera sus funciones. Igualmenteeste principio se aplicará para lograr coordinar el manejo

de los ecosistemas comunes con las corporacionesvecinas. Este principio se desprende de lo dispuesto porel artículo 209 de la Constitución Política.

Principio del Predominio del Interés Público sobre elPrivado. En el desarrollo de sus funciones las entidadespartirán del principio según el cual, el medio ambientees un derecho colectivo, y por lo tanto es el interés detodos los ciudadanos el que debe primar por encima decualquier interés particular con el cual entre en conflicto.Este principio se deriva de los dispuesto por los artículos1 y 2 de la Constitución Política.

Principio de la Función Social y Ecológica de la Propie-dad. En virtud de este principio se deberá siempreimponer las obligaciones que sean del caso para que lapropiedad beneficie ambientalmente a toda la comuni-dad, sin que por ello desaparezca el núcleo esencial dela misma, como es su patrimonialidad frente al propie-tario, quien podrá disponer de ella dentro del límite dela función ecológica señalada. Este principio estaconsagrado en el artículo 58 de la Constitución Política.

Principio de la Repartición Equitativa de Costos yBeneficios. En virtud de este principio, las entidadespúblicas, en el desarrollo de sus funciones siempre tendráen cuenta que la sociedad debe asumir equitativamentelos costos y beneficios derivados de la protección ygestión ambiental. Principio derivado de lo dispuestoen el preámbulo de la Constitución Política.

Principio de la Planificación en el Manejo y Aprove-chamiento de los Recursos Naturales Renovables. El usoy aprovechamiento de los recursos naturales deberealizarse de tal forma que no se agote su capacidad derenovación, garantizando el desarrollo sostenible. Paraello es necesario que todos los actores que de una uotra forma concurren a la gestión ambiental, tengan encuenta la necesidad de incorporar dentro de sus accioneseste principio, por cuanto la conservación de los recursosnaturales renovables y la protección del medio ambientees una responsabilidad compartida. Principio que sederiva de lo dispuesto en el artículo 80 de laConstitución Política.

Principio de la Colaboración Voluntaria. En virtud deeste principio se buscará generar cambios en elcomportamiento de los usuarios del medio ambiente,para lograr una mejor gestión ambiental, mediante lacolaboración de todos los actores involucrados, sinrenunciar por ella a su potestad de autoridad ambiental.Principio que se desprende de lo dispuesto en el artículo95 de la Constitución Política y el artículo 1 de la Ley99 de 1993.

Principio de Armonía Regional. Los departamentos, losdistritos, los municipios, los territorios indígenas, asícomo las regiones y provincias a las que la ley diere el


carácter de entidades territoriales, ejercerán susfunciones constitucionales y legales relacionadas conel medio ambiente y los recursos naturales renovables,de manera coordinada y armónica, con sujeción a lasnormas de carácter superior y a las directrices de laPolítica Nacional Ambiental, a fin de garantizar unmanejo unificado, racional y coherente de los recursosnaturales que hacen parte del medio ambiente físico ybiótico del patrimonio natural de la Nación.

Los recursos naturales no pueden ser compartimentossometidos a los límites territoriales, ellos son un todointerrelacionado que exige de una acción coordinadadel Estado para su manejo por eso la incorporación dela dimensión ambiental dentro de la gestión estatal exigeque todas las acciones de regulación sigan una líneaarmónica y coherente que evite conflictos entre lasdiversas entidades territoriales, y de éstas con lasautoridades regionales y nacionales.

Principio de Gradación Normativa. En materianormativa las reglas que dicten las entidades territorialesen relación con el medio ambiente y los recursosnaturales renovables respetarán el carácter superior y lapreeminencia jerárquica de las normas dictadas porautoridades y entes de superior jerarquía o de mayorámbito en la comprensión territorial de sus competen-cias. Las funciones en materia ambiental y de recursosnaturales renovables, atribuidas por la ConstituciónPolítica a los departamentos, municipios y distritos conrégimen constitucional especial, se ejercerán consujeción a la ley, los reglamentos y las políticas delGobierno Nacional, el Ministerio del Medio Ambientey las Corporaciones Autónomas Regionales.

Este principio no es más que un recordatorio de la famosapirámide de Kelsen, según la cual existe una normasuprema que es la Constitución, y en forma descendentese expiden normas, dependiendo del nivel jerárquico,las cuales deben respetar las de nivel superior.

Principio de Rigor Subsidiario. Las normas y medidasde policía ambiental, es decir, aquéllas que las autorida-des medioambientales expidan para la regulación deluso, manejo, aprovechamiento y movilización de losrecursos naturales renovables, o para la preservación delmedio ambiente natural, bien sea que limiten el ejerciciode derechos individuales y libertades públicas para lapreservación o restauración del medio ambiente, o queexijan licencia o permiso para el ejercicio de determinadaactividad por la misma causa, podrán hacerse sucesivay respectivamente más rigurosas, pero no más flexibles,por las autoridades competentes del nivel regional,departamental, distrital o municipal, en la medida enque se desciende en la jerarquía normativa y se reduceel ámbito territorial de las competencias, cuando lascircunstancias locales especiales así lo ameriten, enconcordancia con el artículo 51 la Ley 99 de 1993.

Los actos administrativos así expedidos deberán sermotivados, serán por su naturaleza apelables ante laautoridad superior, dentro del Sistema NacionalAmbiental -SINA-, y tendrán una vigencia transitoria nosuperior a sesenta (60) días mientras el Ministerio delMedio Ambiente decide sobre la conveniencia deprorrogar su vigencia o de darle a la medida carácterpermanente. Los actos administrativos expedidos por lasCorporaciones Autónomas Regionales que otorguen onieguen licencias ambientales, serán apelables ante elMinisterio del Medio Ambiente, en los términos ycondiciones establecidos por el Código ContenciosoAdministrativo.

El Principio de Rigor Subsidiario ha sido tal vez, el quemás se ha invocado y puesto en práctica por las autori-dades ambientales. Se ha considerado tradicionalmenteque este es un principio que se encuentra en cabeza delas Corporaciones Autónomas Regionales, y así ha sidoutilizado y aceptado por el Ministerio del MedioAmbiente, cuando ha decidido dar vigencia a algunosactos expedidos por las Corporaciones.

Sin embargo, una lectura detenida del artículo puedeconducir a una interpretación diferente, esto es que elrigor subsidiario solo puede ser invocado por lasentidades territoriales, pues así lo señala el principio encuestión, y el título de la ley 99 de 1993 es claro enseñalar que se trata de las funciones de las entidadesterritoriales. Y adicionalmente, le otorga a las CAR´s lafacultad de expedir ciertas normas. Empero, hasta tantono exista un pronunciamiento del Consejo de Estado alrespecto, se aplicará la interpretación comúnmenteaceptada tanto por las Corporaciones como por elMinisterio del Medio Ambiente.

Como se observa en la definición y regulación de estosprincipios la articulación entre los diferentes niveles delSINA es parte fundamental de la gestión ambiental. Estano puede ser analizada, ni tomada como una actividadaislada y ajena a los componentes institucionales delSistema. Una verdadera gestión en materia ambientalno puede concebirse sin el concurso de todas las enti-dades que de una u otra forma confluyen en el ejerciciode competencias en esta materia.

Principio de Precaución. Este principio consagrado enel numeral 6 del artículo 1 de la ley 99 de 1993 estableceque la formulación de las políticas ambientales tendránen cuenta el resultado del proceso de investigacióncientífica. No obstante, las autoridades ambientales ylos particulares darán aplicación al principio deprecaución conforme al cual, cuando exista peligro dedaño grave e irreversible, la falta de certeza científicaabsoluta no deberá utilizarse como razón para postergarla adopción de medidas eficaces para impedir ladegradación del medio ambiente. En la aplicación deeste principio se deberá tener en cuenta motivos reales


que la lleven a adoptar las medidas que dicte según elcaso. Desde el punto de vista jurídico, deben existir lossuficientes motivos técnicos que ameriten la acción, yasí ser plasmado en los considerandos del acto adminis-trativo. No motivar suficientemente el acto administrativopuede conducir a demandas por parte de los afectadoscon la aplicación de las medidas. En consecuencia, sedebe ser, prudente al aplicar este principio.

Principio de la Primacía y Racionalización de la Protec-ción Ambiental. Las entidades encargadas de la gestiónambiental, en sus diversos niveles de competenciadeberán propender por buscar siempre una mayor ymejor protección, racionalizando sus funciones, garan-

tizando el derecho de los administrados, y fundamentarsus decisiones. Principio que se deriva de los dispuestopor los artículos 8 y 79 de la Constitución Política.

B. DETERMINANTES NORMATIVAS QUE SUSTENTANEL SISTEMA DE GESTION AMBIENTAL PARA LOSMUNICIPIOS EN COLOMBIA

1. DETERMINANTES DE CARÁCTER CONSTITUCIO-NAL. La Constitución Política de 1991, contiene variasdisposiciones relacionadas con el manejo, preservacióny defensa del medio ambiente y los recursos naturalesrenovables, entre las cuales vale la pena destacar:

Artículo TEXTO

“Es obligación del Estado y de las personas proteger las riquezas culturales y naturales de la nación”“La atención de salud y el saneamiento ambiental son servicios públicos a cargo del Estado. Se garantizaa todas las personas el acceso a los servicios de promoción, protección y recuperación de la saludCorresponde al Estado organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios de salud a los habitantesy de saneamiento ambiental, conforme a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad…”“ Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, loscuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una leyexpedida por motivos de utilidad pública o interés social, resulten en conflicto los derechos de los particularescon la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La propiedades una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica…”“La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ellase busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica y a los demás bienes y valores de lacultura. La educación formará al colombiano en el respeto a los derechos humanos, a la paz y a lademocracia; y en la práctica del trabajo y la recreación, para el mejoramiento cultural científico,tecnológico y para la protección del ambiente…”“Toda persona tiene derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidaden las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.”“El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollosostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factoresde deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Asímismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”“La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad nacional. Todos están en eldeber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de derechos y libertades reconocidos en estaConstitución implica responsabilidades. Toda persona esta obligada a cumplir la Constitución y lasleyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: (…) 8. Proteger los recursos culturales y naturalesdel país y velar por la conservación de un ambiente sano”“El control fiscal es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cualvigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos obienes de la Nación. Dicho control se ejercerá en forma posterior y selectiva conforme a losprocedimientos, sistemas y principios que establezca la ley. Esta podrá, sin embargo, autorizar que, encasos especiales, la vigilancia se realice por empresas privadas colombianas escogidas por concursopúblico de méritos y contratadas previo concepto del Consejo de Estado. La vigilancia de la gestiónfiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en laeficiencia, la economía, la equidad y la valoración de los costos ambientales….”“El Procurador General de la Nación, por si o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientesfunciones: (…) 4. Defender los intereses colectivos, en especial el ambiente.”“Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantardirectamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperacióne integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y lapreservación del ambiente.”

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“Corresponde a las asambleas departamentales por medio de ordenanzas: (…) 2. Expedir las disposicionesrelacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a losmunicipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y eldesarrollo de sus zonas de frontera.”“La ley podrá establecer para uno o varios departamentos diversas capacidades y competencias degestión administrativa y fiscal distintas a las señaladas para ellos en la Constitución, en atención a lanecesidad de mejorar la administración o la prestación de los servicios públicos de acuerdo con supoblación, recursos económicos y naturales y circunstancias sociales, culturales y ecológicas.”“ Corresponde a los Concejos: (…) 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación ydefensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio.”“Solo los municipios podrán gravar la propiedad inmueble. Lo anterior no obsta para que otras entidadesimpongan contribución de valorización. La ley destinará un porcentaje de estos tributos, que no podráexceder del promedio de las sobretasas existentes, a las entidades encargadas del manejo y conservacióndel ambiente y de los recursos naturales renovables, de acuerdo con los planes de desarrollo de losmunicipios del área de su jurisdicción.”“De conformidad con la Constitución y las leyes, los territorios indígenas estarán gobernados por consejosconformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus comunidades y ejercerán las siguientesfunciones: (…) 5. Velar por la preservación de los recursos naturales.”“El estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de losderechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.”“(…) La ley delimitará el alcance de la libertad económica cuando así lo exijan el interés social, elambiente y el patrimonio cultural de la Nación.”“La Dirección general de la economía estará a cargo del estado. Este intervendrá, por mandato de la ley,en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilizacióny consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el finde conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de lasoportunidades y los beneficios del desarrollo y la prestación de un ambiente sano…”“Habrá un Plan nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones delas entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivosnacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategiasy orientaciones de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno.…”“Habrá un consejo nacional de planeación integrado por representantes de las entidades territoriales yde los sectores económicos, sociales y ecológicos …”

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2. DETERMINANTES DE CARÁCTER LEGAL. Endesarrollo de las disposiciones de carácter constitucional,las leyes 99 de 1993 y 136 de 1994, asignaron funcionesa las corporaciones autónomas regionales, a losdepartamentos, a los municipios, a los grandes centrosurbanos y a los territorios indígenas en materia ambiental.

2.1. Funciones de las Corporaciones AutónomasRegionales. La ley 99 de 1993, en su artículo 31 dispusoque corresponde a las Corporaciones AutónomasRegionales:

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Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria delPlan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, asícomo los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción.Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normasde carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.Promover y desarrollar la participación comunitaria en actividades y programas de protección ambiental,de desarrollo sostenible y de manejo adecuado de los recursos naturales renovables.Coordinar el proceso de preparación de los planes, programas y proyectos de desarrollo medioambientalque deban formular los diferentes organismos y entidades integrantes del Sistema Nacional Ambiental(SINA) en el área de su jurisdicción y en especial, asesorar a los Departamentos, Distritos y Municipios desu comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo ambiental y en sus programas yproyectos en materia de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de manera quese asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones adoptadas por las distintas entidades territoriales.

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Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesosde planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en lasdecisiones que se adopten.Celebrar contratos y convenios con las entidades territoriales, otras entidades públicas y privadas y conlas entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y losrecursos naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera alguna o algunas de sus funciones,cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas.Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos y vinculados al Ministeriodel Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental(SINA), estudios e investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales renovables.Asesorar a entidades territoriales en la formulación de planes de educación ambiental formal y ejecutarprogramas de educación ambiental no formal, conforme a las directrices de política Nal.Otorgar conseciones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridos por la Ley para eluso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de acti-vidades que afecten o puedan afectar el medio ambiente. Otorgar permisos y concesiones para aprove-chamientos forestales, concesiones para el uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedaspara la caza y pesca deportiva.Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito desustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que puedan afectar el medio ambiente o losrecursos naturales renovables y prohibir, restringir o regular la fabricación, distribución, uso, disposicióno vertimiento de sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites restricciones y regulacionesen ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el Ministerio del Medio Ambiente.Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración,explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida laactividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, asícomo de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental.Esta función comprende la expedición de la respectiva licencia ambiental. Las funciones a que serefiere este numeral serán ejercidas de acuerdo con el artículo 58 de esta Ley.Ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, elaire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión oincorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas en cualquiera de susformas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner enpeligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar suempleo para otros usos. Estas funciones comprenden la expedición de licencias ambientales, permisos,concesiones, autorizaciones y salvoconductos.Recaudar, conforme a la ley, las contribuciones, tasas, derechos, tarifas y multas por concepto del usoy aprovechamiento de los recursos naturales renovables, fijar su monto en el territorio de su jurisdiccióncon base en las tarifas mínimas establecidas por el Ministerio del Medio Amb.Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos naturalesrenovables en coordinación con las demás Corporaciones Autónomas Regionales, las entidadesterritoriales y otras autoridades de policía de conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir lospermisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables.Administrar, bajo la tutela del Ministerio del Medio Ambiente las áreas del Sistema de Parques Nacionalesque ese Ministerio les delegue. Esta administración podrá hacerse con la participación de las entidadesterritoriales y de la sociedad civil.Reservar, alinderar, administrar o sustraer, en los términos y condiciones que fijen la Ley y los reglamentos,los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parquesnaturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento. Administrar las Reservas ForestalesNacionales en el área de su jurisdicción.Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otrasautoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normasde protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a lasregulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados.Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las cuencas hidrográficas ubicadasdentro del área de su jurisdicción, conforme a las disposiciones superiores y a las políticas nacionales.

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Promover y ejecutar obras de irrigación, avenamiento, defensa contra las inundaciones, regulación decauces y corrientes de agua, y de recuperación de tierras que sean necesarias para la defensa, proteccióny adecuado manejo de las cuencas hidrográficas del territorio de su jurisdicción, en coordinación conlos organismos directores y ejecutores del Sistema Nacional de Adecuación de Tierras, conforme a lasdisposiciones legales y a las previsiones técnicas correspondientes. Cuando se trate de obras de riego yavenamiento que de acuerdo con las normas y los reglamentos requieran de Licencia Ambiental, estadeberá ser expedida por el Ministerio del Medio Ambiente.Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades territoriales, proyectos,programas de desarrollo sostenible y obras de infraestructura cuya realización sea necesaria para ladefensa y protección o para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursosnaturales renovables.Adelantar en coordinación con las autoridades de las comunidades indígenas y con las autoridades delas tierras habitadas tradicionalmente por comunidades negras, a que se refiere la Ley 70 de 1993,programas y proyectos de desarrollo sostenible y de manejo, aprovechamiento, uso y conservación delos recursos naturales renovables y del medio ambiente.Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo conlas directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente.Realizar actividades de análisis, seguimiento, prevención y control de desastres, en coordinación conlas demás autoridades competentes, y asistirlas en los aspectos medioambientales en la prevención yatención de emergencias y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritalesprogramas de adecuación de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales como control de erosión,manejo de cauces y reforestación.Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las entidades de investigacióncientífica y de apoyo técnico del nivel nacional que forman parte del Sistema Nacional Ambiental,SINA, y prestar asistencia técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del adecuadomanejo de los recursos naturales renovables y la preservación del medio ambiente, en la forma que loestablezcan los reglamentos y de acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del MedioAmbiente.Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de valorización con que haya de gravarse la propiedadinmueble, por razón de la ejecución de obras públicas por parte de la Corporación; fijar los demásderechos cuyo cobro pueda hacer conforme a la ley.Asesorar a las entidades territoriales en la elaboración de proyectos en materia ambiental que debandesarrollarse con recursos provenientes del Fondo Nacional de Regalías o con otros de destinaciónsemejante.Adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho público y adelantarante el juez competente la expropiación de bienes, una vez surtida la etapa de negociación directa,cuando ello sea necesario para el cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectosrequeridos para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar, conformea la ley.Promover y ejecutar programas de abastecimiento de agua a las comunidades indígenas y negrastradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción, en coordinación con las autoridadescompetentes.Apoyar a los concejos municipales, a las asambleas departamentales y a los consejos de las entidadesterritoriales indígenas en las funciones de planificación que les otorga la Constitución Nacional.Las demás que anteriormente estaban atribuidas a otras autoridades, en materia de medio ambiente yrecursos naturales renovables, dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, en cuanto no pugnencon las atribuidas por la Constitución Nacional a las entidades territoriales, o sean contrarias a la presenteLey o a las facultades de que ella inviste al Ministerio del Medio Ambiente.Sin perjuicio de las atribuciones de los municipios y distritos en relación con la zonificación y el uso delsuelo, de conformidad por lo establecido en el artículo 313 numeral séptimo de la Constitución Nacional,las Corporaciones Autónomas Regionales establecerán las normas generales y las densidades máximasa las que se sujetarán los propietarios de vivienda en áreas sub-urbanas y en cerros y montañas, demanera que se protejan el medio ambiente y los recursos naturales. No menos del 70% del área adesarrollar en dichos proyectos se destinará a la conservación de la vegetación nativa existente.

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2.2. Funciones de los Departamentos en materia ambiental. El artículo 64 de la ley 99 de 1993 establece que lescorresponde en materia ambiental:

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Artículo TEXTOPromover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medioambiente y los recursos naturales renovables.Expedir, con sujeción a las normas superiores, las disposiciones departamentales especiales relacionadascon el medio ambiente.Dar apoyo presupuestal, técnico, financiero y administrativo a las CAR’s, a los municipios y a las demásentidades territoriales que se creen en el ámbito departamental, en la ejecución de programas y proyectosy en las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables.Ejercer, en coordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA) y con sujecióna la distribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y losrecursos naturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de losparticulares en materia ambiental y de proteger el derecho a un ambiente sano.Desarrollar, con la asesoría o la participación de las Corporaciones Autónomas Regionales, programasde cooperación e integración con los entes territoriales equivalentes y limítrofes del país vecino, dirigidosa fomentar la preservación del medio ambiente común y los recursos naturales renovables binacionales.Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores delSistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras yproyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulaciónde cauces o corrientes de agua. para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas hidrográficas.Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades decontrol y vigilancia ambientales intermunicipales, que se realicen en el territorio del departamento conel apoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento ycomercialización de los recursos naturales renovables.

2.3. Funciones de los Municipios y Distritos en materia ambiental. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 65de la ley 99 de 1993, son funciones de los municipios, distritos y del Distrito Capital de Bogotá, en materia ambiental:

Promover y ejecutar programas y políticas nacionales, regionales y sectoriales en relación con el medioambiente y los recursos naturales renovables; elaborar los planes programas y proyectos ambientalesmunicipales articulados a los planes, programas y proyectos regionales, departamentales y nacionales.Dictar con sujeción a las disposiciones legales reglamentarias superiores, las normas necesarias para elcontrol, la preservación y la defensa del patrimonio ecológico del municipio.Adoptar los planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursos naturales renovables,que hayan sido discutidos y aprobados a nivel regional, conforme a las normas de planificación ambientalde que trata la presente Ley.Participar en la elaboración de planes, programas y proyectos de desarrollo ambiental y de los recursosnaturales renovables a nivel departamental.Colaborar con las Corporaciones Autónomas Regionales, en la elaboración de los planes regionales yen la ejecución de programas, proyectos y tareas necesarios para la conservación del medio ambiente ylos recursos naturales renovablesEjercer, a través del alcalde como primera autoridad de policía con el apoyo de la Policía Nacional y encoordinación con las demás entidades del Sistema Nacional Ambiental (SINA), con sujeción a ladistribución legal de competencias, funciones de control y vigilancia del medio ambiente y los recursosnaturales renovables, con el fin de velar por el cumplimiento de los deberes del Estado y de los particularesen materia ambiental y de proteger el derecho constitucional a un ambiente sano.Coordinar y dirigir, con la asesoría de las Corporaciones Autónomas Regionales, las actividades permanen-tes de control y vigilancia ambientales que se realicen en el territorio del municipio o distrito con elapoyo de la fuerza pública, en relación con la movilización, procesamiento, uso, aprovechamiento ycomercialización de los recursos naturales renovables o con actividades contaminantes y degradantesde las aguas, el aire o el suelo.Dictar, dentro de los límites establecidos por la ley, los reglamentos y disposiciones superiores, lasnormas de ordenamiento territorial del municipio y las regulaciones sobre usos del suelo.

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Ejecutar obras o proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua afectados porvertimientos del municipio, así como programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuoslíquidos y sólidos y de control a las emisiones contaminantes del aire.Promover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con los entes directores y organismos ejecutores delSistema Nacional de Adecuación de Tierras y con las Corporaciones Autónomas Regionales, obras yproyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulaciónde cauces o corrientes de agua, para el adecuado manejo y aprovechamiento de cuencas y micro-cuencas hidrográficas.

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Artículo TEXTO

2.4. Funciones de los grandes centros urbanos. Deconformidad con lo dispuesto por el artículo 66 de laley 99 de 1993, Los municipios, distritos o áreasmetropolitanas con población urbana igual o superior aun millón de habitantes (1.000.000) ejercerán dentrodel perímetro urbano las mismas funciones atribuidas alas Corporaciones Autónomas Regionales, en lo quefuere aplicable al medio ambiente urbano.

Además de las licencias ambientales, concesiones,permisos y autorizaciones que les corresponde otorgarpara el ejercicio de actividades o la ejecución de obrasdentro del territorio de su jurisdicción, las autoridadesmunicipales, distritales o metropolitanas tienen laresponsabilidad de efectuar el control de vertimientos yemisiones contaminantes, disposición de desechos sólidosy de residuos tóxicos y peligrosos, dictar las medidas decorrección o mitigación de daños ambientales y adelantarproyectos de saneamiento y descontaminación.

2.5. Funciones de los territorios indígenas. Pordisposición del artículo 67 de la ley 99 de 1993, losterritorios indígenas tienen las mismas funciones ydeberes definidos para los municipios en materiaambiental.

C. COMPENDIO DE ALGUNAS NORMAS COLOM-BIANAS FUNDAMENTALES PARA LA GESTIÓNAMBIENTAL

Ley 23 del 12 de diciembre de 1973. Por la cual seconceden facultades extraordinarias al Presidente dela República para expedir el Código de RecursosNaturales y de Protección al Medio Ambiente y sedictan otras disposiciones.

Ley 99 del 22 de diciembre de 1993. Por la cual se creael Ministerio del Medio Ambiente, se reordena elsector público encargado de la gestión yconservación del medio ambiente y los recursosnaturales renovables, se organiza el Sistema NacionalAmbiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.

Ley 165 del 9 de noviembre de 1994. Por medio de lacual se aprueba el “Convenio sobre la DiversidadBiológica”, hecho en Río de Janeiro el 5 de junio de1992.

Ley 373 del 6 de junio de 1997. Por la cual se estableceel programa para el uso eficiente y ahorro del agua.

Decreto Ley 2811 del 18 de diciembre de 1974. Por elcual se dicta el Código Nacional de Recursos NaturalesRenovables y de Protección al Medio Ambiente.

Decreto 1608 del 31 de julio de 1978. Por el cual sereglamenta el Código Nacional de los Recursos Natu-rales Renovables y de Protección al Medio Ambientey la Ley 23 de 1973 en materia de fauna silvestre.

Decreto 2857 del 13 de octubre de 1981. Por el cual sereglamenta la parte XIII, título 2, capítulo III delDecreto Ley 2811 de 1974 sobre cuencashidrográficas y se dictan otras disposiciones.

Decreto 2858 del 13 de octubre de 1981. Por el cual sereglamenta parcialmente el artículo 56 del DecretoLey 2811 de 1974 y se modifica el Decreto 1541 de1978.

Decreto 1594 del 26 de junio de 1984. Por el cual sereglamenta parcialmente el título I de la Ley 9ª de1979, así como el capítulo II del título VI parte III-libro II –y el título III de la parte III –libro I- del DecretoLey 2811 de 1974 en cuanto a usos del agua yresiduos líquidos.

Decreto 1974 del 31 de agosto de 1989. Por el cual sereglamenta el artículo 310 del Decreto Ley 2811 de1974, sobre distritos de manejo integrado de losrecursos naturales renovables y la Ley 23 de 1973.

Decreto 1866 del 3 de agosto de 1994. Por el cual sereglamenta parcialmente el artículo 69 de la Ley 160de 1994

Decreto 1865 del 3 de agosto de 1994. Por el cual seregulan los planes regionales ambientales de lascorporaciones autónomas regionales y de las dedesarrollo sostenible y su armonización con la gestiónambiental territorial.

Decreto 1600 del 27 de julio de 1994. Por el cual sereglamenta parcialmente el Sistema NacionalAmbiental (SINA) en relación con los sistemasnacionales de investigación ambiental y deinformación ambiental.

Decreto 1743 del 3 de agosto de 1994. Por el cual seinstituye el proyecto de educación ambiental paratodos los niveles de educación formal e informal yse fijan criterios para la promoción de la educaciónambiental no formal e informal y se establecen losmecanismos de coordinación entre el Ministerio de


Educación Nacional y el Ministerio del MedioAmbiente.

Decreto 1753 del 3 de agosto de 1997. Por el cual sereglamentan parcialmente los títulos VII y XII de laLey 99 de 1993 sobre licencias ambientales.

Decreto 948 del 5 de junio de 1995. Por el cual sereglamentan parcialmente, la Ley 23 de 1973; losartículos 33, 73, 74, 75 y 76 del Decreto-Ley 2811de 1974; los artículos 41, 42, 43, 44, 45, 48 y 49 dela Ley de 1979; y la Ley 99 de 1993, en relación conla prevención y control de la contaminaciónatmosférica y la protección de la calidad del aire.

Decreto 1351 del 14 de noviembre de 1995. Mediantela cual se adopta la declaración denominada informede estado de emisiones (IE-1).

Decreto 2107 del 30 de noviembre de 1995. Por mediodel cual se modifica parcialmente el Decreto 948 de1995 que contiene el Reglamento de Protección yControl de la Calidad del Aire.

Decreto 655 del 21 de junio de 1996. Por la cual se esta-blecen los requisitos y condiciones para la solicitud yobtención de la licencia ambiental establecida por elartículo 132 del Decreto Ley 2150 de 1995.

Decreto 2183 del 2 de diciembre de 1996. Por el cualse modifica parcialmente el Decreto Reglamentario1753 de 1994 sobre licencias ambientales.

Decreto 883 del 31 de marzo de 1997. Por el cual seregulan de manera general algunas actividades y sedefine un instrumento administrativo para laprevención o el control de los factores de deterioroambiental.

Decreto 900 del 1 de abril de 1997. Por el cual sereglamenta el certificado de incentivo forestal paraconservación.

Decreto 901 del 1 de abril de 1997. Por medio del cualse reglamentan las tasas retributivas por la utilizacióndirecta o indirecta del agua como receptor de losvertimientos puntuales y se establecen las tarifas deéstas.

Decreto 1697 del 27 de junio de 1997. Por medio delcual se modifica parcialmente el Decreto 948 de1995, que contiene el Reglamento de Protección yControl de la Calidad del Aire.

Resolución 273 del 1 de abril de 1997. Por la cual sefijan las tarifas mínimas de las tasas retributivas porvertimientos líquidos para los parámetros demandabioquímica de oxígeno (DBO) y sólidos suspendidostotales (SST).

Decreto 619 del 7 de julio de 1997. Por la cual seestablecen parcialmente los factores a partir de loscuales se requiere permiso de emisión atmosféricapara fuentes fijas.

Ley 142/94. Servicios PúblicosLey 388/97. Ley de Ordenamiento Territorial

Ley 152/94. Ley Orgánica del Plan de DesarrolloLey 136/94. Participación CiudadanaLey 160/94. Ley AgrariaLey 46/88 – Decreto Ley 919/89. Crea y reglamenta el

Sistema Nacional de Prevención y Atención deDesastres.


A. EL ENFOQUE CONVENCIONAL DE RECURSOSNATURALES VS. EL ENFOQUE ECOSISTÉMICOABORDADO1.

El modelo SIGAM propende por un enfoqueecosistémico el cual debe partir de un diagnósticoecosistémico. Más allá de la descripción del estado delambiente a través de una serie de indicadores, el Modelode Gestión Ambiental se basa en el análisis de losprocesos y tendencias del ecosistema municipal y surelación con la actividad humana, donde dichosindicadores se enmarcan como causas y efectos.

El ambientalismo nace y se desarrolla bajo la atmósferaintelectual de la Teoría General de Sistemas, concomi-tante con un resurgimiento filosófico del vitalismo enlas ciencias naturales y, en general de los enfoquesholísticos, y en el contexto político de los procesos dereflexión y crítica sobre los modelos de sociedad ydesarrollo de la posguerra europea. Como corrienteideológica, se ha nutrido parcialmente de los desarrolloscientíficos de la Ecología y ha dado origen a numerosasestructuras sociales y culturales: normas, instituciones,acuerdos, empresas. Su producción cumbre en Colombiaes el Código Nacional de los Recursos NaturalesRenovables y Protección al Medio Ambiente, el cualcondensa la visión clásica del manejo ambiental:

• La Naturaleza sigue siendo un recipiente esencial-mente pasivo y estático, y el hombre, un actor externoy distinto de ella.

• La relación del hombre con la Naturaleza se resumeen la explotación de los recursos naturales (lo que seextrae) y la generación de impactos ambientales (loque se arroja).

• La visión y gestión se dividen en recursos naturaleso medios físicos: agua, aire, suelo, energía, fauna yflora.

• Los elementos y funciones de la Naturaleza debenpermanecer idénticos en el tiempo, no deben ser alte-rados y no pueden ser cabalmente comprendidos ymanipulados por el hombre.

• El papel del Estado es regular y racionalizar la explo-tación y la degradación.

Esta visión, esencialmente dogmática, es más cercana aconcepciones shamanistas que científicas, lo cual hacecomprensible la afinidad ideológica entre el ambienta-lismo y el indigenismo. En ambas corrientes el animismoo vitalismo se expresa en la concepción de la Naturaleza

como un ente pasivo, fecundo y providencial. Losconceptos ecológicos formales son suplantados porentidades metafísicas, con las cuales se negocia lasubsistencia humana: la concesión de recursos y laretribución de los daños2.

Las analogías entre el Decreto Ley 2811 de 1974 y losmitos amerindios de creación del mundo y de transaccióncon los “dueños” de la Naturaleza, son numerosas ysignificativas. De fondo, no hay gran distancia culturalentre el shamán, mama, payé o jaibaná, quien media larelación así concebida entre el hombre y la Naturaleza, yel modelo de autoridad ambiental que negocia conce-siones, tasas de aprovechamiento y licencias, por medidasde mitigación o compensación que, con frecuencia, notienen una relación o proporción clara con las alteracionesproducidas en los sistemas y procesos ecológicos.

La diferencia real se daría si los estudios de impacto,planes de manejo y modelos de gestión, tuvieran másfundamento en análisis ecológicos particulares que enprincipios generales de conservación. En otras palabras,la gestión ambiental se haría más científica en la medidaen que se hiciera más deductiva, sometiendo las formasy los instrumentos a los resultados de la experiencia y lainvestigación. Una base científica pobre hace inevitableun enfoque inductivo basado en dogmas, como lossistemas religiosos e ideológicos.

No obstante, las normas, instituciones y tendenciasgeneradas por el ambientalismo son estructurasculturales valiosas, dado que cumplen una función deregulación de los cambios del territorio y la sociedad,presionando en dirección a la conservación. No puededespreciarse esta homeóstasis cultural, puesto que todasociedad funciona con base en representaciones simbó-licas con tanto contenido conceptual como emocional.El papel de la gestión ambiental debe orientarse a acordarestas estructuras con el conocimiento y manejo científicode los ecosistemas.

Lo anterior no puede desligarse de la divulgación másamplia posible del conocimiento ecológico formal. Undiálogo abierto de saberes entre comunidades, acade-mia, medios masivos y Estado, debe mejorar la regula-ción social del manejo ambiental, al tiempo que prevenirla conformación de una casta sacerdotal encargada deconducir un nuevo culto ambientalista. Las principalesventajas del enfoque de recursos naturales puedenresumirse así:

Anexo 2

1 Tomado del Plan de Gestión del DAMA, 2001-2010.2 El payé negocia con las entidades sobrenaturales dueñas de los ambientes y sus recursos y cobra en su nombre, los frutos recogidos

y los daños causados, que la comunidad paga en forma de ayunos, abstinencias y ofrendas rituales. Las relaciones con el entornoestán basadas en el principio precautorio: “no indisponer” a las entidades sobrenaturales, más que en una comprensión formal delos procesos ecológicos.


• Los objetivos y normas se traducen fácilmente avariables e indicadores que sirven tanto al monitoreoy control como a la divulgación.

• Facilita relacionar la gestión con calidad de vida ysalud pública, lo cual es social y políticamente nece-sario.

• Facilita desagregar la gestión en temas, normas ycompetencias.

• Centra la gestión en el concepto de límites dadospor la disponibilidad de los recursos y su tasa derenovación.

• Permite negociar y regular intercambios entre áreas,actores y procesos, en términos de externalidades,internalidades, retribuciones y compensaciones.

El mismo enfoque convencional también presenta seriasdesventajas, la mayoría de las cuales se derivan, porexceso, de los rasgos anteriores. Entre ellas cabe destacar:

• La observancia de una norma o cumplimiento de unparámetro suele convertirse en objetivo central de lagestión y se desvirtúa como instrumento de controlo monitoreo.

• Dificulta analizar y tomar en cuenta relaciones decausa-efecto, precedencia o ponderación entredistintas variables.

• Coloca variables e indicadores aislados por encimade consideraciones de conjunto y de largo plazo.

• Tiene escaso o nulo poder de explicación y predic-ción de los cambios ambientales y sus interaccionessocioeconómicas.

• Aumenta el riesgo de toma de decisiones con baseen pocas variables y plazos cortos.

• La falta de comprensión de los fenómenos, en térmi-nos de cuáles son las variables relevantes y cómo serelacionan, expone la gestión a la definición subjetivade prioridades y al cambio periódico y arbitrario delas políticas.

• Genera una visión estática del ambiente, inconsis-tente con el carácter dinámico de la biosfera y lasociedad.

• Reduce los cambios ambientales producidos por elhombre a explotación e impacto, impidiendocomprender y manejar la función de la especie comotransformadora y creadora de ecosistemas.

En resumen, los instrumentos y procedimientos derivadosdel enfoque de recursos naturales serían mucho másútiles si se sometieran a modelos y conceptos másexactos sobre el funcionamiento y evolución de losecosistemas, prescindiendo de las preconcepcioneserróneas del reduccionismo ambiental.

Entre los años 40 y 60, Ludwig von Bertalanffy desarrollólas bases de la Teoría General de Sistemas. A partir de

conceptos y estudios biológicos, este fisiólogo austríacoencontró que los mismos modelos, ecuaciones, procesose interrogantes se encontraban en camposaparentemente tan disímiles por la naturaleza y escalade su objeto, como la microbiología, la economía, lasicología y la electrónica. Denominó isomorfismos aestas analogías que reflejaban patrones universales deorganización de la materia y la energía. En los años 60Critopher Alexander aplicó la Teoría de Sistemas a lasciudades3.

1. Caracterización general de las propiedades sistémicasdel municipio

Proporcionara una visión dinámica del sistema muni-cipal, acorde con la exigencia del desarrollo sostenible,en el sentido de armonizar las transformaciones físicas,sociales y económicas.

En líneas generales, el modelo incluye una fuente deenergía (sol, lluvia, viento o sus derivados como loscombustibles fósiles, alimentos, materias primas), unosproductores primarios (sistemas naturales yagroecosistemas) que viven de captar la energía y fijarlaen estructuras orgánicas, unos consumidores (personas,otros animales y máquinas) que aprovechan la energíafijada por los productores o acumulada en otrasestructuras, y un almacenaje en el suelo, el aire o elagua, en el que se depositan y descomponen los residuosmetabólicos de los otros compartimentos y se recirculanlos materiales que nutren a los productores primarios,permitiéndoles multiplicar y continuar su captación deenergía externa.

Figura 1. Modelo de ecosistema municipal

3 Su principal libro sobre el tema es “La Estructura del Medio Ambiente”

Fuente deenergía Productores

primariosConsumidores

AlmacenajeMinerales

Materia orgánicaMicroorganismos

FUENTE: PGA. DC. DAMA 2000-2010

La mayor parte de la energía sale del ecosistema comopérdida en forma de calor (símbolos de conexión a tierra


en el modelo), una porción se acumula en estructurascon el crecimiento de los compartimentos y una mínimafracción recircula. Los materiales entran y salen delsistema con los flujos de energía, según se destruyen,renuevan o crecen las estructuras.

El desarrollo que puede alcanzar un ecosistema estádeterminado por la disponibilidad de energía, agua ymateriales en el medio, y su propia capacidad (organi-zación) para captarlos, acumularlos y transformarlos.

La eficiencia ecológica es la medida de la capacidad deun ecosistema para crear, mantener y reproducir susestructuras, con una cantidad dada de energía, agua ymateriales que fluyen a través suyo. La ecoeficienciaaumenta con la eficiencia de las conversiones de energíay la recirculación de agua y materiales, especialmentede aquellos cuya disponibilidad en el medio puede serlimitante para el desarrollo del ecosistema.

La viabilidad de cualquier subconjunto de la biosfera,como es el municipio o el sistema urbano-regional, de-pende no de la conservación del ecosistema en un estadodeterminado, sino de la evolución armónica de suscomponentes y el sostenimiento de los procesosecológicos esenciales. De hecho, un ecosistema encualquier momento en que se analice, es sólo unaimagen instantánea, un corte transversal en el constantefluir de dos procesos: sucesión y evolución.

Este modelo general constituye la base organizacionaldel diagnóstico. En el desarrollo del proyecto, se analiza-rá la relación del sistema municipal con su entorno, quedentro del modelo general, corresponde en gran medidaa las fuentes energéticas y productores primarios delmodelo. Los componentes consumidor o heterótrofo yel compartimiento de almacenaje son el objeto principaldel análisis local y regional en la consideración de suscomponentes y relaciones metabólicas, de las cualesdependen no sólo sus condiciones internas, sino tambiénla evolución total del sistema.

1.1. Lo ambiental y el medio físico

El medio físico incluye las estructuras naturales yconstruidas que conforman el ambiente humano. Para surepresentación se elaborarán dos modelos generales, unoestructural y otro funcional, destacando en el primero losespacios y usos principales del territorio y su interrelacióny, en el segundo, los principales atributos y procesos quecomponen el ordenamiento espontáneo o planificado delterritorio, visto como desarrollo del medio físico.

1.1.1. Modelo estructural del medio físicoEn este modelo se destacan las relaciones entre losprincipales componentes físicos del territorio, entérminos del intercambio de servicios (flechas azules),impactos (flechas rojas) y la presión de crecimiento. La

presión de crecimiento se interpreta como competenciapor el espacio limitado; la competencia puede ser simple(dependiente del acceso al espacio disponible y la tasade crecimiento, flecha gris) o excluyente (cuando unoinvade el espacio apropiado por el otro, flecha negra).(Ver figura 2).

Estas relaciones se presentan actualmente y conformanla dinámica reciente del ordenamiento espontáneo delterritorio. Su modificación es posible con la aplicaciónde alternativas de manejo y organización, generandoefectos de compatibilidad y regulación, observables anivel del modelo funcional. Los rasgos del modelo queconstituirán premisas de la política y estrategias propiasde la Gestión Ambiental Municipal son:

• Tres elementos: infraestructura, espacio público yáreas protegidas, funcionan como redes integradorasdel medio físico, ordenando y soportando con susservicios el mosaico de usos del territorio. Física ynormativamente los tres se interconectan.

• Identificadas tales redes y su papel, los impactos sobrelas mismas pueden tomarse como relevantes en elmedio físico. Las fuentes de tales impactos incluyen:- Espacios productivos rurales y urbanos →→→→→ áreas

protegidas.- Espacios productivos urbanos y usos dotacionales

→→→→→ infraestructura.- Usos productivos urbanos →→→→→ espacio público

construido.- Infraestructura →→→→→ áreas protegidas.

• Sin embargo, estos impactos son tensionantes levesen comparación con el efecto de la competenciaexcluyente por espacio (invasión). Los principalesprocesos invasores son:- Espacios productivos rurales →→→→→ áreas protegidas.- Usos productivos urbanos (informales) →→→→→ espacio

público construido.- Dotacional →→→→→ espacios productivos rurales y áreas

protegidas.- Tejido residencial →→→→→ espacios productivos rurales

y áreas protegidas.- Infraestructura →→→→→ áreas protegidas.- Espacios productivos urbanos (minería) →→→→→ áreas

protegidas y espacios productivos rurales.• Aunque el tejido residencial, el espacio público y

los usos dotacionales son esencialmente complemen-tarios, en su crecimiento compiten por espacio, locual genera desequilibrios de disponibilidad ydistribución.

• Los impactos están concentrados en áreas protegidas,tejido residencial y espacios dotacionales, no tantopor la distribución espacial de los impactos, comopor la concentración de funciones biológicas vulne-rables con mayores requisitos de calidad ambiental.

• Las presiones de competencia e invasión y losimpactos y desequilibrios asociados, se concentranen las áreas de mayor presión poblacional.

1.2. Modelo funcional del medio físico

Este modelo presentará los principales aspectosfuncionales y formales del desarrollo físico. Los rasgospredominantes del modelo incluyen:

• La organización espacial de las funciones y estructu-ras territoriales se representa en el modelo a travésde dos atributos principales: dispersión y mezcla deusos y espacios en diferentes grados y modos detransformación.

• En general, la dispersión espacial de una función (uso,servicio público), entendida como su distribución regu-lar a través del territorio, aumenta la accesibilidad delos bienes y servicios relacionados con ella. Este efectoes potenciado por la jerarquización de sus estructurasy equipamientos (por dimensión y cobertura) y por laconectividad de las redes de soporte que permiten elflujo de servicios, bienes, personas e información.

• Por otra parte, la dispersión incrementa los costosde mantenimiento y control. Este efecto es reducidopor la distribución espacial jerarquizada de la funciónque se dispersa. También se reduce con la descentra-lización del control, delegándolo en instancias loca-les (públicas o particulares), con lo que se disminuyela movilización y dispersión de recursos centrales.

• La mezcla de distintos usos y funciones aumenta laaccesibilidad. Lo opuesto, es decir, la segregaciónespacial de usos distintos (y complementarios) reducela accesibilidad e incrementa los costos y tiemposde movilidad. Sin embargo, la mezcla tambiénincrementa los riesgos e impactos. Este efecto esdisminuido por las normas, mecanismos y estructurasde aislamiento y armonización, las cuales median lacompatibilidad entre las funciones mezcladas. Por

su parte, el aislamiento reduce la accesibilidad engrado y forma diverso, lo cual depende de la escaladel aislamiento y se relaciona con el diseño y manejoaplicados en cada caso y para cada uso.

• El aumento en los costos y tiempos de movilidad(como medida inversa de la accesibilidad de bienesy servicios asociados a espacios específicos) es unfactor de marginalidad. Los impactos y riesgostambién incrementan la marginalidad. A su vez, losprocesos informales propios de los sectores margina-dos aumentan los riesgos e impactos. Esta es la mecá-nica del ciclo de degradación ambiental y social.

• La ecoeficiencia del medio físico disminuye con alaumentar costos y tiempos de movilidad, con elincremento de los costos de mantenimiento y con lageneración de marginalidad.

• La dispersión de las funciones y estructuras determinasu distribución homogénea en el territorio, lo cualdisminuye la diversidad del conjunto pero favorecela mezcla local. Esta mezcla homogénea en cualquierparte del territorio favorece la inclusión y otras formasde equidad. Sin embargo, se precisa la jerarquización(agregación y concentración) por escalas y cobertu-ras, que favorece la economía de recursos y aumentala eficiencia del conjunto.

• La expansión urbana disminuye la accesibilidadgeneral; efecto que está mediado por la densidad.

• El efecto de la expansión sobre la diversidad escomplejo y depende de la escala a la cual seconsidere y de factores tales como:- La dimensión de la expansión.- La diversidad del mosaico urbano que se expande.- La diversidad del espacio sobre el cual se expande.- La diversidad de combinaciones de las dos

anteriores.

Figura 2. Relaciones entre elementos principales del medio

Tomado de PGA, del Distrito Capital, Dic. 2000


1.3. Retroalimentación positiva entre marginalidadambiental y socioeconómica

En el modelo de la figura 4, se esquematiza la relaciónexistente entre:- Marginalidad administrativa: al sacar unas áreas de

los planes y el desarrollo formal del municipio,contradictoriamente, por su valor estratégico para eldesarrollo sostenible.

- Marginalidad ambiental: por la acumulación deimpactos en estas áreas y el desarrollo informal deformas de ocupación y transformación degradativas.

- Marginalidad socioeconómica: el suelo depreciado porlos factores anteriores es ocupado ilegalmente por lapoblación de menos recursos, y por invasores profesio-nales y otros usos de alto riesgo o impacto que se “refu-gian” allí, donde es menor el control social y estatal.

En el modelo se destacan los siguientes hechos:• En el circuito externo (líneas negras), unos espacios

naturales dentro del tejido urbano sostienen losprocesos ecológicos esenciales (biodiversidad,regulación hidrológica, hidráulica, climática,geomorfológica). Estos procesos implican serviciosambientales que la sociedad capta a través de unuso público, en beneficio de los espacios construidos.En retribución, los espacios construidos costean laprotección y mantenimiento de los espaciosnaturales, como parte de la estructura urbana.

• Sin embargo (líneas rojas), los espacios construidos

generan una serie de impactos ambientales sobre losnaturales, generando deterioro de los ecosistemasestratégicos y los procesos esenciales. El deteriorogenera depreciación del suelo y favorece laocupación informal, la cual, a su vez, multiplica losimpactos. Con ésto se crea una retroalimentaciónpositiva entre la descomposición ambiental ysocioeconómica de estas áreas.

• La ocupación informal de áreas en las que seconcentran los procesos ecológicos, implica riesgosnaturales para la población allí asentada. De estemodo se consolida un grave conflicto espacial y unproceso natural, en principio útil a la sociedad, seconvierte en un problema de mitigación.

• El enfoque convencional de protección, quebásicamente se ha limitado a aislar estas áreas físicay socialmente a través de la normativa, acentúa lamarginalidad y sus efectos. Si bien contribuye a evitarcierto tipo de impactos, el aislamiento aumenta ladepreciación y favorece la ocupación informal queencuentra por ello una “tierra de nadie”.

• La conservación de los ecosistemas estratégicos através de la intervención activa en su restauraciónecológica y su integración urbanística al espaciopúblico urbano (aislamiento funcional). Esto favoreceun uso adecuado que copa y controla el espaciopreviniendo la ocupación informal o el deterioro porusos indebidos. Al mismo tiempo, la integración alespacio público genera la valorización del sueloaledaño, rompiendo el ciclo de marginalidad.

Figura 3. Procesos y atributos del medio físico

FUENTE: PGA. DC. DAMA 2000-2010

1.4. Lo ambiental y lo económico

La lógica económica de las ciudades está dada por lasventajas de concentración. Las ciudades surgieron y sedesarrollaron como estructuras que reducen distancias,facilitan el encuentro y el intercambio económico.El ambiente desempeña tres funciones principales en laactividad económica del hombre:• Abastecimiento de recursos: agua, energía y mate-

riales que se consumen directamente o entran a lascadenas de transformación en la producción debienes de uso y consumo.

• Asimilación de los desechos generados por el aprove-chamiento, transformación y consumo de los recur-sos. Esto es un servicio ambiental.

• Generación de otros servicios ambientales, la mayoríade ellos relacionados con la homeostasis, es decir, laautorregulación físico-química y biológica delambiente o con la satisfacción de necesidades supe-riores: recreativas, cognitivas, estéticas, espirituales,etc.

En el modelo que sigue (Figura 5.), se destacan lossiguientes rasgos:• El sistema económico apunta a la satisfacción de las

necesidades humanas y la generación de riqueza.• Los hábitos de consumo se forman a partir de dichas

necesidades y su interacción con factores deaccesibilidad física, accesibilidad social, nivel deingresos y con el modelo cultural de cada grupo depoblación dentro de la ciudad.

• La demanda real es generada por los hábitos deconsumo así formados, la oferta real, la informaciónsobre la misma y las normas que regulan el acceso abienes y servicios.

• La demanda, en relación con cada necesidad, puedeexpresarse y satisfacerse en forma individual ocolectiva.

El modelo permite identificar como ecosistemasestratégicos aquellos en la región o dentro del territoriomunicipal, que son fuentes principales de recursosnaturales o servicios ambientales o receptores de resi-duos o acumulaciones de deterioro (bolsas de entropía).La posición de estos ecosistemas en los extremos delmodelo (raíces funcionales) demuestra la dependenciatotal del sistema económico con respecto a ellos.• La acumulación de residuos e impactos en determina-

das áreas tiende a especializar tales áreas en dichafunción, convirtiéndolas en depósitos de la mayorparte de la entropía que el sistema económico esincapaz de dejar de producir en un momento dado(para una determinada forma de organización ytecnología). Este es el fundamento sistémico de lacreación de áreas marginales en el ámbito nacionaly municipal.

• La generación de desechos está inversamenterelacionada con la eficiencia del aprovechamiento,transformación y consumo de los recursos naturalesy bienes finales.

• El agotamiento de los recursos naturales en las fuentesestá directamente relacionado con su conversióneconómica en residuos.

• Las formas de producción están determinadas por ladisponibilidad de recursos naturales (procedentes deun entorno regional), capital, tecnología y la formade organización.

• El capital y la organización determinan el acceso dela empresa al recurso humano especializado (human-ware).

• La organización incluye la de cada empresa y la quepuede darse al interior de gremios o entre empresasdiversas en encadenamientos productivos.

• Las políticas y normas internacionales ejercen unaimportante presión, a través del mercado globalizado,sobre el Estado y las empresas locales, induciendola adopción y mejora de políticas, normas ymecanismos de regulación.

Figura 4. Retroalimentación entre marginalidad ambiental y socio económica

FUENTE: DAMA. PGA.


• La necesidad de una estructura jerarquizada y descen-tralizada de reguladores grandes y pequeños, se reflejaen el modelo en la doble regulación Estado–Empresa.

• Las acciones del Estado incluyen normas, instituciones,mecanismos, servicios e infraestructura, todo lo cualconforma el cuadro de señales (cuadro de incentivos)que leen e interpretan productores y consumidores,orientando sus actividades en consecuencia.

• Todo cambio del sistema requiere asumir liderazgo yriesgos que pueden compartirse en distinta medida,bajo diversas fórmulas entre el sector público y privado.

• Las formas de producción y distribución que escapana la regulación, atienden un mercado informal quecompite con el formal y con el Estado, por la atencióna la demanda y la satisfacción de las necesidades dela población. La informalidad es promovida por labaja oferta de empleo formal, la deficiencia de lasfunciones públicas de vivienda y servicios, lainoperancia de los mecanismos reguladores del Estado(normas, trámites y control) para la creación y opera-ción de empresa y un bajo encadenamientoproductivo. El crecimiento del mercado informalaumenta los riesgos e impactos ambientales y sociales.

• El sector formal, el informal y el Estado, enfocadoscomo competidores en la venta de bienes y servi-cios, se reparten el mercado en segmentos, con locual tienden a especializarse.

• La deficiencia de la prestación de servicios einfraestructura por parte del Estado, más la presióndel mercado en pro de atomizar el consumoindividual, son factores de individualización ysegregación socioeconómicas.

• El mercado informal y la individualización delconsumo amplifican los impactos ambientales, quefinalmente se transfieren a la sociedad en su conjunto(externalidades negativas) y se traducen en déficitcualitativo y cuantitativo en distintas necesidades.

• Los cambios tecnológicos y organizativos requeridospara aumentar la ecoeficiencia de las formas deproducción, inciden en la generación de empleodependiendo de los modelos aplicados.

• El sistema genera externalidades, lo cual equivale aexportar impactos o expulsar entropía hacia áreasdel municipio y de la región, donde su acumulaciónaumenta los costos de gestión y elimina oportuni-dades de desarrollo a escala regional.

Figura 5. Lo ambiental y lo económico. Producción - Regulación - Consumo

PRODUCCIÓN REGULACIÓN CONSUMO

Modelo

PatrónSocial

AccesibilidadFísica

EconómicaSocial

Demanda Hábitos deConsumo Aspiraciones

Individual/colectiva

Sobrecosto

Necesidades

AguaAlimentoVestidoEnergíaViviendaSaludSeguridadSaneamieTransporteEmpleoEducaciónSuntuariaRecreaciónEspiritualidad

Residuos

Extracción

PublicidadMercadeoInsumos

AguaEnergíaMateriales

PRECIO

Formas deProducción Oferta

Formal/informal

ResiduosImpactos

PRECIO

Regulación

Políticasinternacionales ESTADO

ResiduosImpactos

Políticasempresariales

ServiciosFinancieros

Capital

Organización

Capacidadhumana

Tecnología

ENTORNOREGIONAL

Información (o causa -efecto)Bienes-ServiciosCapitalDetrimento

FUENTE: DAMA. PGA

1.5. Lo ambiental y lo sociocultural

El papel predominante de los flujos de información enel control del funcionamiento y desarrollo de los sistemasabiertos, obliga a asumir el manejo de dichos flujos comoestrategia central de la gestión ambiental. El modelo dela Figura 6, representa los flujos de informaciónrelacionada con el manejo del ambiente, entre cincogrupos principales de actores sociales y al interior decada uno de ellos.

Las entradas y salidas de información de cada actor sonla base de la organización general del sistema. La evolu-ción de esta organización conjunta mejora el desempeñode cada uno de los integrantes.

El modelo muestra los flujos de información relacionadacon la representación que cada actor se hace del ambien-te, de su relación con éste y de la relación de los demásy con él mismo, así:• El ambiente, abstraído como entorno relevante

(selección de variables) propio de cada actor segúnsu rol socioeconómico.

• La actividad propia en relación con el ambiente físico,representada según el sistema de conceptos y valoresdel mismo actor.

• La actividad de los demás actores (ambiente socio-económico), representada y evaluada según concep-

tos y valores propios de cada actor en su papel deobservador.

Los flujos de información se han diferenciado, según elflujo sea conducido por el receptor (R se informa de E) opor el emisor (E informa a R).

El análisis de este modelo general revela los siguientesatributos que sirven de premisas para la gestión social ycultural del ambiente:• Los flujos de información se recargan entre los

productores, medios masivos y base social. Entretanto, los flujos escasean del lado del gestor públicoy las entidades investigativas.

• El Gestor Público presenta alta diversidad de entradasde información, siendo las de mayor intensidad las su-ministradas por los medios masivos y por la base social.

• La respuesta en información emitida (normas, planes,acciones) es baja, lo cual limita la eficacia de su papelde regulador social.

• Las entidades investigadoras son las más débilmentecomunicadas. Siendo ellas las responsables socialespor el conocimiento del ambiente y sus transforma-ciones y la generación de alternativas tecnológicaspara su manejo.

• El sector privado (productores) y los medios masivosson los más activos en informar a, e informarse deotros.

Figura 6. Medio sociocultural. Flujos de información en la gestión ambiental

FUENTE: DAMA. PGA


• El gestor público y los medios masivos compartenuna visión general o de conjunto sobre el ambiente.

• Entre todos los actores, la base social es la que mayorinformación recibe del ambiente, pues lo experi-menta en su cotidianidad.

• Los mayores flujos de información se dan desde yhacia la base social. Sin embargo, su escasa organi-zación limita su capacidad de elaborarla (formaciónde la opinión pública) y generar respuestas unificadasy eficaces.

Cada actor tiene un flujo interno de información (entrelas entidades y personas que lo integran). Sólo entre losmedios masivos este flujo interno es alto. Al interior delgremio investigador se da un flujo medio, así como entrelos productores, lo que refleja las debilidades de laorganización gremial. El flujo interno es bajo entreentidades públicas y entre ciudadanos y organizacionessociales de base.

2. Formulación del modelo institucional

El modelo y la guía harán énfasis en el modelo institu-cional, como instrumento orientador de la GAM. Seespera fortalecer las entidades territoriales municipalespara que actúen con mayor autonomía y en coordinacióncon las CAR Se persigue el mejoramiento continuo delos procesos de gestión municipal y la puesta en marchade instrumentos gerenciales para la toma de decisiones.Los propósitos centrales de este modelo son:• Coordinar servicios de capacitación y apoyo técnico

especializado a los distintos programas.• Asumir y desarrollar nuevos procesos dentro de la

gestión ambiental y transferirlos como capacidadinstalada a través del SIGAM.

• Fortalecer el cumplimiento de las normas y políticasambientales por los particulares (“enforcement”).

• Integrar la gestión ambiental municipal al contextonacional y global.

El modelo Institucional abarcará cuatro líneas de acción:• Fortalecimiento interno.• Desarrollo y transferencia de nuevos procesos de

gestión.• Desarrollo normativo y de instrumentos económicos.• Cooperación técnica internacional.

2.1. Fortalecimiento interno

Esta línea agrupa las actividades convencionales del for-talecimiento institucional y estará dirigida a:• Mejoramiento permanente de la gestión interna de

las CAR y las Autoridades Ambientales de grandescentros urbanos.

• Aumento de la capacidad del las CAR como coordi-nadores del SIGAM e interlocutor de los actoresclaves de los distintos escenarios de gestión regional.

• Extensión de servicios de apoyo técnico especia-

lizado a los interlocutores de cada programa dentrodel SIGAM.

• Sistematización de procesos de rutina dentro delSIGAM.

La sistematización es uno de los aspectos claves para eléxito de la GAM. Se orienta a descongestionar la laboradministrativa, aumentar la transparencia y uniformidadde los trámites y, principalmente, a descargar a la entidadde la sobrecarga de tramitación, concentrando el recursohumano en la construcción y desarrollo de los escenariosde gestión, a través de las estrategias y programas de losPlanes de Gestión Ambiental. El fortalecimiento internose dirigirá principalmente a:• Capacitación y actualización de funcionarios.• Diseño sistemas de información ambiental.• Acompañamiento a la implementación de enfoques

y métodos innovadores de gestión ambiental.• Sistematización de procesos rutinarios y trámites

reglamentados.

2.2. Desarrollo y transferencia de nuevos procesos degestión

Esta línea de acción cubre una necesidad fundamentaldentro del sistema de gestión ambiental Municipal: lade organizar y dar una respuesta rápida y efectiva a te-mas emergentes de la gestión ambiental, desarrollandola capacidad técnica, creando y depurando procesos ytransfiriendo la función creada a la dependencia com-petente dentro del SIGAM.

Esta línea de acción estará enfocada a aquellos aspectosde la gestión ambiental que no se han previsto en laorganización del SIGAM, para los cuales no es factiblegenerar una respuesta adecuada con la capacidad insta-lada y que se proyectan como funciones permanentesde la gestión ambiental.

2.3. Desarrollo normativo y de instrumentos económicos

A través de los distintos escenarios de gestión, esta líneade acción coordina el desarrollo de herramientas dirigi-das a moldear las normas que rigen la sociedad, enaquellas funciones con mayor incidencia sobre elmanejo ambiental. Lo anterior con el propósito de:• Organizar las normas y funciones públicas relacio-

nadas con la gestión ambiental, conformando uncuadro coherente de señales y vías que orienten lasdecisiones de los particulares en sentido convergentecon la política ambiental municipal.

• Modificar efectivamente las reglas de interacciónsocial y económica en puntos claves que favorezcanla inserción, competitividad y difusión de conductasambientales deseables.

• Incrementar la gobernabilidad, legitimidad yformalidad en todos los procesos claves de la gestiónambiental municipal.

• Resolver los vacíos normativos concertando el usocon la institucionalidad y la tendencia con losrequisitos de desarrollo armónico y sostenible.

B. ECOSISTEMAS COMO FACTORES ESTRATÉGICOSDE BIENESTAR SOCIAL Y DESARROLLO ECONÓ-MICO MUNICIPAL

Bosques, páramos, sabanas, ríos, lagunas, manglares yarrecifes de coral son algunos de los ecosistemasnaturales colombianos que contribuyen a crearcondiciones básicas para la vida de la sociedad. El agua,el aire, los suelos, la pesca, las maderas y en general losrecursos y bienes naturales que producen satisfacennecesidades fundamentales de las personas y de lascomunidades. Su transformación productiva por acciónhumana ha convertido una parte de ellos en ecosistemasagrícolas y pecuarios, campos de cultivo, potreros,plantaciones forestales, donde se producen los alimentosy materias primas necesarios para el bienestar y lasactividades económicas. Otros más han sido convertidosen embalses para la provisión de agua y energía o enciudades y pueblos para la residencia en la tierra. Enuno y otro caso, en su estado natural o transformados,los ecosistemas terrestres y acuáticos son parteimprescindible de la vida de los municipios del país yconstituyentes de su infraestructura productiva y deservicios, tanto como pueden serlo los edificios, las vías,las empresas y demás obras públicas y privadas. ¿Cualsería el destino de un municipio sin agua o sin suelosproductivos, sin aire respirable, sin espacios recreativos?

La vida humana depende de un delicado equilibrio entrelos bienes que se obtienen de la naturaleza y los queson producidos a partir de su transformación yaprovechamiento. Este equilibrio está permanentementeamenazado por la degradación de los ecosistemas aconsecuencia de su uso inadecuado. Un desarrollodeseable es aquel que garantice la satisfacción de lasnecesidades económicas al tiempo que mantiene lascondiciones para el bienestar y la libertad, y una basenatural de ecosistemas en equilibrio es parte fundamentalde este desarrollo, en especial si se quiere garantizar susostenibilidad en el tiempo. Si se quiere que el bienestarde hoy no se haga a costa de el de mañana.

Un ensayo de clasificación de las funciones que cumplenlos ecosistemas para la sociedad permite identificar lassiguientes:1. Satisfacción de necesidades básicas: provisión de agua,

aire, suelos para la producción de alimentos, energía.2. Producción económica: provisión de agua, energía,

materias primas.3. Prevención de riesgos: mitigación de deslizamientos,

inundaciones, terremotos, huracanes.4. Mantenimiento de equilibrios ecológicos básicos:

regulación clima e hidrología, conservación debiodiversidad.

5. Absorción y procesamiento de desechos de laactividad humana, a través de su función comosumidero o vertedero de los mismos: atmósferaplanetaria, ríos que reciben aguas negras, botaderosde basura.

6. Provisión de recursos naturales: principalmentepesca, maderas finas, extractos medicinales.

7. Relaciones sociales, políticas, culturales, históricas:alrededor de cuencas locales o internacionales,territorios tradicionales, patrimonios (biodiversidad).

La gestión ambiental municipal pretende lograr elequilibrio ecosistémico necesario para que estas funcio-nes se mantengan, lo cual puede hacerse a través de lacombinación de tres acciones lógicas básicas:• El uso y manejo adecuado de los bienes y servicios

que prestan los ecosistemas, bien sea en su estadonatural o transformado.

• La conservación y mantenimiento de dichos ecosiste-mas y en consecuencia de las funciones que cumplen.

• La restauración de los bienes y servicios perdidos aconsecuencia del deterioro de los ecosistemas, lo queimplica la restauración misma de estos en las áreasdonde estén degradados.

Estas acciones pueden a su vez, en alto grado, resumirseen acciones de uso adecuado, conservación y restau-ración de la vegetación, en especial la natural. Así,proteger los bosques, páramos y sabanas, y hacer unmanejo apropiado de cultivos y potreros, se traduce enconservación de cuencas, agua, clima, biodiversidad yatractivos paisajísticos, al tiempo que sirve para laprevención de riesgos climáticos e hidrológicos, moderala pérdida de suelos y la sedimentación de cauces yciénagas y aumenta la capacidad asimiladora dedesechos del sistema natural y la oferta de recursosnaturales.

Hacia el logro de estas acciones básicas puede orientarsegran parte del esfuerzo educativo y las inversionesambientales municipales, con la seguridad de queservirán de metas claras de una gestión eficiente y setraducirán en beneficios netos para la comunidad y elmunicipio. Una acción prioritaria en este sentido es laidentificación de los sitios y ecosistemas que constituyenun patrimonio local sentido por la comunidad (cerrostutelares, monumentos naturales, cuencas deacueductos, bosques municipales, sitios recreacionalescomunitarios), para ponerlos como ejemplo deecosistemas que prestan funciones estratégicas para lascomunidades e inducir en estas el deseo de ponerlasbajo su protección, algo así como EcosistemasEstratégicos Patrimoniales Comunitarios. Estosecosistemas pueden servir de modelos alrededor de loscuales convocar la participación comunitaria encolaboración entre las autoridades locales y lacomunidad, en defensa de las condiciones básicas parael bienestar y desarrollo municipales.


Los instrumentos económicos son simples formas conlas que los gobiernos nacionales y las autoridades localespueden influir en el comportamiento de las personas alhacer que las opciones resulten más o menos costosasen el mercado (esta es la razón que justifica que eltérminos utilizado ocasionalmente sea ‘instrumentos demercado’). Por ejemplo, tasas, impuestos, derechos,cargos, subsidios y permisos negociables pueden estaren conflicto con el desarrollo sostenible o tornarlo másatractivo mediante incentivos que apoyen acciones ycomportamientos que fortalezcan el desarrollo sostenible.

Los instrumentos económicos utilizan las fuerzas delmercado para fomentar actitudes deseadas. Aún cuan-do muchos instrumentos económicos están atados aacciones regulatorias, su principal característica es lapromoción de incentivos financieros para los ciudada-nos y el sector productivo, para enrolarlos en un com-portamiento deseable, más que (o complementado con)imponer ese comportamiento mediante regulaciones.2

Así como otras herramientas e instrumentos, los instru-mentos económicos tienen ventajas y desventajas. Al-gunas de éstas se señalan en la Figura 1.

Algunos ejemplos de instrumentos económicos incluyen:

• Tasas por contaminación: niveles de contaminación,pero no establecen el nivel resultante de calidadambiental.

• Multas por descarga: impuestos recaudados por unaorganización gubernamental basados en la cantidady/o calidad de contaminantes descargados en elambiente por una unidad industrial: establecen elgasto en el que se incurre para controlar su aumen-to.

• Impuesto de uso y de infraestructura: pago directopara el costo del tratamiento público o colectivo dela contaminación.

• Sistema de depósito: recargo realizado en la com-pra de productos contaminantes, el cual es reem-bolsado cuando los usuarios del producto lo devuel-ven a un centro autorizado para reciclaje o para unaeliminación segura.

• Cargos administrativos: tarifas pagadas a las autori-dades por servicios tales como registro de químicoso implementación y fiscalización de las regulacio-nes ambientales.

• Adquisiciones ecológicas: utilizar de manera selec-tiva las adquisiciones municipales como un mediopara promover la oferta de productos y prácticas‘sostenibles’. Los gobiernos locales gastan importan-tes cantidades de dinero en la adquisición de bienesy servicios (alimentos, vehículos, energía, mobilia-rio, productos de limpieza, servicios financieros, le-gales y de consultoría, etc.). Los municipios están enposición de influir (y persuadir) a sus proveedores yde presentarse a sí mismos como modelos de rol fren-te a la sociedad civil y otras instituciones (desde estaperspectiva, las adquisiciones ecológicas pueden serconsideradas como un instrumento de comunica-ción).

• Diferenciación de impuestos: utilizada para promo-ver el consumo de productos ecológicos, p.e, gaso-lina sin plomo.

Anexo 3INSTRUMENTOS ECONÓMICOS1

Ventajas Desventajas

Permite que las fuerzas delmercado guíen las actitudesy ahorra los costos deactividades de ficalización .

Debido a que los agentescontaminantes pueden esco-ger sus propias soluciones,los efectos de los instrumen-tos económicos en la soste-nibilidad no son tan predeci-bles como los instrumentosde control tradicionales.

Provee al gobierno un re-curso de renta pública parasolventar programas decontrol de la contamina-ción.

Algunos instrumentos po-drían requerir instituciones yequipamiento sofisticadospara su implementación yfiscalización

Provee flexibilidad para laselección de tecnologías decontrol de la contamina-ción.

Algunos contaminadorespueden optar por contaminar(y pagar) si la multa está pordebajo de los costos deprevención y remediación.

Elimina la necesidad degrandes cantidades deinformación detallada paradeterminar un apropiado yfactible nivel de control paracada planta o producto.

Asume que el mercado esracional y eficiente comopara que simples cambios enla estructura de costos seansuficientes para reorientar,constructivamente, lascomplejas prácticas socialesy económicas.

Figura 1. Ventajas y desventajas de losinstrumentos económicos

1 Tomado de www.minambiente.gov.co. En: Ministerio del Medio Ambiente de Colombia. 1998. Programa de Asistencia Técnica yCapacitación para la Agenda 21 Local de Colombia. Capacitación para Desarrollo Sostenible Local. ministerio del Medio Ambientede colombia (Oficina Asesora de Educación, Participación Ciudadana y Población), en cooperación con: Deutsche GesellschaftfürTechnische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Federación Colombiana de Municipios, Y The International Council for LocalEnvironmental Iniciatives –ICLEI-

2 ICLEI, 1996


Los instrumentos económicos están fundamentados enlos principios de ‘el que contamina paga’ y ‘el que utili-za paga’ en diferentes escalas:

El principio de el que contamina paga significa que quiéncontamina debe pagar por la contaminación que pro-duce de acuerdo a un estándar fijado por el organismoregulador. La cuantía varía según el nivel de contami-nación que ocasionado pudiendo variar desde una multamuy alta hasta incluso un premio por producir bajosniveles de contaminación.

El principio de el que utiliza paga significa que el usua-rio de un recurso paga la totalidad del costo social alabastecerse de cierto recurso.

En teoría, los instrumentos económicos deberíancontrolar la contaminación de acuerdo a mecanismosde mercado y, de esta forma, facilitar la normalización

y reducir la participación del Estado. En la práctica losinstrumentos económicos no han eliminado la necesidadde regulaciones, fiscalización y otras formas deintervención del gobierno. Mientras que los instrumentoseconómicos permiten una respuesta flexible (por partede los usuarios), dejan abiertas preguntas fundamentalestales como equidad, capacidad de pago y la capacidadde modificar el comportameninto y las acciones.

Los instrumentos económicos no funcionan cuando loque se persigue es que toda la sociedad civil se comportede una determinada manera. Los instrumentos econó-micos sólo funcionan si se aplican a quiénes tienensuficiente poder y capacidad para implementar los cam-bios necesarios y solo fomentarán un cambio de actitudesen la gente si el instrumento que los afecta promuevealternativas viables. No hay manera de introducir tasaso incentivos, por ejemplo, para la recolección de másmaterial para reciclaje, si no existe una industria queadquiera el material recogido.


“Es la acción conjunta que se realiza entre los gobier-nos de los países, y entre éstos y los organismos interna-cionales, para apoyar el desarrollo económico y socialde la población. La CTI en medio ambiente promuevela asociación de dos o más partes interesadas en la con-servación, manejo y uso sostenible de los ecosistemas,con objetivos comunes y logros que beneficien a losentes involucrados. Las modalidades de CTI son:• Cooperación Financiera: Se entiende por coopera-

ción financiera, la ayuda monetaria (reembolsable yno reembolsable) obtenida a través de una institu-ción, o país, a favor de un área u objetivo ambientalespecífico

• Cooperación Técnica: Hace referencia a la conce-sión, o cesión de equipos, materiales e instrumentosidóneos para la realización de actividades, planes,proyectos y programas que promuevan la proteccióny el desarrollo sostenible de los recursos naturalesen términos mutuamente acordados por las partes

• Capacitación: Se relaciona con el proceso deaprendizaje y entrenamiento necesario para resolverdeterminados problemas o enfrentar circunstanciasespecíficas. Incluye becas, pasantías, visitas depersonal experto, entre otras

• Información: Se refiere al acceso a bases de datos,sistemas de información satelital, metodologías derecolección de información, metodologías devalidación, acceso a inventarios y otros, de acuerdocon términos establecidos entre las partes”.

Los tipos de cooperación son2:

FUENTES OFICIALES

Las que representan a gobiernos u organismos interna-cionales de carácter estatal, y se distinguen como bila-terales o multilaterales, respectivamente.

Las fuentes bilaterales: corresponden a las relacionesque se establecen entre los gobiernos de los países, conlos cuales se tienen relaciones de cooperacióninternacional, y se adelantan a través de las embajadas,o de las agencias de cooperación correspondientes.

Estas fuentes pueden adelantar una cooperación vertical,la más tradicional, que se refiere a países desarrolladosapoyando a los menos desarrollados o en vías dedesarrollo (Ej.: Alemania y Colombia). Es posible ademásla cooperación horizontal, que se presenta entre paísesde similar nivel de desarrollo, y se denominaCooperación Técnica entre Países en Desarrollo, CTPD,(Ej.: Cuba y Colombia). Por su parte, la cooperación degobiernos descentralizados corresponde a la unión deesfuerzos y experiencias entre departamentos o estadosde los países (Ej.: el departamento del Valle del Cauca yuna comunidad autónoma de España).

Entre las fuentes oficiales bilaterales de cooperación vertical,con las cuales Colombia tiene suscritos convenios queaportan a la gestión ambiental, están las políticas de coope-ración suscritas con países como la República Federal deAlemania3, Canadá4, España5, Estados Unidos de América6,

Anexo 4COOPERACIÓN TÉCNICA INTERNACIONAL1

1 Extractado de: Ministerio de Medio Ambiente. 2000. Colombia ambiental. CD-ROM y Documento de Cooperación TécnicaInternacional CTI.

2 Ibíd. Tomado de: Visión ambiental Bogotá 2015. Síntesis del Plan de Gestión ambiental del Distrito Capital. DAMA, AlcaldíaMayor de Bogotá. Mayo de 2000.

3 Organismos de cooperación: Ministerio Federal de Cooperación y Desarrollo (BMZ), Sociedad Alemana para Cooperación Técnica(GTZ), Instituto de Crédito para la Reconstrucción (KfW), Instituto Federal de Ciencias Geológicas y Materias Primas (BGR).Instituto Federal de Física y Metrología (PTB). Temas: Asistencia en el control de la erosión, Fertilización del suelo, Planificacióny gestión ambiental de residuos peligrosos, Reducción de la contaminación ambiental, Conservación del agua, Medición deemisiones, Manejo ecológico y pesquero, Planificación y gestión ambiental de Protección de la biodiversidad colombiana,Manejo de cuencas, Conservación forestal, Manejo adecuado de parques y reservas, Capacitación en turismo sostenible,Fortalecimiento institucional, Problemática de calidad ambiental.

4 Organismos: Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, ACDI. Temas: Fortalecimiento de la capacidad institucional,Planificación de los sectores energético y minero, Problemática de la calidad ambiental, Manejo de cuencas hidrográficas,Educación ambiental, Legislación y políticas ambientales, Ordenamiento territorial, Manejo de residuos sólidos, Biodiversidad,Intercambio de experiencias, Medio ambiente urbano

5 Organismos: Agencia Española de Cooperación Internacional, AECI, Instituto de Cooperación Iberoamericana, ICI. Temas: Manejode parques nacionales naturales, Prevención y mitigación de incendios forestales, Manejo silvicultural de bosques, Conservaciónde bosques tropicales, Desarrollo en acuicultura marina, Manejo de áreas naturales para el turismo sostenible, y Capacitación en:Ordenamiento territorial, Planificación ambiental, Biodiversidad e Instrumentos de regulación.

6 Organismos: Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional, USAID. Temas: Conservación y aprovechamiento sosteniblede la biodiversidad, Medio ambiente urbano, Manejo de agroecosistemas, Areas silvestres, Protección de parques naturales,Manejo integral de residuos, Capacitación en producción limpia, regulación e instrumentos jurídicos.


Francia7, Italia8, Japón9, Países Bajos10, Reino Unido11,Suecia12, Suiza13.

La cooperación bilateral horizontal generalmente sedesarrolla mediante el principio de costos compartidos yen ocasiones pueden obtener recursos de otros organismosmultilaterales como el PNUD, el BID, la OEA y la FAO.Tradicionalmente, las líneas de cooperación bajo estamodalidad son proyectos de desarrollo, estudios e inves-tigación, intercambio de expertos, pasantías y capacita-ción, orientadas a fortalecer la capacidad de los países,identificar sus principales problemas, formular posiblessoluciones y optimizar la eficacia de sus recursos. Entrelos países que tienen este tipo de cooperación con Colom-bia se encuentran: Brasil14, Chile15, Costa Rica16, RepúblicaPopular China17, Cuba18, México19, Panamá20, Venezuela21.

Las fuentes multilaterales:1. Los organismos internacionales en los cuales

participan varios países con intereses determinados

de carácter político, económico, regional o sectorial.Otorgan o ejecutan cooperación con sus propiosrecursos o con fondos entregados por los paísesmiembros para programas concretos. También sepuede dar cooperación vertical (Ej.: Unión Europea,UE - Colombia); horizontal (Ej.: Pacto Andino -Colombia); regional (Ej.: Grupo de los Tres, G3) y através de convenciones y tratados internacionales (Ej.:RAMSAR). Se distinguen varias modalidades:

• Fuentes oficiales multilaterales de cooperaciónvertical: se trata de agencias y organismosinternacionales, que trabajan para desarrollarnuevos mecanismos que permitan preservar elmedio ambiente y el desarrollo sostenible a nivelmundial. Se destacan: Fondo para el MedioAmbiente Mundial, Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo, PNUD, Programa delas Naciones Unidas para el Medio Ambiente,PNUMA; Organización de las Naciones Unidas

7 Organismos: Agencia Francesa de Desarrollo, AFD; Centro de Cooperación Internacional en Investigación Agronómica para elDesarrollo, CIRAD; Instituto Francés de Investigación Científica para el Desarrollo en Cooperación, ORSTOM; Fondo Francéspara el Medio Ambiente Mundial, Caja Francesa de Desarrollo. Temas: Fortalecimiento institucional en implementación decuentas ambientales, Capacitación en temas relacionados con la biodiversidad, Desarrollo tecnológico e industrial, Gestiónurbana, Agricultura.

8 Organismos: Agencia para la Tecnología, Energía y Medio Ambiente, ENEA; Departamento de Cooperación para el Desarrollo delMinisterio de Asuntos Exteriores, DGCS. Temas: Manejo integral de humedales, Manejo de Aguas, Conservación de bosquestropicales, Recuperación de ecosistemas costeros, Procesos productivos endógenos.

9 Organismos: Agencia Japonesa de Cooperación Internacional (JICA). Temas: Manejo integral de cuencas, Calidad de vida urbana,Montaje de redes de monitoreo de aire y ruido, Control de la contaminación atmosférica, Problemática de calidad ambiental,Capacitación en calidad de vida urbana y regulación en instrumentos económicos y financieros.

10 Organismos: Embajada Real de los Países Bajos (Holanda) en Colombia; Ministerio de Cooperación para el Desarrollo de PaísesBajos. Temas: Biodiversidad, Manejo y conservación de bosques tropicales, Fortalecimiento institucional, Desarrollo de laparticipación comunitaria, Capacitación en sistemas de información, Conservación de parques nacionales.

11 Organismos: Departamento para el Desarrollo Internacional, DFID; Embajada del Reino Unido en Colombia. Temas: Manejointegral de la biodiversidad marina, Control de la contaminación en aguas subterráneas, Jardines botánicos.

12 Organismos: Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo, ASDI; Agencia Sueca de Cooperación Científicacon Países en Desarrollo; Agencia para la Cooperación Técnica y Económica Internacional. Temas: Capacitación en calidad devida urbana, Agua, Conservación de bosques, Ordenamiento territorial, Producción limpia.

13 Organismos: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, SDC. Temas: Mecanismo de Desarrollo Limpio, MDL; Conservaciónde la biodiversidad en el Chocó Biogeográfico, Producción más limpia.

14 Organismos: Agencia Brasileña de Cooperación, ABC; Fondo Brasileño de Cooperación, Programa Conjunto de CooperaciónTécnica Brasil – BID. Temas: Capacitación en: Calidad de vida urbana, Biodiversidad, Educación ambiental.

15 Organismos: Agencia de Cooperación Internacional, AGCI. Temas: Asesoría en prevención y mitigación de incendios forestales,Capacitación en calidad de vida urbana, sistemas de información y regulación de instrumentos jurídicos.

16 Organismos: Ministerio de Relaciones Exteriores y Cultura de Costa Rica. Temas: Desarrollo ecológico, Planificación estratégica,Inversión extranjera, Hidrocarburos, Manejo de áreas naturales para el turismo sostenible.

17 Organismos: Embajada de la República Popular China en Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores de Colombia, Ministeriodel Medio Ambiente de la República Popular China. Temas: Asistencia técnica y transferencia de tecnología.

18 Organismos: Ministerio de Economía y Finanzas. Temas: Fortalecimiento institucional, Asesoría en producción limpia, educaciónambiental, relaciones internacionales e instrumentos de política ambiental, Capacitación en usos comunitarios de los suelos desistemas agrícolas, pecuarios y silviculturales, con énfasis en el uso de las zonas amortiguadoras de los parques nacionalesnaturales, Conservación de las zonas costeras y marítimas del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. Cooperacióncientífica en temas de análisis del agua y optimización de servicios de laboratorio ambiental. Asistencia técnica para laimplementación de modelos agropecuarios sostenibles en San Andrés, Providencia y Santa Catalina.

19 Organismos: Instituto Mexicano de Cooperación. Temas: Capacitación en: Desarrollo sostenible en zonas de montaña, Manejode cuencas hidrográficas, Biodiversidad.

20 Organismos: Ministerio de Planificación y Cooperación Exterior. Temas: Capacitación en sostenibilidad de los procesos productivosendógenos, Fortalecimiento institucional.

21 Organismos: Ministerio de Planificación y Desarrollo Social. Temas: Manejo de cuencas hidrográficas compartidas, Derechoambiental, Promoción del manejo coordinado de áreas fronterizas de reserva.


para la Agricultura y la Alimentación, FAO;Organización Internacional de Maderas Tropica-les, OIMT; Programa Mundial de Alimentos, PMA;Unión Europea, UE; Programa de las NacionesUnidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura,UNESCO; Programa de las Naciones Unidas parala Infancia, UNICEF.

• Fuentes oficiales multilaterales de cooperaciónhorizontal: Organización de Estados Americanos,OEA

• Fuentes oficiales multilaterales de cooperaciónregional: Tratado de Cooperación Amazónica yel Convenio Andrés Bello, CAB

• Fuentes oficiales multilaterales de cooperación através de tratados y convenios internacionales:organismos multilaterales que dirigen su ayuda atemas relacionados con el cumplimiento de susobjetivos. Entre ellos se encuentra: ConvenciónRelativa a los Humedales de Importancia Inter-nacional Especialmente como Hábitat de AvesAcuáticas, RAMSAR, Convenio sobre la Diversi-dad Biológica, Convención Marco de las Nacio-nes Unidas sobre el Cambio Climático, Protoco-lo de Montreal Relativo a las Sustancias que Ago-tan la Capa de Ozono y el Protocolo de Kyoto.

2. Los agentes financieros son las entidades crediticiasde carácter mundial o regional que tienen líneasespecíficas para apoyar acciones de CTI. (Ej.: BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento, BIRF;Banco Interamericano de Desarrollo, BID, etc.). lasfuentes oficiales multilaterales de agentes financieros

son entidades financieras que realizan donaciones,provenientes de sus propios recursos o de sus paísesmiembros, para adelantar acciones de cooperaciónrelacionadas con las prioridades de su política: BancoInteramericano de Desarrollo, BID; Banco Internacio-nal de Reconstrucción y Fomento, BIRF, y la Corpora-ción Andina de Fomento, CAF.

FUENTES NO OFICIALES

Corresponden a organizaciones internacionales decarácter privado, sin ánimo de lucro, conocidas comoOrganizaciones No Gubernamentales, ONG’s, o lasorganizaciones internacionales de asistencia no oficial,como por ejemplo las fundaciones. Por lo generalofrecen su cooperación a organizaciones similares enpaíses en vía de desarrollo. (Ej.: World Wild Foundation,WWF, a Asociación Red Nacional de Reservas Naturalesde la Sociedad Civil). Gran parte de los dinerosobtenidos por las ONG provienen del sector oficial.

El apoyo de la comunidad internacional comprende,no solamente el aporte de la fuente cooperante, sino elaporte del país beneficiario del proyecto. En esta medi-da, el país o la entidad receptora de recursos interna-cionales, debe contar con recursos de contrapartida,que demuestran su compromiso con el proyecto, asícomo su interés particular en el mismo. En casos muyespecíficos se presenta la donación, que puede ser endinero o en equipos, aunque la tendencia es compro-meter a las partes con aportes significativos para cadauna de ellas.


Anexo 5FORTALEZAS Y DEBILIDADES LOCALES EN LA GESTIÓN AMBIENTAL

1. BUCARAMANGA

INSTANCIA FORTALEZAS DEBILIDADES

• Tiene como fortaleza el control y sanción policivo.• Existe un bajo porcentaje de sanciones en el

tema de contaminación visual y sonora debidoa la efectividad de los procedimientosestablecidos.

• Existe una fortaleza que exista la UMATA bajo lasecretaria de desarrollo, sin embargo en elmomento de ejecución no cuenta con losrecursos eficientes y no es coordinado con lasecretaria de salud y medio ambiente.

• Existe un POT

• Desarrollan proyectos de educación ambientalen el manejo de residuos sólidos en coordinacióncon la secretaria de medio ambiente y salud.

• Existe un POT metropolitano que fija unaspolíticas ambientales en diferentes recursos yaspectos.

• No existe capacitación de los funcionarios en el temaambiental.

• En el comité local de emergencias no existe hayrepresentación e la secretaria de salud y ambiente.

• Baja asignación de recursos para el tema ambiental.

• No existe interacción institucional plena entre las dossecretarias (salud y educación), para la formulación depolíticas de educación y manejos de los recursosambientales.

• No se asignas los recursos técnicos y humanos suficientespara el desarrollo de las funciones de la secretaria demedio ambiente y sus diferentes grupos operativos.

• No existe lineamientos ambientales para el diseño yejecución de proyectos de infraestructuraimplementados.

• Hay debilidad en el manejo de las zonas verdes y parquesdel sector urbano ya que no se aplica una política integralde conservación y mantenimiento estipulada en POT.

• En los temas ambientales urbanos no existe unaarticulación ni coordinación de los diferentes proyectoso educación ambiental.

• No existe una coordinación plena de los proyectosinterinstitucionales.

• Existe un POT pero falta recurso humano y técnico parasu implementación.

• No existe accesibilidad para la información existente del POT.• No se ha divulgado internamente las políticas y proyectos

en materia ambiental definidas en el POT.• Falta capacitación en el tema de ordenamiento territorial

hacia los funcionarios de la secretaria del medio ambientecon el fin de poder implementarlo.

• La secretaria de medio ambiente no realiza el seguimientoal plan de manejo ambiental del relleno sanitario.

• Existe un POT metropolitano que fija unas políticasambientales en diferentes recursos y aspectos, los cualesno se han implementado en su totalidad.

• No existe un coordinador para articular los procesosambientales de los municipios del Area.

• Existe un gran volumen de funciones dedicadas al temade salud.

• Se ejercen pocas acciones a nivel rural.• No existe el recurso humano para atender y articular los

diferentes planes, programas y proyectos del POT y plande desarrollo.

• Falta de recurso económicos y técnicos para el desarrollode las funciones.

Secretaria deGobierno

Secretaria deHaciendaSecretaria deEducación

SecretariaAdministrativa

Secretaria deInfraestructura

Secretaria deDesarrollo Social

Oficina asesora deplaneación

EMAB

AMB AreaMetropolitana

Secretaria de Saludy Medio Ambiente.


2. PEREIRA


DespachoAlcaldía

• Voluntad política y mecanismo de ren-dición de cuentas

• Bajo desarrollo del sector turístico

Secretaria dePlaneación

• Experiencia y capacidad de investiga-ción, planeamiento y manejo de la infor-mación.

• Baja gobernabilidad en la planeación operativa.

SecretariaJurídica

• Conocimiento y capital humano. • Baja interrelación con las expectativas y nece-sidades del ciudadano

Secretaria deHacienda

• Presupuestación y análisis financiero. • Baja modernización del sistema de finanzaspublicas.

Secretaria de Servi-cios Administrat.

• Administración de archivo. • Registro, sistematización y circulación de la do-cumentación.

Secretaria deEducación

• Intencionalidad para la instituciona-lización de la educación ambiental en elmunicipio.

• Autonomía de Presupuestación y descen-tralización.

• Inserción de la dimensión ambiental en la di-námica educativa.


• Disponibilidad de recursos logísticos yoperativos.

• Alta aglomeración de funciones.• Sesgo en el enfoque de la estrategia de seguridad.

Secretaria deDesarrollo Rural

• Funciones de dirección y coordinacióndel medio ambiente y la riqueza natural.

• Escasez de recurso humano para el desarrollode sus funciones.

Secretaria deInfraestructura(Antigua secretaría deobras públicas)

• Capacidad financiera y autonomíapresupuestal.

• Generación de empleos de choque.

• Deficiente gestión ambiental de proyectos deinfraestructura.

Secretaria deGest. Inmobiliaria

• Reciente aparición. • Deficiencias en la gestión ambiental deproyectos y personal idóneo para ello

• Antecedentes en la gestión del desarro-llo comunitario.

Secretaria deDesarrollo Social,Económico yPolítico

• Reciente conformación, mínima experiencia enla dirección de estrategias de desarrollo econó-mico y político.

Instituto Mpal.de Salud

• Registros, documentación y responsabi-lidad en saneamiento ambiental

• Gestión administrativa y financiera

IMPAR Inst. deParques, Arbori-zación y Ornato

• Autonomía presupuestal y administrati-va

• Ausencia de procedimientos de gestión y con-tabilidad ambiental

Instituto de Trán-sito y Transporte

• Manejo de la normatividad aplicable yconsolidación de la alianza con eldiagnosticentro para la supervisión am-biental del parque automotor

• Ausencia de recursos técnicos y estrategias parala gestión ambiental

INDER. Institutode Deportes yRecreación

• Apoyo político y reconocimiento comu-nitario

• Disponibilidad de recursos económicos y ma-teriales

Instituto deCultura

• Respaldo de la ciudadanía y las institu-ciones

• Poca experiencia en procesos de promoción dela cultura ambiental

Empresa deAseo

• Gestión comercial (facturación y recau-do)

• Deficiente gestión ambiental del servicio

Aguas y Aguas • Efectiva ejecución fiscal • Bajo sentido de pertenencia en clientes.• Bajo desarrollo ambiental del servicio de sanea-

miento hídrico



Terminal deTransporte

• Tradición en la prestación del servicio. • Ausencia de objetivos y estrategias de gestiónambiental

A e r o p u e r t oInternal Matecaña

• Definición de programas y proyectosambientales.

• Ausencia en al ejecución de programas y pro-yectos de protección al ambiente.

ConcejoMunicipal

• Nivel de conciencia ambiental al inte-rior de la corporación.

• Proselitismo y afán electorero• Antagonismo e intereses partidistas y sectoriales

PersoneríaMunicipal

• Existencia de una sección dedicada a losasuntos civiles, urbanísticos y ambienta-les

• Baja operacionalización de las atribuciones am-bientales conferidas por el Concejo municipal(Acuerdo 017 de 1998)

Contraloría • Capacidad de levantamiento, análisis ydifusión de la información.

• Proceso incompleto de auditoría fiscal a la ges-tión ambiental, por cuanto no se generan reco-mendaciones y alternativas de solución

AreaMetropolitana

• Planificación física y análisis integradodel territorio.

• Limitada ejecución de acciones ambientales ycon enfoque reactivo derivado del ámbito deactuación

3. IBAGUÉ


Alcaldía• Un apoyo importante para su labor proviene

del coordinador de grupo de PreservaciónAmbiental, que, contando con todo el aval yapoyo de la Alcaldía, toma la iniciativa frentea las demás instancias administrativas delMunicipio, CORTOLIMA y el Ministerio delMedio Ambiente.

• La escasez de recursos ha hecho que un altoporcentaje de lo disponible se dirija almantenimiento de vías, dejando en segundoplano cualquier otro tipo de inversión.

Departamentoadministrativode planeación

municipal

• El Departamento Administrativo de Planea-ción Municipal, cuenta con un alto perfildentro de la estructura administrativa, locual le permite formular la dimensiónambiental de toda la gestión pública muni-cipal y velar por su adecuado seguimiento.

• Es decir, cuenta con la capacidad para impri-mirle un enfoque ambiental al municipio.

• Se carece aún de un plan Ambiental Municipal,con las políticas e indicadores requeridos parahacer seguimiento a toda la gestión públicamunicipal.

Secretaría dedesarrollo ruraly medioambiente

• La coordinación que viene estableciendola Secretaría en el Consejo CívicoAmbiental ofrece la posibilidad posicio-nar en el ámbito municipal temasambientales que puedan resultar deinterés prioridad tanto para las autorida-des como para la población y, al mismotiempo mediar las relaciones municipiocomunidad.

• Una apreciación directa del organigrama municipalgenera preocupación por la relación primaria entrelo ambiental y lo rural, lo cual puede dejar por fueradel tema asuntos tan importantes como el espaciopúblico y la malla verde de los centros poblados; lagestión ambiental sectorial, en especial la relacionadacon la industria y la agroindustria y, la calidad devida urbana, como asuntos eminentementeambientales de carácter especialmente urbano.


• Vale la pena rescatar el sin número deiniciativas educativas en el tema ambiental,expresadas en modalidades artísticas, muchasde las cuales se presentan en un congresoanual que para tal fin organiza CORTOLIMA,no obstante, se percibe aún el divorcio entrelos contenidos educativos y los de la vidadiaria de los barrios y veredas a partir de losproyectos ambientales.

• Llama la atención la poca información que sobre losPRAES se tiene; adicionalmente, se presentediscontinuidad entre sus contenidos y las accionesambientales que se desarrollan por parte delmunicipio o la Corporación en los barrios o veredas,de tal manera que, Por Ejemplo, en una vereda secuenta con un predio adquirido para protección decuencas, mientras que en la escuela todo el trabajose centra en huertas escolares


INSTANCIA FORTALEZAS DEBILIDADES Secretaría de

gobierno• Vale la pena resaltar lo acertado como se

definieron las tareas de la Secretaría deGobierno, al ocuparse de temas tales como:la prevención de desastres, claramenteasociado con la ocupación de cuencas yzonas de alto riesgo y, la preservación de losderechos colectivos, claramente asociada ala ocupación del espacio público y eldeterioro de los bienes y derechos sociales.

• A juicio de la Coordinación SIGAM, el actualenfoque de la Secretaría tiene énfasis curativoantes que preventivo, dejando por fuera lapromoción de la salud, lo cual debe ser partecentral de los PAB como escenarios de GA. Estapuede ser una de las razones por las cuales noes fácil encontrar puentes con la Secretaría enel tema ambiental.

• En la actualidad no tiene la capacidad paramanejar el espacio público en lo referente aocupación de andenes por comerciantesinformales y, de las rondas y zonas de alto riesgopor invasores.


• El equipo encargado de la prevenciónde desastres es fuerte en lo organizativoy su capacidad de gestión.

• De una parte ello obedece a la carencia de recursos,mientras de otra depende de una visión legalista ypaternal, es decir, pensar que basta la norma o losbuenos oficios para que ocurra el respeto por elespacio público; seguramente lo que falta es lagestión y diseño de alternativas viables.

Secretaría deinfraestructura

• Esta Secret. puede cumplir un papelimportante en la GAM, no obstante, losestudios de impacto ambiental se hanconvertido en otra formalidad de los contratos,sin que en los pliegos de licitación esténclaramente reglamentados los parámetrosambientales para el manejo de las obrasdurante su construcción y funcionamiento.Un ejemplo importante en tal sentido loconstituye el manual de respeto alciudadano1, donde se contemplan todos estosaspectos como un item obligatorio de todocontrato, con claros porcentajes paragarantizar su cumplimiento.

• No cuenta con un equipo destinado a laboresambientales y el tema solo se utiliza en los casosde licencias.

Secretaría desalud

• No es mucho lo que se puede decir, ex-cepto que el PAB (Plan de Atención Bá-sica), podría tener un enfoque ambientalde altos impactos benéficos sobre lasalud.

1 Instituto de Desarrollo Urbano, Alcaldía Mayor de Santa fe de Bogotá. MANUAL de Respeto al Ciudadano. Sin Fecha.

4. PALMIRA

POTENCIALIDADES URBANO-RURAL

• Recursos naturales existentes y luz solar durante todo el año.• Plan ordenamiento territorial aprobado.• Con un marco ambiental en el cual participa la comunidad.• La capacitación es muy importante para tener sentido de

pertenencia.• Concentración universidades, centros de investigación

científica.• Recursos humanos valiosos y disponibles comunidades

urbanas y rurales.• La gestión debe ser concertada entre el estado y la sociedad.

• Hablan diferentes idiomas entre instituciones.• No se divulgan los convenios ni se concentran con las

comunidades.• Elaboran proyectos no compatibles con la realidad.• Existen muchas normas pero no se cumplen.• Que implementar? Que tengamos sentido de pertenencia

y mas compromiso.• No se vincula a la ciudadanía.• Distancia• No existe integración.• La prepotencia interinstitucional.• Que se capacite a la comunidad para mejorar el ambiente.

PROBLEMÁTICA URBANO-RURAL


5. TUBARÁ

AlcaldíaMunicipal


• Tiene en la escala municipal, el mayorpoder de convocatoria para laimplementación del modelo.

• La oportunidad que tiene el municipio alser seleccionado como piloto delProyecto SIGAM.

• Las relaciones interinstitucionales con laCRA y el MMA.

• Bajo nivel de trabajo en equipo, para abordarla Gestión Ambiental Municipal GAM.

• No cuenta con una dependencia que coordineintegralmente la GAM.

• Escasa disponibilidad de recursos para acometerlos proyectos de carácter amb. que requiere elmpio.

Secretaria deEducación

• La educación ambiental, se ha destacadocomo una de las necesidades masapremiantes en materia de gestiónambiental en el municipio.

•Hasta la presente, el tema ambiental no ha sidoprioritario para esta dependencia.

• Esta secretaría es débil en materia presupuestaly requiere soporte y mayor fundamentación enlo relacionado con la educación amb.

• No encontramos, al menos en los documentosconsultados, gestión alguna de estadependencia en relación con los PRAES.


• Es una entidad fuerte en el contexto delmunicipio, muy relacionada con eldespacho del alcalde.

• Escasa integración y poca participación en laGAM.

Secretaría dePlaneación

• Por la naturaleza de sus funciones, tienela mayor potencialidad para influir en elfuturo ambiental del municipio.

• Deficiente presupuesto para la gestión deproyectos de infraestructura relacionados conla GAM.

• Baja participación en el SIGAM.

Secretaría deSalud

• La experiencia en el desarrollo deprogramas comunitarios, la convierte enun importante actor institucional para laGAM.

• Escasa infraestructura disponible y pocaparticipación en el estudio de temasrelacionados con la GAM.

UMATA • Conocimiento de la problemática local,a partir de su relación con la comunidad,especialmente en el plano rural.

• Escasez de recursos humanos y logísticos parael desarrollo de sus funciones.

• Escasa participación en la GAM, a pesar de queactualmente, al menos en teoría, es su respon-sabilidad.

• Carencia de los perfiles adecuados para enca-rar la GAM.

Inspección dePolicía

• Por su permanente interacción con losresidentes de la zona costera, cuenta conbuenos niveles de conocimiento yreceptividad.

• Deficiencias de capacitación.• Poca o ninguna interacción con la dependencia

que se ocupa actualmente de la GAM.

ITA-CEB • Tiene en el ámbito municipal poder deconvocatoria y reconocimiento por sustrabajos en los PRAES

• Limitación presupuestal y falta de apoyoinstitucional.


Oportunidades y potencialidades identificadasdurante el proceso

Nuestra permanente interacción con la comunidad y lasvivencias generadas durante las jornadas de trabajorealizadas en diferentes lugares del municipio, hapermitido detectar y en algunos casos potencializaralgunas ventajas comparativas y competitivas delmunicipio, que pueden convertirse en ejes de impor-tantes proyectos enmarcados en el desarrollo sostenible.A continuación, sintetizamos los aspectos másimportantes encontrados en esta materia:

• Ecoturismo. La principal potencialidad ambiental delmunicipio radica en sus ventajas comparativas,representadas en la riqueza y diversidad de los recur-sos naturales con que cuenta, en las característicasfísicas y geográficas que le proporciona el hecho deposeer un relieve y una topografía poco común enla región caribe, en la belleza y la majestuosidad desus paisajes de colinas y de playas inexploradas, pocopobladas e ideales para el ecoturismo, en la riquezade sus sitios históricos y sus costumbres y valoresancestrales, entre otros aspectos.

• Proceso de concientización ambiental hacia lacomunidad. Otra de las fortalezas identificadas es elfirme inicio de un proceso de concientización alinterior de la comunidad, en lo que respecta a suspotencialidades ambientales, a la problemáticaambiental que enfrenta el municipio, y a laprofundización que tendrían los efectos negativosexistentes, en el evento de que no se tomen

decisiones inmediatas y se prorrogue la iniciaciónde los proyectos y actividades que contribuyan a ladisminución y eliminación de las costumbres yactitudes que han originado tal situación. Este procesose ha iniciado con la participación y liderazgo delsector educativo y de la administración municipal,departamental y nacional.Se destaca el hecho de que la comunidad ha venidoacogiendo entusiasta y de manera proactiva lasiniciativas formuladas para disminuir y detener lapaulatina destrucción de los recursos naturales,partiendo de la existencia de grupos ambientalistasque, a su manera y en la mayoría de los casos enprecarias condiciones, trabajan en pro de lapreservación y restauración de los recursos naturales.

• Posibilidad de Acceder a Recursos. Existe laposibilidad de acceder a recursos del orden nacionale internacional para la ejecución de programasalternativos que fortalezcan y potencialicen lascapacidades ambientales existentes, mediante laelaboración y planificación de proyectos diseñadosmetodológicamente y orientados hacia talespropósitos. En el marco de la formulación de estemodelo, se señalarán los proyectos que se identificancomo prioritarios, para la gestión conjunta de losmencionados recursos.

• Existencia del Instituto Tecnológico Agropecuario“I.T.A.” La misión y finalidad que viene cumpliendoel ITA, como institución educativa y de formaciónambiental, le ha permitido lograr un importanteposicionamiento en la comunidad, situación quedebe aprovecharse para fomentar Proyectos de

ENTIDAD MISIÓN

MMA Brindar apoyo y so-porte a la experien-cia piloto realizadaen el municipio deTubará, para lograrsu afianzamiento yvalidación de losresultados prácticos.

Propiciar, orientary apoyar unainiciativa muyimportante parael futuro de lagestión ambientalen Colombia.

Tiene gran expe-riencia y conoce elmanejo de este tipode procesos.

Es de gran importan-cia que el Ministeriofortalezca, oriente yapoye la experienciapiloto para garanti-zar el éxito en laaplicación al restode municipios.

Otras instancias relacionadas con la GAM

INTERES FORTALEZAS DEBILIDADES

Gestión centrali-zada.Deficiente conoci-miento de la reali-dad local.

IMPLICACIONESSIGAM

Garantizar la funcio-nalidad del modelode gestión, de acuer-do con la tipología ycaracterización decada municipio.

La implantaciónexitosa del modeloen el municipio pi-loto, facilitará laaplicación en elresto de munici-pios de su jurisdic-ción.

Experiencia y capa-cidad de investi-gación, planea-miento y manejo deproyectos similares.Conocimiento de larealidad local am-biental.

Limitación de recur-sos técnicos y finan-cieros (El SIGAM noestá incluido en elPlan de Acción 2001– 2003).

Participar en laimplementación delModelo SIGAM, in-tegrándolo a laAgenda durante lareformulación delPlan de Acción tria-nual de la Corpora-ción.Participación activaen el Comité Am-biental Municipal.

CRA


Educación Ambiental, que contribuyan al fomentode una Cultura Ambiental, cuya inexistencia seidentificó como uno de los principales componentesde la problemática ambiental municipal.

• Zonas especiales. La presencia de importantes relictosde bosques en la zona rural del municipio, es unaoportunidad para proyectar el establecimiento de unazona verde de preservación, en la que se desarrollenactividades de conservación y restitución y se conso-lide la creación de un centro de estudios, investi-gación y esparcimiento para la comunidad local yregional.

• Proceso de Cambio Organizacional. La dinámica quese aprecia en el equipo de la Administración Munici-pal, genera un ambiente propicio para adelantaralgunos programas de interés colectivo, que cuentancon el apoyo y respaldo institucional. En este sentidonuestra recomendación apunta a que desde el despa-cho del Alcalde Municipal, se lidere una mayor parti-cipación en el proceso, especialmente durante suimplantación.

• Situación de orden público. Tubará es un municipioque, si bien no está exento de situaciones puntuales,que podrían relacionarse con la desestabilización delorden público que se presenta en muchas zonas denuestro país, ofrece un ambiente que no interfieresignificativamente en los procesos de GestiónAmbiental Municipal.

• Bajo nivel de educación ambiental. Dificulta elproceso de integración de la comunidad, especial-mente durante la ejecución de las etapas de planifi-cación y desarrollo de programas y proyectos demejoramiento ambiental. El proyecto de educaciónambiental que se ha implementado en el InstitutoTécnico Agropecuario -ITA-, adolece de apoyo eco-nómico y gubernamental, y su éxito radica en lavoluntad y el esfuerzo de las personas que lo lideran.

• Disponibilidad de información. Se destaca como unade las principales limitaciones del proceso, ya queéste se desarrolla partiendo en un gran porcentajede la recopilación y análisis de información prove-niente de fuentes secundarias.

• Desvinculación de las Universidades Regionales. Estohace más notoria la escasez de información, ya quenormalmente la Academia es una de las fuentes másimportantes, cuando se trata de realizar investiga-ciones sobre temas especializados, como es el casode este proyecto.

• Limitación de Otros Recursos. La limitación existenteen cuanto a recursos logísticos y de tiempo para

obtener información primaria, se ha hecho más noto-ria, en razón a la escasez de información secundaria.

• Escasa participación comunitaria. La pocaparticipación de los habitantes del municipio, haestado motivada principalmente, en nuestra opinión,por la falta de educación ambiental y por eldesconocimiento de los mecanismos que lanormatividad vigente establece para estos asuntos.Las experiencias resultantes de proyectos anteriores,especialmente en lo que respecta a los resultadosobtenidos o al desconocimiento de los mismos, con-tribuyen a la generación de esta actitud, que espera-mos cambie radicalmente a partir de este proceso.

• Deficiente Soporte Organizacional. La ausencia denormas, procedimientos y demás elementos orga-nizacionales que soporten la Gestión Municipal, serefleja especialmente en aquellos aspectos quetradicionalmente no se constituyen en prioridadespara las administraciones municipales, como es elcaso del tema ambiental. Este elemento, al igual queel relacionado con la educación ambiental, se cons-tituye a nuestro criterio, en una de los factores clavesdel proyecto.

• Escaso desarrollo de la base normativa y la regu-lación en los procesos ambientales locales: Laregulación y normatividad en el plano local son prác-ticamente inexistentes y está supeditada a las dispo-siciones de carácter nacional y regional que aplicala Corporación Autónoma Regional del Atlántico -CRA.

• Limitaciones técnicas y operativa de la entidad localencargada de la Gestión Ambiental Municipal“GAM”. Es evidente la debilidad institucional, téc-nica y presupuestal de la UMATA, dependencia a lacual se le ha asignado la GAM. Hasta el presente sudesempeño, en lo que a gestión ambiental se refiere,presenta un balance deficiente y en este sentido nose observan, al menos en el corto plazo, señales decambio.

• Déficit de recursos técnicos, humanos o económicos.Tal y como se señaló antes, los recursos económicospara la gestión ambiental son escasos en el nivelmunicipal y prácticamente no existe un rubropresupuestal con esta destinación específica. Por otraparte, la carencia de programas efectivos deEducación Ambiental, no ha permitido el desarrollode las potencialidades técnicas que se perciben enel recurso humano interesado en esta temática.


DEPENDENCIAS DEBILIDADES FORTALEZAS

6. SANTA FE DE ANTIOQUIA

SECRET.GENERAL Y DEGOBIERNO

• La existencia de los policías ambientales

SECRETARÍA DEPLANEACIÓN

• Baja gebernabilidad en la planeaciónoperativa.

• Multiplicidad de funciones.

• Conocimiento del territorio.• Profesional en el área ambiental.• Experiencia en planeación.• Es la dependencia que más aspectos

ambientales maneja

UMATA. • Escasez de recurso humano para eldesarrollo de funciones amb.

• La función principal es la atencióntécnica, esto hace que lo amb. pase a un2 plano.

• Funciones de dirección y coordinación delmedio ambiente a través del asesor del medioambiente.

• Conocimiento del territorio• Relación directa con la población rural

SECRETARÍA DEEDUCACIÓN YCULTURA

• Poca participación en la gestiónambiental local.

• Voluntad para la institucionalización de laeducación ambiental en el municipio.

• La descentralización de la educación

DIRECCIÓN LO-CAL DE SALUD

• Autonomía y descentralización de la salud.• Realiza actividades amb. de saneamiento

SECRETARÍA DEDlLO. COMU-NITARIO

OFICINATURISMO

• Poca participación en la GA local.


Anexo 6ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS. FUNCIONES AMBIENTALES

1. BUCARAMANGA

• Cumple todas las funciones planteadas y encoordinación con la secretaria de Salud ymedio Ambiente, la cual le suministra a lainspección de salud de la Sec. de gobierno lasrespectivas actas o procesos sancionatorios.

• En el tema de espacio público faltaimplementar un modelo de gestión parareubicar vendedores ambulantes.

• Existe en bajo índice el trabajo conjunto deeducación ambiental.

• No se ejecuta los PRAES proyectosambientales educativos.

• Se están ejecutando estas funciones en elmarco de la ley 617, reestructuraciónadministrativa.

• Se desarrollan proyectos puntuales para elpatrimonio histórico, no existe un planintegral.

• Esta secretaria cumple todas las funcionesplanteadas y en coordinación con lasecretaria de Salud y medio Ambiente, de-sarrolla la Interventoría del plan de manejoambiental de los proyectos ejecutados poresta secretaría. En el resto de funciones noexiste un trabajo conjunto en el desarrollode proyectos entre las dos secretarias.

• La asistencia técnica en el tema ambientallo desarrollan por medio de la UMATA tansolo en el suelo rural.

Secretaría deGobierno

Secretaría deHacienda

Secretaría deEducación

SecretaríaAdministrativa

Secretaría deInfraestructura

Secretaría deDesarrolloSocial

DEPENDENCIA FUNCIONES OFICIALES POR DECRETO – ESTATUTOS FUNCIONES REALES EJERCIDAS EN EL TEMAAMBIENTAL

• Dirigir la atención y prevención de desastres delmunicipio.

• Proyectar las zonas de riesgo y desastres y proponerprogramas para la capacitación de los ciudadanos

• Sanción de los establecimientos que infringen laregulación de la contaminación auditiva y visual .

• Manejo y control de espacio público.

• Formular programas y proyectos para establecer lapolítica financiera del municipio y dirigir su ejecución.

• Dirigir la ejecución de presupuesto y plan anual delmunicipio en coordinación con la oficina asesora deplaneación y demás secretarias de despacho.

• Formular, dirigir y controlar los programas, proyectosy convenios de desarrollo educativo del municipio.

• Responder por la aplicación de las políticasnacionales, departamentales y municipales del sectoreducativo.

• Garantizar la asesoría y asistencia técnica necesariapara cumplir con la metas de optimización de lacalidad del sistema educativo municipal.

• Generar espacios de investigación pedagógica yaplicación de tecnología educativa.

• Establecer estrategias eficaces de administración dela información del municipio de Bucaramanga.

• Dirigir y coordinar los mecanismos de control de losprocedimientos administrativos que se desarrollan.

• Desarrollar los programas tendientes a la conservacióndel patrimonio documental e histórico de la alcaldía.

• Dirigir, ejecutar y controlar los proyectos de inversiónen infraestructura y alumbrado público, según el plande desarrollo y ordenamiento territorial.

• Dirigir el proceso de mantenimiento, con-servacióny recuperación de infraestructura vial parques zonasverdes espacio públicos y construcciones del mpio.

• Realizar Interventoría a los proyectos deinfraestructura y alumbrado público.

• Propender por el aseguramiento de la calidad integralde los estudios diseños y obras de infraestructura.

• Formular, dirigir, ejecutar y controlar los programasde desarrollo comunitario.

• Garantizar la aplicación y desarrollo de las políticassociales definidas en el Plan de Desarrollo del mpio.

• Promover el desarrollo y cumplimiento de programasy proyectos de prevención y atención de problemassociales del municipio.

• Gerenciar los planes y programas dirigidos a lapoblación vulnerable.


DEPENDENCIA FUNCIONES OFICIALES POR DECRETO – ESTATUTOS FUNCIONES REALES EJERCIDAS EN EL TEMAAMBIENTAL

• Dirigir el proceso de conformación del plan dedesarrollo mpal. según políticas y metas del Alcaldey su plan de gobierno.

• Coordinar la conformación de los planes de acciónsectoriales de la alcaldía.

• Coordinar ejecución del POT y plan dllo.• Participar en la elaboración de los planes y

programas municipales de desarrollo económicosocial y de obras públicas.

• Coordinar los proyectos que presentan las diferentessecretarias de despacho.

• Manejo y disposición de residuos sólidos.• Definición de las políticas relacionadas con el

desarrollo de los hechos metropolitanos.• Formular y dirigir estrategias de promoción de

calidad de vida y salud como componente de dllo.integral ciudadano.

• Dirigir y garantizar el cubrimiento del sistema deseguridad social según lo describe la ley y las normasvigentes.

• Responder por la elaboración y aplicación del plande atención básica municipal.

• Dirigir los procesos de evaluación y control de calidadde los servicios que prestan las entidades que con-forman el sistema de seguridad social en salud mpal.

• Dirigir y coordinar la ejecución de programas paramejoramiento amb. Mpal., en cooperación con Min.ambiente y CDMB.

• Desarrollar programas y proyectos de investigaciónen el área de la salud.

• Mantener la información estadística en salud, para eldesarrollo de programas epidemiológicos y desaneamiento.

• Coordinar con las instituciones nacionales,regionales, deptales., e internacionales todo lorelacionado a los programas en materia de salud.

• Promover la participación de la comunidad enprevención y solución a problemas de salud de lapoblación del municipio.

Oficina asesora deplaneación

EMABAMB ÁreaMetropolitanaSecretaría de Saludy Medio Ambiente

• Adicionalmente maneja y coordina elsistema de información municipal.

• Plan manejo sitio disposición final.

• Adicional a las funciones se desarrollan lassiguientes en la parte ambiental.

• Vigilancia y control de las emisionesatmosféricas primarias.

• Vigilancia y control de los niveles auditivosde fuentes fijas y móviles.

• Vigilancia y control de la publicidad exteriorvisual.

• Ejecución del programa de fortalecimientode la cultura ambiental en Bucaramanga.

• Programa de mejoramiento de las zonasverdes y reforestación de escarpas ymicrocuencas.


DEPENDENCIA FUNCIONES SEGÚN DECRETO 863/OCT 2001 FUNCIONES DESEMPEADAS EN LA REALIDAD

2. PEREIRA

• Dirección del proceso de reestructuraciónadministrativa.

• Promoción SIGAM• Instrumentación del PORTE.• Liderar el proceso de implementación del

SIGAM a través de la puesta en marcha delplan de Gestión Ambiental local.

• Fortaleciendo el sistema municipal deplaneación participativa en el marco de lagestión de los planes de desarrollo de lascomunas y corregimientos y la operación delConsejo Territorial de Planeación.

• Formulación de planes de manejo de áreasnaturales protegidas locales (cerro miradorCerritos, Canceles).

• Empalme y transferencia de funcionesrelacionadas con el programa de renovaciónurbana, a través del plan parcial de la zonaantigua galería, hacia la actual secretaría deGestión inmobiliaria.

• Empalme con dependencias municipales.• Revisoría jurídica a los contratos ambientales.

• Desarrollo de tareas conducentes a la ejecu-ción presupuestal de la actual administraciónperíodo 2002-2004.

• Adaptación económico-financiera para elfuncionamiento de la nueva estructuraadministrativa.

• No se encuentran desempeñando actividadalguna relacionada con la dimensiónambiental.

• Promoción para la formulación de los PRAES.• Fomento a los proyectos educativos.

• Vigilancia y control del espacio público.• Recuperación de zonas de protección

hidráulica.• Control de contaminación sónica y visual• Fortalecimiento técnico- administrativo de la

OMPAD.• Impulso a los planes escolares de prevención

y atención de desastres.

• Ejecución del proyecto de reforestaciónmunicipal.

Despacho Alcaldía

Secretaria dePlaneación

Secretaría Jurídica

Secretaría deHacienda

Secretaría deServiciosAdministrativos



Secretaría deDesarrollo Rural

• Promover el desarrollo integral del municipio.

• Formular las políticas, los planes globales y losprogramas ambientales de la administraciónmunicipal.

• Dirigir, organizar y sistematizar el sistema deindicadores ambientales por dependencia.

• Dirigir, asesorar y orientar el proceso deformulación del Plan de Acción Ambiental.

• Investigar y aplicar metodologías de planificaciónambiental.

• Ejecutar las políticas, planes y programas decarácter ambiental que sean viables de ejecutaren el municipio.

• Aplicar indicadores de gestión ambientaldefinidos por la Secret. de Planeación Municipalpara la dependencia.

• Ejecutar y controlar el presupuesto ambiental delsector central.

• Desarrollar el proceso de selección de personalde la Alcaldía capacitado para la gestión ambiental.

• Dirigir los procesos de inducción, entrenamientoy capacitación ambiental del personal.

• Dirigir, organizar, coordinar y controlar el SIAAmbiental.

• Elaborar el plan sectorial de educación ambiental,sus programas y proyectos.

• Establecer y aplicar sistemas de supervisión,inspección y vigilancia, sobre la educaciónambiental del municipio.

• Formular las políticas sobre participacióncomunitaria, atención y prevención de desastres,control y vigilancia de la ocupación del espaciopúblico.

• Ejecutar los planes sectoriales y ejecutar losproyectos que se adopten en materia deprevención y desastres, control y vigilancia de laocupación del espacio público y participacióncomunitaria.

• Ejercer las funciones de control y vigilancia delmedio ambiente según las disposiciones de Ley.


• Construcción, mantenimiento, interventoríaa obras civiles relacionadas con la mitiga-ción de riesgos geotécnicos y saneamientoambiental.

• Proceso de empalme de las funcionesrelacionadas con el desarrollo urbano(vivienda, proyectos de renovación urbana).

• Promoción de la participación comunitaria.• Impulso a la administración del cambio.

• Ejecución del plan de salud ambiental local,que apunta al cumplimiento de lasfunciones asignadas en materia ambiental.

• Mantenimiento de parques y zonas verdes.

• Control a la contaminación atmosférica porfuentes móviles.

• Ninguna actividad.

• No desarrolla actividad alguna conimplicaciones ambientales.

• Ejecución y seguimiento al plan de manejoambiental del relleno sanitario La Glorita.

• Difusión para la construcción de unacultura del manejo integral de los residuos.

• Liderazgo y gestión del plan maestro deacueducto y alcantarillado.

• Intervención técnica y social para laadministración de acueductos rurales.

• Adquisición de predios para la protecciónde la Cuenca del río Otún

• Desarrollo de acciones institucionalesconducentes al aseguramiento de la calidadambiental del servicio de saneamientohídrico (certificación NTC - ISO 14.000).

• Ejecución del programa de reducción deagua no contabilizada y uso racional delagua (PANC PURA).

• Promoción de una cultura del agua.• No ejecuta ningún tipo de funciones o

actividad ambiental.

• Inserción de la dimensión ambiental en laestrategia de seguridad aeronáutica.

Secretaría deInfraestructura(Antigua secretaríade obras públicas)Secretaría deGestiónInmobiliaria

Secretaria deDesarrollo Social,Económico yPolítico

Instituto Municipalde Salud

Instituto de Parques,Arborización yOrnato IMPARInstituto de Tránsitoy TransporteINDER Instituto deDeportes yRecreaciónInstituto de Cultura

• Ejecución de proyectos de acuerdo a los estudiosde ingeniería ambiental realizados previamente.

• Desarrollar programas de mejoramiento devivienda, reubicación de viviendas en zonas de altoriesgo.

• Adelantar estudios para establecer el inventario devivienda establecido en zonas de alto riesgo.

• Promover la realización de estudios de carácterambiental asociados con los proyectos de mayorimpacto económico y social.

• Adelantar investigaciones en políticas públicas degestión ambiental.

• Prestación de servicios de salud, control de activi-dades y elementos contaminantes, epidemiológicosy saneamiento básico.

• Planear, ejecutar y controlar actividades deconstrucción y mantenimiento de parques, zonasverdes, arborización y áreas de cesión

• Regulación del parque automotor adscrito en cuantoemisión de gases, niveles de ruido y tránsito terrestre.

• Promover el desarrollo de las prácticas deportivasy recreacionales.

• Fomentar las expresiones culturales y artísticas.

• Prestación de un servicio público domiciliario deaseo.

• Prestación servicios domiciliarios de acueducto yalcantarillado.

• Proveer de instalaciones adecuadas a los usuariosdel servicio de transporte interurbano elevando elnivel del mismo.

• Prestar servicios de transporte aéreo nacional einternacional.

DEPENDENCIA FUNCIONES SEGÚN DECRETO 863/OCT 2001 FUNCIONES DESEMPEADAS EN LA REALIDAD

ACTOR FUNCIONES SEGÚN (antiguo) DECRETO 317VIGENTE PARA INSTITUTOS

FUNCIONES DESEMPEADASEN LA REALIDAD

Institutos descentralizados

Empresa de Aseo

Aguas y Aguas

Terminal deTransporte

Aeropuerto Internal.Matecaña


• Ejercicio del control político sobre lasactuaciones ambientales de la administra-ción pública.

• No se están cumpliendo las funcionesasignadas mediante Acuerdo 107 de 1998.

• Consecución, análisis, sistematización ydifusión de información para la prepara-ción de su informe.

• Desarrollo y aplicación de procesos inves-tigativos de ordenamiento, planeación ycontrol físico ambiental a los hechos me-tropolitanos.

Concejo Municipal

PersoneríaMunicipal

ContraloríaÁrea Metropolitana

FUNCION• Dictar las normas necesarias para el control, la

preservación y defensa del patrimonio ambiental.• Vigilar las actuaciones de los funcionarios

responsables de la gestión ambiental.• Controlar la eficiencia, economía , equidad y

valoración de los costos ambientales en la gestiónfiscal de las entidades territoriales.

• Asegurar la viabilidad, eficiencia, equidad ysatisfacción social de necesidades.

ACTOR FUNCION FUNCIONES DESEMPEADASEN LA REALIDAD

Otros

3. IBAGUÉ

Administrar y coordinar la política de gobierno, garantizando elmejoramiento de la calidad de vida de la comunidad.Planificar el desarrollo económico, social y ambiental del Municipio deIbagué, de conformidad con la Ley y en coordinación con otras entidades.Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medioambiente de conformidad con la Ley.

Formular, desarrollar y vigilar el cumplimiento de los planes, objetivos,estrategias, políticas sectoriales y metas, conforme a las directricesseñaladas por el Alcalde para alcanzar el desarrollo sostenible de Ibagué.Desarrollar las orientaciones de la planeación impartidas por el Alcaldey coordinar la formulación, elaboración y ajustes del Plan de Desarrolloy Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué con los diferentes actoresinvolucrados en el proceso.Confeccionar, articular y aplicar proyectos y planes integrales derecuperación del espacio público, en coordinación con la Secretaría deGobierno y Seguridad Ciudadana.Elaborar, en coordinación con los diversos actores comprometidos, elPlan de Ordenamiento Territorial y proyectar la Normatividad Municipalde urbanización y Usos del Suelo.Evaluar, controlar y actualizar el Plan de Desarrollo, así como hacerseguimiento a la ejecución de los Programas y Proyectos a cargo de cadauna de las Secretarias de Despacho, Departamentos Administrativos,Oficinas y Entidades Descentralizadas del Orden Municipal, y efectuarcorrectivos y recomendaciones cuando sea el caso.Incorporar en el Plan de Desarrollo el resultado de la consulta con losOrganismos de participación ciudadana en forma particular, lo que seacuerde en materia de inversiones por Comunas y Corregimientos.Asesorar a la Administración Central y a las Entidades Descentralizadasen los procesos de programación y reprogramación ejecutiva y operacio-nal, así como en la implementación de actividades y manejo de sistemasde información relacionados con sus responsabilidades.Rendir conceptos técnicos y económicos sobre la viabilidad de losproyectos requeridos por la Administración.

Con relación a la gestión delAlcalde en el tema ambien-tal, es necesario reconocersu disposición a apoyar to-das las iniciativas ambienta-les que se vienen generando,más aún cuando cuenta conun equipo joven y permea-ble al tema ambiental.Este Departamento cuentacon la capacidad y respon-sabilidad de armonizar lasdiferentes acciones sectoria-les del orden local, de talmanera que, el peso de loambiental en la gestión pú-blica, depende en buenaparte de la voluntad políticadel Director de Planeación.En el momento, el DAPM seencuentra ocupado de lareglamentación sobre espa-cio público y las accionescorrespondientes para surecuperación, en compañíade la Secretaría de Gobierno.

Alcaldía

DepartamentoAdministrativo dePlaneaciónMunicipal.

DEPENDENCIA FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES,SEGÚN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001

RESPONSABILIDADESAMBIENTALES


Coordinar los organismos del orden Municipal la formulación, integración yrevisión de las políticas sectoriales, el plan vial y de transporte, y la política detierras urbanas.Prestar asesoría y mantener informados a los curadores urbanos sobre las normasurbanísticas vigentes y sobre el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio.Decidir sobre las intervenciones en zonas subnormales de riesgo, de reservaecológica y de interés prioritario previamente definidas en el Plan deOrdenamiento Territorial.Identificar las necesidades de equipamiento colectivo, su tipo y ubicación paraproyectos que por exigencia normativa lo requieran.Definir las condiciones para las cesiones obligatorias gratuitas, así como lanormatividad en las zonas de desarrollo concertado.Aprobar el diseño para los elementos de amoblamiento y ornato urbano y laocupación temporal o permanente del espacio con redes de servicios públicosy comunicaciones.Garantizar la concordancia del Plan de Desarrollo Municipal con el Plan deGobierno y los Planes del orden Nacional y Departamental.Identificar mecanismo de cofinanciación entre el municipio y organizacionescomunitarias que desarrollen proyectos de infraestructura y desarrollo social.Adelantar investigaciones sobre la producción sectorial y su interrelación conla economía regional, nacional e internacional con el fin de integrarla ypromoverla.Asesorar a las Secretarías de Despacho, Departamentos Administrativos, Oficinasy Entidades Descentralizadas, en la formulación de proyectos y en la elaboraciónde programas de ejecución relacionados con las políticas sectoriales y las metasdel Plan de Desarrollo; coordinar y colaborar con estas dependencias laimplantación de procedimientos, indicadores y controles de gestión para evaluarla eficacia y el impacto de las correspondientes políticas Municipales.Conceder viabilidad técnica, económica, social y ambiental a los proyectosque se reciban de las diferentes dependencias municipales centralizadas ydescentralizadas, previo concepto técnico de la entidad responsable de laejecución del proyecto.Formular y evaluar en coordinación con los diferentes actores comprometidos, elPlan de Ordenamiento Territorial de Ibagué, así como los Planes Parciales que deél de deriven y asesorar a los organismos encargados de su ejecución y aplicación.Elaborar la Normativa Municipal de Urbanización y Usos del Suelo y llevar unregistro de las tendencias de cambio de usos y expansión con base en los estudiospertinentes.Prestar el apoyo oportuno, en cumplimento de la Ley a los Curadores Urbanos.Conceptuar sobre la viabilidad de toda actuación urbanística con el fin de quese acoja al Plan de Ordenamiento Territorial y la Normativa Municipal deUrbanización y Usos del Suelo.Planear el desarrollo y la localización de la infraestructura vial, de servicios yobras públicas, en coordinación con las Secretarías de Despacho, DepartamentosAdministrativos, Oficinas, Entidades descentralizadas del orden municipal,departamental y nacional, organismos no gubernamentales y la comunidad engeneral para tales efectos.Elaborar y mantener actualizado, en coordinación con las demás entidadesMunicipales, los estudios necesarios para la definición, administración yevaluación del Plan Vial.Elaborar y mantener actualizados los estudios sobre Usos del Suelo,Densificación, Alturas, Reglamentación y Conservación de Zonas, Espacios oSitios que por sus características especiales constituyan patrimonioarquitectónico, urbanístico y cultural del municipio o sean susceptibles derenovación social o urbana.

DEPENDENCIAFUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES,

SEGÚN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001RESPONSABILIDADES

AMBIENTALES

• Grupo dePlaneación delDesarrolloMunicipal eInstitucional

• Grupo deOrdenamientoTerritorial


Identificar, evaluar y conceptuar sobre las condiciones de riesgo de los asentamientoshumanos en el municipio, por amenazas o fenómenos naturales y formular lasdirectrices y recomendaciones para su manejo.Identificar los asentamientos subnormales y proponer planes y programas para suregularización y/o reubicación.Elaborar los estudios requeridos para la subdivisión política administrativa y técnicadel territorio municipal.Desarrollar estudios mediante los cuales se identifiquen las necesidades deequipamiento colectivo para proyectos que por su exigencia normativa lo requieran;así mismo, determinar las equivalencias de obligaciones urbanísticas a compensaren inmuebles o dinero.Definir las condiciones para las cesiones obligatorias, así como la normatividad enlas zonas de desarrollo concertado.Formular políticas y estrategias para el desarrollo de planes, programas y proyectosde Desarrollo Rural y del Medio Ambiente, así como la asistencia técnica,agropecuaria, minera, agrológica e industrial y de comercialización de productosen el municipio de Ibagué, con el fin de lograr el desarrollo integral del mismo.Ejecutar los programas y proyectos del Plan de Desarrollo Municipal en aspectosagrícolas, mineros forestales, pecuarios, ecológicos e infraestructura de serviciosde desarrollo agroindustrial y de comercialización.Orientar el diseño de políticas, normas y reglamentos relacionados con la protecciónecológica y medio ambiente del municipio, con base en la políticas Nacionales yDepartamentales.Cumplir las comisiones y funciones que el Ministerio del Medio Ambiente o laCorporación Autónoma Regional del Tolima, delegue o encomiende, lo mismoque la practica de diligencias para el ejercicio de las atribuciones de policía conbase en las cuales se impondrán las sanciones a que haya lugar.Promover y apoyar investigaciones relativas a la proyección ambiental y el uso delos recursos naturales renovables y no renovables.Coordinar con el Departamento Administrativo de Planeación Municipal,CORTOLIMA y Ministerio de Medio Ambiente los planes y programas de protecciónecológica y ambiental en el municipio.Definir estrategias y realizar la coordinación necesaria entre las entidades públicasy privadas para la conservación de las áreas de especial protección ecológica en elmunicipio.Cumplir las normas legales en materia de reforestación, protección de cuencas,micro cuencas y conservación de los recursos naturales del municipio.Elaborar y coordinar con el Departamento Administrativo de Planeación losproyectos para la zona rural, para que sean aprobados e incluidos en el banco deproyectos y se habilite su ejecución.Coordinar con las entidades del orden nacional, departamental y municipal quetengan acciones en la preservación del medio ambiente, todos los programas,proyectos y acciones que se vayan a ejecutar en el municipio.Prevenir y controlar efectos de deterioro ambiental que puedan presentarse porproyectos de infraestructura, explotación, gestión, transporte, beneficio o depositode recursos naturales no renovables y evaluar y corregir la ocurrencia de hechosadversos a los ecosistemas.Diseñar, coordinar e implementar programas, proyectos y actividades que se orientena la preservación del medio ambiente.Implementar y sugerir ajustes al Estatuto Orgánico Ecológico de IbaguéCoordinar los programas, proyectos y actividades contenidos en el Plan deOrdenamiento territorial de Ibagué y el Plan de Desarrollo Municipal.Coordinar el con Departamento Administrativo de Planeación Municipal,CORTOLIMA y el Ministerio del Medio Ambiente los planes y programas deprotección ecológica y ambiental en el Municipio.

DEPENDENCIA FUNCIONES AMBIENTALES ACTUALES,SEGÚN DECRETO 287 / 27 DE JUNIO DE 2001

RESPONSABILIDADESAMBIENTALES

Secretaría deDesarrollo Rural yMedio Ambiente

• Grupo dePreservación delMedio Ambiente

En la actualidad ydados los pocosrecursos para loambiental, estaSecretaría vienerealizando lasfunciones deautoridadambientalmunicipal, lacoordinación delConsejo CívicoAmbiental y lasgestionesderivadas deconvenios ycofinanciacionescon el Ministerioy CORTOLIMA.


Definir estrategias y realizar la coordinación necesaria entre entidades estatales yprivadas para la conservación de las áreas de especial protección ecológica en elMunicipio.Contribuir cuando el Ministerio del Medio Ambiente o las autoridades competentesse lo encomienden, con la practica de las diligencias para la defensa del medioambiente.Presentar programas y proyectos relativos al medio ambiente a las entidades delorden municipal, departamental, nacional e internacional, tanto públicas comoprivadas para su cofinanciación.Asesorar a las entidades del Municipio en los aspectos que tienen que ver con losrecursos naturales y el medio ambiente.Hacer el seguimiento de las cuencas ambientales del Municipio.Coordinar los procesos de planificación y control de la gestión ambiental delMunicipio.Realizar el balance ambiental anual del Municipio y rendir los informes respectivosa las autoridades que lo requieran.Coordinar programas y proyectos de educación ambiental con la participación deentidades del sector público y privado.Garantizar la convivencia pacífica y la seguridad ciudadana en el municipio deIbagué, mediante la formulación y ejecución de planes, programas, proyectos yacciones relacionadas con la seguridad, orden público, protección del espaciopúblico, bienes de uso público, el medio ambiente y el consumidor, resoluciónpacífica de conflictos, ejercicio de las facultades y atribuciones de policía,prevención y atención de desastres, educación y protección a la familia y apoyo alos organismos de seguridad y justicia.Diseñar y ejecutar programas de convivencia democrática y de prevención dehechos punibles.Rescatar y mantener la disciplina social aplicando las normas policivas que seande su competencia en materia de seguridad, de acuerdo con la Constitución y lasnormas vigentes.Aplicar las sanciones urbanísticas previstas en la ley.Establecer y orientar las políticas de prevención y atención de desastres y siniestrosen el Municipio.Vigilar, implementar y garantizar la ejecución de los proyectos, programas y planesintegrales de recuperación de espacio público, así como aquellos de formalizaciónde los vendedores ambulantes y estacionarios.Establecer e impulsar los mecanismos necesarios expeditos para que se cumplanlas disposiciones relacionadas con el Control Urbanístico y Comercial del Municipio.Resolver las solicitudes de las Asociaciones de vendedores ambulantes y prepararlos proyectos de actos administrativos y contratos que deban surtirse en las relacionesde éstos y la administración.Aplicar las medidas policivas administrativas de protección a derechos colectivos,como el espacio público, el medio ambiente de conformidad con la Ley.Adelantar procesos administrativos sancionatorios de protección a los derechoscolectivos.Conocer de las contravenciones e infracciones relacionadas con sellamientos, demoliciones,suspensiones y construcción de obras y de todo lo relacionado con esta materia .Apoyar la identificación del espacio público invadido con bienes muebles einmuebles y comunicar oportunamente a las inspecciones de policía para queprocedan conforme a las normas legales vigentes.Ejercer la vigilancia y control durante la ejecución de construcciones autorizadaspor los curadores urbanos para asegurar el cumplimiento de las licencias deurbanismo o de construcción y demás especificaciones previstas en el plan deordenamiento territorial, normativa municipal de urbanización y usos del suelo ydemás disposiciones complementarias.



AMBIENTALES


• Grupo de EspacioPúblico y Protec-ción a los Dere-chos Colectivos eI n f r a c c i o n e sUrbanísticas yComerciales

En la actualidadesta Secretaría seencuentraconcentrada en elmanejo delespacio público yla prevención dedesastres.En el primertema, loprioritario es elmanejo de losvendedoresambulantes quepor ésta épocadecembrinacaracteriza losandenes deIbagué. Esto encoordinación conel DepartamentoAdministrativo dePlaneación.En cuanto alsegundo tema, losCerrosNoroccidentalesson prioridad,con un valiosaexperiencia degestióninterinstitucional.


Formular y ejecutar las políticas, programas, proyectos y acciones para la prevencióny atención de emergencias y desastres, de conformidad con el decreto 919 de1989 y normas que lo complementen o modifiquen.Promover y coordinar el apoyo de entidades públicas y privadas para la prevencióny atención de emergencias y desastres.Ejecutar programas de capacitación comunitaria en lo relacionado con prevenciónde desastres y atención de emergencias.Diseñar programas y campañas que permitan disminuir y prevenir los riesgos decalamidades y siniestros que puedan presentarse tanto en la zona urbana, comorural del Municipio de Ibagué.Coordinar la capacitación en materia de prevención de desastres que se requierapara el personal de la administración municipal.Diseñar y ejecutar un programa de capacitación en materia de prevención dedesastres para líderes, que sirvan de multiplicadores de la información y orientacióna la comunidad.Participar activamente en la elaboración de estudios y análisis de vulnerabilidad,amenazas y planes de contingencia.Elaborar y mantener actualizado el Plan General para la Atención de Emergenciasy Desastres.Diseñar y operar una red de información y de alerta ciudadana.Administrar programas y ejecutar todas las acciones relacionadas con el SistemaNacional de Bomberos, conforme a las necesidades que tiene el Municipio en lamateria y a las disposiciones existentes al respecto.Prevenir y controlar los incendios y demás calamidades conexas a través del cuerpode bomberos oficiales, de conformidad con la Ley 322 de 1996 y normas que lamodifiquen o complementen.Garantizar la formación y disciplina del personar del cuerpo oficial de bomberos yproporcionarle los suministros y condiciones necesarias para el normalfuncionamiento del equipo y maquinaria, que garanticen eficiencia y eficacia enla prestación del servicio.Dirigir, coordinar y controlar las emergencias que se presenten en el municipio,investigar sus causas y promover las acciones penales y disciplinarias contraquienes las hayan originado.Administrar, vigilar y evaluar la prestación del servicio público educativo deconformidad con las políticas y directrices fijadas por el gobierno nacional ydepartamental en el respectivo sector.Administrar el servicio público educativo en los niveles de preescolar, básicaprimaria, secundaria, media y educación no formal, en el municipio de Ibagué, deconformidad con la Ley.Elaborar en coordinación con el Departamento Administrativo de Planeación, losplanes, programas y proyectos de desarrollo e inversión que debe adelantar elMunicipio de Ibagué en materia educativa.Adelantar en coordinación con el Ministerio de Educación y la Secretaría deEducación Departamental las acciones necesarias para el fomento de lainvestigación, experimentación, adaptación, desarrollo, evaluación y actualizaciónde los programas curriculares, planes de estudio y de capacitación pedagógica.Adelantar, dirigir, coordinar y controlas las políticas educativas en el Municipio deIbagué en materia de inversión.Elaborar el Plan de Desarrollo Educativo Municipal.Propender por la participación ciudadana en las actividades educativas, culturales,ecológicas y recreativas en coordinación con entidades públicas y privadas.Colaborar y prestar apoyo a las instituciones educativas en la elaboración de losProyectos Educativos Institucionales (PEI).Desarrollar y diseñar políticas, planes, programas y lineamientos generales para laactualización de los programas educativos.



AMBIENTALES

• Grupo de Aten-ción y Prevenciónde Desastres


• Grupo de CalidadEducativa

Esta Secretaríatiene un equipoocupado del temaambiental y, sonnumerosas lasexperienciasasociadas a losPRAES.


Formulación de estudios y desarrollo de los proyectos necesarios para el mantenimiento,construcción y conservación de las obras públicas municipales, así como la planeacióny ejecución de los planes y programas de vivienda a cargo del municipio, para lo cualcontará con la siguiente estructura:Elaborar las especificaciones técnicas y presupuesto de obra para adelantar licitacionespúblicas, concursos públicos de méritos, y contratación directa.Proyectar los estudios de prefactibilidad técnica y económica, teniendo en cuenta enPlan de Desarrollo y las prioridades establecidas.Coordinar la elaboración de estudios de impacto ambiental relacionados con eldesarrollo de proyectos de infraestructura vial y construcción de obras civiles.Velar por la construcción, mantenimiento y preservación de la infraestructura de losparques, escenarios deportivos y las zonas verdes del Municipio de Ibagué en su área urbana.Realizar los estudios de factibilidad, la planeación y los diseños técnicos de las obraso proyectos que se desarrollen mediante el sistema de valorización.Dirigir y administrar la Salud en el territorio del Municipio de Ibagué, ejerciendo laDirección Local del Sistema de Salud, y la ejecución de políticas, planes y programassectoriales, para el mejoramiento de la calidad de vida de la población Ibaguereña,creando condiciones de acceso de los usuarios a los servicios de Salud como un serviciopúblico a cargo del Estado prestado por sí o por particulares, mediante la coordinación,asesoría, vigilancia y control de los diferentes actores del sistema, garantizando el Plande Atención Básica a la población (PAB).Planificar, dirigir, ejecutar, coordinar y controlar la gestión del sistema general deseguridad social en salud en el Municipio de Ibagué, acorde con las políticas, planes,programas, proyectos y recursos del nivel nacional, departamental y municipal.Desarrollar procesos de participación social en la solución de los problemas de saludtendientes a generar autonomía en esta materia.Coordinar la elaboración, ejecución y evaluación del Plan Municipal de Salud, comocomponente del Plan de Desarrollo del Municipio de Ibagué.Diseñar y analizar mecanismo para la identificación de los problemas y necesidadesde salud de la población, garantizando la ejecución del PAB Municipal a través de laaplicación de los modelos y estrategias de prestación de servicios que impacten en lasalud de la población.Diseñar y analizar mecanismos para la identificación de la oferta existente en el Municipioy vigilancia de su funcionamiento, con el fin de mejorar la oportunidad y calidad en laprestación de los servicios de salud acorde con las necesidades de la población.Garantizar la afiliación de la población a los diferentes regímenes del sistema generalde seguridad social en salud y vigilar el acceso de ésta a los servicios contemplados enel Plan Obligatorio de Salud POS, de conformidad con los lineamientos establecidospor el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.Establecer políticas, planes, programas y proyectos de promoción de la Salud,prevención de la enfermedad, vigilancia y control de salud pública y control de sectoresde riesgo, teniendo en cuenta el estado de Salud de la población.Dirigir, coordinar, evaluar y controlar las acciones del Plan de Atención Básica a partirde la participación y concertación de las instituciones, sectores y comunidad, y ejecutardichas acciones directamente o a través de otros organismo públicos, privados ONG yorganizaciones comunitarias.Cumplir y hacer cumplir las normas sanitarias que por Ley y reglamento le competena la Secretaría.Orientar, ejecutar y apoyar el desarrollo de la investigación en salud pública para lageneración de conocimientos, métodos y técnicas de acuerdo con las prioridades delos problemas de salud.Aplicar el sistema de vigilancia epidemiológica y coordinar el estudio de brotes yseguimiento en los casos que se determine necesario.Promover, apoyar y fortalecer los procesos de participación social en salud de tal maneraque se desarrolle una cultura de participación, se mejore la gestión, la negociación yrepresentación de los usuarios en el Sistema de Seguridad Social en Salud.



AMBIENTALES

Secretaría deInfraestructura

Secretaría de Salud

• Grupo deDesarrollo deServicios deSalud

Esta Secretaríadefine elementosde la gestión am-biental tan impor-tantes como elimpacto ambientalde sus obras, losestudios técnicospara los asenta-mientos humanos,la construcción ypreservación deparques y zonasverdes y algo muyimportante, losestudios para obrasque se han de rea-lizar bajo el siste-ma de valoriza-ción, lo cual cons-tituye un elementocentral en los pro-cesos de redistribu-ción social.La acción ambien-tal hasta el momen-to es baja, dadoque la mayoría desus esfuerzos estándestinados a laconservación devías.

Las actividadesambientales deesta Secretaría sonmínimas y solo sepueden apreciarimpactosindirectos a travésde accionespuntuales, derutina.


DEPENDENCIA

• Representación del Municipio• Fijación de políticas en la prestación de servicios de salud, educación, servicios públicos y

vivienda.• Políticas y gestión de programas educativos• Administración del personal docente• Formulación, organización, control y evaluación del plan educativo municipal PEM• Gestión institucional y calidad educativa.• Políticas de desarrollo y ordenamiento territorial• Plan de desarrollo• Sistema de información socioeconómica – SISBEN• Aplicación de políticas sobre estratificación socioeconómica• Estudios socioeconómicos• Uso del suelo, conservación del espacio público y control urbanístico• Vías y transporte• Seguridad vial• Capacitación y cultura• Infracciones y contravenciones de tránsito• Verificación y evaluación del sistema de control interno• Control y seguimiento a los procesos de contratación, financiera, de gestión y resultados,

administrativo• Fomento a la cultura de control interno• Asesoría Jurídica• Representación Jurídica• Contratación• Desarrollo social y comunitario

• Asistencia técnica agropecuaria• Fomento a la atracción de inversiones a la ciudad• Fomento y desarrollo de los sectores industrial, comercial, agropecuario y alimetario• Medio ambiente• Gestión de Ingresos• Presupuesto y crédito público• Tesorería• Contabilidad• Planeación, organización y ejecución de programas de vivienda de interés social• Mejoramiento de vivienda (cobertura y calidad)• Proyecto de renovación urbana y preservación del patrimonio histórico y arquitectónico.• Provisión de espacio público• Programas de reubicación• Políticas de apoyo al consumidor• Políticas de control al espacio público• Asistencia social y familiar• Seguridad y atención ciudadana• Asistencia a la justicia• Plan básico de atención en salud• Saneamiento básico y agua potable• Participación social, vigilancia y control• Desarrollo y vigilancia de servicios de aseguramiento• Construcción y mantenimiento de obras públicas y zonas verdes• Reparación y mantenimiento de maquinaria y equipo• Interventoría• Manejo de obras por valorización• Diseño y presupuesto de obras civiles

4. PALMIRA

Decreto No. 284 (AGO.30.2001) Por el cual se establece la estructura orgánica de laadministracion central del municipio de Palmira y se adopta la planta global de cargos

Despacho Alcalde

Secretaríade Educación

Secretaría dePlaneación

Secretaríade Tránsito

Oficina Asesora deControl Interno

Oficina AsesoraJurídica

Secretaría de De-sarrollo SocialSecretaría de Agri-cultura y Fomento

Secretaría de Ha-cienda

Secretaría deDesarrolloUrbano


Secretaríade Salud

Secretaría deObras Públicas


DEPENDENCIADecreto No. 284 (AGO.30.2001) Por el cual se establece la estructura orgánica de la

administracion central del municipio de Palmira y se adopta la planta global de cargos

Oficina Asesora deComunicaciones

Secretaría deServiciosAdministrativos

Secretaría deCultura yTurismo

• Prensa, comunicaciones y protocolo• Secretaría General• Asistencia Administrativa• Administración y dirección del recurso humano• Sistema de información e informática• Control disciplinario• Manejo de bienes mueble e inmuebles• Desarrollo institucional• Manejo de galerías• Servicios generales• Fomento a la cultura y el turismo• Secretaría del Deporte y la Recreación• Fomento a la recreación y el deporte

5. TUBARÁ

Dependencia Funciones Actuales referentes a MedioAmbiente (Decreto 014 de Feb-23-01)

• Cumplir y hacer cumplir la Constitución, Leyes, Ordenanzas, Decretosy acuerdos vigentes.

• Presentar oportunamente los proyectos de Acuerdo sobre Planes deDesarrollo Económico, Social y de Obras Públicas, que deberá estarcoordinado con los planes Departamentales y Nacionales. En desarrollode esta función se ejecutan las siguientes actividades:

• Formulación y cumplimiento del EOT del municipio.• Cumplimiento del Plan de Desarrollo (2001-2003).• Coordinación interinstitucional de los programas y proyectos señalados

para el municipio en el marco del Plan de Acción Trianual de la CRA.• Participación en la formulación del Proyecto SIGAM.• Ordenar los pagos y celebrar los contratos y convenios municipales de

acuerdo con el Plan de Desarrollo económico, social y con elPresupuesto, observando las normas jurídicas aplicables. En desarrollode esta función se ejecutan las siguientes actividades:

• Suscripción del Convenio Interinstitucional para el desarrollo delProyecto SIGAM.

• Coordinar las actividades y servicios de los establecimientos públicosy comerciales, E.S.P., sociedades de economía mixta, fondos rotatoriosy unidades administrativas especiales del municipio. En desarrollo deesta función se ejecutan las siguientes actividades:

• Coordinación de actividades a cargo de la UMATA• Velar por el desarrollo sostenible en concurrencia con las entidades

que determine la Ley.• Conservar, cuidar y restituir los bienes de uso público del Estado.• Elaborar planes y programas de desarrollo educativo, deportivo y

cultural, de acuerdo con los programas de los Ministerios de EducaciónNacional y de Cultura y las Secretarías de Educación y Cultura Depar-tamental.

• Velar por el adecuado cumplimiento de las normas, decretos y reso-luciones expedidas por el gobierno nacional, departamental y municipal

• Practicar visitas periódicas a los establecimientos educativos paraconocer sus necesidades y colaborar con la satisfacción de estas.

• Mantener informado al Alcalde sobre las anomalías encontradas en losplanteles educativos y conjuntamente con él, tomar las decisiones delcaso.

AlcaldíaMunicipal


• Cumplir y hacer cumplir la Constitución,Leyes, Ordenanzas, Decretos y acuerdosvigentes.

• Presentar oportunamente los proyectos deAcuerdo sobre Planes de DesarrolloEconómico , Social y de Obras Públicas,que deberá estar coordinado con losplanes Departamentales y Nacionales.

• Ordenar los pagos y celebrar los contratosy convenios municipales de acuerdo conel Plan de Desarrollo económico, social ycon el Presupuesto, observando las normasjurídicas aplicables.

• Coordinar las actividades y servicios delos establecimientos públicos ycomerciales, E.S.P., sociedades deeconomía mixta, fondos rotatorios yunidades administrativas especiales delmunicipio.

• Velar por el desarrollo sostenible enconcurrencia con las entidades quedetermine la Ley.

• Conservar, cuidar y restituir los bienes deuso público del Estado.

• Elaborar planes y programas de desarrolloeducativo, deportivo y cultural, deacuerdo con los programas de losMinisterios de Educación Nacional y deCultura y las Secretarías de Educación yCultura Departamental.

• Unificar criterios con los establecimientoseducativos para la ejecución de lasactividades educativas y culturalesrelacionadas con el medio ambiente.

Funciones que realmente se ejecutan


• Velar por el adecuado cumplimiento de las normas, decretosy resoluciones expedidas por el gobierno nacional, depar-tamental y municipal

• Practicar visitas periódicas a los establecimientos educativospara conocer sus necesidades y colaborar con lasatisfacción de estas.

• Mantener informado al Alcalde sobre las anomalíasencontradas en los planteles educativos y conjuntamentecon él, tomar las decisiones del caso.

• Promover programas de capacitación a los docentesmunicipales para mantenerlos actualizados en las diversasáreas educativas.

• Colaborar con el Alcalde en la formulación de las políticas,planes y programas de desarrollo administrativo de personaly de servicios para el municipio.

• Supervisar la aplicación de las normas legales y orgánicade la Administración Municipal, al igual que su cumplimiento.

• Planear la zonificación técnica del municipio.• Aprobar y vigilar las actividades de construcción, reforma

y demolición de edificaciones, al igual que la ocupaciónde vías públicas y usos del suelo y subsuelo

• Determinar los sitios para la disposición final de basuras.• Realizar Planes y Proyectos de racionalización de áreas

urbanas, suburbanas y rural del Municipio.• Proyectar el mejoramiento y cobertura de los servicios

públicos.• Dirigir y coordinar con la Oficina de Planeación Nacional

y Departamental, programas de inversiones para elMunicipio.

• Presentar al gobierno municipal los lineamientos sobrepolíticas ambientales e institucionales que sirvan de basepara la elaboración de planes y proyectos.

• Estudiar y revisar el Límite del perímetro urbano y sanitariodel Municipio y su área de influencia con las empresas deservicios públicos domiciliarios

• Dirigir, coordinar, controlar y supervisar la prestación delservicio de salud en el Municipio, a través de programasde prevención en salud y de seguridad social.

• Coordinar con otras dependencias programas de prevenciónen salud

• Contribuir a la formulación de planes, programas yproyectos del sector salud en el Municipio, en coordina-ción con las políticas, planes y programas del Ministeriode Salud o de DASALUD.

• Establecer en coordinación con las entidades los campos ytiempos de práctica que deban proveerse en los planes deformación, en orden a garantizar la calidad de los serviciosque preste.

• Supervisar las licencias de construcción en la zona turísticay vigilar que los moradores tengan su Licencia ambiental.

• Preservación y conservación del medio ambiente en lossectores de playa

• Vigilar los sectores de bajamar con el propósito de evitarque estos sean invadidos por particulares

• Colaborar con el Alcalde en la formulación de las políticas,planes y programas de desarrollo administrativo de personaly de servicios para el municipio.

• Supervisar la aplicación de las normas legales y orgánicade la Administración Municipal, al igual que sucumplimiento.

• Planear la zonificación técnica del municipio.• Aprobar y vigilar las actividades de construcción, reforma

y demolición de edificaciones, al igual que la ocupaciónde vías públicas y usos del suelo y subsuelo

• Determinar los sitios para la disposición final de basuras.• Realizar Planes y Proyectos de racionalización de áreas

urbanas, suburbanas y rural del Municipio.• Proyectar el mejoramiento y cobertura de los servicios

públicos• Dirigir y coordinar con la Oficina de Planeación Nacional

y Departamental, programas de inversiones para elMunicipio.

• Estudiar y revisar el Límite del perímetro urbano y sanitariodel Municipio y su área de influencia con las empresas deservicios públicos domiciliarios

• Dirigir, coordinar, controlar y supervisar la prestación delservicio de salud en el Municipio, a través de programasde prevención en salud y de seguridad social.

• Contribuir a la formulación de planes, programas yproyectos del sector salud en el Municipio, en coordinacióncon las políticas, planes y programas del Ministerio de Saludo de DASALUD.

• Supervisar las licencias de construcción en la zona turística.• Preservación y conservación del medio ambiente en los

sectores de playa

SecretaríadeGobierno

SecretaríadePlaneación

Secretaríade Salud

Inspecciónde Policía

Dependencia

Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente(Decreto 014 de Feb-23-01)



• Promover organización comunitaria y fomento delturismo a través de la adecuación de vías.

• Participar en la elaboración del Plan de inversionesen lo relacionado con el sector agropecuario ypesquero.

• Planear y coordinar la realización de talleres decapacitación.

• Desarrollar programas piscícolas• Fomentar programas de Reforestación..• Evaluar la aplicación de agroquímicos.• Controlar el transporte de animales y material vegetal

con el fin de prevenir plagas.• Desarrollar y fomentar programas piscícolas, de

reforestación y de fruticultura.• Promover y ejecutar programas y políticas nacionales,

regionales y sectoriales en relación con el medioambiente y los recursos renovables

• Por iniciativa propia, ha venido desarrollandoproyectos Ambientales con la comunidad, especial-mente en el área rural; sin embargo, no existe ningunaNorma o disposición municipal, que trate de maneraespecífica este tema.

• Dirigir técnicamente la producción y comercialización delos pequeños productores del sector rural.

• Planear y coordinar la realización de talleres de capacitación.• Desarrollar programas piscícolas• Fomentar programas de Reforestación..• Evaluar la aplicación de agroquímicos.• Controlar el transporte de animales y material vegetal con

el fin de prevenir plagas.• Desarrollar y fomentar programas piscícolas, de reforestación

y de fruticultura.

• La implementación adecuada del modelo requiere laeducación ambiental, como elemento fundamental delproceso.

• Actuar como garantes del establecimiento de un programaamplio y permanente de educación ambiental, conproyección social fuera de las aulas

UMATA

ITA-CEB

Dependencia Funciones Actuales referentes a MedioAmbiente (Decreto 014 de Feb-23-01)


6. SANTA FE DE ANTIOQUIA

UMATAEl Acuerdo 005 dejunio de 2000, re-estructura la plan-ta de personalcreando algunoscargos dentro deellos el cargo deasesor del medioambiente y se leasignan funciones

Dependencia Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Acuerdo 017 de 1997) y Responsabilidades

1. Elaborar planes y proyectos ambientales para el municipio, acorde con las políticas regionales, departa-mentales y nacionales.

2. Coordinar proyectos y obras de descontaminación de corrientes de agua afectadas por vertimientos, asícomo programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos sólidos y líquidos, y de control deemisiones contaminantes al aire.

3. Elaborar de acuerdo a las disposiciones legales pertinentes y de conforme al E.O.T., las regulaciones sobreel uso del suelo.

4. Elaborar, coordinar y ejecutar programas de educación ambiental y de organizaciones comunitarias parala gestión relacionado con el medio ambiente en cuanto a la prevención, control y vigilancia de este y delos recursos naturales renovables se refiere.

En la actualidad la UMATA a través de la coordinación ambiental se encarga de la protección de lasmicrocuencas y hace poco se le encargo del relleno sanitario.

El desarrollo físico - espacial del municipio, además del manejo del relleno sanitario, plaza de ferias y mercado.Aunque no realiza directamente la Interventoría de los programas de saneamiento básico y construcción deacueductos veredales, es quien en la practica da el visto bueno a la ejecución de estas obras*, que es funciónde la Secretaría de Salud según lo establecido en la en el manual de funciones y procedimientos.El manejo, vigilancia y control del espacio público esta a cargo de las secretarías de planeación y de gobierno.La administración de la plaza de ferias y el matadero, el control del uso del suelo urbano también son susresponsabilidades.

SECRETARÍAPLANEACIÓNY OBRASPÚBLICAS

SECRETARÍAGENERAL Y DEGOBIERNO

En el manual de funciones a la Inspección de Policía se le asigna funciones ambientales en lo que respecta alcontrol y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables atendiendo lo establecido en elDecreto ley 2811/74 y la Ley 99/93.Junto con la Secretaría de Planeación realiza el control del espacio publico urbano.Por norma municipal no se establece ninguna función ambiental

* Contraloría General de Antioquia, Auditoría Ambiental, Municipio de Santa Fe de Antioquia, junio de 2001

SECRETARÍAEDUCACIÓN


Por norma no se establece ninguna funcione ambientalEl comité local de prevención y atención de desastres es coordinado desde la administración por lasecretaría de desarrollo comunitario.Por norma se establece como función el saneamiento ambientalSe encarga de planear y ejecutar los programas de saneamiento básico en la zona rural y a travésdel programa PAB (Plan de Atención Básico) se hace control de vectores.En la zona urbana, desde 1997, la administración y el mantenimiento del acueducto y alcantarilladose encuentra a cargo de CONIHIDRA S.A. E.S.P., según la auditoría realizada por la ContraloríaGeneral de Antioquia en junio del 2001, el municipio viene realizando actividades y obras demantenimiento que le corresponden a la empresa prestadora del servicio e igual sucede con elservicio de aseo que se viene contratando con COPISAN.

Dependencia Funciones Actuales referentes a Medio Ambiente (Acuerdo 017 de 1997) y Responsabilidades

SECRETARÍA DE DESA-RROLLO COMUNITA-RIODIRECCIÓN LOCALDE SALUDACUEDUCTO YALCANTARILLADO

En el acuerdo que se crea el cargo de asesor ambiental, se ledan funciones de planificador, gestor y coordinador ambientaly además se le entrega la función de regular los usos del suelo,que no corresponden al objetivo para el cual fueron creadaslas UMATAS (Unidad Municipal de Asistencia TécnicaAgropecuaria). En la práctica las responsabilidades que haasumido la UMATA obedecen más a ese perfil por el cual fueroncreadas por ley, que al de la norma municipal, descuidando eincumpliendo otras funciones de igual importancia en sugestión local, como es la gestión ambiental urbana.

La UMATA para realizar sus funciones ambientales solo cuentacon un funcionario (un tecnólogo agropecuario), que ademásno tiene el perfil que la gestión ambiental y las funcionesasignadas le exigen. Igualmente tampoco le asigna recursoseconómicos que le permita realizar sus funciones, pues solocuenta con los recursos del Fondo Ambiental que son muypocos (por el orden de 5 millones al año).

En términos generales, las funciones que se vienen desarrollandoen materia ambiental por parte de la administración municipalson básicamente proyectos y programas de reforestación yconservación de microcuencas, construcción de abastos yacueductos y pozos sépticos. Aunque los aspectos relacionadoscon la educación ambiental figuran en los dos planes dedesarrollo, son pocos los programas que se realizan.

El municipio viene solicitando ante la Corporación ladelegación de funciones ambientales, lo que merece un análisispor parte de la CAR y municipio, pues esta requiere ciertacapacidad administrativa, técnica, financiera y logística, queel municipio actualmente no posee. Esta delegación se debehacer mediante implementación de unos mecanismosgraduales y permanentes que permitan el fortalecimiento dela gestión ambiental municipal mejorando los aspectosadministrativos, técnicos y financieros del municipio ydotándolo de herramientas de gestión.

A pesar de los cambios realizados a la estructura administrativacon el fin de definir las funciones ambientales dentro de lamisma, en la práctica falta claridad en la distribución de lasfunciones y en el responsable único y directo de toda la gestiónambiental del municipio, pues el control y manejo de losdiferentes aspectos ambientales se encuentra disperso en variassecretarías, las cuales realizan estas actividades en formaindividual y descoordinadamente, por ejemplo, la Secretaríade Planeación y Obras Públicas aunque no realizadirectamente la Interventoría de los programas de saneamientobásico y construcción de acueductos veredales, es quien en lapractica da el visto bueno a dichas obras, no siendo claro hastadonde llegan las responsabilidades de la Dirección de Saludque por norma esta encargada del saneamiento básico y dondeempiezan las de la Secretaría de Planeación Obras Públicas.

También se ha dado duplicidad de funciones en lo que respectaal manejo de los servicios de aseo, acueducto y alcantarillado,según la Contraloría General de Antioquia la Secretaría deObras Publicas ha venido realizando actividades demantenimiento de las redes que le corresponden a la empresaprestadora del servicio CONHYDRA.

En la práctica también se han presentado problemas por lafalta de claridad y el desconocimiento de las normas, entre laUMATA y la Secretaría de Planeación y Obras Publicas, puesa pesar de que muchas de las funciones que viene realizandola Secretaría de Planeación y Obras Publicas por acuerdo sonasignadas a la UMATA, esta no las asume. Como es el casodel manejo del relleno sanitario que por presión de la Secretaríade Planeación fue asumido por la UMATA, quedandodistribuida entre las dos oficinas las diferentes actividades quecomprende el manejo de los residuos sólidos. La Secretaría dePlaneación se encarga de la recolección y transporte de lasbasuras y la UMATA de su disposición final.

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