programas de transferencias condicionadas de ingreso e igualdad de género ¿por dónde anda...

8/2/2019 Programas de transferencias condicionadas de ingreso e igualdad de gnero Por dnde anda Amrica Latina?

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Programas de transferencias

condicionadas de ingreso eigualdad de gnero Por dndeanda Amrica Latina?

Corina Rodrguez Enrquez

Divisin de Asuntos de Gnero

Santiago de Chile, noviembre de 2011

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mujer y desarrollo


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Este documento fue preparado por Corina Rodrguez, consultora de la Divisin de Asuntos de Gnero de la Comisin

Econmica para Amrica latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de las actividades del proyecto CEPAL/AECID Programa

Cooperacin CEPAL-AECID 2009-2010. Componente 5 - Fortalec imiento de la capacidad instalada de los productores de

indicadores de gnero en Amrica Latina y el Caribe - Fase III.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de la exclusiva responsabil idad

de la autora y pueden no coincidir con las de la Organizacin

Publicacin de las Naciones Unidas

ISSN 1564-4170

LC/L.3416

Copyright Naciones Unidas, noviembre de 2011. Todos los derechos reservados

Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Solo se

les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.


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CEPAL - Serie Mujer y desarrollo N 109 Programas de transferencias condicionadas de ingreso e igualdad de gnero...

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ndice

I. Introduccin..................................................................................... 5

II. Los fundamentos econmicos de los Programas de

Transferencias Condicionadas (PTC) ........................................... 9

A. Por qu transferencias monetarias? .......................................10

B. Por qu transferencias condicionadas? ..................................11

1. Los argumentos micro a favor de las

condicionalidades............................................................11

2. El argumento de economa poltica a favor delas condicionalidades ..................................................... 12

3. Losargumentosdeecienciasocialafavordelas condicionalidades .................................................... 12

C. Por qu programas focalizados? ........................................... 12

D. Algunos reparos feministas a los fundamentos

econmicos de los PTC .......................................................... 13

III. Los PTC en Amrica Latina .........................................................15

A. Una tipologa posible de los PTC latinoamericanos................17

IV. PTC e igualdad de gnero en Amrica Latina ............................21

A. PTC,titularidaddelbenecioyderechosdelasmujeres ...... 22B. Benecio,condicionesmaterialesdevida

y autonoma en el consumo .................................................... 23C. Condicionalidades, corresponsabilidad y rol cuidador

de las mujeres ......................................................................... 26

D. PTC, participacin laboral y autonoma econmica

de las mujeres ......................................................................... 28

E. PTC y empoderamiento de las mujeres .............................. 29

V. Conclusiones y recomendaciones: PTC como punto de

partida o de llegada?......................................................................31

Bibliografa ............................................................................................. 35


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I. Introduccin

Losprogramasdetransferenciascondicionadasdeingreso(PTC)sehanimpuesto en Amrica Latina como la principal forma de intervencin de los

gobiernos para atender a la poblacin en situacin de pobreza, mediante la

garanta de cierto nivel bsico (en general mnimo) de ingresos monetarios.

Casi todos los gobiernos de la regin tienen un programa de

este tipo,y algunoslohan transformado eneje centraldesuspolticasasistenciales. En estos casos, no se trata de programas marginales, sino de

rubrossignicativosdelpresupuestopblicoqueatiendenaunaproporcinimportante de la poblacin considerada en situacin de pobreza por

ingresos. Los casos del Programa Oportunidades en Mxico, y del Bolsa

FamiliaenBrasilsonlosmsemblemticosporsuhistoria,trayectoria,magnitud, cobertura e impactos.

Si bien los PTC existentes en Amrica Latina presentan

particularidades y diferencias, todos tienen caractersticas comunes que

losidenticaydenecomoprogramasdeestetipo.Lasdoscaractersticasdistintivas son: i) transferir ingresos monetarios, que en algunos casos

pueden ser acompaados por otros tipos de intervenciones (como

programas de capacitacinen ocios,actividades de sensibilizacin entemas sociales sensibles por ejemplo en salud sexual y reproductiva,

promocin de actividades productivas, organizacin de actividades de

participacin comunitaria, etc.); ii) establecer condicionalidades para la

recepcindelbenecio,cuyaformamshabitualeslaasistenciaescolarylaatencinsanitariadeloshijosehijas.

EstasdoscaractersticasdenitoriasdelosprogramasdePTC,seasocian con los objetivos simultneos declarados por estas intervenciones

depolticapblica:i)aliviarlasituacindepobrezaporingresosdelos


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hogares;ii)contribuiralfortalecimientodelascapacidades(identicadascomocapitalhumano)delosnios, nias y adolescentes, para evitar la reproduccin inter-generacional de la pobreza.

Una particularidad que asumieron estos programas, es su focalizacin en las mujeres. En realidad,

lapoblacinobjetivodelosPTCsonloshogaresvulnerables.Labasedelderechoalbeneciolaconstituyelaexistenciadeniosynias.Lasreceptorasefectivasdelbeneciosonlasmujeresdeestoshogares.El

argumento ms difundido para esta traslacin, es que las transferencias puestas en cabeza de las mujeres,ganan potencialidad paragarantizar lapromocindelas capacidadesdelosmiembrosdelhogar, enparticular de los nios y nias.

Los PTC ya llevan ms de una dcada de existencia en la regin. Y bastante ms si se tienen en

cuentasusantecedentesmsinmediatos.Dadasutrayectoriaylaimportanciaquehanidoadquiriendodentrodelosesquemasdepolticassociales,sehanmultiplicadodemaneraproporcional,lostrabajosque dan cuenta de sus caractersticas, alcances, coberturas, y tambin de sus impactos1. Esta literatura es

amplia y diversa, promovida desde los propios gobiernos, las organizaciones multilaterales y la academia.

Cubren una variedad de temas, con nfasis particular en los impactos de estos programas en la pobreza,

la asistencia escolar, el consumo y el empleo.

Junto a esta importante produccin de conocimiento, llama la atencin la debilidad que existe a la

horadedarcuentadelasimplicanciasdeestetipodeprogramassobrelasituacindelasmujeres(comosemencion,mayoraabsolutaentrelaspersonasbeneciarias)ysobrelaigualdaddegnero.Sumaralatodava escasa produccin que busca cubrir este vaco, es el objetivo del presente trabajo.

Qu signica mirar la experiencia de la PTC con este foco? Signica concentrarse en lasimplicanciasespeccasqueestosprogramastienensobrelavidadelasmujeres,sobresusoportunidadesen el corto y largo plazo, y sobre aquellos elementos que se consideran centrales en la determinacin de

la situacin de (des)igualdad de gnero.

De esta manera, las preguntas que guan el anlisis de los PTC en relacin con la igualdad de

gnero son las siguientes:

Cules son las implicancias de los PTC para la autonoma econmica de las mujeres?2

Qu impactos y potencialidades tienen los PTC para redistribuir el trabajo remunerado yno remunerado?

CmoafectanlosPTClasrelacionesdepoderintra-hogar,ylosprocesosdenegociacinenla toma de decisiones?

Qu implicancias tienen los PTC para la organizacin social del cuidado, y para la distribucindelasresponsabilidadesdecuidadoalinteriordeloshogares?

Afectan de alguna forma los PTC la autonoma fsica de las mujeres?

Promueven de alguna forma los PTC la autonoma poltica de las mujeres?

Qu implicancias tienen los PTC para las oportunidades de vida de mujeres, nias, nios

yhombres?La informacin necesaria para responder a los interrogantes planteados no es evidente ni est

plenamente disponible. Por lo mismo, este trabajo adopta un carcter ms bien exploratorio, y busca

1 BancoMundial(2009)constituyetalvezlarevisinmscomprehensivadelosPTCqueexistenenelmundo,ydelostrabajosquelosevalan.CecchiniyMadariaga(2011)constituyenunaexcelenteyactualizadasistematizacinparael caso de los PTC en Amrica Latina.

2 Ladenicindelosconceptosdeautonomaeconmica,fsicaypolticapuedeconsultarseenelObservatoriodeIgualdaddeGnerodeAmricaLatinayelCaribe(http://www.cepal.org/oig/).


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simultneamente plantear un marco de anlisis de estos programas desde esta perspectiva, as como dar

cuentadelasituacin,hastadondelainformacinyliteraturaexistenteslopermiten.

El trabajo se organiza de la siguiente forma. En la seccin 2 se revisan los fundamentos tericos

econmicos sobre los que se sostienen los PTC, y los reparos feministas a los mismos. En la seccin 3 se

presentaunabrevesntesisdelosprogramasexistentes,ensayandounatipologatilparalaindagacin

desdelaperspectivadelaigualdaddegnero.Enlaseccin4,seanalizanlasimplicanciasespeccasde los PTC sobre la situacin de las mujeres y la igualdad de gnero, recorriendo los argumentos que

habitualmenteseenunciansobrelasvirtudesydebilidadesdelosPTCrespectodeestaproblemtica.Eltrabajo se cierra con una breve seccin de sntesis, conclusiones y recomendaciones.


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II. Los fundamentoseconmicos de losProgramas de TransferenciasCondicionadas (PTC)

LosPTCconstituyenenlaactualidadlaprincipalestrategiaparahacerfrente a los problemas de pobreza que caracterizan a la regin. La

expansin y consolidacin de este tipo de programas no es casual, sinoque se sustenta en la persistencia de un paradigma que sostiene que la

mejor forma de atender la situacin de las personas pobres, es a travs de

transferencias monetarias, focalizadas y condicionadas.

Banco Mundial (2009) presenta una sistematizacin y sntesis de las

razones tericas por las cuales sostener estas tres caractersticas bsicas de

los PTC: dinero, focalizacin y condicionalidad. El elemento bsico de los

argumentos es la concepcin de las personas como agentes econmicos

racionales que buscan optimizar su situacin3. Por lo mismo, lo que se

estudia son las implicancias que la focalizacin y las condicionalidades

tienen en la conducta de las personas, de manera que el otorgamiento

del benecio garantice la conducta individual y social ptima para lasuperacin de las situaciones de pobreza.

Porotrolado,entrminosdepolticapblica,elfundamentotericodelosPTCesunargumentodeeciencia.Losargumentosafavordela

3 La consideracin de las personas como agentes econmicos racionales es el

supuesto bsico de la teora econmica neoclsica, que constituye la corriente

de pensamiento dominante en economa. Para una lectura feminista crtica

de esta concepcin ver Ferber y Nelson (1993, 2003), Folbre (2009) y Gibson-

Graham(1996).


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focalizacin tienen una raz vinculada con la meta de obtener el mayor rendimiento per cpita de la

asignacin presupuestaria que se realiza. En lo que sigue sintetizamos estos argumentos.

A. Por qu transferencias monetarias?

La poltica asistencial se vio dominada durante dcadas por una visin que sostena la conveniencia de

asistir a las personas pobres con transferencias en especie y no en dinero, para asegurar un consumo

que impactara efectivamente de manera positiva en la situacin de pobreza (por ejemplo, a travs de la

distribucin de bienes alimenticios y otros necesarios para el cuidado bsico de la salud). Por otro lado,

se consideraba que los gobiernos deban concentrar sus esfuerzos en promover el crecimiento econmico,

comoprincipalmecanismodesuperacindelapobreza(medianteelderramedelosbeneciosdeestecrecimiento a toda la poblacin), y por lo mismo, las asignaciones presupuestarias deban concentrarse en

proveerinfraestructurabsica(productivaysocial).Labasedesustentacindeesteltimoargumento,esque se considera que la transferencia monetaria a la poblacin pobre tiene un rendimiento futuro menor

quelainversinencapitalpblico.

Hacianesdeladcadadel90,comienzanacobrarfuerzaargumentosquediscutenestavisin,ysostienenencambioqueresultamsecientequeelEstadointervengamediantelaredistribucindirectade recursos monetarios. En primer lugar, porque en la mayora de los pases en desarrollo, el gasto

pblicoeninfraestructurayserviciospblicosamenudoomitellegaralosmuypobres4. En segundolugar, porque los mercados pocas veces funcionan perfectamente en la prctica y algunas veces fallan

en formas que impiden a los pobres ser tan productivos como podran serlo de otra manera 5. En tercer

lugar, porque las transferencias monetarias podran constituir instrumentos adecuados para compensar

afamiliasquesufrendedesventajasheredadas 6. (Banco Mundial, 2009: 49 y 50).

Esta visin acompaa la consolidacin, durante la dcada del 90, de la preferencia de los subsidios

a la demanda, por sobre los subsidios a la oferta. Es decir, el fortalecimiento de la recomendacin de

desregular y liberalizar la formacin de precios de bienes y servicios bsicos, y subsidiar a aquella porcin

de la demanda que no pueda acceder por sus propios recursos (la poblacin pobre), a estos precios de

mercado que garantizan la produccin ptima de estos bienes y servicios.

De esta forma, al paternalismo estatal que sostena la conveniencia de distribuir directamente

bienes y servicios para satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin pobre, se le opone la idea de la

convenienciadedistribuirdirectamenteingresosmonetarios,paragarantizarunusomsecientedelosrecursospblicos.

Sin embargo, no se trata del abandono de la idea del paternalismo, es decir, de la necesidad de que

el Estado oriente el comportamiento de la poblacin pobre que pareciera no saber por sus propios medios,

cmosalirdelasituacindepobreza.Porelcontrario,setratadeunareconguracindeestaideabajolaformadelascondicionalidadesquevanadeterminarculeselcomportamientoadecuadoquehacealaspersonas pobres merecedoras de la asistencia monetaria.

4 Este es el caso que se seala, por ejemplo, respecto a los grandes subsidios a la electricidad que existan en Mxico,

en vsperas de la implementacin del Programa Oportunidades. Los proponentes del programa pionero de TMC,

Oportunidades, explcitamente acompaaron la iniciativa como una alternativa a los subsidios de la electricidad y

lastortillas,enformaqueseramsequitativa(alllegaralospobres)ymseciente(eliminandolasdistorsionesdeprecios generadas por los subsidios). (Banco Mundial, 2009: 49).

5 Si las causas primeras de estas fallas son demasiado costosas de corregir, la distribucin simple de los recursos

actualespuedesercapazdereducirloscostosdelaeciencia.(BancoMundial:2009,49).6 Las diferencias asociadas con circunstancias sobre las que no tienen control los individuos (como raza, gnero o

antecedentefamiliar)seconsideranconmuchafrecuenciacomodesigualdaddeoportunidad.(BancoMundial:2009: 50).


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B. Por qu transferencias condicionadas?

Segn Banco Mundial (2009) existen tres tipos de argumentos que favorecen la imposicin decondicionalidades para el acceso a las transferencias monetarias. En primer lugar, un conjunto de

argumentosclasicablesdentrodelacategoramicrofundamentosdelpaternalismo,queresultanenuna

versin contempornea de la nocin tradicional de que el gobierno puede conocer mejor lo que es buenoprivadamente para los pobres, que los mismos pobres, al menos en algunos dominios (Banco Mundial,

2009: 52). En segundo lugar, argumentos de economa poltica, que consideran que estos programas

pueden conseguir mayor apoyo por parte de la poblacin (los contribuyentes que con los impuestos que

paganpermitenelnanciamientode losprogramas),siseimponencondicionalidades.Entercerlugar,argumentosdeecienciasocial,queconsideranquelascondicionalidadespuedenayudaraacercarsemsprximamentealptimosocial,mediantelainversinencapitalhumanoquerealizaranlospobresbeneciariosdelosPTC.

1. Los argumentos micro a favor de las condicionalidades

Las condicionalidades establecidas en los PTC se vinculan con la asistencia escolar de los nios y nias,

y con su control de salud. Estas condicionalidades se conciben de manera punitiva, es decir, su falta decumplimientoimplicalaprdida(totaloparcial,msomenosautomtica)delbenecio.Estaimposicinse considera necesaria para garantizar el cumplimiento efectivo de la condicionalidad, y en consecuencia

lacorrectainversindelapoblacinpobreensupropiocapitalhumano.

Por qu resulta necesario que el Estado obligue a la poblacin pobre a este consumo? Porque

se presume que los pobres pueden adolecer de informacin imperfecta respecto de los rendimientos

educativosorespectodelasmanerasapropiadasparaacumularelcapitalhumano.Porejemplo,puedenconsiderar que la movilidad social ascendente depende ms de los contactos que se tengan que del nivel

educativo que se logre, o bien, considerar que la escolaridad formal requiere de niveles muy altos de

talentonaturaldelcualellosnodisponen.Puedesuceder,quepadresymadresconeducacininsuciente,fallenenreconocerlasvirtudesdelaeducacindesushijosehijas.Laobligacindelaasistenciaescolar

deloshijosehijas,acambiodelbeneciomonetario,compensaraestasfallas.Adicionalmente,ancuandoexistebuenainformacinenrelacinconelrendimientoeducativo,

puedenocurrir conictos de intereses entre lospadres ymadres (que son quienes toman la decisineducativadesushijosehijas),ylospropioshijosehijas.Estosemanifestaraenelhechodequelospadreselijanunniveldeconsumoeducativomenoralqueelegiransushijosehijas,sipudierantomarladecisin7. Este fenmeno se denomina altruismo paternal incompleto. Nuevamente, la obligacin de la

inversineducativa,vendraacorregirlainsucienteinversinresultantedeestealtruismoincompleto.

Adicionalmente,puedeadvertirselaexistenciadeconictodeinteresesentreelpadreylamadre.Unaposibilidadesquelosobjetivosdelamadreestnmsestrechamentealineadosconlosdesushijosehijas.EsporreconocerestasituacinquelamayoradelosPTCnosolamenteimponenlacondicionalidaddelaeducacindelosniosynias,sinoqueademsentreganelbenecioalasmadres,cuyoaltruismo

sera menos incompleto8.

7 Tcnicamente,loqueseenunciaesquelospadresdescuentanelingresofuturodesushijoscomoconsecuenciadela inversin educativa, a una tasa mayor a la real, y por lo tanto deciden una menor inversin educativa. Esto sucede

porquevaloransupropiautilidadenmayormedidaquelasdesushijos.8 Banco Mundial (2009: 62) cita abundante literatura que muestra que cuando las madres tienen mayor control sobre los

recursosseasignanmsrecursosaalimentacinyalasaludyeducacindeloshijos.


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2. El argumento de economa poltica a favor delas condicionalidades

El argumento de economa poltica a favor de las condicionalidades aparece como forma de saldar la

tensinqueseproduceporelhechodequequienesrecibenlast ransferenciasmonetarias(lapoblacinpobre)es una poblacindiferentea la poblacinquenancia elpresupuesto requerido para pagarlas(los contribuyentes)9.

La presuncin es que los contribuyentes estarnmsde acuerdo con apoyarnancieramenteunatransferenciaapersonaspobresquemaniestanesfuerzossucientesparasalirdesusituacindepobreza. Aparece as la distincin entre los pobres merecedores de la asistencia y aquellos que no lo son.

El mrito pasa por la manifestacin del inters en salir con el esfuerzo propio de la condicin de pobreza,

encontrasteconaquellaspersonasqueslopretendenrecibirlaayudasincontraponerningnesfuerzode su parte.

Estapercepcinserefuerzaconunaideaaanzadaenlos90,relacionadaconlaresponsabilidadindividual de las personas pobres sobre su situacin de pobreza y las posibilidades de superarla. Aparece

aslanocindecorresponsabilidad.La condicionalidadvendraahacerefectivalacorresponsabilidad

de los pobres en la superacin de la pobreza, mediante el establecimiento de un contrato mutuo entre lapersonabeneciariayelEstado(enrepresentacindelasociedad).Lacorresponsabilidadseraentoncesbidireccional. Por un lado, los pobres seran responsables de esforzarse en cumplir las condicionalidades

que les permitirn salir de su situacin. Por el otro, el Estado debe asumir la responsabilidad de garantizar

las condiciones para que los primero suceda10.

3. Losargumentosdeecienciasocialafavordelas condicionalidades

Los dos elementos que constituyen las condicionalidades (educacin y salud) se consideran ejemplos

debienesmeritorios.Estossonbienescuyoconsumoreportaunbeneciosocial,ademsdelbenecioindividual que recibe la persona que los consume. Por lo mismo, la intervencin del Estado se requiere

para que el nivel de consumo de esos bienes, sea el socialmente ptimo.

La inversin en educacin y salud produce externalidades positivas. Por ejemplo, la vacunacin

contribuye a disminuir el contagio de enfermedades y con ello el costo necesario para atender a la

poblacinenferma.Laeducacingeneraconductasmsresponsables(porejemplo,respectoalahigieney el cuidado personal, respecto a las adicciones, etc.) que nuevamente pueden resultar en una reduccin

de los costos necesarios para atender problemas sociales.

La condicionalidad punitiva, garantizara entonces que las personas logren un nivel de inversin

encapitalhumanoquenosolamenteoptimizasusituacinindividual,sinoquepermiteademsalcanzarelmximobeneciosocial.

C. Por qu programas focalizados?

Los programas asistenciales focalizados se instalaron como paradigma de poltica para la

atencin de la poblacin pobre en el marco de una revisin crtica de los impactos de las polticas

9 Esta presuncin se sostiene sobre la idea que efectivamente los pobres pagan menos impuestos que quienes no son

pobres. Esta premisa es bastante controvert ida en Amrica Latina, dada el patrn sensiblemente regresivo de sus

estructuras tributarias.10 El Estado debe garantizar entonces una oferta accesible de servicios de educacin y salud.


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universales11. Desde esta visin, la poltica social debe ser subsidiaria en materia de pobreza, en la medida

que el mecanismo esencial para reducir la misma es el crecimiento econmico, y el derrame de sus frutos

a toda la poblacin.

Desarrollada en el contexto de programas de ajuste estructural en la regin, y en el marco de

propuestas privatizadoras de las polticas sociales, esta mirada postul que a diferencia de la provisin

universal,caracterizadacomomuycostosaeineciente,lafocalizacinpodapermitirquelosgobiernosredujeranlapobrezaconmsecaciaymenorcosto(Sojo,2007).

El concepto de focalizacin se convirti en sinnimo de selectividad del gasto social (Sojo, 1990).

Laselectividadresultabanecesariaenuncontextoderestriccinpresupuestariayajustedelgastopblico.Focalizar las prestaciones, implica optar por una poblacin-objetivo determinada (la poblacin viviendo

en situacin de extrema pobreza) teniendo en cuenta el monto de los recursos disponibles. Los selectivistas

enfatizan que la dilapidacin de recursos es tpica de las polticas sociales universales y destacan el bajo

impacto de las mismas. Por el contrario, la focalizacin se presenta como una alternativa, en la medida

quelaconcentracindelosrecursosdisponiblesengruposfocalesclaramentedenidospermitequeelimpactoproducidoseamayor(CohenyFranco,1992).

Esta meta de incrementar el impacto per cpita de las transferencias, se relaciona con la prioridad

otorgadaenestetiempoa losobjetivosdeecienciaenlaspolticassociales.Elconceptodeecienciaseutilizapredominantementeenelanlisisnancieroytieneunparentescocercanoconlanocindeptimo.Sereerealascantidadesmonetariasmnimasderecursosrequeridasparagenerarunciertoproducto(CohenyFranco,1992).AplicadoalosPTC,esteconceptoreerealamaneramsbaratadeconseguir el impacto per cpita ms grande en la poblacin pobre.

Sojo (2007) considera que los PTC se sostienen sobre una versin remozada del paradigma

focalizadorreduccionista.Adiferenciadeaquel,estavisinquetomafuerzaanesdelos90s,atribuyemayor importancia a las causas de la pobreza y dene a la proteccin social como el conjuntodeintervencionespblicasqueayudanalosindividuos,hogaresycomunidades,enelmanejodelriesgoyqueapoyan a los ms pobres; tales intervenciones deben establecer relaciones de refuerzo mutuo con las reas

deeducacinysaludentornoaldesarrollodelcapitalhumano(Sojo,2007:119).Enestavisin,entonces,

lafocalizacinsecomprendecomounaalternativaecienteparalograrlainversinsocialptima.Los PTC tambin pueden considerarse como una versin poco ortodoxa de programas focalizados

dada la enorme extensin que, en algunos casos, alcanza su cobertura. Hablar de programas focalizados

con5millonesdebeneciariospuederesultarextrao.Sinembargo,lacaracterizacindeprogramasfocalizadosreerealhechodeladenicindeunapoblacinobjetivodeterminada,queexcluyedelaposibilidaddeaccesoalbenecioaquienesnocumplenconlascaractersticasyrequisitosexigidos.Eneste sentido, los PTC son claramente programas focalizados, por cierto en un grupo poblacional muy

amplio, lo que por otro lado resulta razonable dadas las elevadas tasas de incidencia de la pobreza que

persisten en la regin.

D. Algunos reparos feministas a los fundamentoseconmicos de los PTC

Antes de evaluar cmo estos principios se traducen en la prctica, en los PTC existentes en la regin,

resulta importante sintetizar los reparos que desde la literatura de economa feminista podran realizarse

a algunos de los supuestos bsicos que los fundamentan.

11 Sojo(2007)identicaalaversindelparadigmafocalizadorqueseconsolidaapartirdeladcadadelos80,comounaversin reduccionista del mismo, que cambia el eje de la mirada focalizadora anterior (vigente en los aos 70s) desde

las causas a las manifestaciones de la pobreza.


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Una primera dicultad es la de considerar que estos programas actan sobre una poblacinconformada por agentes econmicos racionales. La propia nocin de racionalidad (en los trminos

concebidos por la teora econmica neoclsica) se contradice con la concepcin de las personas, y las

relaciones que las vinculan, como socialmente determinadas. La economa feminista observa que las

preferencias de las personas y las decisiones tomadas para su satisfaccin, se encuentran atravesadas por

relaciones de gnero que implican situaciones de subordinacin de las mujeres, as como roles socialmenteestablecidos que restringen las autonomas individuales.

Enestesentido,porejemplo,lasugerenciadequelasmujeresseanlastitularesdelosbeneciosque distribuyen los PTC, debido a que gracias a su altruismo menos incompleto derivarn su uso en

beneciodelosnios,niasyadolescentes,implicadesconocerqueelroldecuidadorasdelasmujeresest socialmente construido, y que el mismo constituye una de las bases de sustentacin del modo vigente

de reproduccin social, con derivaciones concretas en trminos de inequidades.

Unasegundadicultad,radicaenlanocinmismadecorresponsabilidades,quederivadelapresuncin de la responsabilidad individual en la situacin de pobreza de las personas. En esta lnea,

los argumentos que resaltan la evidencia de un proceso de feminizacin de la pobreza, dan cuenta que la

menor capacidad de las mujeres de generar ingresos propios (y que aumenta su probabilidad de padecer

situaciones de pobreza) no deriva principalmente de sus caractersticas, ni de sus actitudes (respectodelainversinensupropiocapitalhumano,orespectodelainsercinenelmercadolaboral),sinoqueest explicada fuertemente por los mecanismos que excluyen a las mujeres (en mayor medida que a

losvarones)deloscanalesmshabitualesdeaccesoauningresomonetario(elmercadolaboralylossistemas de proteccin social).

Endenitiva,setratadesituartantoalaexplicacindelaocurrenciadelapobrezacomoalaspropuestas para su superacin, en el marco de dinmicas sociales genricas, que imponen restricciones

efectivas a las mujeres. Poner en evidencia estos mecanismos es imprescindible para ajustar el diseo y

la implementacin de los PTC, de modo de evitar externalidades que deriven en una profundizacin de

la desigualdad de gnero.


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III. Los PTC en Amrica Latina

En la actualidad existen en Amrica Latina unos12 40 PTC, que operan

en18pasesdelareginyalcanzanamsde25millonesdehogares,y cerca de 113 millones de personas (19% de la poblacin de la regin).

Involucran en promedio recursos equivalente al 0.4% del PBI, aunque

tantolamagnitudcomolacoberturadelosprogramasdieredemanerasustantiva entre pases13.(CecchiniyMadariaga,2011)

Lamayora de los PTC latinoamericanos, reejan los aspectoscomunes de este tipo de programas: i) transferencia de recursos

monetarios (en algunos casos con transferencias complementarias en

especie); ii) focalizacin en poblacin pobre o en pobreza extrema;

iii)focalizacinprioritariaenhogaresconnios,niasyadolescentes(sibieneventualmenteseadmitenotrascategorasdehogaressinhijos/as);iv) condicionalidades vinculadas con la asistencia escolar de los nios,

nias y adolescentes y controles de salud y nutricionales de los nios,

nias y adolescentes y de las mujeres embarazadas; v) la preferencia por

realizarlatransferenciadelbenecioalasmadres.

Adicionalmente, los PTC comparten criterios tcnicos de seleccin

de beneciarios multietpicos que incluyen: i) la identicacin de

zonasterritorialesprioritarias;ii)laauto-identicacindelaspersonas

12 Lo impreciso de la armacin deriva del hecho de que existen casos deprogramas nacientes y otros en etapa de desactivacin o de absorcin por parte de

otros nuevos.13 En el Anexo I puede verse una sntesis de los PTC vigentes y sus caractersticas.

SerecomiendaverCecchiniyMadariaga(2011)paraampliarlacaracterizacindelosmismos(yelresumenpresentadoenelCuadroII.1.dedichotexto).Lainformacin que all y aqu se presenta est tomada de la Base de Datos de

Programas de Proteccin Social No Contributiva de la CEPAL, que puede

consultarseen:http://dds.cepal.org/bdptc/.


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potencialmentebeneciarias;iii)laseleccindeloshogaresbeneciariosefectivos,at ravsdemtodosde comprobacin de recursos.

CEPAL(2009),BancoMundial(2009)yCecchiniyMadariaga(2011)dancuentaqueapesardeestosrasgosbsicoscompartidosportodoslosPTC,tambinsevericanfuertesheterogeneidadesenlaregin, que pueden sintetizarse en las siguientes:

Cobertura:losprogramasmsconsolidadosalcanzanalatotalidaddeloshogaresindigentesygranpartedeloshogarespobres(comoresultaserenBrasilyMxico),mientrasqueenotros casos (mayormente en los pases de Centroamrica) la cobertura no supera al 20% de la

poblacin pobre14.

Objetivos: si bien todos los programas se imponen objetivos de reduccin de la pobreza,algunos enfatizan el corto plazo (priorizando el impacto de la transferencia) y otros el largo

plazo(priorizandolainversinencapitalhumanoquederivadelaintervencin).

Impactos: tanto el nivel de cobertura, como el de benecio, como la situacin previa alprograma en cada pas, dan cuenta de los impactos diferenciales que los mismos tienen. En

sntesis se seala:

a) Impacto positivo en las tasas de acceso y cobertura de educacin y salud. Impacto menosevidente en indicadores de rendimiento en estas reas, por ejemplo en trminos de aprendizaje

o estado nutricional.

b) Impacto positivo en los ingresos,particularmenteenaquellos casos enque los beneciostransferidos representan unaproporcinsignicativadel valormonetario de las lneas deindigencia y pobreza, y donde la cobertura de los programas es mayor15.

c) Impactopositivoenlaincidenciaylabrechadelapobreza,derivadasdeunabuenafocalizacin.Lamagnituddeesteimpactodiere,unavezms,enfuncindelacoberturadelprogramaydelbenecioquedistribuye,pudiendollegarasernulaenloscasosmsextremos.

d) Impacto modesto en la distribucin del ingreso, slo advertible en el caso de los PTC ms

grandes (Bolsa Familia en Brasil y Oportunidades en Mxico).

16

e) LastransferenciasdelosPTCaumentaelconsumodeloshogaresytransformanrelativamentesus pautas. Se incrementa el gasto en alimento y mejora la calidad de los alimentos consumidos.

Tambin se incrementa el gasto en vestimenta para los nios y nias.

f) VariosPTChanconseguidoreducireltrabajodelosnios,niasyadolescentes.Enotroscasos este impacto no es evidente.

g) Enloscasosenquelosbeneciossedistribuyenpormediosbancarizados,sehaconseguidoreducirloscostosdetransaccinparalosbeneciarios(evitandoelinsumodetiempoenlascolas de cobro y la posibilidad de intermediarios) y el estigma producido por los programas.

h) EnlosPTCconmayorantigedadymsestableseneltiempo,losPTChancontribuidoa

superarlasrestriccionesdeliquidezdeloshogares,yafortalecersuahorroylasposibilidades

14 Haciaelao2010,lostresprogramasmsgrandesen trminosdebeneciarios absolutoseranelBolsaFamiliade Brasil (52 millones de personas), Oportunidades de Mxico (27 millones de personas) y Familias en Accin

de Colombia (12 millones de personas). El Bono de Desarrollo Humano de Ecuador era el PTC que cubra a la

proporcinmsgrandedepoblacintotaldelpas(44%).Ensietepases(Argentina,Brasil,Chile,Colombia,Ecuador,MxicoyUruguay),lapoblacinbeneciariaigualabaosuperabaalapoblacinenpobrezaextrema.(CecchiniyMadariaga: 2011).

15 VeralrespectoCecchiniyMadariaga:2011,CaptuloV,seccinB).16 Cecchiniy Madariaga (2011) sealanque en estos dos casos, los PTC consiguen reducir el ndice de Gini en

2,7 puntos.


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de acceso al crdito, y con ello en la inversin productiva de pequea escala. Sin embargo la

evidencia da cuenta que las acciones de apoyo al trabajo independiente en el marco de estos

programashansidopocoexitosas.

i) El conjunto de los PTC no evidencia desincentivos notorios a la oferta laboral de la poblacin

adulta de los hogares beneciarios.De igualmodo seobservaque noproducenmejoras

observables en las posibilidades de insercin laboral de esta poblacin.

A. Una tipologa posible de los PTC latinoamericanos

UnanlisisdelosmaticesqueocultaestageneralizacinrequeriradeciertaclasicacindelosPTCexistentes. La tipologa que se deriva del anlisis y evaluacin de los diferentes trabajos existentes sobre

losPTCdeAmricaLatinayelCaribe,eslaclasicacinenalmenosdosmodelosbsicos17: i) aquellosque incorporan objetivos de ms largo plazo, y que por ende priorizan la generacin y acumulacin

decapitalhumano;yii)aquellosqueapuntanmayormenteaobjetivosdecortoplazo,priorizandolaprovisin de ingresos para satisfacer niveles de consumo (y por ende de bienestar) bsico.

En base a lo anterior, se pueden establecer dos tipos de programas:

Tipo 1: Programas que apuntan a fortalecer el acceso a servicios sociales para mejorar las

capacidades de las personas, con exigencias estrictas de condicionalidad.

Este tipo comprende aquellos PTC cuyo objetivo es aumentar los niveles de utilizacin de los

servicios sociales eliminando barreras de acceso. En estos casos la transferencia monetaria se utiliza como

incentivoparaeliminarestasbarreras.Esuninsumoparananciarelcostodeoportunidadquetienelapoblacin objetivo de acceder a los verdaderos productos que promociona el programa: alimentacin,

educacin, servicios de salud. Se supone que el condicionar la transferencia obligar a un cambio de

conductaquemotive laadquisicinde nuevasdisposicioneshacia la inversinen capital humanoalinteriordeloshogares,oquefortalezcaladisposicinyaexistente.

Lahiptesiscentraldeestetipodeprogramasesqueparainterrumpirlareproduccininter-generacional de la pobreza es necesario fortalecer el capital humano de las nuevas generaciones.Las condicionalidades seran el instrumento para conseguir esto. En este sentido, la existencia de la

contraprestacincreaunadobleobligacin.Porunlado,delosbeneciariosendemandarelaccesoalos servicios sociales bsicos. Por otro lado, del Estado, en garantizar la oferta (y facilitar su acceso) que

permitaalosbeneciarioscumplirconlacontraprestacinexigida.

Dadalaimportanciaconcedidaalobjetivodepromocindelcapitalhumano,estosprogramasrequieren de sistemas estrictos de estmulos y sanciones, para que pueda operar la lgica de los incentivos.

Esto implica desarrollar slidos aparatos burocrticos de monitoreo de las condicionalidades (CEPAL:

2009). El programa Oportunidades de Mxico sera el caso paradigmtico de PTC de este tipo.

Tipo 2: Programas que enfatizan la superacin de la pobreza o de la pobreza extrema, por lo que la

prioridad es la transferencia monetaria, y el control de la condicionalidad es, o puede ser, dbil.

El objetivo principal de este tipo de programas es asegurar el nivel de consumo bsico de las

familiaspobres.Lahiptesiscentralquelosfundamenta,esqueeldcitdebienestardelasfamiliasen situacin de pobreza o de pobreza extrema, se debe a la falta de ingresos monetarios, derivada de su

dicultadparainsertarseenactividadesproductivasyencircuitoslaborales.Porelloenestostiposdeprogramas,esmshabitualqueseestablezcanmontosdebeneciosdiferenciadossegnlacomposicindeloshogares.

17 Seguimos aqu a CEPAL (2009), Madariaga (2009), Villatoro (2007).


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Se sostiene que su objetivo lleva asimismo a que el monitoreo del cumplimiento de la contraprestacin

enestosprogramas serealicedeformams laxa, esto signicamediantela aplicacinde sancionestemporalesdesuspensindelbeneciosinosecumpleconlacontraprestacinparaluegoreponerlo.En estos casos, la focalizacin del programa tampoco es estricta, ponindose nfasis en los errores de

exclusindefamiliaselegiblesmsqueenlosdeinclusindehogaressincarenciasseverasdeingresos.

El programa Bolsa Familia de Brasil, sera el caso prototpico de programas de este tipo.CEPAL(2009)incorporauntercertipoaestaclasicacin,compuestaporaquellosprogramas

que buscan coordinar modos de intervencin, prestando apoyo psicosocial a las familias pobres y

desarrollando estrategias que apuntan a lograr cambios en sus percepciones, actitudes y comportamientos.

ChileSolidarioseraelejemplomsevidentedeestetipodeprogramas.

La aplicacin de esta tipologa al anlisis de los programas no resulta tan sencilla. Esto sucede

principalmente porque cuando se analizan las caractersticas de los mismos, se advierte que las diferencias

nosonmuynotorias,msalldeculseaelobjetivooprioridadexplcitamentedeclarados.Enmuchoscasos, las diferencias de matices que podran ubicar a un programa en un tipo u otro, se advierten ms

bien en la manera en que el programa es implementado en terreno, y sutilezas que cobran forman a nivel

local, y en detalles que slo pueden conocerse con una aproximacin cualitativa de anlisis.

Msan,cuandosequiere,comoenestecaso,fortalecerelanlisisdelosPTCenrelacinconlasimplicanciasquetienenenlavidadelasmujeres,seadviertequelassimilitudessonanmayores.

Esto sucede por varias razones que iremos sealando en el anlisis ms detallado de algunos

programas, quepuedenforzadamenteubicarseenunouotrotipode laclasicacinhabitual,peroquecoincidenenubicaralasmujeresenunroldegneropreciso:eldeadministradorasdelbenecio,yprincipales responsables del cumplimiento de la contraprestacin, que a su tiempo permita alcanzar los

objetivos de los programas.

ParaunanlisisdegnerocomparativodelosPTC,tal vezseratilagrupara losmismosenfuncin a cmo resuelven algunas dimensiones que pueden ser relevantes para esta mirada18. Las mismas

deberan incluir:

Basedelderechoalbenecioytitularidad:esunderechodelosniosynias,yporlotantoderivadoparalasmadres?esunderechodelamadre?delosadultosmayoresdelhogar?Larecepcindelbenecioestcondicionadaaciertaconformacinparticulardeloshogares?

Magnituddelbenecio:cmoresultaelbenecioenrelacinaciertosumbralesquesebuscangarantizar? umbrales de ingreso? costo de adquisicin de bienes y servicios bsicos? costo

de adquisicin de servicios de cuidado?

Caractersticas de las condicionalidades: las condicionalidades estn vinculadas a dimensionesdelcuidado?qudimensionesdelcapitalhumanobuscanpromover?delosniosynias,de las madres? estn asociadas a dimensiones del trabajo productivo? estn asociadas a

dimensionesdeltrabajoreproductivo?enqusentidopromuevenladependencia/autonomadelaspersonasbeneciarias?lascondicionalidadesseejercenenunsentidopunitivo,ocomo

mediodeidenticacindedemandassocialesinsatisfechas? Implicancias del PTC para la distribucin del trabajo productivo y reproductivo: fortalecen los

PTC las posibilidades de insercin laboral de las mujeres, con mecanismos de salida explcitos

y potentes? fortalecen o debilitan los PTC las posibilidades de redistribucin del trabajo

de cuidado? fortalecen o debilitan los PTC el involucramiento de los varones en el trabajo

de cuidado?

18 Martnez Franzoni y Voorend (2008) ofrecen un marco metodolgico-analtico alternativo para estudiar las

implicancias de los PTC en la igualdad de gnero.


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Mecanismos de participacin: contemplan los PTC mecanismos de representacin de la vozdelaspersonasbeneciarias?seencuentranlosinteresesylasdemandasespeccosdelasmujeres atendidos? existen mecanismos de participacin que permitan canalizar el punto de

vista de las mujeres?

Como sedijo anteriormente, la informacinhabitualmentedisponiblede los PTC nopermite

construir en la actualidad una tipologa que surja de la indagacin sugerida. Para ello se necesitaprofundizarelconocimientosobreestasdimensionesespeccasde losPTC.Apriori,podrapensarseque tipos ideales para este anlisis seran:

Tipo 1: PTC con fuerte potencialidad para la igualdad de gnero.

Incluiran PTC que contemplen:

Titularidad del derecho de base individual, de manera que las mujeres sean portadorasdederechospropiosy noderivados a recibir la prestacin.Asimismo,que la percepcindel benecio sea independiente de conformaciones particulares de hogares, de manerade no promover ninguna conformacin particular, ni ningn rol especco dentro de

estas conformaciones. Magnituddelderechosucienteparalaadquisicindebienesyserviciosbsicosquepermitan

la supervivencia fsica, pero tambin el acceso a servicios de cuidado, particularmente

enaquelloscontextosdondela estructurapblicadeeste tipodeservicioses insucientey/oinadecuada.

Condicionalidadesnopunitivasvinculadasconlaidenticacindeladicultadparagarantizarel goce de derechos bsicos, entre ellos el derecho al trabajo remunerado, y el derechoal cuidado19.

Inclusin de componentes que promuevan la redistribucin del trabajo remunerado y noremunerado, productivo y reproductivo.

Inclusin de mecanismos de participacin de la voz de las personas beneciarias y deidenticacinyatencindelasdemandasespeccasdelasmujeres.

Tipo 2: PTC con dbil potencialidad para la igualdad de gnero.

Claramente, en este grupo entraran los PTC que no cumplen con las caractersticas sealadas

para eltipo1.Lavariedad puedeser innita yconellolacantidad de tipos intermedios quepuedanidenticarseentreunextremoyelotro.

A priori, lo menos amigable con la equidad de gnero, seran PTC que:

Focalizan en formas familiares determinadas y restringen las mujeres a la titularidad delbenecio,cuyoderechoalaccesorecaeenotrosmiembrosdelhogar.

Distribuyen benecios insucientes, sin condiciones particulares al acceso a serviciosde cuidado.

Establecencondicionalidadespunitivasque: i)ponenen conicto lacoberturadedistintosderechosbsicos;ii)transformanderechosenobligaciones;iii)nocontemplancondicionalidadesquepuedanpromoverlaidenticacindedemandasdecuidadoinsatisfechas.

No contemplan mecanismos que promuevan la redistribucin del trabajo productivo yde cuidado.

19 ParaunaconceptualizacindelderechoalcuidadoverPautassi(2007).


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Nopromuevenmecanismosderepresentacinde lavozde laspersonasbeneciariasy deidenticacindelasdemandasespeccasdelasmujeres.

Si bien no se considera posible, con la informacin disponible en la actualidad, llegar a la

construccindeun tipologamsespeccaenrelacincon las implicanciasdegnerodelosPTC,yagrupara losprogramas existentes endicha clasicacin,sies dableanalizaralgunos argumentos

centralesqueevalanlasrepercusionesquelosPTCtienenopuedentenersobrelaigualdaddegnero.Esto es lo que se desarrolla en la prxima seccin.


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IV. PTC e igualdad de gnero enAmrica Latina

Esta seccin se propone recorrer los argumentos que sealan las fortalezas,

yaquellosqueremarcanlasdebilidades,delosPTC,alahoradeafectarpositivamente las condiciones de vida de las mujeres y la igualdad de

gnero. En el desarrollo y anlisis crtico de cada uno de los argumentos,

seilustraconcasosespeccostomadosdelaexperienciaanalizadade

los PTC existentes. Esta sistematizacin se sustenta en la evidencia y losanlisis existentes en la literatura sobre el tema, mirando algunos PTC de

maneramsespecca20.

Una apreciacingeneral que puedehacerse sobre los PTC en laregin es que a pesar de ser programas cuyas recipientes mayoritarias son

las mujeres, es apreciable la ausencia de consideraciones de gnero en el

diseodelosmismos.Esteestalvezelrasgomshomogneodelconjuntode los PTC. En lnea con esto, tambin resulta en un estadio embrionario

la evaluacin de estos programas desde este abordaje. Por lo mismo, la

principal conclusin del anlisis de las implicancias de gnero de los

PTCesqueserequierelaproduccindemayorinformacinespeccayde evaluaciones en terreno que den cuenta de las consideraciones de las

mujeresbeneciarias.

20 El anlisis se sustent ms fuertemente en los casos de los programas para los

cuales existen anlisis que aproximan dimensiones de gnero: Oportunidades

(Mxico),BolsaFamilia(Brasil),ChileSolidario,BonodeDesarrolloHumano(Ecuador), Mi familia progresa (Guatemala), Asignacin Universal por

Hijo (Argentina).


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Con todo, es posible advertir algunas implicancias de estos programas en trminos de gnero, las

que se sintetizan a continuacin21.

A. PTC,titularidaddelbenecioyderechosdelasmujeres

Como se mencion en la caracterizacin general de los PTC latinoamericanos, estos programas estn

focalizadosenhogaresconcarenciadeingresos,enlamayoradeloscasosconlacondicindequeenlosmismoshabitennios,niasyadolescentes,y/omujeresembarazadas,y/opersonasdiscapacitadas,y/opersonas mayores dependientes. Tambin en la mayora de los casos, la persona a la que se le entrega el

benecioeslamadre.Porestarazn,seenunciaquelamayoradelaspersonasbeneciariasdelosPTClatinoamericanos son mujeres, que adems son madres.

Draibe(2006:155),analizandoelcasodelProgramaBolsaFamiliaenBrasil,sealaqueelhechodequelasmujeresseanlastitularesdelatarjetabancariaconlaquesecobraelbenecio,esunaexpresindelenfoquedegnerodelprograma.Sinembargo,puedearmarsequeelhechoqueunprogramaestdirigido a las mujeres, no implica que tenga incorporado enfoque de gnero, ni garantiza que contribuya

alapromocindelosderechosdelasmujeresyalaigualdaddegnero.Dehecho,lafeminizacindelosPTC,noconstituyealasmujeresenlasportadorasdelderecho

albenecio.Esdecir,noesunderechoquelasasisteaellasentantopersonas,sinoqueesunderechoderivadodesurelacindeparentescoconlosverdaderosportadoresdeestederecho:losnios,niasy adolescentes22.

En la enunciacin de los principios fundantes de los programas, as como en algunas evaluaciones,

sesealaqueestacaracterstica,queentrminosdereconocimientodederechospodraserunadebilidad,constituye en realidad una virtud.

Espinosa (2006) seala que el programa Oportunidades en Mxico, es reconocido como el primer

programa en AL que entrega transferencias en efectivo directamente a las mujeres para que ellas las

administren entre sus familias. Entre sus promotores, se considera que esta focalizacin en las mujeres ya

da cuenta de una sensibilidad de gnero. Oportunidades tiene como prioridad fortalecer la posicin de las

mujeres en la familia y dentro de la comunidad. Por tal razn, son las madres de familia las titulares del

Programa y quienes reciben las transferencias monetarias correspondientes23.

Lasmujeresson,portanto,beneciariasoperativas.Estafuncionalidadsesostieneenlacreenciade que las mujeres tienen una mayor predisposicin natural a redistribuir los recursos al resto de los

miembrosdelhogar,aunaactitudaltruistaafavordelbienestardelosniosylasnias,yaunmanejomsprudente,cauteloso,cuidadosoyecientedelosrecursos.

En algunas evaluaciones se da cuenta que este tipo de benecios no tiene para las mujeresconnotacionesdeuningresopropio,nideunderecho.Frentealaposibilidaddeseronobeneciarias

21 Algunos elementos de este anlisis fueron presentados de manera sinttica en Rodrguez Enrquez (2011a) y en

Rodrguez Enr quez (2011b).22 En realidad, lo que parece funcionar en los PTC es una traslacin bidireccional entre los nios y nias y sus madres,

delderechoalbenecioydesupercepcinefectiva.Lasmujeresrecibenelbenecioporquetienenniosynias.Yestosltimosslopuedengozardelaprestacin,porlaintermediacindelasprimeras(odeotraguraadultaquelas sustituya).

23 Los valores explicitados por los organizadores de los programas, que fundamentan esta caracterstica, son: i) las

mujereshacenunaaplicacinjuiciosa,responsableyprovechosadelosrecursosdelhogarparatodossusmiembrosyenespecialparalosniosynias.;ii)anexistendesigualdadessocialesdegneroalinteriordeloshogaresentrehombresymujeres,quejusticadarleselingresoaestasltimas.


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aparece ms bien, un sentimiento de gratitud-resignacin24. Es decir, prevalecen expresiones del tipo por

suertemelodieron,cuandoseterminesetermina,mientrasmelodenloaprovechar.

Estanocindeazarenrelacinconlaposibilidadderecibirelbenecio,sedesvaneceamedidaque los programas consiguen mayor institucionalidad, mayor extensin, consenso social, y reconocimiento

comoderechodeloshijosehijas.

Ensntesis,losPTCseimplementancomobeneciosquesonderechos derivados de las mujeres,que en realidad funcionan como benefciarias operativas, cuya funcin es administrar el monto recibido,

enbeneciodelosnios,niasyadolescentesdelhogar.Lapercepcindelbenecioporpartedelasmadres se realiza con la premisa que as puede optimizarse el uso de este recurso a favor del incremento

delcapitalhumanodesushijosehijas.

B. Benecio,condicionesmaterialesdeviday autonoma en el consumo

LaformadedeterminacindelosbeneciosdelosPTClatinoamericanos,ascomosumagnitud,dierende manera sustantiva25.Enalgunoscasossetratadeunmontojoyhomogneoporhogar,establecidoarbitrariamente,oconalgnpatrndereferencia 26, por la autoridad de aplicacin. En otros casos elbeneciose grada segn lacomposicindeloshogares.Enotros, seestablececomounaproporcindeterminada de cierto umbral establecido (por ejemplo, de la lnea de indigencia, o de la lnea de pobreza).

El repaso de los programas existentes permite sealar los siguientes aspectos:

Entrminosgeneraleselmontodelbenecioesmodesto.Enlamayoradeloscasosseubicapor debajo de los umbrales que determinan la situacin de pobreza por ingresos.

Aquellosprogramasquegradanelmontodelbenecioenfuncindelacomposicindelhogar(porcaso,enfuncindelacantidaddenios/as)presentanmayorpotencial,paramejorarlascondicionesmaterialesdevidadeloshogares.

El impacto sobre la pobreza resulta sin embargo evidente, particularmente cuando se tomaen consideracin la pobreza extrema. Los PTC llegan efectivamente a grupos de poblacin

en extrema carencia, y con matices, mejoran efectivamente su situacin material. El impacto

parece ser ms notable sobre la intensidad de la pobreza, que sobre su incidencia (es decir,

estos programas permiten que los pobres sean un poco menos pobres, y no tanto que dejen

de serlo).

La forma de nanciamiento de los programas, conjuntamente con lo reducido delmontoque distribuyen, permiten concluir que no hay efectos redistributivos importantes deestos programas.

Enelcontextorecientedecrisiseconmicageneralizada,losPTChanprobadoconstituirseenuna poderosa red de contencin.

Entodosloscasos,ancuandovariandosustantivamenteenfuncindesucoberturaymagnitud,losPTCtienenunimpactopositivoenelingresodeloshogares.Porlotanto,esposibleconcluirque

24 Serrano (2005), Armas Dvila (2004), Rodrguez Enrquez (2008).25 Ver al respecto Anexo I, as como la informacin contenido en la Base de Datos de Prestaciones de Proteccin Social

No Contributiva de Amr ica Latina y el Caribe de la Cepal.26 Porejemplo, laAsignacinUniversalporHijoqueseimplementaenArgentina,estableceelmontodel benecio

con referencia al que distribuye el Seguro Social de Asignaciones Familiares, que cubre a las personas ocupadas en

empleos asalariados registrados.


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estos programas mejoran la situacin material de los nios, nias y adolescentes, pero tambin de las

mujeresydelosrestantesmiembrosdeloshogares.

Unargumentopotentequesealaque ladistribucinde los benecios delosPTCespositivopara las mujeres, da cuenta que los mismos signifcan un ingreso para las mujeres, del cual de otra

forma careceran. Esto resulta evidente cuando se pone a dialogar estos programas con la realidad en la

que operan.

Enefecto,sibienlainformacinalrespectonoseencuentrasistematizada,sepuedearmarquelamayorade lasbeneciariasde losPTCprocedende trayectorias laboralesdbiles,quecombinanepisodios de desocupacin, con ocupaciones inestables, no registradas, precarias y mal remuneradas. En

algunoscasos,lasbeneciariasdelosPTCprocedendetrayectoriasconprevalenciadeinactividad.Estainactividad resulta de la combinacin de escasas opciones laborales y fuertes restricciones provocadas

por las responsabilidades decuidadoquedebenatenderenausenciadeofertapblicade servicioseneste campo.

Para esta enorme poblacin, el ingreso monetario proveniente de los PTC constituye una

posibilidad de ingreso, que adems representa un ingreso estable.

Enqumedida lapercepcindelbeneciopor parte delasmujeresse traduce enun efectivocontrolsobreelmismoesmateriadedebateynoparecehaberconclusionescontundentes.Alrespectopueden sealarse al menos tres aspectos.

En primer lugar, las implicancias de la recepcin del benefcio en los procesos de toma de

decisiones respecto de la utilizacin de los recursos del hogar. Maldonado et al (2006) en su anlisis

del Programa Oportunidades de Mxico, dan cuenta de la manera diferente en que el ingreso monetario

que proviene de este programa es concebido en relacin al ingreso proveniente de fuentes laborales.

Mientrasquelaevaluacinqueloshombreshacendelaposibilidaddequelasmujeresgenereningresoslaboralesesdiversa(varadesdeconsiderarloalgobuenoyunaayudaparaelsostndelhogar,hastaconsiderarlo algo malo que potenciara la independencia de las mujeres en otros rdenes de la vida),

existe un absoluto consenso en la manera en que se percibe el ingreso de Oportunidades: no se trata de un

ingresodelamujer,sinodeuningresoparaloshijosehijas,quefavorecesueducacinysusalud 27. Enesta lnea se considera positivo no slo el ingreso, sino adems su administracin por parte de las mujeres.

QueelbeneciodelPTCesundineroparaloshijos/astambinesunaideaquepareceprevalecerenlamayoradelaspersonasbeneciarias.Estosedemuestraensuefectivautilizacinenalimentacinytilesescolares.Cabeaclararqueenalgunoscasos,elconsumoqueesfactiblerealizarconelingresodel PTC est externamente condicionado a este tipo de consumos. Por ejemplo, cuando el ingreso se

distribuye a travs de tarjetas bancarias, la utilizacin de las mismas se restringe electrnicamente slo

para adquirir este tipo de bienes.

EnencuestasaplicadasalasbeneciariasdelprogramaOportunidades,seobservquelasmujerespercibenqueeldinerolesda seguridadporquelosientenpropio,puesselohanganadoalcumplirconlas obligaciones que les impone el Programa y con las faenas que todos les piden en la comunidad: el

maestro, el mdico, el delegado. El dinero que reciben por transferencia lo aplican en los requerimientos

desushijosehijas,ytambinloutilizanparacomprarloquequieren,ysesientenconpoderdedecisinsobre cmo usar este dinero, porque el gobierno se los da a ellas. (Espinosa, 2006).

Finalmente, la evidencia tambin demuestra que los cambios en la toma de decisiones dentro de las

familias,comoconsecuenciadelapercepcindelbeneciomonetario,hansidomodestos.Lasmujeres

27 Auncuandohayunrechazoendiferentesgradosalaautonomaeconmicadelamujer,eldineroqueserecibeporpartedelProgramaOportunidadesesunrealibredeconicto,yaqueestedineronoesvistocomounaamenazaalpapeldeproveedordelhombre,sinocomounapoyomuyclaroparaloshijos.(Maldonadoetal,2006:102).


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continantomandodecisionessobrelosgastosenalimentos,mientrasqueloshombresdecidenlosgastosde supuesta mayor envergadura (Maldonado et al, 2006).

Apesarde esto,alguna evidenciadisponiblesealaque elhechodeque elbenecio sepaguea la mujer mejora su auto-estima, reduce la dependencia con relacin al compaero y reduce los

conictosdomsticos28.

Ensegundolugar,laincorporacinalhogardeeseingresodestinadoalosniosyniasparecedebilitar la obligacin que los hombres sienten a contribuir con el ingreso familiar. Adicionalmente,

seproducenconictoscuandolaparticipacindelasmujeresenlasactividadesdelosprogramasespercibidacomounparcialabandonodeotrasresponsabilidadesdomsticas.Enciertoscasos,loshombresdejandeaportaralaorganizacindelaeconomadelhogarcuandopercibenquehaydisponibilidadderecursosadicionalesenelhogar.

Entercerlugar,laevidenciaesambiguaenrelacinalasimplicanciasdelapercepcindelbeneciopor parte de las mujeres en relacin con la profundizacin de contextos de violencia domstica. En la

evidenciadisponible,nosedetectanparalamayoradelosPTCexistentes,conictosalinteriordelaparejaylafamiliaporelpapeldelasmujeresenlagestindelosprogramas,puesloshombresentiendenqueesunbenecioquetambinlosincluyealabarcaralconjuntodelafamilia.Noobstanteseaducencasos en que la mayor autonoma de las mujeres genera situaciones de violencia domstica, que no derivanespeccamentedelapercepcindelbenecio,sinoqueenlamayoradeloscasospotenciansituacionesde violencia pre-existentes.

Como seala Villatoro (2007: 35) en estudios efectuados en la fase temprana de Oportunidades,

las mujeres sealaron que sus maridos les daban menos dinero despus de comenzado el programa

(Adato,etal2000;GonzalezdelaRocha,2003).En Bono Solidario de Ecuador, los testimonios de lasmujeres sealan casos de violencia por parte de sus parejas para quitarles la transferencia. Sin embargo,

dos estudios ms recientes, uno cuantitativo y otro cualitativo, no encontraron mayor incidencia de la

violenciaenlasfamiliasbeneciariasde Oportunidades (Maldonado et al 2006, Rivera et al 2006).Por su parte, en la evaluacin de la RPS de Nicaragua no se recogi evidencia de violencia vinculada

a la participacin en el programa, y por el contrario, se veric una mejora en la calidad de las

relaciones familiares.

En la evidencia recogida en el Programa Bono Solidario de Ecuador, se observa que en efecto, el

disponer de recursos impacta sobre un mayor control de la economa familiar y poder de decisin por

parte de las mujeres, lo que incide en su autoestima y valoracin en el medio familiar. En estos casos,

las mujeres toman las decisiones sobre el uso de los recursos recibidos, y en acuerdo con la presuncin

existente, los utilizan principalmentepara satisfacer necesidades de sushijos e hijas.Sin embargo,tambinseobservaqueenalgunasmujeresseconrmaunaautonomanolegitimada,queseevidenciaenelgastoinmediatoquerealizandelbono,nibienlocobran,yantesdellegaralhogar.

Ensntesis,la percepcin del benecio delosPTC: i) constituyenun ingreso que lasmujeresreciben y administran y al que no tendran acceso de otra forma; ii) el ingreso de los PTC efectivamente

mejoralascondicionesmaterialesdevidadelasmujeres,ydelosnios,nias,adolescentesyhombres;

iii)lasmujeresmaniestansuprioridadenutilizarlosrecursosquepercibenenelmarcodelosPTCparaloshijosehijas;enalgunoscasos,estapreferenciadelasmujeressevereforzadaporunacotamientoa su autonoma en las decisiones de consumo, tanto por el propio programa, como por las relaciones

familiaresprevalecientes;iv)losprocesosdetomadedecisinalinteriordeloshogaresnoparecenvariarsustantivamenteporlapercepcindelbeneciodelosPTC;v)lapercepcindelbenecioporpartedelas mujeres puede profundizar situaciones de violencia domstica pre-existentes, pero tambin puede

contribuir a enfrentarlas.

28 EvangelistadaCunhayBencadaCmaraPinto(2008),enreferenciaalProgramaBolsaFamilia.


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C. Condicionalidades, corresponsabilidad y rol cuidadorde las mujeres

ElestablecimientodecondicionalidadescomocaractersticacentraldenitoriadelosPTC,esunodeloselementos ms controvertidos en trminos de sus implicancias para las mujeres y la equidad de gnero.

Unaprimeraobservacinposiblereerealamaneraenquelascondicionalidadesseestableceny se perciben. Al respecto es importante sealar el giro que se evidencia en el discurso en torno a esta

dimensindelosPTC.Inicialmentesehacareferenciaalasexigenciasquelosprogramasestablecenalaspersonasbeneciariascomocondicionalidades.Estaformadealudirenfatizabaelcarcterpunitivodelcumplimientodeestasexigencias.Demostrarlaasistenciaescolardeloshijosehijasesunacondicinineludiblepararecibirelbenecio.Sinosecumple,elmismosepierde.

Con el tiempo, la referencia mut a la nocin de corresponsabilidad. Esta metamorfosis se vincula,

como se explic anteriormente, con el nfasis puesto en la responsabilidad que le cabe a las personas

beneciariaspara salir desusituacindepobreza.Demostrar laasistenciaescolardeloshijose hijassiguesiendounacondicinpararecibirelbenecio,peroahoraestambinlaresponsabilidadquelecabealoshogaresparaevitarlareproduccindesusituacindepobreza.Laresponsabilidaddelosgobiernos

eslatransferenciadelbeneciomonetario.Estegironoesmenor,porqueenciertamedidainvisibilizaelcarcterpunitivoquelascondicionalidadestienenparalosbeneciarios(evidenciadoenlaprdidadelbenecioencasodeincumplimiento),yquenolecabealEstado,ensuobligacindegarantizarlaofertade servicios educativos que permita ejercer efectivamente la asistencia escolar.

Desde el abordaje que focaliza en las implicancias de los PTC para la situacin de las mujeres y la

igualdad de gnero, el principal reparo a las condicionalidades es que al ser las mujeres las responsables

de dar cuenta de ellas, se estara reforzando su rol como principales responsables del cuidado 29. En

breve, las benefciarias de los PTC son las responsables de la correcta inversin del benefcio en la

acumulacin del capital humano de sus hijos e hijas.

Esto es controvertido en varios aspectos. En primer lugar, en trminos simblicos, en la medida

que perpeta la nocin socialmente construida de que las mujeres son las principales responsables

del cuidado de las personas con las que conviven, especialmente de aquellas dependientes.

En segundo lugar, en trminos de las implicancias sobre la intensidad del uso del tiempo de las

mujeres. La evidencia proveniente del Programa Oportunidades, sistematizada por Espinosa (2006) es

contundenteenestesentido.Eltrabajodelasmujeresseincrementacuandosetransformanenbeneciariasdel programa. Esto sucede porque son las encargadas de las gestiones para cobrarlo, y tambin porque

sonquienesdebenasegurarlaasistenciaregulardesushijosalaescuelayasistiralasrevisionesycuidadosdelasalud,paraellasysushijos.Adicionalmente,porquedebenasistiraactividadesvinculadasalprograma,comocharlaseducativas.

El programa tambin estara derivando en una reduccin del tiempo de trabajo domstico entra

las nias, particularmente entre las que tienen 14 aos y ms. Es esperable que ante la supervisin de su

asistenciaalaescuela,estasniasabandonenalgunasresponsabilidadesdecuidadoenelhogar,oqueesineludiblementepositivo,peroquetambinimplicaqueestetrabajoahoraincrementelasobligacionesdomsticas de sus madres.

Esta presin sobre el tiempo y el trabajo de las mujeres se acrecienta ante la persistencia de los

roles tradicionales de gnero, y la tensin que produce cualquier cuestionamiento a los mismos. En

efecto, algunas evaluaciones cualitativas presentan testimonios de mujeres sobre los inconvenientes que

enfrentan diariamente para poder cumplir con las contraprestaciones, y que se focaliza en descontentos

29 Villatoro(2007),Serrano(2005),GonzlezdelaRocha(2005),ArriagadayMathivet(2007),RodrguezEnrquez(2008),SurezyLibardoni(2007),Cecchinietal(2009),PautassiyZibecchi(2010),Molyneux(2007).


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de los maridos por el tiempo que pasan fuera de sus casas y que ellas resuelven asegurando cumplir con

lasresponsabilidadesdesuhogarantesdesalirdesucasa.

Esta evidencia se replica en la mayora de los otros programas. En el caso de Mi Familia Progresa,

de Guatemala, el gobierno paga cada dos meses, en la medida en que constata que las familias cumplen

con la contraprestacin. La entrega se realiza a travs del Banco de Desarrollo Rural y el pago es en

efectivo. Por lo tanto, lo previsto es un control de cumplimiento cada dos meses, al momento en que sepagaelbenecio;estaactividadesrealizadaporlasmadresquedeben,cadadosmeses,estaratentasaloscomprobantesdecumplimientodecontraprestacionespararecibirnuevamenteelbenecio30.

En el caso del Bono de Desarrollo Social de Ecuador, la corresponsabilidad consiste en cumplir con

las denominadas contraprestaciones que son comprobar la asistencia escolar de los nios y cumplir con

el plan de salud y vacunacin. Se deposita en las madres el cumplimiento de estas contraprestaciones, y

para ello se realizan jornadas de control del cumplimiento de la corresponsabilidad a nivel nacional31. La

penalizacin establecida por no presentacin de la documentacin llega a la suspensin del pago del BDH

porhasta2meses,tiempoenelcualsipresentanladocumentacinpuedencobrarelbonoacumulado.

En la misma lnea, la evidencia para el caso de la Red de Proteccin Social de Nicaragua, seala

quealigualqueenotrosPTC,elquelastransferenciassehayancentradoenlamujerdelhogarfuebienrecibido por las comunidades y, en general, sirvi para empoderarlas aumentando su autonoma en elmanejoderecursostantoeconmicoscomodeinformacinyeducacinyparaacrecentarlosbenecioseducacionales y sanitarios en los nios. Sin embargo, tiene la contraparte de reforzar el rol tradicional que

tienen las mujeres en estas comunidades, de ser las responsables de la alimentacin y educacin de sus

hijos,liberandoasuscompaerosdeeserol(Cecchinietal,2009).

Elreforzamientodelrolcuidadordelasmujeresimplicanodesaarlatradicionaldivisinsexualdel trabajo que se encuentra en la base de la subordinacin de las mujeres. Martnez Franzoni y Voorend

(2008),estudiandoloscasosdelosPTCdeCostarRica,ChileyElSalvador,sealanqueelparadigmaescomnalostresprogramasyestorientadoalaprovechamientoantesquealatransformacindeladivisin sexual del trabajo.

Adicionalmente, Martnez Franzoni y Voorend (2008) sealan que el reconocimiento al papel de

las mujeres en el mbito domstico que trae aparejada la entrega a ellas de las transferencias, viene

acompaado del maternalismo en el acceso a los servicios sociales. Estos servicios se orientan a atender

a las mujeres en funcin de su papel reproductivo (caso de lo servicios de salud, principalmente dirigidos

a control de embarazo, parto y post parto) o de cuidados (caso, por ejemplo, de otros servicios incluidos

enelChileSolidario).

As,enloscasosestudiados,elgradodematernalismoesmayorenElSalvadorymenorenChile.Dado que la ausencia de estos servicios conlleva importantes costos para las propias mujeres, el que los

PTC amplen estos servicios y midan resultados como ocurre en El Salvador, representa un claro avance.

No obstante, este tipo de acceso no es excluyente de un mayor nfasis en fortalecer el acceso de las

mujeresaingresospropios,paralacualnecesitanunabanicodeservicios,desdeeducacinhastacrditoy corresponsabilidad en los cuidados.

En sntesis, una de las mayores debilidades de los PTC en relacin con la situacin de las mujeres, es

queporeltipodecondicionalidadesqueimpone,yporelhechodequeenlamayoradeloscasoslasmismasse ejercen de manera punitiva, y se ponen bajo la responsabilidad de las madres, estos programas consolidan

el rol cuidador de las mujeres y la tradicional divisin sexual del trabajo, raz de la desigualdad de gnero.

30 Fuente:http://www.mifamiliaprogresa.gob.gt/portal/joomla/ciclo-del-programa.html.31 En las zonas rurales, consiste en visitas a las reas con menor porcentaje de matriculacin, y adems se registra y

noticaalaspersonasquerecibenelBDHparaquepresentenladocumentacinqueacreditenelcumplimientodelacorresponsabilidad.Enzonasurbanasseenvalanoticacinalasmadresenelrecibodelbenecio,recordndoleslanecesidaddeentregadecomprobantesdelcumplimientodelacorresponsabilidadenlasocinas.


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D. PTC, participacin laboral y autonoma econmicade las mujeres

ElreforzamientodelrolcuidadordelasmujeresqueimplicanlosPTCseprofundizaporelhechoqueestos programas no se constituyen en mecanismos adecuados para promover la insercin laboral de

las mujeres, y la generacin de ingresos propios por otros medios, que rompan la dependencia estricta delaasistenciapblica.Estoessustantivoparalaigualdaddegnero,enlamedidaqueseconsideraquelaautonoma econmica de las mujeres es un presupuesto indispensable para lograr igualdad.

Un punto central a destacar aqu es que estos programas no se proponen como objetivo promover

la insercin laboral de las mujeres. En este sentido, no se le puede pedir peras al olmo. Sin embargo,

este punto es relevante cuando se interroga a estos programas respecto de sus estrategias de salida de l

os mismos.

LosPTC,porsupropiacondicindeprogramascondicionadosalavericacindeunasituacindecarenciaoinsucienciadeingresos,sonpasiblesdepadecerproblemasde trampa de pobreza.Estoocurrecuandoloshogaresdecidennoprocurarseingresosporfueradelprograma,antelaamenazadeperderelbenecio32. La probabilidad de que este fenmeno ocurra es ms alta, cuanto menor y ms

inestables sean los ingresos que pueden obtenerse en el mercado laboral (como suelen ser los ingresos quelasbeneciariaspotencialmenteobtendran).

Banco Mundial (2009), tomando evidencia de varios casos de PTC, concluye que el desincentivo a

laofertalaboraldelapoblacinadultaenloshogaresbeneciarios,generadoporelprogramaesmnimo.Es decir, la oferta de fuerza de trabajo no disminuye de manera notoria a partir de la implementacin

delprograma.LomismosealanCecchinietal(2009)paraelcasodeNicaragua,sealandoqueelprograma no afect las decisiones de trabajo ni la participacin efectiva en actividades remuneradas de los

participantes.Especcamenteyalmenosenlaprimerafasedelprograma,stenoafectladisposicindelosbeneciariosatrabajarencomparacinconlaquetenanenelperodoinmediatamenteanterioraserbeneciarios(Moore,2009).

Es importante destacar aqu que el programa opera sobre una poblacin que de inicio presenta

trayectorias laborales dbiles y un bajo incentivo para participar en el mercado laboral, dadas las pobres

condiciones en que puede insertarse en l. Al respecto se observa que en los casos de mujeres que

provienen de trayectorias ms vinculadas con la inactividad, los programas podran estar operando una

trampa de la inactividad,recreandolaguradelatrabajadoradesalentada,quenoofrecesufuerzadetrabajo en el mercado porque no puede encontrar buenas oportunidades, y porque el costo de insertarse

laboralmenteesalto,debitoalasconocidasdicultadesdeconciliacinentrelavidalaboralyfamiliar.

Ancuandoelprogramanoestablezcaincompatibilidadentreunaocupaciny larecepcindelprograma, se reconoce que la intensidad del uso del tiempo derivada de las condicionalidades de los PTC,

constituye una limitacin. En la observacin del caso del Bono de Desarrollo Humano de Ecuador, se

seala que el tiempo empleado en que se cumplan estas contraprestaciones se seala como un impedimento

paraquemuchasmujerespuedandesarrollarotrotipodeactividades,seanlasmismaslaborales,sociales

o de recreacin.

En consonancia con esto, la presencia de componentes en estos programas, que busquen fortalecer

las capacidades laborales de las mujeres, y facilitar su insercin en el trabajo productivo son dbiles,

cuando no directamente inexistentes.

En la evaluacin de los tres casos nacionales que estudian, Martinez Franzoni y Voorend

(2008) sealan que Chile Solidario es el programa que ms promueve la insercin laboral y, aunque

32 Cul es la trampa? Lo que el programa busca solucionar (la carencia de ingresos), lo promueve (las mujeres no pueden

generarse ingresos por fuera del programa).


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insucientemente,contemplaelaccesoaofertadecuidadosquefacilitealasmujeresdichainsercin.Esteprograma no promueve reorganizacin de roles de gnero pero s, al menos formalmente, reconoce que la

insercin laboral femenina conlleva atender necesidades de cuidados de otras personas de la familia, en

particular de nios y nias.

Le sigue el programa Red Solidaria, el cual, aunque sea formalmente, contempla la capacitacin

para lainsercinproductiva,yhahechoalgunas incursionesprcticasenesa direccin,noasunarealarticulacin con iniciativas productivas una vez impartida la capacitacin. En el marco de este programa,

loscuidadosyeltrabajodomsticoenningnmomentoesseparadodelaguramaterna,delmbitodomstico y del trabajo no remunerado. Finalmente,Avancemos bsicamente se enfoca en la dimensin

educativa. Sin embargo, en el mediano plazo, el estmulo econmico a jvenes destacados para que estudien

carreras en las que existe demanda de empleo, podra incidir en una mejor insercin laboral de jvenes.

Esimportantedestacarquelaevidenciahistricademuestraqueningnprogramaasistencialpuede por s slo contrarrestar las discriminaciones propias del mercado laboral. An cuando seincorporen a estos programas componentes vinculados con la capacitacin laboral de las mujeres,

o con el mejoramiento general de sus capacidades (como pueden ser las versiones de terminalidad

educativa), estos elementos por s slo no garantizan la insercin laboral de las mujeres. Para

que estas acciones tengan resultados efectivos, deben ir acompaadas de medidas especcasen materia de polticas de empleo, del desarrollo de polticas de conciliacin entre la vidalaboral y familiar, y de acciones que promuevan el mayor involucramiento de los varones en las

responsabilidades domsticas.

Finalmente, la despreocupacin de estos programas en esta dimensin particular, se evidencia en

la ausencia de estrategias explcitas de salida. En la mayora de los casos, la salida del programa se

da por cumplimiento de la edad lmite de los nios, nias y adolescentes. Es decir, en las trayectorias

individuales,haymujeresquepuedenvivirvariosaoscomoreceptorasdeestosprogramas,tiempodurante el cual no tienen posibilidad de recrear sus capacidades vinculadas con el mundo laboral, ni de

ejercerpropiamenteactividadeslaborales.Cuandosushijosehijascumplanlamayoradeedad,estasmujeres se enfrentarn a la doble circunstancia de perder los ingresos monetarios del programa, y contar

con muy dbiles condiciones para la insercin laboral.

Algunos PTC estn embrionariamente abordando esta cuestin. Como se mencion, la RPS de

Nicaragua introdujo en su segunda fase un programa de formacin para el trabajo para jvenes. En el

casodeOportunidadesdeMxicoyChileSolidariosehandiseadoesquemasdemicrocrditoparaestablecer negocios independientes. Recientemente, Honduras est estudiando la incorporacin de un

programaorientadoalaformacinlaboral(Cecchinietal,2009).

En sntesis, si bien los PTC no se plantean entre sus objetivos favorecer la insercin laboral de las

personasadultasbeneciarias,resultauntemarelevanteasudimensindegnerolasimplicanciasqueestopuede tener para las mujeres. En su forma actual, los PTC pueden incluso llegar a desestimular la oferta

defuerzadetrabajo(sobretododeaquellasbeneciariasquevenandetrayectoriasmsvinculadasconla inactividad), y simultneamente no contribuyen con mecanismos que puedan mejorar las condiciones

para una insercin laboral futura. Esto crea una dependencia dinmica de las mujeres pobres con este tipo

deintervencinpblica,ycuestionalaautonomaeconmicaquelosmismospuedanproveerle.

E. PTC y empoderamiento de las mujeres

Algunos estudios sealan que ms all de la debilidad en el empoderamiento estrictamente econmico

que generan estos programas, las mujeres en efecto ganan en dimensin ciudadana. El funcionar como

las interlocutoras con el Estado proveedor las pone en una posicin relacional con las instituciones


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queantesdeestosprogramasnoexista.Porotrolado,cuandolatransferenciadelbenecioseacompaadeotrasactividadesqueinvolucranlainterrelacinentrebeneciarias,y/olaparticipacinenactividadescomunitarias, se consigue un avance en la participacin, que tambin empodera a las mujeres.

Una ilustracin de esto la constituye la existencia de los Comits de Promocin Comunitaria

en el marco de Mi Familia Progresa de Guatemala, que es una instancia de organizacin local de las

beneciarias.Funcionacomoenlaceentrelasbeneciariasyelpersonaldeserviciosdesalud,educaciny promotores locales del Programa.

Otro ejemplo sera la creacin de los Centro Integradores Comunitarios en el marco del Programa

Familias en Argentina. En estos centros, se establecen talleres de desarrollo personal, familiar y

comunitario para jvenes y adultos. Estas actividades podran impulsar la participacin de la mujer33.

Villatoro (2007), tomando conclusiones de varios trabajos sobre el tema, reconoce que adems

de esta dimensin poltica y de participacin, existen otros elementos que indicaran cierto grado de

empoderamientodelasmujeres,apartirdeserbeneciariasdelosPTC.Lasinvestigacionescualitativassobre Oportunidades y Bono Solidario revelanque lasmadreshan evidenciadogradoscrecientesdeempoderamientopsicolgico,losqueseexpresanenelincrementodesuauto-conanzaysuautoestimay una mayor apertura mental (Armas Dvila, 2004; Adato et al 2000). Surez y Libardoni (2007)

indicanquedesdeelmomentoenquelasbeneciariasdeBolsaFamiliatuvieronquerealizarlostrmitesasociados con la participacin en el programa, comenzaron a percibir que formaban parte de un espacio

social ms amplio que el barrio. La participacin en Bolsa Familiatambinhapermitidounamayorvisibilidadyvalidacindelasmujerescomoconsumidoras.Porsuparte,ArriagadayMathivet(2007)sealanquemuchasveceslasmujeresparticipanenlosprogramasparasalirdesuentornohabitualycompartir con otras mujeres, lo cual favorece la constitucin de redes sociales de apoyo34.

Ensntesis,dependiendodeloscontextos,delascaractersticasespeccasdelosPTCydelasformas que van adoptando concretamente en los territorios, estos programas pueden tener implicancias

positivas en la voz y la participacin de las mujeres. Por un lado a nivel individual, cuando la auto-estima,

visibilizacin y valorizacin de las propias mujeres y de sus entornos ms inmediatos se fortalece. Por

otro lado, a nivel comunitario y colectivo, especialmente en aquellos casos en que los programas prevn

espacios de intercambio.

33 No obstante, en la prctica, muy pocos talleres se llevan a cabo.34 Villatoro (2007: 35).


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V. Conclusiones yrecomendaciones: PTC comopunto de partida o de llegada?

El presente trabaj se concentr en el anlisis de las implicancias

especcasdelosPTCsobrelasituacindelasmujeresylaequidaddegnero. Parti de sealar los reparos que desde una mirada feminista

pueden enunciarse respecto de los principios tericos y conceptuales en

los cuales estos programas se sustentan.

En este sentido, se enfatiza que la situacin de pobreza de las personas

que son objeto de este tipo de intervenciones, no deriva principalmente de

caractersticas personas y comportamientos individuales nocivos, sino de

una dinmica sistmica, en la cual se entrecruzan mecanismos de exclusin

social, con estructuras de gnero en las que persiste la subordinacin de

las mujeres. En la medida que no se expongan, expliciten y consideren

las dinmicas sistmicas que explican la desigualdad de gnero, y en la

medidaquelasintervencionesdepolticapblicaseimplementenconunaceguera a esta dimensin, sus implicancias para las mujeres sern ambiguas

y contradictorias.

Una primera conclusin que surge del relevamiento de literatura y

evidencia realizado a lo largo de este trabajo, es que las consideraciones

especcasdegnerohanestadoausenteseneldiseo,implementacinymonitoreode losPTCenlaregin.Elhechodequeestosprogramassean altamente feminizados, no los transforma ni en polticas para las

mujeres, ni en intervenciones sensibles a sus intereses. De la misma

forma, la debilidad y el estado embrionario de los estudios que analizan

estosprogramasespeccamenteenrelacinconsusimplicanciasparalasmujeres y la igualdad de gnero, demuestra que este es un inters todava


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CEPAL - Serie Mujer y desarrollo N 109 Programas de transferencias condicionadas

programas de transferencias condicionadas de ingreso e igualdad de género ¿por dónde anda...

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