PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADASBalance de la experiencia reciente en Amrica Latina y el Caribe Simone CecchiniAldo Madariaga9595PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADASBalance de la experiencia reciente en Amrica Latina y el Caribe Simone CecchiniAldo MadariagaPROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADASBalance de la experiencia reciente en Amrica Latina y el Caribe Simone CecchiniAldo Madariaga95PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS Balance de la experiencia reciente en Amrica Latina y el Caribe Primera edicinImpreso en Naciones Unidas Santiago de Chile S.11.II.G.55 Junio de 2011ISSN 0252-2195 ISBN 978-92-1-121773-5 E-ISBN 978-92-1-054795-6Copyright Naciones Unidas 2011 A lo largo de su historia, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe(CEPAL)hainsistidoenlaimportanciadeldesarrollosocial,la erradicacin de la pobreza y, sobre todo, la lucha por una mayor igualdad para la construccin de sociedades democrticas, justas y prsperas en laregin.Porlotanto,disearyaplicarpolticassocialesqueaborden, desde un prisma multidimensional, las complejas aristas de la exclusin, la vulnerabilidad, la desigualdad y la pobreza es un desafo ineludible. Enestelibroseanalizaelpapelquecumplenlosprogramasde transferencias condicionadas, o con corresponsabilidad (PTC), uno de losprincipalesinstrumentosdeluchacontralapobrezaquesehan implementadoenlosltimos15aosenlareginycuyaatenciny replicacin se han extendido ms all de sus fronteras. Estos programas tienen por objeto transformar y detener la transmisin intergeneracional de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familiasmsvulnerables.Paratalfin,seentregantransferencias monetariasdirectasyseestablecencondicionalidadesdeterminadas porlaasistenciaalaescuelayaloscontrolesdesalud.As,los programasnosolocontribuiranalareduccincontingentedela pobrezadeingresos,sinotambinalaformacindecapacidades humanas, un activo fundamental del desarrollo sostenible y del progreso en nuestras sociedades.CEPAL_Cuad01 (cap00).indd 1 06-06-11 11:28PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADASBalance de la experiencia reciente en Amrica Latina y el Caribe Simone CecchiniAldo MadariagaCEPAL_Cuad01 (cap00).indd 1 01-07-11 10:46Este documento ha sido preparado por Simone Cecchini, Ofcial de Asuntos Sociales de la DivisindeDesarrolloSocialdelaComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribe (CEPAL),yAldoMadariaga,asistentedeinvestigacin,enelmarcodelcomponente Asistenciasocial:reduccindelapobrezayredistribucindelingresoatravsdelos programasdetransferenciascondicionadasdelprogramadecooperacindelaCEPAL ylaAgenciaSuecadeCooperacinInternacionalparaelDesarrollo(ASDI)2010-2011, Proteccin e inclusin social en Amrica Latina y el Caribe. En su elaboracin colaboraron Claudia Robles, asistente de investigacin de la Divisin de Desarrollo Social, y Luis Hernn Vargas,consultor.LosautoresagradecenlosvaliososcomentariosdeNathalieBrisson-Lamaute,GuillermoCruces,PabloFaret,ChristianGruenberg,ClaudiaRobles,Yuriko Takahashi,LusHernnVargasyPabloVillatoro,ascomodelosparticipantesdeltaller de expertos Los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos, quesellevacaboenlaOfcinaRegionaldelaFAOparaAmricaLatinayelCaribeen Santiago, los das 17 y 18 de marzo de 2011.Publicacin de las Naciones UnidasISSN: 0252-2195ISBN: 978-92-1-121773-5E-ISBN: 978-92-1-054795-6LC/G.2497-PN de venta: S.11.II.G.55Copyright Naciones Unidas, junio de 2011. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de ChileLa autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe soicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos.LosEstadosmiembrosysusinstitucionesgubernamentalespuedenproduciresta obrasinautorizacinprevia.Sloselessolicitaquemencionenlafuenteeinformenalas Naciones Unidas de tal reproduccin.Cuadernos de la CEPAL95Alicia BrcenaSecretaria EjecutivaAntonio PradoSecretario Ejecutivo AdjuntoMartn HopenhaynDirector Divisin de Desarrollo SocialRicardo PrezDirector Divisin de Documentos y PublicacionesCEPAL_Cuad01 (cap00).indd 2 01-07-11 10:46ndicePrlogo............................................................................................................. 5Resumen.......................................................................................................... 7Captulo I Introduccin.................................................................................................... 9Captulo II Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas....... 13A.Poblacin objetivo......................................................................... 14B.Mecanismos de focalizacin........................................................ 26C.Instrumentos de seleccin y registro de destinatarios............ 31D.Criterios de egreso........................................................................ 40Captulo III Prestaciones y condicionalidades................................................................ 43A.Prestaciones a la demanda........................................................... 451.Transferencias monetarias..................................................... 452.Transferencias no monetarias................................................ 623.Provisin de servicios y acceso a otros programas............ 64B.Prestaciones a la oferta................................................................. 83C.Condicionalidades........................................................................ 871.Tipos de condicionalidades.................................................... 892.Sanciones y monitoreo de condicionalidades..................... 913.Evaluacin de condicionalidades.......................................... 93Programas de transferencias condicionadas3CEPAL_Cuad01 (cap00).indd 3 01-07-11 10:464CEPALCaptulo IV Inversin y cobertura .....................................................................................105A.El esfuerzo de los pases frente al objetivo de erradicacin de la extrema pobreza ............................................112Captulo V Impacto .............................................................................................................117A.Indicadores de capacidades humanas ........................................118B.Indicadores de pobreza y desigualdad del ingreso ..................124C.Consumo........................................................................................142D.Generacin de ingresos e insercin laboral ...............................145E.Trabajo infantil ...............................................................................149F.Empoderamiento de las mujeres .................................................151Captulo VI Institucionalidad y sostenibilidad...............................................................155A.Sostenibilidad fnanciera y poltica .............................................157B.Marco legal y anclaje institucional ..............................................158C.Rendicin de cuentas y participacin ciudadana ......................167D.Transparencia de los registros de destinatarios ........................173E.Intersectorialidad ...........................................................................175Captulo VII Comentarios fnales.......................................................................................179Anexo ................................................................................................................187Bibliografa......................................................................................................203CEPAL_Cuad01 (cap00).indd 4 01-07-11 10:46Programas de transferencias condicionadas5PrlogoAlolargodesuhistoria,laComisinEconmicaparaAmricaLatina yelCaribe(CEPAL)hainsistidoenelpapeldeldesarrollosocial,la erradicacin de la pobreza y, sobre todo, la lucha por una mayor igualdad, comoingredientesclaveenlaconstruccindesociedadesdemocrticas, justasyprsperasenlaregin.Estemensajehaquedadoplasmadoenel documento del trigsimo tercer perodo de sesiones de la CEPAL:La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010b). En dicha publicacin, se destaca la importancia de instrumentar acciones que, desde diversosfrentes,permitanavanzarhaciamayoresgradosdeinclusin social, igualdad y respeto a los principios de los derechos humanos.Eldiseoylaimplementacindepolticassocialesqueaborden, desdeunprismamultidimensional,lascomplejasaristasdelaexclusin, la vulnerabilidad, la desigualdad y la pobreza es, por lo tanto, un desafo fundamentalparanuestraregin.Enparticular,sehaestablecidoque elfortalecimientodelossistemasdeproteccinsocialesunrequisito ineludible en esta misin.Enestelibroseprocuraidentifcarelpapelquecumplenlos programasdetransferenciascondicionadas,oconcorresponsabilidad (PTC), uno de los principales instrumentos de combate a la pobreza que se han implementado durante los ltimos 15 aos en la regin, y cuya atencin y replicacin se han extendido ms all de sus fronteras. Estos programas buscantransformarydetenerlatransmisinintergeneracionaldela pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias ms vulnerables. Con este fn, los PTC entregan transferencias monetarias directasyestablecencondicionalidadescentradasenlaasistenciaala escuelayaloscontrolesdesalud.Deestaforma,losprogramasnosolo CEPAL_Cuad01 (cap00).indd 5 01-07-11 10:466CEPALcontribuiranalareduccincontingentedelapobrezadeingresos,sino tambinalaformacindecapacidadeshumanas,unactivoclavedel desarrollo sostenible y del progreso en nuestras sociedades.Si bien los PTC implementados en los diferentes pases de Amrica LatinayelCaribecompartenunaarquitecturasimilar,existenvariantes signifcativasensuconcepcinydiseo,einclusoenlosmbitosde coberturayoperacin,queserecopilanendetalleenestedocumento. Asimismo, la revisin aqu descrita muestra una serie de debates abiertos a los que esperamos que esta publicacin pueda contribuir. Entre los aspectos mscontrovertidosseencuentranlautilizacindelascondicionalidades comoinstrumentodepolticasocial,lafocalizacincomounaestrategia deabordajedeacciones que debenoperarbajopresupuestosrestringidos y el papel de las mujeres como benefciarias de las transferencias y sujetos delascondicionalidades.Pesealavigenciadeestasdiscusiones,es importantedestacarquelaexperienciaacumuladaenlareginmuestra un mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin a partir de la puesta en marcha de estos programas.Tambinesnecesariorecalcarelaportequeparaestedocumento signifclanuevaBasededatosdeprogramasdeproteccinsocialno contributivaenAmricaLatinayelCaribe,recientementepuestaa disposicindelpblicoenlapginawebdelaCEPAL.Enestabasede datos,quepretendeconstituirunimportanteinsumodeinvestigacin paralagrancantidaddeestudiosencursoacercadelosprogramasde transferencias condicionadas, se puede obtener informacin descriptiva y estadstica detallada y comparable sobre todos los programas de la regin, tanto presentes como pasados.Agradecemos muy especialmente el apoyo brindado por la Agencia SuecadeCooperacinInternacionalparaelDesarrollo(Asdi).Este documentosepreparenelmarcodelcomponenteAsistenciasocial, reduccindelapobrezayredistribucindelingresoatravsdelos programasdetransferenciascondicionadas,comopartedelprograma decooperacinCEPAL-Asdi2010-2011Proteccineinclusinsocialen Amrica Latina y el Caribe. Alicia BrcenaSecretaria EjecutivaComisin Econmica para Amrica Latinay el Caribe (CEPAL)CEPAL_Cuad01 (cap00).indd 6 01-07-11 10:46Programas de transferencias condicionadas7ResumenEl presente documento tiene por objeto sintetizar la experiencia de Amrica LatinayelCaribeconlosprogramasdetransferenciascondicionadas,o con corresponsabilidad (PTC), a lo largo de ms de 15 aos. Durante este tiempo, estos programas han logrado consolidarse en los distintos pases delareginysehandifundidocomouninstrumentoprivilegiadodela poltica contra la pobreza. SegnlaBasededatosdeprogramasdeproteccinsocialno contributivaenAmricaLatinayelCaribedelaCEPAL,losPTCoperan en la actualidad en 18 pases de la regin y benefcian a ms de 25 millones de familias (alrededor de 113 millones de personas), es decir, el 19% de la poblacin de Amrica Latina y el Caribe, a un costo que ronda el 0,4% del PIB regional.LaestructurabsicadelosPTCconsisteenlaentregaderecursos monetarios y no monetarios a familias en situacin de pobreza o pobreza extremaquetienenhijosmenoresdeedad,conlacondicindequeestas cumplanconciertoscompromisosasociadosalmejoramientodesus capacidadeshumanas.Apesardelosdebatesaninconclusossobrela idoneidad de estos programas y sus resultados en distintos mbitos, se ha planteadoquepuedenrepresentarunpasoimportanteparaponeralas familiaspobreseindigentesconniosenedadescolarencontactocon sistemas de proteccin social ms amplios e integrales.Enestedocumento,queseesperasirvadebaseeinsumoparala discusin y el avance hacia la construccin de sistemas de proteccin social fundadosenlasnocionesdeinclusinyuniversalidaddelosderechos, sebrindainformacindetalladasobrelosdistintoscomponentesdelos PTC.Adems,serevisanlasprincipalescaractersticasdelosprogramas CEPAL_Cuad01 (cap00).indd 7 01-07-11 10:468CEPALencuantoaladefnicinyelregistrodedestinatarios,losmecanismos defocalizacinutilizados,losdiversostiposdeprestacionesqueofrecen ylascondicionalidadesquelosacompaan.Seanaliza,asimismo,la evolucin histrica de los indicadores de inversin y cobertura de los PTC, ylainformacindisponiblerespectodesusefectosendistintosmbitos. Por ltimo, se hace un balance de la experiencia y los principales desafos que estos programas presentan en materia de sostenibilidad, marco legal, rendicin de cuentas, participacin, institucionalidad e intersectorialidad.CEPAL_Cuad01 (cap00).indd 8 01-07-11 10:46Introduccin9Captulo IIntroduccinHacia mediados de la dcada de 1990, en diversas municipalidades y en el Distrito Federal del Brasil surgi un conjunto de programas cuya principal fnalidaderaentregartransferenciasenefectivoafamiliasenextrema pobrezaacambiodecontraprestacionesenelreaeducativa(Aguiary Araujo,2002;Godoy,2004).En1997,selanzenMxicoelProgramade Educacin, Salud y Alimentacin (Progresa), que entregaba a las familias ruralesensituacindeextremapobreza,transferenciasenefectivo, suplementos alimenticios y acceso a un paquete bsico de servicios de salud, con la condicin de que cumplieran ciertos compromisos en los mbitos de la educacin y la salud (Levy y Rodrguez, 2005). Desde ese momento, los programasdetransferenciascondicionadas,oconcorresponsabilidad (PTC),sehandifundidocomouninstrumentoprivilegiadodelapoltica contralapobrezaalolargodeAmricaLatinayelCaribe.Noobstante, estosprogramastienendistintosgradosdecentralidadenlossistemas deproteccinsocialymuestrandiversosenfoquesenlosarreglosdela polticasocialdelospasesquelosimplementan(CecchiniyMartnez, 2011; Cohen y Franco, 2006; CEPAL, 2010a). Elusodelconceptodecorresponsabilidadenrelacinconlos programasdereduccindelapobrezainvitaaconsiderarnosolo loselementosasociadosalincentivoalademanda,sinotambin aquellosquetienenqueverconlaofertadeserviciossociales(Levyy Rodrguez,2005;CohenyFranco,2006).Ennuestrocaso,nosinteresa resaltarelhechodequetantolosdestinatarioscomoelpropioEstado CEPAL_Cuad01 (cap01).indd 9 01-07-11 10:4610CEPALdebencomprometerseenlasaccionesqueelprogramarequiere1.En labibliografa,tambinpuedenencontrarsesinnimosbajodistintas nomenclaturas:programasdetransferenciasmonetariascondicionadas, programasdetransferenciasenefectivocondicionadasoCCT,porlas siglas del ingls conditional cash transfers.En la dcada pasada, los PTC no solo consiguieron crecer en nmero en1997estabanpresentesen3pases,mientrasqueen2010sepuede accederaellosen18pases(vaseelcuadroI.1),sinoquetambin lograronconsolidarsealaumentarlosmontosdelastransferencias monetariasofrecidas,incrementarsucoberturaysualcancegeogrfco (Bastagli,2009),y,enmuchoscasos,asegurarsuinstitucionalizacin dentro de la poltica social de cada pas (Hailu, Medeiros y Nonaka, 2008). Adems, estos programas han alcanzado una importante visibilidad en el debate sobre las polticas de reduccin de la pobreza, tanto en el contexto regionalcomointernacional,engranmedidagraciasalapromocinpor parte de organismos como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y a la constitucin de foros multilaterales de intercambio deexperienciasybuenasprcticas,comolaRedInteramericanade ProteccinSocial(RIPSO)enelmarcodelaOrganizacindelosEstados Americanos (OEA).Ms all de la cuestin an abierta sobre la efectividad de su impacto endiversosindicadores(FiszbeinySchady,2009;Ribas,VerasSoarese Hirata, 2008; Veras Soares, Ribas y Guerreiro, 2007), la complementariedad y coherencia de sus instrumentos (Villatoro, 2008; Handa y Davis, 2006), y lalegitimidaddesusprincipiosorientadores(Freeland,2007;Molyneux, 2007;Standing,2007a),sehareconocidoelpapelqueestosprogramas hanjugadoenlaconexindelasfamiliaspobreseindigentesconnios enedadescolarconlaproteccinsocial(CEPAL,2010a).Sehaplanteado, asimismo, que los PTC pueden representar un paso hacia la constitucin de sistemas amplios de proteccin social, fundados en nociones de inclusin y universalidad de los derechos (Cecchini y Martnez, 2011; Simes, 2006; Bastagli, 2009).Estedocumentotieneporobjetosintetizarlaexperienciadela regin con estos programas y suministrar informacin detallada sobre sus distintoscomponentes.Tambinsepretendequesirvadebaseeinsumo para la discusin y el avance hacia sistemas de proteccin social inclusivos 1 Enestedocumentousaremoseltrminocondicionalidadesparareferirnosalos compromisos concretos que las familias tienen que cumplir para recibir las transferencias. Asimismo, en lugar de beneficiarios preferimos utilizar trminos ms adecuados desde unaperspectivadederechos,comodestinatarios(msrelacionadoconelconcepto depoblacinobjetivo)ousuarios(msvinculadoalapoblacinqueefectivamente participa en un programa). CEPAL_Cuad01 (cap01).indd 10 01-07-11 10:46Introduccin11(CecchiniyMartnez,2011).Granpartedelainformacinprovienede laBasededatosdeprogramasdeproteccinsocialnocontributivaen Amrica Latina y el Caribe de la CEPAL, que ofrece acceso a informacin descriptiva y datos histricos de estos programas2.2 Vase [en lnea] http://dds.cepal.org/bdptc/.PasProgramas en operacin (ao inicio)ArgentinaAsignacin Universal por Hijo para Proteccin Social (2009); Programa Ciudadana Portea Con todo derecho (2005)Bolivia (EstadoBono Juancito Pinto (2006); PlurinacionalBono Madre Nio-Nia de)Juana Azurduy de Padilla (2009)BrasilBolsa Famlia (2003)ChileChile Solidario (2002)ColombiaFamilias en Accin (2001); Red Juntos (Red para la superacin de la pobreza extrema) (2007); Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar (2005)Costa RicaAvancemos (2006)EcuadorBono de Desarrollo Humano (2003)El SalvadorComunidades Solidarias Rurales (ex Red Solidaria) (2005)GuatemalaMi Familia Progresa (2008)HondurasPrograma de Asignacin Familiar (PRAF) (1990); Bono 10.000 Educacin, Salud y Nutricin (2010)JamaicaPrograma de avance mediante la salud y la educacin (PATH) (2002)MxicoOportunidades (ex Progresa) (1997)Cuadro I.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADASFuente: Elaboracin propia sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe [en lnea] http://dds.cepal.org/bdptc.a Aunque el programa termin ofcialmente en 2005, sigui pagando benefcios hasta que se cre la Asignacin Universal por Hijo para Proteccin Social.b Aunque el programa termin ofcialmente en 2003, sigui pagando benefcios durante los aos siguientes y se fue extinguiendo gradualmente a medida que fue aumentando el nmero de destinatarios de Bolsa Famlia.c Incluye el programa Carto Alimentao, vigente durante los mismos aos.PasProgramas en operacin (ao inicio)PanamRed de Oportunidades (2006)ParaguayTekopor (2005); Abrazo (2005)PerJuntos (2005)Repblica DominicanaSolidaridad (2005)Trinidad yPrograma de transferencias Tabagomonetarias condicionadas focalizadas (TCCTP) (2006)UruguayAsignaciones Familiares (2008)PasProgramas nalizados (aos)ArgentinaFamilias por la Inclusin Social (2005-2009); Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (2002-2005) aBrasilBolsa Escola (2001-2003) b;Bolsa Alimentao(2001-2003) b cCosta RicaSupermonos (2000-2006)EcuadorBono Solidario (1998-2002)HondurasPRAF/BID II (1998-2005); PRAF/BID III (2007-2009);NicaraguaRed de Proteccin Social (RPS) (2000-2006); Sistema de Atencin a Crisis (SAC) (2005-2006)UruguayPlan de Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES) (2005-2007)CEPAL_Cuad01 (cap01).indd 11 01-07-11 10:4612CEPALA continuacin, se detalla cmo se organiza el documento. Despus deestaintroduccin,enlasegundaseccinserevisanlasprincipales caractersticasdelosprogramasdetransferenciascondicionadasen cuantoaladefnicindedestinatarios,losmecanismosdefocalizaciny los instrumentos de seleccin y registro utilizados, as como los criterios de egreso de dichos programas. En la tercera seccin se presentan los diversos tipos de prestaciones que estos programas ofrecen y las condicionalidades quelasacompaan.Enlacuartaseccinserevisanlastendenciasen materiadeinversinycoberturadelosPTC,connfasisenlaevolucin histricadeambosindicadores,ysecalculaunindicadorquecompara la inversin de los pases en estos programas con la cantidad de recursos necesariosparaeliminareldfcitdeingresosdelapoblacinpobree indigente. En la quinta seccin se analiza brevemente y a modo de sntesis lainformacindisponiblerespectodelosefectosdelosPTCendiversos mbitos,comolascapacidadeshumanas,lapobrezayladesigualdaddel ingreso,elconsumo,lageneracindeingresosylainsercinlaboral,el trabajoinfantilyelempoderamientodelasmujeres.Enlasextaseccin sediscutenlostemasdelasostenibilidadfnancieraypoltica,la institucionalidad y la intersectorialidad. Por ltimo, en las conclusiones se hace un balance de la experiencia y los principales desafos que plantean estos programas.CEPAL_Cuad01 (cap01).indd 12 01-07-11 10:46Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas13Captulo IICaractersticas de los programas de transferencias condicionadasLaestructurabsicacomndelosprogramasdetransferencias condicionadasconsisteenlaentregaderecursosmonetariosyno monetariosafamiliasensituacindepobrezaopobrezaextremaque tienenunoomshijosmenoresdeedad,conlacondicindequeestas cumplanconciertasconductasasociadasalmejoramientodesus capacidadeshumanas.Enalgunosprogramas,secontemplalaentrega debenefciosaotrascategorasdepersonas,comoadultossinempleo, personascondiscapacidadyadultosmayores,loquepermiteincorporar familias sin hijos menores de edad. LoscompromisosrequeridosporlosPTCserelacionan principalmente con las reas de educacin, salud y nutricin (por ejemplo, quelosniosconcurranalaescuelaoaloscentrosdesaludconfnes preventivos). Adems de las transferencias monetarias, varios programas proveentransferenciasenespecie,comosuplementosalimenticiosy mochilasobolsonescontilesescolares,ademsdeestablecerla obligatoriedaddeasistiradeterminadosserviciosenlosmbitosdela educacin y la salud, como charlas educativas, de informacin, orientacin y consejera en diversos temas3.Launidaddeintervencindeestosprogramaseslafamiliaen suconjunto,msquelosindividuosquelacomponen,yensuinterior 3 ComoveremosenlaseccinIII.A.3,envarioscasos,estosserviciosnosonprovistos directamente por los programas, sino por los sectores correspondientes.CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 13 01-07-11 10:4714CEPALseasignaunpapelprotagnicoalamujer.Enlagranmayoradelos programas,lasreceptorasdelastransferenciassonlasmadres,bajoel supuestodequeellasusarnlosrecursosmonetariosparamejorarel bienestar de su familia en general y de sus hijos en particular. Asimismo, lasmadresestnacargodelcumplimientodelascondicionalidadesy,a veces, actan como promotoras de los programas. Otroaspectocomneslaadopcindecriteriostcnicosparala seleccindelosdestinatarios,generalmentebasadosenprocedimientos endosomsetapas,conpredominiodelafocalizacinporunidades geogrfcasylosmtodosdeseleccindehogaresporcomprobacin indirecta de los medios de vida (proxy means test).Aunque existe una estructura comn a los PTC, tambin es posible apreciargrandesvariacionesencuantoalasdefnicionesqueestos programas realizan de su poblacin objetivo, las prestaciones que ofrecen y la persona encargada del vnculo con el programa y de hacer cumplir las condicionalidades. A.Poblacin objetivoLa defnicin de la poblacin objetivo de los programas cambia de un pas aotroyestorientadaafamiliasquevivenencondicionesdepobrezao extremapobreza(vaseelcuadro II.1).Entrelosprogramasdestinados afamiliasindigentesseencuentranFamiliasenAccindeColombia,el ProgramadeAsignacinFamiliar(PRAF)deHondurasyTekopordel Paraguay.Otrosprogramasincorporancomopoblacinobjetivo,adems delosindigentes,alasfamiliaspobresnoindigentes,comoeselcasode BolsaFamliaenelBrasilyelBonodeDesarrolloHumanoenelEcuador. Tambinexistenprogramascuyadefnicindefamiliasmetaincorpora unespectromsampliodecarencias.Porejemplo,enFamiliasporla Inclusin Social de la Argentina, la defnicin de familias en riesgo social incorporaba familias con nios desnutridos, jefes y jefas de hogar mayores de 50 aos o menores de 20 aos, adultos con alguna enfermedad terminal opandemia,casosdeviolenciafamiliaroabusosexual,entreotras.Por otra parte, en algunos programas, la defnicin de poblacin objetivo no se hace a partir de unidades familiares. En el Programa de avance mediante lasaludylaeducacin(PATH)deJamaica,porejemplo,setrabajacon personas en situacin de pobreza. Loscriteriosdeelegibilidaddelasdiferentestransferencias monetariasprovistasporlosPTCpuedenbasarseenlasfamiliasu hogaresensuconjuntoodefnirsedeacuerdoconlapertenenciade losintegrantesdelhogaradeterminadascategoras,preferentemente niosenedadpreescolaryescolar,ymujeresenperododelactanciao CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 14 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas15embarazadas, aunque algunos PTC tambin incluyen a adultos mayores ypersonascondiscapacidad(vaseelcuadroII.1)4.Porejemplo,el programaOportunidadesdeMxicoofrecetransferenciasmonetarias paraelhogarensuconjuntoatravsdelapoyoalimentario,elapoyo energticoyelapoyoalimentarioVivirMejor,mientrasqueelapoyo educativoJvenesconOportunidadesyelapoyoaladultomayorse destinananiosquecursaneducacinprimaria,secundariaymedia-superior,jvenesenlosltimosaosdeeducacinmedia-superiory adultos mayores, respectivamente5.Lasedadesconsideradasparaelaccesoalosbenefcioscambian deunprogramaaotro.Paralasprestacionesligadasalaeducacin (generalmenteenlosnivelesdelaescuelaprimariaysecundaria),las edadesdelosdestinatariosvaranenvirtuddelaorganizacindelos sistemasescolaresdecadapas.Enlamayoradelospases,ellmite inferior est entre 5 y 6 aos, mientras que el tope superior llega a los 22 aos en Mxico y a los 25 aos en Costa Rica. En el caso de los benefcios desalud,estosseconcentranenlasedadespreescolares,aunqueno demaneraexclusiva.Porejemplo,cubrenanioshastalos3aosen Juntos del Per, hasta los 6 aos en Mi Familia Progresa de Guatemala y hastalos14aosenTekopordelParaguay.Existentambinprogramas queestablecentransferenciasespecfcasparaadolescentesenelsector educativo con el objeto de evitar la desercin escolar en los ltimos niveles delaeducacinsecundaria.EsteeselcasodeOportunidades(Jvenes con Oportunidades), Bolsa Famlia (Benefcio adolescente) y el Programa Ciudadana Portea (Estudiar es trabajar).Laexclusindelasfamiliaspobresoindigentesquenotienen menoresacargoesunadelasmayorescrticasaestosprogramas. Ajuiciodealgunosautores,conestoseestaradejandofueraaun nmeronodespreciabledefamiliasigualmentenecesitadasdeayuda (Standing,2007a).Estadiscriminacindesaparece,sinembargo,en aquellosprogramascomoChileSolidario,BonodeDesarrolloHumano, Comunidades Solidarias Rurales, PATH, Oportunidades, Tekopor, Juntos ySolidaridad,quecontemplanlaentregadebenefciosafamiliascon adultosmayoresypersonascondiscapacidad.EnJamaica,elbenefcio 4 Con referencia a la diferenciacin entre hogares y familias, en el caso de la implementacin delaReddeOportunidadesenlascomunidadesindgenasdePanam,seestableci explcitamentequelatransferenciaseotorgabaalafamiliaparaevitarconflictosenlos casos en que varias familias vivieran juntas en un mismo hogar (Robles, 2010, pg. 42).5 EnMxico,desde2007,losadultosmayoresde70aospuedenparticiparenelnuevo programa federal 70 y ms, que transfiere 38,5 dlares mensuales en efectivo. Para evitar laduplicidaddeapoyosanivelfederal,losadultosmayoresqueparticipaneneste programa deben renunciar al apoyo al adulto mayor de Oportunidades (Rubio y Garfias, 2010).CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 15 01-07-11 10:4716CEPALdesaludseentregaademsdeanios,adultosmayores,personascon discapacidadymujeresembarazadasoenpuerperioaadultospobres desempleados de entre 18 y 64 aos (vase el cuadro II.1). Los inmigrantes extranjeros que viven en condiciones de pobreza o extremapobrezatambinquedanexcluidosdelosPTC.Losdocumentos ofcialesquerigenlasoperacionesdeestosprogramassealanquela poblacinobjetivoestconstituidaporpersonasuhogaresqueestnen situacindepobrezaoindigenciaenelterritorionacional,sinhaceruna diferencia explcita respecto de la nacionalidad del jefe o de los miembros de hogar. Sin embargo, la posesin de la cdula de identidad, al menos por parte del jefe de hogar, es un requisito previo para recibir las transferencias monetarias. De este modo, los inmigrantes que no tienen dicho documento pornohaberregularizadosuestadaenelpasextranjeronopueden benefciarsedelosprogramas.EnelcasodelaAsignacinUniversalpor Hijo para Proteccin Social (AUH) de la Argentina, los hogares extranjeros queacreditenunaresidenciadefnitivadealmenostresaosenel territorioargentinotienenderechoarecibirlaprestacin.Sinembargo, RepettoyDazLangou(2010,pg.6)sealanqueesterequerimiento excluye prcticamente a la mayora de los extranjeros residentes en el pas. Muchos de ellos, en especial aquellos ms vulnerables, no cuentan con los documentos legales requeridos para la AUH. Por lo tanto, para proteger a este grupo de poblacin extremadamente vulnerable se debera fexibilizar losrequisitosasociadosalaresidencialegalyrealizarcampaasde documentacin de los inmigrantes6. Adems,losprogramasdebendefnirquinoquinesasumenel vnculo entre el hogar y el programa y se responsabiliza de llevar a cabo lascontraprestacionesqueexigen.Engeneral,losPTCtiendenaasignar esta funcin a las jefas de hogar. Entre los programas que aceptan entregar lastransferenciasaljefedehogarindependientementedesusexo,oa algntutororepresentantedelafamilia,estnelBonoJuancitoPinto delEstadoPlurinacionaldeBolivia,elPATHdeJamaica,Solidaridadde laRepblicaDominicanayalgunosprogramasqueyahanfnalizado, 6 Diferente es el caso de los migrantes internos, ya que esa condicin salvo en los casos de PTC de carcter local, como los de Bogot o Buenos Aires no implica necesariamente la exclusin de los programas. No obstante, para no perder su derecho a la participacin en el programa, los migrantes deben realizar ciertas gestiones que son de responsabilidad delusuarioparasolicitarlaactualizacindesuinformacinpersonalenlasbasesde datos o los registros de destinatarios del PTC (Sistema de Beneficiarios de los Programas Sociales(SISBN),SistemanicodeBeneficiarios(SIUBEN),RegistroSocial,Fichade Proteccin Social, Cadnico, etc.). Lo anterior podra derivar en atrasos en pases donde la administracin del programa presente deficiencias en los canales de transmisin de la informacin, con procedimientos engorrosos y demoras en la actualizacin de los registros de destinatarios. Un caso extremo consistira en la suspensin temporal o definitiva del destinatario por motivos administrativos, debido al no cobro de las prestaciones.CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 16 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas17comoJefesyJefasdeHogarDesocupadosdelaArgentina,elPlande Atencin Nacional a la Emergencia Social (PANES) del Uruguay y la Red deProteccinSocial(RPS)deNicaragua.Estotambinocurreenelcaso delaversindeFamiliasenAccinqueseimplementaencomunidades indgenas de Colombia, donde se ha establecido que la transferencia puede entregarse al adulto que est a cargo de los nios, de conformidad con los usosycostumbresrespectodelcuidadodelosmenoresenlosdistintos pueblos indgenas (Accin Social, 2008, pg8). Elpapelcentraldelasmujeresenlosprogramasnosolocomo administradoras de las transferencias, sino tambin como responsables del cumplimiento de las contraprestaciones, ha tenido lecturas dispares. Por una parte, se ha rescatado que esto permite un mayor empoderamiento de las mujeres en las decisiones del hogar, por ser ellas quienes manejan los ingresostransferidos,altiempoquelesotorgaraunamayorvisibilidad yparticipacinenlacomunidadporsuasistenciaacursosytalleresen elmarcodelosprogramas(Len,2008;Molyneux,2007).Porotraparte, sehadestacadoqueesteempoderamientoterminasiendodbilsino vaacompaadodeaccionesulterioresenmbitoscomoeldesarrollode capacidades,laautonoma,laigualdad,lainfuenciayelaumentodelas posibilidadesdedecisin(Molyneux,2009).Estosefundamentaenel hecho de que las mujeres se incorporan a estos programas para aumentar el capital humano de sus hijos y no el propio (Molyneux, 2007). Asimismo, sehacuestionadoquelosdiferentesrequerimientosdelosprogramas terminanrecargandoyreforzandolasactividadesdecuidadoque tradicionalmente han limitado la insercin de la mujer en el mercado del trabajo (CEPAL, 2006; Pautassi y Zibecchi, 2010) (vase la seccin V.F).CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 17 01-07-11 10:4718CEPALCuadro II.1 AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, POBLACIN OBJETIVO, TRANSFERENCIAS MONETARIAS, CRITERIOS DE ELEGIBILIDAD Y RECEPTOR Pas Programa Poblacin objetivo Transferencia Criterios de elegibilidad para transferencias Receptor Argentina Asignacin Universal Familias con jefes Asignacin familiar Hijos e hijas menores de 18 aos Padre, madre, tutor o por Hijo para o jefas de hogar universal pariente por Proteccin Social desocupados o que Empleadas domsticas o empleados domsticos consanguinidad se desempeen en con ingresos menores al salario mnimo hasta el tercer grado la economa informal Monotributistas sociales a Familias por la Familias en riesgo Ingreso no remunerativo Hijos e hijas menores de 19 aos Madre Inclusin Social social Personas con discapacidad Mujeres embarazadas Programa Ciudadana Familias en situacin Subsidio a los Hogares residentes en la Ciudad Autnoma Madre Portea de pobreza hogares de Buenos Aires en situacin de pobreza, con nfasis en los de mayor vulnerabilidad Estudiar es trabajar Jvenes de entre 18 y 29 aos integrantes Destinatario directo de hogares destinatarios, con al menos dos aos de residencia en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, estudiando en cualquier nivel del sistema de educacional formal Jefes y Jefas de Familias con jefes o Subsidio Hijos e hijas menores de 18 aos Jefe o jefa de hogar Hogar Desocupados jefas de hogar Personas con discapacidad desempleados Mujeres embarazadas Bolivia (Estado Bono Juancito Pinto Menores de 18 aos Bono Asistencia a escuelas pblicas de educacin Padre, madre o tutor Plurinacional de) cursando hasta 8 formal, juvenil alternativa o especial de primaria de la educacin regular y educacin juvenil alternativa, y alumnos o alumnas de la CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 18 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas19 educacin especial sin lmite de edad Bono Madre Mujeres embarazadas Bono parto Hijos e hijas menores de 2 aos Madre Nio-Nia Juana y lactantes, sin institucional y control Mujeres embarazadas Azurduy de Padilla cobertura de seguro posnatal de salud Bono prenatal Mujeres embarazadas Madre Bono controles Mujeres con un hijo o una hija menor Madre integrales de salud de 1 ao Brasil Bolsa Famlia Familias en situacin Bono bsico Familias indigentes Madre de pobreza y extrema pobreza Bono variable Familias pobres con hijos e hijas menores Madre de 15 aos Benefcio variable Hijos e hijas de 16 y 17 aos Madre ligado al adolescente Programa de Familias no pobres Bolsa criana cidad Hijos e hijas menores de 16 aos en situacin Madre Erradicacin del que presentan de trabajo infantil, a excepcin de quienes Trabajo Infantil (PETI) situaciones de se desempean en labores de aprendiz a trabajo infantil b partir de los 14 aos Bolsa Escola Familias en situacin Bolsa Escola Hijos e hijas de entre 6 y 15 aos Madre de extrema pobreza Bolsa Alimentao Familias en situacin Bolsa slimentao Hijos e hijas menores de 6 aos y Madre de extrema pobreza mujeres embarazadas Chile Chile Solidario Familias y personas Bono de proteccin Todas las familias destinatarias del programa Madre en situacin de (en fase de acompaamiento) vulnerabilidad Bono de egreso Todas las familias destinatarias del programa Madre (trmino de fase de acompaamiento) Pas Programa Poblacin objetivo Transferencia Criterios de elegibilidad para transferencias ReceptorCuadro II.1 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 19 01-07-11 10:4720CEPAL Subsidio nico Hijos e hijas menores de 18 aos Madre familiar (SUF) Mujeres embarazadas Personas con discapacidad mental Invlidos Pensin bsica Adultos mayores de 65 aos Destinatario directo solidaria (PBS) Subsidio cdula Todas las familias destinatarias del programa Destinatario directo de identidad Subsidio agua Todas las familias destinatarias del programa Hogar potable (SAP) Asignacin base Todas las familias destinatarias del programa Madre Asignacin por Hijos e hijas menores de 6 aos Madre control de nio sano Asignacin por matrcula Hijos e hijas de entre 6 y 18 aos Madre Asignacin por Hijos e hijas de entre 6 y 18 aos Madre Asistencia Asignacin por Mujeres mayores de 18 aos Destinatario directo Insercin laboral de la mujer Colombia Familias en Accin Familias en situacin Bono de nutricin Hijos e hijas menores de 11 aos Madre de extrema pobreza, en condicin de Bono de educacin Hijos e hijas de entre 11 y 18 aos Madre desplazamiento o indgenas Subsidios Familias en situacin Subsidio educativo Hijos e hijas menores de 19 aos cursando Madre Condicionados a la de pobreza entre 6 y 11 grado Asistencia Escolar no indigente Pas Programa Poblacin objetivo Transferencia Criterios de elegibilidad para transferencias ReceptorCuadro II.1 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 20 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas21 Subsidio de transporte Hijos e hijas de entre 14 y 19 aos cursando Madre entre 9 y 11 grado, y que habitan a ms de 2 Km. del centro escolar Costa Rica Avancemos Familias que tienen Transferencia Hijos e hijas de entre 12 y 25 aos cursando Jefe o jefa de hogar difcultades para monetaria condicionada secundaria en establecimientos pblicos mantener a sus hijos en el sistema educativo por causas econmicas Ecuador Bono de Desarrollo Familias en situacin BDH Hijos e hijas menores de 16 aos Madre Humano de pobreza Pensin para personas Personas con un 40% o ms de discapacidad Destinatario directo con discapacidad Pensin para adultos Adultos mayores de 65 aos sin Destinatario directo mayores seguridad social El Salvador Comunidades Familias en extrema Bono salud Hijos e hijas menores de 5 aos Madre Solidarias Rurales pobreza residentes Mujeres embarazadas en municipios en situacin de pobreza Bono educacin Hijos e hijas de entre 6 y 15 aos Madre extrema severa y alta c Pensin bsica Adultos mayores de 70 aos en situacin Destinatario directo universal para la de pobreza persona adulta Guatemala Mi Familia Progresa Familias en situacin Bono salud/nutricin Hijos e hijas menores de 6 aos Jefe o jefa de hogar de extrema pobreza Mujeres embarazadas con menores de 15 aos y madres gestantes Bono educacin Hijos e hijas de entre 6 y 15 aos Jefe o jefa de hogar Honduras Bono 10.000 Familias en situacin Bono de nutricin Hijos e hijas menores de 5 aos Jefe o jefa de hogar Educacin, Salud de extrema pobreza Mujeres embarazadas o lactantes (las mujeres tienen y Nutricin preferencia) Bono de salud Hijos e hijas menores de 5 aos Mujeres embarazadas o lactantes Bono educacin Hijos e hijas de entre 6 y 18 aos matriculados en el sistema pblico Pas Programa Poblacin objetivo Transferencia Criterios de elegibilidad para transferencias ReceptorCuadro II.1 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 21 01-07-11 10:4722CEPAL Programa de Familias en situacin Bono materno infantil Hijos e hijas menores de 5 aos con Madre Asignacin Familiar de extrema pobreza discapacidad o riesgo de desnutricin (PRAF) Mujeres embarazadas o lactantes Bono escolar de Hijos e hijas de entre 6 y 14 aos cursando Madre primero a sexto grado hasta 6 grado en escuelas pblicas Bono tercera edad Adultos mayores de 65 aos Destinatario directo Bono mano amiga Jvenes que viven en zonas de alto riesgo Madre social y adultos que trabajan en los basurales municipales Bolsn escolar Nios y nias que estudian hasta 3 grado Madre en escuelas pblicas PRAF/BID III Familias en situacin Bono de nutricin Hijos e hijas menores de 6 aos en riesgo Madre de extrema pobreza de desnutricin o con discapacidad Mujeres embarazadas o lactantes Bono de salud Hijos e hijas menores de 6 aos Madre Mujeres embarazadas o lactantes Bono educacin Hijos e hijas de entre 6 y 14 aos cursando Madre hasta 6 grado en escuelas pblicas PRAF/BID II Familias en situacin Bono de nutricin Hijos e hijas menores de 3 aos Madre de extrema pobreza y salud Mujeres embarazadas o lactantes Bono escolar Hijos e hijas de entre 6 y 12 aos que no Madre han terminado 4 grado Jamaica Programa de avance Personas en situacin Health Grant Nios y nias menores de 59 meses Representante de la mediante la salud y la de pobreza Adultos mayores de 60 aos familia; d destinatario educacin (PATH) Personas con discapacidad directo Mujeres embarazadas o lactantes Adultos pobres sin empleo (de entre 18 y 64 aos) Education Grant Nios y nias de entre 6 y 17 aos Representante de la familia Pas Programa Poblacin objetivo Transferencia Criterios de elegibilidad para transferencias ReceptorCuadro II.1 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 22 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas23 Bonus Hijos e hijas que terminan la educacin Representante de secundaria y prosiguen a la educacin superior la familia Mxico Oportunidades Hogares en Apoyo alimentario Todas las familias destinatarias del programa Madre condicin de pobreza alimentaria Apoyo de tiles Hijos e hijas cursando educacin primaria Madre escolares y secundaria Apoyo educativo Hijos e hijas cursando educacin primaria, Madre secundaria o media-superior Apoyo energtico Todas las familias destinatarias del programa Madre Apoyo al adulto mayor Adultos mayores de 65 aos Destinatario directo Apoyo alimentario Todas las familias destinatarias del programa Madre Vivir Mejor Apoyo infantil Hijos e hijas hasta los 9 aos Madre Vivir Mejor Papilla Hijos e hijas de entre 4 y 23 meses Madre Hijos e hijas de entre 2 y 5 aos con problemas de desnutricin Mujeres embarazadas o lactantes (hasta por un ao) Jvenes con Estudiantes entre 3 de secundaria Destinatario directo oportunidades y 4 de bachillerato Nicaragua Red de Proteccin Familias en situacin Bono de seguridad Todas las familias destinatarias del programa Madre Social (RPS) de extrema pobreza alimentaria Bono educativo Hijos e hijas de entre 7 y 13 aos que no Madre hayan completado 4 grado Mochila escolar Hijos e hijas cursando hasta 4 grado Madre Bono de formacin Jvenes de entre 14 y 25 aos con primaria Destinatario directo ocupacional completa Pas Programa Poblacin objetivo Transferencia Criterios de elegibilidad para transferencias ReceptorCuadro II.1 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 23 01-07-11 10:4724CEPAL Sistema de Atencin Familias en situacin Bono de seguridad Todas las familias destinatarias del programa Madre a Crisis (SAC) de extrema pobreza alimentaria Bono de educacin Hijos e hijas de entre 7 y 15 aos Madre Mochila escolar Hijos e hijas de entre 7 y 15 aos Madre Panam Red de Familias en situacin Transferencia monetaria Todas las familias destinatarias del programa Madre Oportunidades de pobreza extrema condicionada Bonos para la Todas las familias destinatarias del programa Madre compra de alimentos Paraguay Tekopor Hogares en situacin Soporte alimentario Todas las familias destinatarias del programa Madre de extrema pobreza Apoyo en educacin Hijos e hijas de hasta 18 aos Madre y salud Mujeres embarazadas Apoyo adultos mayores Adultos mayores de 65 aos Destinatario directo Apoyo discapacitados Personas con discapacidad Destinatario directo Abrazo Familias en situacin Bono solidario fjo Hijos e hijas de hasta 14 aos Madre de extrema pobreza con nios y nias en situacin de trabajo infantil Per Juntos Familias en situacin Bono Hijos e hijas de hasta 14 aos Representante del de extrema pobreza, Mujeres embarazadas hogar (padre o madre) riesgo y exclusin Padres viudos y madres viudas Adultos mayores Repblica Solidaridad Familias en situacin Comer es primero Hijos e hijas menores de 16 aos Jefe o jefa de hogar Dominicana de pobreza extrema Mujeres embarazadas y moderada Jefes y jefas de hogar Adultos mayores sin trabajo Incentivo a la Hijos e hijas de entre 4 y 21 aos Jefe o jefa de hogar asistencia escolar matriculados en la educacin pblica (ILAE) Pas Programa Poblacin objetivo Transferencia Criterios de elegibilidad para transferencias ReceptorCuadro II.1 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 24 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas25 Apoyo adultos Mayores de 65 aos que no reciben otra Destinatario directo mayores pensin y se encuentran desempleados Bono Gas Hogares pobres y de clase media baja Hogar Bono Luz Hogares de escasos recursos que reciben Hogar el subsidio Bono Gas y que fueron identifcados por el SIUBEN Trinidad y Tabago Programa de Familias en situacin Bono Todas las familias destinatarias del programa Representante transferencias de pobreza del hogar monetarias condicionadas focalizadas (TCCTP) Uruguay Asignaciones Familias en situacin Transferencia Hijos e hijas menores de 18 aos Jefe o jefa de hogar Familiares de pobreza monetaria condicionada Personas con discapacidad (las mujeres tienen preferencia) Plan de Atencin Familias en situacin Ingreso ciudadano Todas las familias destinatarias del programa Jefe o jefa de hogar Nacional a la de extrema pobreza Emergencia Social Tarjeta alimentaria Hijos e hijas menores de 18 aos Madre (PANES) Mujeres embarazadas Pas Programa Poblacin objetivo Transferencia Criterios de elegibilidad para transferencias ReceptorFuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de proteccin social no contributiva en Amrica Latina y el Caribe.a Categora tributaria que reconoce la realizacin de actividades productivas, comerciales y de servicios por parte de la poblacin en situacin de vulnerabilidad social. Mediante el pago de una cuota mensual, pueden emitir facturas, acceder a una obra social, ingresar al sistema previsional y ser proveedores del Estado argentino por compra directa.b A partir de 2005, el Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI) se integr a Bolsa Famlia, de modo que las familias que participaban en el PETI y eran elegibles para Bolsa Famlia (familias pobres y extremadamente pobres) pasaron a este ltimo programa. El PETI contina atendiendo a las familias no pobres que se encuentran en situacin de trabajo infantil. c Por medio de un mapa de pobreza, el programa divide los 262 municipios del pas en 4 grupos segn su nivel de extrema pobreza: severa (32 municipios), alta (68 municipios), moderada (82 municipios) y baja (80 municipios). d Los bonos dirigidos a personas con discapacidad, adultos sin empleo y adultos mayores puede ser retirados por el destinatario directo.Cuadro II.1 (conclusin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 25 01-07-11 10:4726CEPALB.Mecanismos de focalizacinParalaseleccindelosdestinatariosdelosPTC,porlogeneralse utilizanprocedimientosdefocalizacinbasadosendistintasetapas (vase el cuadro II.2). Enunaprimeraetapa,seseleccionanlasunidadesgeogrfcas quepresentanmayoresnivelesdepobreza.Engeneral,estoseevala enfuncindendicesdemarginalidadquepuedenincluirvariablesde ingresosonecesidadesbsicasinsatisfechas,yseconstruyenapartirde fuentesdeinformacincomocensosdepoblacin,encuestasdehogares ymapasdepobreza.EnelprogramaTekopordelParaguay,laseleccin de las comunidades ms vulnerables se realiza sobre la base del ndice de priorizacingeogrfca,queotorgaunpuntajequeponderaenun40% lascondicionesdepobrezadelalocalidadyenun60%lapresenciade necesidadesbsicasinsatisfechas(VerasSoaresyBritto,2008).Enelcaso deOportunidades,encambio,seutilizanindicadoresdenecesidades bsicasinsatisfechasparaseleccionarlaszonasruralesydeingresosy gastos para las zonas urbanas (Orozco y Hubert, 2005). Traslafocalizacingeogrfca,seabordalaseleccindeunidades familiaresuhogares,dependiendodeladefnicin7.Lamayoradelos programasutilizamtodosdecomprobacinindirectadelosmediosde vida,yaseaatravsdendicesmultidimensionalesdecalidaddevida, comoenelcasodelaFichadeproteccinsocialdeChile,odefrmulas quepredicenlosingresosatravsdevariablesquesesuponequeestn muyrelacionadascondichosingresos,comoocurreenOportunidades. Laconsideracinonodevariablesasociadasalingresorepercuteensi sequiereprivilegiarsituacionesdepobrezamsestructuralesy,por lotanto,menossusceptiblesdevariarenelcortoplazouotrasms relacionadasconelcicloeconmico(Ribas,VerasSoareseHirata,2008). Tambinexistenprogramasqueutilizanunaevaluacindirectadelos medios de vida, es decir, que utilizan el nivel de ingresos informado por las propias familias en las encuestas o los empadronamientos llevados a caboporlosprogramasadhoc.EnelcasodelBrasil,estainformacin serecogeanivelmunicipalatravsdelaaplicacindelCatastronico para programas sociales (Cadnico) a las familias en situacin de pobreza. Esteprocedimientotiendeasermenoscostosoymsgilalosefectos deampliarelpadrndedestinatarios,pero,almismotiempo,puede estarmssujetoalasvariacionescoyunturalesdelingresofamiliar (VerasSoares,RibasyOsorio,2007).Algunascrticasalaformaenque 7 ComunidadesSolidariasRuralesdeElSalvadorrepresentaunexcepcin,yaqueenel casodelosmunicipiosconextremapobrezasevera,noseaplicalacomprobacinde medios.CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 26 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas27este mtodo se aplica en el Brasil tienen que ver con la posibilidad de que aumente el error de inclusin por no contrastar los informes de ingresos delasfamiliasconotrainformacinoquesudescentralizacinlo vuelvasusceptibledesercapturadoporredesclientelaresqueoperena nivel local, dos situaciones que no se han verifcado en la prctica (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007)8.Adems,algunosprogramasincorporanunaltimaetapade seleccin comunitaria, bajo el supuesto de que los agentes locales cuentan con ms informacin respecto de las necesidades y carencias de los hogares de una comunidad. Se ha encontrado que los mecanismos de comprobacin de medios tienden a generar diferencias entre ser o no destinatario de un programaquepuedencontrastarconlapercepcindelascondiciones socioeconmicas y la pobreza que tienen las propias comunidades (Adato, 2000).Asimismo,muchasveceslafocalizacinporhogareshaceque loscriteriosdeeleccinsevuelvanopacosparalospotencialesusuarios delosprogramas,loque,encontextosruralesodealtadensidadde capitalsocial,puedetenerunefectoadversoygenerarsentimientosde incomprensinyunamalaevaluacindelprogramaporconsiderarque la seleccin es arbitraria. Esto puede hasta llevar a situaciones de conficto entrelosbenefciariosynobenefciariosdelprograma(Adato,2000y 2007, pg. 18)9. A travs de la focalizacin comunitaria se pretende atender estas consideraciones al reconocer la mayor informacin que pueden tener laspropiascomunidadessobrelascondicionessocioeconmicasdesus miembros.Tambinsebuscadarlegitimidadalejerciciodefocalizacin encomunidadesafectadasporunaltoniveldeprecariedadydondese podran exacerbar confictos entre grupos.Enlaactualidad,programascomoJuntosdelPer,Tekopordel Paraguay y el componente Bonos para la compra de alimentos de la Red de Oportunidades panamea, entre otros, incluyen mecanismos de seleccin comunitariacomoetapafnaldesusprocedimientosdefocalizacin (vaseelcuadroII.2).EnestegruposedestacaelcasodeFamiliasen Accin,queincluyeuncomponentedeseleccincomunitariacomo partedelaadaptacindesusreglasdefuncionamientoenlocalidades indgenas (Robles, 2010). En general, estos mecanismos tienen un objetivo msdevigilanciasocialytransparencia,queoperavalidandolos 8 El Cadnico registra informacin sobre los niveles de consumo de las familias que permiten verificarlosinformesdeingresos. AuncuandoBolsaFamlianoprevlaverificacinde estos informes, se realiza una revisin de los datos sobre los ingresos cuando el consumo deloshogaressuperaenun20%losingresosreportados(VerasSoares,RibasyOsorio, 2007).9 Adato(2007)muestraqueestotambinpuedeocurrirconlafocalizacingeogrfica encontextosdondelasdivisionespoltico-administrativasnosecorrespondenconlas divisiones comunitarias o culturales.CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 27 01-07-11 10:4728CEPALhogaresseleccionados,quedecontrolefectivorespectodeloshogares incluidosyexcluidos.Cohen,FrancoyVillatoro(2006,pg.104)notan que la participacin comunitaria no reduce necesariamente los errores de inclusinyexclusindelosprogramasyquedebentenerseencuenta lossesgosderivadosdelavoluntariedaddelaparticipacinquelleva normalmente a que participen quienes estn mejor.Otraformadefocalizacin,atractivaporsubajocostoysencillez operativa,eslafocalizacincategrica.Bajoestamodalidad,sedefnen poblacionesfcilmenteidentifcables,alasqueseotorganlosbenefcios por igual. Un buen ejemplo de ello es el programa Bono Juancito Pinto del EstadoPlurinacionaldeBolivia,enelquepuedenparticiparnicamente losniosquecursanhastaoctavogradoenestablecimientoseducativos pblicos. Esta es una forma fcil, efectiva y barata de realizar la focalizacin enpasesdondelosserviciossocialesestnmuysegmentadossegnel nivel socioeconmico de la poblacin, aunque pudiera no ser lo ms ptimo enaquellosprogramasqueprivilegianquelosbenefciosnosefltrena quienes no cumplen determinadas caractersticas socioeconmicas.Graciasalusodeprocedimientosytcnicasdeseleccinde benefciarios que buscan minimizar los errores de exclusin (familias que satisfacen los criterios de elegibilidad, pero no participan en el programa) einclusin(familiasquenosatisfacenloscriteriosdeelegibilidad,pero participan),porlogeneral,estosprogramaslogranhacerllegarlas transferencias de ingreso a los ms necesitados y representan, por lo tanto, una de las partidas de inversin pblica social ms redistributivas. Como semuestraenelgrfcoII.1paraunaseriedeprogramas,entreel60%y el75%delosgastosenestastransferencias(ejeverticaldelgrfco)son captadosporel40%mspobredelapoblacin(ejehorizontal)(CEPAL, 2010b).Sinembargo,comodestacanCohenyFranco(2006,pg.58),estos resultados apuntan tambin al hecho de que hay personas pobres que no consiguen formar parte de los PTC ni siquiera cuando los procedimientos de seleccin los preferan. MuchosPTCseconcentranmsenevitarloserroresdeinclusin (darbenefciosaquienesnoentranenlapoblacinobjetivo)quelosde exclusin(dejarpartedelapoblacinobjetivosinbenefcios),loqueha sidocuestionadodesdeunaperspectivadederechosquesostienequelo relevante es evitar los segundos (Seplveda, 2009). Por ejemplo, en 2004, el error de exclusin era mayor que el de inclusin en Oportunidades y Bolsa Famlia (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007)10. En la Red de Oportunidades 10 Sobre la base de datos de las encuestas de hogares de nivel nacional (Encuesta nacional de los ingresos y gastos de los hogares (ENIGH) en Mxico y Encuesta nacional de hogares (PNAD) en el Brasil), los autores calculan la subcobertura como la relacin entre los pobres no beneficiarios y el total de pobres (Soares, Ribas y Osorio, 2007). CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 28 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas29Grfico II.1 DISTRIBUCIN DEL GASTO PBLICO EN ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), SEGN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 2005-2008 A (En porcentajes)Fuente:ComisinEconmicaparaAmricaLatinayelCaribe(CEPAL),sobrelabasedetabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos pases. a Promedio simple.Familias en Accin(Coombia, 2008)Oportunidades(Mxico, 2008)Chile Solidario(Chile, 2006)Total asistenciasocialIngresoprimarioBono de DesarrolloHumano (Ecuador, 2008)00 20 40Porcentaje acumulado de gastoPorcentaje acumulado de poblacin60 80 100102030405060708090100dePanam,seencontrqueel56%delospobresextremosnoestaba cubiertoporelPTC(errordeexclusin),peroquesoloel7%delas transferencias llegaba a los no pobres (error de inclusin) (Robles, 2009).Asimismo, es importante considerar la capacidad administrativa, en la medida en que en pases muy pobres y de institucionalidad dbil existe unatendenciaaregistrarunpeordesempeoenmateriadefocalizacin cuando aumentan las exigencias institucionales (Peyre, 2007). Adems, la homogeneidaddelascondicionesdevidadelapoblacinpobreenestos pases podra hacer poco efectivo el aumento de los requisitos para entrar en los programas (Cecchini, 2009). CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 29 01-07-11 10:4730CEPALLa focalizacin geogrfca, en cambio, supone concentrar esfuerzos encomunidadesconnivelesdepobrezaelevadosyhomogneos,aunque nonecesariamentesignifcativosanivelnacional.Enpasesmsgrandes yconreasurbanasdesarrolladas,estosignifcadejarfueraunidades geogrfcasconmenoresnivelesrelativosdepobreza,peroconunpeso importanteentrminosabsolutos.EnMxico,delosalrededorde5 millones de hogares usuarios de Oportunidades en 2008, poco ms de 3,5 millonescorrespondaahogaresubicadosenlocalidadesdehasta2.500 habitantes, mientras que solo cerca de 710.000 formaban parte de ciudades conmsde15.000habitantes(SEDESOL,2008).Sibienellopermite atenderlamayorincidenciadelapobrezaenlaszonasruralesmediante ladisminucindelasbrechasentrelocalidades,tambinpuedellevara descuidarlamagnituddelproblemadelapobrezaenlaszonasurbanas que concentran ms de dos tercios de la poblacin pobre del pas11.Varios autores han destacado el importante esfuerzo realizado por los PTC para establecer sofsticados procedimientos de seleccin de usuarios (Hailu y Veras Soares, 2008; Fiszbein y Schady, 2009). Si bien con esto se ha logradosentarlosfundamentosdeunaseleccindedestinatariossobre labasederazonestcnicasynoclientelistas,comoeralapreocupacin inicialenmuchosprogramas(LevyyRodrguez,2005),algunosautores (Ravallion, 2007; Peyre, 2007) destacan que no existe evidencia concluyente respectodelaefectividadyefcienciadeunprogramafocalizadoen comparacin con uno de caractersticas universales. Incluso se ha llegado a argumentar que los recursos destinados a la focalizacin podran tener un mayor impacto si se repartieran de manera universal (Mkandawire, 2005). Demodoqueresultaimportanteenfatizarlanecesidaddeevaluarcaso acasolaidoneidaddelosprocedimientosydeevitarsolucionesquese apliquen a todas las situaciones. Enrelacinconeldebateaninconclusosobrefocalizaciny universalismo,sepuedeargumentarquelosPTCsibienutilizan mecanismosdefocalizacindelosrecursosprocuranavanzarhacia launiversalizacindelosderechossocialesyeconmicosdetodoslos ciudadanos, comenzando por quienes se ven ms privados de su ejercicio, estoes,laspersonasquevivenensituacindepobreza(CEPAL,2006). Aunquelapolticasocialabarcaobjetivosquevanmsalldelalucha contralapobreza,comoconstruirsociedadesdemayorcohesinsocial yequidad,laescasezderecursospblicosimponelaselectividadcomo forma de asegurar que las transferencias de ingreso y los servicios sociales lleguenalapoblacinmspobre(CEPAL,2000).Elusodemecanismos defocalizacinenelmarcodelosPTCnodebe,porlotanto,concebirse 11 En 2008, la incidencia de la pobreza en Mxico era del 44,6% en zonas rurales y del 29,2% en zonas urbanas (CEPAL, 2010a, anexo estadstico).CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 30 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas31comounfnensmismo,sinocomouninstrumentodepolticasocial para hacer ms con menos y aumentar la progresividad de la inversin socialalorientarlosesfuerzospblicosaquienesmslonecesitan (CEPAL, 2010a).C.Instrumentos de seleccin y registro de destinatariosUnaspectoimportantedelaseleccindedestinatarioseslamanera enqueserecogenyactualizanlosdatossobrelosusuariosactualesy potenciales. Para recabar dicha informacin, los agentes de los programas levantan censos de poblacin ad hoc, lo que implica importantes esfuerzos entrminosderecursosmonetariosyhumanos.Eneltrabajodecampo, seutilizanfchasgubernamentalesquepermitenidentifcarlasituacin socioeconmicadelospotencialesusuariosdelosprogramassociales. EjemplosdeestasfchassonlaFichadeproteccinsocialdeChile,la Ficha de informacin social de Costa Rica y la Ficha hogar de seleccin de benefciarios del Paraguay. Posteriormente, estas fchas se almacenan en formato electrnico, lo que permite organizar sistemas de informacin y registro que mantienen informacindetalladasobrelospotencialesbenefciarios,quepuede actualizarse con cierta periodicidad (Irarrzaval, 2004). La implementacin deestossistemasresultacrucialparamantenerfujosdeinformaciny recursos que permitan realizar diversas acciones, como agilizar los pagos, suspenderocancelarlosbenefcioscuandolosprogramaslodefnen comonecesario,oimplementarsistemasdemonitoreoderesultados peridicos.Adems,estossistemastienenelpotencialdefacilitarla vinculacinconotrosprogramasqueoperanenlaofertapblicaysu articulacin en torno a una determinada poltica (Repetto, 2009)12. Esta ltima funcin constituye una ventaja adicional de los sistemas deinformacinyregistro,quepuedenserutilizadosporelconjunto deprogramasdeproteccinypromocinsocialexistentesenunpas. Deestamanera,semantieneinformacinagregadasobrelosusuarios 12 Unriesgoenrelacinconlacentralidadquehanadquiridolosprocesosdeselecciny registroascomolaverificacindelcumplimientodelascondicionesesconvertir estosprogramasenmquinasburocrticasqueselimitanaingresar,procesaryemitir informacin,ydondesupersonalenmuchoscasostieneuncontactoescasoonulocon los pobres, tanto por la carga de trabajo asociada al procesamiento de informacin, como porquelasprestacionessonentregadasporlossectoresoporentidadesfinancieras privadas. Todo esto repercute en las escasas actividades de acompaamiento que pueden desarrollar los programas (sea de informacin o de vinculacin con las redes institucionales o simplemente de apoyo psicosocial propiamente tal) (Villatoro, comunicacin personal, 20 de diciembre de 2010).CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 31 01-07-11 10:4732CEPALactualesypotencialesdelapolticasocialydelosdistintosprogramas, mediante la integracin de las bases de datos que mantienen los distintos sectores e instituciones pblicas en un registro nico de destinatarios. Esta experiencia se est llevando a cabo en el Brasil con el Cadnico, en Mxico conelSistemaIntegraldePadronesdeProgramasGubernamentales (SIIPP-G)(vaseelrecuadroII.1)yenChileconelSistemaIntegradode InformacinSocial(SIIS)13.ElSistemadeRegistrodeBenefciariosde Honduras (SIRBHO) permiti unifcar la informacin de dos programas en vas de integracin (el PRAF nacional y el PRAF III), as como su utilizacin enelmarcodelaRedSolidaria.Estecasoevidenciaqueunesfuerzode esta naturaleza no compete nicamente a los pases con mayores recursos fnancieros y capacidades administrativas (vase el cuadro II.2) (Cecchini y otros, 2009). Recuadro II.1 MXICO: SISTEMA INTEGRAL DE PADRONES DE PROGRAMAS GUBERNAMENTALESElSistemaIntegraldePadronesdeProgramasGubernamentales (SIIPP-G) tiene como principal objetivo mejorar la calidad de la informacin y pesquisar la duplicidad en la atencin de destinatarios de los programas queformanpartedelSistemadeSeguridadSocialPopular(SISSP) deMxico:Oportunidades,SeguroPopularyProgramadeVivienda Popular14.ElSIIPP-Gesunamodalidadparaelregistroeidentifcacinde losdestinatarios,quefuncionaatravsdelaunifcacindelospadrones debenefciarios,operacinquesellevaacabodesdemarzode2006 (Fernndez,2006).Apartirdeestepadrn,seentregancredencialesde identifcacinalasfamiliasylaspersonasqueparticipanenalgunodelos tres programas. Lascredencialescuentancondoschips,unodecontactoyotrode radiofrecuencia,ysuutilidadsefundamentaenlainterfazdirectaque permitenconelexpedienteelectrnicodecadausuario.Lacredencial otorga,adems,informacinbiomtricadelusuarioyseutilizademanera unifcadaparatodoslostrmitesquehanderealizarseendependencias delgobiernofederaladheridasalesquema.Lallavecomnparatodoslos programas es la Clave nica de Registro de Poblacin (CURP) otorgada por el Registro Nacional de Poblacin e Identifcacin Personal. 13 ElSIISdeberareemplazarseconunnuevoSistemadeInformacinCentralizadode Receptores y Aportantes de Beneficios Sociales, enmarcado en el proyecto de ley del poder ejecutivo referente a la creacin del Ministerio de Desarrollo Social de Chile.14 ElSISSPfuecreadoen2006,bajolapresidenciadeVicenteFox,conlafinalidadde extenderlacoberturadeseguridadsocialalostrabajadoresporcuentapropiayalos queseencuentranexcluidosdelosotrosinstitutosdeseguridadsocial(elInstituto MexicanodeSeguridadSocial(IMSS)yelInstitutodeSeguridadyServiciosSociales delosTrabajadoresdelEstado(ISSSTE)).ElSISSPabordatresmbitosespecficos noconsideradospreviamenteparaestostrabajadores:accesoalasalud,vivienday retiroencondicionesdignasdevida.Vase[enlnea]http://fox.presidencia.gob.mx/actividades/?contenido=23661.CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 32 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas33Esta modalidad de operacin permite incrementar la transparencia y el controldelfuncionamientodelsistema,ylafexibilizacindelaatencin, yaquelapersonapuedeseratendidaencualquierentidadfederativa siempre que porte su identifcacin. Adems, operan como herramienta de facilitacin tanto para entidades federativas y municipios, como para todas las entidades vinculadas a la gestin de los programas. El SIIPP-G ha sido administrado por el poder ejecutivo federal, a travs delaSecretaradelaFuncinPblica,y,peseasuspotencialesventajas desdelapticadelatransparenciaycoordinacininterinstitucional,la evaluacindesufuncionamientoporpartedelaAuditoraSuperiordela Federacin (ASF) en 2007 no fue positiva. Entre otras cosas, esta auditora destaca que no se establecieron objetivos, metas ni indicadores de avance conrespectoaloscualesevaluarlaimplementacindelSIIPP-G.Esto escongruenteconlafaltadeevaluacionesrespectodesusavances,as como de la efciencia, efcacia y transparencia de los programas federales. Almismotiempo,soloun38,5%delosprogramasdelaAdministracin PblicaFederal(osea,45de117programas)hanunifcadopadronesy lamitaddeltotalde133millonesderegistroscarecandelaCURPcomo llavedeidentifcacindelosdestinatarios.Laintegracindelospadrones al SIIPP-G tambin se vio difcultada por la calidad (solo fue posible integrar 11de45padrones).Tampocosedispusodeunsistemainformticopara analizarlainformacindelosprogramas(ASF,2007).Todoestomuestra lasdifcultadesdeinstalacindeestetipodeiniciativasydebetenerseen cuenta para futuras replicaciones de esta modalidad. Fuente:AuditoraSuperiordelaFederacin(ASF)Auditora501,Sistemaintegralde informacindepadronesdeprogramasgubernamentales(SIIPP-G),CuentaPblica 2007[enlnea]http://www.asf.gob.mx/Pags/AED/PG_DGADDS2007/501SIIPPG.PDF; Diario Ofcial (12-12-2005) Decreto por el que se crea el sistema integral de informacin depadronesdeprogramasgubernamentales,publicadoenelDiarioOfcialdela Federacin el 12 de enero de 2006; y J.A. Fernndez, Sistema Integral de Informacin de Padrones de Programas Gubernamentales. Antecedentes Prospectiva (SIIPP-G), presentacin,Mxico,D.F.,2006[enlnea]http://www.normateca.gob.mx/.../4_Antecedentes_Prospectiva_Comision_Nacional_de_Proteccion_Social.ppt.Undesafoparaestosregistrosesagilizarsusprocedimientosy mejorar la actualizacin de la informacin que contienen, como muestra el caso del Sistema de Informacin de la Poblacin Objetivo (SIPO) de Costa Rica.Enestepas,lafaltadeprocedimientosperidicosdeactualizacin de la informacin y el carcter a demanda de los empadronamientos esdecir,elempadronamientonoincluyeatodalapoblacinsusceptible deserdestinataria,sinosoloaquienesacudenapedirayuda,dejaron obsoleta la informacin sobre los usuarios histricos de los planes, los que actualmente representan alrededor del 50% del registro (Romn, 2009). Esta preocupacinresultaparticularmentecrticasisequiereutilizarlosPTC comoseguroscontracrisiseconmicasoeventualidadesquerequieran ampliar con rapidez el padrn de destinatarios (Veras Soares, 2009b).Otro desafo importante, que se aborda en la seccin VI.D, es el de la transparencia de los registros de destinatarios.Recuadro II.1 (conclusin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 33 01-07-11 10:4734CEPALCuadro II.2AMRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PASES): PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, MECANISMOS DE FOCALIZACIN Y SISTEMAS DE INFORMACIN, SELECCIN Y REGISTRO Pas Programa Mecanismos de focalizacin Sistemas de informacin Geogrca Por comprobacin Comunitaria Categrica Instrumento de Registro de de medios de vida seleccin destinatarios (instrumento) (mtodo) (instancia) (caractersticas) Argentina Asignacin -- X -- -- Universal por (Prueba de Hijo para Proteccin medios indirecta) Social Familias por la -- X -- X ... Inclusin Social (Prueba de (Destinatarios medios indirecta) programa jefes y jefas de hogar desocupados) Programa -- X -- -- -- Registro nico de Ciudadana Portea (Prueba de medios benefciarios de directa e indirecta) programas sociales del gobierno de la CABA (RUB) Jefes y Jefas de -- -- X X ... Hogar Desocupados (Consejos consultivos (Jefes de hogar locales) a sin empleo) Bolivia (Estado Bono -- -- -- X ... Registro nico Plurinacional de) Juancito Pinto (Usuarios escuelas de estudiantes pblicos) (RUDE) Bono Madre -- -- -- X Sistema de ... Nio-Nia (Mujeres y nios informacin del Juana Azurduy sin cobertura de Bono Juana de Padilla seguro de salud) Azurduy de PadillaCEPAL_Cuad01 (cap02).indd 34 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas35 Pas Programa Mecanismos de focalizacin Sistemas de informacin Geogrca Comprobacin Comunitaria Categrica Instrumento de Registro de de medios seleccin destinatarios (instrumento) (mtodo) (instancia) (caractersticas) Brasil Bolsa Famlia X X -- -- Catastro nico CadNICO () (Prueba de para programas medios directa) sociales (CadNICO) Programa de X X -- X CadNICO CadNICO Erradicacin del () (Prueba de (Familias con Trabajo Infantil medios directa) menores de 16 (PETI) aos que trabajan) Bolsa Escola X X -- -- Cadbes -- () (Prueba de medios directa) Chile Chile Solidario -- X -- -- Ficha de Sistema integrado (ndice de calidad proteccin social de informacin de vida) social (SIIS) Colombia Familias en Accin X b c X X e X - Censo indgena () (ndice de calidad () (Familias - Sistema de de vida) d desplazadas) seleccin de potenciales (Familias benefciarios indgenas) de programas sociales (SISBN) - Sistema de informacin de poblacin desplazada (SIPOD) Subsidios -- X -- -- (SISBN) Condicionados (ndice de calidad a la Asistencia de vida) f Escolar (SCAE) Cuadro II.2 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 35 01-07-11 10:4736CEPAL Pas Programa Mecanismos de focalizacin Sistemas de informacin Geogrca Comprobacin Comunitaria Categrica Instrumento de Registro de de medios seleccin destinatarios (instrumento) (mtodo) (instancia) (caractersticas) Costa Rica Avancemos -- X -- -- Ficha de Sistema de (Prueba de medios informacin social poblacin objetivo indirecta) g (SIPO) Ecuador Bono de Desarrollo -- X -- -- Sistema de Humano (Prueba de medios identifcacin y indirecta) h seleccin de benefciarios de los programas sociales (registro social, ex SELBN) Programa de X -- -- -- ... Proteccin Social (Comunidades ante la Emergencia afectadas por desastres naturales o conmociones sociales) El Salvador Comunidades X X -- -- ... Solidarias Rurales (ndice integrado (Prueba de de marginalidad medios indirecta) j municipal, IIMM) i Guatemala Mi Familia X X -- -- Censo en ... Progresa () (Prueba de municipios medios indirecta) priorizados Honduras Bono 10.000 X c -- -- -- Sistema de SIRBHO Educacin, Salud () registro de y Nutricin benefciarios de Honduras (SIRBHO)Cuadro II.2 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 36 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas37 Pas Programa Mecanismos de focalizacin Sistemas de informacin Geogrca Comprobacin Comunitaria Categrica Instrumento de Registro de de medios seleccin destinatarios (instrumento) (mtodo) (instancia) (caractersticas) Programa de X X k -- -- SIRBHO SIRBHO Asignaciones () () Familiares (PRAF) PRAF/BID III X X -- -- SIRBHO SIRBHO () (Prueba de medios indirecta) PRAF/BID II X X -- -- ... ... () (Prueba de medios indirecta) Jamaica Programa de -- X -- -- ... avance mediante (Prueba de la salud y la medios indirecta) educacin (PATH) Mxico Oportunidades X X X l -- Cuestionario nico - Sistema integral (ex Progresa) (ndice de rezago (Prueba de (Asambleas de de Informacin de padrones de social Coneval) medios indirecta) validacin comunal) socioeconmica programas (ndice de (CUIS) gubernamentales marginacin (SIIPP-G) Conapo) - Sistema de informacin georreferenciada Nicaragua Red de Proteccin X X -- -- Registro nico Social (RPS) () (Prueba de de benefciarios medios indirecta) (RUB) Sistema de X m X -- -- RUB Atencin a Crisis () (Prueba de (SAC) medios indirecta)Cuadro II.2 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 37 01-07-11 10:4738CEPAL Pas Programa Mecanismos de focalizacin Sistemas de informacin Geogrca Comprobacin Comunitaria Categrica Instrumento de Registro de de medios seleccin destinatarios (instrumento) (mtodo) (instancia) (caractersticas) Panam Red de X X -- -- Censo de Sistema de Oportunidades () (Prueba de vulnerabilidad informacin medios indirecta) social gerencial de Panam (SIGP) Bonos familiares X X X -- Censo familiar ... para la compra () (Prueba de () de alimentos medios indirecta) Paraguay Tekopor X X X -- Ficha hogar de ... (ndice de (ndice de () seleccin de priorizacin calidad de benefciario geogrfca - IPG) vida) Abrazo -- X -- X ... (Prueba de (Familias con medios indirecta) menores de 14 aos que trabajan en la va pblica) Per Juntos X X X -- Padrn de (ndice de (Prueba de (Asambleas de benefciarios ponderacin medios indirecta) validacin geogrfco) comunal) Repblica Solidaridad X X -- -- Sistema nico SIUBN Dominicana () (Prueba de de benefciarios medios indirecta) (SIUBN) Trinidad y Tabago Programa de -- X -- X ... transferencias (Prueba de (Recomendacin monetarias medios indirecta) de empleados condicionadas pblicos) focalizadas (TCCTP)Cuadro II.2 (continuacin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 38 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas39 Pas Programa Mecanismos de focalizacin Sistemas de informacin Geogrca Comprobacin Comunitaria Categrica Instrumento de Registro de de medios seleccin destinatarios (instrumento) (mtodo) (instancia) (caractersticas) Uruguay Asignaciones -- X -- X Formulario Registro de familiares (Prueba de (Acreditacin de de ingreso benefciarios medios indirecta) discapacidad y BPS-MIDES del PANES antiguos benefciarios del PANES) Plan de Atencin -- X -- -- ... Nacional a la (Prueba de Emergencia Social medios indirecta) (PANES)Fuente: Elaboracin propia, sobre la base de Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de proteccin social no contributiva de Amrica Latina y el Caribe. a Se articulan a nivel provincial, municipal y local, y estn integrados por representantes de las organizaciones sociales locales. Sus principales funciones son la seleccin de los destinatarios, el control del funcionamiento del programa y la asignacin de las actividades de contraprestacin laboral o de capacitacin, con una dedicacin de entre cuatro y seis horas diarias (Cruces, Epele y Guardia, 2008). b Aplica solo en los casos en que, debido a restricciones de fnanciamiento, no sea posible cubrir la totalidad de las familias en el nivel 1 del SISBN. En este caso, la focalizacin geogrfca se realiza mediante la asignacin de cuotas segn el nmero de familias en el SISBN 1 y el porcentaje de familias rurales en cada municipio. c Adems, considera la exclusin por oferta insufciente de servicios para atender la nueva demanda. d Familias en el nivel 1 del SISBN. e Disponible en la modalidad piloto que opera en zonas indgenas. f Familias en el nivel 2 del SISBN. g Familias en los niveles 1 y 2 del SIPO. h Familias en los niveles 1 y 2 del Registro Social. i Selecciona las 100 municipalidades consideradas en condiciones de pobreza severa y alta.j Se aplica nicamente en las municipalidades en condiciones de pobreza alta. k Hasta 2007, operan simultneamente distintos criterios de focalizacin, segn el tipo de bono.l En la fase fnal de la etapa de focalizacin de hogares en reas rurales, se realiza una asamblea comunitaria donde se presenta el listado de familias elegibles que puede ser objetado por familias no incluidas o rechazado voluntariamente por familias incluidas. En las reas urbanas, en cambio, por la naturaleza de la seleccin de hogares y a los efectos de reducir el trabajo de campo y los costos de incorporacin de familias al programa, la focalizacin comunitaria consiste, bsicamente, en un proceso de autoseleccin en el que las familias que desean incorporarse al programa lo solicitan (Orozco, M. y C. Hubert, 2005). m Regiones del norte del pas afectadas por sequas en 2005.Cuadro II.2 (conclusin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 39 01-07-11 10:4740CEPALD.Criterios de egresoUndesafopermanenteparalosPTChasidoladefnicindecriterios omecanismosdeegresoqueestnenconsonanciaconsusobjetivosde medianoylargoplazo.Enlaprctica,sehapuestomsnfasisenla defnicindereglasdesalidadelosprogramasqueenlasestrategiasde graduacin,estoes,mecanismosquepermitanaseguraralasfamilias quenovolvernanecesitarlaasistenciasocial.Muchasveces,estoha estadoinfuenciadoporlimitacionespresupuestariasoconsideraciones polticas(disminuireltiempodeestadaparaaumentarelnmerobruto de personas que pasan por el programa), ms que por los objetivos de cada programa (Villatoro, 2008). LaregladesalidamsusadaenlosPTCessimple:hacerque loshogaresdestinatariosdejenderecibirlasprestacionescuandosus integrantespierdenlascondicionesdeelegibilidad.Dichoenotras palabras,lasfamiliassalendelprogramacuandoloshijossuperan lasedadesrespectivasyentoncespuedenquedarenunasituacinde vulnerabilidad similar o peor a la que presentaban previo a la intervencin (Banegas,2008;GonzlezdelaRocha,2008).Otroejemplofrecuentees establecerreglasdesalidaqueconsistenendefnirunnmeromximo deaosdepermanenciaenelprograma.Porejemplo,enelPrograma detransferenciasmonetariasmonetariascondicionadasfocalizadas (TCCTP)deTrinidadyTabagoellmiteesdedosaos,enSubsidios CondicionadosalaAsistenciaEscolardeBogotellmitesesitaentre dos y tres aos, dependiendo del tipo de subsidio que se recibe, mientras que en el Programa de Erradicacin del Trabajo Infantil (PETI) del Brasil el lmite llega a cuatro aos. En el caso de la RPS y el Sistema de Atencin aCrisis(SAC)deNicaragua,elplazodevencimientodelprstamoque servaparafnanciarloslimitabaautomticamentelapermanenciaenel programa,sinqueestuvieracontempladalatransicinhaciaunnuevo esquema de proteccin. Unescenariodistintoesaquelenquelosobjetivosdelprograma setomanencuenta,demaneraexplcita,eneldiseodeestrategiasde graduacin.ProgramascomoOportunidadesdeMxico,BolsaFamlia delBrasil,PATHdeJamaicaySolidaridaddelaRepblicaDominicana, establecenperodosdepermanenciaconlaposibilidadderecertifcacin. Engeneral,larecertifcacintienequeverconelestablecimientode umbralesdeingresosparalagraduacindelprograma;elhechodeque lasfamiliasnologrensuperarestosumbralessuponeunaactualizacin desucondicindedestinatarias.Esnecesarionotarqueestetipode esquematiendeaprivilegiarlosaspectosdereduccindepobrezaenel corto plazo y a evitar la dependencia de los usuarios de los apoyos, lo que vaendesmedrodelosobjetivosdecapacidadeshumanasypromocin CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 40 01-07-11 10:47Caractersticas de los programas de transferencias condicionadas41socialdemslargoplazoquecadaprogramapudieratener.Elcasode Oportunidadesmuestraprecisamentelasdifcultadesdeimplementar mecanismos de egreso adecuados a sus objetivos en materia de desarrollo humano (vase el recuadro II.2). Otro ejemplo de intento de adecuacin de estrategias de graduacin alosobjetivosdelosprogramaslopresentaChileSolidario,dondela participacin en el programa est regulada por un esquema de graduacin queincluyeunadisminucinprogresivadelasvisitasdelosapoyos familiaresylastransferenciasmonetariasylaprolongacindealgunos benefcios ms all del tiempo que dura el acompaamiento familiar.En la actualidad, uno de los elementos clave en torno a la discusin sobrelosPTCesprecisamenteelestablecimientodeestrategiasdesalida mediante acciones que promuevan un aumento de las capacidades de las familias y la generacin de ingresos autnomos (Britto, 2006). De este modo, se ha comenzado a buscar de manera ms sistemtica la relacin benfca entreelaseguramientodedeterminadosnivelesdevidaatravsdelas transferencias monetarias y la implementacin de medidas de activacin (Farn,2009)tendientesamejorarlascondicionesdeempleoactuales ydeempleabilidadfutura,vinculandoalosusuariosconprogramas degeneracindeingresoseinsercinlaboral(vaselaseccinIII.A.3.a). Asimismo,seharelevadoquelagraduacinnodebeentendersecomola suspensindelosbenefciosunavezcumplidosciertosrequerimientoso superadosdeterminadosumbrales,sinocomolaconstitucindeunnexo conelrestodelasaccionesdeproteccinypromocinsocialpresentes enlapolticasocial.Bajoestaptica,lanocindegraduacindebera asociarseconlaideadeuntrnsitopordistintasetapasqueconstituyen uncontinuodeintervencionesadecuadasadistintassituacionesde necesidades bsicas, proteccin contra riesgos y ejercicio de derechos. As, egresar de los PTC debera suponer que se ha logrado superar la pobreza einsertarseenotrosinstrumentosnocontributivosocontributivosde proteccin social (Cecchini y Martnez, 2011). Recuadro II.2 PROBLEMAS DE EGRESO EN PROGRESA-OPORTUNIDADES Y ESQUEMA DIFERENCIADO DE APOYOSDeacuerdoconelobjetivodedesarrollohumanodelprograma, destinado a incrementar las capacidades de las familias, y con la intencin de evitar la dependencia de los usuarios, en Progresa se prevea mantener losapoyosaloshogaresdestinatariosmientrasestossemantuvieranen condicionesdeelegibilidad.Paraello,seaplicabaunprocedimientoque consista en verifcar la situacin socioeconmica de los hogares cada tres aos a partir de la fecha de admisin.CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 41 01-07-11 10:4742CEPALEnvirtuddediversasconsideraciones,algunasdetipofnanciero, cuandoelprogramacambidenombreypasallamarseOportunidades, sediseunesquemadegraduacinquepermitaelegresodefnitivode las familias. A partir de 2003, se comenz a aplicar un procedimiento similar derecertifcacindelasfamilias,alqueseaadiunaetapaintermedia conformeaunEsquemaDiferenciadodeApoyos(EDA),quecomenz aregirparalasfamiliasquemostrabancondicionessocioeconmicasy mejoras del bienestar consideradas sostenibles.LaaplicacindelEDAvaradeacuerdoconlazonageogrfca.En lascomunidadesruralescomienzaaoperartresaosdespusdela recertifcacinyenloscentrosurbanosaltrminodeunao.Lasfamilias transferidasalEDAdejanderecibirlosapoyoseducativosparaelnivel primarioyelapoyoalimentario,puesseconsideraqueseencuentranen una situacin que les permite fnanciar por s mismas los gastos pertinentes. Las familias siguen siendo usuarias del EDA por otros tres aos, tras lo cual egresan del programa.LaimplementacindelEDAdioorigenaserioscuestionamientos respectodelaadecuacindelosparmetroselegidos(duracin,lneade pobreza utilizada en la evaluacin) y de la idoneidad del mecanismo. Diversas evaluacionespermitieronllegaralaconclusindeque,efectivamente, alcabodeseisaosdepermanenciaenelprograma,soloalrededordel 20%delasfamiliaslograbasuperarlalneadeelegibilidad.Sedetermin asimismoqueun42%delasfamiliasretrocederaenelfuturoyvolvera aquedarbajodichalnea.Porotraparte,lasfamiliasqueseretirabandel programapresentabanprocesostpicosdereaccinoadaptacinacrisis econmicas, lo que indicaba que volvan a encontrarse en una situacin de alta vulnerabilidad.De 2006 a 2008 se hicieron nuevos ajustes al EDA. Entre otras cosas, se aument a seis el nmero de aos requeridos para la primera evaluacin, se eliminaron los hogares integrados exclusivamente por adultos mayores y se autoriz a los hogares egresados a solicitar su reincorporacin al programa encasodecumplircondeterminadascondicionalidades.Noobstante, elmecanismosiguesiendomuycontrovertido.Lascrticassebasan, fundamentalmente,endosargumentos:i)lacontradiccinexistenteentre los criterios de egreso del EDA sobre la base de evaluaciones de pobreza y los objetivos de largo plazo del programa en trminos de desarrollo humano, y ii) la inexistencia de una red de proteccin social en Mxico que permita absorber de manera adecuada a las familias egresadas mediante el acceso a programas sociales ms especfcos.Fuente: I. Yaschine y L. Dvila, Why, when and how should benefciaries leave a CCT programme, Cash transfers. Lessons from Africa and Latin America, D. Hailu y F. Veras Soares (eds.), Poverty in Focus, N 15, Brasilia, Centro Internacional de Polticas para el Crecimiento Inclusivo, agosto de 2008; Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, Prontuario institucional del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades [en lnea] http://www.oportunidades.gob.mx/Wn_Publicaciones/Pub_anter.html;Gonzlezde laRocha,Programasdetransferenciascondicionadas.Sugerenciasparamejorarsu operacineimpacto,Futurodelasfamiliasydesafosparalaspolticas,I.Arriagada (ed.), serie Seminarios y conferencias, N 52 (LC/L.2888-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2008.Recuadro II.2 (conclusin)CEPAL_Cuad01 (cap02).indd 42 01-07-11 10:47Prestaciones y condicionalidades43Captulo IIIPrestaciones y condicionalidadesEngeneral,laliteraturasobrePTCtiendeamostrarcomobenefciosde estosprogramasnicamentealastransferenciasdeingresosenefectivo queoperancomoincentivoalademanda.Sinembargo,confrecuencia ofrecentransferenciasmonetariasynomonetariasdedistintostiposy tambinproveendeterminadosservicios.Asimismo,enalgunoscasos seincluyentransferenciasparafortalecerlaofertadeserviciossociales y,deesemodo,responderalincrementodelademandaprovocadopor los programas. En consideracin a esto, hemos clasifcado las prestaciones queentreganlosPTCendosgrandesclases,segnsetratedebenefcios asociados a la demanda (las familias) o a la oferta (los proveedores de los servicios).Asuvez,lasprestacionesalademandasedistinguenentre transferencias (monetarias y no monetarias) y servicios (apoyos familiares ycursosdecapacitacin,entreotros)(vaseeldiagramaIII.1).Comose puedeobservar,lamayoradelosprogramasutilizaunacombinacin detransferenciasmonetariasynomonetarias,demodoqueloquelos distingueeslafuncinqueocupacadatransferenciaenlalgicadel programa.Estadiversidaddeopcionesconquecuentanlosencargados deformularlaspolticasalmomentodedefnirlosdistintosaspectosde losprogramasimplicasolucionesquenosonneutrasentrminosdel cumplimiento de sus objetivos.CEPAL_Cuad01 (cap03).indd 43 01-07-11 10:4744CEPALDiagrama III.1AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PRESTACIONES OFRECIDAS POR LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADASFuente: Elaboracin propia.DepsitobancarioSubsidiosserviciosbsicosValesEntrega/retiroefectivoTarjeta dedbito/magnticaTarjeta dedbito/magnticaSuplementosalimenticiosTallereseducativosAcompaamientofamiliarMochilasescolaresInsercinlaboralInfraestructuraLicitacinValesCapitalproductivoA la ofertaA la demandaPrestaciones de los PTCTransferenciasMonetariasMonetariasNo monetariasNo monetariasLibre usoUsopredeterminadoIntermediasDirectasIndirectas (vaotros programas)Directas (vapresupuesto)IndirectasServiciosTransferenciasCEPAL_Cuad01 (cap03).indd 44 01-07-11 10:47Prestaciones y condicionalidades45A.Prestaciones a la demanda1.Transferencias monetariasPortransferenciasmonetariasentendemosaquellasqueconsistenen dinero, independientemente de la modalidad de pago. Si bien la existencia dealmenosunatransferenciamonetariacondicionadaconstituyeun elementocomnalosdistintosPTC,cadaprogramaimprimeunsentido particularaestastransferenciasdentrodesulgicadeoperacin,lo quelosconvierteenprogramascualitativamentedistintos,segnsu objetivoprincipalseaaseguraralasfamiliaspobresunniveldecon- sumobsico,fortalecereldesarrollohumanodelosusuariosofacilitar suaccesoadistintasprestacionessocialesgubernamentales(Cecchiniy Martnez, 2011).a)Tipos de transferencias monetarias y formas de pagoLastransferenciasmonetariasalasfamiliaspuedendividirse entransferenciasdelibreuso(cuandolosusuariospuedendisponera voluntaddeldinerotransferido,comoenelcasodelastransferenciasde efectivo)otransferenciasdeusopredeterminado(cuandolautilizacin del dinero viene establecida de tal forma que el usuario no puede decidir sudestino,comoenelcasodelossubsidiosalconsumodebieneso serviciosespecfcos).Entreestascategorasexisteunaterceracategora intermed