programas de transferencias condicionadas: balance de la experiencia reciente en américa latina y...
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Programas de transferencias
condicionadas:
Balance de la experiencia reciente
en América Latina y el Caribe
Simone Cecchini
División de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Seminario internacional “Los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos”
Santiago de Chile, 29-30 de septiembre de 2011
Base de datos de programas de
transferencias condicionadas
http://dds.cepal.org/bdptc/
El crecimiento de los PTC ha sido continuo
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)
5.7
13.5
17.619.2 19.3
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
2000 2005 2008 2009 2010
Cobertura de los PTC, 2000-2010
(en porcentaje de la población total)
Inversión en los PTC, 2000-2009
(en porcentaje del PIB)
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
0.190.24
0.34
0.40
0.0
0.1
0.2
0.3
0.4
0.5
2000 2005 2008 2009
41,4
26,4 25,2 24,6
22,6 21,2
17,5
11,6 11,3 10,9 8,7 8,6 8,3 8,2 7,6 6,8
3,3 2,4
44.3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010
(En porcentaje de la población total)
Promedio ponderado: 19,3
Los PTC cubren 25 millones de familias (cerca de 113
millones de personas) en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de transferencias condicionadas.
89.0
81.0
70.5
60.6
52.250.7
38.7
25.2
84.6 84.6
62.8
56.5
51.7
46.4 46.3
39.5 39.7
21.2
17.4
32.4
17.113.9
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
90.0
100.0
Ben
efi
cia
rio
s P
TC
/ P
ob
lació
n i
nd
igen
te y
po
bre
Porcentaje de la población indigente
Porcentaje de la población pobre
> 100
...
> 100 > 100 > 100 > 100 > 100 > 100
En varios países el número de beneficiarios de los PTC
supera al número de personas indigentes AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD
(PTC), 2006/2009 (En porcentaje de la población indigente y pobre) a
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
0.88
0.52 0.51 0.47 0.45
0.40 0.39 0.39 0.36
0.33 0.32
0.240.22 0.20 0.19
0.140.11
0.02
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
1.20
1.40
1.17
Promedio ponderado: 0.40
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010
(En porcentaje del PIB)
La inversión en PTC promedia el 0,40% del PIB
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Los PTC forman parte de la protección social no
contributiva
• Protección social no contributiva: conjunto de
programas de transferencias y subsidios públicos,
financiados mediante impuestos a los ingresos
generales bajo el principio de solidaridad
• No se relaciona con la existencia de
contribuciones previas
• Dirigida generalmente a quienes viven en
extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad.
Puede ser también de corte universal
• Su objetivo es cubrir las necesidades básicas,
proveyendo ingresos mínimos o deteniendo la
caída de ingresos
Principales instrumentos de la protección social
no contributiva
• Transferencias en efectivo
– Programas de transferencias condicionadas o “con
corresponsabilidad” (PTC), pensiones sociales
• Transferencias en especie
– Programas alimentarios
• Subsidios al consumo
– Alimentos, energía, transporte
• Empleos de emergencia
• Promoción de servicios sociales
– Becas escolares, subsidios a la vivienda
La protección social no contributiva (en
particular los PTC) es eminentemente pro pobre AMÉRICA LATINA (15 PAÍSES): DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE
TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PTC, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO, 2005-2008 a
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Promedio simple.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
0 20 40 60 80 100
Porcentaje acumulado de población
Porc
enta
je a
cum
ula
do
de
ga
sto Chile Solidario
(Chile, 2006)
Total asistencia
social
Bono de Desarrollo
Humano (Ecuador, 2008)
Oportunidades
(México, 2008)
Familias en
Acción
(Colombia, 2008)
Ingreso
primario
El impacto de los PTC (1)
• Alivio más que superación de la pobreza
– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad
(buena focalización)
– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la
cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina,
Brasil, Ecuador, México)
Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares % línea
indigencia
% línea
pobreza
% déficit mensual
indigentes
% déficit
mensual pobres
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
6 11 12 5 7 28 31 14 17
Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares % línea
indigencia
% línea pobreza % déficit mensual
indigentes
% déficit
mensual pobres
Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural
16 29 35 15 20 81 98 40 53
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
1154.4 188.3 187.2
137.9 137.8
92,5
59,8
44,2 46,1
21,9
11,8 11,8
4,5 2,9
0
20
40
60
80
100
120
140 Promedio simple países
desarrollo humano alto:
120,7%
Promedio simple países
desarrollo humano
medio: 12,9%
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO
ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009
(En porcentaje)
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.
Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit
agregado anual de recursos de la población indigente
respecto a la línea de indigencia
El impacto de los PTC (2)
• Aumento consumo alimentos y compra vestuario
• Literatura muestra impactos positivos de los PTC
sobre matrícula y asistencia escolar, controles
médicos
– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y
salud y sobre impacto en indicadores “finales” de capital
humano
El impacto de los PTC (3)
• Generación de ingresos e inserción laboral
– No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral
– Existen sinergias positivas entre transferencias y
empleabilidad familias que las reciben: aumentos
salariales y mayor proporción personas que buscan
empleo
– Pero empleos informales e inestables siguen siendo los
más comunes
• Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y
asistencia escolar
• Empoderamiento de las mujeres: incremento
autoestima y posición mujeres en las comunidades,
pero escasa consideración estrategias conciliación
Factores institucionales que favorecen la
sostenibilidad y efectividad de los programas (1)
• Política de Estado y financiamiento propio
• Marcos legales e institucionales claros y
específico
• Sinergias entre apoyos políticos, capacidades
técnicas y disponibilidad de recursos
Factores institucionales que favorecen la
sostenibilidad y efectividad de los programas (2)
• Mecanismos de rendición de cuentas y
participación ciudadana
– Auditorías, evaluaciones externas, contraloría social,
sistemas de quejas y denuncias
• Transparencia registros beneficiarios
– Cautelar datos privados
• Articulación y colaboración intersectorial
Los PTC comparten características
comunes, pero no se puede hablar de un
modelo único
• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México
y Chile) y los programas han sido reapropiados por cada país
– Actores políticos y entorno institucional local
• Surgimiento de diseños alternativos
– Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.
• Heterogeneidad de experiencias
– Diversos enfoques y aspectos operacionales
Las prestaciones de los PTC van más allá de
las transferencias en efectivo
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Acompañam.
familiar
Talleres
educativos
Infraestructura Inserción
laboral
Diversidad de enfoques de los PTC:
tres tipos ideales
1. Programas de transferencia de ingresos con
condicionalidad blanda
– Enfocados en la transferencia de ingreso
2. Programas de incentivo a la demanda con
condicionalidad fuerte
– Enfocados en el desarrollo humano
3. Sistemas o redes de coordinación programática con
condicionalidades
– Enfocados en la conexión al sistema de protección social
PTC tipo 1. Programas de transferencia
de ingresos con condicionalidad blanda
Transferencia
monetaria
Actúa como
suplemento
de un
ingreso
Cálculo en base a
valor canasta de
alimentos
Condiciones
Refuerzan y
protegen el
capital
humano
Monitoreo y
sanciones laxas
Resultados
esperados
Disminución
pobreza y
desigualdad
Indicadores pobreza
y desigualdad
ingreso
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
PTC tipo 2. Programas de incentivo a la
demanda con condicionalidad fuerte
Transferencia
monetaria
Actúa como
incentivo
Cálculo costo
oportunidad
Condiciones
Generan
cambio de
comportamiento
Monitoreo y
sanciones fuertes
Resultados
esperados
Desarrollo
humano
Indicadores
intermedios de
salud y educación
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación
programática con condicionalidades
Transferencia
monetaria
Actúa para
cubrir costos
de
vinculación
Residual
Condiciones
Corresponsabili-
dades
negociadas
(compromiso
familiar)
Acordadas con apoyo
psicosocial
Resultados
esperados
Mejoramiento
dimensiones
trabajadas
Índices
multidimensionales
de pobreza
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
El desafío es mantener objetivos claros
e integrar los PTC en los sistemas
de protección social
• Mantener objetivos y funciones precisas, delimitando competencias y responsabilidades • Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
• PTC como puerta de entrada al sistema de protección social • Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente
excluidas de la protección social • Las personas pueden graduarse de determinados
programas pero no se desprenden de su derecho a la protección social