transferencias monetarias condicionadas reducción de la pobreza

Reducción de la pobreza actual y futura

INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE INVESTIGACIONES RELATIVASA LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO

Transferencias monetarias

condicionadas

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Para atacar la pobreza con toda seriedad, se deben intentar seriamente cosas nuevas. Los programas de transferencias monetarias

condicionadas han demostrado su eficacia en muchos países en todo el mundo, y Nueva York está orgullosa de ser la primera ciudad de los Estados Unidos en experimentar esta idea innovadora. Este libro ofrece una evaluación actualizada de los programas de TMC, con base en los estudios de evaluaciones de impacto que se han realizado alrededor del mundo. Esperamos agregar nuestros resultados de evaluación a un cuerpo importante de investigación y continuar nuestro trabajo con socios en todo el mundo para cumplir nuestro objetivo global de romper los ciclos de pobreza intergeneracional.

—Michael R. BloombergAlcalde de la ciudad de Nueva York

E l libro ofrece una cuidadosa y completa evaluación del conocimiento acumulado hasta la fecha sobre los programas de transferencias

monetarias condicionadas; informará y orientará a economistas, académicos y autores de políticas cuando consideren iniciar, aumentar progresivamente y evaluar programas de esta naturaleza. Además, el libro también suscita temas que, en mi opinión, son muy pertinentes y hasta ahora no han recibido suficiente atención, como la necesidad de situar estos programas dentro del contexto general de las políticas sociales de los países. Fiszbein y Schady han producido un trabajo muy valioso y oportuno para todos los interesados en la pobreza.

—Santiago LevyVicepresidente, Banco Interamericano de Desarrollo

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Typewritten Text

47603

Transferencias monetarias condicionadasReducción de la pobreza actual y futura

Informe del Banco Mundial sobre investigaciones relativas a las políticas de desarrollo

000prelim Transferencias.indd 1 03/08/2009 15:56:04

Transferencias monetarias condicionadasReducción de la pobreza actual y futura

Ariel Fiszbein y Norbert Schady

con Francisco H.G. Ferreira, Margaret Grosh, Niall Kelleher,Pedro Olinto y Emmanuel Skoufias


The findings, interpretations, and conclusions expressed herein are those of the author(s) and do not neces-sarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent.The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.

Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan ne-cesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan.El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.

This work was originally published by the World Bank in English as Conditional Cash Transfers. Reducing present and future poverty in 2009. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the original language will govern.

Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Conditional Cash Transfers. Reducing pre-sent and future poverty en 2009. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original.

© 2009 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank

© 2009 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial1818 H Street, NWWashington, DC 20433, USA

Todos los derechos reservados

Primera edición en castellano: agosto de 2009

Para esta edición:© 2009 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A.www.mayolediciones.com

ISBN 978-958-8307-73-2

Traducción al castellano: Ignacio Caviedes HoyosDiseño de cubierta: Drew FasickFotografía de cubierta: Chorale and Landscape de Paul Klee, 1921, 125; Zentrum Paul Klee, Bern.Reproducido con autorización. © 2009 Artists Right Society (ARS) Nueva York/ VG Bild-Kunst, Bonn.Coordinación editorial: María Teresa Barajas S.Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.

Impreso y hecho en Colombia - Printed and made in Colombia


Contenido

Prólogo xi

Agradecimientos xv

Siglas y abreviaturas xvii

Visión general 1La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC) 3Argumentos a favor de las TMC 8Los impactos de los programas de TMC 11Impacto en el consumo, la pobreza y la participación en el mercado laboral 12El impacto de las TMC en los resultados sobre educación y salud 17Opciones de políticas y diseños 23Intervenciones complementarias 26Las TMC en el contexto de las políticas de protección social 26Conclusión 28

1 Introducción 31La ola de TMC 33Tema y variaciones 35Esbozo del informe y temas cubiertos 42

2 El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas 47Argumentos a favor y en contra de las transferencias monetarias 48Los microfundamentos del paternalismo 53Un argumento de economía política 63Argumentos de eficiencia social 68Conclusión 69


vi Transferencias monetarias condicionadas

3 Diseño e implementación de características de los programas de TMC 71Focalización en la práctica 71Sistemas de beneficios 87Condiciones: su definición, control de cumplimiento y observancia forzosa 92Control y evaluación 98Desafíos intersectoriales e interinstitucionales 101Conclusión 106

4 El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo 109Impacto de las TMC en el consumo y la pobreza familiar 110Analizar las respuestas compensatorias de comportamiento a las TMC 121Impactos a largo plazo de las TMC en el consumo 130Conclusión 131

5 Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano 133Efectos de los programas de TMC en el uso de los servicios de educación y salud 134Efectos en la inscripción y asistencia escolar 134Impacto de las TMC en los resultados “finales” en educación y salud 147Dinero, cambios en el comportamiento y resultados 164Conclusión 168

6 TMC: opciones de política y diseño 175¿Cuándo es una TMC el instrumento correcto de política? 176Diseñar un programa de TMC eficiente 182Adaptar la oferta de servicios sociales 197Los programas de TMC como componentes de los sistemas de protección social 205Conclusión 211

Apéndice A: cuadros de resumen 215

Apéndice B: revisión de las evaluaciones de impacto de las TMC 309

Referencias 323


vii

Cuadros1 Matriz de tamaño de programas y grado de las condiciones 52 Impacto de las TMC en el consumo per cápita, varios años 133 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios años 144 Impacto de las TMC en las inscripciones y asistencia escolar, varios años 185 Impacto de las TMC en las visitas de niños a los centros de salud, varios años 20

1.1 Matriz de tamaño de programas y grado de las condiciones 361.2 Implementación de programas “similares”: contraste entre México y Brasil 39

3.1 Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC, según regiones 723.2 Generosidad de los programas de TMC, varios años 913R.1 Cobertura de familias pobres, Brasil y Ecuador 813.3 Variaciones en países y programas en el control y las sanciones

por el incumplimiento de las condiciones 95

4.1 Impacto de las TMC en el consumo per cápita, varios años 1124.2 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios años 1144.3 Impacto de los programas de TMC en los índices de pobreza a nivel nacional,

varios años 1174.4 Impacto de las TMC en alimento compartido 1204.5 Impacto de Oportunidades en la probabilidad de trabajo infantil 122

5.1 Impacto de las TMC en la inscripción y la asistencia escolar, varios años 1355.2 Impacto de las TMC en las visitas de niños a los centros de salud, varios años 1445.3 Impacto de las TMC en las tasas de vacunación e inmunización, varios años 1465.4 Impacto de las TMC en indicadores de crecimiento infantil 1545.5 Efecto de las TMC en el desarrollo cognitivo infantil; Ecuador (2004-05)

y Nicaragua (2005-06) 162

6.1 Ejemplos de intervenciones del lado de la oferta complementarias a las TMC 200

A.1 Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC 216A.2 Estructura de focalización de los programas de TMC 219A.3 Programas de pago 223A.4 Programa de TMC de un vistazo 227

Gráficos1 Las TMC en el mundo, 1997 y 2008 42 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como

instrumento correcto de política 12

Contenido


viii Transferencias monetarias condicionadas

3 Impacto de las TMC en la distribución de consumo. Nicaragua y Honduras, 2002 154 Heterogeneidad de los impactos según condición socioeconómica.

Nicaragua, 2000 225 Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza en Ecuador, 2003-04 27

1.1 Las TMC en el mundo 34

2.1 Elección de inversión en los hijos con falta de mercados de crédito 55

3R.1 Cobertura utilizando deciles de gasto per cápita brutos y netos de la transferencia de TMC, 2004 79

3.1 Cobertura de programas de TMC, por deciles, varios años 803.2 Incidencia de los beneficios de los programas de TMC, varios años 92

4.1 Impacto de las TMC en la distribución de consumo; Nicaragua y Honduras, 2002 1154.2 Impacto de las TMC en la proporción de alimentos en Ecuador y Nicaragua 119

5.1 Impacto de las transferencias de diferente magnitud en la asistencia escolar en Camboya, 2005-06 140

5.2 Impactos de Oportunidades en la inscripción escolar, por grados, 1998 1415.3 Heterogeneidad de los impactos por condición socioeconómica;

Nicaragua, 2000 1425.4 Impacto de las transferencias del programa Atención a Crisis

en la estimulación en la primera infancia, 2005-06 168

6.1 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como instrumento correcto de política 177

6.2 Tipos de familias con hijos 1816.3 Perfil de supervivencia de grados, jóvenes de 10 a 19 años de edad, quintil

más pobre, Camboya y México 1856R.1 Logros educativos, Bulgaria, 2007 1866.4 Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza; Ecuador, 2003-04 190

Recuadros2.1 Redistribución eficiente en presencia de falla del mercado 512.2 Invertir al principio del ciclo de vida 592.3 Justicia, mérito y “pobres meritorios” 65

3.1 Reemplazo de comprobación de medios de vida donde la capacidad administrativa es baja: los programas de becas de Camboya 76

3.2 ¿Quién se beneficia con los programas de TMC? 783.3 Analizar errores de exclusión de los programas de TMC. Brasil y Ecuador 81


ix

3.4 Control de sitios con base en muestras, de Familias en Acción; indicadores seleccionados 99

3.5 La evaluación continúa siendo importante en las TMC 1023.6 La comunidad internacional de práctica de TMC 103

4.1 ¿Constituye el tiempo empleado en el colegio un sustituto perfecto del tiempo de trabajo? 124

4.2 Efectos de desincentivo laboral de los programas de asistencia social en los países desarrollados 126

4.3 ¿Reducen las transferencias la oferta laboral de los adultos? 128

5.1 Incentivos monetarios para los estudiantes: evidencia de los Estados Unidos 1505.2 Impacto de las transferencias de Oportunidades en la altura infantil a corto

plazo 1565.3 ¿Contribuyen las TMC a proteger las inversiones en capital humano durante

crisis económicas? 1705.4 Mayor inscripción escolar sin mejores resultados de aprendizaje 173

6.1 Las TMC como instrumento para combatir la exclusión social 1866.2 ¿Importa quién reciba el dinero? 1936.3 Utilizar modelos de comportamiento para simular los efectos de los cambios

de diseño de las TMC 1956.4 Análisis costo-beneficio de una TMC: el caso de Familias en Acción 1996.5 La prestación de servicios del sector privado y los programas de TMC 2046.6 Los programas de TMC y la crisis financiera 208

Contenido


Prólogo

El impacto potencial de la crisis financiera global de 2008 en los niveles de vida en el mundo en desarrollo ha renovado el énfasis en la importancia de los programas de políticas de protección social y las políticas adecuadas pueden representar una inversión inteligente en un mundo incierto. En este informe se revisa la evidencia de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC), programas de políticas de protección social que se han hecho populares en los países en desarrollo durante la última década, y se concluye que, en general, han tenido éxito en la reducción de la pobreza y estimulan a los padres a invertir en la salud y la educación de sus hijos.

Los programas de TMC que se estudian en el informe abarcan una variedad de países de bajos y medianos ingresos, programas grandes y pequeños, y a nivel local, regional y nacional. Si bien existen importantes diferencias en los países y regiones en la forma en que se utilizan las TMC, todas comparten una característica que las define: transfieren dinero y exigen a los beneficiarios efectuar inversiones especificadas de antemano en la educación y salud de sus hijos.

Los programas de TMC de mayor envergadura, como los de Bolsa Família, en Brasil, y Oportunidades, en México, atienden millones de familias. En Chile y Tur-quía, las TMC se concentran de forma más específica en las personas extremamente pobres y excluidas socialmente, en tanto que en Bangladesh y Camboya se han uti-lizado para reducir las disparidades de género en la educación. Más recientemente, se implementan programas piloto de TMC en África subsahariana para contribuir a aliviar las difíciles condiciones de millones de huérfanos a raíz de la devastadora epidemia de VIH/SIDA en el continente. Las TMC son programas que han demostrado su versatilidad, lo que explica en gran parte porqué son tan populares alrededor del mundo.

En el presente informe se analiza el impacto que han tenido las TMC en los re-sultados actuales sobre la pobreza, educación, salud y nutrición y en él se utiliza en gran parte un buen número de evaluaciones de impacto cuidadosamente ela-


xii Transferencias monetarias condicionadas

boradas, de programas de TMC. Como lo notan los autores, no habría sido posible escribir el presente informe sin los esfuerzos de los mismos administradores de los programas de TMC, los académicos y el personal de organizaciones internacionales, incluyendo el Banco Mundial, para estimular y sostener estas evaluaciones, y poner a disponibilidad general los resultados, lo cual es claramente un legado que vale la pena mantener.

En términos generales, las TMC han incrementado los niveles de consumo de los pobres y, como resultado, han producido reducciones sustanciales en la pobre-za de los beneficiarios, especialmente cuando la transferencia ha sido generosa, bien focalizada y estructurada, de forma que no desalienta a los receptores para ejecutar otras acciones para escapar de la pobreza. Dado que las TMC proveen un flujo continuo de ingresos, han contribuido a amortiguar los peores efectos del desempleo, las enfermedades catastróficas y otras crisis repentinas de ingresos de las familias pobres. Las transferencias monetarias hacia las mujeres, como virtualmente se hace en todos los programas, pueden haber aumentado el poder de negociación de las mujeres (que por sí solo constituye un objetivo importante en muchos contextos).

En uno y otro país, la inscripción escolar ha aumentado para los beneficiarios de las TMC, en especial entre los niños más pobres, cuya tasa de inscripción al principio era la más baja. Los beneficiarios de las TMC tienen también mayores probabilidades de haber visitado a los proveedores de servicios de salud para controles preventivos, de pesar y medir a sus hijos en los centros de salud y de finalizar un programa de vacunación, todos los cuales constituyen logros im-portantes. No obstante, el informe muestra que la evidencia de impactos de las TMC en los resultados finales en salud y educación –logros y desarrollo cognitivo y no inscripción escolar, altura de los niños con respecto a su edad y no control de crecimiento– es más mixta. Un desafío importante para el futuro es un mejor entendimiento de las acciones complementarias que se requieren para asegurar que las TMC causen un mayor impacto en estos resultados finales. En el informe se argumenta que estas acciones complementarias se clasifican en dos categorías: políticas que mejoran la calidad de la oferta de servicios de educación y salud y políticas que contribuyen a promover entornos más saludables y estimulantes para los niños en sus hogares.

Ni el programa de TMC mejor diseñado puede satisfacer todas las necesidades de un sistema de protección social. Después de todo, es sólo una rama de un gran árbol que incluye programas de trabajo, empleo y programas de pensión social. Por eso se analiza en el informe dónde deben incluirse las TMC dentro de la estrategia de pro-tección social de un país.

Cuando el mundo navega en un período de profunda crisis, es de vital importancia diseñar e implementar sistemas de protección social que ayuden a las familias vul-


xiii

nerables a sortear las crisis, y al mismo tiempo maximizar los esfuerzos de los países en desarrollo para invertir en la niñez. Las TMC no constituyen los únicos programas apropiados para este propósito, pero como se argumenta en el informe, con seguridad constituyen una parte convincente de la solución.

Justin LinVicepresidente superior y economista jefeBanco Mundial

Joy PhumaphiVicepresidente de redes de desarrollo humanoBanco Mundial

Enero de 2009

Prólogo


Agradecimientos

El presente informe sobre investigación de políticas fue dirigido por Ariel Fiszbein y Norbert Schady. Los miembros contribuyentes del informe fueron: Francisco H.G. Ferreira, Margaret Grosh, Nial Kelleher, Pedro Olinto y Emmanuel Skoufias. Se reci-bieron contribuciones sustanciales de María Victoria Fazio, Deon Filmer, Emanuela Galazo, Margaret Koziol, Phillippe Leite, Mette Nielsen y Christine Weigand.

El informe se benefició con los comentarios de un comité asesor, compuesto por Harold Alderman (Banco Mundial), Orazio Attanasio (University College, Londres), Jere Behrman (University of Pennsylvania), Timothy Besley (London School of Economics), Santiago Levy (Banco Interamericano de Desarrollo), Christina Paxson (Princeton University) y Laura Rawlings (Banco Mundial).

François Bourguignon, en su condición de economista jefe del Banco Mundial, aportó un fuerte estímulo y apoyo intelectual al informe, el cual fue escrito bajo la dirección y supervisión general de Elizabeth King (gerente de investigación) y Martin Ravallion (director del Development Research Group).

Los autores se beneficiaron con los comentarios y aportes útiles de: Vivi Alatas, Colin Andrews, Caridad Araújo, Jehan Arulpragasam, Felipe Barrera, María Isabel Beltrán, Nazmul Chaudhury, David Coady, Dante Contreras, Rafael Cortez, Aline Coudouel, Amit Dar, Gaurav Datt, Damien de Walque, Carlo del Ninno, Gershon Feder, Roberta Gatti, Paul Gertler, Rebekka Grun, Phillip Hay, Budi Hidayat, Jason Hobbs, Robert Holzmann, Emmanuel Jiménez, Theresa Jones, Meter Lanjouw, Benedicte Leroy De La Brière, Dan Levy, Maureen Lewis, Anja Linder, Kathy Lindert, Humberto López, William Maloney, Andrew Mason, Alexandra Marini, Annamaría Milazzo, Amna Mir, Fernando Montenegro, Juan Martín Moreno, Edmundo Murrugarra, Shinsaku Nomura, Berk Ozler, Lucy Payton, Mansoora Rashid, Helena Ribe, Dena Ringold, Manuel Salazar, Tahseen Sabed, Nistha Sinha, Hedy Sladovich, Emma Sorenson, David Steel, Cornelia Tesliuc, Alan Winters y Elif Yukseker.

Contribuyeron mucho a la preparación de este informe el apoyo financiero de la Development Impact Evaluation Initiative, el Knowledge for Change Program y el Spanish Impact Evaluation Fund.


Siglas y abreviaturas

AFDC Aid to Families with Dependent ChildrenAIN-C Atención Integral de la Niñez en la ComunidadBDH Bono de Desarrollo HumanoBEDP Basic Education Development Project (Proyecto de Desarrollo de Edu-

cación Básica)Banhcafé Banco Hondureño del CaféBansefi Banco del Ahorro Nacional y Servicios FinancierosCA cajero(s) automáticosCessp Cambodia Education Sector Support Project CSE Condición socioeconómicaCSP Chile Support Program (Programa de Apoyo Infantil)Ct-OVC Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children, Kenia (Transferencia

de monetaria para huérfanos y niños vulnerables)DDR Diseño de discontinuidad de la regresiónEMA Education Maintenance AllowanceFFE Food for EducationFisdl Fondo de Inversión Social para el Desarrollo LocalFssap Female Secondary School Assistance Program, BangladeshGPC Gasto per cápitaHNV Huérfanos y niños vulnerablesIPC Ingreso per cápitaJFPR Japan Fund for Poverty ReductionJPS Jaring Pengamanan Sosial, IndonesiaMEGS Maharashtra Employment Guarantee SchemeLATE Local average treatment effect (Efecto promedio de tratamiento local)ONG Organización(es) no gubernamental(es)PATH Program of Advancement through Health and EducationPESP Primary Education Stipend ProgramPesrp Punjab Education Sector Reform Program


xviii Transferencias monetarias condicionadas

PETI Programa de Erradicação do Trabalho InfantilPIB Producto interno brutoPKH Program Keluarga HarapanPNB Producto nacional brutoPRAF Programa de Asignación FamiliarPV Pensión de vejezROSC Reaching Out-of-School ChildrenRPS Red de Protección SocialSCAE Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, BogotáSedgap Secondary Education Development and Girls Access ProgramSRMP Social Risk Mitigation ProjectSUF Subsidio Unitario FamiliarTAE/ILAE Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia EscolarTANF Temporary Assistance for Needy FamiliesTMC Transferencia(s) monetaria(s) condicionada(s)TMI Transferencia(s) monetaria(s) incondicionada(s)TVIP Test de Vocabulario en Imágenes PeabodyVIH/SIDA Virus de inmunodeficiencia humana/Síndrome de inmunodeficiencia

adquiridoWDI World Development Indicators

Todas las cantidades en dólares de EUA, a menos que se indique otra cosa.


Visión general

Las transferencias monetarias condicionadas (TMC) son programas que transfieren dinero, generalmente a familias pobres, con la condición de que éstas efectúen inver-siones especificadas de antemano en el capital humano de los hijos. Las condiciones de salud y nutrición requieren generalmente chequeos periódicos, control del creci-miento y vacunas para los niños menores de cinco años de edad; la atención perinatal para las madres y su asistencia a charlas periódicas de información sobre la salud. Las condiciones de educación usualmente incluyen la inscripción escolar, la asistencia al colegio entre el 80 y el 85% de los días escolares y ocasionalmente alguna medida de desempeño. La mayoría de los programas de TMC transfieren el dinero a la madre de la familia o, en algunas circunstancias, al estudiante.

Los países han venido adoptando o considerando adoptar programas de TMC a una tasa prodigiosa. Virtualmente todos los países de América Latina tienen algún programa de este tipo. En otras partes, existen programas en gran escala en Bangladesh, Indonesia y Turquía, y programas piloto en Camboya, Malawi, Marruecos, Pakistán y Sudáfrica, entre otros. El interés en los programas que buscan utilizar el dinero para incentivar las inversiones familiares en escolaridad infantil se ha extendido desde los países en desarrollo hacia los desarrollados y, más recientemente, a programas en la ciudad de Nueva York y en Washington, D.C.

En algunos países, las TMC se han convertido en el mayor programa de asistencia social, cubriendo millones de familias, como sucede en Brasil y México. Se ha alabado a las TMC como forma de reducir la desigualdad, en especial en países con grandes des-igualdades en América Latina; ayudar a las familias a romper el círculo vicioso en el que la pobreza se transmite de una a otra generación; promover la salud, nutrición y escolaridad infantil; y ayudar a los países a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. ¿Tienen sentido esas y otras afirmaciones? ¿Están respaldadas por la evidencia empírica dispo-nible? ¿Qué implica todo esto para la forma en que los países que tienen TMC deberían estructurar o reformar los programas? ¿Qué sucede con los países que no tienen TMC pero están considerando implementarlas, con mucha frecuencia en circunstancias muy distintas de aquellas en las que se introdujeron los programas inicialmente?

001Transferencias.indd 1 03/08/2009 16:03:58

2 Transferencias monetarias condicionadas

Con este informe se pretende responder a estas preguntas y otras relacionadas. Específicamente, se dispone un marco conceptual en el que se consideran los fun-damentos económicos y políticos para las TMC; se revisa la muy rica evidencia que se ha acumulado sobre las TMC, especialmente la que aparece en las evaluaciones de impacto; se discute cómo el marco conceptual y la evidencia sobre los impactos de-berían informar el diseño de programas de TMC en la práctica y se considera dónde se incluyen las TMC en el contexto de las políticas sociales generales.

El informe muestra que existe una buena evidencia de que las TMC han mejorado la vida de los pobres. Las transferencias generalmente se han enfocado bien en las familias pobres, han elevado los niveles de consumo y han reducido la pobreza, en cantidades sustanciales en algunos países. Las compensaciones de los ajustes que pueden haber entorpecido el impacto de las transferencias –como reducciones en la participación de los beneficiarios en el mercado laboral– han sido relativamente modestas. Ade-más, se ha provisto a los programas de TMC de un punto de entrada para reformar subsidios focalizados con deficiencia y actualizar la calidad de las redes de seguridad social. Así, en el informe se argumenta que las TMC han constituido una forma eficaz de redistribuir el ingreso hacia los pobres, mientras se reconoce que aun el programa mejor diseñado y mejor administrado no puede satisfacer todas las necesidades de un sistema completo de protección social. Por tanto las TMC deben complementarse con otras intervenciones, como programas de trabajo o empleo y pensiones sociales.

En el informe se considera también el fundamento para condicionar las transferen-cias al uso de servicios específicos de salud y educación por parte de los beneficiarios. Las condiciones pueden justificarse cuando las familias no invierten lo suficiente en el capital humano de los hijos; por ejemplo, si mantienen creencias incorrectas sobre los rendimientos de estas inversiones; si existe un “altruismo incompleto” entre los padres y los hijos; o si existen grandes externalidades a las inversiones en salud y educación. Las consideraciones de economía política pueden también favorecer a las transferencias condicionadas sobre las incondicionadas: puede ser más probable que los contribuyentes apoyen transferencias a los pobres si se los vincula a esfuerzos para superar la pobreza a largo plazo, en particular cuando los esfuerzos implican acciones para mejorar el bienestar de los hijos.

Las TMC han llevado a las familias pobres a utilizar más los servicios de salud y educación, lo que constituye uno de los objetivos clave para los que fueron diseñadas. No obstante, la evidencia sobre mejoras en los resultados finales en salud y educación es más mixta. Así, las TMC han incrementado la probabilidad de que las familias lleven a los hijos a chequeos preventivos de salud, aunque esto no siempre ha llevado a una mejor condición nutritiva de los niños; las tasas de inscripción han aumentado en forma sustancial entre los beneficiarios de los programas, pero existe poca evidencia de mejoras en los resultados de aprendizaje. Estos hallazgos sugieren que para maximizar los efectos potenciales en la acumulación de capital humano, deben combinarse las


Visión general 3

TMC con otros programas para mejorar la calidad de la oferta de servicios de salud y educación y deberían proveer otros servicios de apoyo. Sugieren también la necesidad de experimentar con condiciones que se centren en los resultados y no sólo en el uso de los servicios.

La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC)

El interés y el radio de acción de los programas de TMC han crecido enormemente en los últimos diez años. Los mapas que se presentan en el gráfico 1 revelan la expansión entre 1997 y 2008.

En forma paralela al aumento en el número de países que tienen programas de TMC se ha dado un incremento en el tamaño de algunos de los programas. El programa Progresa, de México, empezó con aproximadamente 30.000 familias beneficiarias en 1997 y ya cubre 5 millones de familias. (El nombre de este programa se cambió a Oportunidades en 2001 y en el presente informe nos referiremos al programa como Oportunidades.) Brasil empezó con los programas municipales Bolsa Escola en Brasilia y el municipio de Campinas. Esos programas condujeron a réplicas por parte de otros gobiernos locales, a los que siguieron programas federales para sectores específicos y luego a su unificación y reforma. Hoy el programa federal Bolsa Família atiende a 11 millones de familias (46 millones de personas). En otros países, el aumento del tamaño ha sido menos explosivo, pero de todas formas notable. Por ejemplo, en Colombia, el objetivo inicial del programa fue de 400.000 familias, pero se ha expandido y en 2007 cubría 1,5 millones de familias beneficiarias.

El radio de acción de las TMC varía mucho y algunos programas son nacionales, otros son programas de nicho que atienden una población objetivo regional o más estrecha y otros todavía constituyen esfuerzos piloto a pequeña escala. Algunos pro-gramas requieren que las familias que reciben las transferencias cumplan solo con condiciones de escolaridad; otros, especialmente los de América Latina y el Caribe, requieren que las familias cumplan con condiciones de escolaridad y de salud. El cuadro 1 presenta una lista parcial de los programas de TMC que se analizan en este informe. La lista no es completa en el sentido de que no cubre todos los programas existentes. Existen programas adicionales en operación, para los cuales existe poca información disponible y algunos programas se ajustan a la definición de TMC de mejor manera que otros.

El papel de los programas de TMC en la política social varía según los lugares como consecuencia de diferencias tanto en el diseño de los programas como en el contexto en el que operan. De manera más obvia, los programas de TMC varían con respecto a las medidas pertinentes de tamaño. En cuanto a cobertura absoluta, oscilan entre 11 millones de familias (Brasil) y 215.000 familias (Chile) y programas piloto con unos pocos miles de familias (Kenia, Nicaragua). En cuanto a cobertura relativa, van des-



Gráfico 1 Las TMC en el mundo, 1997 y 2008

Fuente: Banco Mundial.

México GuatemalaEl Salvador

Costa RicaPanamá

Ecuador

Perú

ChileArgentina

ParaguayBolivia

República DominicanaJamaicaHondurasNicaragua

BurkinaFaso

Nigeria Kenia

Yemen

Turquía

Brasil

ColombiaBangladesh

Pakistán

India

Indonesia

Camboya Filipinas

México

Brasil

Bangladesh

1997

2008

de aproximadamente el 40% (Ecuador) y alrededor del 20% de la población (Brasil, México) hasta un 1% (Camboya). En cuanto a presupuesto, los costos varían entre un 0,5% del producto interno bruto (PIB) en países como Brasil, Ecuador y México, y un 0,08% del PIB (Chile). La generosidad de los beneficios está entre el 20% del consumo promedio familiar en México y el 4% en Honduras, y aún menos en los programas de Bangladesh, Camboya y Pakistán.


Visión general 5

Muchos de los programas de TMC en países de medianos ingresos han buscado un enfoque integrado para la reducción de la pobreza, equilibrando objetivos de asistencia social y formación de capital humano y cubren a niños desde su nacimiento (o antes) hasta la media adolescencia (14-15 años) con condiciones sobre uso de servicios de salud para los niños desde el nacimiento hasta los 5 o 6 años y condiciones de ins-cripción escolar de ahí en adelante. Los programas los administran usualmente los ministerios de bienestar social o agencias autoestables de la presidencia. Ejemplos de ese tipo de programas incluyen los programas de Brasil, Colombia, El Salvador, Jamaica, México, Panamá y Turquía.

El programa Oportunidades, de México, es uno de los casos más representativos. El programa se inició temprano, su evolución se ha realizado en forma deliberada y ha

Cuadro 1 Matriz de tamaño de programas y alcance de las condiciones

Condiciones

Tamaño / Objetivo del programa Educación y salud Sólo educación

Nacional Bolsa Família (Brasil) Bolsa Escola (Brasil)

Oportunidades (México) Jaring Pengamanan Social (Indonesia)

Bono de Desarrollo Humano(Ecuador)

Familias en Acción (Colombia)

Program of Advancement through Health and Education (Jamaica)

Nicho (población objetivo regional o estrecha)

Chile Solidario Female Secondary School Assis-tance Program (Bangladesh)

Proyecto de Mitigación del Riesgo Social (Turquía)

Japan Fund for Poverty Reduction (Camboya)

Education Sector Support Project (Cambodia)

Education Sector Development Project (Yemen)

Pequeña escala / piloto Programa de Asignación Familiar (Honduras)

Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar - Bogotá (Colombia)

Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children (Kenia)

Punjab Education Sector reform Program (Pakistán)

Atención a Crisis (Nicaragua)

Red de Protección Social (Nicaragua)

Fuente: compilación de los autores.



tenido éxito, pero lo que realmente hace que el programa mexicano sea representativo son las sucesivas olas de datos recopilados para evaluar su impacto, la participación de esos datos en el dominio público y los cientos de artículos y miles de referencias resultantes que ha generado tal difusión.

Brasil constituye también un ejemplo de utilización de TMC. Empezó temprano, sus programas han tenido una gran evolución y el programa actual (Bolsa Família) es semejante al programa de México en cobertura e importancia. En diversos aspectos, el programa Bolsa Família de Brasil presenta un interesante contraste con el caso mexi-cano: el tema del federalismo se encuentra más en primer plano; tiene una dirección más suave y gradual en las condiciones y enfatiza un poco más en la redistribución que en la formación de capital humano. Además, a diferencia de Oportunidades, los programas de Brasil no incorporaron en forma explícita en su diseño evaluaciones de impacto y, como resultado, se conoce mucho menos sobre el efecto que han tenido en el consumo, la pobreza, la salud, la nutrición y la educación.

Chile Solidario funciona en una forma muy distinta para atender un nicho dife-rente. El programa se centró en los extremamente pobres, más o menos un 5% de la población chilena. Difiere en forma notoria del diseño clásico de las TMC al adecuar las condiciones a cada caso. Las familias trabajan inicialmente en forma intensa con trabajadores sociales a fin de comprender las acciones que les pueden ayudar a salir de la extrema pobreza y luego se comprometen con planes de acción que constituyen las condiciones específicas para recibir el beneficio del programa. La transferencia monetaria en sí se efectúa sólo para motivar a los usuarios a utilizar los servicios de trabajo social. Hasta el momento, Chile Solidario es un modelo en sí mismo, si bien otros programas están intentando emularlo hasta cierto punto.

Otra rama de la familia de programas de TMC se centra en la educación en países de bajos ingresos. Los programas cubren usualmente un segmento más estrecho de educación y algunos sólo la secundaria (como el Female Secondary School Assis-tance Program [Fssap] de Bangladesh, el Japan Fund for Poverty reduction [JFPR] de Camboya y el Education Sector Support Project [Cessp] de Camboya), algunos sólo la primaria (programas de Bolivia y Kenia y propuestas en Nigeria y Tanzania) y ocasionalmente ambas (el programa Jaring Pengamanan Social [JPS] de Indonesia). La génesis de estos programas es más bien variada. En Bangladesh, el programa Fssap formó parte de una estrategia para cerrar una brecha de géneros en educación que era significativa en ese entonces. En Indonesia, el programa JPS se instituyó después de la crisis financiera de Asia oriental para impedir que los estudiantes abandonaran el colegio. En Kenia y Tanzania, los programas se diseñaron especialmente para hacer frente a la crisis de huérfanos y niños vulnerables, crisis que se generó a raíz de la epidemia de VIH/SIDA.

Los programas de TMC requieren los mismos sistemas que otros programas de transferencias; como mínimo: 1) una forma de establecer la elegibilidad de los usuarios


Visión general 7

e inscribirlos en el programa y 2) un mecanismo para el pago de los beneficios. También son deseables sistemas de control y evaluación. Los TMC requieren adicionalmente un medio de hacer seguimiento al cumplimiento de las condiciones y coordinar las distintas instituciones participantes en la operación del programa. En general, los programas de TMC han manejado estos sistemas bastante bien y, en algunos casos, han sido líderes en la modernización de la práctica de la asistencia social.

Casi todos los programas de TMC han intentado focalizar sus beneficios en forma específica hacia los pobres mediante una combinación de focalización geográfica y familiar (la mayor parte por medio de reemplazo de comprobación de medios de vida). Además, muchos programas utilizan la focalización basada en la comunidad o el examen comunitarios de listas de elegibilidad para aumentar la transparencia. En muchos casos, las TMC han sido las impulsoras para el desarrollo de mapas de pobreza o sistemas de focalización familiar en sus países, o para actualizarlos. De hecho, no sería exagerado afirmar que las TMC han avanzado en general el estado del arte y los estándares de los programas focalizados.

Varios programas de TMC han contado con administración inusualmente proac-tiva con base en los sistemas técnicos más avanzados, especialmente con respecto al control y la evaluación. Dos características inherentes a las TMC –el número de actores participantes y la necesidad de administración de la extensa información para verificar el cumplimiento de las condiciones– pueden haber interactuado en formas que han estimulado el desarrollo creativo en el control y la administración. Esta excelencia en los sistemas y el alto grado de transparencia en la documentación y la información que caracteriza la mayoría de los programas, han contribuido al atractivo de las TMC, aunque no son inherentes a ellas. La cultura de evaluación alrededor de las TMC es bastante fuerte y va bien más allá de la práctica tradicional en la política social. En muchos programas se han efectuado evaluaciones de impacto con casos hipotéticos verosímiles. De esos programas, una gran proporción utilizó métodos experimentales, al menos inicialmente. Esta cultura de evaluación se está difundiendo no sólo de un programa de TMC a otro, sino también de las TMC hacia otros programas al interior de los mismos países.

El papel y diseño de los programas de TMC está en evolución. Los primeros éxitos con el modelo básico están induciendo a los países a atender segundas y terceras ron-das de problemas, incluyendo las siguientes: ¿Debería complementarse el énfasis en expandir la oferta de servicios con esfuerzos para mejorar la calidad de los mismos? ¿Debería modificarse el rango o la definición de las condiciones, por ejemplo, para recompensar el desempeño en lugar de, o en adición, al mero uso del servicio? ¿Qué puede hacerse para asegurar que los jóvenes que abandonan el apoyo educativo del programa por ser demasiado mayores puedan obtener trabajo o capacitación adi-cional? ¿Cuál debería ser el equilibrio entre focalizar niños más jóvenes o mayores? En algunos países, los mismos programas de TMC están atendiendo estos problemas



mediante ajustes a su diseño básico y en otros casos, están catalizando los cambios hacia otros programas.

Argumentos a favor de las TMC

Aunque es probable que el crecimiento económico impulsado por el mercado sea el principal motor de la reducción de la pobreza en la mayor parte de los países, los mercados no pueden hacerlo solos. La política pública tiene un papel central en proveer los fundamentos institucionales dentro de los que operan los mercados, en proveer bienes públicos y en corregir las fallas del mercado. En adición a establecer los fundamentos para el crecimiento económico, la política puede complementar los efectos del crecimiento en la reducción de la pobreza y uno de los instrumentos que los gobiernos pueden utilizar para ese fin es dirigir la redistribución de los recursos hacia las familias pobres. Las transferencias directas de dinero tienen costos de opor-tunidad (en términos de inversiones públicas alternativas no realizadas) y pueden tener algunos efectos malignos en incentivos sobre los usuarios, pero existe un cuerpo creciente de evidencia de que en algunos casos las transferencias pueden ser tanto equitativas como eficientes.

Con las Transferencias monetarias condicionadas se efectúan pagos a familias pobres con la condición de que las familias inviertan en el capital humano de los hijos en ciertas formas preestablecidas. Debido a que adjuntar una restricción al compor-tamiento de las personas que se intenta ayudar constituye un enfoque no ortodoxo para los economistas, en el presente informe se revisan los argumentos conceptuales para efectuar transferencias monetarias condicionadas.

Existen dos amplios conjuntos de argumentos para adjuntar condiciones las trans-ferencias monetarias. El primer conjunto se aplica si se considera que la inversión privada en el capital humano de los hijos es demasiado baja. El segundo se aplica si las condiciones de economía política muestran poco apoyo para la redistribución a menos que se considere que está condicionada al “buen comportamiento” de los “pobres meritorios”.

Según el primer grupo de argumentos, la inversión privada en capital humano puede ser “demasiado baja” en dos sentidos distintos. Primero, puede estar aun por debajo del nivel óptimo privado para los niños individuales en cuestión, si quienes toman las decisiones en la familia sostienen creencias persistentemente mal encaminadas sobre la naturaleza del proceso de las inversiones en la educación y la salud de los hijos o los rendimientos posteriores de esas inversiones. Por ejemplo, los padres pueden creer que los ingresos responden a la educación con menor elasticidad de lo que lo hacen en realidad. En la práctica, existe alguna evidencia de esto en los países en desarrollo. Entre los de 15 a 25 años de edad en México, los rendimientos esperados de la educación (con cálculos a partir de preguntas a los encuestados) son sustancialmente menores que los


Visión general 9

rendimientos realizados (los rendimientos de Mincer calculados de una encuesta de hogares), especialmente entre los hijos de padres con bajo nivel educativo (Attanasio y Kaufmann, 2008). En la República Dominicana, los estudiantes de octavo grado estiman que la tasa de rendimiento de la educación secundaria es de sólo una cuarta parte de la derivada de una encuesta de ingresos (Jensen, 2006).

Los padres pueden descontar también el futuro en forma más fuerte de lo que deberían hacerlo, quizás especialmente con respecto a los rendimientos de inversio-nes en sus hijos, lo que constituye un caso de “altruismo incompleto”. Una versión ligeramente distinta pero igualmente plausible de este problema es un conflicto de intereses entre los mismos padres y en oposición o en adición a un conflicto entre padres e hijos. Los objetivos de la madre pueden estar alineados más estrechamente con los de todos sus hijos o quizás especialmente con los de sus hijas.1 Esa alineación con mucha frecuencia está dada como una justificación para efectuar la transferencia monetaria a la madre y no al padre, como es la práctica común en la mayoría de los programas de TMC. En muchos países de Asia meridional, la escolaridad de las niñas está bien rezagada con respecto a la de los niños, aun cuando los rendimientos de la educación femenina –tanto en cuanto a salarios como a salud infantil– son por lo menos tan grandes como los de la masculina. Los bajos niveles de inversión en escolaridad para niñas pueden ser racionales desde el punto de vista de los padres que piensan en su propio bienestar (sea porque las niñas resulten más costosas en cuanto a dotes o porque sea más probable que sean los niños quienes cuiden de sus padres, más que las niñas, quienes se mudan al hogar de su esposo al casarse), pero constituyen evidencia prima facie de un resultado socialmente ineficiente. Las TMC que obligan a los padres a enviar a sus hijas al colegio constituyen una forma de abordar las disparidades de género ineficientes y poco equitativas.

En general, puede considerarse que estos argumentos informativos de tipo principal-agente, o de comportamiento, ofrecen microfundamentos para argumen-tos paternalistas mucho más antiguos a favor de la redistribución en especie o con aditamentos.

El segundo sentido en el que las inversiones privadas en la salud y educación de los niños pueden ser “demasiado bajas” es que el nivel óptimo privado puede estar por debajo del nivel óptimo social, situación que podría ocurrir si hay externalidades positivas de la educación y la salud en las familias. Empíricamente, muchas de las in-versiones en salud tienen beneficios externos importantes.2 En el caso de la educación,

1 Para evidencia de una variedad de entornos, ver Thomas (1990, 1994); Lundberg, Pollak y Wales (1997); Duflo (2003) y Ward-Batts (2008).

2 Por ejemplo, ver Miguel y Kremer (2004) sobre expulsión de parásitos y Gimnig y otros (2003) sobre mosquiteros tratadas con insecticidas. Existe un gran cuerpo de literatura sobre exter-nalidades asociadas con la vacunación.



podrían aparecer externalidades si existen rendimientos crecientes al trabajo calificado en la producción, a nivel agregado, o si la educación reduce el crimen.

Sin embargo, aún no está determinado qué tan grandes son estas externalidades y si las transferencias monetarias (condicionadas) son instrumentos más eficaces para corregirlas. En la mayoría de los países, los servicios de educación y salud ya están fuertemente subsidiados. En muchos casos, se prestan públicamente sin cargo alguno, y solicitar un subsidio adicional que compense a las familias por algunos de los costos indirectos de oportunidad de utilizar estos servicios, con base sólo en la externalidad, requeriría mostrar que esas externalidades son bas-tante grandes.

La familia de argumentos de economía política se centra alrededor de la noción de que la focalización tiende a debilitar el soporte para la redistribución porque re-duce el número de beneficiarios relativo al de quienes están gravados para financiar el programa. Mientras la respuesta que se considera más comúnmente en la literatura es establecer una redistribución con base amplia que incluya a las clases medias, una alternativa es la de apelar al motivo altruista de los votantes: las mismas personas que objetan las transferencias focalizadas como “donaciones puras” podrían apoyarlas si forman parte de un “contrato social” que requiera que los receptores den un cierto número de pasos para mejorar sus vidas o las de sus hijos.

La noción de que los programas de TMC constituyen una nueva forma de con-trato social entre el Estado y los beneficiarios es aparente en el uso del término co-responsabilidades (en lugar de condiciones) en la mayoría de los programas, por lo menos en América Latina. Cuando se consideran las condiciones como co-responsabilidades, parece que se trata al receptor más como un adulto capaz de resolver sus propios problemas. El Estado se considera como un socio en el proceso y no como una nodriza. Esta última interpretación es particularmente plausible cuando el caso hipotético de una TMC no es una subvención monetaria automá-tica, transparente e incondicional vista como derecho de un ciudadano (lo que es cercano al concepto clásico de una transferencia incondicionada), sino en cambio, una miríada de transferencias ad hoc y mayoritariamente en especie con la inter-mediación de varios proveedores de servicio, organizaciones no gubernamentales y gobiernos locales. En esas circunstancias, condicionar las transferencias al “buen comportamiento” puede percibirse como menos paternalista que la alternativa de condicionarlas a, votar por un determinado partido o pertenecer a una organiza-ción social determinada.

Además, el hecho de que las condiciones se centren en construir el capital humano de los hijos (y no simplemente apoyar a los padres) se añade a la aceptabilidad política de las TMC como instrumento para promover oportunidades; después de todo, es difícil culpar a los niños por ser pobres. En ese sentido, utilizar recursos públicos para apoyar el desarrollo de capital humano de los niños pobres determina que las TMC sean un


Visión general 11

programa de reducción de pobreza y no de asistencia social. Efectuar los pagos a las madres va de acuerdo también con creencias bien aceptadas (en su mayoría apoyadas por la evidencia, como se indicó antes) de que las mujeres tienden a utilizar mejor los fondos que los hombres.

La conclusión es que aun en situaciones en las que una evaluación técnica estrecha podría sugerir que una transferencia incondicionada es más apropiada que una TMC (porque no hay evidencia de información imperfecta o altruismo incompleto en las familias pobres), podrían justificarse las condiciones porque conducen a un equili-brio preferible de economía política. El proceso político puede casi imposibilitar las transferencias significativas de dinero a los pobres a menos que dichas transferencias se liguen de alguna forma a una evidencia clara de “comportamiento positivo” de los beneficiarios. La experiencia de América Latina sugiere que en ausencia de cambios políticos drásticos, la tendencia creciente hacia planes de redistribución basados en dinero se ha asociado con el uso de alguna forma de subvención condicionada.

En resumen, cuando existe un fuerte fundamento para redistribuir, una TMC puede justificarse bajo dos conjuntos generales de condiciones: primero, cuando la inversión privada en capital humano en los pobres es subóptima desde un punto de vista social, y segundo, cuando las condiciones son necesarias por razones de economía política (es decir, la redistribución es políticamente factible sólo cuando se condiciona al buen comportamiento). Este marco puede extenderse identificando cuestiones críticas que puedan orientar la decisión sobre si tener un programa de TMC, como se describe en el capítulo 2.

Los impactos de los programas de TMC

A partir del programa Oportunidades, de México, una característica importante de los programas de TMC ha sido el fuerte énfasis en las evaluaciones de impacto verosímiles en cuanto a los diversos resultados. En este informe se hace uso de esas evaluaciones hasta el punto de que no habría sido posible escribir el informe sin los esfuerzos de los mismos administradores de programas, los donantes internacionales y los acadé-micos de todo el mundo para asegurar la alta calidad de muchas de las evaluaciones. La evidencia acumulada de los impactos positivos ha sido instrumental tanto para sostener los programas existentes como para estimular el establecimiento de programas semejantes en otros países en desarrollo.

La mayoría de las TMC buscan tanto reducir la pobreza en el consumo como esti-mular inversiones en la educación y la salud de los niños. En el informe se considera cuidadosamente la evidencia de los impactos de los programas en esas dos dimen-siones de bienestar.



Impacto en el consumo, la pobreza y la participación en el mercado laboralEn general, las TMC han tenido efectos positivos en el consumo familiar y en la pobreza (medida según el índice de recuento, la brecha de pobreza y la brecha de pobreza al cuadrado). Los cuadros 2 y 3 resumen la evidencia.

El cuadro 2 muestra que los mayores impactos en el consumo se encuentran cuando la cantidad de transferencia es generosa (como en el programa Red de Protección Social [RPS] de Nicaragua). Además, puesto que las transferencias generalmente están bien focalizadas hacia los pobres, los efectos en el consumo se han traducido a impactos en la pobreza, como se muestra en el cuadro 3. Algunas de las reducciones en pobreza son bastante grandes. Por ejemplo, en Nicaragua, la pobreza cayó entre 5 y 9 puntos (utilizando datos de 2002).

Gráfico 2 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como instrumento correcto de política

Fuente: los autores.

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FACTORES PARACONSIDERAR• Existencia de transferencias monetarias con enfoque en los pobres• Transparencia en los criterios de elección para asistencia social• Opiniones sobre justicia distributiva


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Visión general 15

Otra forma de medir el impacto de las TMC en el bienestar es comparar la distribu-ción acumulativa de consumo per cápita entre quienes reciben la transferencia y los que no la reciben, siendo la ventaja de este método que no depende de la selección de una línea de pobreza, lo que puede ser algo arbitrario. Si la distribución acumulativa para las familias receptoras cae completamente a la derecha de la distribución para las familias de control –la llamada dominación estocástica de primer orden– las TMC mejoran en forma ambigua el bienestar actual. Es lo que sucede claramente para los beneficiarios de RPS en Nicaragua, como se aprecia en el panel A del gráfico 3. El panel B muestra una mejora mucho menor para Honduras, lo que representa un hallazgo que no sorprende dada la magnitud más pequeña de la transferencia.

Además, las TMC han afectado no sólo el nivel general de consumo, sino también la composición del consumo. Existe mucha evidencia de que las familias que reciben TMC gastan más en alimentación y, dentro de la canasta familiar, en fuentes de mayor calidad de nutrientes que las familias que no reciben la transferencia pero tienen niveles generales comparables de ingreso o consumo.3

Una preocupación importante al lanzarse las TMC por primera vez fue la de que produjesen grandes reducciones en la participación en el mercado laboral de los adul-tos, fuera porque los beneficiarios eligieran consumir más ocio a niveles mayores de

Gráfico 3 Impacto de las TMC en la distribución de consumo. Nicaragua y Honduras, 2002

Fuente: cálculos de los autores.Nota: FDA = función de distribución acumulativa.

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3 Sobre Colombia, ver Attanasio, Battistin y Mesnard (2008); sobre Ecuador, Schady y Rosero (2008); sobre México, Hoddinott, Skoufias y Washburn (2000) y Angelucci y Attanasio (2008); y sobre Nicaragua, Maluccio y Flores (2005) y Macours, Schady y Vakis (2008).



ingreso o porque recortaran el trabajo a fin de continuar apareciendo como lo “bastante pobres” para ser elegibles para las transferencias. En la práctica, las TMC parecen haber tenido, a lo sumo, efectos de desincentivos modestos en el trabajo de los adultos. La investigación en Camboya, Ecuador y México muestra que los adultos en las familias que recibieron transferencias no redujeron su esfuerzo laboral.

Aunque las TMC no han producido en general reducciones en la participación en el mercado laboral de los adultos, sí han llevado a reducciones sustanciales en el tra-bajo infantil, como fue la intención de muchos de los programas. La reducción en el trabajo infantil en las familias beneficiarias de TMC se ha hallado en Brasil, Camboya, Ecuador, México y Nicaragua y en algunos casos, las reducciones son bastante grandes. Por ejemplo, en Camboya el niño promedio que recibe transferencias tenía un 10% menos de probabilidad de trabajar por remuneración.4

En adición a posibles reducciones en la participación en el mercado laboral, varios cambios en el comportamiento de las familias pudieron haber entorpecido el impacto de las TMC en la pobreza. En la práctica, todos estos ajustes compensatorios en las transferencias parecen haber sido menores. Así, en general las TMC no han excluido las remesas y otras transferencias; solo han causado un impacto pequeño en la fertilidad, al menos en el corto plazo; y no han tenido efectos sustanciales en el equilibrio general local, como incrementos en precios o salarios. Por último, existe alguna evidencia de que los beneficiarios de los programas de TMC invierten parte de la transferencia, de que los rendimientos de estas inversiones pueden producir un mayor nivel de consumo en el mediano plazo (en México, aunque no en Nicaragua) y de que las transferencias efectuadas en los programas de TMC ayudan a las familias a suavizar el consumo du-rante crisis adversas.5

4 Sobre Brasil, ver Yap, Sedlacek y Orazem (2008); sobre Camboya, Filmer y Schady (2009c); sobre Ecuador, Edmonds y Schady (2008); sobre México, Skoufias y Parker (2001) y Schultz (2004); y sobre Nicaragua, Maluccio (2005). Las excepciones son Attanasio y otros (2006), quienes hallaron que el programa Familias en Acción no tiene efecto en el trabajo infantil en Colombia (aunque parece ser que el programa ha reducido el tiempo dedicado a las labores domésticas); y Glewwe y Olinto (2004), quienes hallaron que el Programa de Asignación Familiar no tiene efectos en el trabajo infantil en Honduras.

5 Sobre remesas, ver Teruel y Davies (2000) y Albarran y Attanasio (2003) para México, y Nielsen y Olinto (2007) para Honduras y Nicaragua. Stecklov y otros (2006) analizaron los efectos en la fertilidad de los programas de TMC en Honduras, México y Nicaragua. Angelucci y De Giorgi (2008) estudiaron los efectos de equilibrio general a nivel de aldeas asociados con el programa Oportunidades en México. Los efectos a mediano plazo de las transferencias fueron analizados por Gertler, Martínez y Rubio-Codina (2006) para México, y por Maluccio (2008) para Nicara-gua. Para México y Nicaragua, respectivamente, Skoufias (2002) y Maluccio (2005) estudiaron los efectos de los programas sobre el grado al que las familias receptoras pueden mitigar las crisis de ingreso.


Visión general 17

El impacto de las TMC en los resultados sobre educación y salud

En uno y otro país las TMC han llevado a incrementos significativos y, en algunos casos, sustanciales, en el uso de los servicios (cuadros 4 y 5). Las tasas de inscripción escolar han aumentado entre los beneficiarios de los programas, en especial quienes presen-taban bajas tasas al principio. Estos impactos se hallaron en los países de medianos ingresos en los que primero se implementaron los programas de TMC (por ejemplo, México); en países de bajos ingresos en América Latina (por ejemplo, Honduras y Nicaragua); y en países de bajos ingresos de otras regiones (por ejemplo, Bangladesh, Camboya y Pakistán). Los programas de TMC también tuvieron efectos positivos en el uso de servicios preventivos de salud, aunque la evidencia está menos definida que con respecto a la inscripción escolar.

Además, debido a que los efectos de los programas de TMC en la utilización se concentran en familias que tenían menor probabilidad de utilizar los servicios en ausencia de la intervención, las TMC han contribuido a reducciones sustanciales en las disparidades preexistentes en el acceso a la educación y la salud. En Ban-gladesh, Pakistán y Turquía, donde las tasas de inscripción escolar en las niñas eran inferiores a las de los niños, las TMC han contribuido a reducir esta brecha de géneros. En Camboya, el programa JFPR eliminó gradientes socieconómicos agudos en la inscripción entre las familias elegibles, si bien la cobertura del pro-grama fue bastante pequeña. En Nicaragua, el impacto de las TMC en la inscripción escolar y en el control del crecimiento fue mayor en las familias extremamente pobres, como se aprecia en el gráfico 4. Según lo han anotado Amartya Sen (1985) y otros, la pobreza adopta muchas formas, incluso la incapacidad de desarrollar “capacidades” básicas en educación y salud. Un objetivo importante de política es ofrecer a todos los ciudadanos de un país la igualdad de oportunidades y las TMC han contribuido a igualar las condiciones entre ricos y pobres, y los más y menos favorecidos.

Aunque existe clara evidencia de las TMC han incrementado el uso de los servi-cios de educación y salud, la evidencia sobre el impacto de las TMC en los resultados “finales” en educación y salud es más mixta. Algunas evaluaciones (pero de ninguna manera todas) han encontrado que las TMC contribuyeron a mejoras en la altura de los niños en algunos grupos de población; hay también alguna evidencia de que los beneficiarios del programa tienen una mejor condición de salud.6

6 El impacto de las TMC en la condición nutritiva de los niños fue analizado por Morris, Olinto y otros (2004) para Brasil; por Attanasio, Gómez y otros (2005) para Colombia; por Paxson y Schady (2008) para Ecuador; por Gertler (2004), Rivera y otros (2004) y Behrman y Hoddinott (2005) para México; y por Maluccio y Flores (2005) y Macours, Schady y Vakis (2008) para Nicaragua.



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5)



Volviendo a los resultados en educación, los adultos con mayor exposición al pro-grama Oportunidades en México han completado más años de escolaridad que los de menor exposición; sin embargo, el probable aumento en salarios que pueda esperarse que ocurra debido a esta mayor escolaridad, es pequeño. Además, en varias evaluacio-nes se ha concluido que los mayores niveles de inscripción no han producido mejor desempeño en las pruebas de logros, aun después de tenerse en cuenta la selección para el colegio.7 Este patrón de efectos de programa –incrementos en inscripción sin más aprendizaje– no es particular de las TMC. No obstante, los resultados son moderados porque sugieren que el potencial para que las TMC mejoren el aprendizaje por sí solas puede ser limitado. La evidencia es algo más estimulante con respecto al impacto de los programas de TMC sobre desarrollo cognitivo en la primera infancia (Macours, Schady y Vakis, 2008; Paxson y Schady, 2008), lo que sugiere que una intervención muy temprana podría producir mejores rendimientos de lo que se esperaría, por ejemplo, observando el patrón de efectos de programa en la inscripción escolar por edad o grado escolar.

Existen varias razones del porqué las TMC pueden haber tenido sólo modestos efectos en los resultados “finales” en educación y salud. Una posibilidad es la de que algunas restricciones importantes a nivel familiar no son atendidas por las

Gráfico 4 Heterogeneidad de los impactos según condición socioeconómica. Nicaragua, 2000

Fiente: Maluccio y Flores, 2005.

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7 Los efectos de los programas de TMC en los logros escolares de los adultos se discutieron en Behrman, Parker y Todd (2005). Se halló falta de impacto en las puntuaciones de las pruebas, aun entre niños que recibieron mayor escolaridad, en Ponce y Bedi (2008) para Ecuador; en Behrman, Sengupta y Todd (2000) para México; y de manera más convincente, desde un punto de vista metodológico, en Filmer y Schady (2009b) para Camboya; y Behrman, Parker y Todd (2005) para México.


Visión general 23

TMC según su diseño actual; estas restricciones incluirían prácticas deficientes de cuidado de los hijos, información inadecuada u otros insumos a la producción de educación y salud. Otra posibilidad es que la calidad de los servicios sea tan baja, quizás específicamente para los pobres, que el solo aumento en el uso no produce grandes beneficios.

Opciones de políticas y diseños

Anteriormente en esta visión general, discutimos las circunstancias en las cuales es deseable una TMC. Dado que se ha decidido instalar una TMC, ¿cómo debería diseñarse? Regresamos ahora a las cuestiones sobre el diseño de programas de TMC, incluyendo la selección de beneficiarios, el control de las condiciones, el tamaño de la transferencia y las intervenciones complementarias que se necesitan.

Definir la población objetivo

La primera cuestión que cualquier autor de políticas que considere una TMC debe atender es la de seleccionar los beneficiarios elegibles. Una TMC debe diseñarse para dirigirse a familias pobres (para las que hay un fundamento más fuerte para redistri-buir) que no invierten lo suficiente en el capital humano de los hijos.

En la práctica, seleccionar la población objetivo para una TMC implica en primer lugar definir los criterios de elegibilidad con base en la pobreza. Los problemas de seleccionar el método “correcto” de enfoque y de fijar puntos de corte para la elegi-bilidad (es decir, quién califica como pobre) son semejantes a los requeridos para el diseño de cualquier programa de asistencia social.

Definir el segundo criterio para la focalización (esto es, las familias que no invierten suficiente en el capital humano de los hijos) es más complicado. En general, cuando las familias han calificado con base en los criterios de pobreza, los programas continúan haciendo transferencias mientras esas familias tengan hijos en las edades “correctas” y los envíen al colegio y/o a los centros de salud. En algunos casos, puede valer la pena utilizar un objetivo demográfico más estre-cho para dirigir las transferencias a subgrupos de población que parezcan tener mayores brechas de capital humano. Este enfoque más estrecho podría implicar centrarse en familias pobres con hijos en transición de primaria a secundaria en algunos países y familias pobres con hijos jóvenes en regiones con altas tasas de desnutrición en otros.

Puede haber compensaciones entre los objetivos de redistribución y de capital humano resultantes de enfoques alternativos de focalización. En un entorno en el que una gran proporción de la población pobre experimente brechas significativas y similares de capital humano, es probable que las compensaciones sean pequeñas.



Por otro lado, cuando las brechas de capital humano se concentran mucho en una proporción relativamente pequeña de los pobres, diseñar una TMC para maximizar el impacto en la acumulación de capital humano puede limitar su capacidad de actuar como mecanismo redistributivo.

Seleccionar las condiciones apropiadas y el montode la transferencia

¿Es el aumento en el uso de servicios educativos y de salud que resulta de las TMC nada más un resultado de los efectos de ingreso inherentes a las transferencias? La respuesta a esta pregunta tiene implicaciones importantes para el grado al que se implementen y controlen las condiciones y el grado al que se penalice a las familias que no las cumplan. Según está presente, la evidencia de una variedad de fuentes (incluyendo comparaciones de programas o países, fallas imprevistas accidentales en la implementación de los programas, características intencionales de diseño de los mismos y modelos estructurales de comportamiento familiar) sugiere que el impacto de los programas de TMC en el uso de los servicios no puede explicarse sólo por el componente de dinero del programa.8 Así, las condiciones son importantes, al menos en cuanto a aumentar el nivel de inscripción escolar y el uso de servicios preventivos de salud.

Sin embargo, el uso del servicio es generalmente un medio para obtener un fin, y por tanto, el primer paso al seleccionar las condiciones “correctas” es efectuar una revisión de la evidencia sobre los vínculos entre el uso del servicio y los resultados deseados. ¿Es llevar a los niños a los centros de salud la forma más efectiva de mejorar su nutrición y salud en forma más amplia? ¿O es más eficaz suministrar a las madres información sobre nutrición y cuidado de niños, y ofrecerles capacitación?

Otra posibilidad es la de condicionar la transferencia monetaria al logro de los resultados, en particular cuando se desconocen o son complejos los vínculos entre los comportamientos sobre uso de los servicio y los resultados, pero se juzga que los resultados están en su mayor parte dentro del control de los beneficiarios. En el futuro, la experimentación con planes alternativos de incentivos (por ejemplo, por medio de programas piloto a pequeña escala) debería ser más importante. Esto puede hacerse

8 De Brauw y Hoddinott (2008) y Schady y Araújo (2008) explotaron fallas imprevistas en la implementación de programas en México y Ecuador, respectivamente. Filmer y Schady (2009c) analizaron las diferencias en los efectos en los hermanos para el programa Cessp en Camboya, en el que las transferencias están condicionadas a la inscripción de un solo hermano. Se han utilizado también métodos de simulación y modelado estructural para estimar la importancia relativa de los efectos ingreso y precio asociados con las transferencias en Brasil (Bourguignon, ferreira y Leite, 2003) y México (Attanasio, Meghir y Santiago, 2005; Todd y Wolpin, 2006ª).


Visión general 25

agregando bonos por desempeño a los beneficios básicos que reciben las familias por cumplir las condiciones de asistencia.

Una segunda pregunta es la de cómo establecer la cantidad apropiada de la transferencia. Como se discutió antes, las transferencias mayores han producido generalmente mayores mejoras en la pobreza de consumo (o ingreso), lo cual es un resultado que parece ser razonable. En términos de resultados en educación y salud, las preguntas críticas son: 1) ¿cuán elásticos son los resultados con respecto al ingreso? y 2) ¿producen las mayores transferencias cambios mayores en el compor-tamiento de las familias receptoras? En cuanto a la inscripción escolar en Camboya, el rendimiento marginal de las transferencias parece disminuir muy rápidamente, aun cuando la transferencia de “línea base” es bastante pequeña (Filmer y Schady, 2009a). Sin embargo, en forma más general, es probable que el monto adecuado de la transferencia para una TMC dependa del peso relativo que se dé a los objetivos de redistribución y capital humano del programa, y es probable que varíe según los resultados y los entornos. El modelado estructural y la experimentación a pequeña escala pueden ayudar a los autores de políticas a identificar y cuantificar las com-pensaciones (Bourguignon, Ferreira y Leite, 2003; Attanasio, Meghir y Santiago, 2005; Todd y Wolpin, 2006a).

Reglas de ingreso y salida

El diseño de un programa eficaz requiere también una cuidadosa consideración de las reglas para el ingreso y la salida del programa, lo que es necesario para evitar confusión entre los beneficiarios potenciales y para minimizar el potencial de ma-nipulación y abuso. Las reglas de ingreso y salida son importantes también porque pueden tener efectos no previstos de incentivos, en particular relacionados con la participación en la fuerza laboral. Hasta la fecha, las TMC han utilizado el reemplazo de la comprobación de medios y no el umbral de ingresos para focalizar a los bene-ficiarios y así la correspondencia entre la elegibilidad al programa y la oferta laboral es más débil que en muchos programas de bienestar en los países desarrollados. Sin embargo, cuanto mejor sea el reemplazo de la comprobación de medios para distin-guir entre familias “pobres” y “no pobres”, más estará correlacionado con el ingreso y el consumo y más probable será que ofrezca desincentivos para la participación de los adultos en el mercado laboral. Las soluciones potenciales incluyen el uso de límites de tiempo sobre los beneficios (como sucede en Chile o en los Estados Unidos en el programa Temporary Assistance for Needy Families [TANF]), y la adopción de beneficios graduados (con los cuales sólo hay una reducción parcial de los bene-ficios después de que la recertificación muestra que las familias han dejado de ser elegibles según los criterios originales) a fin de evitar “riscos” y los efectos negativos de incentivos asociados en la oferta laboral.



Intervenciones complementarias

En muchos países en desarrollo, la prestación de servicios educativos y de salud es disfuncional. Una infraestructura deficiente, el ausentismo y la falta de suministros adecuados son problemas más bien comunes en los colegios y los centros de salud. Para lograr los objetivos de capital humano de los programas de TMC será necesaria la adaptación de la prestación de los servicios. En algunos países, esta adaptación puede requerir que los gobiernos u otros actores presten los servicios donde antes no existían. Mejorar la calidad es quizá un problema aun mayor y algunos gobiernos han intentado abordar esto ofreciendo incentivos monetarios a los proveedores de servicios de salud y educación por un buen desempeño. Con frecuencia se han emprendido reformas para incrementar el acceso y la cobertura de los servicios en forma simultánea o como parte integral del programa de TMC.

En adición a la deficiente calidad de los servicios, otras restricciones a nivel familiar pueden dificultar que las TMC mejoren los resultados finales en salud y educación. El gráfico 5 ilustra este punto para Ecuador y en él se pueden apreciar los puntajes de los niños en una prueba de desarrollo cognitivo en la primera infancia. A los 3 años, la mayor parte de los niños en la muestra de Ecuador están rezagados sólo en forma modesta con respecto a la población de referencia. A los 6, la edad en la que entran a primer grado, los niños de los dos deciles más pobres de la distribución nacional de riqueza, están casi tres desviaciones estándar por debajo de lo que deberían estar. La implicación es clara: es improbable que una TMC por sí sola, o aun una combinación con colegios de alta calidad remedie tales desventajas. Esto es particularmente impor-tante porque la investigación teórica y empírica reciente sugiere que los rendimientos de las inversiones posteriores en el ciclo de vida serán limitadas si los niños no tienen niveles adecuados de desarrollo cognitivo, social y emocional en la primera infancia (Cunha y otros, 2006; Knudsen y otros, 2006).

En estas circunstancias, es probable que sean de particular importancia las interven-ciones que buscan mejorar las prácticas de cuidado de niños y la calidad del entorno del hogar. Oportunidades y algunos otros programas de TMC intentan exponer a los padres a nueva información y prácticas condicionando las transferencias a la participación en charlas (conocidas como pláticas). La condición para recibir el dinero contribuye a asegurar que los padres asistan y participen en las pláticas. Sin embargo, puede ser necesario el paquete de dinero condicionado y un programa integral que cuente con participación más activa de trabajadores sociales y otros.

Las TMC en el contexto de las políticas de protección social

Los programas de TMC constituyen sólo una de las opciones dentro del arsenal de programas de protección social que pueden utilizarse para redistribuir el ingreso a


Visión general 27

familias pobres. Ellos no pueden ser el instrumento correcto para todas las familias pobres; por ejemplo, no pueden atender a los adultos mayores pobres, a las familias sin hijos o a las familias cuyos hijos están por fuera del rango de edades cubierto por la TMC. La redistribución a esos grupos se maneja mejor con otros medios. En el caso de los entrados en años pobres, es probable que sean bajos los desincentivos de oferta laboral potencial de las transferencias monetarias y la justificación de inversiones adi-cionales en capital humano es cuestionable. Como resultado, las pensiones sociales (o no contributivas) constituyen a menudo el instrumento preferido utilizado tanto por los países desarrollados como por los países en desarrollo para suministrar asistencia a los entrados en años pobres.

Además, es improbable que una TMC sea el mejor instrumento para el manejo del riesgo social. Las TMC se han utilizado para ayudar a amortiguar el impacto negativo de varios tipos de crisis en los pobres, pero su enfoque en las inversiones a largo plazo en capital humano y su dependencia de focalización administrativa significan que los programas de TMC en general no son el mejor instrumento para tratar la pobreza transitoria. Los programas de transferencia que no implican compromisos a largo plazo (como los implícitos en las condiciones de las TMC), que son autofocalizados (y así no

Gráfico 5 Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza en Ecuador, 2003-04

Fuente: Paxson y Schady, 2007.Nota: TVIP = Test de Vocabulario en Imágenes Peabody. Cada línea corresponde a un decil de la distribución nacional de riqueza, desde el primer decil (el más pobre) hasta el cuarto. El test se codificó de modo que un puntaje de 100 corresponde al desempeño promedio en una población de referencia y la desviación estándar es 15.

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implican decisiones administrativas complejas para el ingreso o salida del programa) y que involucran a los beneficiarios en actividades que pueden contribuir a tratar la fuente de la crisis (por ejemplo, actividades relativas al trabajo), parecen ser mejor adecuados que las TMC como instrumentos para el manejo del riesgo.

Así, en la mayor parte de los contextos de los países, es probable que coexistan las TMC y otros programas de transferencias monetarias y deben considerarse como complementos y no como sustitutos, que atienden distintas características de las familias y la naturaleza de la pobreza que esas familias experimentan. No es sorpren-dente que los autores de políticas y los administradores de los programas de las TMC en América Latina, la región en la que tales programas tienen más tradición y una condición más establecida, estén lanzando TMC como parte de un sistema más ge-neral de protección social y hacerlo requiere que las características del diseño básico de los programas sean compatibles; por ejemplo, el monto de la transferencia de una TMC tiene que estar en relación con el de otras transferencias monetarias con el fin de limitar las distorsiones, asegurar la equidad horizontal y hacer que los programas sean políticamente aceptables.

Por último, las sinergias administrativas potenciales de los programas de trans-ferencia monetaria son grandes. Quizá los ejemplos más obvios sean los sistemas comunes de focalización administrativa y los de hacer pagos a los beneficiarios (como con tarjetas electrónicas). Numerosos países están considerando o experimentando también con una plataforma común de actividades de extensión y servicios, servicios en un solo sitio que puedan utilizar los beneficiarios de todos los programas de pro-tección social para tener acceso a los beneficios e interactuar con los administradores de los programas.

Conclusión

Los programas de TMC a menudo se describen en términos extremamente positivos y extremamente negativos. Nuestra revisión de la experiencia de las TMC confirma hasta el momento que los programas han sido eficaces en el sentido de que existe evidencia sólida de sus impactos positivos en la reducción de la pobreza a corto plazo y en el aumento en el uso de los servicios de educación y salud. Esos logros no deben minimizarse pues constituyen una prueba poderosa de que los programas públicos bien diseñados pueden tener efectos significativos en los indicadores sociales críticos. Las TMC han tenido también externalidades institucionales positivas, en forma más notoria a través de su énfasis en el control y evaluación, por medio de los cuales han contribuido a fortalecer una cultura de resultados dentro del sector público, al menos dentro de las políticas sociales. Ese fortalecimiento es claramente un legado que vale la pena sostener. Al mismo tiempo, nuestra revisión ofrece razones amplias para ser


Visión general 29

precavidos y evitar transformar las virtudes obvias de las TMC en una ciega campaña de defensa a su favor.

Hace 50 años, Albert Hirschman (1958) argumentó que el desarrollo es una “cadena de desequilibrios” en los cuales la expansión de un sector crea presiones hacia atrás o hacia delante que pueden suministrar los estímulos necesarios para la expansión de otro sector que está todavía subdesarrollado. Esos vínculos operan no sólo a través de la motivación estándar por el beneficio, sino también ejerciendo presión política para la acción del gobierno. Los programas de TMC han aumentado la demanda de los pobres por servicios y tienen potencial de desencadenar un proceso más general para transformar los servicios de salud, educación y sociales. Es aún demasiado pronto para afirmar que la ola actual de programas de TMC producirá esos resultados, pero la experiencia hasta el momento ofrece espacio para la esperanza.


1Introducción

Los países han venido adoptando o considerando adoptar programas de trans-ferencias monetarias condicionadas (TMC) a una tasa prodigiosa. En algunos países, entre ellos Brasil, Ecuador y México, las TMC se han convertido en el mayor programa de asistencia social, cubriendo millones de familias. Se las ha alabado como forma de reducir la desigualdad, en especial en países con grandes desigualdades en América Latina; de ayudar a las familias a salir del ciclo vicioso en que la pobreza se transmite de una generación a otra; de promover la salud, nutrición y educación infantil; y de ayudar a los países a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Nancy Birdsall, del Center for Global Development, dice que las TMC “están lo más cerca que puede estarse de una solución milagrosa en el desarrollo” (Dugger, 2004). A la inversa, un artículo del Institute of Develop-ment Studies Bulletin se refiere a las TMC como “superfluas, perniciosas, atroces y abominables” (Freeland, 2007, p. 75), argumentando que representan una forma impráctica de mejorar el uso de los servicios sociales (particularmente en países de bajos ingresos) y son inmorales porque pueden privar a los más necesitados de la asistencia que merecen.

¿Tienen sentido esta y otras afirmaciones? ¿Tienen soporte de evidencia empírica disponible? ¿Qué implica todo esto para la forma en que los países que tienen TMC deberían estructurar o reformar esos programas? ¿Qué sucede con los países que no tienen TMC pero están considerando implementarlas, a menudo en circunstancias muy distintas de aquellas en las que inicialmente se introdujeron?

En el presente informe se busca responder a estas y otras preguntas rela-cionadas. Específicamente, se dispone un marco conceptual para considerar el fundamento económico de las TMC; se revisa la evidencia muy rica que ha sido acumulada sobre las TMC, en especial la que aparece a partir de las evaluaciones de impacto; se discute cómo el diseño de las TMC en la práctica debería basarse en la información suministrada por el marco conceptual y la evidencia sobre los impactos; y se discute cómo se incluyen las TMC en el contexto de las políticas sociales más generales.



El informe muestra que existe evidencia considerable de que las TMC han mejorado la vida de los pobres. Las transferencias generalmente han sido bien enfocadas en las familias pobres, han elevado los niveles de consumo y han reducido la pobreza, en algunos países en cantidad sustancial. Los ajustes de compensación que pueden haber entorpecido el impacto de las transferencias, como la reducción en la partici-pación de los beneficiarios en el mercado laboral, parecen haber sido relativamente modestos. Además, los programas de TMC a menudo han provisto un punto de entrada para la reforma de subsidios mal focalizados y para actualizar la calidad de las redes de seguridad social. Así, se argumenta en el informe que las TMC han constituido una forma eficaz de redistribución del ingreso hacia los pobres, aunque se reconoce que aun los programas de TMC mejor diseñados y mejor administrados no pueden suplir todas las necesidades de un sistema integral de protección social y deben complementarse con otras intervenciones, como pensiones sociales y pro-gramas de trabajo o empleo.

En el informe se considera también el fundamento de condicionar las transferencias al uso de servicios específicos de salud y educación por parte de los beneficiarios de los programas. La utilización de dichas condiciones (en oposición a efectuar trans-ferencias monetarias incondicionadas) puede justificarse como medio de reforzar los incentivos para que las familias inviertan más en el capital humano de los hijos, por ejemplo, cuando existe información inadecuada sobre los rendimientos de estas inversiones, miopía, “altruismo incompleto” entre padres e hijos, o externalidades que no son tenidas en cuenta por las familias. Más generalmente, las consideraciones de economía política pueden algunas veces favorecer a las transferencias condicionadas sobre las incondicionadas. Por ejemplo, es probable que tanto los contribuyentes como los beneficiarios apoyen las transferencias a los pobres si se vinculan esas transferencias a esfuerzos para superar la pobreza a largo plazo, en particular acciones para mejorar el bienestar de sus hijos.

Las TMC han llevado también a un mayor uso de los servicios de salud y educación, que es un objetivo clave que se intenta lograr con las TMC. No obstante, la evidencia sobre mejoras en los resultados finales en salud y educación es más mixta. Así, las TMC han aumentado la probabilidad de que las familias lleven a los hijos a chequeos pre-ventivos de salud, pero el hacerlo no siempre ha producido una condición de nutrición mejor para ellos; y las tasas de inscripción escolar han aumentado sustancialmente entre los beneficiarios de los programas, pero existe poca evidencia de mejoras en los resultados del aprendizaje. Estos hallazgos sugieren que para maximizar sus efectos potenciales en la acumulación de capital humano de las familias pobres, las TMC de-berían combinarse con programas para mejorar la calidad de la oferta de servicios de salud y educación y proveer otros servicios de apoyo. La evidencia sugiere también la necesidad de experimentar con condiciones que se centren en los resultados y no sólo en el uso de los servicios.


Introducción 33

La ola de TMC

La definición común de un programa de transferencias monetarias condicionadas es que transfiere dinero a las familias pobres siempre y cuando éstas efectúen inversio-nes especificadas de antemano en el capital humano de sus hijos.1 En general, esto ha implicado adjuntar “condiciones” a las transferencias. Las condiciones sobre salud y nutrición a menudo exigen chequeos periódicos o control del crecimiento y vacunas para niños menores de 5 años, atención perinatal para las madres y asistencia de éstas a charlas periódicas de información sobre salud. Las condiciones sobre educación usualmente incluyen la inscripción escolar y la asistencia al colegio el 80 u 85% de los días escolares, y ocasionalmente alguna medida de desempeño. La mayoría de los programas de TMC transfieren el dinero a la madre de la familia, u, ocasionalmente, al estudiante.

Los programas de TMC tienen dos objetivos claros. Primero, buscan ofrecer a las familias pobres una base mínima de consumo. Segundo, al hacer que las transferencias sean condicionales, buscan estimular la acumulación de capital humano y romper el círculo vicioso de transmisión de la pobreza entre las generaciones.

El interés y el alcance de los programas de TMC han crecido enormemente en los últimos 10 años. Los mapas que se presentan en el gráfico 1.1 dan una idea de esta expansión, aunque restan importancia a la expansión porque todo Brasil y todo México se presentan como activos en 1997, cuando los programas Bolsa Escola sólo funciona-ban en unos pocos municipios y el programa Oportunidades de México se limitaba a zonas muy pobres. Esos programas no fueron nacionales durante varios años y 10 años después, 29 países en desarrollo tenían algún tipo de programa de TMC operando (en algunos casos, más de uno) y muchos otros países estaban planeando tener uno. La variedad de formas de gobierno interesadas cubre todos los continentes, aunque los programas establecidos durante mayor tiempo y los más evaluados se encuentran en forma predominante en los países de medianos ingresos de América Latina.

En forma simultánea al aumento en el número de países con programas ha habido un aumento en el tamaño de algunos programas. El programa de México empezó con unas 300.000 familias beneficiarias en 1997, pero ya cubre 5 millones de familias. Brasil empezó con programas municipales de Bolsa Escola en Brasilia y el municipio de Campinas, los que condujeron a efectuar réplicas por parte de los gobiernos loca-les, seguidas de programas federales para sectores específicos y luego su unificación y

1 Varios programas que tienen la mayoría de las características de diseño de las TMC transfieren estampillas de alimentos en lugar de dinero (como el programa Comer es Primero de Repú-blica Dominicana y el programa Supremos de Costa Rica), o alimentos (el programa Food for Education de Bangladesh). Se podría esperar que estos programas tengan efectos semejantes a los de las TMC.



reforma. Hoy el programa federal Bolsa Família atiende a 11 millones de familias o 46 millones de personas. En otros países, el aumento del tamaño ha sido menos explo-sivo, pero de todas formas notable. Por ejemplo, en Colombia, el objetivo inicial del programa fue de 400.000 familias, pero se ha expandido y en 2007 cubría 1,5 millones de familias beneficiarias.

Muchos analistas de políticas sociales ven también un paralelo en el movimiento hacia las TMC en los países en desarrollo y la agenda de bienestar para el trabajo en los Estados

Gráfico 1.1 Las TMC en el mundo

Fuente: Banco Mundial.

México GuatemalaEl Salvador

Costa RicaPanamá

Ecuador

Perú

ChileArgentina

ParaguayBolivia

República DominicanaJamaicaHondurasNicaragua

BurkinaFaso

Nigeria Kenia

Yemen

Turquía

Brasil

ColombiaBangladesh

Pakistán

India

Indonesia

Camboya Filipinas

México

Brasil

Bangladesh

1997

2008


Introducción 35

Unidos y Europa, incorporada en reformas que llevaron al Revenu Minimum d’Insertion en Francia, a las reformas del Temporary Assistance for Needy Families (TANF) en los Estados Unidos y al New Deal en el Reino Unido. Como las TMC en el mundo en desa-rrollo, todos estos programas requieren “comportamiento deseado” a cambio de apoyo de ingreso. En entornos con mercados laborales muy informales, las condiciones sobre salud y escolaridad de los niños son más fáciles de controlar que los requerimientos de búsqueda de empleo y trabajo y así son adaptaciones sensibles de la noción básica de vincular la asistencia social al cambio positivo en el comportamiento.

El cuadro 1.1 presenta una lista parcial de programas de TMC considerados en este informe. La lista no es completa: existen programas adicionales en operación para los cuales existe poca información disponible y algunos programas se ajustan a la definición de TMC de mejor manera que otros; por ejemplo, el programa Bono de Desarrollo Humano (BDH) en Ecuador no ha controlado nunca el cumplimiento de las condiciones de salud y educación, aun cuando una campaña de mercadeo social resaltaba que los beneficiarios eran responsables de asegurar que sus hijos estuviesen inscritos en el colegio y fuesen llevados a los centros de salud para chequeos preventivos. Más información sobre el programa en el cuadro 1.1 y sobre otros programas de TMC en el mundo en desarrollo se suministra en los cuadros de programa por programa “de un vistazo” en el apéndice A.

Aun sin incluir cada programa, el cuadro 1.1 muestra que las TMC varían mucho en su alcance. Algunos programas son nacionales, otros son programas de nicho y otros constituyen esfuerzos piloto a pequeña escala. El cuadro 1.1 muestra también que algunos programas han requerido que las familias que reciben transferencias cumplan sólo con condiciones de escolaridad; otros, especialmente los de América Latina y el Caribe, han requerido que las familias cumplan tanto las condiciones de escolaridad como las de salud.

Tema y variaciones

El papel de los programas de TMC en las políticas sociales es distinto según el lugar, como consecuencia de las diferencias tanto en su diseño como en el contexto en que operan. En forma más clara, los programas de TMC varían con respecto a las medidas pertinentes de tamaño. En cuanto a cobertura absoluta, varían entre 11 millones de familias (Brasil) y 215.000 (Chile), hasta programas piloto con unos pocos miles de fa-milias (Kenia, Nicaragua). En cuanto a cobertura relativa, van desde aproximadamente el 40% (Ecuador) y el 20% de la población (Brasil, México) hasta un 1% (Camboya). En cuanto a presupuesto, los costos varían entre un 0,5% del producto interno bruto (PIB) en países como Brasil, Ecuador y México, y un 0,08% del PIB en Chile. La generosidad de los beneficios está entre el 20% del consumo promedio familiar en México y el 4% en Honduras, y aun menos en los programas de Bangladesh, Camboya y Pakistán.



Se espera que los programas de TMC ocupen distintos nichos en la política social. En algunos países (Brasil, Jamaica, México), el programa de TMC ofrece asistencia social en gran escala y surgió a partir de la reforma y expansión de otros programas de asistencia social.

En México, Oportunidades se instituyó para reemplazar subsidios de consumo mal focalizados y que tenían un impacto limitado en la pobreza. Para mediados de los años noventa, el gobierno mexicano tenía 15 programas de subsidio de alimentación, de los cuales 11 estaban dirigidos a poblaciones urbanas y rurales y 4 no tenían mecanismo explícito de focalización (ver Levy y Rodríguez [2004]; Levy [2006]). Más de la mitad de la financiación social se asignaba a subsidios de pan y tortilla en zonas urbanas, gran parte de los cuales era absorbido por familias urbanas que no eran pobres. Los

Cuadro 1.1 Matriz de tamaño de programas y alcance de las condiciones

Condiciones

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Japan Fund for Poverty Reduction (Camboya)

Education Sector Support Project (Cambodia)

Education Sector Development Project (Yemen)

Pequeña escala / piloto Programa de Asignación Familiar (Honduras)

Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar - Bogotá (Colombia)

Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children (Kenia)

Punjab Education Sector reform Program (Pakistán)

Atención a Crisis (Nicaragua)

Red de Protección Social (Nicaragua)

Fuente: compilación de los autores.


Introducción 37

subsidios de alimentación fueron una forma ineficiente de redistribuir el bienestar a los pobres rurales, quienes a menudo vivían en comunidades pequeñas y de difícil acceso. Aproximadamente el 60% de las familias pobres rurales no recibía apoyo del gobierno federal (Rodríguez, 2003). Existía poca coordinación entre los programas, se realizaban por duplicado las tareas administrativas, había un notorio desequilibrio en el gasto que favorecía las zonas urbanas y no existían evaluaciones sistemáticas para analizar la eficacia de tales programas.

Oportunidades constituyó una innovación en la política social mexicana. En lugar de subsidios ineficientes y transferencias monetarias focalizadas en forma deficiente, el programa hizo explícito el compromiso de dar a los beneficiarios la libertad de elegir cómo utilizarían las transferencias mientras se comprometiesen con cierto comportamiento en cuanto a educación, salud y nutrición, lo que se consideraba como inversión en capital humano.

En Brasil, varios estados empezaron a experimentar con nuevas formas de asis-tencia social a mediados de los años noventa. En 1995, se iniciaron dos programas (Bolsa Escola y el Programa de Ingreso Familiar Mínimo Garantizado) en el Dis-trito federal (Brasilia) y Campinas, respectivamente. El gobierno federal inició el Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI) en 1996 y dos años después el gobierno empezó a efectuar transferencias a los municipios que ejecutaban pro-gramas de TMC.

Para 2001, las TMC con condiciones para educación se extendieron a más de 100 municipios y dieron soporte a aproximadamente 200.000 familias (Lindert y otros, 2007). Ese mismo año, el gobierno federal decidió crear una versión nacional del programa Bolsa Escola e inició también el programa Bolsa Alimentação (2001), una transferencia condicional de dinero para mujeres embarazadas y lactantes con hijos; con el Auxílio Gás (2002), una transferencia monetaria incondicionada se intentó mitigar los efectos en las familias pobres al eliminarse por fases los subsidios de gas para cocina; y el programa Cartão Alimentação (2003), una transferencia general de dinero a la población de extrema pobreza, para promover el consumo de alimentos e impedir el hambre. Bolsa Família fue creado en 2003 al fusionarse Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação y Auxílio Gás. La consolidación de los programas señaló un esfuerzo para mejorar la eficiencia de la red de seguridad social y ampliar el apoyo federal a los programas focalizados hacia los pobres.

En otros países, como Chile, los programas son más pequeños e intentan llenar los vacíos de un gran número de servicios sociales existentes y aunarlos. En algunos países, los programas de TMC son independientes (Honduras, Jamaica), en otros pro-veen vínculos a un arreglo algunas veces creciente de otros servicios (Chile, Colombia, México). En varios países, los programas de TMC constituyen aún esfuerzos piloto pequeños (Kenia, Nicaragua) y en otros, las raíces de los programas se encuentran en el sector educativo (Camboya) o constituyen un híbrido de asistencia social y educa-



ción (Bangladesh, Kenia). Algunos de los programas nacientes se centrarán más en la nutrición de los niños más jóvenes.

Muchos programas de los países de medianos ingresos han procurado un enfoque integrado hacia la reducción de la pobreza, equilibrando objetivos de asistencia social y formación de capital humano. Cubren a los niños desde el nacimiento (o desde el embarazo) hasta los 14 a 16 años, con condiciones de uso de servicios de salud para los niños de 0 a 5 o 6 años y con condiciones de inscripción escolar de ahí en ade-lante. La focalización se efectúa usualmente mediante reemplazo de comprobación de medios de vida, algunas veces en combinación con focalización geográfica. En la mayoría de los casos, los programas los administran los ministerios de bienestar so-cial o agencias autoestables de la presidencia. Ejemplos de ese tipo de TMC incluyen Argentina, Brasil, Colombia, El Salvador, Jamaica, México, Panamá y Turquía. México tiene uno de los programas más representativos de esta clase. El programa se inició temprano, su evolución se ha realizado en forma deliberada y ha tenido éxito. Lo que realmente hace que el programa mexicano sea tan representativo son las sucesivas olas de datos recopilados para evaluar su impacto, la colocación de esos datos en el dominio público y los cientos de artículos y miles de referencias resultantes que ha generado este acceso fácil.

Los esfuerzos de Brasil han sido también ejemplares. También su programa empezó temprano, ha tenido una gran evolución y es igualmente grande en cuanto a cobertura e importancia. Las TMC de Brasil presentan un interesante contraste con el caso mexi-cano en varios aspectos: el tema del federalismo se encuentra más en primer plano; tiene una dirección más suave y gradual en las condiciones y enfatiza un poco más la redistribución que la formación de capital humano. Además, a diferencia del programa mexicano, los programas de Brasil no incorporaron en forma explícita en su diseño evaluaciones de impacto y, como resultado, se conoce mucho menos sobre el impacto que han causado en el consumo, la pobreza, la salud, la nutrición y la educación que en el programa de México. El cuadro 1.2 presenta algunas de las similitudes y diferencias más sobresalientes entre el programa Oportunidades de México y el programa Bolsa Escola de Brasil.

Hay otra rama de la familia de programas de TMC que se centra en la educación en los países de bajos ingresos. Los programas usualmente cubren un segmento estrecho de la educación; algunos sólo la secundaria (como el Female Secondary School As-sistance Program [Fssap] de Bangladesh, el Japan Fund for Poverty reduction [JFPR] de Camboya y el Education Sector Support Project [Cessp] de Camboya), algunos sólo la primaria (programas de Bolivia y Kenia y propuestas en Nigeria y Tanzania) y ocasionalmente ambas (el programa Jaring Pengamanan Social [JPS] de Indonesia). La génesis de estos programas es más bien variada. En Bangladesh, el programa Fssap formó parte de una estrategia para cerrar una brecha de géneros en educación que era significativa en ese entonces, lo que se consideró un objetivo de política importante:


Introducción 39

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en 1981, la tasa de alfabetización femenina (aproximadamente un 13%) era cerca de la mitad de la masculina (26%). Como resultado, se hizo disponible para las niñas una serie de programas de estipendio y de dispensa de pago de matrícula en tanto asistieran regularmente al colegio, pasaran los grados y permanecieran sin casarse. Además, se inició el Food for Education Program (FFE) en 1995 para proveer transfe-rencias a las familias pobres con la condición de que enviasen a los hijos al colegio de primaria (Ravallion y Wodon, 2000). La transferencia en especie del FFE fue convertida a transferencia monetaria en 2002 y el nombre del programa cambió al de Primary Education Stipend Program.

En Indonesia se instituyó el programa JPS después de la crisis financiera de Asia oriental para impedir que los estudiantes abandonaran el colegio. En Kenia y Tanzania, los programas se diseñaron especialmente para hacer frente a la crisis de huérfanos y niños vulnerables, crisis que se generó a raíz de la epidemia de VIH/SIDA. En muchos casos, la estructura administrativa subyacente a los programas es menos sofisticada que la de los grandes programas de América Latina, lo cual es resultado de varios factores. Primero, dado que estos programas son primordialmente educativos y los ejecuta con mucha frecuencia el ministerio de educación, existen menos participantes que coordinar. Segundo, no siempre la asistencia diaria constituye una condición para recibir la transferencia, lo que simplifica la administración. Tercero, los programas son más recientes y están ubicados en países de menor capacidad, de modo que deben esperarse sistemas más sencillos. Para compensar la falta de estructuras administrativas complejas, a menudo el papel de la comunidad en la implementación de los programas es mayor que en los programas latinoamericanos.

Chile Solidario opera en forma muy distinta para cubrir un nicho diferente. El programa está dirigido sólo a los extremamente pobres, alrededor de un 5% de la po-blación chilena, y difiere en forma notoria de los programas clásicos de TMC al adaptar las condiciones. Las familias trabajan inicialmente en forma intensa con trabajadores sociales a fin de comprender las acciones que les pueden ayudar a salir de la extrema pobreza y luego se comprometen con planes de acción que constituyen las condiciones específicas para recibir el beneficio del programa. El diagnóstico cubre un total de 53 llamadas condiciones mínimas distintas agrupadas en siete dimensiones (documenta-ción de identificación y legal, dinámica familiar, educación, salud, vivienda, empleo e ingreso). Las familias reciben una transferencia monetaria comparativamente pequeña, disminuyendo periódicamente el monto durante los dos años de participación activa y luego una cantidad aún más pequeña durante tres años más después del programa. Sin embargo, reciben acceso preferencial a la variedad completa de programas de asistencia social desde el momento en que se afilian a Chile Solidario, hasta el final de los tres años del período de seguimiento. En adición, las transferencias, aunque pequeñas, provienen de otros programas sociales y la transferencia correspondiente a Chile Solidario propiamente dicho se hace realmente sólo para motivar a los usuarios a


Introducción 41

utilizar los servicios de trabajo social. Hasta el momento, Chile Solidario es un modelo en sí mismo, si bien otros programas están intentando emularlo hasta cierto punto.2

Las diferencias de objetivos y contextos de los programas sugieren que puede ser pertinente utilizar pruebas comparativas algo distintas para poder evaluarlos y debería otorgarse distinta ponderación a los resultados en dimensiones diferentes; por ejemplo, la reducción de la pobreza de consumo contra mejoras en resultados en desarrollo humano. La inscripción en educación primaria en Colombia y México ya sobrepasa-ba el 90% antes de los programas de TMC y aumentó ligeramente a causa de las TMC, pero no fueron posibles aumentos notables porque la base ya era grande. Con todo, esos programas hicieron énfasis en la asistencia social y, con transferencias grandes y extensa y bien focalizada cobertura, tienen éxito. El estipendio en Bangladesh para las muchachas de secundaria se diseñó como un programa educativo focalizado según el género, aunque otorga pagos en dinero pequeños y, dado su enfoque en una mayor inscripción escolar femenina, no contempló la pobreza en su focalización. Así, sin un entendimiento del programa y sus objetivos originales, podría ser considerado como un fracaso según los estándares de la asistencia social.

Pueden ocurrir variaciones no sólo entre países, sino también en un mismo pro-grama a través del tiempo. Por ejemplo, en los 10 años de su existencia, Oportunidades de México ha experimentado una evolución continua de sistemas de implementación con el fin de responder a las necesidades cambiantes al expandirse el programa y cons-tituirse los sistemas administrativos. La función de la focalización geográfica se redujo al alcanzar el programa cobertura nacional, la focalización comunitaria fue eliminada y el procedimiento de reemplazo de comprobación de medios de vida aumentó en forma correspondiente. La realización de este último y de los procedimientos de selección, que antes efectuaban agencias contratadas, los efectúa ahora personal del programa. Tanto la selección como el control del cumplimiento de las condiciones pasaron de ser un sistema basado en papelería a sistemas computarizados y la mayoría de los datos fluye ahora por Internet. El tiempo para inscribir las familias al programa se ha reducido de entre 6 y 8 meses a entre 4 y 8 días y se añadió un conjunto de beneficios situados en cuentas de ahorros al de los pagos en efectivo.

2 En Brasil, Bolsa Familia está empezando a alentar vínculos más explícitos a servicios de apoyo de trabajo social para familias que no cumplen las condiciones y para familias especialmente vulnerables. Colombia desarrolló el programa Juntos, que provee acompa-ñamiento de trabajo social similar al del programa Solidario, de Chile, y eventualmente podría vincularse al programa de TMC. En El Salvador, el mismo programa de TMC pro-vee asistencia para ayudar a las familias en los partos y el gobierno ha diseñado también intervenciones paralelas en los mismos municipios objetivo para mejorar los medios de vida de los pequeños agricultores mediante proyectos productivos de pequeña escala y microcréditos.



El papel y diseño de los programas de TMC está evolucionando en muchos países, pues los éxitos obtenidos en un principio con el modelo básico están llevando a los países a abordar una segunda y tercera ronda de problemas, que incluyen los siguientes:

¿Debería complementarse el énfasis en expandir la oferta de servicios con •esfuerzos para mejorar la calidad de los mismos en línea con la acción de la demanda creciente de TMC?¿Debería modificarse el rango o la definición de las condiciones, por ejemplo, •para recompensar el desempeño en lugar o además del uso del servicio?¿Qué puede hacerse para asegurar que los jóvenes que abandonan el apoyo •educativo del programa por ser demasiado mayores puedan obtener trabajo o capacitación adicional?¿Cuál debería ser el equilibrio entre focalizar niños más jóvenes o mayores?•

En algunos países, los mismos programas de TMC están atendiendo estos problemas mediante ajustes a su diseño básico y en otros casos, están catalizando los cambios hacia otros programas.

Esbozo del informe y temas cubiertos

Con este informe se busca aglutinar el conocimiento existente sobre las TMC. A partir del programa Oportunidades de México, una característica importante de los progra-mas de TMC ha sido el fuerte énfasis que han hecho en evaluaciones verosímiles de sus impactos en diferentes resultados. En el informe se utilizan mucho esas evaluaciones y se amplían los esfuerzos anteriores para evaluar el desempeño de los programas de TMC utilizando evidencia de las evaluaciones de impacto (ver Das, Do y Soler; Rawlings y Rubio, 2004). De hecho, no habría sido posible escribir el informe sin los esfuerzos de los mismos administradores de programas, los donantes internacionales y los académicos de todo el mundo para asegurar la alta calidad de muchas de las evaluaciones. (Ver el apéndice B sobre discusiones adicionales de las evaluaciones de impacto de las TMC.)

La evidencia acumulada de los impactos positivos ha sido instrumental tanto para sostener los programas existentes como para estimular el establecimiento de progra-mas semejantes en otros países en desarrollo.3 No obstante, aunque el grupo inicial de

3 Más recientemente, se han creado TMC en la ciudad de Nueva York y en Australia, para su uso por parte de comunidades indígenas. Las TMC de Nueva York se basaron explícitamente en la experiencia de los países en desarrollo. El personal de la alcaldía de Michael Bloomberg


Introducción 43

evaluaciones suministró evidencia sólida de impacto a lo largo de varias dimensiones clave, quedan todavía por tratar cuestiones políticas y operativas importantes. En primer lugar, gran parte de lo que se conoce sobre las TMC se basa en las evaluaciones de programas de América Latina, especialmente de México y, por tanto, no es claro si debe esperarse que las TMC causen impactos similares en otros entornos, especial-mente en países significativamente más pobres y que suelen tener instituciones más débiles. Aunque gran parte de la evidencia discutida en este informe se basa en estu-dios de programas de América Latina, hemos hecho un esfuerzo especial para discutir también la evidencia de países de otras regiones, especialmente de los programas de Bangladesh y Camboya.

En segundo lugar, puesto que los programas de TMC han crecido –en varios países ya representan una proporción sustancial del presupuesto público dedicado a la reducción de la pobreza– la demanda de evidencia sobre sus resultados ha crecido más allá del énfasis inicial en un pequeño número de resultados. Por ejemplo, los autores de políticas y académicos se centran cada vez más en los posibles efectos de las transferencias a largo plazo y en los cambios en los resultados “finales” (aprendizaje en lugar de inscripción escolar, o condición de nutrición en lugar de frecuencia de chequeos de control del crecimiento). En este informe se presta particular atención a estos resultados, que se han discutido con menor extensión en la literatura sobre las TMC.

En tercer lugar, el hecho de que los programas de TMC se implementen en entor-nos de países muy distintos suscita muchas preguntas en cuanto a su diseño: el papel de las condiciones, los medios apropiados de focalización, el monto correcto de la transferencia y la mejor forma de coordinar los programas de TMC con la oferta de servicios, son sólo algunas de las cuestiones importantes que se plantean. Nueva-mente, hacemos esfuerzos especiales para analizar la posible importancia de estas características de diseño de los programas para explicar los cambios en los resultados, y tener en cuenta cuidadosamente el papel apropiado de una TMC dentro del sistema de asistencia social de un país (aunque esa es una agenda compleja que sobrepasa los objetivos de este informe).

El resto del informe procede como sigue: el capítulo 2 proporciona un marco conceptual de consideración sobre las TMC. El capítulo se centra en forma particular en cuándo tiene sentido condicionar las transferencias a inversiones familiares en el capital humano de los hijos. Se discuten tres amplios conjuntos de circunstancias en las que es probable que las TMC sean particularmente atractivas. El primer conjunto

y varias agencias de la ciudad viajaron a México a aprender sobre el programa. Además, el Banco Mundial facilitó numerosas reuniones informativas de modo que quienes diseñaban el programa Opportunity NYC pudiesen aprender de la experiencia de los países en desarrollo, lo que constituye un ejemplo del Norte aprendiendo del Sur.



es un caso en el que los padres invierten menos en el capital humano de sus hijos de lo que permiten los rendimientos privados de esas inversiones. Esta situación puede suceder porque los padres valoran su propio bienestar más que el de sus hijos, o no están lo bastante informados sobre los rendimientos de las inversiones en educación, salud y nutrición, o porque son miopes y descuentan el futuro en forma muy fuerte. En el segundo conjunto de circunstancias, existen externalidades a las inversiones en capital humano, lo que podría suceder si hay efectos de tener una población mejor educada o más saludable que no tienen en cuenta los individuos racionales al tomar decisiones sobre inversiones. El tercer conjunto de circunstancias es aquel en el que existen consideraciones de economía política que justifican imponer condiciones a las transferencias, como podría ser el caso, por ejemplo, cuando es más fácil sostener un presupuesto para un programa si se percibe a las transferencias no como una donación sino como un quid pro quo en el que el gobierno entrega dinero a las familias si –y sólo si– éstas actúan “responsablemente” e invierten en sus hijos.

Después de esa discusión conceptual, se describe en detalle en el tercer capítulo cómo funcionan los programas de TMC. Virtualmente todos ellos han intentado dirigir los beneficios a los pobres, de modo que el capítulo empieza con una discusión de los instrumentos de focalización utilizados en los distintos programas. Luego se describen los sistemas de beneficios, incluyendo quién recibe el pago, cómo tiene lugar éste y qué niveles de pagos existen en la práctica. El capítulo continúa describiendo cómo se han controlado en los programas las condiciones y el grado al que se penaliza a las familias por el incumplimiento. En las dos secciones finales del capítulo se discute la importancia del control y la evaluación y cómo se ha coordinado a las TMC con otros actores de los sectores sociales.

La redistribución de los recursos hacia los pobres es uno de los dos objetivos fundamentales de la mayor parte de los programas de TMC y el capítulo 4 presenta la evidencia del impacto de los programas de TMC en la pobreza de consumo. Se discuten en el capítulo los impactos en el corto plazo y, para dos países (México y Nicaragua), en el mediano plazo. Muchos autores de políticas tuvieron originalmente preocupaciones de que los efectos de las TMC en el consumo familiar fuesen relativamente pequeños al hacer las familias ajustes por compensaciones. Sin embargo, como se trata en el capítulo, esos ajustes –en términos de reducción de la oferta laboral de adultos, de las remesas o del acceso de las familias a otros programas sociales– han sido modestos y, como resultado, el impacto de las TMC en la pobreza de consumo está en gran me-dida determinado (al menos en el corto plazo) por el monto de la transferencia y el grado al que los programas puedan asegurar efectivamente que el dinero llegue a las familias pobres.

El segundo objetivo fundamental de las TMC es estimular a las familias a invertir en el capital humano de los hijos. El capítulo 5 presenta la evidencia sobre el impacto que han causado las TMC en los resultados en educación, salud y nutrición. El capítulo se


Introducción 45

inicia mostrando que las TMC han tenido efectos significativos en el uso de los servicios de educación y salud y que esos efectos han sido con mucha frecuencia sustanciales en su magnitud. Luego se discute la evidencia de los efectos de las TMC en los resultados “finales” en educación y salud. El capítulo muestra que la evidencia sobre el impacto de las TMC en estos resultados es algo mixta. Así, las TMC parecen haber causado un impacto modesto en los años de escolaridad que completan los adultos; redujeron la incidencia de la baja estatura para cada edad en algunos países y en algunas poblaciones pero no en otras; y tuvieron poco efecto en los resultados de aprendizaje tanto en los niños de edad escolar como en los adultos. Para abordar esas deficiencias es probable que se requiera una combinación de esfuerzos así: redefinir las condiciones, quizá incluyendo incentivos por desempeño y no sólo por uso de los servicios; mejorar la calidad de la oferta de los servicios y complementar las TMC con intervenciones que ayuden a las familias a superar otras barreras para adecuar la nutrición, el desarrollo y el aprendizaje de los hijos. El capítulo termina con una discusión sobre si los impactos de los programas de TMC observados son resultado del efecto “ingreso” asociado con la transferencia o el efecto “precio” resultante de las condiciones.

En el capítulo 6, el último del informe, se vuelve al marco conceptual presentado en el segundo. En particular, con la evidencia de los capítulos 4 y 5 a la mano, se discute cuándo es probable que los programas de TMC constituyan el instrumento de política correcto. Se torna entonces a una discusión sobre cómo deberían diseñarse los progra-mas, por ejemplo, en cuanto a la población que cubren, las condiciones que se controlan y la magnitud de la transferencia. El capítulo termina con la consideración de dónde incluir a las TMC en el contexto de las políticas sociales. Un mensaje importante del capítulo es que las TMC han demostrado ser por sí mismas programas eficaces y versá-tiles. Sin embargo, es más probable que sean eficaces para estimular las inversiones en el capital humano de los hijos y para proporcionar una red de seguridad social cuando funcionan en forma estrecha con otros programas. En el capítulo se revisan algunos de los esfuerzos en curso de los países en desarrollo en este campo y se argumenta también que hay otras intervenciones –programas de trabajo o empleo, o pensiones– que necesiten complementar aun las TMC mejor diseñadas y administradas.


2El fundamento económico de lastransferencias monetarias condicionadas

Las TMC son transferencias monetarias: 1) dirigidas a los pobres y 2) condicionadas a determinado comportamiento de las familias receptoras. En forma más específica, estas transferencias monetarias están condicionadas a niveles mínimos de uso de servicios de salud y educación, en general por parte (o a beneficio) de los hijos en la familia. Los requerimientos usuales incluyen la inscripción y asistencia efectiva al colegio (por ejemplo, en el programa Bolsa Família de Brasil se requieren tasas de asistencia mínimas del 85% y en México se aplica una restricción equivalente). Los programas que incluyen componente de salud pueden también requerir que los niños efectúen visitas regulares a centros de salud y sean vacunados y que las mujeres embarazadas y lactantes asistan a un número predeterminado de citas en clínicas locales o a sesiones informativas (pláticas) sobre higiene y nutrición.

Este capítulo ofrece una noción conceptual sobre el funcionamiento de las TMC. Los gobiernos tienen recursos escasos y las TMC –sea que incrementen o no el uso de los servicios– compiten por fondos con otros proyectos importantes, como compra de equipos para los colegios o modernización de las vías rurales. ¿Por qué entregar dinero a las personas para que mantengan a sus hijos en el colegio (aunque éste po-siblemente sea muy malo) constituye un buen uso de los fondos públicos? ¿No sería mejor adquirir más libros y suministros o mejorar la capacitación de los maestros con el fin de mejorar la calidad de la educación en esos colegios?

Aun si existen buenos argumentos para emplear parte del presupuesto oficial en transferencias directas de dinero para las familias, ¿realmente tiene sentido poner condiciones para la entrega del dinero? Después de todo, si asistir a esos colegios (o caminar 5 millas hacia la clínica local para pesar a un hijo) contribuyese más al futuro bienestar que otro uso alternativo del tiempo de un niño, ¿no estarían ya las familias enviándolo allá? ¿Qué bien puede producir agregar una restricción al problema de op-timización de la familia? ¿Por qué no efectuar simplemente la transferencia de manera incondicional?

Los economistas podrían pensar en al menos dos clases de desventajas asociadas con fijar condiciones a las transferencias monetarias, la primera de las cuales es que para



algunas de las familias más necesitadas cumplir las condiciones podría ser demasiado costoso (ya porque las clínicas están demasiado alejadas o porque su necesidad de que los hijos ayuden en la cosecha es muy apremiante) y pueden así estar impedidas para adquirir el beneficio. Las condiciones en consecuencia podrían excluir a algunas de las personas que intenta cubrir el programa. En segundo lugar, las familias que optan por el beneficio podrían incurrir en una costosa distorsión de su comportamiento a cambio de un poco de dinero extra en el corto plazo. Quizá conocen la mala calidad del colegio (o clínica) local o quizá sea un malgasto que los hijos empleen su tiempo allí en lugar de aprender a preparar los campos o tejer una canasta con sus padres. Al presionar a las familias pobres a hacer algo que no harían de otro modo, las TMC podrían estar imponiendo distracciones costosas a las personas que están tratando de hacer lo mejor por su familia en condiciones de grave escasez.

Los proponentes de los programas de TMC deberían tener buenas respuestas a las preguntas y argumentos como los planteados. Existe, en efecto, una buena variedad de razones para fijar condiciones a las transferencias monetarias focalizadas y en el presente capítulo se revisa la justificación para esas condiciones y se discute en forma breve alguna de la evidencia empírica sobre qué tan probable es que se encuentren en la práctica las circunstancias que justifican las condiciones.

Argumentos a favor y en contra de las transferencias monetariasLa primera pregunta que podría hacerse al considerar si tiene sentido una TMC es esta: ¿constituyen las transferencias monetarias en general un buen instrumento en un país particular? Esta pregunta no es en ninguna forma retórica. Aun si en todo el mundo se acepta la reducción de la pobreza como un objetivo central de política, no se sigue inmediatamente de esto que el gobierno debería gastar sus recursos escasos transfiriendo dinero directamente a los pobres.

En general, se escuchan dos argumentos en contra de tales transferencias: primero, que la pobreza se reduce mejor mediante el crecimiento económico, en particular en los países pobres. En esos mismos países, los esfuerzos fiscales y la capacidad administrativa tienden ambos a ser bajos y los gobiernos deberían centrarse en proveer infraestruc-tura básica (que puede incluir vías y puertos, tanto como colegios y clínicas). Según este punto de vista, se considera que la transferencia monetaria a la vasta mayoría de pobres tiene un rendimiento futuro menor que la inversión en capital público y es más difícil de focalizar y entregar. El segundo argumento en contra de las transferencias monetarias es que ofrecen incentivos erróneos a los receptores. Por ejemplo, pueden desalentar la oferta laboral o la inversión en el capital humano de la propia persona para un futuro empleo rentable. Se argumenta que si el gobierno satisface las necesi-dades básicas de la vida, ¿por qué se molestarían las personas en los entornos de baja productividad en ocuparse en trabajo muy duro con tan poca remuneración?


El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas 49

Combinados, esos argumentos no deben desecharse en forma inmediata. Es pro-bable que la inversión directa en infraestructura pública constituya un uso alternativo serio de los fondos públicos en países muy pobres y las donaciones de fondos públicos puedan desalentar la confianza en sí mismo. Pero existen también argumentos para la redistribución directa. En primer lugar, en la mayoría de los países en desarrollo, el gasto público en infraestructura y servicios públicos –de la clase que se defiende– a menudo omite llegar a los muy pobres. En Nicaragua, sólo el 10% de las familias del quintil inferior de la distribución del gasto tenía acceso a electricidad en 1998, en comparación con más de un 90% de las familias del quintil superior (De Ferranti y otros, 2004, p. 209). Los grandes subsidios a la electricidad que existían en México en 2000 tenían también una incidencia regresiva, según se documenta en Scott (2002). En realidad, los proponentes del programa pionero de TMC, Oportunidades, explícitamente acompañaron la iniciativa como una alternativa a los subsidios de la electricidad y las tortillas, en forma que sería más equitativa (al llegar a los pobres) y más eficiente (eliminando las distorsiones de precios generadas por los subsidios). En este contexto, si puede demostrarse que las transferencias monetarias se focalizan a los pobres en forma más efectiva que otras formas de gasto público, pueden contribuir a la reducción de la pobreza en formas que la inversión pública directa no lo hace.

Segundo, los mercados pocas veces funcionan perfectamente en la práctica y algunas veces fallan en formas que impiden a los pobres ser tan productivos como podrían serlo de otra manera. Si las causas primeras de estas fallas son demasiado costosas de corregir, la distribución simple de los recursos actuales puede ser capaz de reducir los costos de la eficiencia.1 El ejemplo clásico es el de las familias con restricción al crédito (en una economía con mercados de capital imperfectos) que no pueden efec-tuar inversiones rentables en la educación de sus hijos o en algún otro proyecto de negocio. Una transferencia directa de dinero a estas familias podría capacitarlas para emprender un proyecto eficiente que de otra manera no tendría lugar. Nuevamente, la transferencia sería tanto equitativa (mejorando la situación de una persona pobre) como eficiente (asignando mejor el capital dentro de la economía).

De manera semejante, a menudo los mercados de seguros están fuera del alcance de muchas familias pobres. Cuando los ingresos son volátiles, lo que refleja un entor-no económico arriesgado, las transferencias monetarias pueden suavizar (algo) las fluctuaciones, aumentando el bienestar de las familias. Fields y otros (2007) revisa-ron evidencia sustancial de volatilidad de ingresos en el corto plazo en varios países

1 Demirgüç-Kunt y Levine (2008) han señalado en forma correcta que mejorar el funcionamiento de los mercados financieros en los países en desarrollo debería considerarse como la primera mejor respuesta a las fallas que se originan en esos mercados. Los argumentos para tratar estas fallas mediante la redistribución deben considerarse en cambio como condicionados a que la primera mejor solución sea demasiado costosa de implementar, o como un sustituto temporal.



latinoamericanos. Si estas fluctuaciones son lo bastante severas, pueden afectar la demanda de escolaridad o las inversiones en salud, potencialmente con consecuen-cias en el largo plazo.2 Una vez más, si es demasiado costoso o complicado establecer mercados de seguros, la volatilidad puede constituir un argumento adicional a favor de los programas de transferencias monetarias focalizadas.

Por último, el hecho de que muchas desigualdades que se observan en el mundo en desarrollo sean heredades de los padres puede hacer que sean objetables éticamente. Las diferencias asociadas con circunstancias sobre las que no tienen control los individuos (como raza, género o antecedente familiar) se consideran con mucha frecuencia como “desigualdades de oportunidad”, que el Estado tiene obligación moral de compensar (ver Roemer [1998] y Bourguignon, Ferreira y Walton [2007]). Las transferencias monetarias podrían constituir instrumentos adecuados para compensar a familias que sufren de desventajas heredadas.

En vista de los argumentos tanto a favor como en contra, no puede afirmarse categóricamente que cada país del mundo deba tener un programa de transferencia monetaria para contribuir a reducir la pobreza. Pero con mucha frecuencia puede justificarse que pueda lograrse alguna redistribución eficiente de la clase descrita, como se discute en el recuadro 2.1. En el capítulo 5 del Informe sobre Desarrollo Mundial, un mejor clima de inversión para todos 2006 (Banco Mundial, 2005) se discuten otros ejemplos del mundo en desarrollo, tanto de fracasos del mercado como de las inver-siones insuficientes resultantes.

Los programas de TMC pueden todavía justificarse en ausencia de objetivos de re-distribución, como medio de mejorar los incentivos para que las familias inviertan en capital humano. Sin embargo, en el resto del presente informe, se asume que los autores de políticas han ponderado los argumentos a favor y en contra de la redistribución basada en dinero y han tomado una decisión analizada de que existe algo de espacio para las transferencias monetarias en su arsenal de políticas contra la pobreza.

En este capítulo se torna luego a la cuestión de si tiene sentido fijar condiciones a estas transferencias. La posición “teórica, por omisión” –con agentes racionales informados, gobiernos benevolentes y mercados en funcionamiento– debería ser a favor de las transferencias monetarias incondicionadas. Los argumentos estándar de la preferencia revelada establecen que los conjuntos de elección son más grandes para una transferencia monetaria incondicionada que si la misma transferencia se efectúa en especie con la condición de no revenderla. Argumentos similares muestran también que un consumidor está por lo menos en situación tan buena con una transferencia

2 El efecto neto de las crisis económicas agregadas en las inversiones en salud y educación varía en forma sustancial según los países, dependiendo de la fortaleza relativa de los efectos susti-tución e ingreso (Ferreira y Schady, 2008). Varias crisis idiosincrásicas conducen a menudo a suspensiones en la inversión que pueden ser costosas.



Recuadro 2.1 Redistribución eficiente en presencia de falla del mercado

Existen muchas situaciones en las que una falla del mercado abre la posibilidad de una redistribución eficiente. Con ciertos tipos de imperfección del mercado de crédito, y si existen economías de escala, los pobres pueden no aprovechar oportunidades rentables por no tener acceso a la escala requerida y así se ven atrapados en un sector de la eco-nomía de baja productividad, aunque se encuentren inexploradas oportunidades más productivas, debido a la incapacidad de comprometerse con el pago en los mercados de crédito. Alguna cantidad de redistribución en dinero de los ricos hacia los pobres puede aumentar la capacidad de estos últimos para aprovechar estas inversiones más rentables, disminuyendo así tanto la desigualdad como la ineficiencia.

Loury (1981) fue quien modeló en primera instancia esta posibilidad, al introducir restricciones crediticias en un modelo de movilidad intergeneracional. Galor y Zeira (1993) anotaron adicionalmente el vínculo entre la eficiencia agregada y la menor des-igualdad con conjuntos de producción no convexa. Banerjee y Newman (1993) explotaron las implicaciones a largo plazo del mismo tipo básico de mecanismo notando el efecto de niveles iniciales de desigualdad en patrones de elección ocupacional y trayectorias de desigualdad posteriores. Todos esos artículos demuestran la verosimilitud teórica de que alguna redistribución puede incrementar la eficiencia.

Ya abundan ejemplos empíricos de insuficiencias en las inversiones que aparecen por la incapacidad de los pobres de tener acceso a los mercados de crédito y seguros. En un caso sorprendente en África, Golstein y Udry (1999) documentan el fracaso de muchos agricultores para pasar de una cosecha intercalada de maíz y yuca al cultivo de piña mucho más rentable en el sur de Ghana. A pesar de un rendimiento esperado del 1.200%, sólo 190 de los 1.070 lotes del estudio hicieron el cambio. Al preguntar porqué, la moda de la respuesta fue “no tengo el dinero”. En Sri Lanka, De Mel, McKenzie y Woodruff (2008) utilizaron un diseño experimental aleatorio para estimar el rendimiento del capital para microempresas que generalmente se considera tienen restricciones de crédito y hallaron tasas reales promedio mensuales del 5,7%, algo que es mucho más alto que la tasa de interés del mercado. La existencia de proyectos de inversión (en empresas preexistentes) rentables a la tasa predominante del mercado, pero que no tienen lugar (antes de la intervención) constituye evidencia prima facie de que el mercado de crédito es imperfecto.

Hasta que puedan corregirse las causas subyacentes de los fracasos de los mercados de crédito y seguros, esta clase de evidencia sugiere que las transferencias monetarias focalizadas pueden ser útiles no sólo para reducir la desigualdad y la pobreza actual, sino también para reducir las ineficiencias en la asignación de recursos de la economía general.

monetaria que cuando se utiliza el mismo presupuesto para subsidiar un bien par-ticular. Una transferencia condicionada a la compra de un bien específico (o el uso de un servicio particular) es, desde luego, análoga a dicho subsidio (aun si el precio de postransferencia es negativo).



Existen tres argumentos conceptuales principales para condicionar una transfe-rencia monetaria. Primero, los agentes no siempre se comportan exactamente en la forma que se esperaría se comportasen agentes racionales informados plenamente. La información privada sobre la naturaleza de ciertas inversiones, o sobre sus ren-dimientos esperados, puede ser imperfecta y persistente. Está también el cuerpo de evidencia de la investigación reciente en economía del comportamiento, que sugiere que las personas sufren a menudo de problemas de autocontrol y desidia excesiva, en el sentido de que su comportamiento cotidiano es inconsistente con su propia actitud hacia el futuro a largo plazo (por ejemplo, ver O’Donoghue y Rabin [1999]). Puede haber también conflictos de intereses al interior de la familia, sea entre los padres (que “pagan” la educación o los servicios de salud hoy) y sus hijos (que se benefician mañana), o entre el padre y la madre. Estos conflictos de intereses pueden producir el “altruismo incompleto”: las decisiones paternas que no son completamente consistentes con lo que el hijo habría elegido, si fuese totalmente racional.

Lo que tienen en común la información imperfecta, la miopía y el altruismo in-completo, para nuestros propósitos, es que pueden causar que el nivel elegido en forma privada de inversión en capital humano sea demasiado bajo, en comparación con su propio óptimo privado “verdadero”.3 Si son penetrantes, estas distorsiones en la toma de decisiones privada ofrecen algún apoyo contemporáneo a la noción tradicional de que el gobierno puede “conocer mejor” lo que es bueno privadamente para los po-bres, que los mismos pobres, al menos en algunos dominios. Por esto, en la siguiente sección de este capítulo se revisan estos argumentos bajo el encabezado general de “Microfundamentos del paternalismo”.

El segundo argumento conceptual principal para condicionar una transferencia monetaria es que los gobiernos usualmente no se comportan como clásicos dictadores benevolentes. Las decisiones políticas generalmente resultan de procesos de toma de decisiones que incluyen votaciones, cabildeo, negociación burocrática y entre agen-cias, y una variedad de otras formas de lo que ampliamente podría llamarse economía política. En algunas circunstancias, condicionar las transferencias monetarias a un “buen comportamiento” puede incrementar el apoyo público para ellas, posibilitando el programa o dotándolo mejor si ya existe. En la tercera sección adelante se revisa este argumento de economía política.

Un tercer conjunto de justificaciones para condicionar las transferencias monetarias es que, aun si los niveles de inversión de capital humano por parte de los pobres fuesen óptimos privadamente, podrían no ser óptimos socialmente debido a la presencia de fracasos del mercado, en particular las externalidades. Estas justificaciones se analizan en la cuarta sección, “Argumentos de eficiencia social”.

3 El óptimo privado “verdadero” se define hipotéticamente por la ausencia de creencias mal orientadas, problemas principal-agente al interior de la familia, o descuento exagerado.



Los microfundamentos del paternalismo

La idea de que los pobres necesitan del empuje (o el codazo) de los “incentivos” del gobierno para comportarse en formas que sean “buenas para ellos” es una noción muy antigua y parece implicar que si se les permite a estos agentes actuar por cuenta propia no son capaces de elegir lo que más les conviene. Aunque no es una noción muy de moda para la mayor parte de los economistas de la corriente principal de hoy, el paternalismo (bajo distintas apariencias) se ha utilizado durante mucho tiempo para promover formas condicionales de redistribución.

Considérese, por ejemplo, la idea de que hay algunos bienes específicos que la socie-dad considera esenciales, como la descripción de bienes meritorios o deseos meritorios de Richard Musgrave (1959). Estos podrían ser bienes que entran en la función de bienestar social directamente, lo que implica que la “sociedad” deriva utilidad de todos los que son educados o de cualquiera que tenga acceso a una vivienda o servicios de salud decentes, en adición a los beneficios que se acumulan para cada individuo por su propio consumo de estos bienes. Otra manera de considerar los bienes meritorios es la de que un “planeador social” otorga mayor peso a los niveles de consumo de ciertos bienes específicos que el que le otorgaría el mismo individuo (ver, por ejem-plo, Besley [1988]). Aunque esté modelada formalmente, esta vieja idea de los bienes meritorios podría utilizarse como argumento en apoyo de los programas actuales de TMC: si la sociedad de alguna forma le da un valor a cada niño que asiste al colegio o tiene acceso a servicios de salud, mayor que el valor que los mismos individuos le dan, entonces una TMC ofrecerá un incentivo hacia ese consumo adicional del bien meritorio, como se desea.4, 5

El paternalismo podría bien justificarse si los individuos en cuestión mantienen creencias erróneas en forma persistente; o si no son agentes unitarios, pero en cuyas familias puede haber conflictos de intereses; o si se comportan en forma miope. Re-

4 En una excelente investigación de la teoría y empirismo de la redistribución en especie y en dinero, Currie y Gahvari (2007) anotaron que “el paternalismo se relaciona íntimamente con la idea de bienes y deseos meritorios, y puede ser una de las razones clave para la intervención del gobierno” (p. 6).

5 El concepto de bienes meritorios se relaciona también con la idea de James Tobin (1970) de igualitarismo específico. En el contexto de los Estados Unidos a finales de los años sesenta, Tobin argumentó que existen algunos casos, notablemente en educación y atención médica, en los que “una distribución igualitaria específica hoy puede ser esencial para mejorar la distribución del capital humano y la capacidad de obtención de ingresos de mañana” (p. 277). Está implícita en esa afirmación la noción de que la sociedad valoraría una dis-tribución más igualitaria de capacidad de obtención de ingresos en el futuro por encima y más allá del valor dado por los agentes individuales en su propia capacidad mejorada (o la de sus hijos).



cientes desarrollos en la teoría económica y evidencia empírica sugieren que pueden estar actuando los tres fenómenos.6

Las economías básicas de estas fuentes de fracaso en la toma de decisiones pri-vada puede ilustrarse utilizando un modelo dinámico simple de elección educativa, esbozado de manera más formal en Ferreira (2008). La esencia del modelo es que el bienestar individual depende del consumo en dos períodos: la niñez y la edad adulta. El vínculo entre los dos períodos es que los hijos pueden contribuir a los resultados familiares durante la niñez trabajando (una parte del tiempo) en el primer período. Pero cualquier tiempo empleado en trabajo es a expensas del tiempo empleado en el estudio (o inversión en cualquier otra forma de capital humano) y por tanto a expensas del ingreso y el consumo durante la edad adulta. Esta compensación entre el bienes-tar presente y el futuro se encuentra en el centro de las decisiones educativas que se toman por los hijos o que toman ellos mismos en los países en desarrollo, donde los ingresos de los hijos (o la contribución a las empresas familiares) a menudo no son insignificantes.7

Este marco simple ilustra sobre las consecuencias de cada una de las tres clases de distorsión relacionadas arriba para la elección educativa y para el bienestar infantil (bajo diferentes supuestos sobre cómo funciona el mercado de crédito). En cada caso, el modelo nos dice qué podríamos esperar de dos clases de respuesta política: las transferencias monetarias incondicionadas (TMI) y las transferencias monetarias condicionadas (TMC).8 Cuando faltan los mercados de crédito, muchas de esas pers-picacias pueden ilustrarse en el gráfico 2.1, en el que la elección familiar del tiempo del hijo empleado en el colegio se traza contra la tasa salarial del mercado para el trabajo infantil.

6 Das, Do y soler (2005) y De Janvry y Sadoulet (2006) discutieron cómo algunos de estos asuntos ofrecen justificación para los programas de TMC.

7 En este modelo se ignora un tercer uso del tiempo de los hijos: el ocio. La elección de tres vías entre educación, trabajo infantil y ocio se analizó teórica y empíricamente en Ravallion y Wodon (2000), quienes hallaron que un subsidio para inscripción escolar en Bangladesh (un precursor en especie de las TMC) lleva a una mayor inscripción y que la mayor parte del incremento proviene del ocio infantil y no del trabajo infantil. Los autores tuvieron buen cuidado en reconocer que la suya es una medida imperfecta del trabajo infantil y que una parte del tiempo implícitamente clasificado como ocio puede emplearse en tareas en casa u otras actividades cognitivamente importantes. El argumento general de Ferreira (2008), en el cual nos basamos aquí, mantiene su validez si el ocio y la escolaridad infantil son complementos en la “función de producción” de capital humano.

8 Es de importancia crítica recordar que, aunque no consideramos otras alternativas de políticas (como invertir en la calidad de la oferta de servicios de salud o educación, o en configurar un plan de programa de trabajo), puede muy bien ser que, en el equilibrio general, esas políticas tengan más sentido que una TMI o una TMC.



La función de inversión en escolaridad produce la demanda familiar de escolaridad, dada la tasa salarial infantil predominante (wf) y un conjunto de parámetros adicio-nales, como los rendimientos esperados del colegio y otros ingresos disponibles para la familia. Al trazarse contra la tasa salarial, se inclina hacia abajo: cuanto mayor el costo de oportunidad de asistir al colegio, menor el rendimiento deseado en educación. Los cambios en los argumentos remanentes desplazan la función hacia arriba o hacia abajo en este espacio. Por ejemplo, una disminución en los rendimientos esperados de la educación (o en su calidad), un aumento en la tasa de descuento, o una reducción en los niveles de otras fuentes de ingreso disponibles para la familia, desplazarían la función de inversión en el gráfico 2.1 desde una posición como la denotada como “original” a otra como la denotada “desplazada”. Este marco simple puede utilizarse para investigar los efectos de las distorsiones mencionadas arriba.

Información errónea o creencias mal orientadas en forma persistente

Supóngase que, por alguna razón, los beneficiarios potenciales tienen información deficiente sobre los rendimientos futuros de la educación. Desde luego, si esta es una simple asimetría de información sin mecanismo que cause la persistencia de la creen-cia incorrecta, entonces la intervención óptima de política es atender el problema de información, digamos mediante una campaña publicitaria. Pero puede ser costoso

Gráfico 2.1 Elección de inversión en los hijos con falta de mercados de crédito

Fuente: ilustración de los autores.Nota: wm = tasa salarial infantil.

A

1

0

C

B

D

E

wm–t wm

Tasa salarial infantil

Función de inversión original

Función de inversión con transferencia

Función de inversión desplazada

Inve

rsió

n en

esc

olar

idad

Inve

rsió

n al

taIn

vers

ión

baja



procesar la información: por ejemplo, estar convencido de los beneficios en salud de una mayor escolaridad, puede requerir tiempo y esfuerzo para procesar la evidencia. En adición, ciertas creencias pueden autorreforzarse de modo que cuando los agentes actúan con base en las creencias, los resultados las confirman, aun si las creencias al-ternativas hubiesen llevado a resultados superiores.9 Es posible que grandes grupos de personas puedan entonces creer que los rendimientos de la educación sean me-nores de lo que realmente son. Un ejemplo posible es el de las familias pobres que piensan que el esfuerzo (quizá en educación) es menos importante que las conexiones en generar movilidad hacia arriba, mientras quienes se encuentran en mejor situación piensan lo contrario. Estas creencias pueden conducir a acciones distintas y así a dis-tintos resultados que parecen confirmar las creencias iniciales, aun cuando los pobres se habrían beneficiado también si hubiesen hecho un esfuerzo mayor.

Es posible también que las personas mantengan creencias incorrectas sobre cómo se acumula el capital humano (y no sobre los rendimientos). Pueden creer que la es-colaridad formal requiere niveles muy altos de talento natural que no se encuentran en sus familias. Pueden ignorar la existencia de los vínculos entre la escolaridad formal y las destrezas de cuidado de los hijos o los resultados en salud e higiene. Estas creencias imprecisas pueden ser resultado de la insuficiente disponibilidad de información o de dificultades en procesar la información disponible. Si los padres tienen una educación deficiente, esto puede limitar su capacidad de procesar la información sobre comple-mentariedades educativas o sobre las tasas de rendimiento.10

En realidad, existe alguna evidencia de que las creencias incorrectas sobre los ren-dimientos de la educación puedan persistir en la población real. Una forma práctica de poner a prueba tales problemas de información es comparar los rendimientos es-perados de la escolaridad (por ejemplo, preguntando a los estudiantes o a sus padres lo que piensan) con los resultados de Mincer observados a partir de una encuesta de hogares (“rendimientos realizados”).11 Por ejemplo, Attanasio y Kaufmann (2008)

9 Ver Piketty (1995) para el modelo original. Bénabou y Tirole (2006) mostraron que pueden surgir en tales modelos equilibrios múltiples estables, con creencias “incorrectas” que aparecen en forma endógena, que son privadamente racionales y persistentes.

10 Existen muchas razones de porqué debería esperarse información insuficiente en entornos de bajos ingresos. Por ejemplo, si existe la segregación residencial por el ingreso, la mayoría de las familias pobres observarán muy pocos adultos con altos ingresos y alta educación. Además, si se correlaciona la migración con la capacidad de modo que las personas con destrezas avanza-das tienen más posibilidad de migrar, y quienes tienen alta educación y se quedan atrás tienen pocas destrezas, el problema de la información puede ser más severo. Jensen (2006) discutió esta posibilidad.

11 Dominitz y Manski (1996) iniciaron esta línea de investigación en los Estados Unidos y no hallaron evidencia de que los estudiantes de secundaria y de los primeros años de universidad subestimen las tasas de rendimiento realizadas por la escolaridad. En los países en desarrollo,



compararon los rendimientos esperados y realizados de las personas entre 15 y 25 años de edad en México y hallaron que los rendimientos esperados de la escolaridad adicional fueron menores que los realizados, en especial entre los hijos de padres que tienen bajos niveles educativos.

En forma semejante, Jensen (2006) encontró que, en República Dominicana, los estudiantes de octavo grado estimaron la tasa de rendimiento de la educación secundaria sólo entre la cuarta y la tercera parte de la tasa derivada de una encuesta de ingresos. Cuando se les mencionó a los estudiantes la tasa real, quienes la habían subestimado en primer lugar incrementaron la tasa por graduarse en secundaria en 6 puntos porcentuales. Ambos estudios ofrecen evidencia consistente con las fallas de información que resultan por inversiones ineficientemente bajas en educación. Pero la evidencia no es concluyente y es menos directo poner a prueba las fallas de información en otros tipos de inversiones en capital humano.12

Además, las inversiones en educación pueden causar impactos positivos en la salud y viceversa, lo que es otra buena razón de porqué para los individuos puede ser difícil estimar los rendimientos en forma adecuada. Por ejemplo, Jalan y Ravallion (2003a) mostraron que el agua de acueducto sólo mejoraba la salud cuando las madres eran educadas. A lo largo de líneas semejantes, De Walque (2007) mostró que una campa-ña de VIH/SIDA en Uganda fue más eficaz en las familias educadas. Miguel y Kremer (2004) ofrecieron un ejemplo de cómo las inversiones en salud (expulsión de parásitos) mejoran los resultados educativos.

los problemas de información podrían ser más graves por una variedad de razones porque las personas tienen menos educación (y así menor capacidad de procesar información sobre los verdaderos rendimientos) y puede haber menos información disponible. Existe también un ex-tenso cuerpo de literatura que sugiere que la educación es particularmente benéfica en tiempos de desequilibrio económico, como los de cambio tecnológico significativo (ver clásicos como Nelson y Phelps [1966] y Foster y Rosenzweig [1996]). No es claro que las familias puedan incluir o incluyan en sus cálculos estas ganancias potenciales al tomar decisiones sobre educación. La educación no sólo otorga beneficios ahora (los rendimientos salariales en equilibrio) sino que es probable que produzca aun mayores beneficios si las cosas cambian con rapidez.

12 Trang Nguyen (2007) halló que tanto el promedio como la dispersión de los ingresos perci-bida (por los padres) y realizada son semejantes en Madagascar, hallazgo que sugiere que la información no constituye un problema tan grande. No obstante, Una intervención en la que los estudiantes y sus padres están informados del rendimiento promedio realizado no induce mayor esfuerzo (mayor asistencia, o puntajes más altos en las pruebas). En alguna forma, la información debe: 1) llevar a los padres que mantienen creencias de bajos rendimientos a corregir esas creencias –y por consiguiente a hacer mayor esfuerzo– sin un efecto compensatorio en el esfuerzo de quienes exageran los rendimientos esperados; o 2) transmitir la noción (posible-mente incorrecta) de que la dispersión en los rendimientos es baja, noción que llevaría a las familias adversas al riesgo a invertir más en escolaridad (manteniendo constante el rendimiento promedio).



Según se indicó antes, si el problema es sólo la falta de información, parecería ser que suministrar la información directamente es la primera mejor intervención (y no la de tener una TMC). Por ejemplo, Dupas (2007) mostró cómo informar a las muchachas que la prevalencia de VIH era mayor en los adultos hombres y sus com-pañeras que en los adolescentes hombres, lo que condujo a las muchachas a evitar las relaciones entre generaciones que son más arriesgadas en cuanto a las tasas de infección de VIH.

Sin embargo, existen al menos dos situaciones en las cuales simplemente suminis-trar información no puede lograr mucho. Primero, las creencias incorrectas pueden autorreforzarse, en cuyo caso sólo suministrar información no será de ninguna ayuda. Segundo, suministrar información pasivamente puede no ser suficiente porque, por lo menos inicialmente, las personas pueden pensar que no necesitan la información y por tanto no responder a ella. Por tanto, una transferencia condicionada a asistir a sesiones informativas o actividades pertinentes puede constituir una mejor opción. Un ejemplo son las intervenciones sobre cuidado de los hijos. Existe mucha evidencia de que los resultados bajos en la primera infancia pueden provenir de entornos de hogares pobres, incluyendo prácticas inadecuadas de cuidado de los hijos (algo de esta evidencia para los Estados Unidos se discute en el recuadro 2.2). Sin embargo, la mayoría de las personas cree que no son malos padres y, por tanto, no es probable que respondan a una campaña de información o a programas de visita a hogares en los que los trabajadores sociales les enseñen a ser mejores padres. Oportunidades y algunos otros programas de TMC intentan exponer a los padres a nueva información y prácticas condicionando las transferencias a la participación en las pláticas; una exposición acumulativa de esta clase puede ayudar a resolver la cuestión y el dinero condicionado puede contribuir a que los padres asistan y participen en las charlas (Schady, 2006).

¿Cuáles podrían ser las consecuencias de una mala información persistente? Una subestimación de los rendimientos de la escolaridad, por ejemplo, podría llevar a un nivel ineficientemente bajo de inversión en educación (o salud), aun con mercados de crédito perfectos. Con menores rendimientos esperados, la demanda de educación descrita en el gráfico 2.1 se desplaza hacia abajo y la inversión en escolaridad disminuye de un alto nivel en el punto A, a uno bajo en un punto como B. Puesto que los rendi-mientos reales de la escolaridad son mayores que los que espera la familia, el punto B es un nivel ineficientemente bajo (privadamente) de escolaridad. Puede garantizarse alguna forma de intervención, pero, ¿qué clase?

Dado que el crédito permite una separación de las decisiones de inversión y de consumo, una TMI no tendría efecto en la inversión con mercados de crédito perfectos. Una TMI sólo eleva el nivel general de ingreso permanente. Y cuando los mercados de capital son perfectos, la inversión en los propios hijos, como cualquier otra decisión de inversión, es independiente de los propios niveles de ingreso y depende sólo de los



rendimientos esperados y de la tasa de interés.13 Por otra parte, una TMC puede ayudar a desplazar el nivel de inversión hacia el óptimo reduciendo el costo de oportunidad del estudio. Altera los rendimientos esperados de la inversión afectando el precio

Recuadro 2.2 Invertir al principio del ciclo de vida

El economista ganador del premio nobel James Heckman y muchos otros han argumen-tado recientemente a favor de la importancia de las inversiones en la primera infancia (Heckman y Masterov, 2007; Heckman, 2008). En esta investigación se presentan varios puntos importantes: 1) los resultados deficientes en la primera infancia tienen impli-caciones duraderas para el funcionamiento en la edad adulta, incluyendo bajos ingresos, aumentos en la probabilidad de actividad criminal y prácticas deficientes de cuidado de los hijos; 2) los resultados deficientes en la primera infancia son a menudo resultado de entornos de hogares adversos, incluyendo la ausencia de una estructura familiar estable y de relaciones de nutrición para los hijos; 3) las intervenciones en la primera infancia aumentan la productividad de las intervenciones más adelante en el ciclo de vida (“el aprendizaje genera aprendizaje”); 4) los déficits en la primera infancia son mucho más costosos de remediar más tarde; 5) las inversiones en distintas dimensiones de bienestar infantil, como las que llevan a mejoras en destrezas cognitivas, resultados en el comportamiento y salud infantil, se entremezclan en formas importantes. Mejorar los resultados en una dimensión aumenta la probabilidad de que los niños sean capaces de compensar los déficits en otras dimensiones.

Aunque la investigación de Heckman y sus coautores se centró en los Estados Unidos, algunos de los soportes conceptuales son pertinentes para el diseño de TMC en los países en desarrollo. A diferencia de la mayoría de los demás programas, las TMC buscan mejorar los resultados en varias dimensiones del bienestar de los hijos, incluyendo educación, salud y, a través de las pláticas, las prácticas de cuidado de los hijos (aunque se requieren las pláticas en algunas, pero no todas, las TMC). Dudosamente, las TMC intentan, por tanto, implícitamente explotar las sinergias que han identificado Heckman y otros. Además, las TMC buscan construir el capital humano de los hijos a través de todo el ciclo de vida, incluidas las edades más tempranas. Por último, las TMC transfieren dinero y esto puede ayudar a aliviar las restricciones de recursos que explican parcialmente los entornos de hogares adversos y las inversiones inadecuadas de los padres en sus hijos. Habiéndose dicho esto, los programas de TMC se beneficiarían de una mayor experimentación para averiguar qué combinación de dinero, condiciones, mercadeo social y suministro de in-formación es más eficaz para asegurar que los hijos no se rezaguen a edades tempranas, lo que constituye uno de los principales mensajes del presente informe.

13 Esta afirmación asume que la familia considera la educación de un niño sólo como una inversión. Si la educación se considera al menos parcialmente como un bien de consumo (incluso como fuente de status), podría haber un efecto ingreso aun con mercados de crédito en funcionamiento.



asociado con el bien de inversión, en adición a elevar los niveles de ingreso. Una TMC movería al agente a lo largo de la función de inversión desplazada, desde el punto B hacia arriba y hacia la izquierda.

Por otra parte, si los mercados de crédito son imperfectos, es probable que el efecto de creencias mal orientadas sea aun mayor, en particular para los pobres. Cuando no está disponible el crédito, para quienes son pobres hoy puede ser óptimo utilizar el trabajo infantil como un mecanismo (muy costoso) de regularizar el consumo: se envía a los niños a trabajar para aumentar la disponibilidad de bienes de consumo hoy, aun al costo de una remuneración mayor en el futuro. En este caso, incluso una TMC tendría algún efecto en los niveles actuales de inversión en salud y educación. Estos efectos corresponden al efecto ingreso de la transferencia y reducen los efectos de la falta de mercados de crédito para la inversión educativa. No obstante, una TMC generalmente tendrá un efecto mayor positivo en la inversión que una transferencia incondicionada por el mismo monto. Este resultado se sigue simplemente del hecho de que una TMC agrega un efecto sustitución al efecto ingreso de la TMI. Si una sub-estimación de los rendimientos esperados de la educación hubiese desplazado a la familia desde el punto A hasta el B en el gráfico 2.1, entonces una pequeña TMC podría desplazarla nuevamente hacia arriba al punto C. Una TMC del mismo monto moverá la elección de la familia al punto D, llevando consigo un nivel más alto de inversión en escolaridad. Al remunerar la asistencia al colegio, la TMC efectivamente reduce el costo de oportunidad del estudio, en relación con el trabajo.

Nótese que para que el bienestar de la familia (y no simplemente su inversión en escolaridad) en el punto D sea más alto que en el punto C, es crítico que la familia esté operando con creencias incorrectas. Es por esto que, como se discutió antes, se requiere otra imperfección (en adición al fracaso del mercado de crédito) para justi-ficar la condición. Las restricciones de créditos son eliminadas por el dinero, no por las condiciones. De no existir imperfección adicional y el único problema fuese el de una restricción crediticia, sería preferible una TMI. Una TMC que proveyera la misma transferencia de ingreso sólo distorsionaría ineficientemente el comportamiento (hacia una escolaridad excesiva) a través de la condición.

La existencia del efecto sustitución discutido antes tiene otra implicación impor-tante para el diseño de los programas: es posible fijar un nivel de TMC demasiado alto, estimulando así a los hijos a una tasa de uso de servicio mayor que la óptima. Esta situación (que corresponde a los puntos al noroeste del punto E en el gráfico 2.1) evoca anécdotas sobre niños que malgastan tiempo valioso en los salones de clase donde no aprenden nada en lugar de ayudar a sus padres en el campo, o de los niños que llevan a instalaciones de salud no sanitarias que actúan como focos de contaminación de enfermedades porque los padres han sido sobornados para asumir el riesgo. La conclusión parece ser esta: puesto que las TMC imponen una condición, representan instrumentos más poderosos para inducir cambios en el comportamiento que las



TMI. Son instrumentos de política de “mayor riesgo y mayor rendimiento”. Cuando el comportamiento privado es subóptimo, lo corrigen a un menor costo y cuando estaba bien para comenzar, es más probable que su mal uso sea más costoso.

Problemas principal-agente dentro de la familia o “altruismo paternal incompleto”

Aun si los padres tienen una expectativa correcta de los rendimientos futuros de la educación, pueden descontar el futuro más fuertemente de lo que es óptimo desde el punto de vista del hijo. Los modelos básicos de escolaridad usualmente se elaboran bajo el supuesto simplificador de una familia unitaria. Cuando se libera ese supuesto y se permite que difieran los objetivos de los distintos miembros de la familia (teniendo distintas tasas de descuento), el conflicto de intereses resultante dentro de la familia puede ofrecer otra justificación para las TMC: los padres toman la decisión de educa-ción por sus hijos, pero descuentan el futuro a una tasa mayor y, por tanto, demandan menos escolaridad que el óptimo para el hijo. Si los autores de políticas adoptan el punto de vista de que el hijo es el principal en la cuestión de su propia educación, y que los padres actúan como sus agentes, entonces existe un problema principal-agente caracterizado.

Una versión ligeramente diferente, pero igualmente verosímil, de este problema es un conflicto de intereses entre los mismos padres, en oposición o en adición al de entre padres e hijos. Una posibilidad es que los objetivos de la madre estén más estrechamente alineados con los de sus hijos. Esta alineación más estrecha se menciona con mucha frecuencia como justificación para efectuar la transferencia a la madre (cuando ésta existe), como es la práctica común en los programas de TMC, en lugar de al padre.

Resulta que las diferencias en la tasa de descuento no afectan la decisión de in-versión con mercados de crédito perfectos. Cambiar la tasa de descuento afectará las elecciones de consumo: cuánto se consume ahora contra cuánto se consumirá en el futuro. Cualquier ajuste tendrá lugar a través de préstamo o endeudamiento, sin efecto en la escolaridad o cualquier otra inversión. Como se anotó antes, las decisiones sobre inversión y consumo son separadas.14 Pero si faltan los mercados de crédito, entonces una tasa de descuento paternal más alta afecta la decisión sobre educación en forma exactamente análoga a una tasa de rendimiento más baja esperada para la educación.

14 Como lo señalamos en la nota N° 13, los resultados cambian si se considera la escolaridad, al menos en parte, como un bien de consumo. En ese caso, el efecto del altruismo paternal incompleto dependerá de quién se considera que consume escolaridad. Si se considera que es consumo del hijo, entonces la TMC tendrá un efecto aun con mercados perfectos. Si se considera que el consumo es de los padres (por ejemplo, permitiéndose un status superior o proveyendo atención infantil), entonces no se requiere la TMC.



Los resultados descritos al discutir los efectos de creencias mal orientadas se man-tienen, produciendo, tanto una TMI como una TMC, inversiones y bienestar mayores (para el hijo), pero la transferencia condicional lo hace a un menor costo debido al efecto sustitución inducido.

¿Cuál es la evidencia empírica sobre los problemas principal-agente al interior de las familias? Es difícil probar en forma concluyente la presencia de “altruismo incompleto”.15 Quizá la evidencia más apremiante en este respecto sea la presencia de diferencias de género en el capital humano de los hijos. El caso más claro está en los países en los que la educación de las niñas está significativamente rezagada con res-pecto a la de los niños, aun cuando la tasa de rendimiento de Mincer de la educación de las mujeres es al menos tan alta como la de los hombres.16 Esta clase de diferencial es evidencia prima facie de la ineficiente inversión insuficiente en la escolaridad de las mujeres y es más aparente en Asia meridional. Tales diferenciales pueden ser raciona-les desde el punto de vista de los padres que piensan en su propio bienestar (porque las hijas son más costosas en términos de dote o es más probable que sean los hijos quienes cuiden a sus padres que las hijas, que se van al hogar de su esposo al casarse), pero muy probablemente son más ineficientes socialmente.

La evidencia algo más indirecta de los países de Asia meridional ha sugerido que el poder de negociación diferencial entre hombres y mujeres afecta el nivel de inver-sión en capital humano en los hijos. En realidad, existe un gran cuerpo de literatura empírica que muestra que cuando las madres tienen mayor control sobre los recursos, se asignan más recursos a alimentación y a la salud y educación de los hijos (Thomas, 1990; Hoddinott y Haddad, 1995; Lundberg, Pollak y Wales, 1997; Quisumbing y Maluccio, 2000; Attanasio y Lechene, 2002; Rubalcava, Teruel y Thomas, 2004; Doss, 2006; Schady y Rosero, 2008). Esa evidencia ofrece una fuerte justificación para hacer los pagos a las madres, como sucede en los programas de las TMC. Al mismo tiempo, las circunstancias en las que el poder de la madre dentro de la familia es limitado, adjuntar condiciones a las transferencias ordenando inversiones específicas en capital humano podría fortalecer la posición negociadora de la madre y reforzar su capacidad de desplazar el gasto familiar y las decisiones de asignación de tiempo.17

15 Un experimento en el cual se otorga una cantidad de dinero especificada a los hijos en lugar de a los adultos no resolvería el problema porque sería confundido por otros factores, como una tasa de descuento probablemente más alta de los hijos y un comportamiento posiblemente irracional de los mismos. Por ejemplo, Bettinger y Slonim (2006) hallaron que las elecciones de los hijos son consistentes con el descuento hiperbólico: el 25% de los hijos en su experimento no hacen elecciones intertemporales racionales dentro de un solo marco de tiempo de dos períodos.

16 Es probable que los rendimientos no salariales de la mayor educación sean por lo menos tan grandes para las hijas como para los hijos; por ejemplo, en términos de inversiones en salud.

17 Existe también alguna evidencia de que las mujeres y los hombres evalúan a los muchachos y muchachas en forma distinta, invirtiendo más las mujeres en las muchachas que en los mu-



Aunque no es claro el grado al que el altruismo incompleto puede ofrecer una justificación general para el uso de las condiciones, existe ya un cuerpo de evidencia sustancial que sugiere que los padres (especialmente los papás) valoran su propia utilidad más que la de sus hijos. En particular, las hijas están a menudo en desventaja. La implicación es que es probable que los niveles de escolaridad y salud escogidos a nombre de un hijo, sean demasiado bajos con relación al nivel óptimo del hijo y que las condiciones fijadas a las transferencias monetarias pueden ayudar a dirigir las elecciones actuales de las familias hacia el óptimo.

Un argumento de economía política

La segunda clase de argumentos que puede ofrecer justificación para condicionar una transferencia monetaria tiene que ver con la economía política de financiar la redistribución. Las transferencias, sean condicionales o incondicionales, deben finan-ciarse y las decisiones de asignación presupuestal nunca son realmente la elección de un planeador social benigno y, más bien, son resultado de un proceso (generalmente complejo) de economía política. La mayoría de las teorías estándar de la determina-ción política de la redistribución no distinguen las TMC de las TMI. Se asume que los votantes se preocupan sólo sobre su nivel de bienestar final, de modo que observan cuánto reciben en transferencias y cuánto pagan ellos en impuestos. Si los votantes no son receptores de una transferencia focalizada, entonces, condicionado a su cuenta de impuestos, deberían ser indiferentes a si existen condiciones específicas fijadas a las transferencias.

Una implicación de esa clase de análisis es que los planes de transferencias focali-zados específicamente hacia los pobres tenderían a tener un apoyo limitado porque se beneficia una proporción pequeña de la población, mientras los costos se distribuyen entre todos los contribuyentes. Gelbach y Pritchett (2002) tienen un modelo en el que un aumento en el grado de focalización realmente puede producir una reducción tanto del nivel de equilibrio de la transferencia como del bienestar de los pobres. La vulnerabilidad que implican los planes de redistribución focalizados con respecto al cambio político tiene una medida de apoyo empírico (ver Subbarao y otros [1997] para ejemplos de Colombia y Sri Lanka).

Con todo, es concebible que los votantes (o quienes tomen las decisiones) no tengan enteramente interés o consideración por sí mismos. Por ejemplo, es posible que los contribuyentes estén más preparados para pagar las transferencias a quienes se considera se están ayudando a sí mismos que a otras personas igualmente pobres

chachos (Thomas, 1994; Duflo, 2003). En esas circunstancias, las condiciones pueden actuar como un medio para asegurar un “tratamiento igual” al margen de quién reciba el pago de la transferencia.



que se consideran como perezosas o descuidadas. Algunos votantes que objetan las “donaciones” incondicionales pueden ser menos adversos a “recompensar” a pobres “meritorios” que invierten en la educación o salud de sus hijos. (El recuadro 2.3 con-tiene un breve resumen de la evidencia de la reciente literatura del comportamiento sobre la justicia, que sugiere que muchas personas están preparadas rutinariamente para incurrir en pérdidas financieras reales para compensar a otras que consideran meritorias o castigar a quienes consideran se han comportado injustamente.) Si se mantiene comúnmente esta opinión, la introducción de condiciones puede dar como resultado un aumento en el presupuesto general disponible para redistribución en el equilibrio político.

Si no existiese ninguna de las ineficiencias privadas discutidas en la segunda sección de este capítulo, entonces fijar una condición a una transferencia monetaria sería, en sí mismo, subóptimo para los beneficiarios (porque agrega una restricción adicional). Pero ese costo puede compensarse con un aumento en el monto general de las transfe-rencias que se financian, en cuyo caso las condiciones estarán justificadas por razones de economía política. La condición se justifica haciendo la redistribución más aceptable para los contribuyentes y los votantes y posiblemente para muchos beneficiarios. Otra forma de ver esto es que, a diferencia de una TMI, una TMC puede considerarse no como asistencia social llanamente, sino como parte de un contrato social mediante el cual la sociedad (a través del Estado) apoya a las familias pobres que están dispuestas a hacer el esfuerzo de “mejorar sus vidas”, es decir, los pobres meritorios.

La noción de que los programas de TMC constituyen una nueva forma de contrato social entre el Estado y los beneficiarios se ha manifestado en el uso del término corres-ponsabilidades (en lugar de condiciones) en una mayoría de programas, al menos en América Latina. Este uso se ilustra claramente en las palabras de los arquitectos del programa de TMC en México:

Las familias pobres necesitan ayuda, pero esto no debería suprimir o socavar su papel de protagonistas en la transformación de sus condiciones de vida. La responsabilidad compar-tida y el respeto no sólo son prerrequisitos para combatir eficazmente la pobreza sino que constituyen elementos esenciales de una sociedad democrática. La responsabilidad com-partida y el respeto inevitablemente implican un esfuerzo recíproco de las familias pobres de vincular los beneficios que reciben a acciones concretas por su parte. Así, al margen de consideraciones técnicas, en 1996 se consideró vital que los beneficios de Progresa fuesen directamente a las familias pobres y se condicionasen a la acción directa de su parte para mejorar su propia nutrición, salud y educación, y que tal apoyo complemente pero no sustituya sus esfuerzos cotidianos (Levy y Rodríguez, 2004, p. 48).

Un análisis reciente del tratamiento del programa Bolsa Família en los medios de comunicación brasileños (Lindert y Vincensini, 2008) aporta apoyo adicional a la idea de que las condiciones hagan los programas de transferencias más aceptables



políticamente. Existe poca duda de que Bolsa Família sea un programa popular en Brasil y en una encuesta de opinión Ipsos efectuada en septiembre de 2007 se halló que el programa encabeza la lista de ítems mencionados como respuesta a una pregunta sobre qué había hecho bien el presidente Lula da Silva en su gobierno. Los autores del

Recuadro 2.3 Justicia, mérito y “pobres meritorios”

La gente a menudo se comporta en formas inconsistentes con las preferencias puras de interés propio. En particular, existe ya un cuerpo sustancial de evidencia experimental que sugiere que grandes números de personas son recompensadores altruistas o castiga-dores altruistas en el sentido de que están dispuestos a incurrir en pérdidas personales para recompensar el comportamiento que consideran socialmente justo o castigar el que consideran injusto (ver Fehr y Schmidt [1999] para la teoría básica y Fehr y Gächter [2000] para una revisión de las primeras evidencias).

Algunos de los resultados principales provienen de experimentos en los que se pidió a los sujetos representar lo que se conoce como un juego ultimátum en condiciones experimentales. En el juego, quien mueve primero propone una división (de una suma dada exógenamemte) entre él mismo y el segundo jugador. Si el segundo jugador acepta la propuesta, se implementa la división. Si la rechaza, ambos jugadores ganan cero. Si la gente se comportara como acostumbraban predecir las teorías económicas (esto es, si las preferencias fuesen puramente de interés propio), entonces el resultado de este juego –el llamado equilibrio de Nash– sería “tan poco como sea posible para ti y el resto para mí”. Sin embargo, empíricamente, tal resultado pocas veces se observa. La moda de las ofertas se encuentra en el rango de entre 30 y 60%, dependiendo del contexto cultural. Una fracción grande de ofertas por debajo de ese rango se rechaza de inmediato aun cuando las sumas en juego no sean triviales: las personas parecen estar dispuestas a “pagar” por la oportunidad de castigar a un jugador que consideran se ha comportado injustamente.

En forma más interesante desde el punto de vista de los programas de TMC, Hoffman y otros (1994) encontraron que los jugadores anónimos de juegos ultimátum suelen ser más tolerantes de otros jugadores en posiciones de poder cuando esas posiciones se asignan con base en el “mérito” (esto es, a quienes obtienen mejor puntaje en una prueba de conocimiento general) que cuando se asignan en forma aleatoria. La evidencia acumulada del gran cuerpo de literatura sobre justicia sugiere que las personas tienen en cuenta consideraciones de “justicia” al tomar decisiones. La evidencia de este estudio particular sugiere que las percepciones de las personas de que lo que es una distribución justa pueden estar afectadas por los “méritos” percibidos del receptor.

¿Implicaría una línea de razonamiento similar que los contribuyentes (o funcionarios públicos) podrían estar más dispuestos a financiar transferencias a personas que invier-tan en el futuro de sus hijos que a otras que no lo hagan? Aunque algunas sugerencias tentativas en apoyo de esta conjetura se informan en el texto principal, es necesaria una mayor investigación para responder la pregunta con rigor.



estudio encontraron que la mayoría de la crítica de los medios al programa se centró en la posibilidad de que “generaría dependencia” y hallaron que esta crítica usualmente iba emparejada con informes de que no se estaban controlando y haciendo cumplir efectivamente las condiciones. A la inversa, la mayor parte de las personas que sostenían que el programa no era asistencialista mencionaron la existencia de las condiciones como una de las dos razones principales. Lindert y Vincensini (2008) concluyeron que la aceptación de condiciones en el espectro político –donde la Izquierda ve las condiciones como sólo una declaración de los derechos ciudadanos y la Derecha tiende a verlas como contratos que deben cumplirse– tuvo un papel importante en generar apoyo general para el programa en Brasil.

Esta percepción de la condición como un contrato de mutuo acuerdo lleva a una interesante paradoja aparente: las TMC se consideran a menudo como menos y no más paternalistas que las TMI. De hecho, varios autores han argumentado que los programas de TMC proporcionan la base para una forma menos paternalista (y posi-blemente menos clientelista) de asistencia social (Cohen y Franco, 2006; De la Brière y Rawlings, 2006). Reconciliar este punto de vista con los argumentos “paternalistas” descritos en la segunda sección de este capítulo requiere distinguir entre dos justifi-caciones muy distintas para las condiciones. La primera justificación, que se discutió en la segunda sección, depende de imperfecciones en la toma de decisiones privada por parte de las mismas familias pobres. Ellas podrían tener información deficiente, o pudiera ser que los padres no internen totalmente los mejores intereses de sus hijos, etc. Las condiciones entonces ayudan, induciendo a los agentes a hacer lo mejor para sus hijos, individualmente.

El segundo punto de vista, que se propone aquí, es que cuando las condiciones se consideran como corresponsabilidades, tratan al receptor más como un “adulto”, capaz de resolver sus propios problemas. El Estado es un socio en el proceso y no una nodriza. Esta última interpretación es particularmente verosímil cuando el caso hipotético de una TMC no es una subvención monetaria automática, transparente e incondicional vista como derecho de un ciudadano (lo que es cercano al concepto clásico de una transferencia incondicionada), sino en cambio, una miríada de transferencias ad hoc y mayoritariamente en especie con la intermediación de varios proveedores de servicio, organizaciones no gubernamentales y gobiernos locales. En esas circunstancias, con-dicionar las transferencias al “buen comportamiento” puede percibirse como menos paternalista que la alternativa de condicionarlas a, votar por un determinado partido o pertenecer a una organización social determinada.

Además, el hecho de que las condiciones se centren en construir el capital humano de los hijos (y no simplemente apoyar a los padres) se añade a la aceptabilidad política de las TMC como instrumento para promover oportunidades; después de todo, es difí-cil “culpar” a los niños por ser pobres. En ese sentido, utilizar recursos públicos para apoyar el desarrollo de capital humano de los niños pobres determina que las TMC



sean un programa de “reducción de pobreza” y no de “asistencia social”. Efectuar los pagos a las madres va de acuerdo también con creencias bien aceptadas (en su mayoría apoyadas por la evidencia, como se indicó arriba) de que las mujeres tienden a utilizar mejor los fondos que los hombres.

Esta visión de las TMC como instrumento habilitador, que crea viabilidad política para una redistribución focalizada que efectivamente llega a los pobres, resuena en muchos de los países latinoamericanos que introdujeron programas de TMC en la úl-tima década. Los sistemas de protección social en la región se han caracterizado por “estados de bienestar truncado” (De Ferranti y otros, 2004) que canalizan recursos públicos significativos para subsidiar planes de seguro social para la fuerza laboral formal y ofrecer poca redistribución, si ofrecen alguna (particularmente en forma de dinero), a los segmentos inferiores de la distribución de ingresos. Como en otras esferas (por ejemplo, prestación de servicios [Fiszbein, 2005]), la captura política de las instituciones estatales y las políticas por parte de élites tuvo el significado de un patrón histórico de baja asistencia social. Desde esa perspectiva, la introducción de programas de TMC desde finales de los años noventa puede considerarse como un rompimiento con la historia.

Tómese el caso de Brasil, país con una desigualdad extremamente alta que ha sub-sidiado por mucho tiempo programas de seguro social (con alcance limitado para los pobres). Sólo los subsidios públicos para planes de pensión (generalmente regresivos) representan más del 5% del PIB (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006). Fue sólo a finales de los años noventa, con la introducción de una serie de programas semejantes a las TMC como el PETI, Bolsa Alimentação y Bolsa Escola, que los programas de asistencia social basados en dinero llegaron a ser un renglón de significativo del gasto público federal, llegando aproximadamente al 0,5% del PIB en el año 2000.18 Y fue a través del programa Bolsa Família extendido y mejorado en años más recientes que el gasto federal en asistencia social llegó a la marca del 1% del PIB (Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006): la historia es muy similar en el caso de México: Oportunidades representó un cambio mayor, de los subsidios generales de precios que benefician a los pobres sólo en forma marginal, a una redistribución basada en dinero para más de 5 millones de familias pobres. Como se discutió en el primer capítulo, el éxito de México parece haber influido en otros países de la región para seguir una trayectoria similar.

La conclusión es que aun en situaciones en las que una evaluación técnica de cerca podría sugerir que una transferencia incondicionada es más apropiada que

18 La única excepción a este patrón es la transferencia de asistencia social a los pobres entrados en años y a los pobres discapacitados (conocida como Benefício de Prestação Continuada da Loas), que no es condicionada. Sin embargo, debe anotarse que se considera a menudo a los grupos objetivo (entrados en años, discapacitados) como “pobres meritorios” debido a lo que son y no a lo que hacen.



una TMC (porque no hay evidencia de información imperfecta o altruismo incom-pleto en las familias pobres), podrían justificarse las TMC porque conducen a un equilibrio “superior” de economía política. El proceso político puede casi impo-sibilitar las transferencias significativas de dinero a los pobres a menos que dichas transferencias se liguen de alguna forma a una evidencia clara de “comportamiento positivo” de los beneficiarios. Una vez más, la experiencia de América Latina sugiere que en ausencia de cambios políticos drásticos, la tendencia creciente hacia planes de redistribución basados en dinero se ha asociado con el uso de alguna forma de subvención condicionada.

Argumentos de eficiencia social

Fijar condiciones a las donaciones de dinero puede tener sentido por razones de economía política o porque las distorsiones en el comportamiento individual hacen que la toma de decisiones en la familia sea privadamente ineficiente. Tornamos ahora a un tercer conjunto de razones para las condiciones, a saber, las externalidades de capital humano.

Si las inversiones en capital humano generan externalidades positivas que los padres no tienen en cuenta al tomar las decisiones, entonces el nivel agregado (equi-librio general) de capital humano en la sociedad será ineficientemente bajo. Este es un argumento estándar para subsidiar la prestación de educación o los servicios de salud. Empíricamente, las inversiones en salud tienen importantes beneficios externos y aunque esos beneficios están bien establecidos en algunos casos (por ejemplo, las vacunas) la evidencia de apoyo es más bien nueva en otros casos (como la expulsión de parásitos [Miguel y Kremer, 2004] o los mosquiteros tratados con insecticidas [Gimnig y otros, 2003]).

En el caso de la educación, podrían aparecer externalidades si existen rendimientos crecientes al trabajo calificado en la producción, a nivel agregado. Existe soporte em-pírico para la idea de que más educación puede tener consecuencias para otros traba-jadores de la misma planta (Moretti, 2004b), en la misma aldea (Foster y Rosenzweig, 1995), o en la misma ciudad (Moretti, 2004a). Posibles consecuencias pueden también estar presentes si el crimen, la violencia y males sociales relacionados declinan con los niveles promedio de escolaridad. Existe evidencia sólida para los Estados Unidos de que la educación reduce el crimen, proviniendo la mejor evidencia de la evaluación del programa de Perry School, que muestra que los muchachos asignados de forma aleatoria a la intervención presentan tasas de encarcelamiento mucho menores que los adultos (Currie, 2001; Schweinhart, 2004).

Sin embargo, está por determinar qué tan grandes son estas externalidades y si las transferencias (condicionadas) de dinero constituyen el instrumento más eficaz para corregirlas. En la mayoría de los países los servicios de educación y salud ya están



fuertemente subsidiados. En muchos casos, se prestan en forma pública sin cargo al-guno. Argumentar por un subsidio adicional que compense a las familias por algunos de los costos indirectos de oportunidad de utilizar estos servicios, con base sólo en la externalidad, requeriría mostrar que esas externalidades son bastante grandes. Si se encuentra que eso es cierto, entonces podría justificarse una TMC sólo con esa base: es en efecto un componente adicional a un subsidio de Pigou, que ya está implícito a menudo en las tarifas del servicio.

Conclusión

Aunque es probable que el crecimiento económico impulsado por el mercado sea el principal motor de la reducción de la pobreza en la mayor parte de los países, los mercados no pueden hacerlo solos. La política pública tiene un papel central en aportar los fundamentos institucionales dentro de los que operan los mercados, en proveer bienes públicos y en corregir las fallas del mercado. En adición a establecer los fundamentos para el crecimiento económico, la política puede complementar los efectos del crecimiento en la reducción de la pobreza y uno de los instrumentos que los gobiernos pueden utilizar para ese fin es dirigir la redistribución directa de los recursos hacia las familias pobres. Las transferencias directas de dinero tienen costos de oportunidad (en términos de inversiones públicas alternativas no realizadas) y pueden tener algunos efectos malignos en incentivos sobre los usuarios, pero existe un cuerpo creciente de evidencia de que en algunos casos las transferencias pueden ser tanto equitativas como eficientes.

Los programas de transferencia monetaria que han venido creciendo con mayor rapidez en el mundo en desarrollo más o menos en la última década son las TMC, mediante las cuales se entrega dinero a las familias pobres con la condición de que las familias inviertan en el capital humano de los hijos (en ciertas formas preestable-cidas). Debido a que adjuntar una restricción al comportamiento de las personas que se intenta ayudar constituye un enfoque no ortodoxo para los economistas, en el pre-sente capítulo se revisaron los argumentos conceptuales para efectuar transferencias monetarias condicionadas.

Esencialmente, existen dos amplios conjuntos de argumentos para adjuntar condi-ciones a las transferencias monetarias. El primer conjunto se aplica si se considera que la inversión privada en el capital humano de los hijos es demasiado baja. El segundo se aplica si las condiciones de economía política muestran poco apoyo para la redis-tribución a menos que se considere que está condicionada al “buen comportamiento” de los “pobres meritorios”.

Las TMC no son una panacea. Si existe poca evidencia para sugerir que los niveles privados de inversión en capital humano son demasiado bajos (en cualquiera de los sentidos discutidos anteriormente) y si la economía política puede acomodar los niveles



deseados de redistribución sin apelar a corresponsabilidades, pueden ser preferibles las TMI (o alguna clase completamente distinta de gasto público).

Puede haber también buenos argumentos en contra de las condiciones si puede alcanzarse el mismo resultado a un menor costo mediante el equivalente en política social de la “persuasión moral”. En la investigación reciente se ha encontrado eviden-cia de efectos de “papel matamoscas” o de “rótulo”, en los cuales las proporciones de gasto familiar de ciertos bienes son mayores cuando provienen de transferencias na-cionalmente específicas (pero no condicionadas) a esos bienes, que las provenientes de otros ingresos.19 Los efectos de papel matamoscas constituyen una violación bastante fundamental de la racionalidad en el sentido de que sugieren a las familias no tratar todas sus fuentes de ingreso como completamente fungibles. Como otras desviaciones de la racionalidad, los efectos de papel matamoscas son ciertamente verosímiles y, si son ubicuos, podrían tener serias implicaciones para el diseño de la protección social, inclinando la balanza a favor de las TMI (que entonces parecerían tener algunos de los beneficios de las condiciones, sin los costos). Pero se necesita mucha más investigación antes de que la evidencia sobre estos efectos llegue a constituir masa crítica.

19 Ver Kooreman (2000) para evidencia sobre beneficios infantiles en los Países Bajos y ver Schady y Rosero (2008) para evidencia del Ecuador.


3Diseño e implementación de características de los programas de TMC

Antes de explorar a fondo los impactos de los programas de TMC, vale la pena comprender algunos detalles sobre cómo funcionan éstos. Los programas de TMC requieren los mismos sistemas que otros programas de transferencias: como mínimo una forma de establecer la elegibilidad de los usuarios e inscribirlos en el programa, un mecanismo para el pago de los beneficios y preferiblemente sistemas sólidos de control y evaluación. Las TMC requieren adicionalmente un medio de hacer seguimiento al cumplimiento de las corresponsabili-dades y coordinar las distintas instituciones participantes en la operación del programa.

En general, los programas de TMC han manejado estos sistemas bastante bien y, en algunos casos, han sido líderes en la modernización de la práctica de la asistencia social. Desde luego, el acierto técnico no es ni inherente ni del dominio exclusivo de los programas de TMC. Los autores de las políticas deben entender completamente ese hecho en toda la gama de políticas sociales de modo que quienes trabajan en progra-mas de TMC hagan las elecciones deliberadas requeridas para continuar la tradición de excelencia y quienes laboran en otras clases de programas adopten algunas de las prácticas que han llevado al éxito en los mejores programas de TMC.

En este capítulo se describen los detalles prácticos de la operación de los programas de TMC.1 El capítulo se divide en cinco secciones, correspondientes a las prácticas de focalización, los sistemas de beneficios, las condiciones (su definición, control y cum-plimiento), el control y evaluación y, temas referentes a la coordinación intersectorial e interinstitucional.

Enfoque en la prácticaCasi todos los programas de TMC establecidos hasta la fecha han intentado centrar sus beneficios específicamente en los pobres.2 El cuadro 3.1 presenta los mecanismos de

1 Para recientes revisiones de la literatura general sobre diseño e implementación de programas de asis-tencia social, ver, por ejemplo, Samson, Van Niekerk y MacWuene (2006); y Grosh y otros (2008).

2 Hasta la fecha, sólo el programa Juancito Pinto de Bolivia está centrado en forma general en todos los estudiantes de primer grado en los colegios públicos.



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focalización empleados por un gran número de programas, tanto establecidos como recientes.

Unas dos terceras partes de los países utilizan focalización geográfica e igual pro-porción utiliza focalización familiar, mayoritariamente de reemplazo de comprobación de medios, y muchos países utilizan ambas. Además, muchos programas utilizan fo-calización basada en la comunidad o examen comunitario de listas de selección para mejorar la transparencia.

Los métodos de reemplazo de comprobación de medios varían en sus detalles. Por ejemplo, en todos los casos la fórmula para el reemplazo de comprobación de medios fue derivada de análisis estadístico de un conjunto de datos de encuesta de hogares; pero, desde luego, existen diferencias en los métodos estadísticos utilizados y en la sofisticación y el rigor de los mismos. Existen también variaciones significativas en la forma de realizar la implementación: si se visita a las familias, si se verifican algunas variables como parte del proceso de solicitud para todos los solicitantes o para una muestra, si las personas que ayudan a completar las solicitudes son trabajadores per-manentes o por contrato y a qué agencia reportan, y otras diferencias. Usualmente el sistema de reemplazo de comprobación de medios lo dirige una agencia central (ya sea del mismo programa de TMC, independiente, o del ministerio de planificación), pero el personal de trabajo cotidiano para él, se delega, con mucha frecuencia a los municipios, con variaciones considerables en cuanto a independencia y control de calidad.

En muchos casos, los programas de TMC han sido los motores de desarrollo para los mapas de pobreza o los sistemas de focalización familiar de los mismos países o inducir actualizaciones para ellos. En realidad, no sería exagerado decir que los programas de TMC han adelantado el estado del arte y los estándares de los programas focalizados en general. Muchos países establecieron primero el reemplazo de comprobación de medios al diseñar el programa de TMC (Camboya, Jamaica, Kenia, México, Pakistán, Panamá, Turquía). Algunos países que indicaron con reemplazo de comprobación de medios han efectuado reformas significativas y mejoras a sus sistemas a través del tiempo, si no a causa de, ciertamente con ventaja para, sus programas de TMC (Chile, Colombia). Algunos de estos son países de relativamente bajos ingresos con capacidad administrativa limitada y han efectuado adaptaciones para acomodarse a la situación. El recuadro 3.1 ilustra esto para el caso del programa de becas de Camboya.

Los sistemas de focalización familiar utilizados en algunos de los programas más conocidos de TMC constituyen un “capital institucional” importante para el país. A menudo se utiliza el mismo sistema para focalizar muchos programas, algunas veces con diferentes umbrales o criterios auxiliares. Por ejemplo, en Chile (el primer país en utilizar extensamente el reemplazo de comprobación de medios de vida) se utiliza el sistema no sólo para el reciente programa Chile Solidario, sino también para los programas mucho más antiguos de asignaciones infantiles y pensiones sociales, para subsidios de precios del agua, subsidios de vivienda y otros usos. En forma semejante,



en Colombia el mismo reemplazo de comprobación de medios de vida (el Sisbén) utilizado para determinar la elegibilidad para el seguro de salud, dispensas de tarifas hospitalarias, el programa de trabajo público, un programa de capacitación de jóvenes y una pensión social, se utilizó para focalizar el programa de TMC. Aun en países con un reemplazo de comprobación de medios de vida establecido más recientemente, pueden utilizarse en programas múltiples. Jamaica estableció su reemplazo de com-probación de medios expresamente para el programa de TMC, pero ahora lo utiliza

Recuadro 3.1 Reemplazo de comprobación de medios de vida donde la capacidad administrativa es baja: los programas de becas de Camboya

Puesto que camboya tiene menos capacidad administrativa que los países de medianos ingresos de América Latina en los que se originó el reemplazo de comprobación de me-dios de vida, ha adaptado su práctica general en forma que hace viable la comprobación rigurosa pero simplificada. Los colegios que participan en su programa de becas están sujetos a una ronda previa de focalización geográfica y los solicitantes completan una prueba de reemplazo de comprobación de medios que se utiliza para asignar las becas a los estudiantes de cada colegio seleccionado.

El programa Cessp de Camboya no utiliza el grupo base de trabajadores de campo/sociales que a menudo administran el instrumento y, en cambio, los estudiantes completan el formulario de reemplazo de comprobación de medios de vida o solicitud en el colegio. Entonces el maestro lee la información en voz alta y los estudiantes ayudan a verificar o certificar que sea correcta. Un comité local de líderes del colegio y la comunidad califica manualmente los formularios.a Para facilitar la puntuación manual, en la fórmula sólo se utilizan números enteros.

La clasificación se hace sólo dentro de los colegios y no contra un estándar nacional como en la mayoría de las pruebas de reemplazo de comprobación de medios de vida. En cada colegio, los formularios calificados se ordenan según los puntajes y se seleccio-na a los niños más pobres para las becas, hasta completar la cuota para ese colegio. Es entonces menos preciso que una clasificación contra un estándar nacional, pero elimina la necesidad de una base de datos nacional y las redes de tecnología de información y comunicaciones que serían necesarias para su soporte.

En un programa anterior de becas, la fórmula no fue muy sólida, de modo que se permitió a los comités libertad para desviarse cuando lo estimaran apropiado y, cuando lo hicieron, los estudiantes seleccionados fueron, en efecto, pobres (según se apreció después en una encuesta de evaluación). Posteriormente la fórmula se basó en el análisis estadístico del mismo tipo utilizado en otros lugares y se redujo la facultad de discreción de los comités locales.

Fuente: Cessp Scholarship Team, 2005.a. El primer año del programa Cessp una empresa independiente realizó las calificaciones centralmente.



para otorgar dispensas de tarifas en el sistema de salud y para alquiler de textos en educación secundaria y almuerzos escolares. Tal inversión producirá rendimientos más pronto para los programas generosos en cobertura o en niveles de beneficio y para países que, al menos eventualmente, utilicen el reemplazo de comprobación de medios para múltiples programas.

¿Qué han logrado estos procedimientos? Es difícil medir apropiadamente los resultados de la focalización (ver recuadro 3.2), pero podemos aproximar los resul-tados para varios programas, como se aprecia en el gráfico 3.1. Con esos estimados se clasifica a las familias sobre su consumo familiar per cápita observado (o ingreso, si no hay disponibilidad de medida de consumo) menos el valor de la transferencia recibida. Este es un estimador ingenuo que exagera la precisión de la focalización si las familias modifican su comportamiento en formas que disminuyan su ingreso autónomo distinto a la transferencia, quizás al trabajar menos o recibir menos trans-ferencias privadas. Como se verá en el capítulo 4, estas respuestas de comportamiento a los programas de TMC parecen ser modestas. Además, el análisis de sensibilidad ilustrado en el recuadro 3.2 da alguna tranquilidad de que los sesgos no son dema-siado grandes y no afectan mayormente la conclusión de que los programas de TMC en gran parte han realizado su intento de concentrar los beneficios en las familias más pobres.

Como lo revela el gráfico 3.1, existe una variación significativa en la cobertura de los pobres, dependiendo del tamaño y el presupuesto de los programas, desde alrededor de un 1% del decil más pobre en Camboya, hasta más del 60% en Brasil, Ecuador y México.3 Las tasas de cobertura en los mayores programas de TMC pa-recen compararse bien con la experiencia internacional. En el estudio de Lindert, Skoufias y Shapiro (2006) de 40 programas focalizados (incluidos varios programas de TMC),4 la tasa promedio de cobertura del quintil más pobre es del 19%. En un estudio de transferencias monetarias de Europa oriental y Asia central, las asigna-ciones infantiles y las pensiones sociales (Tesliuc y otros, 2006), la tasa promedio de cobertura del primer quintil es del 42%. En un estudio en el que se revisó la experiencia de un pequeño número de países de la Organización para la Coopera-

3 La cobertura es la porción de un grupo de población (por ejemplo, un decil de gastos per cápita [GPC] netos de la TMC) que recibe la transferencia. Las tasas de cobertura reflejan el momento en que se recopilaron los datos. Algunos programas se han expandido con rapidez desde los años de las encuestas utilizadas en este estudio. Por ejemplo, el programa Bolsa Família de Brasil se expandió de 5,0 millones de familias en 2004 a 11,1 millones en 2006 y por tanto su cobertura en el gráfico 3.2 está subestimada.

4 Los programas de TMC incluyeron el Subsidio Unitario Familiar (SUF) y Chile Solidario, de Chile; Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás y PETI, de Brasil; Tarjeta de Asistencia Escolar (TAE), de República Dominicana; Oportunidades, de México y Jefes y Jefas, de Argentina.



Recuadro 3.2 ¿Quién se beneficia con los programas de TMC?

A fin de saber lo bien que un programa selecciona a sus beneficiarios es necesario medir el bienestar que tendría una familia si no recibiera la transferencia y luego clasificar las familias de acuerdo con esa medida. Hacerlo, permitiría respuestas de comportamiento asociadas con el recibo (o la eliminación) de la transferencia, como cambios en la oferta laboral, los ahorros o el recibo de remesas de la familia. Estas estimaciones se efectúan en el capítulo 4 para aquellos programas para los que existen datos de consumo disponibles, para las familias beneficiarias (las de trata-miento) y las no beneficiarias (las del grupo de control), antes y después del inicio del programa de TMC.

Existen dos formas posibles “ingenuas” de determinar en dónde se ubican los re-ceptores de las transferencias en la distribución de bienestar antes de la intervención: el consumo medido incluyendo la transferencia y el consumo medido menos la transfe-rencia. Utilizar el consumo incluyendo la transferencia produce un sesgo de bienestar hacia arriba y así la familia aparenta estar en mejor condición de lo que estaría sin el programa. Esto producirá el estimado más conservador de la focalización estrecha por-que un beneficiario que sea pobre aun después de recibir la transferencia seguramente lo era también antes. Por otro lado, utilizar el consumo neto de la transferencia completa produce un sesgo de la estimación del bienestar inicial hacia abajo si las respuestas de comportamiento compensan en parte la transferencia. Según se discutirá en el capítulo 4, existe poca evidencia de respuestas de comportamiento de compensación significativas en las transferencias privadas y la oferta laboral, por lo menos en las primeras etapas de programas de TMC tales como el de Oportunidades en México y el de Red de Protección Social en Nicaragua.

Para investigar cuán sensible es la evaluación de la focalización a la medida de bienestar utilizada, realizamos un análisis comparativo utilizando ambos indicadores ingenuos, que agruparán el caso hipotético “verdadero” pero conocido en forma imprecisa. El gráfico 3R.1 muestra los resultados para Jamaica y México. Como era de esperarse, los estimados netos de la transferencia muestran que el programa es más progresivo que los estimados brutos de la transferencia. Lo importante es la magnitud de la diferencia. Para el Program of Advancement through Health and Education (PATH) de Jamaica, en el que la transferencia es una pequeña proporción del consumo base familiar, las dos curvas están más bien juntas. En el caso del programa Oportunidades, de México, en el que la transferencia es de las más grandes de cualquier programa de TMC y, por tanto, la sensibilidad de los resultados al método es mayor, las curvas divergen más; la tasa de participación estimada para el decil más pobre cae desde más del 60% (utilizando el consumo menos la transferencia como la variable de clasificación) a menos del 50% (utilizando el consumo incluyendo la transferencia). Sin embargo, la conclusión política de que el programa concentra los recursos al final de la distribución se sostiene para ambos estimadores ingenuos del caso hipotético.

(Continúa en la página siguiente)



ción y el Desarrollo Económicos pudo modelarse la cobertura más estrechamente entre los individuos elegibles y se concluyó que las tasas de cobertura usualmente están entre el 40 y el 80% para programas de asistencia social y vivienda (Hernanz, Malherbet y Pellizzari, 2004).

Al considerar las tasas de cobertura, es importante distinguir las distintas razones para la baja cobertura. Es probable que algunas sean benignas y otras problemáticas. El primer y el más obvio factor de la baja cobertura es el tamaño del presupuesto y el papel que se desea para el programa en la política social general. El propósito de Chile Solidario es el de llenar un nicho definido y pequeño en la política social, proporcionando otros programas de transferencias y subsidios mayor cobertura y beneficios. En contraste, en Ecuador, el propósito del BDH es que sea el funda-mento principal de la asistencia social para las familias. Su tamaño significativo contribuye a este objetivo, lo mismo que el amplio rango de edades de los niños cubiertos. Naturalmente, las diferencias en el papel de estos programas llevan a amplias variaciones en el grado al que cubren los pobres. Sin embargo, varios de los programas más pequeños están claramente restringidos por el presupuesto y el diseño. En Camboya y Honduras la focalización es geográfica y opera sólo en zonas definidas del país, siendo el programa camboyano sólo un piloto muy pequeño en el momento de estos resultados.

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Gráfico 3R.1 Cobertura utilizando deciles de gasto per cápita brutos y netos de la transferencia de TMC, 2004

Fuente: cálculos de los autores, utilizando la Jamaica Survey of Living Conditions de 2004 y la Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares de 2004 de México.

(Continuación recuadro 3.2)



El segundo factor obvio implicado en la determinación de la proporción de los más pobres a la que puede llegar un programa tiene que ver con el rango de edades y grados que cubre el programa. Un programa que cubra a todas las familias con hijos de 0 a 16 años de edad ayudará más al quintil más pobre que uno que cubra a las fa-milias con hijas en los grados de secundaria. (Este tema se trata con mayor detalle en el capítulo 6.) El recuadro 3.3 presenta un análisis en profundidad del grado al que el reemplazo de comprobación de medios de vida y la composición demográfica de las familias producen errores de exclusión en Brasil y Ecuador.

Gráfico 3.1 Cobertura de programas de TMC, por deciles, varios años

Fuente: cálculos de los autores con base en las siguientes encuestas: Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador; Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares 2004 de México; Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios 2006 de Brasil; Survey of Living Conditions 2004 de Jamaica; Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional 2003 de Chile; Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2004 de Honduras; Household Income and Expenditure Survey 2000 de Bangladesh; y Japanese Fund for Poverty Reduction, formulario de solicitud 2003 de Camboya. Las cifras para Turquía provienen de Ahmed y otros (2007); para Nicaragua, del 2002 Mesoamerica Nutrition Program Targeting Study Group.Nota: BDH = bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Família; Fssap = Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japanese Fund for Poverty reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF = Programa de Asignación Familiar; RPS = Red de Protección Social; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar; para Brasil y Chile, los deciles se basaron en el ingreso per cápita menos la transferencia per cápita. Para los demás países, la medida de bienestar utilizada es el gasto per cápita neto de la transferencia per cápita.

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México, Oportunidades 2004

Jamaica, PATH 2004

Nicaragua, RPS 2000

Camboya, JFPR 2003

Bangladesh, Fssap 2000

Turquía, SRMP Educación 2005/6

Turquía, SRMP Salud 2005/6



Recuadro 3.3 Analizar errores de exclusión de los programas de TMC. Brasil y Ecuador

Con el fin de obtener una visión de la magnitud relativa de algunos factores que ocasionan errores de exclusión, observamos en detalle los casos de Ecuador y Brasil, concentrándonos en estos dos países porque, para ellos, podemos inferir de la encuesta en forma más precisa de lo usual qué familias son elegibles para los programas. En Ecuador, el puntaje del reemplazo de la comprobación de medios de vida utilizado para determinar la elegibilidad está disponible en el conjunto de datos. En Brasil, la encuesta captura el ingreso, como lo hace la comprobación de medios de vida. A fin de que el análisis sea razonablemente comparable entre los países y aplicable a otros, definimos la población objetivo como el 20% más pobre de las familias. Para los del quintil más pobre de acuerdo con nuestra medida de bienestar basada en la encuesta (el consumo neto de la transferencia en Ecuador y el ingreso neto de la transferencia en Brasil), analizamos lo mejor que podemos las razones para los errores de exclusión.

En Ecuador, el reemplazo de la comprobación de medios de vida predice correcta-mente que el 95% de las familias del quintil más pobre es elegible para los beneficios, pero excluye en forma errónea al 5%. Entre las personas del quintil más pobre que son elegibles, hallamos que sólo el 70% recibe realmente los beneficios del programa, un hallazgo que implica que sólo el 67% de los pobres termina recibiendo los beneficios. En el caso ecuatoriano, el presupuesto cubre aproximadamente un 40% de las familias (muchas más de las que se consideran en este ejercicio), de modo que no hay raciona-miento explícito de aberturas distintas a la comprobación de medios de vida. De manera que puede inferirse que la cobertura menos que completa del quintil inferior aparece no de una falta de oferta del programa sino de la falta de cobertura de familias pobres. Para comprender los factores que afectan la exclusión de, o la no participación en, el programa, ejecutamos un análisis probit de la muestra de familias pobres, en busca de

Cuadro 3R.1 Cobertura de familias pobres, Brasil y Ecuador

Proporción del quintil inferior (%)

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Clasificada como elegible por comprobación de medios de vida o reemplazo de ésta

100 95

Elegible; recibiendo beneficios del programa 55 67

Elegible; recibiendo beneficios del programa, con hijos entre 0 y 17 años de edad

54 64

Fuente: cálculos de los autores.




pronosticadores de participación. Los resultados muestran que el BDH ha tenido éxito para superar algunos problemas endémicos en los programas de transferencias: las familias indígenas, menos educadas, y encabezadas por mujeres, tienen menor probabilidad que las demás de ser excluidas del programa, siendo todo lo demás igual. Así, el alcance ha sido suficiente para incluir grupos que con mucha frecuencia encuentran barreras para la información y el acceso. El papel de la autoselección parecería ser bastante fuerte, pues las familias más pobres participan con mayor frecuencia que las menos pobres y lo mismo es válido para las de zonas rurales en las que el valor efectivo de la transferencia es un poco más alto. Cabe una advertencia: si se está ubicado en Oriente (la parte ama-zónica de Ecuador) eleva la probabilidad de no participación para los pobres y elegibles, lo que probablemente sea un signo de que los costos de transacción disuaden a algunos residentes pues partes de la región son sólo accesibles por aire. Esa zona puede constituir una excepción a la conclusión de que la no participación generalmente no es un asunto demasiado grave en Ecuador.

En un análisis paralelo para Bolsa Família, de Brasil, vemos que todas las familias del quintil más pobre tienen ingresos por debajo del umbral de elegibilidad de R$100,a de modo que los errores de exclusión de la comprobación de medios de vida deberían ser cero, lo que es una simplificación porque la implementación de la comprobación de medios puede ser imperfecta. Pero esperaríamos que el ingreso declarado en la solicitud fuese menor que el real; más que todo, el solicitante tendría incentivo para no revelar más de lo que tuviese que revelar y el formulario mismo puede no reportar completamente todo el ingreso para los que tienen ingresos irregulares o en especie. Entre los elegibles por ingreso, la inscripción es sólo de un 55%. En este caso, gran parte de la causa está proba-blemente en la falta de oferta del programa. Estas cifras son de 2006, cuando el programa cubría unos 11 millones de familias, pero, por supuesto, puede haber otras causas para la exclusión y un elemento de autoselección. Para comprender esa posibilidad, ejecutamos nuevamente un modelo probit para predecir la probabilidad de participación con base en la muestra de familias pobres y elegibles. Aquí también hay buenas noticias relativas al alcance del programa: por ejemplo, los afro-brasileños tuvieron significativamente menos probabilidades de ser excluidos, siendo todo lo demás igual. Parece haber un elemento de autoselección: aquellos con mayor ingreso y más educación y los de zonas urbanas tuvieron menor probabilidad de participar que los demás. (Los diferenciales de costo de vida son muy grandes en Brasil, de modo que el valor del beneficio es implícitamente menor en las zonas urbanas.) Por tanto, el alcance pareció ser bastante bueno ya desde 2006. El gobierno ha extendido desde entonces el programa y esa expansión debería reducir cualquier problema de cobertura insuficiente en forma sustancial.

Volvemos al cuadro 3.2 para observar los impactos potenciales de la restricción demográfica sobre la exclusión de familias pobres del programa. En Ecuador, el 95% de los participantes elegibles tienen hijos entre 0 y 17 años de edad. De modo que, si





Un tercer factor tiene que ver con los requerimientos para la prestación de los ser-vicios (Nichols y Zeckhauser, 1982; Das, Do y Özler, 2005). La esencia de un programa de TMC es que las familias se aseguren de que los hijos utilicen los servicios de salud y educación y, si éstos no están disponibles, se excluye a las familias del programa. Algunos programas, al menos en los primeros años, intentaron cubrir zonas pobres indicadas por un mapa de pobreza, pero efectuaron operaciones sólo en las zonas en que los servicios fueron estimados como accesibles e intencionalmente excluye-ron a todos los pobres que vivían en zonas sin una capacidad mínima de servicios. Por ejemplo, una de las condiciones previas para cubrir las localidades rurales con el programa Oportunidades, de México, fue que su población fuera de 50 a 2.500 habitantes y hubiera un colegio de primaria dentro de la localidad y también acceso a una vía pavimentada y un centro de salud dentro de un radio de 5 kilómetros. Esas condiciones, por necesidad, excluían una pequeña proporción de aldeas muy necesitadas, aunque el requerimiento fue eliminado en años posteriores. En forma semejante, para Colombia, el programa fue focalizado primero por los municipios, pero sólo los municipios que ofrecían los servicios necesarios fueron aceptados para el programa. Inicialmente, el 15% de los municipios que contenían el 8% de los be-neficiarios focalizados fueron entonces excluidos (Lafaurie y Leiva, 2004). Versiones dispersas más geográficamente de este problema ocurren cuando se permite participar a las familias, pero algunas están más alejadas de los servicios que otras. Por ejemplo, De Janvry y Sadoulet (2005) sugirieron que Oportunidades causó poco impacto en los niños que viven a más de 4 kilómetros de distancia de un colegio de secundaria; en Turquía, la evaluación cualitativa sugiere que la transferencia no es suficiente para que algunas familias paguen el transporte o para compensar a las familias por

el programa se restringiese a las familias con hijos, como sucede en la mayoría de los programas de TMC, sólo un pequeño porcentaje más de familias pobres sería excluido (una reducción de los pobres elegibles que reciben beneficios del 67 al 64%). En Brasil, las familias más pobres reciben una transferencia aun si no tienen hijos. Si el requisito de la edad de tener hijos entre 0 y 17 años se hiciera cumplir, sólo excluiría al 1% de quienes estaban en el programa. Este hallazgo sugiere que las restricciones demográficas no son un factor importante para la exclusión de familias pobres y elegibles de los programas de TMC con diseños similares.

Fuente: cálculos de los autores con base en la Pesquisa Nacional por Amóstra de Domicilios 2006 de Brasil y la Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador.a. Cuando esto fue escrito, en 2008, el umbral de elegibilidad era de R$120, pero era de R$100 en el momento

de la encuesta en 2006.




preocupaciones sobre los estudiantes que deben viajar fuera de la aldea (Adato y otros, 2007). Sin embargo, el hecho de que la cobertura sea mayor para el decil más pobre indica que los problemas no están tan extendidos que excluyan generalmente la cobertura de los más pobres.

Otra causa posible de errores de exclusión es que el reemplazo de la comprobación de medios de vida contiene un elemento de error estadístico al hacer sus predicciones del bienestar familiar. En Panamá, la evaluación ex ante del reemplazo de la compro-bación de medios de vida es que con el umbral de elegibilidad seleccionado, podría ser excluida del programa una cuarta parte de los pobres extremos (Banco Mundial, 2006d). En Ecuador, tales errores son menores, como se verá adelante.

Los errores de exclusión pueden ocurrir también si falta alcance para informar a los beneficiarios potenciales sobre los beneficios del programa y los procedimientos de solicitud, y así nunca presentan solicitud (ver Atkinson, 1996; Grosh y otros, 2008, cap. 3). No contamos con datos cuantitativos claros sobre el grado de alcance en todos los programas de TMC, pero tenemos algunas indicaciones de que ha sido bueno en algunos. Castañeda y Lindert (2005) mostraron que en Chile, Colombia y México, ya desde 2002 a 2004 los sistemas de reemplazo de la comprobación de medios de vida habían registrado más del número de familias pobres en los países. Naturalmente, este hallazgo no significa que se haya registrado necesariamente a todos los pobres, pero parece ser que la magnitud del alcance y el mecanismo administrativo para manejar el registro fueron del orden de magnitud correcto. Además, conocemos varios ejemplos innovadores o extensivos de alcance. Varios países emplearon equipos de personas para que fueran a las zonas pobres y se acercaran a cada casa de las familias para registrar-las. Todos los países tenían campañas informativas de una u otra clase. En Ecuador se utilizaron los medios de comunicación masiva y en Camboya las reglas del programa especifican cuidadosamente que los afiches de información se colocarán en todos los colegios pertinentes, en el tablero de noticias del consejo comunal y en los centros de salud, mercados y pagodas. Además, para asegurar que los estudiantes ausentes del colegio supieran del programa, se instruye a los funcionarios de los colegios para contactar a los muchachos que terminaron sexto grado en los 2 últimos años, pero no asistieron a los primeros años de secundaria.

Después de cada actividad de extensión, algunas familias decidirán no partici-par debido al estigma o porque los beneficios no parecen compensar los costos de transacción implicados. No existe mucha evidencia sistemática sobre el estigma y los programas de TMC. Adato (2004) concluyó a partir de estudios cualitativos en México y Nicaragua que la cuestión no era de estigma para los beneficiarios sino de envidia de los no beneficiarios. En Nicaragua, algunas comunidades llegaron incluso a ofrecer suministros escolares a los niños no beneficiarios porque se sentían estigmatizados por no tener lo que los programas proporcionaban. La impresión general de muchas personas en la comunidad de TMC es que el estigma no constituye un problema, o al



menos es menor que para la asistencia social en los Estados Unidos o algunos países europeos. Parecería ser que la noción de corresponsabilidades ayuda a las familias y al público general a considerar que los beneficiarios de los programas se comportan en formas deseables y merecen apoyo.

Como sucede con otros programas sociales, los costos de transacción constituyen una preocupación, más aun cuando los beneficios son relativamente pequeños. En realidad, es en gran parte para minimizar los costos de transacción tanto para los participantes como para los presupuestos de los programas, que muchos de ellos pa-gan los beneficios sólo cada dos meses cuando la lógica del programa implicaría que pequeños flujos regulares de dinero cada mes serían de mayor utilidad para apoyar los gastos alimenticios, sufragar los pequeños costos regulares de la asistencia al colegio y sustituir los reducidos ingresos de los niños. A pesar de eso, sabemos que los cos-tos de transacción pueden ser altos con relación a la transferencia para al menos un subconjunto de los participantes. En Ecuador, por ejemplo, los residentes de algunas comunidades aisladas en Amazonia, páramo, o zonas costeras remotas tienen costos muy altos de transporte (de hasta US$50 a US$480 por avión, US$10 a US$50 por lancha de motor o panga, o requieren una caminata de uno o más días de duración). Sin embargo, dado que los beneficiarios permiten acumular las transferencias antes de ir por ellas y combinan los viajes a los puntos del programa con otras actividades que realizan en zonas urbanas, los costos de cobrar la transferencia son en general mucho menores, quizá de hasta US$0,25 a US$0,50 por mes, en promedio, incluso en la región de Amazonia (Carrillo y Ponce, 2008).5 En Bangladesh, el nivel del beneficio es muy bajo, de modo que muchas personas dejan de participar en el programa.6

Una comparación de la cobertura de los programas al estilo de las TMC en dos países, Bangladesh y Camboya, ayuda a ilustrar el papel que la práctica de focali-zación puede tener para determinar a quién llega el programa. Ambos programas tienen varios elementos en común: están en países pobres en los que la capacidad administrativa es baja, probablemente menor en Camboya que en Bangladesh. Am-bos programas sólo tienen condiciones de educación y se limitan a las muchachas de secundaria. Como tales, ambos empezaron con un problema porque las tasas base de inscripción en los grados superiores de primaria son bajas entre los pobres. No obstante, debido a la focalización geográfica y de reemplazo de comprobación de

5 Carrillo y Ponce (2008) estimaron también que reducir el tiempo de viaje en 60 minutos al pueblo más cercano con una agencia de pagos aumentaría el valor de la transferencia en alrededor de un 4%, una cantidad modesta.

6 Originalmente, los estipendios provistos por la Fssap eran entre US$18 y US$45 por estudiante por año, pero se redujeron a entre US$5 y US$16 para 2001 (Banco Mundial, 2003). Debido a que la cantidad del estipendio era fija en términos nominales, la transferencia corriente es aun inferior en términos reales después de ajustar por la inflación.



medios de vida, Camboya pudo concentrar las transferencias en los pobres. Cálculos sencillos sugieren que aproximadamente un 70% de los beneficios llegó a las familias del quintil más pobre de consumo per cápita (menos las transferencias) y menos del 5% llegó a familias del quintil más rico. En Bangladesh, el programa opera en toda la nación, con excepción de las cuatro ciudades más grandes, y está focalizado sólo por género. Sin embargo, en la práctica, la incidencia del programa ha sido regresiva porque la inscripción base es más alta entre los menos pobres. Cálculos sencillos sugieren que menos del 10% de los beneficios llegó a familias del quintil más pobre de consumo per cápita (menos las transferencias) y aproximadamente un 35% llegó a las familias del quintil más rico.

Es importante reconocer que los resultados de la focalización vistos hasta la fecha no son inherentes al diseño de las TMC sino que reflejan la voluntad política y el esfuerzo técnico en los programas examinados. Aunque es imposible decir si eso continuará a través del tiempo, notamos que varios países continúan refinando y mejorando la implementación y el uso de su reemplazo de comprobación de medios de vida y mapas de pobreza, las herramientas técnicas que dirigen los resultados. Varios países han realizado procesos de recertificación para eliminar de la lista de beneficiarios a quienes han prosperado en el intermedio. No podemos cuantificar el efecto de estos cambios porque son escasas las medidas comparables de resultados de focalización. En muchos países los programas se han venido extendiendo cada año, cubriendo zonas de distintas características de pobreza inherentes, de modo que no serían totalmente comparables las medidas a través del tiempo. Aun en países con programas nacionales durante varios años, necesitaríamos información de ambas partes por los períodos de recertificación. Podría esperarse un deterioro de los resultados en focalización dentro de un solo período de certificación, como se observa, pero no es estadísticamente significativo, en Jamaica.

Los programas latinoamericanos de TMC (que constituyen la mayoría de los progra-mas con resultados conocidos de focalización) tienen una experiencia bastante similar al utilizar una combinación de focalización geográfica y reemplazo de comprobación de medios de vida y al dedicar esfuerzos considerables a implementar estos sistemas. Muchos países con programas bien establecidos han tenido tiempo de mejorar y refinar sus sistemas de focalización. En algunos de los países con programas más nuevos, es probable que se necesiten mejoras. A medida que se diversifica la variedad de países que ejecutan programas de TMC, esperaríamos que sus mecanismos de focalización y posiblemente los resultados de los mismos, se diversificaran también. Algunos países escogen el universalismo a cambio de la focalización, como hizo Bolivia en el progra-ma Juancito Pinto para todos los estudiantes de primer grado. Los países de Europa oriental que ya han instituido sistemas de comprobación de medios de vida pueden utilizarlos; la focalización basada en la comunidad puede tener un mayor papel en África y Asia que en América Latina. Además, los resultados que pueden lograrse



razonablemente variarán, dependiendo de características de contexto y diseño como el rango de edades cubierto por el programa.

Sistemas de beneficios

Los sistemas de beneficios tienen varios aspectos que pueden influir en los resultados y aquí describimos algunas de las características principales de los programas de TMC, en especial la estructura y el nivel de los pagos, el beneficiario y el mecanismo de pago.

Estructuras de beneficios

Los programas de TMC a menudo diferencian los pagos según el número de hijos en el rango de edades elegible, pero de otra forma tienen estructuras de beneficios más bien simples y sólo dos diferencian según el nivel de pobreza, ninguno según el costo de vida,7 y pocos según la edad y el grado o género del estudiante. Esas estructuras de pago simples dinamizan los sistemas administrativos y facilitan en gran medida la comunicación y la comprensión de los programas por parte de la comunidad. Pero representan hasta cierto punto una oportunidad perdida en cuanto a afinar el impacto en la pobreza para un presupuesto dado y posiblemente para apalancar en mejor forma los cambios en el capital humano (un tema que se trata en el capítulo 6).

En la mayoría de los programas de TMC los beneficios dependen directamente del número de hijos que haya en la familia, lo cual es consistente con la lógica subyacente del programa que reconoce que cada hijo necesita servicios de salud y educación y que esos servicios tienen costos (explícitos e implícitos). Sin embargo, en varios programas se ha impuesto un límite al número de hijos que se cubren. En Bolsa Família el límite del beneficio es de R$45, equivalente a tener tres hijos en el programa. En México, el límite del beneficio es de unos US$153, cantidad que aproximadamente corresponde a dos hijos en primaria y uno en secundaria. En la República Dominicana, la cantidad máxima del beneficio es de US$19 para cuatro o más hijos (US$9 para uno o dos, US$14 para tres).

7 Por ejemplo, en Brasil los costos de alimentación y vivienda son casi el doble en São Paulo, en comparación con las zonas rurales. Más formalmente, el índice de precios de Laspeyres basado en alimentación y vivienda es 1,000 para São Paulo, 0,797 para Brasil metropolitano, 0,633 para las zonas urbanas excluido Brasil metropolitano, y 0,568 en las zonas rurales (Banco Mundial, 2007). Aun en el pequeño y más geográficamente homogéneo país de Honduras, el costo de vida en Tegucigalpa es un 12% más alto que en las zonas rurales. El índice de Laspeyres es 1,000 para la nación, 1,081 en Tegucigalpa y 0,967 en las zonas rurales (Banco Mundial, 2006b).



Unos pocos programas, como los de Ecuador, El Salvador, Panamá y Perú, estable-cen un beneficio único por familia, al margen del número de hijos. Pagar tal beneficio único puede hacerse como forma de racionar los beneficios entre las familias cuando el presupuesto del programa no puede cubrir a todos los pobres, o para contrarrestar cualquier incentivo para una mayor fertilidad,8 o si la lógica del programa es la de que las familias necesitan un incentivo para aprender un nuevo comportamiento pero no lo necesitan para practicarlo con cada hijo sucesivo.

Los beneficios pueden diferenciarse también según el grado o el género. Oportu-nidades en México, Familias en Acción en Colombia, el Social Risk Mitigation Project (SRMP) en Turquía y recientemente el Program of Advancement through Health and Educaction (PATH) en Jamaica pagan cantidades mayores por hijos en secundaria que por hijos en primaria como forma de reconocer que el costo de oportunidad del tiempo de los estudiantes mayores es más alto que para los más jóvenes; a menudo, los costos explícitos de la escolaridad secundaria son más altos también porque los colegios están más distantes y los textos son más costosos. Oportunidades y el SRMP pagan beneficios mayores para las hijas como reconocimiento de que han sido des-favorecidas en la inscripción. Los programas de becas para jóvenes en Bangladesh y Camboya se diseñaron originalmente para beneficiar sólo a las muchachas, aunque Bangladesh está diseñando una reforma para incluir a muchachos pobres y Camboya cubre ya ambos sexos. Jamaica decidió recientemente efectuar pagos mayores para los muchachos de secundaria porque éstos tienen resultados inferiores en inscripción y escolaridad.

Muchos programas pagan en forma bimensual o con menor frecuencia para eco-nomizar los costos de transacción para el programa y para el beneficiario. Algunas veces no hay pagos durante los meses en que no hay clases; en otros casos, los pagos continúan todo el año y todavía en otros, se programa un pago antes del inicio del año escolar para que las familias puedan costear uniformes, zapatos, textos y tarifas. Aunque últimamente ha habido mucho comentario sobre recompensar el desempeño y no sólo la asistencia, el programa Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar (SCAE) de Bogotá sólo otorga bonos al final del año escolar.

Beneficiarios

En la mayoría de los programas el beneficiario que recibe el pago es el padre o madre y no el estudiante y las excepciones se encuentran principalmente en los programas de becas para secundaria, en especial en los de Asia y en el programa SCAE de Bogotá.

8 Ver capítulo 4 de este informe para un resumen de los impactos de los programas de TMC en la fertilidad.



En casi todos los programas en los que es el adulto quien recibe el pago, éste se hace a la madre, una característica que puede ser importante, como se verá en capítulos posteriores.

Sistemas de pago

El rango de los sistemas de pago utilizados en los programas de TMC cubre toda la gama de posibilidades. En Brasil los pagos se efectúan por medio de tarjetas débito y puede retirarse el dinero en los bancos, cajeros automáticos o puntos de venta de lotería. En Turquía se efectúan a través del banco estatal, en efectivo y los usuarios acuden a los cajeros del banco para retirar los fondos. En México, la principal modalidad de pago es todavía el modelo de baja tecnología de uso de vehículos de seguridad, aunque se está introduciendo el pago a través de los bancos en las zonas urbanas. Se paga en efectivo a las familias en puntos de pago temporales que utilizan la infraestructura disponible (como centros comunitarios), contratándose el transporte y el pago con la oficina de correos y telégrafos de México. En Kenia se efectúan los pagos a través de la oficina postal, pero en un programa piloto se está considerando el pago mediante sistemas de telefonía celular. En el extremo opuesto de la escala, un programa piloto de Tanzania desembolsará los fondos a representantes de la comunidad, quienes efectuarán los pagos a los beneficiarios.

Existe diversidad en cuanto a cómo aseguran los países de que se efectúen los pagos completamente y que los usuarios lo comprendan. En la mayoría de los países latinoamericanos se trabaja por medio del sistema bancario, con toda la panoplia de auditorías que esto implica. En México se entrega a cada familia estados de cuenta que presentan detalles de los pagos a cada miembro, con sus condiciones y a quiénes se han suspendido los pagos. En Camboya se paga en efectivo cada trimestre en ce-remonias en las que se celebra y estimula la inscripción de los estudiantes y su con-dición académica y se presenta un elemento de transparencia y control comunitario del sistema de pagos.

Niveles de pago

Una de las características más importantes de la estructura de pagos es, naturalmente, su nivel o cuantía. Es complicado capturar esto en forma breve debido a la diferencia-ción de los pagos según el número de hijos y otros factores pertinentes, diferencias de contexto y la focalización de los programas. Los datos de las encuestas de hogares nos capacitan para resumir en una o dos cifras el nivel de generosidad de cada programa y el cuadro 3.2 presenta la proporción de bienestar para los receptores que represen-tan las transferencias para la población de receptores. Presentamos también para un subconjunto de los programas la proporción de la transferencia y para los más pobres



(definidos en este ejercicio como aquellos cuyo gasto per cápita antes de la transfe-rencia es menor que el del percentil 25 de la distribución nacional del gasto o ingreso per cápita antes de la transferencia). Como lo revela el cuadro 3.2, existe significativa variación en la generosidad de los programas de TMC, desde alrededor de un 1% de los gastos familiares antes de la transferencia en Bangladesh, hasta un 29% en Nicaragua. Es también alentador que la generosidad de los programas es ligeramente mayor para los beneficiarios más pobres, en especial en el caso de México donde la proporción de la transferencia del programa se estima en un 33% del nivel de consumo familiar antes de la transferencia para las familias del cuartil inferior. Según se documenta en el próximo capítulo, la combinación de la generosidad de las transferencias de Opor-tunidades y su alta cobertura de personas pobres produjo un impacto significativo en las medidas de pobreza a nivel nacional.

Como medio de resumir el grado al que concentran los programas de TMC sus beneficios en los segmentos más pobres de la población, el gráfico 3.2 presenta la proporción de los presupuestos para transferencias de varios programas recibidos por cada decil de la distribución de bienestar. Salvo Bangladesh, los programas de TMC para los que tenemos resultados de focalización tienen incidencia agudamente progresiva, con proporciones de beneficio para las familias más pobres mucho más altas que para el extremo superior de la distribución. Entre los programas grandes bien conocidos, el de México entrega más del 45% de los beneficios al decil más pobre y lo siguen los de Chile y Jamaica con aproximadamente 35 a 40% de los beneficios a los deciles más pobres.

Por tanto, no es sorprendente que se haya reconocido por sus éxitos a los progra-mas de TMC tanto por llegar a los pobres como por concentrar los beneficios en ellos. Aunque existen serias dificultades para medir en forma apropiada la incidencia de las transferencias (ver recuadro 3.2), las comparaciones ingenuas de los programas de TMC latinoamericanos con otros programas de transferencias sugieren que los de TMC son mejores para concentrar los beneficios en los más pobres (ver Lindert, Skoufias y Shapiro [2006], gráfico 11, p. 71).9

Mirando hacia delante, la agenda con respecto a los sistemas de beneficios se enfo-cará más en los temas del nivel y la estructura de los beneficios que en los mecanismos de pago, cuyo establecimiento constituye un esfuerzo clave, pero ha sido más fácil de conseguir para los países que desarrollar sistemas sólidos de focalización o controlar el cumplimiento de los beneficiarios con sus corresponsabilidades. Los refinamientos

9 En Lindert, Skoufias y Shapiro (2006), los cómputos se basan en el bienestar después de la transferencia. En el informe de esta investigación presentamos principalmente resultados ba-sados en el bienestar neto del programa de transferencias. Así los resultados para las TMC en el gráfico 3.1 no son exactamente los mismos de los del gráfico 11 de Lindert y sus coautores. Sin embargo, la comparación con otros programas es válida.



en los mecanismos de pago para reducir costos, aumentar la conveniencia o asegurar en mejor forma la responsabilidad continuarán, pero los temas básicos ya han sido resueltos en la mayor parte de los países. Donde se centra la atención política es en los asuntos de cuánto pagar, si adaptar los pagos según la edad, el grado, la composición familiar, la pobreza y el costo de vida, y si pagar tanto por el desempeño como por la asistencia, y cómo hacerlo.

Cuadro 3.2 Generosidad de los programas de TMC, varios años

País/programa/añoTransferencia como proporción del consumo anterior

a ella para todos los beneficiarios (%)a

Bangladesh: Fssap, 2000b 0,6

Brasil: BF, 2006b 6,1

Colombia: Familias en Acción, 2002c 17,0

Ecuador: BDH, 2006b 6,0

Honduras: PRAF, 2000c 7,0

Jamaica: PATH, 2004b 8,2

México: Oportunidades, 2004b 21,8

Nicaragua: RPS, 2000c 29,3

País/programa/añoTransferencia como proporción del consumo anterior

a ella para los beneficiarios pobresd (%)

Bangladesh: Fssap, 2000b 0,8

Brasil: BF, 2006b 11,7

Ecuador: BDH, 2006b 8,3

Jamaica: PATH, 2004b 10,7

México: Oportunidades, 2004b 33,4

Fuente: cálculos de los autores.Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Família; Fssap = Female Secondary School Assistance Program; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF = Programa de Asignación Familiar; RPS = Red de Protección Social.a. Las cantidades de las transferencias como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no son las mismas en

todos los cuadros del informe por las diferencias de las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.b. La medida de bienestar utilizada para Brasil es el ingreso per cápita antes de la transferencia (IPC). Para los demás

países, la medida es el gasto per cápita antes de la transferencia (GPC). Ambos se construyen restando el valor de la transferencia per cápita recibida del GPC o del IPC. Las cifras informadas corresponden a la mediana de las proporciones derivadas eliminando primero los casos extremos en ambos extremos de la distribución nacional de GPC o IPC (es decir, eliminando las familias con GPC o IPC por debajo del primer percentil y por encima del percentil 99, de la distribución nacional).

c. La cifra informada es la proporción de consumo para la mediana de la familia del grupo de control.d. Un beneficiario pobre es aquel cuyo GPC antes de la transferencia es menor que el del percentil 25 de la distribución

nacional del GPC antes de la transferencia.



Condiciones: su definición, control de cumplimiento y observancia forzosa

Los programas de TMC presentan algunas variaciones con respecto al diseño de sus condiciones y aun más con respecto a la observancia forzosa de esas condiciones. Controlar el cumplimiento de las condiciones es una tarea compleja, implica una variedad de actores de dentro y fuera del programa de TMC, requiere la recopilación y procesamiento de grandes cantidades de información y es necesario que ocurra en forma oportuna para que las condiciones tengan alguna relación significativa con el pago de la transferencia que reciben los beneficiarios. Así como el papel del programa de TMC en la política social y sus características básicas (como el método de focaliza-

Gráfico 3.2 Incidencia de los beneficios de los programas de TMC, varios años

Fuente: cálculos de los autores basados en las siguientes encuestas: Encuesta de Condiciones de Vida 2006 de Ecuador; Encuesta Nacional de Ingreso-Gasto de los Hogares 2004 de México; Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios 2006 de Brasil; Survey of Living Conditions 2004 de Jamaica; Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional 2003 de Chile; Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2004 de Honduras; Household Income and Expenditure Survey 2000 de Bangladesh; y Japanese Fund for Poverty Reduction, formulario de solicitud 2003 de Camboya.Nota: BDH = bono de Desarrollo Humano; BF = Bolsa Família; Fssap = Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japanese Fund for Poverty reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PRAF = Programa de Asignación Familiar; SUF = Subsidio Unitario Familiar; para Brasil y Chile, los deciles se basaron en el ingreso per cápita menos la transferencia per cápita. Para los demás países, la medida de bienestar utilizada es el gasto per cápita neto de la transferencia per cápita.

70

50

60

80

40

30

20

10

01 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Consumo per cápita menos transferencia (deciles)

Prop

orci

ón d

e fa

mili

as q

ue r

ecib

en t

rans

fere

ncia

s

Brasil, BF 2006

Chile Solidario 2003

Chile, SUF 2003

Ecuador, BDH 2006

Honduras, PRAF 2004/5

México, Oportunidades 2004

Jamaica, PATH 2004

Camboya, JFPR 2003

Bangladesh, Fssap 2000



ción, el monto del beneficio y el sistema de pago) difieren según el programa, también difieren los mecanismos utilizados para controlar el cumplimiento de los beneficiarios de las condiciones y el grado al que se hacen cumplir éstas.

Definición de las condiciones

Muchos programas condicionan las transferencias tanto a la inscripción como a la asistencia regular de los hijos al colegio y a visitas regulares a centros de salud para los más jóvenes y con mucha frecuencia para las mujeres embarazadas. Las condiciones de los programas que promueven la educación pueden definirse para ciertos rangos de edades (República Dominicana, Jamaica) o de grados (Camboya, El Salvador). Casi todas las TMC exigen la inscripción y asistencia al 80 u 85% de los días escolares; el programa Fssap de Bangladesh constituye la excepción, exigiendo sólo el 75% de la asistencia. Unos pocos programas condicionan algún aspecto del desempeño: por ejemplo, Camboya requiere la aprobación de los grados, Turquía permite que se repita un grado sólo una vez y Nicaragua exigía la promoción del grado al final del año.

En los programas que definen las condiciones por el uso de servicios de salud, las condiciones suelen aplicarse a los niños de 0 a 5 o 6 años de edad, fijándose ésta para permitir la elegibilidad continua desde el nacimiento hasta la escolaridad, asumiendo una inscripción “a tiempo”. En más o menos la mitad de los casos que tienen condiciones de salud para los niños, existen también condiciones para las mujeres embarazadas y/o las madres lactantes. Existen con menor frecuencia condiciones para los servicios de salud de los adultos más generalmente, aunque estas condiciones están presentes y son de observancia forzosa en México y, aunque con menor observancia forzosa, en Jamaica. Las condiciones de salud infantil se formulan en varias formas, exigiendo que los niños tengan las vacunas completas (Brasil) o adherirse a un plan de visitas regulares a centros de salud para chequeos. En algunos países, la clase de servicios de salud que deberían recibir las madres y los hijos se definen con gran detalle (Jamaica), pero otros países sólo ordenan la asistencia regular al centro de salud (Honduras). El control del crecimiento es requerido de dos a seis veces por año en la mayoría de los programas con las condiciones para la salud infantil. Las sesiones educativas sobre salud y nutrición constituyen una característica de muchos programas latinoamericanos, pero no todos y rara vez se utilizan en otro lugar (para detalles, ver los cuadros “de un vistazo” en el apéndice A): en realidad, todos los programas de América Latina tienen condiciones de salud de alguna clase, mientras que tales condiciones son mucho menos comunes en los programas activos y planeados en África y Asia meridional. Aunque la cobertura de desnutrición y vacunación es más problemática en esas regiones, los servicios son más limitados, de modo que los programas no se han centrado en las condiciones de salud.



Algunos programas permiten excepciones o exenciones a las condiciones que imponen. Lo más común es la justificación de la ausencia durante un período de informe especificado por razones de enfermedad. Jamaica dispensa los requisitos de asistencia para los niños discapacitados y que se estima no tienen probabilidad de beneficiarse por la asistencia al colegio (Mont, 2006). Kenia dispensa la asisten-cia para los niños que no tienen acceso a colegios o clínicas (Gobierno de Kenia, 2006b).

Oportunidad de la verificación del cumplimiento

La frecuencia de la verificación del cumplimiento de las condiciones varía amplia-mente (ver cuadro 3.3) y se efectúa mensualmente (en Turquía), cada cuatro meses (en Honduras) o aun una vez al año (en Chile SUF). La frecuencia de la verificación depende, en parte, del tipo de condiciones que impone un programa: si se requiere que los beneficiarios asistan a una sesión de capacitación al año, la verificación de cumplimiento sólo puede efectuarse anualmente. Por consiguiente, las condiciones relativas a la salud o la mayor conciencia tienden a verificarse a intervalos más largos que las de asistencia al colegio.

Otro factor al determinar la frecuencia de la verificación es el de las restricciones de capacidad. Dada la cantidad de información y el número de transacciones implicadas, los programas a pequeña escala o los de entornos de baja capacidad pueden optar por intervalos más largos y se ha hecho así en los programas de becas de Bangladesh y Camboya. No obstante, aun si la verificación del cumplimiento se diseña para efec-tuarse con mayor frecuencia, las restricciones de capacidad pueden producir retrasos para sancionar el incumplimiento y aun en un entorno de alta capacidad como el de México, la cantidad de beneficio pagada en el período enero-febrero refleja el cumpli-miento o incumplimiento familiar del período septiembre-octubre del año anterior. Tales retrasos tan largos entre el incumplimiento y la reducción del beneficio pueden debilitar el efecto de quid pro quo positivo del programa.

Sanciones y observancia forzosa

Aunque todos los programas de TMC especifican un plan de sanciones en el caso de incumplimiento de las condiciones estipuladas, tanto el tipo de las sanciones como el grado de observancia varían muy sustancialmente entre uno y otro programa. Lo más común es una reducción temporal de parte o el total del beneficio para las primeras instancias de incumplimiento, a lo que sigue una eventual terminación del beneficio por incumplimiento repetido. Tal es el caso, por ejemplo, en Colombia, Jamaica y México, donde se reduce el beneficio inmediatamente para el período en el que hubo incumplimiento y la reducción se refleja en el pago siguiente.



Los programas no siempre adoptan una línea dura en cuanto al cumplimiento de las condiciones que imponen porque los programas de TMC generalmente van dirigidos a los grupos más pobres y vulnerables de la población, quienes son las personas con mayor necesidad de asistencia. Por diseño, algunos programas incluyen trabajadores sociales, que en el caso de incumplimiento, se acercan a los beneficiarios (en El Sal-vador y Jamaica). Brasil va incluso un paso más allá: se considera a las condiciones fundamentalmente como de estímulo a los beneficiarios para que acojan y ejerzan su derecho a la educación gratuita y a los servicios de salud gratuitos, de modo que se toma el incumplimiento como una manifestación de alguna clase de obstáculo que la familia no puede superar para tener acceso al servicio y no como una indisposición de cumplir. Un beneficiario que incumple recibe una advertencia (nota escrita) de incumplimiento por el primer período y puede recibir la visita de un trabajador social para averiguar si existe algún problema no relacionado con dinero que debe resolverse. Sólo en la tercera ocasión consecutiva de incumplimiento se “bloquea” al beneficiario durante 30 días, después de los cuales se paga la cantidad completa, incluida la acumu-lada durante el bloqueo. Tal vez las “condiciones suaves” extremas sean las de Ecuador, donde el programa se anunció como condicional, pero no se han desarrollado aún sistemas eficaces de control de cumplimiento y ejecución de sanciones.

Cuadro 3.3 Variaciones en países y programas en el control y las sanciones por el incumplimiento de las condiciones

Grado de control Sin sanciones Sanciones ligeras Sanciones completas

Sin control Ecuador Ninguno Ninguno

Control ligero (anual)

Pakistán: PesrpChile: SUF

Bangladesh: FssapCamboya: Cessp y JFPR

Ninguno

Control completo (mensual, bimensual o trimestral)

Ninguno Brasil: Bolsa Alimentação, Bolsa Escola, Bolsa Família y PETIChile: Chile SolidarioHonduras: PRAFKenia: CT-OVCPakistán: CSP

Colombia: Familias en Acción y SCAE-BogotáEl Salvador: Red SolidariaJamaica: PATHMéxico: OportunidadesNicaragua: Atención a Crisis y RPSTurquía: SRMP

Fuente: compilación de los autores.Nota: Cessp: Cambodia Education Sector Support Project; CSP = Chile Support Program; Ct-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; Fssap = Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction; PATH = Program of Advancement through Health and Education; Pesrp = Punjab Education Sector Refor Program; PETI = Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; PRAF = Programa de Asignación Familiar; RPS = Red de Protección Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar. Sanciones ligeras = advertencias antes de sanciones y/o retraso o reducción menor en el beneficio individual y/o aplicación regular de reducciones; sanciones plenas = retiro completo de los beneficios del período para la persona incumplida en el período de pago inmediatamente siguiente a la detección de incumplimiento.



En Brasil, El Salvador y México, el cumplimiento de las condiciones de educación ha tendido a ser del 90% o más entre los estudiantes inscritos; en Jamaica, el cumpli-miento ha mejorado a través de los años de un 70 a un 85%10. El cumplimiento de las condiciones de salud (entre aquellos para los cuales está disponible la información) se encuentra en el mismo rango o mejor para estos países.

Mecanismos de verificación del cumplimiento

El proceso de verificar el cumplimiento de las condiciones por parte de los benefi-ciarios incluye generalmente, como mínimo, los proveedores de los servicios cuyo uso se ha estipulado como condición, el programa, la agencia de pagos y los mismos beneficiarios. Dependiendo del contexto del país pueden estar implicados no sólo uno sino varios niveles del gobierno y también organizaciones no gubernamentales (ONG) u otras organizaciones comunitarias que contribuyen a la prestación de los servicios o al programa mismo.

Estos distintos actores recopilan y procesan la información en muchas formas distintas. En la mayoría de los programas el proveedor de los servicios de educación o salud recopila los datos sobre asistencia al colegio o las visitas a los centros de salud y los entrega directamente al programa o a una unidad central del ministerio de línea del proveedor, que entonces compila los datos y los pasa al programa. En algunos programas, como el de Colombia, los beneficiarios participan en mayor grado al tener que llenar formularios y llevarlos a cada proveedor de servicios para que los certifique y luego entregarlos al programa. Las prácticas varían desde listas de asistencia elaboradas a papel y lápiz que efectúan los maestros y las envían a los funcionarios del programa regularmente (en Bangladesh y Camboya), hasta formu-larios de lectura óptica (en México) y experimentos con distintos tipos de tarjetas inteligentes (en Brasil).

La ejecución de las sanciones por incumplimiento demanda la disponibilidad oportuna de información confiable, lo que puede ser especialmente problemático en las primeras fases del programa. Aunque aproximadamente un 93% de los colegios de Brasil enviaron la información en 2006, sólo el 55% lo hizo en 2004; para 2006, la información sobre el cumplimiento de las condiciones de salud sólo estuvo disponible para el 33% de las familias. Jamaica pudo reducir el número de colegios que no entre-gaba las listas de beneficiarios a tiempo de un 10% de los colegios en 2003 a cero para finales de 2005. Oportunidades, de México, como otros programas maduros, cuenta

10 En cuanto a cumplimiento, ver Mutzig (2006) sobre Brasil, Roberts-Risden (2006) sobre Jamaica y Gobierno de El Salvador (2008) sobre El Salvador; para información sobre cumplimiento de México, ver http://www.oportunidades.gob.mx/indicadores_gestion/main.html.



ya con información oportuna sobre el cumplimiento de todas las condiciones para el 96% de sus beneficiarios (Castañeda, 2006), pero inicialmente tuvo problemas con retrasos (Ifpri, 2000).

La falta de información claramente impide establecer un vínculo significativo entre las condiciones y los pagos mediante la ejecución de sanciones. Existen pocos estudios que tratan responsablemente los asuntos de la precisión de la información sobre cumplimiento. Aunque en un estudio cualitativo de Turquía se sugería que los funcionarios de educación titubeaban para informar las ausencias, el problema más importante era que llenasen los formularios (Kudat, 2006). Una serie de auditorías operativas del control del cumplimiento en Jamaica no ha presentado discrepancias entre los registros de asistencia de los colegios y las clínicas y la información enviada al programa PATH (Gobierno de Jamaica, 2006).

Infortunadamente, existe poca información disponible sobre los costos de con-trolar el cumplimiento de las condiciones, en parte porque algunos de los costos los asumen los empleados el sector de la salud o la educación o se incorporan en otros costos administrativos y no pueden contabilizarse con facilidad. La única pieza de análisis comparativo de estructuras de costo que conocemos es el estudio de Nicaragua (piloto RPS), Honduras (PRAF) y México (Oportunidades), de Caldés, Coady y Maluccio (2006). En este estudio se encontró que el costo de la verificación puede variar entre el 2 y el 24% de los costos administrativos totales del programa (excluyendo las transferencias) en cualquier año dado. Sin embargo, esos estimados deben tomarse con cautela pues dependen mucho de la etapa de implementación del programa (recién iniciado contra establecido) y del desplazamiento asociado en las proporciones relativas de las distintas actividades de proyecto en los costos generales del programa.

Otra forma de estimar los costos de verificar el cumplimiento es trabajar hacia atrás. Grosh y otros (2008) compilaron costos administrativos para 10 programas de TMC, en los que se presentó un rango del 4 al 12% de los costos totales del programa. Los costos incluyen la ejecución de sistemas de focalización y pagos, como también los de control de cumplimiento, más todos los servicios de apoyo de administración, control y evaluación. Si cada una de esas funciones absorbiese la misma proporción de recursos administrativos, el control del cumplimiento sería del orden del 1 al 3% de los recursos totales del programa. Es interesante anotar que la mediana de los cos-tos administrativos para los programas de TMC de este estudio es del 8%; para otros tipos de transferencias monetarias es del 9% y para toda la variedad de 54 programas de asistencia social es de un 10% (Grosh y otros, 2008). Al parecer la escala y gene-rosidad de los programas (establecidos) de TMC han sido suficientes para suavizar el requerimiento administrativo adicional impuesto por el control del cumplimiento de las condiciones.



Control y evaluación

Varios programas de TMC han tenido una administración inusualmente proactiva basada en sistemas técnicos de avanzada, especialmente sistemas de control y evalua-ción. Dos características inherentes a los programas de TMC –el número de actores participantes y la necesidad de una administración de información extensa para veri-ficar el cumplimiento de las condiciones– pueden haber interactuado en formas que estimularon el desarrollo creativo del control y la administración. Esta excelencia de los sistemas, la extensa documentación que se ha producido a partir de la cantidad de información disponible y el grado de transparencia sobre la información han con-tribuido al atractivo de los programas de TMC, aunque tales características no sean inherentes a ellos.

En todos los programas de TMC se debe saber cómo se realiza la implementación entre sus diversos actores y procesos y se han desarrollado varias formas de produ-cir como respuesta esa información, algunas de las cuales agregan incentivos por el buen desempeño. Familias en Acción, de Colombia, ha utilizado un sistema de seguimiento de sitios basado en muestras o “chequeos puntuales” como evaluación de procesos internos. Se llevan a cabo entrevistas cada seis meses en una muestra de 20 municipios; para participantes, funcionarios del programa y gobiernos loca-les, los entrevistadores utilizan cuestionarios definidos que cubren 400 indicadores de varios aspectos del programa (inclusive procesos de inscripción, verificación de cumplimiento de condiciones, sistemas de pago, apelaciones y calidad del compo-nente de educación y salud) (recuadro 3.4). Los resultados muestran qué aspectos del programa están funcionando bien, cuánta variedad existe en la administración del programa en las distintas ubicaciones, y dónde se requieren cambios en proce-dimientos, capacitación, personal u otros insumos. El programa ha sido bueno no sólo para recopilar dicha información, sino también para actuar con base en ella. Los administradores del programa detectaron problemas con largas filas para los pagos (incluso personas esperando afuera bajo la lluvia) y trabajaron con los bancos para encontrar varias maneras de reducir las filas. Hallaron que algunos niños no esta-ban recibiendo el servicio con continuidad entre las partes preescolar y escolar del programa debido a la fecha en que caía su cumpleaños con relación a la inscripción, de modo que modificaron las especificaciones. Cuando identificaron varios campos en los que el personal necesitaba más capacitación para ejecutar el programa con eficiencia, ofrecieron esa capacitación.

En Brasil, el programa Bolsa Família depende en grado apreciable del trabajo que hacen los municipios. Después de un problema inicial con la calidad y oportunidad de dicho trabajo, Bolsa implementó su “índice de administración descentralizada”, que captura la calidad de las funciones llevadas a cabo por los municipios en la inscripción de las familias, el control de las condiciones y los controles sociales de todos los muni-



cipios para el programa. Los municipios reciben apoyo para sus costos administrativos, ajustándose los pagos a su desempeño según el índice.

Desde las primeras etapas de desarrollo del programa, Oportunidades ha coloca-do tres estructuras para controlar las operaciones del programa y sus resultados. La primera, que opera desde 1998, genera un conjunto de 64 indicadores de control y administración cada dos meses (el Sistema de Datos Personales de Oportunidades). Una segunda estructura, una encuesta de beneficiarios y proveedores del programa llamados puntos centinela, se implementó en el año 2000 y produce información sobre la percepción de la calidad del servicio dos veces por año. La tercera, expertos externos utilizan datos de control y administración para efectuar evaluaciones regulares de las operaciones del programa. Toda la información y las evaluaciones están disponibles para el público en el sitio web del programa. En México, el cumplimiento de las con-diciones se certifica oportunamente en el 96% de los casos, los pagos se realizan a tiempo en el 98% de los casos (Castañeda, 2006) y los costos administrativos generales

Recuadro 3.4 Control de sitios con base en muestras, de Familias en Acción; indicadores seleccionados

Conocimiento• Conocimientodelamadredetemasespecíficos• Familiaridaddelpersonaldeclínicasycolegiosconlaguíadesuprograma

Uso de materiales• ¿Utilizanlosmaterialeslasmadreslíderes?• ¿Consultasuguíaelpersonaldelasclínicasycolegios?

Cumplimiento de procedimientos operativos• ¿Informanlosreclamoslasmadreslíderes?• ¿Cuántosdíaspermitenlosbancosparaelpago?¿Cuántoeseltiempodeespera?

Infraestructura• ¿Tienenelequiponecesariolasoficinasregionales?• ¿Hacenfilalasmadresdentroofueradelbanco?

Organización• Porcentajedecolegiosqueexigeexcusaescritaporausencia

Procedimientos• PorcentajedereclamosresueltosenlaUnidaddeCoordinaciónRegional• Porcentajedemunicipiosquetienelistasdecolegios,clínicasyetiquetasadhesivas

completas

Fuente: Velásquez, 2007.



excluyendo las transacciones de pagos son del 3% de los costos totales del programa (Gómez-Hermosillo, 2006).

Desde luego, no todas las experiencias son tan positivas. Existen problemas reales de logística e institucionales en la ejecución de los programas de TMC: la evaluación cualitativa de Turquía señaló problemas con el sistema de información para la admi-nistración en los dos primeros años de operación (Ahmed y otros, 2007) y se cita a Honduras algunas veces como uno de los casos en los que la implementación deficiente ha afectado los impactos esperados. El control del cumplimiento ha representado un problema en muchos países. Pero los casos positivos obtienen más cobertura de prensa y fijan nuevas expectativas para la administración de programas de asistencia social.

La cultura de evaluación alrededor de los programas de TMC es bastante fuerte y está presente en una mayor proporción de programas de lo que está el excelente control y va más allá de la práctica tradicional en la política social. Muchos programas han realizado o tienen planes de realizar evaluaciones de impacto con casos hipotéticos verosímiles. Entre esos programas, una gran proporción de países ha utilizado méto-dos experimentales, por lo menos inicialmente. En varios países, las evaluaciones no son simples ni algo único. Se han realizado docenas de estudios para el programa de México y existe un cuerpo bastante diverso de evaluación para Colombia y Nicaragua. La mayor parte de las evaluaciones las han efectuado agencias externas al programa y a menudo externas al gobierno y también socios internacionales, lo que constituye una práctica que mejora la credibilidad de la evaluación. En la gran mayoría de los casos, las evaluaciones se han hecho públicas, con mucha frecuencia se han colocado en los sitios web de los programas y/o se han publicado en respetadas publicaciones acadé-micas. Varias evaluaciones han causado un impacto real en la política. Por ejemplo, las evaluaciones mostraron que la anemia no estaba disminuyendo como se esperaba para los beneficiarios de Oportunidades. Ese hallazgo ocasionó una serie de investi-gaciones de las causas y el descubrimiento de que la biodisponibilidad de hierro en el suplemento alimenticio original era baja. Además, el suplemento era compartido entre los miembros de la familia y así el hijo que constituía el objetivo recibía menos de la cantidad prevista. El suplemento fue reformulado y se fortaleció el componente de educación en nutrición (Neufeld, 2006). En Jamaica, el aumento en la inscripción en secundaria fue decepcionante, por lo que el gobierno decidió aumentar los beneficios para el nivel de secundaria y diferenciarlos según grado y género.

Esta cultura de evaluación se está difundiendo no sólo de un programa de TMC a otro sino también de los programas de TMC hacia otros programas dentro de los mismos países. La decisión de México de evaluar las primeras fases de Oportunidades en 1997 fue, al mismo tiempo, un ejemplo especialmente dramático de evaluación: fue motivada y pagada en su totalidad por los diseñadores del programa sin presión externa, utilizó un diseño experimental, se contrató con un tercero independiente y



los datos se pusieron a disponibilidad pública de modo que los académicos pudiesen replicar y extender el trabajo. Desde entonces se ha difundido la noción de una buena evaluación. El apéndice B del presente informe ofrece una discusión detallada de los aspectos técnicos de las evaluaciones de impacto de las TMC.

En México, una ley de desarrollo social aprobada en 2004 requiere que se evalúen todos los programas nuevos y estableció un Consejo Nacional para la Evaluación de la Política de Desarrollo Social. Una ley de transparencia separada ordena que los resultados de las evaluaciones se hagan públicos. Se realizan evaluaciones externas y se pasan a los administradores de los programas, quienes anualmente deben describir al congreso lo que hacen como respuesta a las evaluaciones (Hernández, 2006). El Ministerio de Desarrollo Social mexicano, responsable de Oportunidades y muchos otros programas, ha adoptado un sistema de control basado en resultados y planea realizar evaluaciones de cinco programas nacionales por año en cada uno de los tres años y haber instalado dicho sistema en la mitad de sus agencias subnacionales en el término de seis años (Rubio, 2007). Chile y Colombia han desarrollado también culturas significativas de evaluación, citadas como “buenas prácticas” en las revisiones globales (por ejemplo, MacKay, 2007).

Entre tanto, la agenda de evaluación continúa siendo vital en los programas de TMC; la gran mayoría de los nuevos programas planea evaluaciones confiables y varios han incluido dimensiones interesantes no evaluadas con anterioridad (ver recuadro 3.5). Para países con programas que han alcanzado su cobertura completa prevista, continúa existiendo una variedad de asuntos por tratar, aunque el diseño experimental ya no constituye una opción para muchos aspectos de evaluación y por tanto existen desafíos metodológicos adicionales.

Un aspecto digno de mención de la experiencia de los programas de TMC ha sido el hecho de que las enseñanzas de un país a menudo se han compartido internacio-nalmente y esto ha sucedido a tal grado que se ha desarrollado una comunidad inter-nacional de práctica (ver recuadro 3.6).

Desafíos intersectoriales e interinstitucionales

Se ha reconocido durante un largo tiempo que la pobreza es multidimensional, pero la mayor parte de la prestación de los servicios se ha organizado a lo largo de líneas unidimensionales. Los programas de TMC, especialmente en América Latina, se encuentran con mucha frecuencia en el corazón de un movimiento para integrar la política con la prestación de servicios con el fin de obtener mayores sinergias entre las distintas políticas. Los programas de TMC algunas veces son catalizadores de tal movimiento y algunas veces precursores en una estrategia mayor explícita para mejorar la integración. Ese movimiento hacia la coordinación o integración tiene dos facetas: la mayor coordinación de actores y la integración de los beneficios.



Recuadro 3.5 La evaluación continúa siendo importante en las TMC

A pesar de la inusual cantidad y calidad de evaluaciones de impacto de programas de TMC hasta la fecha, la agenda continúa siendo vital y hay un gran número de evaluaciones en curso o planeadas. Dichas evaluaciones pueden agruparse en tres tipos:

1. Evaluaciones relativamente básicas de nuevos programas: muchas utilizarán el diseño experimental. Un subconjunto significativo se encuentra en los nuevos contextos, especialmente en los de países de bajos ingresos (Bolivia, Kenia, Pakistán, Yemen), o tiene nuevos rasgos en la prestación del servicio (enfoques de desarrollo dirigidos por la comunidad que se desarrollan en Sierra Leona y Tanzania).

2. Evaluaciones que ayudarán a librar de obstáculos el papel de las distintas partes del programa “clásico” para causar impactos:• Programaspiloto enBurkinaFasoyMarruecos tienen ramas comparativasde

tratamiento para las transferencias condicionadas e incondicionadas. La trans-ferencia se descuenta totalmente en la ronda de pago que sigue inmediatamente al incumplimiento. Los experimentos ya en camino en Kenia y Pakistán prueban versiones mucho más suaves de sanciones: advertencias iniciales a las familias en lugar de sanciones y sanciones finales que equivalen sólo a una pequeña reducción de la transferencia, que ocurren varios meses después del incumplimiento.

• Hasta elmomento, virtualmente todos los programasdeTMC han pagado la transferencia a la mujer de la familia, lo que no impone carga operativa directa adicional porque sólo una persona debe representar a la familia en cualquier caso. Sin embargo, el pago uniforme a las mujeres ha dificultado comprender hasta qué punto han provenido los impactos de la liberación de restricción presupuestal vía la transferencia, cambios en el comportamiento debidos a las condiciones, o cam-bios en el uso de los recursos familiares debidos al pago a la mujer. Los programas piloto en Burkina Faso, Marruecos y Yemen prueban las ramas de tratamiento para entregar el dinero a los hombres/padres frente a las mujeres/madres.

• Elpapeldelcomponenteeducativoensalud/nutriciónenlosprogramasdeTMC no se ha estudiado en forma específica. En Panamá, el impacto de agregar educa-ción sobre nutrición basada en la comunidad (el modelo de Atención Integral de la Niñez en la Comunidad) será sometido a prueba. En Indonesia, se someterá a prueba una variante menos intensa en la provisión de educación en salud a líderes de los grupos de beneficiarios.

3. Evaluaciones que proponen ir más allá del uso de los servicios para observar resultados finales: Burkina Faso, Indonesia, Marruecos y Tanzania observan los resultados de los exámenes para los escolares. La condición de nutrición se mide en Burkina Faso, El Salvador, Indonesia, Panamá y Tanzania. La anemia se mide en Burkina Faso, El Salvador y Panamá.




Existe aún una apreciable agenda de evaluación sobre impactos de segunda ronda y a largo plazo. Se conoce muy poco sobre el impacto de los programas en el ahorro y la inversión, los ingresos autónomos a largo plazo de las familias beneficiarias, o los efectos de crecimiento a nivel de comunidad en cualquier entorno. La evidencia sobre la oferta laboral, sobre la migración y sobre las remesas más allá de los pocos entornos en los que se han medido sería también de utilidad, como lo sería el saber qué sucede a las familias o hijos después de terminar el programa. Evaluaciones sobre esos temas están en camino en Chile y México; están en consideración en Colombia y son pertinentes en muchos otros países, especialmente aquellos con programas que han operado por varios años.

Recuadro 3.6 La comunidad internacional de práctica de TMC

Los programas de TMC se han ocupado intensamente de aprender unos de otros –a me-nudo directamente, algunas veces con la ayuda de agencias internacionales– y de utilizar una completa variedad de modalidades:

• Unaseriedetresconferenciasglobalespatrocinadasporagenciasinternacionalesconlos gobiernos locales como anfitriones ha acercado a casi todos los países que han tenido programas de TMC activos en ese momento: 2002 en Puebla, México; 2004 en São Paulo, Brasil; y 2006 en Estambul, Turquía. Una serie de eventos regionales más pequeños ha reforzado los lazos entre los administradores de los programas.

• Hahabidounaseriedeviajesdeestudio,amenudoalosprogramasestablecidosdeAmérica Latina.

• Seha formadoun “círculode aprendizaje”porvideoconferencia, facilitadopor elBanco Mundial por parte de cinco de los programas latinoamericanos establecidos. Los participantes han organizado también sesiones personales, así: enero de 2008 en Cuernavaca, México; septiembre de 2008 en Cartagena, Colombia.

• La extensapublicaciónde los resultadosde evaluaciónen revistas académicashaposibilitado que se una al aprendizaje una gran variedad de personas.

• Variosprogramastienensitiosweb públicos muy detallados que publicitan no sólo información básica del programa, sino también manuales operativos, estadísticas de seguimiento, resultados de evaluaciones, noticias sobre el programa y otras.

No sólo es el aprendizaje Sur-Sur, sino que ha tomado también dimensiones Sur-Norte, familiarizándose funcionarios de Londres, Nueva York y Sydney con la expe-riencia internacional de las TMC. Los contactos han ido más lejos con Opportunity NYC: funcionarios de la alcaldía y la administración del programa viajaron a México para visitar Oportunidades, se unieron a algunas de las actividades del círculo de aprendizaje latinoamericano y citaron libremente la experiencia internacional como justificación para su programa piloto.




Las TMC implican en forma inherente coordinación entre los actores a través de varios sectores (asistencia social, salud, educación, planeación, finanzas, auditoría) y niveles (federal, estatal, local, comunitario). Muchos países que tienen un progra-ma de TMC tienen al menos estructuras nacionales de coordinación, y países en los que la prestación de servicios es local, usualmente tienen también alguna clase de estructuras de coordinación local. Por ejemplo, el consejo nacional de coordinación de México, compuesto de autores de políticas, se reúne dos veces al año; el comité de coordinación técnica, que se compone de administradores de programas, se reúne bimensualmente, lo mismo que los comités de coordinación estatales con la coor-dinación local alrededor de 11.000 centros de servicios (conocidos como mesas de atención). Esas estructuras se preocupan principalmente de los detalles operativos de asegurar que los beneficiarios del programa cumplan las condiciones, que la in-formación para controlar el cumplimiento fluya en forma apropiada y que los pagos se hagan a tiempo y correctamente. Pero al manejar esas preocupaciones, surgen asuntos mayores de la prestación de al menos los servicios de salud y educación. Puesto que la mayoría de los países con programas de TMC ha ejercido también ac-ción simultánea para aumentar la cantidad o calidad de los servicios de educación y salud, los puntos de contacto en las operaciones de las TMC pueden agregar una dimensión de interfaz de administración concreta a tales iniciativas. (Esto se discutirá de manera más completa en el capítulo 6.) Algunos administradores de programas de TMC consideran que presentar regularmente información sobre la disponibilidad del servicio (y sus deficiencias en ubicaciones específicas) a personal de línea local y representantes ministeriales superiores ejerce presión para mejorar los servicios, exista o no un plan integral para hacerlo.

En varios casos, el programa de TMC ha proporcionado al gobierno nacional una nueva herramienta para afectar la prestación de servicios descentralizados. Por ejem-plo, en Brasil el Ministerio de Desarrollo Social firmó un “acuerdo de administración conjunta” con cada municipio que especifica quién es responsable de qué parte de la administración de Bolsa Família y requiere también que los estados y municipios den prioridad a los participantes de Bolsa en la amplia variedad de programas que se ejecutan y financian localmente. Así, induce a todos estos programas a compartir, al menos parcialmente, un sistema de focalización y umbral de elegibilidad. En Colombia se requiere a los municipios participantes que nombren funcionarios de enlace para supervisar todas las funciones de las que es responsable el municipio y comunicar a la oficina nacional del programa y a las regionales. Sin embargo, de hecho gran parte de lo que hacen esos funcionarios de enlace municipales es coordinar los distintos servicios sociales que presta el municipio. Además, el programa Familias en Acción sólo funciona en municipios que cumplen estándares de servicio definidos para salud y educación. Al principio, algunos de los municipios objetivo no cumplieron esos estándares, pero con el tiempo, todos lo hicieron. Así, el programa nacional ha dado



como resultado una mejor coordinación dentro de los gobiernos municipales y ha mejorado la prestación de los servicios en algunos.

La financiación es una herramienta potente. En El Salvador, la Red Solidaria tiene un presupuesto para aumentar los servicios de salud mediante contratación con algunas ONG. El presupuesto nacional de educación llega a los colegios locales con base per cápita, de modo que cuando aumentan las inscripciones locales como respuesta a las transferencias del lado de la demanda, el presupuesto del lado de la oferta aumenta en forma correspondiente. Chile Solidario cuenta con una herramienta aún más fuerte que la mayoría de los demás programas: la parte del presupuesto necesaria para prestar los servicios prioritarios a sus usuarios pasa a través del Ministerio de Planeación, que la libera sólo a los ministerios a cambio de servicios.

Aunque difícil de cuantificar o documentar, existe un sentido en la comunidad de las TMC de que en por lo menos varios países, las vías de coordinación establecidas para los programas no sólo llegaron a atender los problemas directamente relaciona-dos con el programa de TMC, sino que han facilitado la identificación colaboradora y la solución de problemas más allá de eso. Entre los problemas que se encuentran corrientemente en los países con programas maduros y exitosos de TMC están las necesidades de establecer mayor claridad sobre el papel del programa de TMC frente a otros instrumentos y buscar mayor integración de la política social. En los países con instrumentos más explícitos para resolver esos problemas (Chile, Colombia, El Salvador), el liderazgo ha venido de una agencia central de la presidencia o la entidad de planeación y no desde dentro del programa de TMC mismo.

Una forma de integrar los beneficios es la geográfica. En Panamá, cuando el go-bierno desarrolló la Red de Oportunidades, fortaleció también el Gabinete Social en el Ministerio de Economía y Finanzas y creó un comité multisectorial de la Red de Oportunidades a fin de asegurar que la oferta de educación y salud dé prioridad a las zonas en las que trabaje la Red. Son usuales los enfoques similares para dar prioridad a las mejoras en salud y educación en las zonas en que se concentra el programa de TMC. En algunos casos la coordinación ha ido más allá del nivel mínimo inherente a un programa de TMC. Por ejemplo, en El Salvador la Red Solidaria se concentra en los 100 municipios más pobres e incluye el programa mismo de TMC, un programa para mejorar los servicios de infraestructura básica en los mismos municipios y un programa para ofrecer proyectos productivos a pequeña escala y microcrédito. La Red incluye entonces coordinación de un mayor rango de entidades y desde un rango más amplio de actores, incluyendo los de agricultura, electricidad, agua y saneamiento.

Otro lugar para integrar los beneficios es el del nivel familiar directamente. Como ya se mencionó, los sistemas de focalización familiar utilizados para seleccionar los beneficiarios de las TMC se utilizan a menudo para focalizar los beneficios de otros programas. Esto significa que programas separados pueden llegar a las mismas fami-lias. En Jamaica, los beneficiarios de PATH son elegibles no sólo para la transferencia



monetaria sino para las dispensas de tarifas de servicios hospitalarios y farmacéuticos, para las pensiones escolares de secundaria y para los alquileres de libros de texto. En Brasil, Colombia y Ecuador, el alcance de los programas que utilizan el mismo siste-ma de focalización familiar que el programa de TMC es mucho más amplio y abarca otras transferencias monetarias, vivienda, transición de colegio a trabajo para los jóvenes, educación de adultos, etc. En algunos países la integración va más allá de un umbral común de elegibilidad en programas administrados por separado a proveer específicamente vínculos o remisiones. Varios países (Chile, República Dominicana y El Salvador, entre ellos) ayudan a las familias a tener sus documentos de nacimiento, adopción, matrimonio o identificación en orden y eso tiene beneficios consecuen-tes para mejorar el acceso a muchos otros programas oficiales, el derecho a votar, y algunas veces a servicios bancarios privados. En un contexto descentralizado, Bolsa Família, de Brasil, ha alentado a los municipios a utilizar trabajadores sociales para llevar apoyo adicional y diagnóstico a las familias en las que los hijos no cumplen sus corresponsabilidades. Jamaica está empezando a configurar un sistema de remisiones (incluyendo un programa piloto con servicios en un solo sitio) entre los beneficiarios del PATH y varios otros programas, que incluye capacitación en destrezas y alistamiento para el trabajo, compatibilidades para empleos, desarrollo de negocios y apoyo de cus-todia. El programa Chile Solidario se centra en vincular a las familias pobres a todas las ramas pertinentes de la política social. Colombia está extendiendo un programa similar, Juntos, que vinculará a los beneficiarios de Familias en Acción a una variedad igualmente grande de servicios.

Una de las atracciones básicas de los programas de TMC es la sinergia potencial de ofrecer salud, educación y asistencia social a las mismas familias. Realizar dicha sinergia en el nivel operativo ha sido un desafío básico en todos los países. El centro del éxito ha motivado con mucha frecuencia olas adicionales de ambición para coordinar en forma más completa los actores de la política social y los beneficios que pueden prestar a las familias. Así, para el futuro previsible, la coordinación seguirá siendo un tema central del trabajo de las TMC en todos los países, desde aquellos cuyos programas están naciendo hasta aquellos cuyos programas ya están maduros.

Conclusión

Los programas de TMC han estado al frente de la modernización de la asistencia social. Muchos programas de TMC han sido ambiciosos y en algunos casos innovadores en su mecánica. La mayoría ha elegido centrarse estrechamente en los más pobres, ha utilizado (algunas veces creando o refinando) métodos de focalización geográficos y familiares eficazmente para hacer posible un buen historial con respecto a la inciden-cia. Los programas mayores han tenido también un buen historial en la cobertura, se han desarrollado los sistemas de pago y en la mayoría de los casos funcionan muy



bien al entregar los pagos en forma correcta y confiable a las personas correctas en la cantidad correcta y en el momento correcto. Se ha prestado también atención para mantener los costos de transacción razonablemente bajos para los participantes. Se ha utilizado el sector bancario u otras agencias de pago con buen resultado en muchos países. El control del cumplimiento de las condiciones ha precisado el desarrollo de extensos y rápidos flujos de información entre numerosos actores. Aunque ese aspecto es todavía el menos desarrollado del programa en varios países, el solo hecho (aun la expectativa) del intercambio rutinario de grandes volúmenes de datos es notable y una desviación de la práctica común hace 10 años o de muchas otras clases de programas sociales hoy. Los programas de TMC requieren la coordinación de acciones de muchos participantes: el programa mismo, los proveedores de servicios de salud y educación, la agencia de pagos y a menudo los gobiernos subnacionales en uno o más niveles. Esto ha reforzado la necesidad de compartir información y ha llevado a discusiones y acciones más amplias sobre la integración de distintas partes de la política social.

Los programas de TMC han sido muy autocríticos y abiertos al aprendizaje. Con-siderados como un todo, tienen un notable historial por el grado y rigor de la eva-luación de impactos y la difusión pública de los hallazgos. En la mayoría de los casos esto ha ido emparejado con sistemas extensos de control continuo que capacitan a los administradores de los programas a asegurar que la implementación vaya de acuerdo con lo planeado y a hacer ajustes necesarios. Ha habido mucho intercambio entre los programas ya que buscan aprender unos de otros sobre cómo manejar en mejor forma los asuntos de diseño y los problemas operativos.

El éxito de los programas de TMC documentado en los capítulos siguientes no podría haberse logrado sin la implementación confiable realizada por sus sistemas de focalización, pagos y de control y evaluación. Sin embargo, ninguno de éstos es inherente a los programas de TMC o se limita a ellos. Los programas de otros géneros pueden aprender de la experiencia de implementación de las TMC y los programas de TMC, nuevos y establecidos, deben saber que el éxito, o el éxito continuado, no es automático, sino dependiente de la excelencia de sus sistemas básicos.


4El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo

En el capítulo 3 se vio que los programas de TMC generalmente han hecho bien en focalizar sus transferencias a los pobres. Sin embargo, eso no significa necesariamen-te que causen un gran impacto en la pobreza, ya que varios factores, entre ellos las respuestas de comportamiento y de economía política a los programas focalizados, intervienen para determinar los impactos finales en la pobreza. Por ejemplo, según un estudio del programa Di Bao, de China –el programa de transferencias monetarias más grande del mundo en desarrollo, aunque no se trata de una TMC convencional– las ciudades chinas en las que el programa estuvo mejor focalizado hacia los pobres no fueron generalmente las mismas en las que el plan causó mayor impacto en la pobreza o en las que el programa fue más efectivo en costos en cuanto a reducción de la pobreza (Ravallion, 2008).

En este capítulo se evalúa directamente el desempeño de los programas exis-tentes de TMC en la reducción de la pobreza de consumo. El capítulo se divide en tres secciones y una conclusión. En la primera sección, se considera el impacto de las TMC en el consumo a corto plazo y la pobreza de consumo, lo que se hace tanto para las poblaciones objetivo de los programas de TMC, como para la población general del país, en algunos países. Se discute también la evidencia que muestra que el ingreso de las transferencias se utiliza en forma distinta al de otras fuentes de ingreso.

En principio, el impacto de las TMC en la pobreza podría ser más pequeño de lo que sugerirían los simples cálculos estimados con base en el tamaño de la transferencia debido a los efectos tanto previstos como imprevistos del programa. En la segunda sección del capítulo se discute la evidencia sobre los cambios de comportamiento que podrían compensar el impacto de las transferencias. Como se verá en el capítulo 5, existe evidencia sólida de que las TMC han aumentado los niveles de inscripción escolar. Si la escolaridad y el trabajo infantil son sustitutos, al menos en parte, entonces se esperaría que las TMC redujesen el trabajo infantil, y por tanto disminuyesen la contribución de los niños al ingreso familiar. De modo que esa sección del capítulo se empieza con una discusión de los impactos de las TMC en el trabajo infantil. Las TMC podrían también



reducir la oferta laboral de los adultos por varias razones: es probable que el ocio sea un bien normal, de modo que las familias tenderán a consumir más de él al aumentar su ingreso y las familias podrían ajustar su oferta de trabajo con el fin de mantenerse lo “suficientemente pobres” para continuar siendo elegibles para las transferencias. Por esa razón se revisa a continuación la evidencia sobre los efectos del programa en el trabajo de los adultos. Por último, se discute si las TMC excluyeron las transferencias de otras fuentes, causaron impactos no previstos en la fecundidad o tuvieron efectos de equilibrio general (a nivel local).

Si se invierte parte de la transferencia, o si ésta capacita a las familias para mejorar la regularización del consumo, los programas de TMC pueden también causar impacto en el consumo a largo plazo, por encima y más allá de los cambios que surgen a raíz de la acumulación de capital humano. En la tercera sección del capítulo se ofrece alguna evidencia de que en efecto ha sido así. (Los impactos en la acumulación de capital humano se tratarán en el capítulo 5.)

Impacto de las TMC en el consumo y la pobreza familiar

Impactos en el consumo de los beneficiarios del programa

El impacto de las TMC en el consumo inmediato es un determinante importante del alivio de la pobreza en el corto plazo, especialmente porque la mayoría de los benefi-ciarios pertenecen a la parte más pobre de la población. En esta sección evaluamos el impacto de las TMC en el consumo o el ingreso a corto plazo para siete programas en los que se recopilaron dichos datos como parte de su evaluación y en los que pueden aplicarse métodos robustos en la estimación del impacto; éstos son: Bolsa Alimentação en Brasil,1 Familias en Acción en Colombia, PRAF en Honduras, Oportunidades en México, RPS en Nicaragua, BDH en Ecuador y el programa de becas Cessp en Camboya.2 En todos los programas, los datos de consumo o ingreso se obtuvieron por medio de encuestas de campo en las que se entrevistó tanto a familias de beneficiarios como a familias de control. Con excepción de Bolsa Alimentação de Brasil, Oportunidades de

1 Bolsa Alimentação es uno de los precursores piloto de un programa mayor de TMC conocido ahora como Bolsa Família. El análisis de impacto en la primeras dos secciones utiliza datos de evaluación para Bolsa Alimentação porque incluía información de gastos y es por tanto comparable con los demás países. En la tercera sección, cuando consideramos el impacto de las TMC en el nivel nacional de pobreza, analizamos el impacto de Bolsa Família en la pobreza de ingresos utilizando métodos menos robustos.

2 Se escogieron estos programas porque: 1) en los estudios de sus evaluaciones se recopilaron datos sobre consumo o ingreso; 2) los métodos empleados para medir el impacto son lo sufi-cientemente robustos; y 3) tenemos acceso a los datos de evaluación y podemos efectuar análisis comparables.


El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo 111

México y Cessp, todas las evaluaciones tuvieron encuestas de línea base que pueden utilizarse para medir promedios antes de la implementación de los programas.3

El cuadro 4.1 muestra que la mediana del consumo per cápita antes del programa para la población objetivo fue baja en todos los programas. Este hallazgo confirma los hallazgos del capítulo 3 de que las TMC fueron bien focalizadas. El consumo per cápita varió entre US$0,52 por día en Nicaragua y US$1,19 por día en Colombia.

Las transferencias per cápita para la familia de la mediana fueron más variables en los distintos países y fueron tan bajas como US$0,02 por día en Camboya y tan altas como US$0,16 por día en Nicaragua. Esta heterogeneidad refleja los distintos pesos que cada programa asignó a reducir la pobreza a corto plazo frente a la de largo plazo. Para Oportunidades, de México, y RPS fue un objetivo central reducir la pobreza de consumo actual. En contraste, el programa Cessp no tuvo objetivos de redistribución o alivio de la pobreza.

Puesto que el monto de la transferencia varía mucho según el país, también varía la razón de la transferencia a la mediana del consumo. Esta diferencia puede apre-ciarse en la tercera fila del cuadro: para las familias de Nicaragua, la transferencia representaba un 30% del consumo, mientras para las de Camboya sólo un 2%. Otros programas se sitúan entre estos dos, teniendo Familias en Acción y Oportunidades transferencias relativamente grandes, comparadas con las más pequeñas del programa BDH de Ecuador, PRAF de Honduras, Bolsa Alimentação de Brasil y especialmente Cessp de Camboya.

La cuarta fila del cuadro resume los efectos del programa en el consumo. Los ma-yores impactos se encontraron en RPS, el programa con las mayores transferencias.

Otros programas incluidos en el cuadro (entre ellos Familias en Acción en Co-lombia, Oportunidades en México, PRAF en Honduras y Bolsa Alimentação en Brasil) tuvieron también impactos significativos en el consumo per cápita, entre el 7 y el 10%.4 En contraste, ni el programa BDH en Ecuador ni el Cessp en Camboya parecen haber incrementado los niveles de consumo. Los resultados para el programa Cessp no son inesperados, dado el pequeño tamaño de la transferencia y el hecho de que el alivio de la pobreza a corto plazo no fue un objetivo del programa. Los resultados para

3 Se realizaron dos encuestas de hogares antes del inicio de Oportunidades en México, de las cuales la primera no tuvo un módulo de consumo y la segunda sí lo tuvo, pero por problemas de implementación en esta última los datos no fueron utilizables. En 1998, se efectuó una ter-cera encuesta con un módulo de consumo unos pocos meses después del inicio del programa. Los resultados presentados en los cuadros 4.1 y 4.2 provienen de la tercera encuesta y de dos encuestas de seguimiento efectuadas en junio y octubre de 1999.

4 La falta de impacto del programa Oportunidades en 1998 no fue inesperada pues la encuesta de 1998 se efectuó sólo unos pocos meses después del inicio del programa y muchas familias beneficiarias aún no habían recibido sus transferencias.



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El impacto estimado en el consumo para las familias en la mediana nos dice muy poco sobre los efectos distributivos potenciales de las TMC y, por tanto, consideramos a continuación los impactos en varias medidas de pobreza, incluso las sensibles en cuanto a distribución.

El impacto de las TMC en la pobreza a nivel de programas

Estimamos los impactos de los programas en tres medidas de pobreza de la familia Foster-Greer-Thorbecke (FGT): el índice de recuento, que es el número de personas que se encuentra por debajo de la línea de pobreza; la brecha de pobreza, que mide la distancia promedio entre el consumo de los pobres y la línea de pobreza; y la brecha de pobreza al cuadrado, que tiene en cuenta la distribución de recursos entre los pobres. El análisis de esta sección se centra en Colombia, Honduras, México y Nicaragua. Excluimos a Camboya y Ecuador, pues en esos países la TMC no tuvo efecto en la mediana del consumo y se esperaba que no redujesen la pobreza. Excluimos también el programa Bolsa Alimentação de Brasil porque la muestra de evaluación no es re-presentativa de la población objetivo del programa, lo que hace menos informativo el análisis del impacto en la pobreza.

Los resultados de estos cálculos se resumen en el cuadro 4.2. En consistencia con el cuadro 4.1, los programas que tuvieron grandes efectos en el consumo también lo tuvieron en la pobreza. En Nicaragua, la RPS redujo el índice de recuento de los bene-ficiarios entre 5 y 7 puntos porcentuales, la brecha de pobreza entre 9 y 13 puntos y la brecha de pobreza al cuadrado entre 9 y 12 puntos. En Colombia, Familias en Acción tuvo también efectos apreciables en la pobreza, especialmente en la brecha de pobreza, que se redujo en casi 7 puntos porcentuales. PRAF en Honduras y Oportunidades en México tuvieron impactos más modestos en la pobreza.5

Otra forma de medir el impacto de las TMC en el bienestar es comparar la distri-bución acumulativa del consumo per cápita entre las poblaciones de tratamiento y

5 En varios artículos recientes se considera el impacto del programa Chile Solidario en el empleo, el consumo y la pobreza. Carneiro y Galazo (2008) utilizaron técnicas de discontinuidad de regresión e informaron sobre impactos muy grandes. Sus estimados sugieren que Chile Solidario produjo un aumento de 11 puntos porcentuales en la probabilidad de que un jefe de familia se encuentre empleado y una reducción en la pobreza de entre 8 y 11 puntos. Sin embargo, Larrañaga, Contreras y Ruiz Tagle (2008) utilizaron técnicas de diferencia en diferencias y no hallaron impactos significativos del programa ni en el empleo ni en el ingreso. Se requiere más investigación para comprender la diferencia entre estos dos estudios, en particular por la naturaleza innovadora del programa Chile Solidario.



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control. Este método tiene la ventaja de no depender de la selección de una línea de pobreza, que puede ser algo arbitraria. Si la distribución acumulativa para las familias del grupo de tratamiento está completamente a la derecha de la distribución para las del grupo de control –el llamado predominio estocástico de primer orden– las TMC mejoran el bienestar actual sin ambigüedad. Esto sucede claramente para los benefi-ciarios de RPS en Nicaragua, como se aprecia en el panel A del gráfico 4.1. El panel B muestra una mejora mucho más pequeña para Honduras, resultado que no sorprende dada la magnitud más pequeña de la transferencia.

El impacto de las TMC en la pobreza a nivel nacional

Los efectos de bienestar de los programas de TMC discutidos hasta el momento se basan en la muestra de familias de las encuestas de evaluación de impacto. Esto es, hemos evaluado impactos en aquellas familias e individuos directamente afectados por los programas en una etapa dada de la implementación de cada programa. Dado que las muestras de las evaluaciones se derivaron, o de las etapas piloto de un programa (como en Honduras y Nicaragua) o de las primeras fases de expansión del programa (como en Bolsa Alimentação de Brasil y Oportunidades de México), estos estimados pueden no ser representativos de los impactos de las TMC en la población de beneficiarios después de haberse extendido la cobertura al nivel nacional. En esta sección investigamos los impactos en la pobreza de algunos programas de TMC relativamente grandes, utilizando encuestas de hogares representativas a nivel nacional en cuatro países: Brasil, Ecuador,

Gráfico 4.1 Impacto de las TMC en la distribución de consumo; Nicaragua y Honduras, 2002

Fuente: cálculos de los autores.Nota: FDA = función de distribución acumulativa.

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Log de gasto per cápita (córdobas)

A. Nicaragua

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0,6

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00 1 2 3 4 5

Log de gasto per cápita (lempiras)

B. Honduras

FDA



Jamaica y México.6 La medida de bienestar utilizada es el consumo familiar per cápita (salvo para Brasil, para el que usamos el ingreso familiar per cápita por no haber datos de consumo disponibles). La línea de pobreza se fija en cada país en el percentil 25 de la distribución de consumo o ingreso antes de la transferencia.

Para aproximar el ingreso o consumo antes de la transferencia para los beneficiarios de las TMC, simplemente deducimos el valor completo de la transferencia del ingreso o consumo reportado en la encuesta. Este enfoque tiene deficiencias importantes: equi-vale a descartar cambios de comportamiento, como reducciones en la oferta laboral o en las remesas, que surgen por el recibo de las transferencias, por asunción. Además, y a diferencia de las evaluaciones analizadas en la sección anterior, estos cálculos pueden estar sesgados por la colocación intencionada en el programa o por la autoselección.7 No obstante, y teniendo en cuenta estas advertencias, los resultados son útiles porque nos capacitan para aproximar el impacto de los programas de TMC en gran escala en medidas de pobreza a nivel nacional.

El cuadro 4.3 sugiere que las TMC en general contribuyeron a reducir la pobreza nacional. En México hay grandes efectos en la pobreza, especialmente para las medidas de brecha de pobreza y brecha de pobreza al cuadrado. Por ejemplo, los estimados del cuadro 4.3 sugieren que Oportunidades disminuyó la brecha de pobreza al cuadrado en aproximadamente un 29%. En Jamaica, PATH la redujo en un 13% con respecto a su valor antes de la transferencia. En Brasil, los impactos del programa Bolsa Família en el índice de recuento y la brecha de pobreza son modestos; sin embargo, el programa reduce la brecha de pobreza al cuadrado en una cantidad sustancial: un 15%. Este hallazgo es consistente con los hallazgos de Paes de Barros, Foguel y Ulyssea (2006) que sugieren un fuerte vínculo entre la introducción de las TMC y la reducción de la desigualdad en Brasil.

Los hallazgos más enigmáticos corresponden al programa BDH en Ecuador por-que los resultados de los cuadros 4.2 y 4.3 son muy diferentes. Es probable que esta diferencia aparezca, al menos en parte, porque los estimados del cuadro 4.3 pasan por alto la reducción muy grande del trabajo infantil, que compensa el impacto de la transferencia (Edmonds y Schady, 2008). En adición, las diferencias en cobertura

6 En el caso de Brasil, efectuamos este análisis para el programa más nuevo Bolsa Família. (A partir de 1003, Bolsa Família incorporó el programa anterior y más pequeño Bolsa Alimentação.)

7 Esta posibilidad de sesgo sucede especialmente en Brasil porque no hubo asignación aleatoria de programas por ubicación o familias individuales y se focalizó a las familias beneficiarias y las zonas pobres a propósito. En el caso de México, aunque se asignó Oportunidades en forma aleatoria al nivel de aldeas, se realizó la aleatorización sólo dentro de un conjunto de aldeas rurales preseleccionadas con altos niveles de pobreza. Así, aunque los estimados de impactos en la pobreza dentro de ese conjunto de aldeas no debería estar sesgado, eso puede no ser válido para las estimaciones de impacto en la pobreza a nivel nacional.



de las encuestas pueden ser importantes: la encuesta utilizada para el cuadro 4.3 es representativa nacionalmente, mientras los datos recopilados para la evaluación de impacto del BDH se limitaron a cuatro provincias y a familias pobres dentro de esas provincias.8

Impactos en la composición del consumo

En adición a los impactos en el consumo agregado, las TMC pueden afectar en forma desproporcionada el consumo de artículos particulares, como los alimentos. Esto es de

8 Los efectos estimulantes de las TMC en la pobreza nacional se informan en otro lugar. Brown y Agostini (2008) utilizaron datos de censo y encuestas para estimar el grado del éxito de Chile en reducir los resultados de la pobreza, al menos en parte, de una variedad de programas de transferencias monetarias. Los autores utilizaron la metodología de Elbers, Lanjouw y Lanjouw (2003) para combinar datos del censo (de población de 2002) y encuesta (la Caracterización Socioeconómica Nacional de 2003). Con base en estos cálculos, estimaron el ingreso para cada individuo del censo con y sin las transferencias y hallaron que las transferencias reducen en forma significativa la incidencia de la pobreza y que las razones de recuento estimadas caen entre un 5 y un 68%, con considerable variación geográfica.

Cuadro 4.3 Impacto de los programas de TMC en los índices de pobreza a nivel nacional, varios años

Recuento Brecha de pobrezaBrecha de pobreza

al cuadradoTamaño

de la trans-ferencia

(% del GPC)aPaís

Pre-transfe-rencia

Pos-transfe-rencia

Pre-transfe-rencia

Pos-transfe-rencia

Pre-transfe-rencia

Pos-transfe-rencia

Brasil 0,2421 0,2369 0,0980 0,0901 0,0553 0,0471 11,7

Ecuador 0,2439 0,2242 0,0703 0,0607 0,0289 0,0235 8,3

Jamaica 0,2439 0,2329 0,0659 0,0602 0,0258 0,0224 10,7

México 0,2406 0,2222 0,0847 0,0683 0,0422 0,0298 33,4

Fuente: cálculos de los autores.Nota: GPC = gasto per cápita. La línea de pobreza utilizada en cada país es el percentil 25 de la distribución nacional antes de la transferencia (antes del recorte simétrico de la distribución para los casos extremos; esto es, valores menores que los del primer percentil y mayores que el percentil 99 de la distribución). Para Brasil, la medida de bienestar utili-zada es el ingreso per cápita (IPC) y en los otros tres países es el GPC. El bienestar antes de la Transferencia se deriva restando el valor total de la transferencia monetaria per cápita informada por una familia beneficiaria en cada país de su propia medida de bienestar, incluso de la transferencia (GPC o IPC en Brasil). Para Brasil, utilizamos la Pesquisa Nacional por Amostra de Domicilios 2006. Para Ecuador, la Encuesta de Condiciones de Vida 2006. Para Jamaica, la Survey of Living Conditions 2004. Para México, la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004.a. Las cantidades de transferencia como proporción de los gastos (o consumo) per cápita no son las mismas en todos

los cuadros del informe por las diferencias de las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.



interés por varias razones, incluido el vínculo entre el consumo de alimentos y medidas de condición nutritiva como la altura según la edad y el peso según la altura en los niños y el índice de masa corporal en los adultos.9 Además, al analizar los patrones de consumo de los receptores de las TMC, es posible comprobar si las familias utilizan el ingreso de la transferencia de forma distinta al de otras fuentes de ingreso, lo que podría suceder por distintas razones. Las transferencias se hacen a las mujeres y existe un gran cuerpo de evidencia que sugiere que las mujeres tienen preferencias sobre el consumo distintas a las de los hombres (Thomas, 1990; Hoddinott y Haddad, 1995; Lundberg, Pollack y Wales, 1997; Doss, 2006; Ward-Batts, 2008); que las condiciones adjuntas a las transferencias o el mercadeo social de los programas pueden afectar cómo se utiliza el ingreso de las transferencias10 y que el ingreso de las transferencias puede percibirse como temporal, en cuyo caso las familias pueden ahorrar en lugar de con-sumir la mayor parte de él (como lo sugiere la hipótesis del ingreso permanente).

Varios autores han analizado los efectos de las TMC en la curva de alimento de Engel: la proporción de consumo que se dedica a alimentos en los distintos niveles del consumo total. La intuición detrás de esto es así: las TMC transfieren dinero, lo que aumenta el consumo total, como se mostró arriba. Si las familias perciben las TMC como cualquier otra fuente de ingresos, esperaríamos que las transferencias las mo-vieran a lo largo de la curva de alimento de Engel. Por otro lado, si el ingreso de las transferencias es considerado distinto al de otras fuentes de ingreso, las TMC pueden resultar en desplazamientos en las curvas de alimento de Engel (y otras).

A fin de comprobar si es así, en el gráfico 4.2 se trazan las curvas de alimento de Engel para las familias de los grupos de tratamiento y de control en Ecuador y Nicaragua. El gráfico muestra que las curvas de Engel en ambos países tienen la forma familiar de inclinación hacia abajo, disminuyendo la proporción de alimentos al aumentar los gastos totales. Este fenómeno se conoce como la “ley de Engel”. Sin embargo, ambos paneles del gráfico muestran que, en el momento del seguimiento, las curvas de Engel de los beneficiarios de las TMC están en todo momento por encima de las de los grupos de control, lo que constituye una evidencia clara de que el ingreso de las Transferencias se utilizó en forma distinta al de otras fuentes de ingreso.

En otros lugares se reportan resultados similares. Utilizando datos no experimen-tales para el programa Familias en Acción en Colombia y el programa Oportunidades urbano en México, Attanasio, Battistin y Mesnard (2008) y Angelucci y Attanasio (2008) informaron desplazamientos hacia arriba de las curvas de Engel en los bene-

9 En teoría, los incrementos en el consumo de alimentos podrían ser positivos, produciendo, por ejemplo, reducciones en el consumo infantil o en la atrofia del crecimiento; o podrían ser nega-tivos, produciendo incrementos en la obesidad y enfermedades de adultos como la diabetes.

10 Ver Thaler (1999) para una discusión general y ver evidencia en Fraker, Martín y Ohls (1995), Kooreman (2000), Jacoby (2002) e Islam y Hoddinott (2009).



ficiarios del programa. Los resultados de la regresión que se presentan en el cuadro 4.4 confirman también estos hallazgos. Los resultados de la regresión de alimento compartido indican que para un nivel dado de gasto familiar total, las familias del grupo de tratamiento tienden a consumir una mayor proporción de alimentos. Por ejemplo, el alimento compartido es unos 4 puntos porcentuales más alto en los bene-ficiarios del programa en Colombia, Ecuador y Nicaragua que en los no beneficiarios. Además, mientras los programas de TMC afecten el consumo total, el efecto en el nivel de gastos en alimentos (en oposición al compartido, medido según la curva de Engel) puede ser considerable. Por ejemplo, en México, el valor de la mediana del consumo de alimentos fue un 11% más alto para las familias beneficiarias que para las familias comparables del grupo de control y la mediana del consumo de calorías aumentó en un 8% (Hoddinott, Skoufias y Washburn, 2000).

El aumento en los gastos en alimento se dirige generalmente a mejorar la calidad. Las familias beneficiarias del programa Familias en Acción incrementaron en forma significativa los artículos ricos en proteínas, como leche, carne y huevos (Attanasio y Mesnard, 2006); y los aumentos en gastos en alimentos en México y Nicaragua se dirigieron principalmente a mayor consumo de carne, frutas y vegetales (Hoddinott, Skoufias y Washburn, 2000; Maluccio y Flores, 2005). Oportunidades incrementó también la diversidad de calorías medida según el número de artículos alimenticios consumidos. En niveles similares de gasto general en alimentación en Nicaragua, Macours, Schady y Vakis (2008) mostraron que las familias que reciben transferen-cias del programa Atención a Crisis gastan significativamente menos en artículos de

Gráfico 4.2 Impacto de las TMC en la proporción de alimentos en Ecuador y Nicaragua

Fuentes: para Ecuador, Schady y Rosero (2008); para Nicaragua, Macours, Schady y Vakis (2008).

1,7 1,9 2,1 2,3 2,5 2,7 2,9 3,1 3,3 3,5 3,7 3,9 4,10,35

0,40

0,45

0,50

0,55

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0,75

7,5 7,7 7,9 8,1 8,3 8,5 8,7 8,9 9,1 9,3 9.50,35

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0,75Ecuador, 2005

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Nicaragua, 2006

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Log de gastos per cápita Log de gastos per cápita



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primera necesidad (principalmente arroz, fríjoles y tortillas) y significativamente más en proteínas animales (pollo, carne, leche y huevos) y en frutas y vegetales. Angelucci y Attanasio (2008) informaron resultados similares utilizando datos del programa Oportunidades en México. No sólo diversificaron sus dietas las familias sino que pasaron a fuentes de calorías de mejor calidad.

¿Qué causa estos desplazamientos en las curvas de Engel? Schady y Rosero (2007, 2008) formularon la hipótesis de que las TMC aumentan el poder de compra para las mujeres de la familia y que esto da como resultado mayores gastos en alimentos. Utilizaron datos sobre el programa BDH en Ecuador para someter a prueba esa hi-pótesis y específicamente argumentan que si los cambios en el poder de compra son importantes, se esperaría observar los efectos del programa en la curva de Engel en alimentación en las familias con hombres y mujeres en edad laboral en la línea base (donde la negociación entre hombres y mujeres representa un problema), pero no en las familias con sólo mujeres en edad laboral (en las que no existe negociación de esta clase). Los resultados de sus análisis son consistentes con esta predicción.

Analizar las respuestas compensatorias de comportamiento a las TMC

El monto de la transferencia y la fracción de familias pobres que la recibe constitu-yen factores determinantes de los impactos de las TMC en la pobreza de consumo. Sin embargo, el cuadro 4.1 muestra que, para la mayoría de los países, el impacto de la transferencia es en general algo más pequeño que la magnitud de la transferencia (cuando se normalizan ambos como fracción del consumo o ingreso de las familias del grupo de control).11 La diferencia entre estos dos valores puede provenir de cambios de comportamiento de los beneficiarios de las TMC, quienes compensan parcialmente el valor de la transferencia misma. Volvamos ahora a una discusión de la evidencia sobre estos posibles efectos compensatorios, enfocándonos en los impactos en el trabajo infantil, el trabajo adulto, las remesas, la fecundidad y los resultados y otros efectos de equilibrio general.

Trabajo infantil

Es interesante saber si los programas de TMC contribuyen a reducir el predominio y cantidad de trabajo infantil, no sólo por la diferencia resultante entre el monto de la

11 Otros han informado un patrón similar. Calculando un promedio entre las tres rondas de la encuesta, Hoddinott, Skoufias y Washburn (2000) hallaron que el incremento en el consumo mensual de 151 pesos es sustancialmente menor que el promedio de la transferencia de 197 pesos por mes. Attanasio y Mesnard (2006) informan que los beneficiarios de Familias en Acción sólo gastan 53.000 pesos de una transferencia promedio de 100.000 por mes.



transferencia y el cambio en el consumo familiar. Más bien, una reducción en el trabajo infantil se considera a menudo como un bien en sí misma: trabajar en condiciones pobres afecta en forma adversa la salud mental y física de los niños y las actividades de generación de ingreso de los niños con mucha frecuencia tienen lugar al costo de reducciones en logros educativos e ingresos futuros.

Hay dos canales principales por medio de los cuales las TMC podrían reducir el predominio y la cantidad de trabajo de los niños en edad escolar. El primero funciona a través de la naturaleza condicional de los programas. Dado el requerimiento de la inscripción al colegio y la asistencia regular a él, los niños tienen menos tiempo dispo-nible para participar en actividades generadoras de ingreso. Las condiciones pueden también aumentar la conciencia de los padres sobre la importancia de la escolaridad y disminuir así el trabajo infantil. El segundo canal es un efecto puro de ingreso: las familias que reciben la transferencia tienen menor probabilidad de ser dependientes del ingreso de sus hijos y por tanto pueden reducir el trabajo infantil, como se sugiere en varios modelos teóricos (Basu y Van, 1998; Baland y Robinson, 2000).

Varias TMC han tenido éxito con la reducción del trabajo infantil y frecuentemente, se han concentrado los impactos en los niños mayores. El cuadro 4.5 muestra que Oportunidades redujo el trabajo infantil en los niños mayores, de entre 12 y 17 años de edad, en especial entre los muchachos (para los que los niveles de línea base de trabajo infantil eran sustancialmente más altos). Skoufias y Parker (2001) mostraron también que el trabajo doméstico disminuyó en forma sustancial, en especial para las muchachas.

En Ecuador, Edmonds y Schady (2008) mostraron que el programa Bono de Desarrollo Humano causó efectos muy grandes en el trabajo infantil entre los niños más vulnerables a la transición del colegio al trabajo y esos efectos se concentran en trabajo remunerado lejos del hogar. Por otra parte, las transferencias del BDH

Cuadro 4.5 Impacto de Oportunidades en la probabilidad de trabajo infantil

Noviembre de 1999

Grupo de edad Nivel antes del programa Coeficiente Estadístico t

Muchachos

8-11 años 0,0620 –0,011 –1,3

12-17 años 0,3775 –0,047 –2,1

Muchachas

8-11 años 0,0353 –0,000 –0,5

12-17 años 0,1317 –0,023 –1,8

Fuente: Skoufias y Parker, 2001, cuadro 5.



tuvieron efectos pequeños en la asignación de tiempo de los niños en las edades pico de asistencia al colegio y en los que ya habían salido del colegio en la línea base. En Camboya, el programa Cessp, que otorga transferencias a los niños en transición de primaria a secundaria, redujo el trabajo remunerado en 11 puntos porcentuales (Filmer y Schady, 2009c).

Parece ser que otros programas de TMC han diminuido también el trabajo infantil. En Nicaragua, la RPS lo redujo entre 3 y 5 puntos porcentuales para los de 7 a 13 años de edad (Maluccio y Flores, 2005). Además, la fracción de niños que sólo estudiaban (frente a los que estudiaban y trabajaban, sólo trabajaban, o ninguno de los dos) au-mentó en forma significativa (de 59 a 84%) como resultado de la RPS (Maluccio, 2005). Yap, Sedlacek y Orazem (2008) estimaron los efectos del PTI de Brasil, otro precursor del programa Bolsa Família, el que otorgaba transferencias condicionadas a los estu-diantes de secundaria inscritos en el colegio. El dinero se le entregaba directamente a los estudiantes y no a las familias, condicionado a la asistencia escolar y la participación en talleres de capacitación especial. Los beneficiarios de PETI redujeron en forma sus-tancial su probabilidad de trabajar. Sin embargo, Attanasio y otros (2006) no hallaron efecto en el trabajo infantil en el programa Familias en Acción (aunque el programa parece haber disminuido el tiempo dedicado a labores domésticas) y Glewwe y Olinto (2004) no hallaron efectos del programa PRAF en el trabajo infantil en Honduras.

En dos artículos recientes se considera el impacto de las TMC en el trabajo infantil cuando la transferencia es condicionada a la asistencia escolar para sólo un hijo en la familia y éste tiene hermanos. Potencialmente, los programas de esta naturaleza pudieron tener resultados positivos o negativos para los hermanos; positivos si el efecto ingreso reduce el trabajo infantil para todos los niños, si las transferencias in-crementan la capacidad de negociación de las mujeres al interior de la familia o si el mercadeo social del programa lleva a los padres a reducir el trabajo infantil aun para los hijos cuya asistencia al colegio no se controla; negativos si los padres compensan la reducción de trabajo de un hijo aumentando el de los demás. Barrera-Osorio y otros (2008) analizaron el Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, un programa piloto de TMC en Bogotá, Colombia. Este programa hizo la asignación en forma aleatoria a niños individuales y no a las familias y efectuó las transferencias directamente a los estudiantes y no a los padres.12 Barrera-Osorio y otros mostraron que, dentro de la misma familia, un estudiante seleccionado para el programa tiene 2 puntos porcentuales más de probabilidad de asistir al colegio y trabajar 1 hora menos que un hermano que no haya sido seleccionado. Sin embargo, el hermano del beneficiario (particularmente si es hermana) tiene menor probabilidad de asistir al colegio que los hijos de familias que no recibieron transferencia monetaria. Por otro lado, Filmer y Schady (2009c)

12 El pago se efectúa a los estudiantes mayores de 16 años.



encontraron que el programa Cessp en Camboya no tuvo efecto en la inscripción escolar de los hermanos no elegibles de un beneficiario. Se precisa más investigación para comprender esta diferencia entre los dos programas, especialmente si aumenta el número de TMC que intenta focalizar niños individuales. (Para una discusión del tiempo empleado en el colegio como sustituto del trabajo infantil, ver recuadro 4.1.)

Oferta laboral adulta

De mayor preocupación que los cambios en la cantidad de trabajo infantil son las reducciones en el trabajo adulto que resultan de las TMC, las que podrían darse por varias razones. Si el ocio es un bien normal, entonces el efecto ingreso asociado con la transferencia podría resultar en más ocio y menos trabajo. Puede haber también un efecto precio: los beneficiarios de las TMC pueden pensar (correcta o incorrectamente) que necesitan ofrecer menos trabajo para ser o continuar siendo “pobres” y elegibles para un programa con comprobación de medios de vida. Los adultos pueden tener

Recuadro 4.1 ¿Constituye el tiempo empleado en el colegio un sustituto perfecto del tiempo de trabajo?

Una cuestión importante es la de si el tiempo empleado en el colegio y el empleado en el trabajo son completamente sustituibles y la respuesta parece ser que rara vez. En Colombia, Attanasio y otros (2006) ofrecen evidencia de sustitución parcial entre colegio y trabajo, siendo más del 25% de cada hora extra empleada en escolaridad proveniente de tiempo empleado de otra forma en el trabajo. Puesto que la mayor parte de la sustitución surge de una reducción en las horas de actividades de labores domésticas, el tiempo empleado en actividades de generación de ingreso no se ve afectado en gran medida y el ocio de alguna manera se reduce. Los efectos de sustitución son mayores en los hijos de 10 a 13 años de edad en zonas rurales y de 14 a 17 en zonas urbanas.

En su análisis del programa FFE en Bangladesh, Ravallion y Wodon (2000) mostraron que la reducción en el predominio de trabajo infantil para los muchachos fue sólo de un 25% del aumento en el porcentaje de los muchachos inscritos en el colegio. Para las muchachas, fue de sólo un octavo del aumento en la inscripción.

Por otro lado, utilizando datos de Oportunidades y una definición amplia de trabajo (que incluye mercado laboral, agricultura y labores domésticas), Skoufias y Parker (2001) mostraron que la reducción en tiempo empleado en trabajo iguala en gran parte el aumento en la escolaridad para los muchachos, pero no para las muchachas. El patrón varió también según los géneros en otras formas, reduciendo los muchachos tanto el trabajo en el mercado como el doméstico y las muchachas principalmente el doméstico.



que disminuir tiempo de trabajo, por ejemplo para llevar a los hijos al colegio o a la clínica. Todos estos factores pueden producir una reducción en el trabajo adulto y, en realidad, la preocupación por posibles desincentivos para trabajar fue una de las razones principales de la reforma de las transferencias y otros programas de bienestar en los Estados Unidos en los años noventa (ver recuadro 4.2).

En la práctica, las TMC parecen haber tenido, a lo sumo, desincentivos modestos para el trabajo adulto. En dos estudios (Parker y Skoufias, 2000; Skoufias y Di Maro, 2006) se examinan los efectos de Oportunidades en la oferta laboral adulta; en ninguno se halló evidencia de efectos de desincentivos. Los datos utilizados por Edmonds y Schady (2008) sugieren que el programa BDH en Ecuador no tuvo efectos en la oferta laboral adulta; en un tono similar, Filmer y Schady (2009c) informaron que la oferta laboral adulta no se vio afectada en gran medida por el programa Cessp en Camboya. Sólo en Nicaragua existe alguna evidencia de efectos negativos significativos en el tra-bajo adulto: Maluccio y Flores (2005) mostraron que la RPS resultó en una reducción significativa de las horas trabajadas por hombres adultos en la semana anterior (unas 6 horas), sin efecto en las mujeres adultas.

¿Por qué no llevaron los programas de TMC a mayores reducciones en la oferta laboral adulta, como había sido la preocupación de muchos autores de políticas y académicos? Existen varias explicaciones posibles. Primero, los beneficiarios de los programas de TMC son generalmente muy pobres y la elasticidad ingreso del ocio puede ser bastante baja para familias tan pobres. Además, para algunas familias la reducción en el ingreso del trabajo infantil y el incremento de los gastos escolares asociados con la inscripción adicional al colegio compensan la cantidad de la transferencia. Obviamente, esto es en particular válido para los programas cuyas transferencias son pequeñas pero con gran efecto en la inscripción escolar y el trabajo infantil, como el programa Cessp en Camboya; pero Edmonds y Schady (2008) mostraron que fue también así para los beneficiarios del programa BDH en Ecuador. En esas circunstancias, aumentar la oferta laboral adulta (o al menos no reducirla) es una forma de mantener el ingreso y el consumo en un nivel comparable con lo que habría sido de no haber aceptado una familia el programa. No es coincidencia, quizá, que los efectos de desincentivos en la oferta laboral adulta sólo se encuentren para el programa que hizo las transferencias más generosas, la RPS en Nicaragua.

Existen otras razones que podrían ayudar a explicar porqué no ha habido grandes desincentivos para el trabajo adulto asociado con las TMC. Primero, es-tán los asuntos de la oportunidad. Si las familias perciben que las transferencias son “temporales” y no un nuevo “derecho” permanente, las tratarían como una ganancia inesperada y en general no modificarían la oferta laboral de los adultos. Además, los datos utilizados para estimar los impactos de las TMC en la oferta laboral generalmente reflejan las respuestas familiares poco después de haber sido elegibles para el programa por primera vez. En el largo plazo, cuando las familias



Recuadro 4.2 Efectos de desincentivo laboral de los programas de asistencia social en los países desarrollados

La literatura sobre los efectos de desincentivos laborales de los programas de asistencia social en los países desarrollados es vasta (sobre encuestas, ver Atkinson, 1987; Krueger y Meyer, 2002; Moffitt, 2002). Moffitt, por ejemplo, encontró que a causa de su impuesto implícito al ingreso, el programa federal de asistencia social de EUA, Aid to Families with Dependent Children (AFDC), redujo la participación de la fuerza laboral de los beneficia-rios entre 10 y 50%, en comparación con familias semejantes no beneficiarias.a

Para abordar el problema de un fuerte desincentivo incorporado para el trabajo, el gobierno de EUA reemplazó en 1996 el AFDC con un nuevo programa, el Temporary Assistance for Needy Familias (TANF), el cual es diferente del AFDC en muchas formas. En primer lugar, no hay titulación y el hecho de que el ingreso de una familia esté por debajo de un cierto nivel no le da derecho a una transferencia. En segundo lugar, TANF introdujo límites de tiempo y los individuos no pueden recibir beneficios en dinero por más de cinco años (con pocas excepciones); y después de dos años en el programa, los receptores deben trabajar al menos 30 horas por semana para continuar siendo elegibles para las transferencias. En tercer lugar, por lo menos un 50% de los receptores que sean madres solteras y 90% de familias con los dos padres deben estar trabajando o estar en un programa de capacitación ofrecido por el Estado. Por último, los estados pueden ahora decidir las tasas de reducción de beneficio del programa (o el impuesto sobre el ingreso implícito). Es decir, en lugar de requerirse a los estados reducir los beneficios en un dólar por cada dólar ganado, los estados pueden decidir que esta tasa implícita de impuesto sea de cero a uno, de uno a uno, o cualquier monto entre ambos.

Un estudio de Grogger (2003) indica que hasta un 12% de la reducción en la carga de bienestar observada entre 1993 y 1999 (de un 33 a un 15%) y hasta un 7% del incremento observado en las tasas de empleo de las familias en cabeza de una madre soltera (del 69 al 83%) durante el mismo período, fue resultado de límites de tiempo a las horas trabajadas por las madres solteras receptoras. Bloom y Michalopoulos (2001) mostraron resultados de experimentos con técnicas aleatorias que indican que los límites de tiempo parecen incrementar el empleo de los receptores de bienestar entre 4 y 11 puntos porcentuales (desde una base que variaba en tasas de empleo entre el 40 y el 55%).

Sin embargo, según las investigaciones efectuadas por Blank (2002) y Moffitt (2002), los cambios en la tasa impositiva marginal incorporada en el TANF no parecen haber tenido ningún efecto en el trabajo. Parece ser que la mayoría de los cambios en la oferta laboral inducida por TANF provinieron de sus límites de tiempo y requerimientos de trabajo.

a. Entre 1935 y 1996, el principal programa de transferencias monetarias del gobierno en EUA fue el AFDC. La ley federal requería que la donación de AFDC a un individuo se redujese en un dólar por cada dólar ganado como ingreso. Este requerimiento representaba un impuesto implícito del 100% sobre el ingreso y muchos autores de políticas y académicos por igual se preocuparon de que tales características de diseño creasen fuertes desincentivos para trabajar.



tienen más tiempo para ajustar su comportamiento, los efectos de desincentivos en la oferta laboral pueden ser más importantes. No obstante, es estimulante la investigación reciente sobre el plan de pensiones de vejez de Sudáfrica (PV), que efectúa transferencias gigantes en comparación con las TMC más generosas y que es probable se considere como “permanente” por parte de los beneficiarios. Según se aprecia en el recuadro 4.3, el OPA no parece haber reducido el trabajo de los adultos en edad laboral.

Exclusión de remesas y transferencias

El impacto de las TMC en la pobreza de consumo podría verse compensado también si excluyen las transferencias de otras fuentes, como las remesas, lo que podría suceder si quienes las envían, u otras transferencias privadas, focalizan un nivel de ingreso fijo para las familias receptoras o buscan igualar la utilidad marginal de los donantes y los receptores. Cuando parte de la transferencia se excluye, esta fracción irá a familias fuera del grupo objetivo y los receptores del programa se beneficiarán menos de lo previsto. Sin embargo, esta mala focalización implicada de recursos del programa significa también que hay un efecto positivo del programa más allá del medido por las encuestas de evaluación en las zonas de tratamiento.

La evidencia empírica de los efectos de exclusión de las TMC presenta resultados mixtos. Para México, Albarran y Attanasio (2003) mostraron alguna indicación de exclusión para Oportunidades, utilizando una ronda de datos de evaluación ex post y su resultado se mantiene para transferencias tanto de dinero como en especie.

Más recientemente, Nielsen y Olinto (2008) ofrecieron evidencia sobre efectos de exclusión de los programas de TMC hondureños y nicaragüenses y encontraron que tanto el predominio como la cantidad de las remesas en los dos países no se vieron afectados por los programas. Ese hallazgo es reconfortante porque las remesas cons-tituyen una fuente importante de moneda extranjera para muchos países de América Central. Sin embargo, la evidencia de Nielsen y Olinto (2008) señala alguna exclusión de transferencias privadas de alimentos y dinero, y transferencias monetarias de al-gunas ONG en Nicaragua, lo que puede ser preocupante si representa un cambio en los planes de seguros informales. El PRAF en Honduras no parece excluir ninguna de estas transferencias privadas muy probablemente por el modesto tamaño de los pagos de la TMC de ese programa.

Fecundidad y composición familiar

Las transferencias de los programas de TMC son a menudo una función, en parte, del número de hijos, algunas veces con un tope a la cantidad total de las transferencias para las que puede ser elegible una familia (véase la discusión en el capítulo 3). Una



preocupación es que las TMC ofrezcan incentivos para una mayor fecundidad, lo que podría resultar en reducciones eventuales en el bienestar familiar (y nacional).

En la práctica, los efectos sobre la fecundidad parecen haber sido modestos. Según un artículo reciente (Stecklov y otros, 2006) no se encontraron efectos en la tasa de fecundidad total entre los beneficiarios de Oportunidades en México ni en la RPS en Nicaragua, pero parece ser que el PRAF sí incrementó la fecundidad en las familias elegibles en Honduras entre 2 y 4 puntos porcentuales. Los autores sostienen que estas diferencias pueden explicarse por diferencias en diseño de los programas: en México la transferencia a las familias con hijos en edad preescolar era una suma fija, sin impor-tar el número de hijos (en los tres primeros años del programa) y las familias pobres sin hijos no podían ser elegibles para las transferencias si tenían hijos después de la primera ronda de inscripciones. En Nicaragua la transferencia era también una suma fija, aunque algunas familias eran elegibles para las transferencias una vez tuviesen hijos. Por último, en Honduras podían inscribirse nuevas familias si tenían hijos y

Recuadro 4.3 ¿Reducen las transferencias la oferta laboral de los adultos?

Evidencia del plan de pensiones sudafricano

El plan PV de sudáfrica ofrece un beneficio generoso a los retirados de ese país. El valor de la transferencia es más de dos veces la mediana del ingreso per cápita de las familias (negras) sudafricanas. En principio, el programa es de comprobación de medios de vida, pero en la práctica, todas las familias que no tienen pensión son elegibles. El programa fue puesto a disposición de las familias negras después de terminar el apartheid en 1994 y es probable que ya las familias beneficiarias consideren el programa como un “derecho”.

Una primera investigación sobre el PV sugirió que tenía efectos negativos sustanciales en la oferta laboral de los adultos (Bertrand, Mullainathan y Millar, 2003), pero inves-tigación más reciente Ardington, Case y Hosegood, 2008) rebaten esos hallazgos. Estos nuevos resultados se basan en mejores datos, específicamente datos de panel y no sólo un corte transversal, lo que permite a los autores controlar diferencias invariantes de tiempo entre los receptores de la pensión y los no receptores; y los datos sobre los miembros de la familia no residentes (los emigrantes), que son importantes porque la condición de emigrante se correlaciona con el recibo de la pensión. La especificación preferida en Ardington, Case y Hosegood (2008) sugiere que el PV tuvo un efecto positivo en la oferta laboral adulta; la probabilidad de que los adultos en edad laboral estén empleados es aproximadamente tres puntos porcentuales más alta en las familias que tienen al menos un receptor de pensión. Esos autores sostienen que el PV libera restricciones financieras y de cuidado de niños, que pueden constituir impedimentos de corto plazo a la migración, aun cuando los rendimientos a mediano plazo de la migración sean positivos.



la cantidad de la transferencia dependía del número de hijos jóvenes. Si se tienen en cuenta los resultados de otros países, la evidencia de Stecklov y otros (2006) sugeriría que los detalles de diseño del programa son importantes porque pueden ofrecer in-centivos que producen resultados imprevistos.13

Resultados y efectos de equilibrio general

Los programas de TMC a menudo se focalizan geográficamente hacia los pobres y las zonas rurales remotas. En algunos casos, las transferencias son sustanciales y las recibe una gran proporción de la comunidad. Potencialmente, esto puede producir efectos y resultados de equilibrio general en la economía local. Por ejemplo, las TMC podrían incre-mentar los precios de los bienes de consumo a través de una mayor demanda, o podrían incrementar los salarios locales debido a la reducción en la oferta de trabajo infantil.

Con el fin de evaluar si tales efectos de resultados de equilibrio general ocurrieron en México, Angelucci y De Giorgi (2008) analizaron los datos de evaluación de Opor-tunidades tanto para las familias beneficiarias como para las no elegibles que viven en comunidades del grupo de tratamiento y no hallaron efectos indirectos negativos en los ingresos laborales, precios y recepción de otros pagos de bienestar. De hecho, observaron que los ingresos reales de las familias no elegibles que vivían en esas comu-nidades parecen haberse afectado en forma positiva por el programa y mostraron que las familias no elegibles del grupo de las aldeas de tratamiento consumían más al recibir más transferencias privadas, se endeudaban más (casi exclusivamente con miembros de la familia, amigos o prestamistas informales) y reducían sus existencias de granos y animales. En adición, mostraron que los efectos indirectos del programa en el consumo y los préstamos eran mayores para las familias afectadas por alguna crisis.

La falta de impacto en los salarios y precios de bienes del consumidor no es sor-prendente. En la mayor parte de los países en los que se han evaluado las TMC, los mercados de trabajo y de bienes están lo bastante desarrollados como para que tanto el trabajo como los bienes se comercien en gran medida. Las TMC pueden inducir mayor demanda local de bienes y reducir la oferta laboral local y, en el corto plazo, los precios pueden cambiar para reflejar estos desequilibrios; sin embargo, en el largo plazo, los precios deberían retornar a su equilibrio inicial.

Otra clase de efectos de resultados se relaciona con los cambios en el acceso y uso del sector bancario formal. Varios programas de TMC, inclusive Bolsa Família en Brasil y BDH en Ecuador, depositan directamente las transferencias en cuentas bancarias creadas para los beneficiarios, quienes entonces retiran el dinero utilizando tarjetas en los cajeros automáticos. Este sistema de pago parece haber reducido los costos de

13 Ver también la discusión de los efectos en incentivos del programa Bolsa Alimentação de Brasil en el capítulo 5.



transacción (como el de esperar en fila para recibir las transferencias) y es probable que haya reducido cualquier estigma a causa del programa. En adición, crear una cuenta bancaria para los beneficiarios de las TMC y entregarles tarjetas para los retiros puede aumentar la probabilidad de que utilicen el sistema bancario formal para otras actividades, lo que potencialmente puede ser un beneficio muy importante de los programas de TMC que no se ha evaluado hasta el momento.

Impactos a largo plazo de las TMC en el consumo

Como hemos mostrado, muchos programas de TMC han tenido efectos sustanciales en el consumo y la pobreza en el corto plazo. Una pregunta natural es la de si es probable que esos impactos positivos permanezcan, al menos en parte, cuando las familias ya no sean elegibles para la TMC o el programa cese de operar del todo. Los efectos positivos podrían mantenerse, por ejemplo, si parte de la transferencia se ahorra e invierte en activos productivos, o si el flujo de ingresos estables de la transferencia les permite a las familias tener acceso al crédito y superar restricciones de liquidez. Es posible también que las transferencias habiliten a las familias a igualar el consumo cuando se enfrentan a crisis. Si los programas de TMC tienen impacto a largo plazo en el consumo familiar, entonces los estimados de impacto del programa en el consumo a corto plazo y en la pobreza informados antes, subestimarán el verdadero impacto (a mediano y largo plazo) de las TMC en la pobreza.

Al observar primero la inversión de las transferencias, Gertler, Martínez y Rubio-Codina (2006) ofrecen extensa evidencia sobre la experiencia mexicana. Ellos halla-ron que el programa causó impacto positivo sustancial en la inversión en actividades productivas como microempresas y agricultura (animales y tierra). En promedio se invirtió el 12% de las transferencias y las familias que recibieron más transferencias de Oportunidades también invirtieron más. Parece ser que la TMC contribuyó a aliviar dos fallas del mercado. Primero, el mayor ingreso permitió a las familias superar restriccio-nes de crédito. Segundo, el flujo estable de ingresos pudo haber causado que las familias estuviesen dispuestas a emprender inversiones más arriesgadas (y rentables).

En otro estudio (Maluccio, 2008) se evaluó el impacto del programa RPS en Nica-ragua en varios tipos de inversiones. El autor encontró sólo evidencia limitada de que el programa produjese un aumento en la inversión en equipo agrícola, aunque sus hallazgos no implican que el programa no tuvo efectos a largo plazo, pues casi cierta-mente los tuvo en términos de inversión en salud y educación infantil, lo que debería continuar produciendo beneficios durante muchos años. No obstante, en contraste con México sólo hubo una evidencia débil (si bien positiva) de que la RPS mejorara las actividades de inversión, posiblemente debido a una recesión económica durante el período, la fuerte orientación del programa hacia mayores gastos en alimentos, y las oportunidades limitadas en las zonas rurales pobres donde operaba el programa.



Las TMC pueden también ayudar a las familias a igualar su consumo y protegerlas de crisis adversas. De ser esto cierto, las familias del grupo de tratamiento pueden estar relativamente más dispuestas a efectuar inversiones más arriesgadas y puede ser menos probable que vendan sus activos o descontinuar la inscripción escolar de los hijos durante una recesión económica.

La capacidad de la RPS para funcionar como red de seguridad social durante la llamada crisis del café ofrece evidencia empírica de que las TMC pueden proteger a las familias de crisis adversas. Para Nicaragua, durante los años 2000 y 2001, la crisis fue una caída en los precios del café al nivel más bajo en 30 años (o en 100 años si se ajusta por inflación) debido a una sobreoferta mundial de café (Varangis y otros, 2003). La caída de los precios afecta a los agricultores y los trabajadores social y financieramente. Al comparar las zonas de cultivo de café y las de otros productos y las familias de los grupos de tratamiento y de control, es posible medir lo bien que funcionó la RPS como red de seguridad social. Maluccio (2005) encontró que la RPS capacitó a las familias beneficiarias para mantener los gastos per cápita durante la crisis y contribuyó a reducir los incrementos de la oferta laboral en las zonas de cultivo cafetero. El efecto fue mayor para quienes se vieron más afectados por la caída de los precios del café.

Es importante aclarar que la protección de ingreso durante una crisis se logró aun si la RPS no se hubiese diseñado para responder a crisis. Para México se mantiene un resultado similar y allí Oportunidades ayudó a las familias beneficiarias a igualar su consumo frente a las fluctuaciones de ingreso (Skoufias, 2002). Skoufias halló también que Oportunidades ofreció esa protección sin reemplazar planes existentes de seguro informal.

Conclusión

En este capítulo se revisaron los impactos de las TMC en el consumo, la pobreza, la composición del consumo, las respuestas de comportamiento que podrían compensar los efectos de las transferencias, y el bienestar a largo plazo de las familias. Nos centra-mos en programas de TMC para los que hubo datos de evaluación robustos.

Tanto los autores de políticas como los académicos se han preocupado por los efectos de desincentivos y de equilibrio general de las transferencias monetarias del gobierno a los pobres. Esa preocupación se origina en la hipótesis de desincentivos para trabajar, exclusión de las transferencias privadas, efectos en la fecundidad y la composición familiar y en los salarios y precios locales. Sin embargo, la evidencia revisada en este capítulo sugiere que estos efectos compensatorios en general han sido modestos.

Primero, en general los programas han causado impactos positivos en el consumo, especialmente cuando el monto de la transferencia es generoso (como sucede con el programa RPS de Nicaragua). Por sí mismos esos impactos positivos en el consumo constituyen una evidencia indirecta de que no es probable que las respuestas de com-



portamiento compensatorio sean grandes, y que la propensión marginal a consumir proveniente del ingreso de la transferencia sea alta. Además, puesto que las transferen-cias están en general dirigidas a los pobres, los efectos en el consumo se han traducido a impactos en la pobreza.

Segundo, la evidencia sugiere que las TMC en general no tienen grandes efectos de desincentivos en la oferta laboral de los adultos. Se precisa más investigación para averiguar si esos patrones se mantienen al madurar los programas y los beneficiarios tienen más tiempo de ajustar su comportamiento. Sin embargo, los resultados hasta el momento indican que la opinión popular de que las transferencias monetarias es-timulan la indolencia no se ve apoyada por la evidencia.

Tercero, a diferencia de la mayoría de los programas de asistencia social en el mun-do desarrollado, no parece que las TMC excluyan las transferencias privadas. Aunque existe alguna evidencia de que las TMC excluyen transferencias intra-comunitarias de bienes en especie, estas son usualmente transferencias entre los pobres y por tanto tienen muy poco efecto redistributivo. Además, las TMC no parecen haber tenido grandes efectos en la fecundidad.

Cuarto, no parece que las TMC tengan efectos negativos significativos en los sala-rios y precios locales y en el recibo de otros pagos de bienestar. En realidad, en forma contraria a las expectativas, existe alguna evidencia de que los ingresos reales de las familias no elegibles que viven en comunidades en donde opera el programa, se han visto afectadas positivamente por las TMC. En México, las familias no pobres de las aldeas de tratamiento recibieron más transferencias privadas, se endeudaron más y redujeron sus existencias de granos y animales, y también consumieron más.

Por último, aunque la evidencia sugiere que, como se deseaba, las TMC causan impactos significativos en la reducción del trabajo infantil, las pérdidas en ingreso resultantes en general no son lo bastante grandes para compensar el impacto de las transferencias en el consumo per cápita. (Camboya y especialmente Ecuador parecen ser excepciones a este patrón general.)

En resumen, la principal conclusión de este capítulo es que la redistribución vía transferencias monetarias directas parece haber funcionado bien. La mayoría de los programas, en especial los de transferencias grandes, han causado impacto sustancial en el consumo y en la pobreza. Los efectos compensatorios que constituyeron fuente de preocupación al crearse los programas de TMC no parecen haber ocurrido en una escala tan grande como para compensar el grueso de la transferencia. No parece ser que las TMC reduzcan la oferta laboral de los adultos o que excluyan las transferencias privadas. Sí reducen la oferta de trabajo infantil, pero esta reducción parece tener sólo un pequeño efecto en el ingreso y consumo de las familias. Además, parece ser que algunas TMC incrementan la inversión productiva, lo que acentúa el impacto en la pobreza aún más.


5Impacto de los programas de TMCen la acumulación de capital humano

Además del objetivo de reducir la pobreza actual, como se discutió en el capítulo anterior, los programas de TMC tienen el propósito de estimular a las familias a inver-tir en el capital humano de los hijos. En este capítulo se regresa a la evidencia de los impactos de los programas en la educación, la salud y la nutrición. Como sucedió con el capítulo 4, la evidencia suministrada en éste se basa en evaluaciones de impacto rigurosas (que se describen en el apéndice B) y en cálculos efectuados para propósitos de este informe.

La primera sección presenta evidencia de los efectos de los programas de TMC en el uso de los servicios de educación y salud. Mostramos que, en general, las TMC han tenido efectos significativos y, en algunos casos, muy apreciables, en la inscripción y en la asistencia escolar. Existe también alguna evidencia de incrementos en el uso de los servicios de salud preventiva, aunque no está muy clara. La segunda sección del capítulo presenta evidencia de los efectos de los programas de TMC en los resultados “finales” en educación y salud; por ejemplo, años escolares cumplidos, puntuaciones de pruebas, altura de los hijos según la edad, y mortalidad infantil. Mostramos que existen mucho menos evaluaciones en las que basarse, viniendo una cantidad desproporcionada de la evidencia de un solo país (México). Es importante anotar que la evidencia sobre el impacto de las TMC en estos resultados “finales” es algo mixta y así las TMC parecen haber causado sólo un impacto modesto en los años de escolaridad terminados por adultos; redujeron la incidencia de la baja estatura infantil según la edad sólo en algunos países y solo en algunas poblaciones de éstos y produjeron modestas mejoras en el desarrollo cognitivo de los niños muy pequeños, pero no tuvieron efectos discernibles en los resultados de aprendizaje para los niños que se beneficiaron de los programas de TMC cuando estaban en edad escolar. En la tercera sección del capítulo se analiza entonces el grado al que los efectos de los programas de TMC en el capital humano parecen ser resultado del efecto “ingreso” asociado con la transferencia, el efecto “precio” que resulta de la condición educativa, o ambos.



Efectos de los programas de TMC en el uso de los servicios de educación y salud

Las TMC transfieren dinero y requieren que las familias utilicen regularmente los ser-vicios de educación y salud. En esta sección, se revisa la evidencia del impacto de los programas de TMC en el uso de esos servicios, centrándose primero en la educación y luego en la salud.

Efectos en la inscripción y asistencia escolar

Efectos generales de los programas. En un gran número de evaluaciones se estima el efecto de las TMC en la inscripción y la asistencia escolar. El cuadro 5.1 muestra que virtualmente todos los programas a los que se han realizado evaluaciones verosímiles han tenido efectos positivos en la inscripción escolar, aunque esos efectos algunas veces se encuentran en algunos grupos de edades y no en otros.

En América Latina y el Caribe existen evaluaciones para programas en Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Jamaica, México y Nicaragua. En cinco de esas eva-luaciones se identifican efectos de los programas con base en asignaciones aleatorias. En México, el impacto de Oportunidades en las zonas rurales es significativo para quienes hacen la transición de primaria a secundaria, punto al que volveremos más adelante (Schultz, 2004; Behrman, Sengupta y Todd, 2005; De Janvry y Sadoulert, 2006). Oportunidades parece haber tenido también efectos de resultados positivos pues la inscripción escolar aumentó aun para los niños por encima del punto de corte del reemplazo de comprobación de medios, no elegibles para la transferencia. Bobonis y Finan (2008) sostienen que el aumento fue resultado de efectos pares, ya que niños apenas no elegibles de las comunidades de Oportunidades tuvieron mayor probabili-dad de inscribirse al estar sus pares elegibles en el colegio. En Nicaragua, el programa RPS se focalizó hacia los hijos de 7 a 13 años de edad que no habían terminado cuarto grado de primaria. Los resultados de la evaluación muestran que la RPS tuvo efectos grandes en la inscripción escolar: 13 puntos porcentuales (Maluccio y Flores, 2005). En Honduras, el PRAF tuvo también efectos positivos en la inscripción escolar, si bien el impacto fue mucho menor, del orden de 3 puntos porcentuales (Glewwe y Olinto, 2004).

En otras evaluaciones se han utilizado métodos experimentales. Schady y Araújo (2008) utilizaron variables instrumentales para estimar el impacto de aproximadamente 10 puntos porcentuales en la inscripción para el programa BDH en Ecuador. Galasso (2006) analizó el impacto del programa Chile Solidario en una variedad de resulta-dos, incluso inscripción preescolar y escolar. Utilizando técnicas de discontinuidad de regresión ella estimó efectos del programa de entre 4 y 5 puntos porcentuales en la inscripción preescolar y de aproximadamente 7 puntos porcentuales en la proba-


Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital humano 135

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bilidad de que los niños entre 6 y 14 años de edad estuviesen inscritos en el colegio. En Colombia, Fitzsimmons y Gómez (2005) utilizaron diferencias en diferencias para comparar cambios en las aldeas en que operaba el programa Familias en Acción con un grupo de comparación de aldeas. Sus resultados sugieren que el programa tuvo impactos de 2 puntos porcentuales para los niños entre 8 y 13 años en la línea base y de 6 puntos porcentuales para los de 14 a 17 años en la línea base. Por último, una evaluación del PATH en Jamaica indica que el programa incrementó la asistencia escolar en aproximadamente 0,5 días por mes (Levy y Ohls, 2007).

Como se vio en el primer capítulo, las TMC han sido más populares en América Latina, pero se han difundido gradualmente a varios países en otras regiones. En esos países, se conoce a menudo a los programas como programas de “becas” o de “estipendios”. Sin embargo, en la práctica, funcionan en gran parte como TMC. Dos programas de Asia meridional se dirigen a las niñas. Khandker, Pitt y Fuwa (2003) evaluaron el impacto del programa Fssap en la inscripción, en Bangladesh y utilizaron datos de un panel de familias para mostrar que la probabilidad de que una niña se inscribiese en el colegio aumentó más en las aldeas que participaron más temprano en el programa Fssap, que las de las aldeas que participaron más tarde. Con base en esas comparaciones, estimaron que cada año de participación en el programa aumentaba la tasa de inscripción de las niñas en 12 puntos porcentuales.1 Chaudhury y Parajuli (2008) analizaron el impacto del Punjab Education Sector Reform Program en Pakistán para lo que utilizaron técnicas de discontinuidad de regresión y de diferencias triples y concluyeron que el programa incrementó la inscripción en aproximadamente 11 puntos porcentuales.

En Camboya, Filmer y Schady (2008) evaluaron el impacto del programa JFPR, que está dirigido a niñas que hacen la transición de elemental a secundaria y sus estimados de diferencias en diferencias sugieren un impacto muy grande del programa: aproxi-madamente 31 puntos porcentuales. Tanto para niñas como para niños se realizó un programa de seguimiento, las becas de Cessp, y en una evaluación de dicho programa en la que se utilizaron técnicas de discontinuidad de regresión, se halló un efecto del programa de 21 puntos porcentuales (Filmer y Schady, 2009c). Por último, en Turquía, el programa de TMC causó un impacto en la inscripción en secundaria, pero no en la de primaria (Ahmed y otros, 2007).

Heterogeneidad por inscripción en la línea base. Si bien el cuadro 5.1 muestra que virtualmente todos los programas evaluados han tenido efectos positivos en la ins-cripción escolar, esos efectos parecen variar en forma considerable según los países y

1 Ver también Ravallion y Wodon (2000) para una evaluación del programa Food for Education, que precedió al programa Fssap en Bangladesh.



los grupos de población dentro de ellos. Una dimensión de la heterogeneidad es por inscripción de la línea base, con impactos generalmente mayores hallados en entornos en los que las inscripciones anteriores al programa de TMC eran bajas. Este patrón es evidente cuando se realizan comparaciones entre países; por ejemplo, el impacto en los estudiantes de primaria es sustancialmente mayor en Nicaragua que en México o Colombia. Es evidente también al efectuar comparaciones dentro de los países; por ejemplo, los resultados informados en Ahmed y otros (2007) sugieren que la TMC en Turquía no tuvo efecto en la inscripción en primaria y en los muchachos en secundaria; sin embargo, en las muchachas en secundaria, para quienes las tasas de inscripción de la línea base eran muy bajas (38,2%), el impacto del programa en la inscripción fue de aproximadamente 11 puntos porcentuales.

Hasta cierto punto, el hecho de que los impactos de las TMC sean mayores cuando la inscripción es menor es exclusivamente mecánico porque las tasas de inscripciones netas no pueden sobrepasar el 100%. Sin embargo, este patrón puede también estar dirigido, al menos parcialmente, por diferencias en la tasa esperada de rendimiento de la escolaridad. Varios autores han argumentado que puede haber heterogeneidad en estos rendimientos (Card, 1999; Heckman y Carneiro, 2003). Si los niños o sus padres eligen el colegio, al menos en parte con base en los rendimientos esperados (la llamada selección de Roy), los niños que pueden esperar mejores beneficios de la escolaridad generalmente se inscribirán primero. En este caso, la tasa de rendimiento para el niño marginal no inscrito puede ser mayor cuando los niveles generales de escolaridad son bajos. Además, en países en los que las tasas generales de inscripción escolar son bajas, los trabajadores educados serán relativamente escasos y generalmente capaces de obtener un ingreso más alto en el mercado laboral. Tasas de rendimiento más altas de la educación deberían aumentar la sensibilidad de las familias a una transferencia condicionada a la escolaridad.

Heterogeneidad por tamaño de la transferencia y oportunidad de los pagos. Siendo igual todo lo demás, sería de esperarse que los programas con mayores transferencias tu-viesen mayores efectos en la inscripción escolar (entre otros resultados). Sin embargo, la evidencia presentada en el cuadro 5.1 sugiere que, con los montos actuales de las transferencias, las mayores no se asocian en forma consistente con mayores efectos del programa en la inscripción escolar. Al interior de América Latina, el programa que entrega las mayores Transferencias, RPS, tuvo los efectos mayores en la inscripción. Sin embargo, otros programas de Transferencias grandes, entre ellos Oportunidades en México y Familias en Acción en Colombia, tuvieron impactos mucho menores en la inscripción. Entre tanto, algunos programas con transferencias más modestas, como el BDH en Ecuador y Chile Solidario, produjeron impactos sustanciales en las inscripciones. Además, los mayores efectos de programas en las inscripciones se en-contraron con mucha diferencia en Bangladesh, Camboya y Pakistán, todos los cuales



hacen transferencias muy modestas (entre 1 y 3% de los gastos de la familia receptora que se encuentra en la mediana).

El aspecto de cómo afecta el tamaño de la transferencia las inscripciones se trató explícitamente en un estudio reciente de Filmer y Schady (2009a), quienes explotaron el hecho de que el programa de becas Fssap en Camboya efectuaba pagos de distintas magnitudes: dentro de cualquier colegio, se ofrecían becas a los 25 estudiantes más pobres de US$60 y a los 25 más pobres siguientes, de US$45. El gráfico 5.1 muestra un salto claro en la probabilidad de que un niño a quien se le ofreció una beca de US$45 estuviese asistiendo al colegio el día de una visita no anunciada, relativa a la de quie-nes no se les ofreció ninguna beca. En contraste, el efecto de los US$15 adicionales fue pequeño; en promedio, los estudiantes a quienes se ofreció la beca de US$60 sólo tuvieron una probabilidad de 4 puntos porcentuales más de estar asistiendo al colegio que a quienes se les ofreció la beca de US$45. En términos por dólar, cada dólar de los primeros 45 causó un impacto en la asistencia de más del doble de cada dólar de los 15 adicionales.

¿Qué podemos aprender de estos resultados? A la larga, es probable que el efecto del tamaño de la transferencia en los resultados de inscripciones sea muy específico del contexto y dependa de una variedad de otros factores. Sin embargo, se esperarían rendimientos marginales decrecientes del tamaño de la transferencia. El gráfico 5.1 y las diferencias entre los países en los impactos resumidos en el cuadro 5.1 sugieren que, a los niveles actuales de transferencias, el efecto marginal de las mayores transferencias en las inscripciones escolares puede ser modesto.

La oportunidad de los pagos es otra característica de diseño potencialmente im-portante y los programas de TMC han adoptado distintos esquemas. Por ejemplo, Bolsa Família, de Brasil, paga mensualmente; Familias en Acción, de Colombia, lo hace bi-mensualmente y JFPR de Camboya y Ceesp lo hacen trimestralmente. La fuerza motriz tras estas elecciones de diseño ha sido de naturaleza operativa, equilibrando la conve-niencia para los beneficiarios con los costos para el programa. Aun así, la oportunidad (y frecuencia) de los pagos puede afectar los impactos del programa. Esa posibilidad se ilustra en el caso del programa Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, de Bogotá, que asignó al azar a los beneficiarios, diferentes estructuras de pago, así: un pago bimensual regular, un pago bimensual más pequeño complementado con un bono a fin de año y el mismo pago bimensual más pequeño complementado con un bono mayor al graduarse el estudiante. Barrera-Osorio y otros (2008) hallaron que disminuir el pago mensual y agregar un bono a fin de año no reduce los impactos (hallazgo que los autores interpretan como indicativo de que las restricciones de liquidez “a corto plazo” son bajas), mientras el pago de suma fija al graduarse tiene efectos positivos en la asistencia. El último resultado, en particular, sugiere que algunos planes de pago pueden aumentar los incentivos para un cambio de comportamiento. Sin embargo, hasta el momento, pocos programas han experimentado en esa dirección.



Heterogeneidad por grado escolar o edad. Discutimos ahora las diferencias en los efectos en las inscripciones según los grados. El gráfico 5.2 muestra las trayectorias de inscrip-ciones de receptores y no receptores del programa Oportunidades en México. Cada línea corresponde a la probabilidad de estar inscrito en un grado escolar, condicional a haber terminado el grado anterior (la “tasa de continuación”). El gráfico muestra que en México esta probabilidad es muy no lineal: el grueso de los abandonos ocurre en las transiciones de primaria a secundaria (6º a 7º grado) y de la secundaria baja a la alta (9º a 10º grado). El impacto de las transferencias de Oportunidades en las inscripciones escolares está dado por la distancia vertical entre las dos líneas, la que es claramente mayor para quienes entran al primer grado de secundaria; de hecho, los resultados de Schultz (2004) muestran que los efectos de Oportunidades en la inscrip-ción son significativos sólo para los inscritos en el 6º grado en la línea base. Schady y Araújo (2008) encontraron que el programa BDH en Ecuador tuvo también los mayores efectos de programa en los niños de los grados de transición. Nótese también que el cuadro 5.1 muestra los mayores impactos en la inscripción observados para cualquier programa de TMC y los hallados entre los receptores de los programas JFPR y Ceesp en Camboya. Ambos programas se centran en los niños que hacen la transición de primaria a secundaria.

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Gráfico 5.1 Impacto de las transferencias de diferente magnitud en la asistencia escolar en Camboya, 2005-06

Fuente: Filmer y Schady, 2009a.Nota: efectos de intención de tratamiento. En el panel izquierdo se compara el efecto en la inscripción de recibir una beca de US$45 frente a no recibir beca y en el panel derecho se compara el efecto de recibir una beca de US$60 frente a una de US$45.



Heterogeneidad por condición socioeconómica. Una última dimensión de la heteroge-neidad se refiere a las diferencias en los efectos de los programas por la condición so-cioeconómica de las familias en la línea base. A priori, existen varias razones de porqué podría esperarse que el impacto de un programa de TMC fuese mayor para las familias más pobres. Esas familias tienen peores resultados de educación en la línea base, de modo que existe mayor margen para el mejoramiento; están más restringidas en cuanto al crédito en formas que afectan sus elecciones de escolaridad; el costo de no recibir las transferencias si los niños no cumplen las condiciones del programa puede ser más alto para los pobres, sea porque la transferencia es una fracción mayor del ingreso familiar o por la utilidad marginal decreciente del ingreso; y finalmente, si existe heterogeneidad en los rendimientos de la escolaridad, como se discutió antes, los rendimientos esperados de la escolaridad para el niño marginal no inscrito pueden ser mayores en los niños más pobres porque sus tasas de inscripción de línea base son menores.

En la práctica, numerosos estudios han mostrado mayores efectos de programas de TMC en las familias más pobres de la línea base, lo cual se aprecia en el gráfico 5.3 que presenta los resultados de una evaluación de impacto de la RPS en Nicaragua. El panel de la izquierda del gráfico se refiere a la inscripción escolar de los niños de 7 a 13 años de edad y el de la derecha a la fracción de los recién nacidos hasta los 3 años de edad que han sido pesados por lo menos una vez en los últimos 6 meses. El gráfico muestra claramente que los efectos del programa en ambos resultados fueron mayores en las familias extremamente pobres.

Gráfico 5.2 Impactos de Oportunidades en la inscripción escolar, por grados, 1998

Fuente: De Janvry y Sadoulet, 2006.

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Resultados similares se informan en otras partes. En Camboya, Filmer y Schady (2008) mostraron que el impacto del programa JFPR en las inscripciones es aproxi-madamente 50 puntos porcentuales para las muchachas de los dos deciles más pobres de una medida compuesta de la condición socioeconómica, en comparación con 15 puntos porcentuales para las de los dos deciles más ricos. Como resultado de los ma-yores impactos de programa en las familias más pobres, el JFPR eliminó el “gradiente” entre la pobreza y la inscripción escolar de las beneficiarias. En Honduras, Glewwe y Olinto (2004) encontraron también efectos de programa significativamente mayores en la inscripción en las familias con menores gastos per cápita. En México, Behrman, Sengupta y Todd (2005) argumentaron que los efectos del programa Oportunidades son mayores para los niños con propensión más baja a la inscripción escolar en la línea base. Por último, Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) mostraron que el programa BDH en Ecuador tuvo un efecto significativo en la inscripción para los niños que se encontraban alrededor del percentil 20 del reemplazo de comprobación de medios, pero ningún efecto en los que se encontraban alrededor del percentil 40.2,3

Gráfico 5.3 Heterogeneidad de los impactos por condición socioeconómica, Nicaragua, 2000

Fuente: Maluccio y Flores, 2005.

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2 Para una muestra de beneficiarios de alrededor del percentil 20 de la distribución nacional de los promedios de reemplazo el tratamiento por el BDH se hizo al azar y esa es la base para los estimados en Schady y Araújo (2008). El percentil 40 de los promedios de reemplazo es el punto de corte para la elegibilidad del programa BDH; Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) utilizaron técnicas de discontinuidad de regresión para estimar impactos del programa en alrededor de ese umbral y compararon los efectos estimados con los encontrados en Schady y Araújo (2008).

3 Una excepción a este patrón de mayores efectos de programas de TMC en las familias pobres se encuentra en Bangladesh. Khandker, Pitt y Fuwa (2003) estimaron mayores efectos del Fssap en las niñas de familias con mayor tenencia de tierras.



Efectos en la utilización de servicios de salud preventiva

El uso regular de los servicios de salud preventiva es un requisito de muchos programas de TMC y ahora tornamos a una discusión de los efectos de los programas en las tasas de utilización de esos servicios. Como sucede con la educación, existe un número ra-zonablemente grande de evaluaciones en las que se evalúa el impacto de los programas de TMC en el uso de servicios de salud preventiva. Sin embargo, con una excepción (una evaluación del programa de TMC en Turquía), todas las evaluaciones son de progra-mas latinoamericanos. En algunas se encontró que los beneficiarios de los programas utilizan más los servicios de salud de lo que lo harían en ausencia de la intervención, pero eso es evidente sólo para algunos resultados (como el control del crecimiento de los niños) y generalmente no para otros (como las tasas de vacunación).

El cuadro 5.2 resume los resultados de varias evaluaciones en las que se estiman los efectos de los programas de TMC en los chequeos de salud preventiva para los niños. La mayoría de estas evaluaciones sugieren que hubo efectos positivos de los programas en el control del crecimiento y desarrollo en las visitas de los niños a los centros de salud. Por ejemplo, para la RPS en Nicaragua, Maluccio y Flores (2005) informaron un impacto significativo en la línea límite de 13 puntos porcentuales en la probabilidad de que un niño entre 0 y 3 años hubiese sido llevado a un centro de salud y hubiese sido pesado en los últimos 6 meses. Macours, Schady y Vakis (2008) informaron un incremento significativo de 6 puntos porcentuales en la probabilidad de que un niño entre 0 y 6 años de edad hubiese sido pesado en los últimos 6 meses (entre los beneficiarios del programa Atención a Crisis). Efectos aún mayores los informaron Attanasio y otros (2005) para el programa Familias en Acción en Colombia, y Morris, Flores y otros (2004) para el PRAF en Honduras. En Jamaica, Levy y Ohls (2007) informaron también efectos significativos del PATH en el número de visitas a servicios de salud preventiva de los niños menores de 6 años. Por otro lado, no parece haber efectos significativos en las visitas a servicios de salud preventiva de los niños del programa Chile Solidario (Galasso, 2006), ni para los programas BDH en Ecuador (Paxson y Schady, 2008) o los beneficiarios de Oportunidades (Gertler, 2000).

El cuadro 5.3 presenta evidencia comparable de los efectos de los programas de TMC en la cobertura de vacunación, efectos que son mixtos. Barham (2005b) utilizó el diseño al azar en Oportunidades para estimar los efectos del programa en la cober-tura de tasas de vacunación de tuberculosis y sarampión. Los efectos del programa que estimó son pequeños y no significativos, algo que ella atribuye a las altas tasas de vacunación (alrededor del 90%) en la línea base. En Colombia, Attanasio y otros (2005) hallaron efectos positivos del programa Familias en Acción en las tasas de vacunación, aunque en general los efectos no son significativos. En Honduras, PRAF parece haber aumentado la cobertura de vacunación para difteria/tosferina/tétano, pero no para sarampión. Barham y Maluccio (2008) hallaron grandes impactos de la RPS



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en la cobertura de vacunación total en Nicaragua. En Turquía, también, el programa de TMC incrementó en forma significativa la cobertura de vacunación: la fracción de niños menores de 6 años que han precisado vacunas es 14 puntos porcentuales más alta en los que participaron en el programa de TMC.

Para concluir esta sección, discutimos de manera breve la evidencia sobre los cambios en el uso de los adultos de los servicios de salud preventiva. En Honduras, Morris, Flores y otros (2004) utilizaron una estrategia de diferencias en diferencias para mostrar que la fracción de mujeres que informaron 5 o más visitas prenatales aumentó en 19 puntos porcentuales más en el grupo de tratamiento asignado a azar de PRAF que en el grupo de control.4 Por otro lado, PATH en Jamaica parece no haber tenido efecto en el uso de servicios de salud preventiva por parte de los mayores. Los efectos del programa Oportunidades en México son pequeños y no significativos a los niveles convencionales, mientras el impacto del programa Chile Solidario en los chequeos de los mayores no es consistente con un impacto positivo del programa.

Impacto de las TMC en los resultados “finales” en educación y salud

Como mostramos arriba, las TMC han incrementado en general el uso de los servi-cios de educación y (algunos) de salud. Sin embargo, la utilización de los servicios es discutiblemente sólo un resultado “intermedio”. La inscripción escolar es de interés primordialmente en tanto los niños inscritos como resultado de la TMC completen en últimas más años de escolaridad, aprendan más y ganen salarios más altos cuando adultos. En forma semejante, los aumentos en el uso de los servicios de salud son de interés primordialmente en tanto contribuyan a mejorar la salud de los niños y adultos y reduzcan la mortalidad. Por esas razones, discutiremos ahora la evidencia de los efectos de los programas de TMC en medidas discutiblemente finales de la condición educativa y de salud.

Efectos en resultados de aprendizaje y escolaridad terminada

Iniciamos discutiendo los impactos de las TMC en los resultados de aprendizaje. Es útil empezar considerando cuidadosamente el problema de la selección, en particular en las evaluaciones que hacen pruebas a los niños en el colegio. Muchos programas de TMC han producido aumentos en la inscripción escolar, y los niños que van al colegio a causa de la transferencia suelen ser, en promedio, más pobres que aquellos que ya estaban asistiendo. Además, aun entre los pobres, puede haber heterogeneidad en los

4 Sin embargo, la fracción de mujeres que informó cinco visitas prenatales fue unos 11 puntos porcentuales inferior en el grupo de tratamiento de línea base y eso aumenta la posibilidad de que algunos de los cambios observados puedan ser producto de reversión al promedio.



rendimientos esperados de la escolaridad, como se discutió anteriormente. Si existe selección sobre los rendimientos esperados, entonces los niños pobres que ya están inscritos en el colegio presentarán un rendimiento de escolaridad promedio mayor que el de otros niños pobres. Por esas razones, una simple comparación de puntajes de pruebas entre los niños que están en el colegio en los grupos de “tratamiento” y “control” de la TMC no es apropiada, aun si la comparación se limita a niños de pobreza similar. En realidad, esa comparación podría sugerir engañosamente que los programas de TMC tienen efecto negativo en los logros, aunque no fuese así. Nótese también que una estrategia convincente de identificación para evaluar los efectos de las TMC en la inscripción no tiene en cuenta este problema.

En dos evaluaciones se utilizaron pruebas en el salón de clases para evaluar el im-pacto de los programas de TMC en los puntajes de pruebas en lenguaje y matemáticas. Behrman, Sengupta y Todd (2000) utilizaron la asignación aleatoria en la extensión de Oportunidades. Corrigieron diferencias en edades y géneros entre los niños de los grupos de tratamiento y control de Oportunidades, pero por dificultades en la fusión de los datos se les imposibilitó controlar otras características observables y así se li-mita algo el atractivo de su evaluación. Ponce y Bedi (2008) utilizaron un enfoque de discontinuidad de regresión con el fin de evaluar el impacto del BDH en Ecuador en el desempeño de las pruebas de los estudiantes de segundo grado alrededor del percentil 40 del reemplazo de comprobación de medios para determinar la elegibilidad para las transferencias y argumentaron que es improbable que la selección de muestras sea un problema para sus estimados, dada la ausencia de efectos del programa en la ins-cripción para los niños de esa muestra (ver el estudio de Oosterbeek, Ponce y Schady [2008] discutido antes).

Aparte las consideraciones metodológicas, los resultados de las evaluaciones para Ecuador y México son semejantes: en ninguno de los dos casos existe efecto signifi-cativo del programa de TMC en los puntajes de las pruebas. ¿Cómo interpretar estos hallazgos? Una interpretación sería que aquí hay campo para un optimismo reservado: los niños marginales (adicionales) llevados al colegio por una TMC parecen aprender tanto o más que lo que aprenden otros niños. No obstante, también podría adoptarse un punto de vista más negativo: a pesar de una transferencia de considerable magni-tud (en algunos casos), que podría haber resultado en aumentos en el gasto en varios insumos para el aprendizaje, como alimentos, libros o útiles escolares, los niños del programa de TMC aprenden tanto o menos que lo que aprenden otros niños que van al colegio sin la transferencia.

Un enfoque más convincente para evaluar el impacto de las TMC en el aprendizaje es el de no condicionar la transferencia a la inscripción escolar porque eso evita el problema de la selección no aleatoria. Este enfoque generalmente implica aplicar las pruebas en casa y no en el colegio y existen dos evaluaciones que lo hicieron. En México, Behrman, Parker y Todd (2005) analizaron el impacto de dos años adicionales



de participación en Oportunidades en el desempeño en lenguaje y matemáticas de las pruebas Woodcock-Johnson y encontraron que los adultos jóvenes que se beneficiaron del programa durante dos años más cuando eran niños no obtuvieron mejores resul-tados que los que recibieron las transferencias durante un período más corto, a pesar de que los niños que empezaron a recibir las transferencias antes tenían más años de escolaridad, en promedio.

En Camboya, Filmer y Schady (2009b) aplicaron una traducción a khmer del Peabody Picture Vocabulary Test para examinar logros de lenguaje y una prueba de resolución de problemas de 20 puntos centrada en competencias básicas en matemá-ticas. Por construcción, todos los niños de su muestra estaban inscritos en sexto grado en la línea base porque ese era un prerrequisito para la elegibilidad al programa. Dos años después, aproximadamente uno de cada cinco niños a quienes se había ofrecido la beca del Ceesp había completado un año más de escolaridad (séptimo grado) del que habría completado en ausencia del programa. No obstante, a pesar de esos grandes cambios en la inscripción y en el logro escolar, Filmer y Schady (2009b) mostraron que los beneficiarios del Cessp no presentaron mejor desempeño en las pruebas de matemáticas ni en leguaje que los niños del grupo de control.

Existen varias explicaciones para estos resultados desalentadores. Podría ser que las pruebas utilizadas en ambos estudios fuesen inapropiadas o medidas muy ruidosas de destrezas o conocimiento. Sin embargo, es improbable que esta explicación sea totalmente satisfactoria, porque los puntajes de las pruebas se correlacionan con otras variables en las formas esperadas. Por ejemplo, Filmer y Schady (2009b) mostraron que entre los estudiantes del grupo de control, los años de escolaridad tanto para los niños como para sus padres constituyen pronosticadores significativos del desempeño en la prueba. Una explicación alternativa es que los colegios no aprueban particularmente a los niños desfavorecidos inducidos a inscribirse por una TMC, quizá porque los planes de estudio y los métodos pedagógicos utilizados se orientan a estudiantes relativamente más avanzados (como sugirieron Banerjee y otros [2007] para un conjunto distinto de intervenciones basadas en el colegio en India). Puede ser también que existan otras restricciones familiares –nutrición, calidad de cuidado de niños, valor otorgado a la educación– que afecten particularmente a las familias más pobres y que no se resuelven con una transferencia monetaria y limitan la cantidad de aprendizaje que tiene lugar en el colegio por parte de los beneficiarios de la TMC.

Estos hallazgos sugieren que la experimentación política y la innovación son importantes para aumentar el impacto de las TMC en los resultados del aprendizaje. La experimentación sería valiosa en varios frentes, como diferentes grupos de inter-venciones; por ejemplo, TMC más reformas para mejorar la calidad de la prestación de los servicios, o TMC más programas que busquen mejorar el entorno del hogar. En adición, debería darse seria consideración a la posibilidad de pagar a los padres no sólo por la inscripción escolar, sino también por el desempeño de sus hijos en las



pruebas estandarizadas. Como se describe en el recuadro 5.1, este enfoque ha sido el centro de varias innovaciones recientes en los Estados Unidos, que buscan incentivar el comportamiento estudiantil. (Volvemos a este tema en el capítulo 6.)

Aun si la inscripción adicional resultante de las TMC no se convierte en mayor aprendizaje, las TMC podrían producir, por ejemplo, mayores salarios, si existen efectos de “piel de oveja” o de “diploma” en la escolaridad. Los estudiantes podrían desarrollar importantes destrezas no cognitivas, como disciplina, responsabilidad y motivación y esas destrezas pueden tener grandes rendimientos en el mercado laboral (Heckman y Carneiro, 2003). Un mayor número de años de escolaridad podría también tener otros efectos positivos, inclusive postergación del matrimonio y de embarazos y mejores prácticas de salud.

Recuadro 5.1 Incentivos monetarios para los estudiantes: evidencia de los Estados Unidos

En varios programas recientes de los estados unidos se busca mejorar los resultados de los estudiantes con antecedentes desfavorecidos otorgando beneficios monetarios. Entre estos programas están Opportunity NYC y Spark, en Nueva York, y el programa Capital Gains en Washington, DC.

Opportunity NYC y Spark efectúan pagos a los padres y estudiantes si cumplen una serie de condiciones, como asistencia escolar de los estudiantes, asistencia de los padres a reuniones de asociaciones de padres y maestros y desempeño en pruebas estandarizadas. El programa Spark experimentará también con incentivos grupales en adición a los indi-viduales, a fin de investigar si las recompensas a grupos ofrecen estímulo al aprendizaje y tutoría en colaboración en distintos niveles de logros. El programa Capital Gains, de Washington, DC, es innovador porque se implementa paralelamente con una serie de iniciativas basadas en la ciudad para mejorar el desempeño de los maestros, incluso con pagos basados en el desempeño. Todos estos proyectos piloto hacen fuerte énfasis en la evaluación, incluyendo asignación aleatoria para los grupos de tratamiento y control para el período de estudio.

Opportunity NYC fue modelado explícitamente con base en Oportunidades, de México y personal del despacho del alcalde Michael Bloomberg y varias agencias de la ciudad viajaron a México a aprender sobre el programa. También el Banco Mundial facilitó nu-merosas reuniones de aprendizaje de modo que los autores de políticas que diseñaban Opportunity NYC pudiesen aprender de la experiencia de los países en desarrollo; un ejemplo del Norte aprendiendo del Sur. Los administradores de los programas de TMC en el mundo en desarrollo podrían beneficiarse ya de la experimentación en los progra-mas de EUA que pagan a los estudiantes por los resultados de aprendizaje, incluyendo el desempeño en las pruebas estandarizadas.



Idealmente, para evaluar los efectos de las TMC en estos resultados, se tendría una medida de los efectos del programa en los años de escolaridad completados por los adultos.5 Sin embargo, el grueso de las evaluaciones de efectos de los programas de TMC en la inscripción y los logros en los grados escolares se ha concentrado en los efectos a corto plazo. Esto no sorprende, ya que muchos programas de TMC son rela-tivamente recientes y aun para aquellos programas que se crearon hace varios años, sus administradores se interesan más en evaluar el programa “como es ahora” que en evaluar una versión más temprana del programa, que fue quizá ejecutado por otra administración. Existen también dificultades prácticas para revisar las familias de la TMC y del grupo de control muchos años después de la recopilación de los datos de línea base. En particular, las tasas de desgaste pueden ser inaceptablemente altas y el potencial de sesgos de estimación es serio.

Por todas esas razones, existe sólo una evaluación en la que se ha intentado esti-mar el impacto de un programa de TMC en los logros escolares obtenidos. Behrman, Parker y Todd (2005) concluyeron que los niños de la muestra aleatoria que recibieron transferencias de Oportunidades durante dos años más como resultado de la asom-

5 Aunque los niños que se benefician de los programas de TMC tienen más probabilidad de ins-cribirse en el colegio y de asistir con mayor frecuencia a las clases de lo que lo harían de otra forma, los efectos del programa en los años de escolaridad podrían silenciarse por una variedad de razones. Primero, los niños que reciben transferencias pueden no siempre ser promovidos al grado siguiente (aunque algunos programas, inclusive Oportunidades, de México, y RPS, de Nicaragua, fijan límites al número de veces que un niño puede repetir un grado antes de descalificarlo para recibir transferencias adicionales). Segundo, aun en ausencia de repetición de grado, las TMC podrían incrementar la inscripción escolar y los logros a corto plazo sin afectar los resultados a largo plazo. Considérese un escenario en el que la inscripción escolar es intermitente (por ejemplo, si está determinada parcialmente por las condiciones del mercado laboral) u otro en el que los padres han fijado un objetivo sobre el grado que desean sus hijos aprueben (quizá completar educación primaria) y ese objetivo no se ve afectado por el progra-ma de TMC. En tales circunstancias, los padres elegibles para la TMC pueden elegir inscribir a sus hijos en el colegio ahora y no más tarde porque el ingreso de la transferencia ahora es preferible a un ingreso de transferencia más incierto en el futuro. Una evaluación que se centre en el impacto a corto plazo del programa de TMC encontraría entonces efectos positivos del programa en la inscripción y en la compleción de grados. Por otra parte, una evaluación que se centre en los efectos a “mediano plazo” podría encontrar efectos negativos del programa en la inscripción (ya que los niños tratados con TMC abandonan el colegio cuando han terminado su grado objetivo, mientras los niños del grupo de control continúan inscribiéndose en forma intermitente) y efectos silenciados o ningún efecto del programa en la compleción de grados. Por último, una evaluación que se centre en los efectos a largo plazo podría encontrar que no existen diferencias entre las familias tratadas y las de control en el logro escolar. En forma más general, este ejemplo apunta a las ventajas de revisar a los niños tratados mediante TMC y los de control cuando se suponga que tienen edad suficiente para haber concluido su escolaridad.



brosa extensión del programa obtuvieron un promedio de un 20% más de un año de escolaridad. Ellos sostienen que es probable que estas comparaciones ofrezcan una aproximación al impacto final en el logro escolar de la participación adicional en Oportunidades.

Algunos cálculos crudos son útiles para poner en perspectiva la magnitud de estos impactos. Supóngase que el retorno de Mincer de cada año de escolaridad es de un 10%, cifra razonable para entornos de países en desarrollo. Los resultados en logros escolares encontrados en Behrman, Parker y Todd (2005) sugieren entonces que los niños participantes en el programa Oportunidades durante dos años más ganarán salarios un 2% más altos que los ganados por otros niños. Más intuitivamente, quizás, dado que los grados de escolaridad se terminan en años completos (y no en fracciones de año), cada quinto niño que recibió los beneficios del programa dos años más tendría ingresos 10% mayores de los que tendría si se lo hubiera asignado al azar al grupo de control.6 Naturalmente, así se asume que el rendimiento de la escolaridad para esta muestra de beneficiarios será razonablemente similar al rendimiento hallado en la población en general, a pesar de que la evaluación de Behrman, Parker y Todd (2005) no encontró impacto en los resultados de aprendizaje.

¿Deberían considerarse estos efectos “grandes” o “pequeños”? no hay manera fácil de responder esa pregunta. Un aumento promedio de un 1% en los ingresos de por vida por cada año de exposición al programa es obviamente algo bueno. Pero estos cálculos simples y rápidos también aclaran que probablemente Oportunidades sólo podrá hacer una pequeña mella en la pobreza en la próxima generación, al menos por sus efectos en la escolaridad y los salarios en México. En países como Bangladesh, Camboya o Pakistán, donde las tasas de inscripción son bajas (en algunos casos es-pecialmente las de las niñas), las TMC pueden tener efectos mayores en los niveles de escolaridad actuales y los efectos agregados en la pobreza en la próxima generación pueden ser de una mayor magnitud.7

6 En la práctica, Berhman, Parker y Todd (2005) encontraron diferencias mucho mayores en el ingreso salarial entre las niñas que empezaron a recibir transferencias en el año 2000 (del orden del 25%) y no encontraron efectos para los niños. Sin embargo, esos resultados están distorsionados y probablemente son demasiado grandes para ser verosímiles.

7 No obstante, aun en esos países, los efectos agregados sobre la pobreza en la siguiente generación pueden ser inferiores a los estimados por simples cálculos rápidos por una variedad de razones. Primero, es probable que un gran aumento en la fracción de miembros de una cohorte de edad que haya terminado un ciclo escolar dado deprima los rendimientos de la escolaridad. (Card y Lemieux [2001] presentan resultados para Canadá, el Reino Unido y los Estados Unidos; Manacorda, Sánchez-Páramo y Schady [2008] informan sobre cinco países latinoamericanos.) Segundo, los rendimientos de la escolaridad para el niño marginal que llega al colegio por la TMC puede ser menor que los del promedio de los niños.



Efectos en nutrición, salud y desarrollo cognitivo en la primera infancia

En forma muy semejante a la que la inscripción escolar constituye un insumo para el aprendizaje, el uso de servicios de salud preventiva constituye un insumo para la salud. En esta sección se analiza la evidencia de los efectos de los programas de TMC en los resultados “finales” en la salud y la nutrición.

Impactos en la altura de los niños y la anemia. La altura de los niños según su edad y su peso según su altura son dos de las medidas más utilizadas de la salud infantil. En varios países latinoamericanos, donde las TMC han sido implementadas de manera más extensa, la desnutrición (en particular el bajo peso según la edad) continúa siendo obstinadamente alta. Los programas de TMC se diseñaron en parte con la expecta-tiva de que contribuirían a mejorar la condición nutritiva de los niños mediante la combinación de transferencias monetarias, que deberían capacitar a las familias para comprar más alimentos (y más nutritivos) y el requisito de que se llevase a los niños a chequeos regulares de salud.

El cuadro 5.4 resume los resultados de varias evaluaciones de impacto de TMC en la altura infantil. Donde fue posible, desagregamos los resultados según la edad del niño en la línea base pues existe un consenso razonable en la literatura sobre nutrición de que los déficit de altura son difíciles de compensar después de aproximadamente dos años de edad (Martorell, 1995; Shrimpton y otros, 2001).

Tres estudios se centraron en el impacto a corto plazo de Oportunidades, a saber: Gertler (2004), Rivera y otros (2004) y Behrman y Hoddinott (2005) y los tres tienen algunas limitaciones relacionadas con problemas de datos (recuadro 5.2), pero todos informan un impacto de programa estimado, en la altura, de aproximadamente 1 centímetro para algunos niños. En el caso de los estudios de Gertler (2004) y Behr-man y Hoddinott (2005), ese impacto se encuentra en los niños de 12 a 36 meses en el seguimiento, que corresponde aproximadamente a niños menores de 2 años en la línea base; sin embargo, Rivera y otros (2004) encontraron efectos significativos sólo para niños menores de 6 meses en la línea base y que vivían en familias con riqueza menor a la de la mediana.

A semejanza de los efectos en los resultados en escolaridad, es útil considerar la magnitud de estos efectos. Thomas y Strauss (1997) utilizaron datos sobre Brasil para estimar que un aumento de un 1% en la altura se asocia con un aumento de 2,4% en los ingresos de por vida. Asumiendo que cada año de participar en Oportunidades aumenta la altura del niño en 1 centímetro para niños menores de 2 años, un aumento en la altura de 1 centímetro representa un cambio de 0,66% para un adulto de 150 centímetros. Ese cálculo (extremamente simple) sugiere que, si es posible aplicar los resultados de Brasil a México y si las asociaciones entre altura y salarios informadas por Thomas y Strauss tienen interpretación causal, cada año de participación en Opor-



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Recuadro 5.2 Impacto de las transferencias de Oportunidades en la altura infantil a corto plazo

Datos de altura y peso infantil se han recopilado en algunas encuestas de Oportunidades desde 1998 y datos sobre condición de hemoglobina se han recopilado desde 1999, aunque estos datos se han recopilado generalmente para una submuestra relativamente pequeña de niños de la muestra completa de la evaluación. Gertler (2004) comparó la altura de 1.552 niños elegibles para Oportunidades en las aldeas originales de tratamiento y control, utilizando una encuesta de 1999. Su muestra se limita a niños de 12 a 36 meses de edad en el momento del seguimiento y Gertler estima que los niños participantes del programa son 0,96 centímetros más altos que otros niños. Esos estimados se basan en comparaciones entre los grupos de tratamiento y de control en el seguimiento. Sin embargo, cuando él hace corresponder los niños de la encuesta de 1999 a una encuesta socioeconómica de 1997, en la que no se recopiló información sobre la altura de los niños, halló diferencias significativas entre las familias de control y tratamiento en dos de las 11 características sociodemográficas que él analizó. Esa diferencia es más de lo que se habría esperado por azar y podría ser fuente de preocupación.

Behrman y Hoddinott (2005) utilizaron la misma encuesta de 1999 que utilizó Gertler. Para construir una línea base antes de la intervención, los autores intentaron emparejar los niños de esa encuesta con una encuesta de 1998 en la que se recopilaron datos de altura de niños. Pero emparejar niños entre encuestas parece haber sido un problema serio, pues la muestra de niños entre 12 y 36 meses de edad en el estudio de Behrman y Hoddinott es sólo un quinto del tamaño que se informa en Gertler. Como éste, Behrman y Hoddinott se centraron primero en comparaciones entre niños a quienes se ofreció el programa Oportunidades y otros niños, los llamados efectos de intención de tratamiento. Los efectos del programa implicados en esos estimados no son significativos y tienen tanta probabilidad de ser positivos como negativos, dependiendo de si la variable dependiente es la altura de los niños en el seguimiento o los cambios en esa altura; y son sensibles a la inclusión de controles, todo lo cual sugiere que la asignación al azar no igualó las caracte-rísticas de los grupos de tratamiento y control en esta muestra más pequeña. Behrman y Hoddinott pasan entonces a las regresiones en las que comparan los resultados de alturas entre los niños que efectivamente participaron en Oportunidades y los demás niños. Es mucho más probable que esa comparación esté sesgada por la selección en el programa. Para atender posibles preocupaciones de endogeneidad, los autores ejecutaron las regre-siones en primeras diferencias. Por tanto el supuesto identificador es que los niños que participaron en Oportunidades no tuvieron trayectorias de crecimiento diferentes a las de los demás niños de la muestra. Con base en esas regresiones, los autores concluyeron que Oportunidades dio como resultado ganancias en la altura de 1,02 centímetros para los niños de 12 a 36 meses de edad en el seguimiento y efectos insignificantes para los de 4 a 12 meses y los de 36 a 48 meses.

Rivera y otros (2004) analizaron los cambios en la altura de los niños entre 1998 y 2000 para niños asignados al azar al tratamiento de Oportunidades y de las comunidades de




tunidades en la primera infancia produce salarios aproximadamente 1,6% mayores en la edad adulta (0,66*2,4).8

Sin embargo, eso constituye probablemente un tope superior en los efectos a largo plazo de Oportunidades en la altura infantil, pues no es claro si los impactos estimados del programa se sostienen a través del tiempo. En un estudio de Neufeld y otros (2005) se utilizó una encuesta de 2003 para comparar las alturas de los niños del tratamiento original de Oportunidades y muestras de control. Como resultado de la asignación al azar, los niños de aproximadamente 5 años de edad en 2003 ha-brían recibido transferencias en su primer año de vida de haber estado en el grupo de tratamiento original, pero no si hubiesen estado en el grupo de control original. Recuérdese que los efectos del programa estimados por Gertler (2004), Rivera y otros (2004) y Behrman y Hoddinott (2005) fueron evidentes sólo para los niños más jóve-nes en 1999. Por tanto, podría esperarse que las diferencias en altura entre los niños de los grupos originales de tratamiento y de control persistiesen porque los niños del grupo de control original habrían recibido transferencias sólo después de su primer año de vida, cuando las transferencias ya no parecen afectar la altura. Sin embargo, Neufeld y otros (2005) mostraron que, en 2003, no hubo diferencias en la altura entre

control. Limitaron su muestra a niños de 0 a 12 meses de edad en 1998 y se concentraron en los efectos del programa según la edad del niño y la condición socioeconómica de la familia. Los autores presentaron resultados con base en regresiones de cambios en la altura en un efecto principal en la elegibilidad de tratamiento de Oportunidades y también en la interacción entre la elegibilidad y una variable ficticia para los niños de 6 meses de edad o menos; la elegibilidad y una variable ficticia para familias con condición socioeconómica (CSE) por debajo de la mediana; y una interacción de tres vías entre elegibilidad, edad y CSE. El compuesto de CSE se basa en una variedad de características y activos familiares, agregados según los componentes principales; una deficiencia de este compuesto es que se basó en datos de 1999 y 2000. Dado el tamaño de las transferencias del programa, es probable que la medida de CSE en sí misma sea endógena. Al momento de la encuesta de seguimiento de 2000, un grupo había sido elegible para Oportunidades por dos años mien-tras el otro sólo lo había sido por un año. Rivera y tros concluyeron que sólo hay efectos del programa significativos en los niños menores de 6 meses en la línea base de familias con CSE por debajo de la mediana; esos niños crecieron 1,1 centímetros más si fueron elegibles por dos años que si lo fueron sólo por un año. No hubo efectos significativos del programa para niños de mayor edad o para niños de relativamente mejor condición.

8 Alderman y Behrman (2006) y Galiano (2007) presentan cálculos en un tono similar.




los dos grupos, sugiriendo así que cualquier ventaja que la incorporación temprana al programa hubiese otorgado a los niños en cuanto a la altura se había desvanecido con el tiempo.

Pasando a los programas de TMC de otros países, la evidencia de efectos de progra-ma a corto plazo en la altura infantil es algo mixta. En Nicaragua, Maluccio y Flores (2005) encontraron que la RPS aumentó en unos 0,17 puntos el puntaje Z de altura según la edad para los menores de 5 años, pero Macours, Schady y Vakis (2008) no encontraron efecto del programa Atención a Crisis en la altura en los niños de cualquier grupo de edades. En Honduras, Hoddinott (2008) encontró que PRAF no tuvo efecto en la altura infantil y argumenta que el pequeño monto de las transferencias de PRAF es el responsable de la falta de efectos del programa en la nutrición.9 En Ecuador, el programa BDH no parece haber mejorado la altura de los niños de cualquier grupo de edades (Paxson y Schady, 2008). Attanasio y otros (2005), evaluando el impacto de Familias en Acción en los resultados de nutrición en Colombia, hallaron que los puntajes Z de los niños del grupo de tratamiento menores de 2 años mejoraron 0,16 puntos, implicando una reducción de 7 puntos porcentuales en la probabilidad de atrofia del crecimiento; no hubo efectos del programa en la altura para los niños de 3 a 7 años de edad en la línea base.10

Un estudio final incluido en el cuadro 5.4 es la evaluación del efecto del pro-grama de TMC Bolsa Alimentação de Brasil en la altura y peso infantil (Morris, Olinto y otros, 2004). La suya es una estrategia ingeniosa de identificación: por una serie de errores administrativos, fueron excluidos inadvertidamente del programa algunos beneficiarios potenciales. Específicamente, ramas enteras de beneficiarios se perdieron al transferir los archivos de los municipios participantes a una unidad central de procesamiento de datos en Brasilia y el software de procesamiento de datos inicialmente rechazó las aplicaciones con nombres en los que había caracteres no estándares (como é, ç y ô). Morris, Olinto y otros (2004) sostienen que esta fuente

9 PRAF también visualizó un programa para transferir recursos a centros de salud para mejorar la calidad de la oferta, pero la transferencia de recursos a unidades locales de salud prevista no se implementó apropiadamente (Morris, Flores y otros, 2004; Hoddinott, 2008).

10 No está claro exactamente cómo la presencia del programa de cuidado de niños Hogares Co-munitarios puede haber afectado los estimados de los efectos del programa Familias en Acción. Hogares Comunitarios es un programa de cuidado de niños basado en la comunidad y los niños participantes reciben suplementos nutritivos, entre otras cosas. Dado que no se permite a los padres inscribir a sus hijos en el programa Hogares Comunitarios y también recibir transferencias del programa Familias en Acción, la participación en Hogares es inferior en los municipios en los que se ha implementado Familias a la de las comunidades de comparación. Esa situación podría introducir sesgos; por ejemplo, los estimados de los efectos del programa Familias en Attanasio y otros (2005) podrían estar sesgados hacia abajo si Hogares Comunitarios tiene un efecto positivo en la condición nutritiva de los niños.



de variación es tan buena como el azar y por eso no está correlacionada con los resultados potenciales. Ellos mostraron que Bolsa Alimentação parece haber tenido un impacto significativo negativo en el peso según la edad y un efecto significativo en el borde negativo en la altura según la edad. Esos efectos negativos del programa ocurrieron a pesar de que el programa parece haber aumentado la disponibilidad de alimentos nutritivos en la familia. Los autores discutieron varias explicaciones posibles para este hallazgo enigmático y concluyeron que pudo ser resultado de incentivos malignos: debido a que en un programa anterior (Incentivo para o Com-bate de Carencias Nutricionais) puso leche en polvo a disposición de las madres si sus hijos se encontraban con falta de peso, los beneficiarios de Bolsa Alimentação pueden haber pensado que sus hijos debían tener falta de peso para calificar para la transferencia. Esa explicación es posible, aunque una verificación de la evidencia (por ejemplo, información cualitativa obtenida de las madres) la habría hecho más convincente. En cualquier caso, los hallazgos de la evaluación de Bolsa Alimentação muestran que es importante considerar los efectos de incentivos seriamente al diseñar las condiciones de los programas de TMC.

Existen también varios estudios en los que se estiman los impactos de las TMC en los niveles de hemoglobina y anemia infantil. Gertler (2004) estimó que los niños participantes en el programa Oportunidades tenían un 26% menos de probabilidad de ser anémicos después del primer año, que los niños no participantes. Paxson y Schady (2008) concluyeron que el programa BDH tuvo un gran efecto en los niveles de hemoglobina de los niños más pobres en las zonas rurales de Ecuador, correspon-diente a una mejora de aproximadamente 0,3 desviaciones estándar; sin embargo, el programa BDH no tuvo efecto en los niveles de hemoglobina en los niños algo menos pobres. Ni la RPS en Nicaragua ni PRAF en Honduras tuvieron efectos significativos en la prevalencia de anemia (Maluccio y Flores, 2005; Hoddinott, 2008). La falta de un efecto significativo del programa en la anemia en Nicaragua es particularmente sorprendente porque el programa incluyó una provisión de suplementos de hierro y Maluccio y Flores (2005) mostraron que las madres del grupo de tratamiento tenían el doble de probabilidades de haber recibido los suplementos que las del grupo de control. Es posible que los niños efectivamente no ingiriesen las tabletas, o que las deficiencias en otros micronutrientes limitaran la eficacia del suplemento de hierro en Nicaragua.

En resumen, las evaluaciones del impacto de los programas de TMC en la altura y condición de hemoglobina infantil presentan un cuadro mixto. En algunos se en-cuentran efectos del programa en los niños más jóvenes, pero en muchos no es así. No es claro si estas diferencias en los resultados reflejan diferencias en los datos y en las elecciones de estimación, o diferencias subyacentes en características de la po-blación y el diseño o la implementación del programa. En sólo un estudio se intentó investigar los efectos a plazo algo largo de las transferencias en la altura infantil y no



se halló evidencia de que los impactos positivos que se habían observado inicialmente se sostuviesen a través del tiempo (Neufeld y otros, 2005). Dadas las muy altas tasas de desnutrición crónica en muchos de los países latinoamericanos en que se han implementado programas de TMC, el impacto de éstos en la condición nutritiva de los niños debería constituir un campo importante para la futura experimentación política y la evaluación.

Impactos en la mortalidad infantil y la salud de niños y adultos. En adición a su presunto efecto en la nutrición, se esperaba que los programas de TMC redujesen la mortali-dad y mejorasen la salud de niños y adultos. Barham (2005a) analizó el impacto de Oportunidades en la mortalidad infantil y ella concluyó que un municipio rural que inscribiese a cada familia en el programa podría esperar una tasa de mortalidad infantil de 2 muertes menos por cada 1.000 nacimientos vivos que un municipio comparable que no inscribiese ninguna familia. Eso corresponde a una reducción en la morta-lidad infantil de aproximadamente el 11%. Utilizando una estrategia de estimación distinta, Hernández y otros (2005) concluyeron también que Oportunidades redujo la mortalidad infantil y la materna.

Gertler (2004) utilizó el diseño al azar de Oportunidades para estimar los efectos del programa en la enfermedad infantil y mostró que aproximadamente dos años después de la implementación del programa los recién nacidos del grupo de tra-tamiento tenían 25 puntos porcentuales menos de probabilidad de ser reportados como enfermos en las cuatro semanas anteriores y los de 0 a 35 meses de la línea base tenían 22 puntos porcentuales menos de probabilidad de haber estado enfermos. En Colombia, Attanasio y otros (2005) hallaron que Familias en Acción produjo una menor incidencia de diarrea en los niños de 48 meses o menos de edad en las zonas rurales. Sin embargo, el programa no tuvo efectos significativos en la incidencia de diarrea en niños mayores de esa edad en las zonas rurales o los de cualquier grupo de edades en las zonas urbanas; tampoco tuvo efectos significativos en la incidencia de infecciones respiratorias en los niños de cualquier grupo de edades en zonas urbanas o rurales. Por último, para el PATH en Jamaica se evaluó el impacto del programa en la salud de los niños, con base en información de las madres (Levy y Ohls, 2007) y los autores concluyeron que no hubo evidencia de mejoras en la salud infantil en los beneficiarios del PATH.

En cuanto a los estimados de los efectos de los programas de TMC en la salud de los adultos, Gertler (2000) utilizó el diseño original de evaluación experimental para analizar los efectos del programa Oportunidades en una variedad de medidas de salud de los adultos y encontró efectos significativos principalmente para los de 51 años de edad y más: los adultos de este grupo de edades que recibieron transferencias infor-maron menor número de días de dificultad para realizar las tareas cotidianas, menos número de días de incapacidad por enfermedad y menos días en cama, y también



ser capaces de caminar distancias mayores.11 Más recientemente, Fernald, Gertler y Olaiz (2005) analizaron el impacto de Oportunidades en la obesidad y enfermedades crónicas y sugieren que el programa redujo la incidencia de obesidad en 6 puntos porcentuales, la hipertensión en 7 y la diabetes en 4.12 Gutiérrez y otros (2005) anali-zaron los efectos de Oportunidades en el comportamiento de los adolescentes, de los cuales los pertenecientes a familias de comunidades elegibles por el programa tienen menor probabilidad de fumar (entre 13 y 15 puntos porcentuales) y de consumir alcohol (entre 11 y 13 puntos porcentuales) que los de una muestra de comunidades de comparación. Sin embargo, esos resultados deberían probablemente considerarse sólo como sugestivos. Para identificar los efectos del programa, tanto Fernald, Gertler y Olaiz (2005) como Gutiérrez y otros (2005) emparejaron comunidades beneficiarias de Oportunidades con un conjunto de comunidades de comparación con base en datos de línea base “retrospectivos”. No es claro qué tan bien funcionen tales procedimientos: Chen, Mu y Ravallion (2006) presentaron evidencia de China que sugiere que pueden funcionar en forma muy deficiente en la práctica.

Impactos en el desarrollo cognitivo de los niños. Un cuerpo extenso de investigación destaca que existen grandes rendimientos en las intervenciones que mejoran el de-sarrollo cognitivo en la primera infancia (por ejemplo, Heckman [2006a, 2006b]; Knudsen y otros [2007]). En los países pobres, el desarrollo cognitivo temprano es un fuerte pronosticador del logro escolar en Brasil, Guatemala, Jamaica, las Filipinas y Sudáfrica, aun después de controlar la riqueza y la educación materna (Grantham-McGregor y otros, 2007).

Terminamos esta sección discutiendo dos estudios recientes del efecto de los programas de TMC en el desarrollo cognitivo infantil. Ambos estudios se basaron en la asignación al azar y en ambos se recopilaron datos inusualmente ricos sobre una variedad de medidas de desarrollo infantil. Los principales resultados sobre efectos de programas de TMC en el desarrollo cognitivo infantil de ambos estudios se presentan en el cuadro 5.5.13

11 No existen medidas disponibles de línea base sobre la condición de salud de adultos, de modo que la identificación depende de comparaciones entre los dos grupos en el seguimiento.

12 Los resultados para obesidad e hipertensión son significativos al nivel del 1%, mientras los de diabetes son casi iguales a cero, quizá por el relativamente pequeño número de adultos que se sometieron a la prueba de diabetes en el estudio.

13 En un tercer estudio (Fernald, Gertler y Neufeld, 2008) se evalúa el impacto de recibir mayores transferencias de Oportunidades en los resultados cognitivos al principio de la niñez. Los autores concluyeron que el duplicar la magnitud de la transferencia produciría mejoras sustanciales en el desarrollo motriz, el desarrollo cognitivo y la adquisición de lenguaje receptivo. En el artículo se explotan los hechos de que los beneficios del programa varían para las muchachas y mucha-chos y que existe un tope sobre la cantidad total de beneficios que puede recibir una familia, al



Cuadro 5.5 Efecto de las TMC en el desarrollo cognitivo infantil; Ecuador (2004-05) y Nicaragua (2005-06)

IndicadorEcuador

(40% más pobre)Ecuador

(10% más pobre) Nicaragua

Lenguaje (TVIP) 0,005 0,137 0,228***

(0.098) (0,129) (0.084)

Lenguaje (Denver) n.d. n.d. 0,189***

(0,065)

Memoria a corto plazo –0,019 0,079 0,070

(0,100) (0,143) (0,058)

Memoria a largo plazo 0,141 0,173* n.d.

(0,092) (0,097)

Integración visual-función ejecutiva 0,054 0,256 n.d.

(0,095) (0,160)

Índice de problemas de comportamiento 0,066 0,240 0,037

(0,091) (0,147) (0,064)

Destrezas personales y de comportamiento n.d. n.d. 0,135**

(0,066)

Efecto promedio en resultados cognitivos 0,049 0,177* 0,132***

(0,066) (0,094) (0,040)

Fuente: cálculos de los autores, con base en Paxson y Schady (2008) para Ecuador y en Macours, Schady y Vakis (2008) para Nicaragua.Nota: n.d. = no disponible; TVIP = Test de Vocabulario en Imágenes Peabody. El cuadro informa los coeficientes en la variable de tratamiento de la TMC y errores estándar (entre paréntesis). Todas las regresiones ajustan por agrupa-miento a nivel de aldeas. Los efectos promedio se calcularon mediante regresiones aparentemente no relacionadas. Se normalizaron todas las medidas de modo que todas tienen promedio 0 y desviación estándar 1. Por tanto, los coeficientes pueden interpretarse como cambios en unidades de desviación estándar. Todas las regresiones incluyen variables ficticias de un mes de edad y una variable ficticia de género. En ambos países, la muestra se limitó a niños de 36 a 83 meses de edad, para fines de comparación.* Significativo al nivel del 10%.** Significativo al nivel del 5%.*** Significativo al nivel del 1%.

margen de su número de hijos. Esta característica de diseño de programa genera variaciones en la cantidad de las transferencias recibidas por las familias elegibles para el programa. Sin embargo, no está claro que la estrategia de identificación sea robusta con respecto a la presencia de economías de escala o compensaciones entre calidad y cantidad en los resultados para los niños, lo que constituye una fuente de preocupación. En algunas especificaciones se controla directamente el tamaño y la composición de la familia y en ellas los impactos del programa parecen estar identificadas por fuera de no linealidades en el efecto del tamaño y composición de la familia sobre la cantidad de transferencias para la que puede ser elegible una familia.



Teniendo presente las zonas rurales de Ecuador, Paxson y Schady (2008) evaluaron el impacto del programa BDH en el desarrollo cognitivo infantil para los niños de 3 a 6 años de edad. Sus datos incluyeron los niños de aproximadamente los primeros cuatro deciles de la distribución nacional de GPC. Los autores muestran en primer lugar que la relación entre resultados cognitivos y la condición socioeconómica de la familia tiende a ser en gran parte no lineal: en ausencia del programa, existen gran-des diferencias en los resultados entre los niños del primer decil (el más pobre) de la distribución de GPC y los demás niños, pero diferencias mucho más pequeñas entre los del segundo, tercero y cuarto deciles. Paxson y Schady (2008) analizaron por eso en forma separada los efectos del programa BDH para los niños del decil más pobre y los de los niños de los otros tres deciles y mostraron que las transferencias del BDH mejoraron los resultados del desarrollo cognitivo en 0,18 desviaciones estándar para los niños más pobres. Sin embargo, no hubo efectos significativos del programa en ningún resultado para los niños de situación algo mejor.

Macours, Schady y Vakis (2008) estudiaron el efecto del programa Atención a Crisis en el desarrollo cognitivo infantil en Nicaragua. El suyo es también un conjun-to de datos muy rico e incluye medidas de desarrollo del lenguaje del niño, destrezas motoras burdas y finas, destrezas personales y de comportamiento e incidencia de problemas de comportamiento. Después de sólo nueve meses, los niños que recibieron las transferencias de Atención a Crisis tuvieron destrezas de lenguaje significativamente mejores (mejoras de 0,19 a 0,23 desviaciones estándar) y destrezas personales y de comportamiento significativamente mejores (mejora de 0,14 desviaciones estándar). Macours, Schady y Vakis (2008) mostraron también que los impactos de las TMC se encontraron para la muestra completa y no sólo para los niños más pobres, a diferencia de los resultados en Ecuador informados en Paxson y Schady (2008). Sin embargo, las familias de la muestra de evaluación en Nicaragua parecen ser notoriamente más pobres que las de la muestra ecuatoriana, lo que puede explicar algunas de las diferencias.14

Los resultados de las evaluaciones de impacto de las TMC en Ecuador y Nicaragua son razonablemente alentadores. Vale la pena anotar también el contraste entre las evaluaciones en que no se hallaron evidencias de resultados en el aprendizaje entre los niños beneficiarios de las TMC cuando tenían edad escolar (Behrman, Parker y Todd [2005] en México; Filmer y Schady [2009b] en Camboya) y las que mostraron mejoras significativas en resultados cognitivos y de aprendizaje entre los niños que se beneficiaron con programas similares antes de ingresar al colegio (Paxson y Schady [2008] en Ecuador; Macours, Schady y Vakis [2008] en Nicaragua). Estos patrones sugieren que, mientras las TMC busquen mejorar los resultados de aprendizaje, los

14 En Nicaragua, el 82% de las familias de la muestra vive con menos de US$1 per cápita por día, comparado con un 34% en la muestra de familias en la evaluación de Ecuador.



rendimientos de las inversiones tempranas en la vida de un niño pueden ser sustan-cialmente mayores que las centradas en niños que ya han ingresado al ciclo escolar. Ése es un tópico importante para el diseño de programas eficaces. (Volveremos a él en el capítulo 6.)

Dinero, cambios en el comportamiento y resultados

Las TMC proporcionan a las familias una transferencia de ingreso condicionada a ciertos comportamientos. Por tanto, en principio, el impacto de los programas de TMC en los resultados de escolaridad y salud podrían ser resultado de los efectos de ingreso asociados con las transferencias, los cambios de precio implícitos en las con-diciones, o ambos. Podría ser también resultado del hecho de que las transferencias se entregan a las mujeres, de quienes se cree generalmente que dedican a los niños una mayor proporción del ingreso que controlan, que los hombres.15 Finalmente, aun cuando no se controlan estrictamente las condiciones, el mercadeo social que rodea los programas podría afectar cómo se utilizan los recursos de las transferencias.16 El interés sobre estos temas es más que académico, pues tienen importantes implicacio-nes para el diseño de los programas, incluido el tamaño óptimo de la transferencia que debe entregarse y el grado (si lo hay) al cual deben controlarse las condiciones y penalizarse los incumplimientos.

De manera ideal, para separar el efecto de las condiciones del efecto ingreso in-herente a la transferencia, se diseñaría un experimento en el que un primer grupo de familias o aldeas reciba una TMI, un segundo grupo reciba una TMC y un tercer grupo sirva como grupo de control; pero ese experimento no se ha realizado en ningún lugar y, como resultado, la evidencia existente sobre este tema se ha extraído generalmente de una variedad de fuentes: comparaciones entre programas o países, fallas accidentales en la implementación de los programas, o modelos estructurales de comportamiento familiar. Individualmente, ninguno de estos enfoques constituye prueba definitiva de la importancia relativa del dinero y de las condiciones. Sin embargo, tomados en

15 Lundberg, Pollack y Wales (1997) concluyeron de su análisis de un programa británico de transferencias que la identidad del receptor es importante; cuando, por ejemplo, se efectúan las transferencias a mujeres, se gasta una fracción mayor en ropa para los niños que cuando se efectúan a hombres. Ver también los resultados en Thomas (1990, 1994) y Duflo (2003).

16 Para evidencia sobre la importancia del mercadeo social en la asignación de gastos, ver Fraker, martín y Ohls (1995), quienes mostraron que cuando existen cash-outs de estampillas de ali-mentos (por las que las estampillas se reemplazan con transferencias de ingreso), las familias continúan gastando una parte desproporcionada de su ingreso de estampillas de alimentos en alimentos en los Estados Unidos; en los Países Bajos, el gasto en ropa para niños proveniente del ingreso de beneficios para los niños es mucho mayor que el proveniente de otras fuentes de ingreso (Kooreman, 2000).



conjunto, suministran alguna evidencia que sugiere que los impactos en el uso de los servicios son mayores de lo que habrían sido si los programas no incluyesen condiciones explícitas, o no se hubiesen realizado esfuerzos para lanzar campañas de mercadeo social para destacar la importancia de las inversiones familiares en los hijos.

Observamos en primer lugar la evidencia en cuanto a los resultados en educación. En dos países, México y Ecuador, hubo fallas accidentales que ocasionaron que algunas familias pensaran que las transferencias eran condicionales y otras no. En México, cuando se lanzó Oportunidades inicialmente, una fracción de familias elegibles que recibió transferencias nunca recibió los formularios requeridos para controlar las condiciones educativas. De Brauw y Hoddinott (2008) compararon el impacto en la inscripción escolar entre las familias que recibieron los formularios y las que no los recibieron. Utilizando concordancia de puntaje de propensión para controlar una variedad de características observables, estimaron que los hijos de las familias que no recibieron formulario tenían 5 puntos porcentuales menos de probabilidad de inscri-birse en el colegio que los de familias que sí los recibieron. Para los inscritos en sexto grado (que tienen mayor probabilidad de abandonar el colegio en ausencia de una intervención), los de familias que recibieron formulario tuvieron 17 puntos porcentua-les más de probabilidad de inscribirse en el colegio. Además, De Brauw y Hoddinott (2008) hallaron que el efecto era mayor en las familias cuyo jefe era analfabeta, o sea, discutiblemente las familias en las que se esperaría que la falta de información sobre los beneficios de la educación es más seria.17

En Ecuador, los autores de políticas intentaron inicialmente que el BDH fuese con-dicional y por eso hubo una campaña de información que destacaba los objetivos de capital humano del programa.18 En la práctica, debido a restricciones administrativas,

17 Como ejercicio de validación para poner a prueba su estrategia de identificación, De Brauw y Hoddinott (2008) mostraron que no existen diferencias en la adquisición de calorías entre las familias que recibieron y las que no recibieron los formularios. Dado que ambos grupos recibieron la misma transferencia monetaria y puesto que no existen razones obvias de porqué la ingestión de calorías deba verse afectada por las condiciones de escolaridad impuestas para las transferencias, este ejercicio sugiere que las diferencias no observadas entre las familias que recibieron y las que no recibieron los formularios no constituyen la razón principal de las diferencias medidas en su comportamiento de inscripción escolar.

18 Específicamente, se alentó a los dirigentes locales electos (los jefes de las juntas parroquiales) a sostener reuniones al estilo del concejo en las que se presentó al BDH como un contrato entre el Estado y los beneficiarios: el Estado estaba de acuerdo en transferir recursos a las familias pobres y esas familias a su vez estaban de acuerdo en enviar a sus hijos al colegio; por un breve período, el programa BDH emitió una serie de mensajes breves por radio y televisión que rela-cionaban explícitamente a las transferencias con la inscripción escolar; también parece ser que algunos administradores del BDH hicieron énfasis en el requerimiento de inscripción cuando inscribían a las familias para las transferencias.



el BDH no controló la “condición” de escolaridad y no penalizó a las familias cuyos hijos no asistían al colegio. No obstante, la campaña de información del BDH tuvo un efecto: en varias encuestas, una fracción (aproximadamente la cuarta parte) de los encuestados respondió que pensaba que enviar a los niños al colegio era un requisito del programa BDH. Schady y Araújo (2008) compararon el impacto del programa en las familias “condicionadas” (las que respondieron que la inscripción escolar era un requisito del BDH) y las familias “no condicionadas” (las que respondieron que no había requisito de inscripción) y mostraron que los efectos del programa en la inscripción fueron mucho mayores y significativos sólo en las familias “condicionadas”. Debido a que la exposición a la campaña de información no fue asignada al azar, esas com-paraciones no son experimentales. Sin embargo, Schady y Araújo (2008) utilizaron varias técnicas de concordancia, recorte y de dobles diferencias para que las familias condicionadas y no condicionadas fuesen más comparables. Ninguna de estas eleccio-nes de estimación tiene un efecto apreciable en sus resultados, y así concluyeron que el mayor efecto del programa en las familias condicionadas tiene muy probablemente una interpretación causal.

Filmer y Schady (2009c) analizaron los efectos del programa Cessp en la inscrip-ción escolar y el empleo en Camboya. Para ser elegibles al Cessp, las familias tenían que tener por lo menos un hijo inscrito en sexto grado en la línea base antes de la implementación del programa. Entonces se condicionaron las transferencias a la inscripción de esos hijos en primer año de secundaria y no se impusieron requisitos sobre la inscripción escolar de hijos en otros grados, aun cuando la mayoría de fami-lias receptoras tenía más de un hijo. Como resultado, la transferencia fue condicional para los hijos de sexto grado en la línea base, pero incondicional para sus hermanos. Filmer y Schady (2009c) explotaron esta característica del programa para separar los efectos ingreso y sustitución de la transferencia. Ellos mostraron que el Cessp tuvo efectos muy grandes en la inscripción escolar de los niños que estaban en sexto grado al iniciarse el programa, pero ningún efecto en la inscripción de los hermanos. Por eso los autores concluyeron que los cambios observados en la inscripción pueden explicarse por el efecto sustitución (porque éste afectó sólo a los de sexto grado) y no por el efecto ingreso (porque éste afectó a todos los hijos de la familia).

Métodos de simulación y modelado estructural se han utilizado también para estimar la importancia relativa de los efectos ingreso y precio asociados con las trans-ferencias en Brasil (Bourguignon, Ferreira y Leite, 2003) y México (Todd y Wolpin, 2006a).19 En tales enfoques, los salarios de trabajo infantil se utilizan para aproximar el costo de oportunidad de ir al colegio y modelar los efectos de los subsidios escolares en la escolaridad y las elecciones de trabajo de los niños. El análisis para México tiene

19 Ver recuadro 6.3 para una discusión de los métodos utilizados.



una virtud adicional: los resultados de la evaluación con técnica al azar de Oportu-nidades pueden utilizarse para verificar los parámetros estimados. Entonces pueden utilizarse los modelos para estimar los efectos de varios experimentos de política. Los estudios de Brasil y México sugieren que reemplazar una TMC con un programa incondicional reduciría los efectos de escolaridad en forma sustancial: en Brasil, la TMI esencialmente no tiene impacto en la inscripción escolar (lo que es sorprendente), mientras en México, el impacto del programa incondicional en la escolaridad fue sólo de un 20% del impacto de la TMC.

Existe algo menos de evidencia sobre la importancia relativa de los efectos ingreso y precio para explicar los cambios en el uso de los servicios de salud o en los resulta-dos finales en salud. Varios autores han utilizado métodos cuasi-experimentales para sostener que las transferencias incondicionadas han tenido efectos positivos en los resultados de salud en Sudáfrica. Esos autores incluyen a Agüero, Carter y Woolard (2007), quienes evaluaron el impacto del programa Child Support Grant; y Duflo (2003), quien analizó los efectos del programa de pensión de vejez. Ambos estudios informan efectos positivos de los programas; por ejemplo, Duflo mostró que las mucha-chas cuyas abuelas recibían las transferencias experimentaron grandes mejoras (unas 1,2 desviaciones estándar) en peso y altura. Pero las transferencias de estos programas son muy grandes, especialmente en el caso de PV, que equivale a más del doble del ingreso de la mediana per cápita para las familias africanas (negras).

En América Latina, Paxson y Schady (2008) y Macours, Schady y Vakis (2008) argumentaron que el impacto de los programas de TMC en los resultados cognitivos de los niños (y, en el caso del estudio de Paxson y Schady (2008) en Ecuador, la salud física infantil y el control motor fino) es mayor al esperado si las transferencias se uti-lizaran como otras fuentes de ingreso. Irónicamente, ninguno de los dos programas estudiados –el BDH en Ecuador y el Atención a Crisis en Nicaragua– controlaron la condición de que los niños en edad preescolar fuesen llevados a chequeos regulares en centros de salud. No obstante, ambos programas incluyeron una campaña de mer-cadeo social que destacaba la importancia de las inversiones en la infancia temprana. Paxson y Schady (2008) mostraron que las mejoras que observaron en los niños del percentil más pobre no podían explicarse completamente por los movimientos a lo largo de las curvas que relacionan el desarrollo cognitivo y la salud con el GPC; más bien, constituyen desplazamientos hacia arriba en estas curvas; los resultados para los niños asignados al azar al grupo de tratamiento del BDH están por encima de los de los niños asignados al grupo de control en cualquier nivel de gastos. Macours, Schady y Vakis (2008) encontraron que las familias que recibieron transferencias alteraron sus patrones de gasto y comportamiento, gastando menos en alimentos esenciales y más en proteínas animales, frutas y vegetales aun después de tener en cuenta el efecto ingreso de la transferencia. El gráfico 5.4 muestra que en cada nivel de gastos generales, las familias que recibieron transferencias de Atención a Crisis también tuvieron mayor



probabilidad de leer, contar historias y cantarle a sus hijos y de adquirir libros, papel y pluma para su uso en casa. Ambos estudios concluyen que las mejoras observadas en los resultados cognitivos infantiles son inconsistentes con una explicación simple de que “un dólar es un dólar”, sin importar de dónde provenga y quién lo recibe en la familia. Sin embargo, también subrayan que no pueden identificar si los impactos de los programas mayores a lo esperado sean resultado del mercadeo social de los programas o de que las transferencias se entregaran a las mujeres.

Conclusión

Aunque los objetivos de los programas individuales varían, la mayoría de las TMC se crearon con la expectativa de que contribuyesen a reducir la pobreza de consumo, aumentar la utilización de servicios de salud y educación y produjesen mejoras en los resultados finales de escolaridad, nutrición y salud. Concluimos este capítulo re-

Gráfico 5.4 Impacto de las transferencias del programa Atención a Crisis en la estimulación en la primera infancia, 2005-06

Fiuente: Macours, Schady y Vakis, 2008.

1,00

0,75

0,50

0,25

07,5 8,0 8,5 9,0 9,5

Log de gasto per cápita

Tiene pluma y papel

Familias que recibieron transferenciasFamilias de control

Prop

orci

ón

Historias contadas/canciones escuchadas

1,00

0,75

0,50

0,25

07,5 8,0 8,5 9,0 9,5


Tiene libros

Prop

orci

ón

1,00

0,75

0,50

0,25

07,5 8,0 8,5 9,0 9,5


Prop

orci

ón1,00

0,75

0,50

0,25

07,5 8,0 8,5 9,0 9,5


Hor

asHoras de escuchar lectura (por semana)



sumiendo sus principales mensajes con base en la evidencia de los efectos de las TMC en la acumulación de capital humano en sus distintas dimensiones.

Primero, en uno y otro país, las TMC han ocasionado incrementos significativos y algunas veces sustanciales en el uso de los servicios. Las tasas de inscripción escolar han aumentado entre los beneficiarios de los programas, en especial en aquellos que tenían bajas tasas de inscripción al principio. Estos impactos se hallaron tanto en paí-ses de medianos ingresos en los que se implementaron inicialmente los programas de TMC (por ejemplo, México), como en países de menores ingresos en América Latina (Honduras, Nicaragua) y en países de bajos ingresos de otras regiones (Bangladesh, Camboya, Pakistán). Los programas de TMC han tenido también un efecto positivo en el uso de los servicios de salud preventiva, aunque la evidencia es menos clara que con la inscripción escolar. Finalmente, las TMC han contribuido a proteger las inversiones en capital humano durante recesiones económicas en algunos países (ver recuadro 5.3)

Segundo, puesto que los efectos de los programas de TMC en la utilización se con-centran en familias con menor probabilidad de utilizar los servicios en ausencia de la intervención, las TMC han contribuido a reducciones sustanciales en disparidades preexistentes en el acceso a la educación y a los servicios de salud. En Bangladesh, Pakistán y Turquía, donde las tasas de inscripción escolar de las niñas eran inferiores a las de los niños, las TMC han contribuido a reducir la brecha entre los géneros. En Camboya, el programa de becas JFPR eliminó agudos gradientes socioeconómicos en la inscripción entre las familias elegibles, aunque la cobertura del programa fue bastante pequeña. Como anotaron Amartya Sen y otros autores, la pobreza adopta muchas formas, incluyendo la incapacidad de desarrollar “capacidades” básicas en educación y salud (Sen, 1985; 1999). Proporcionar a todos los ciudadanos de un país la igualdad de oportunidades, si no de resultados, constituye un objetivo importante de política y las TMC han contribuido a igualar las condiciones entre ricos y pobres, favorecidos y desfavorecidos (Banco Mundial, 2005).

Tercero, aunque la evidencia existente es limitada sobre cuál es la característica más importante de los programas de TMC –el dinero, las condiciones, el mercadeo social del programa, el hecho de que se efectúen las transferencias a las mujeres– no parece ser que sólo el dinero pueda explicar los cambios observados en los resultados. Investigación adicional sobre este tema produciría rendimientos muy grandes porque podría informar para el diseño de programas de TMC de forma que maximicen sus impactos.

Cuarto, la evidencia sobre el impacto de las TMC en los resultados “finales” en edu-cación y salud es más mixta. Algunas evaluaciones (pero de ninguna manera todas) han encontrado que las TMC contribuyeron a mejoras en la altura de los niños en al-gunos grupos de población; hay también alguna evidencia de que los beneficiarios del programa tienen una mejor condición de salud. En México, el único país en el que se ha realizado un estudio de los efectos a largo plazo de las TMC, los adultos con mayor



Recuadro 5.3 ¿Contribuyen las TMC a proteger las inversiones en capital humano durante crisis económicas?

Dado que las TMC transfieren dinero, pueden contribuir a amortiguar el impacto de crisis sistémicas o idiosincrásicas, incluyendo los posibles efectos que puedan tener en la acumulación de capital humano de los niños. Esta cuestión es importante porque se argumenta con mucha frecuencia que agudos deterioros en el ingreso pueden tener efectos potencialmente irreversibles en la educación y la condición nutritiva de los niños, y eso, a su vez, puede ser uno de los mecanismos por los que la pobreza se transmite entre las generaciones.

Discutimos brevemente la evidencia de que las TMC protegen las inversiones en ca-pital humano durante crisis económicas utilizando los resultados de Nicaragua, México e Indonesia. Maluccio (2005) analizó los patrones de elección ocupacional, empleo, consumo, inscripción escolar y condición nutritiva infantil en el período 2000-2002 en Nicaragua. Los datos cubren comunidades asignadas al azar a los grupos de tratamiento de la RPS y de control y familias en zonas de cultivo de café y zonas en que no se cultiva, que se encuentran tanto en las comunidades de la RPS como en las de control. En el período 2000-2002 hubo una fuerte caída en los precios del café y Maluccio empieza analizando los patrones en las comunidades de control. Él mostró que en esas comuni-dades que no recibieron transferencias de RPS en el período, el GPC familiar disminuyó un 18%. No obstante, la inscripción escolar de los niños de 7 a 12 años de edad aumentó, particularmente en las zonas cafeteras. Por ejemplo, entre los muchachos, la inscripción escolar aumentó en 15 puntos porcentuales, lo que sugiere que el costo de oportunidad de ir al colegio cayó fuertemente.a Tornando luego a una comparación de los cambios en la inscripción en las comunidades de tratamiento y de control, Maluccio mostró que los aumentos en la inscripción escolar fueron mayores en las comunidades de la RPS que en las de control y aun mayores en las comunidades de RPS de las zonas cafeteras. Pero no sería preciso concluir que la RPS “protegió” la inscripción escolar durante una crisis económica porque ésta aumentó durante el período en las comunidades de control, especialmente en las zonas cafeteras.

Maluccio analizó después los cambios en la condición nutritiva en el período y mos-tró que la altura según la edad bajó en las comunidades de control entre 2000 y 2002, pero no en las comunidades de la RPS. Sin embargo, el impacto positivo de la RPS en la nutrición infantil fue mayor en las zonas no cafeteras que en las cafeteras, hallazgo que sugiere, más que todo, que la RPS estuvo mejor capacitada para mejorar la nutrición en zonas en que los ingresos familiares eran estables que en las zonas afectadas por la crisis económica.

De Janvry y otros (2006) combinaron la asignación aleatoria en Oportunidades con datos sobre crisis sistémicas (sequías, desastres naturales) e idiosincrásicas (desempleo o enfermedad del jefe de la familia, enfermedad de hijos en edad preescolar) para comparar las respuestas familiares a las crisis en aldeas de tratamiento y de control.b Ellos mostraron




que las crisis en general redujeron la inscripción escolar del grupo de muestra, pero que esos efectos fueron compensados parcial o totalmente por Oportunidades (en particular con las crisis sistémicas como sequías y otros desastres naturales).

Durante la crisis indonesa de 1997-1998, el gobierno hizo elegibles a los niños de familias pobres para un programa de “becas”. Como es lógico, dado el contexto de la crisis, se prestó poca atención a una posible evaluación del efecto del programa. Utili-zando técnicas de regresión y concordancia, Cameron (2002) concluyó que el programa redujo los niveles de abandono escolar en la secundaria en unos 3 puntos porcentuales. Sparrow (2007) ejecutó regresiones de mínimos cuadrados ordinarios que sugieren un mayor efecto en la inscripción para los niños de 10 a 12 años de edad (alrededor de 7,6 puntos porcentuales).c

En su estudio de Oportunidades, De Janvry y otros (2006) concluyeron que “los beneficiarios de las transferencias condicionadas pueden protegerse eficazmente del riesgo de crisis que los induciría a sacar a sus hijos del colegio” (p. 372). En la práctica, es probable que las crisis tengan efectos distintos en las distintas dimensiones del capi-tal humano y el impacto dependerá en forma crítica de si las crisis son idiosincrásicas o sistémicas (ver Ferreira y Schady [2008]). En muchos países en desarrollo, la salud y nutrición infantil se deterioran durante las crisis (ver, por ejemplo, Cutler y otros [2002]; Paxson y Schady [2005]; Baird, Friedman y Schady [2007]). Los efectos en la escolaridad son menos uniformes. Por ejemplo, Jensen (2000) halló que las crisis negativas a causa del mal tiempo tienen grandes efectos negativos en la inscripción escolar en Costa de Marfil; y Thomas y otros (2004) hallaron que la crisis financiera indonesa de 1998 tuvo un efecto negativo en la inscripción escolar, aunque la magnitud del efecto fue muy pequeña. Por otra parte, la escolaridad puede aumentar durante las crisis si la reducción en el costo de oportunidad de ir al colegio es lo bastante grande para compensar el efecto ingreso negativo para las familias con restricciones de crédito. Esto parece haber sucedido en Nicaragua y también se ha observado en Perú durante la profunda recesión de finales de los años ochenta (Schady, 2004), en México en los años noventa (Mckenzie, 2003) y en los Estados Unidos durante la Gran Depresión de los años treinta (Goldin, 1999).

En conclusión, las TMC pueden constituir uno de los instrumentos de política que capacitan a las familias a sortear mejor las crisis, pero es probable que este efecto varíe mucho según el país, la naturaleza de la crisis económica y el resultado que se considere. Sin embargo, como discutiremos en el capítulo 6, las TMC discutiblemente no constituyen el mejor instrumento para responder a crisis idiosincrásicas o sistémicas del ingreso fami-liar por varias razones: no tienen provisiones por las cuales se puedan agregar fácilmente nuevas familias a la nómina de beneficiarios elegibles y no cuentan con mecanismos mediante los que puedan incrementarse los pagos para familias que experimenten crisis económicas temporales.





participación en el programa han terminado más años de escolaridad; sin embargo, el probable aumento en salarios asociado con esa mayor escolaridad es pequeño. Es aun más desalentador que varias evaluaciones no hayan encontrado efectos de las trans-ferencias en el aprendizaje, aun después de tener en cuenta la selección en el colegio. Este patrón de efectos de programas –aumentos en la inscripción sin mejoras de los asistentes en los resultados de aprendizaje– no es particular de las TMC (ver recuadro 5.4), pero es moderado porque sugiere que el potencial de las TMC por sí mismas para mejorar el aprendizaje puede ser limitado. La evidencia es algo más alentadora con respecto al impacto de los programas en el desarrollo cognitivo de la primera infan-cia y sugiere que la intervención muy temprana podría tener mayores rendimientos de lo que podría concluirse, por ejemplo, observando el patrón de los efectos de los programas en la inscripción escolar según la edad o el grado escolar.

Existen numerosas razones del porqué las TMC pueden haber tenido sólo modestos efectos en los resultados finales en educación y salud. Una posibilidad es la de que algunas restricciones importantes a nivel familiar no son atendidas por las TMC según su diseño actual; estas restricciones incluirían prácticas deficientes de cuidado de los hijos, información inadecuada u otros insumos a la producción de educación y salud. Otra posibilidad es que la calidad de los servicios sea tan baja, quizás específicamente para los pobres, que el solo aumento en su uso no produzca grandes beneficios por sí mismo.

Claramente se precisa más investigación para comprender estos hallazgos. Sin embargo, estos resultados sugieren también que puede ser importante experimentar con diferentes grupos de intervenciones; TMC con otros programas para atender las restricciones a nivel familiar, o TMC junto a intervenciones para mejorar la calidad de la prestación de los servicios.

a. Estas cifras se basan en cambios durante el período 2000-2002. En palabras de Maluccio: “parecería ser que la crisis no afectó en forma adversa la inscripción y, más que todo, tuvo efectos negativos en la incidencia de trabajo infantil para los niños jóvenes, posiblemente por la menor demanda laboral” (p. 25).

b. La información sobre las crisis se recopiló sólo en rondas siguientes de las encuestas, después de haberse implementado Oportunidades y las especificaciones utilizadas por De Janvry y otros (2006) incluyeron efectos fijos en los niños. Como resultado, pueden recuperar solo el parámetro sobre respuestas en inscripción escolar diferencial de los beneficiarios de Oportunidades y de los no beneficiarios durante las crisis, no el parámetro sobre respuestas promedio al programa.

c. Sparrow utiliza también la “mala focalización” resultante de datos obsoletos sobre pobreza como instru-mento para la recepción del programa de becas. Con base en estos cálculos, él estimó un mayor efecto del programa en la inscripción (alrededor de 10 puntos porcentuales) para los niños de 10 a 12 años. Sin embargo, el supuesto identificador –en efecto, que las decisiones sobre inscripción responden a niveles de pobreza actuales pero no retrasados– no es trivial. A pesar de sus limitaciones, es menos probable que los resultados del mínimos cuadrados ordinario informados por Sparrow y Cameron estén sesgados, que estas regresiones de variables instrumentales.




Recuadro 5.4 Mayor inscripción escolar sin mejores resultados de aprendizaje

Se ha visto que varios programas educativos aumentan la inscripción escolar (en algunos casos en forma drástica) sin mejorar los resultados en el aprendizaje.

Un estudio bien conocido, de Miguel y Kremer (2004) muestra que la provisión de drogas para la expulsión de parásitos redujo el ausentismo estudiantil en una cuarta parte en una muestra de colegios en Kenia. Sin embargo, a pesar del aumento en la asistencia, los estudiantes de las escuelas del tratamiento no obtienen mejores puntajes en las pruebas que los de las escuelas del grupo de control. En un estudio separado, Glewwe, Kremer y Moulin (2008) mostraron que un programa que distribuía textos en Kenia no aumentó los puntajes promedio en las pruebas. Banerjee y otros (2005) hallaron resultados similarmen-te desalentadores en un programa que proveía maestros adicionales en el Rajastán rural.

En algunas evaluaciones se ha encontrado que las intervenciones en educación, como las descritas arriba, producen mejores resultados de aprendizaje solo para estudiantes de relativamente mejor condición o cuando la calidad de la oferta es adecuada. Por ejemplo, Glewwe, Kremer y Moulin (2008) mostraron que, aunque la distribución de textos no tuvo efectos en el aprendizaje para el estudiante promedio, sí los tuvo, positivos, para los estudiantes que tenían los puntajes más altos en la línea base. Los autores sugieren que un plan de estudios centralizado y un lenguaje de instrucción (inglés) que sea la segunda o tercera lengua para la mayoría de los niños son particularmente perjudiciales para los estudiantes de bajo desempeño. Esa sugerencia ha llevado a solicitudes de insumos diri-gidos hacia los estudiantes de bajo desempeño, como tutores o seguimiento temprano de los estudiantes, que en teoría podrían ayudar a asegurar que la enseñanza sea apropiada para los estudiantes de bajo desempeño. Banerjee y otros (2007) hallaron evidencia de que un programa de tutorías fue eficaz para aumentar los puntajes de los estudiantes de bajo desempeño en India; Duflo, Dupas y Kremer (2008) hallaron evidencia que sugiere que el seguimiento beneficia a todos los estudiantes, incluidos los de bajo desempeño, en Kenia. Otros autores han encontrado que es la calidad de la oferta la que determina si los programas que incrementan la asistencia escolar mejoran también los resultados del aprendizaje. Por ejemplo, Vermeersch y Kremer (2004) concluyeron que un programa de Kenia que ofrece almuerzos escolares aumentaba los puntajes de las pruebas, pero sólo en los colegios en los que el maestro tenía determinada experiencia antes del programa.

Los resultados de estas evaluaciones presentan problemas particulares para las TMC. Las transferencias condicionadas con frecuencia se focalizan geográficamente y, dado que funcionan en zonas especialmente pobres, la calidad de la oferta de servicios de edu-cación (y de salud) es baja. En adición, las TMC utilizan reemplazo de comprobación de medios de vida para identificar a las familias pobres. Las evaluaciones discutidas arriba sugieren generalmente que aumentar los logros de estos estudiantes desfavorecidos es particularmente difícil, aun cuando hayan ingresado al colegio. Por esta razón (y como se discutió en el capítulo 6), pruebas piloto cuidadosamente evaluadas de intervenciones que intentan combinar las TMC con mejoras en la oferta de servicios serían particular-mente valiosas.


6TMC: opciones de política y diseño

En los capítulos anteriores revisamos el desempeño de los programas de TMC en cuanto a sus impactos en la pobreza (capítulo 4) y resultados en el desarrollo hu-mano (capítulo 5). En general, la evidencia apoya la opinión de que los programas de TMC han generado resultados positivos. Sin embargo, desde el punto de vista de un autor de políticas, no basta con saber que los programas de TMC han tenido un buen desempeño. ¿Cuándo es una TMC el instrumento correcto de política? ¿Cómo se determinan las características de diseño correctas de un programa de TMC necesarias para generar el impacto deseado? ¿Existen acciones políticas complementarias que se requieran? Estas son las preguntas que trataremos en el presente capítulo.

El capítulo empieza con una discusión de las condiciones en las que los pro-gramas de TMC constituyen el instrumento correcto de política. Avanzando sobre la discusión del capítulo 2, se ofrecen un marco sencillo de toma de decisiones y algunas ilustraciones sobre cómo puede emplearse el marco. Luego, suponiendo que se ha tomado una decisión para implementar una TMC, se consideran en la segunda sección las características básicas que pueden utilizarse para hacer del programa un instrumento eficiente: selección de los beneficiarios, naturaleza y observancia forzosa de las condiciones y nivel de los beneficios. Sin embargo, los programas de TMC no pueden tenerse en cuenta en forma aislada de otras políti-cas sociales. En particular, para alcanzar los objetivos de acumulación de capital humano que buscan estos programas será preciso hacer alguna adaptación (a me-nudo importante) de la oferta de servicios sociales y los programas de TMC pocas veces serán por sí solos suficientes para ofrecer asistencia a todas las categorías de familias e individuos pobres. Por tanto, deben considerarse como componentes de los sistemas generales de protección social. En las secciones tercera y cuarta del capítulo se discuten acciones complementarias requeridas en ambos frentes, y en la última sección, que cierra el capítulo, se identifican los retos de investigación para el futuro.



¿Cuándo es una TMC el instrumento correcto de política?

Las TMC son programas bastante complejos, dado que buscan afectar la pobreza tanto en el corto plazo (redistribuyendo ingreso hacia las familias pobres) como en el largo plazo (construyendo el capital humano de los niños pobres). Su multidimensionalidad puede realmente ser una de las razones básicas de su popularidad: no es con mucha frecuencia que los programas oficiales pueden “varios objetivos al tiempo” y hacerlo en forma eficaz. Al mismo tiempo, utilizar un instrumento para atender más de un objetivo de política implica que las decisiones sobre si utilizarlo, o cuándo, serán complejas y será preciso analizar una combinación de factores.

En el segundo capítulo se consideró una variedad de factores y se concluyó que cuando existe un fundamento fuerte para redistribuir el ingreso, puede justificarse una TMC con dos conjuntos amplios de condiciones: primero, cuando la inversión privada en capital humano (de los pobres) es subóptima desde un punto de vista social y, segundo, cuando las condiciones son necesarias por razones de economía política (es decir, la redistribución es políticamente factible sólo cuando se condiciona a un “buen comportamiento”).1

Aquí extendemos esa discusión presentando un marco simple en el que se iden-tifican cuestiones críticas que pueden orientar la decisión de tener un programa de TMC y el tipo de información que puede apoyar tales decisiones. Buscamos también proveer un sentido de los contrapesos o costos que implican esas decisiones. El gráfico 6.1 presenta el marco general de decisión.

Un punto de partida lógico en nuestro marco es la justificación de utilizar las rentas tributarias para transferir ingresos a los pobres. Como se indicó en el capítulo 2, exis-ten consideraciones de eficiencia y distribución que, en teoría, aportan la justificación de la redistribución y dichas consideraciones no son específicas de los programas de TMC y deberían hacerse antes de la discusión sobre si debería utilizarse una TMC. Brevemente mencionamos aquí dos conjuntos de condiciones que deben ser puestas en consideración: primero, las medidas estándar de pobreza y desigualdad propor-cionan un buen punto de partida para evaluar la necesidad de redistribución desde la perspectiva de equidad. En ese sentido, es lógico que las TMC empezaran (y fueran tan populares) en América Latina, una región ampliamente caracterizada por altos niveles de pobreza y desigualdad (De Ferranti y otros, 2004). Segundo, debería considerarse

1 Debe anotarse que los programas de TMC pueden justificarse también en ausencia de objetivos redistributivos. En realidad, cuando la inversión privada en capital humano es socialmente subóptima, pueden requerirse incentivos monetarios para modificar el comportamiento, aun si los incentivos no son lo bastante grandes para tener efectos mesurables en la pobreza a corto plazo. Sin embargo, nuestro interés principal lo constituyen los casos en los que la redistribución forma parte del fundamento de una TMC.


TMC: opciones de política y diseño 177

si las transferencias de ingreso afectan la eficiencia, y cómo, antes de tomar la decisión de redistribuir. Un aspecto clave que hay que considerar es el potencial de las trans-ferencias de ingreso para afectar la oferta laboral. Si los efectos de los desincentivos asociados con las transferencias son pequeños (como sugiere la evidencia presentada en el capítulo 4), entonces es mucho más fuerte la justificación para la redistribución. Además, la presencia de trampas de baja productividad, particularmente en algunos sectores o regiones, puede indicar que la redistribución realmente puede aumentar la eficiencia (ver Banco Mundial, 2006d, cap. 5). Evidencia de tales efectos es usualmente difícil de reunir, pero cuando esté disponible, podría aportar una base más sólida para decidir si seguir adelante con la transferencia monetaria (y posiblemente ofrecer una razón prima facie para determinar los beneficiarios). A la larga, la decisión sobre si es aceptable la redistribución (o cuánta) es una decisión que cada organización política tiene que tomar (punto al que volveremos más adelante en este capítulo).

Gráfico 6.1 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como instrumento correcto de política

Fuente: los autores.

Transferencia monetariacondicionada

Transferenciamonetaria

incondicionada

Considerarcompensaciones

¿Redistribuiro no?

¿Invertir menosen capitalhumano?

SÍ

SÍ

NO

SÍ

NO

FACTORES PARACONSIDERAR• Niveles de pobreza

y desigualdad• Disponibilidad

de recursos• Costos y beneficios

en eficiencia de la redistribución

FACTORES PARA CONSIDERAR• Información equívoca (p. ej., diferencias entre las tasas de rendimiento esperadas y realizadas)• Problemas de agencia (p. ej., grandes diferencias de género en capital humano)• Externalidades (p. ej., alta incidencia de crimen en vecindades pobres)

Economía política“antipobres”

FACTORES PARACONSIDERAR• Existencia de transferencias monetarias con enfoque en los pobres• Transparencia en los criterios de elección para asistencia social• Opiniones sobre justicia distributiva



El siguiente paso en nuestro marco de toma de decisiones es el de establecer la presencia de distorsiones que hacen que las decisiones sobre inversión en capital humano de las familias (pobres) sean ineficientemente bajas desde un punto de vista social. Los bajos niveles de inversión en capital humano no son, por sí solos, sufi-cientes para justificar el uso de condiciones; las decisiones familiares de no acumular más capital humano podrían ser racionales y eficientes (aun desde un punto de vista social). Ese sería el caso, por ejemplo, si los rendimientos esperados de la escolaridad (dada la calidad de los colegios disponibles y la capacidad de aprendizaje del niño) son menores que los rendimientos de usos alternativos del tiempo del niño. Lo que se necesita es una indicación de la presencia de distorsiones que producirían inversiones de los pobres socialmente ineficientes en capital humano a menos que se modifique el comportamiento de las familias. En otras palabras, el uso de una TMC se predica con el supuesto de que el efecto ingreso puro es insuficiente y así se requieren las condiciones para generar un efecto sustitución adicional a favor de las inversiones en la salud y educación de los hijos.

En el capítulo 2 se identificaron distintos tipos de distorsiones: mala información, problemas de agencia y externalidades. ¿En qué contextos deberíamos esperar que estén presentes tales distorsiones? y ¿cómo podríamos identificar la probabilidad de que las decisiones socialmente ineficientes sean la razón de los bajos niveles observa-dos de inversión en capital humano? Aunque no existen medios expeditos de poner a prueba la presencia de tales ineficiencias, hay varios indicadores que pueden utilizarse para ese propósito.

Las comparaciones de tasas de rendimiento esperadas y realizadas ofrecen una indi-cación de posibles problemas de información. En el caso de inversiones en educación, puede hacerse esta comparación con relativa facilidad preguntando a los estudiantes o los padres cuánto piensan que ganan las personas con mayor educación en el mer-cado laboral y comparar los rendimientos implicados con los rendimientos de Mincer de una encuesta de hogares (por ejemplo, ver Jensen, 2006; Attanasio y Kaufmann, 2008; Nguyen, 2007). Experimentos a pequeña escala pueden ayudar a establecer si la sola provisión de información basta para atender tales problemas, o si se requieren condiciones adjuntas a la transferencia.

La presencia de diferencias de género en el capital humano infantil es señal de problemas potenciales de agencia, en particular cuando las tasas de rendimiento de las inversiones en capital humano (por ejemplo, escolaridad) no son diferentes (ver Behrman y Deolalikar, 2995; Alderman y King, 1998).2 Estudios cualitativos en pro-

2 Grant y Behrman (2008) examinaron varias encuestas demográficas y de salud y hallaron que las diferencias de género en los logros escolares no favorecían en general a los muchachos, quienes aparentemente fallan y repiten grados mucho más a menudo que las muchachas. Como resultado, aunque las tasas de inscripción son más altas para los muchachos, las de logros no lo son.



fundidad pueden ser útiles para identificar el grado al que las relaciones de poder al interior de la familia generan sesgos en contra de las inversiones en capital humano de todos o algún grupo específico de hijos.

Identificar la presencia de externalidades específicas asociadas con bajas inversiones en capital humano de familias pobres es una tarea más compleja. En algunos casos, la investigación existente en el país puede ofrecer evidencia sólida de tales externalidades (por ejemplo, Miguel y Kremer [2004] sobre expulsión de parásitos o Gimnig y otros [2003] sobre mosquiteros tratados con insecticidas) y así proveer la base para analizar si se justifica el uso de una TMC.3 Sin embargo, más generalmente los autores de políticas necesitan contar con evidencia más indirecta. Por ejemplo, la observación de una alta incidencia de crimen en barrios pobres, en particular de jóvenes que están fuera del colegio, puede utilizarse como base para argumentar a favor de un programa de TMC para aumentar la participación escolar, con la expectativa de que mayores niveles de escolaridad reduzcan el crimen tanto en el corto plazo como en el futuro. Desde luego, tal hipótesis puede y debe someterse a prueba empíricamente cuando el programa de TMC se experimente con un plan piloto y/o se haya implementado.

En ausencia de distorsiones significativas que conduzcan a insuficiencia en la inversión de las familias en capital humano, es muy probable que las condiciones sean redundantes. Aun peor, podrían ser ineficientes, hasta el grado de poder llevar a que algunas familias “sobreinviertan” en capital humano. En esas circunstancias, hay una razón prima facie para una TMI: su impacto de redistribución probablemente sería mayor (porque las tasas de cobertura deberían ser mayores) y la dependencia de sólo el efecto ingreso limita el peligro de que sea ineficiente la acumulación agregada de capital humano.

Aunque una evaluación técnica puede indicar que una TMI es más apropiada que una TMC, el proceso político puede ocasionar que sean casi imposibles las transferencias monetarias significativas a menos que se liguen a compromisos y “comportamiento positivo” de los beneficiarios. Como se discutió en el capítulo 2, satisfacer las condi-ciones de una TMC hace que ésta sea menos una “donación” y más una recompensa por un esfuerzo. Esa percepción podría hacer más aceptable la redistribución para

3 Miguel y Kremer (2004) encontraron efectos positivos en resultados por la expulsión de parási-tos al interior de los colegios de Kenia y entre ellos, y también que simplemente informar a los padres y estudiantes de los beneficios del tratamiento vermífugo (por medio de educación en salud) no producía cambios en el comportamiento y que las tarifas para los usuarios produjeron el colapso del programa. Con esa base, y dados los efectos positivos excedentes, argumentaron que existe una fuerte justificación para la provisión subsidiada de drogas para la expulsión de parásitos. Aunque la provisión gratuita de drogas puede ser suficiente en el caso de los niños en el colegio, otros casos pueden requerir incentivos adicionales (por ejemplo, en forma de TMC). La presencia de externalidades no es prueba de que sea necesaria la TMC, pero proporciona una base para considerar si tiene sentido.



los contribuyentes y los votantes, y posiblemente también para muchos beneficiarios. Determinar de manera ex ante la importancia de esos factores usualmente requiere un análisis del grado al que la economía política predominante favorezca la redistri-bución hacia los pobres. La falta (o el pequeño tamaño) de transferencias monetarias dirigidas a los pobres es una indicación fuerte de que el proceso político no apoya tal redistribución. Como se mostró en el capítulo 2, las consideraciones de economía política fueron una motivación importante para el lanzamiento del programa Progresa en México como transferencia condicional en lugar de incondicional. De manera más general, evaluar el grado al que los factores de economía política demandan el uso de condiciones aun en ausencia de distorsiones en el comportamiento familiar frente a la acumulación de capital humano, precisa un entendimiento de las opiniones predo-minantes sobre justicia distributiva. El desarrollo de tal entendimiento puede hacerse de varias formas, como encuestas de opinión o, más indirectamente, con análisis de medios, según lo ilustraron Lindert y Vincensini (2008) en el caso de Brasil.

A la postre, la decisión sobre si adoptar una TMC o una TMI (asumiendo que la última sea políticamente factible) debería basarse en una evaluación de sus respectivos costos y beneficios. Muy a menudo, los factores que justifican el uso de una TMC se aplicarán a algunas familias pobres con hijos, pero no a todas, las que constituyen el objetivo potencial de una TMC. Aun asumiendo que sea factible identificar correcta-mente cuáles familias pobres están invirtiendo ineficiente e insuficientemente en el capital de los hijos y cuáles no, establecer una TMC para las primeras y una TMI para las segundas implicaría costos tanto administrativos como políticos.

El gráfico 6.2 presenta una forma simple de considerar las compensaciones asociadas con adoptar una TMC. Se distinguen cuatro grupos de familias pobres con hijos:

Grupo A. • Comprende las familias en las cuales los hijos ya están en el colegio y reciben atención médica y nutrición apropiadas; no hay insuficiencia de inver-sión en el capital humano de los hijos. Para este grupo, una TMC sería una TMI de facto dado que la condición sería redundante.Grupo B.• Comprende las familias que no invierten lo suficiente en el capital humano de los hijos.4 Este es el grupo para el cual una TMC es el instrumento correcto.Grupos C y D.• Corresponden a las familias pobres cuyos hijos experimentan bajos niveles de capital humano; sin embargo, estas familias toman decisiones eficientes, dados otros factores. Por ejemplo, la calidad de los colegios dispo-nibles y/o la capacidad de aprendizaje de los niños pueden hacer que los ren-

4 En una descripción completa se consideraría una tasa de cobertura no completa entre las familias del grupo B. Por razones de sencillez no la consideramos aquí. En esencia, el grado de tasa de cobertura en el grupo B es función del tamaño de la transferencia.



dimientos de la escolaridad adicional sean bajos. Estos son los grupos para los cuales, en principio, una TMI sería una mejor opción. El grupo C comprende las familias que aceptarían la TMC si se les ofreciera y, como resultado, estarían en mejor condición con una TMC que sin una transferencia (después de todo, la aceptación es voluntaria, de modo que el dinero adicional tiene que mejorar su situación), pero peor que con una TMI (porque la condición les obliga a so-breinvertir en capital humano). Por otro lado, el grupo D no acepta una TMC (porque la transferencia no es lo bastante grande para compensar el costo de cumplir las condiciones). Para ellas, el costo de tener una TMC en lugar de una TMI es la cantidad de la transferencia (perdida).

La justificación para una TMC, en lugar de una TMI, dependerá del tamaño relativo de los distintos grupos y del costo del exceso (defecto) de inversión en capital humano del grupo C (grupo D). Las posibles combinaciones son muchas, pero considérense los siguientes casos:

Una gran proporción de las familias pobres con hijos invierten insuficiente e •ineficientemente en capital humano (el grupo B es grande). Hay grandes tasas de cobertura en las familias elegibles (el grupo D es pequeño). Satisfacer las condiciones no es demasiado costoso para la mayoría de las familias partici-pantes. Esto es TMC de alto impacto.Una gran proporción de las familias pobres con hijos invierte lo suficiente en •capital humano (el grupo A es grande). Aunque pequeño, un grupo de familias invierte mucho, pero insuficiente e ineficientemente en capital humano con

Gráfico 6.2 Tipos de familias con hijos

Fuente: ilustración de los autores.

GRUPO AHijos en el colegio,

sin condiciones;TMC = TMI

GRUPO BBaja escolaridad reflejainversión insuficiente

e ineficiente enla escolaridad de

los hijos.

Hogares pobres con niños

GRUPO CEscolaridad

eficientemente baja;aceptan programa.

GRUPO DEscolaridad

eficientemente baja;no aceptan programa.



altos costos sociales (los beneficios de las transferencias condicionadas para el grupo B son grandes). En este caso, las condiciones son innecesarias (pero inocuas) para la mayoría, pero necesarias para la minoría. Una TMC es todavía el instrumento correcto.Una gran fracción de familias pobres con hijos tiene bajos niveles de inversión •en capital humano, pero se trata de una decisión eficiente con base en la baja calidad de los colegios y de los centros de salud (los grupos C y D son grandes). Además, dado el nivel de beneficios que puede ofrecer el gobierno desde una perspectiva fiscal, una gran parte de esas familias no aceptaría un programa tan costoso (el grupo D es grande). Se trata de un caso en que una TMC es un programa ineficiente: sus costos de oportunidad pueden ser demasiado altos para justificar una TMC, aun con razones de economía política.

La respuesta a la pregunta de si una TMC es el instrumento correcto de política será específica para cada país. Es de la mayor importancia evaluar el grado y naturaleza de la insuficiencia de inversión en capital humano de las familias pobres. Como se sugiere en el gráfico 6.1, en dicha evaluación pueden utilizarse indicadores cuantitativos y también información más cualitativa (inclusive evaluaciones de beneficiarios).

La discusión anterior destaca la importancia de analizar las condiciones iniciales para determinar no sólo si una TMC es el instrumento correcto sino para identificar la población objetivo correcta, las condiciones (y el grado de observancia) y los niveles de pago. En la sección siguiente discutimos estos aspectos en más detalle.

Diseñar un programa de TMC eficiente

Dado que va a operar una TMC, ¿cómo debería diseñarse? Para responder esta pregunta, nos centramos en los casos en que la TMC busca tanto redistribuir el ingreso como cons-truir el capital humano de los niños pobres. Para algunos casos, estos objetivos pueden estar en conflicto, de modo que discutimos también los posibles contrapesos.

Seleccionar la población objetivo

Definir la población objetivo es el primer tema que debe atender cualquier autor de políticas que esté considerando la ejecución de un programa de TMC. De las definicio-nes de arriba se sigue que, en teoría, una TMC debe diseñarse para las familias pobres (para las que existe un fundamento más fuerte para redistribuir) que no invierten suficiente en el capital humano de los hijos. Con todo, aplicar dichas definiciones a países específicos implicará usualmente fijar objetivos muy diferentes, dependiendo de las condiciones iniciales en cuanto a la distribución predominante tanto de ingreso como de capital humano.



Seleccionar la población objetivo para una TMC implica primero definir los criterios de elegibilidad con base en la pobreza. Como se discutió en el capítulo 3, los programas de TMC se han caracterizado por su uso de alguna clase de comprobación de medios de vida para establecer la elegibilidad y esto ha contribuido con mucha frecuencia a su éxito en focalizar la pobreza. Los desafíos de seleccionar el método de focalización “correcto” y fijar puntos de corte para la elegibilidad del programa (esto es, decidir quiénes califican como pobres) son semejantes a los que se presentan al diseñar cual-quier clase de programa de asistencia social que busque maximizar su impacto de alivio de pobreza con un presupuesto dado (ver Gosh y otros [2008]). Sin embargo, existe un giro importante en este tema general. Según se revisó en el capítulo 5, existe creciente evidencia de que los impactos de las TMC en el capital humano son mayores en las familias más pobres. La implicación es que, en adición a cualquier consideración con respecto a la focalización óptima para lograr los objetivos de redistribución, una focalización más fuerte de la pobreza puede contribuir también a maximizar el impacto de la TMC en la acumulación de capital humano. En otras palabras, si en el caso de la RPS de Nicaragua (ver Maluccio y Flores [2005]) el impacto promedio del programa en la inscripción para los muchachos de 7 a 13 años de edad en los grados primero a cuarto fue de 25 puntos porcentuales para los extremadamente pobres y de 14 para los pobres, podría esperarse que un programa focalizado hacia los extremadamente pobres tuviese un efecto promedio mayor en la inscripción.5

Identificar a las familias que no invierten suficientemente en el capital humano de los hijos es más complicado en la práctica. Desde un punto de vista conceptual, podría hacerse identificando en primer lugar las familias pobres con base en alguna compro-bación de medios y luego procediendo a identificar las formas particulares en las que esas familias invierten poco en el capital humano de los hijos. Hasta cierto punto, este es el enfoque que se siguió en el programa Chile Solidario. Las familias elegibles en extrema pobreza se identifican utilizando un reemplazo estándar de comprobación de medios y los beneficiarios deben estar de acuerdo con un trabajador social encargado por el gobierno en cuanto a un conjunto de condiciones críticas mínimas (incluso muchas relativas al bienestar de los hijos) que constituyen la base del “contrato” para la participación en el programa (Galasso, 2006). Sin embargo, este enfoque requiere una interacción intensa entre los trabajadores sociales y las familias no sólo en la fase de diagnóstico sino también después en el seguimiento. Claramente, esa interacción se considera como un aspecto crítico del diseño del programa en el caso de Chile (y probablemente es factible por la combinación de un grupo objetivo relativamente pe-

5 Sin embargo, sería incorrecto simplemente extrapolar esos estimados y asumir que los efectos promedio en los extremadamente pobres no se modificarían como resultado de la refocalización, en particular porque eso no sería un cambio marginal en la cobertura.



queño y la alta capacidad administrativa del país). Chile Solidario puede servir como modelo para otros países de medianos ingresos con focos de pobreza persistentes, pero puede no ser tan económico para muchos países en desarrollo.

Así, no sorprende que la mayoría de los países que implementan programas de TMC haya complementado la focalización hacia la pobreza con alguna forma de focalización demográfica como sustituto de la inversión insuficiente en capital humano. Hacer esto implica usualmente definir la elegibilidad con base en la edad (y algunas veces el género) de los niños y ligarla a las inversiones en capital humano más pertinentes para sus edades (esto es, control del crecimiento y alimentación de los menores, asistencia al colegio para los mayores). En términos simples, cuando califican con base en algún criterio de focalización hacia la pobreza, las familias reciben la transferencia mientras sus hijos estén en la edad “correcta” y los envíen al colegio y a los centros de salud.

En otras palabras, usualmente no se focaliza a las familias y los niños con base en una observación real de brecha en el capital humano, sino en la presunción de que existe. Visto desde la perspectiva de los objetivos de capital humano de los programas de TMC, este método de focalización es propenso a errores de inclusión porque algunas familias elegibles para recibir los pagos pueden estar ya efectuando las inversiones deseadas en ausencia del programa. De modo que, por ejemplo, los programas que definen la elegibilidad con base en la presencia de hijos de cierta edad condicionados a asistir al colegio, incluirán familias que habrían enviado a los hijos al colegio aun sin la transferencia. En forma semejante, no todos los niños más jóvenes que reciban transferencia con base en la evidencia de las visitas a los centros de salud para control del crecimiento estarán desnutridos. Una forma en la que pueden minimizarse dichos errores de inclusión es adoptar la “focalización demográfica estrecha”; esto es, focalizar los grupos demográficos entre los pobres que experimenten las mayores brechas en capital humano y definir las condiciones de manera que sean pertinentes (aglutinantes) para ese grupo. Eso puede implicar focalizar familias pobres con hijos en transición de primaria a secundaria en algunos países; en otros, puede implicar focalizar familias pobres con hijos, en regiones con altas tasas de desnutrición.

La importancia de considerar las condiciones iniciales se ilustra en el gráfico 6.3, que muestra las tasas de supervivencia de grados de los pobres en dos países. En el caso de México, la inscripción en primaria casi universal en los pobres implica que el impacto de las TMC en la escolaridad es propenso a ser bajo cuando se ha focalizado a familias pobres con niños más pequeños. Tal programa puede justificarse todavía por sus efectos de redistribución si no son factibles medios alternativos de proveer asistencia en dinero para esas familias. Pero, en principio, esas familias no constituyen el objetivo primario de una TMC. Una focalización más estrecha podría justificarse así de dos maneras. Primero, al focalizar familias con hijos en transición a secundaria, la TMC estaría contribuyendo a eliminar la deformación en la curva, que es claramente la forma más eficiente de lograr incrementos en la inscripción (ver De Janvry y Sadoulet



[2006]). Por ejemplo, Attanasio y otros (2005) estimaron que eliminar las transferencias a los niños de sexto grado y menos, y utilizar esos recursos para aumentar el monto de la transferencia para los de séptimo grado y más, casi duplicaría la participación escolar de los mayores, sin efectos en la participación escolar de los más pequeños.

Segundo, llegar al número relativamente pequeño de familias pobres con hijos que no asisten a colegios de primaria puede requerir criterios más específicos de elegibilidad desarrollados con el uso de buenos pronosticadores de no asistencia. Para el caso de México, De Janvry y Sadoulet (2006) identificaron factores como ser indígena o tener padres analfabetas como ejemplos de tales pronosticadores. La focalización según los géneros (como se hace en los programas de becas en Asia meridional) puede tener una función similar. Al mismo tiempo, cuando la inversión insuficiente en capital humano se concentra en un pequeño grupo de familias socialmente excluidas (ver recuadro 6.1), puede justificarse el costo adicional de un trabajador social (como los de Chile Solidario) mejor capacitado para determinar la elegibilidad con base en una evaluación más detallada de las condiciones familiares.

Sin embargo, tal refocalización tendría un costo. En el caso de México, el número de familias pobres no cubiertas por el programa aumentaría porque las familias con hijos en primaria ya no calificarían, algo que crearía un conflicto con los objetivos de redistribución del programa. Podría argumentarse que una TMC (como las que reciben las familias de facto) es exactamente lo que se precisa para redistribuir el ingreso a esas

Gráfico 6.3 Perfil de supervivencia de grados, jóvenes de 10 a 19 años de edad, quintil más pobre, Camboya y México

Fuente: basado en un análisis de datos de IHS-WDR07, que puede hallarse en http://econ.worldbank.org/projects/edattain.Nota: las tasas de supervivencia representan la parte de los jóvenes de 10 a 19 años de edad que aprueban cada grado.

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Camboya (2004)

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Recuadro 6.1 Las TMC como instrumento para combatir la exclusión social

Los países de Europa Central y Oriental suelen tener altas tasas de uso de servicios de educación y salud y redes de seguridad social bien establecidas. Sin embargo, existen algunas veces grupos excluidos socialmente para los cuales continúan siendo un cuello de botella los bajos niveles de capital humano. Por ejemplo, en muchos países de Eu-ropa central y oriental, los logros educativos de la minoría de Roma están rezagados con respecto a los de la mayoría de la población. Este punto es evidente en el gráfico 6B.1, que muestra los logros educativos de los adultos pobres y no pobres entre los 20 y 28 años de edad en Bulgaria, y de grupos étnicos de Bulgaria, turcos y Roma en el mismo grupo de edades. El gráfico muestra que sólo aproximadamente un 60% de los jóvenes adultos de Roma han terminado primaria, en comparación con casi el 100% para la mayor parte de la población de Bulgaria. Las diferencias son más pronunciadas en los niveles educativos superiores: aproximadamente el 95% de la población búlgara mayoritaria ha terminado al menos 9 años de escolaridad, en comparación con sólo un 10% de la minoría de Roma. En conjunto con una variedad de otras desventajas, el bajo logro educativo de Roma aumenta drásticamente la probabilidad de que tengan opciones limitadas en el mercado laboral y bajo potencial de obtención de ingresos. Los programas de TMC podrían potencialmente proveer los incentivos necesarios para incrementar la escolaridad en los jóvenes de Roma.

Fuentes: Andrews y Ringold, 1999; Banco Mundial, 2008c.

Gráfico 6R.1 Logros educativos, Bulgaria, 2007

Fuente: 2007 Bulgaria Multi-Topic Household Survey Data.

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familias. En estas circunstancias, la decisión sobre si tener dos programas de trans-ferencias separados o uno solo con “focalización demográfica general” es realmente sobre eficiencia administrativa y factibilidad política, según se discutió antes.

En Camboya, el abandono de la escuela empieza mucho más pronto (ya desde la transición de segundo a tercer grado) y aumenta en forma gradual con cada grado. Como resultado, la baja inscripción escolar de los niños de familias pobres se concentra en forma menos aguda en un grupo específico de edades, de lo que sucede en México. Una TMC dirigida a los de séptimo grado allanaría el extremo final de la distribución, pero no tocaría la escolaridad de los primeros grados, al menos en el corto plazo; en el largo, es posible que las familias mantengan también a los hijos en el colegio más tiempo, sabiendo que pueden tener acceso a las transferencias cuando lleguen a séptimo grado. Por otra parte, una TMC dirigida a niños más jóvenes desplazaría toda la curva hacia arriba, con el tiempo, porque las tasas incrementadas de inscripción en los grados inferiores empujarían hacia arriba la inscripción en los grados superiores aun si las tasas de abandono en ese nivel permanecen inmodificadas. Camboya ofrece un ejemplo distinto de lo importante de las condiciones iniciales para la elección de los criterios de focalización, quizás un ejemplo en el que las compensaciones entre los objetivos de redistribución y de capital humano son menos serias y, por tanto, la refocalización podría considerarse como una solución en la que todos ganan. La refocalización para cubrir a los primeros grados puede ser buena, tanto en términos de pobreza (pues la proporción de familias pobres cubiertas probablemente aumentaría) como en términos de impacto en la inscripción total, dado que el número creciente de niños inscribién-dose en los primeros grados es una condición previa para expandir la cobertura en el nivel de secundaria. Además, puesto que el costo de oportunidad de la escolaridad es probablemente más bajo para los niños más jóvenes, un menor nivel del beneficio puede bastar para incentivar el cambio deseado en el comportamiento, habilitando una expansión adicional en la cobertura sin aumentar los costos del programa.

Los dos casos discutidos antes ilustran que es probable que los contrapesos entre los objetivos de redistribución y de capital humano resultantes de enfoques alternativos de focalización, difieran según los países. En un entorno en el que una gran proporción de los pobres experimenta brechas en capital humano significativas y similares (como en Camboya), es probable que los contrapesos sean pequeños. Sin embargo, cuando las brechas en capital humano que justifican la necesidad de una TMC se concentran en gran medida en una proporción relativamente pequeña de los pobres, diseñar una TMC para maximizar el impacto en la acumulación de capital humano puede limitar su capacidad de actuar como mecanismo de redistribución. Como se indicó antes, otros instrumentos de redes de seguridad social pueden ser más adecuados para ese propósito. Pero cuando, por cualquier razón, no son factibles otros instrumentos, una selección menos “eficiente” en términos del impacto esperado en la acumulación de capital humano puede, en realidad, ser deseable.



Selección de las condiciones y el nivel de observancia

El impacto de los programas de TMC en el capital humano está ligado directamente a la capacidad de los programas de afectar el comportamiento de las familias benefi-ciarias. Las condiciones correctas serían distintas en cada caso y precisarían distintos medios para hacerlas cumplir. La evidencia revisada en el capítulo 5 sugiere que las condiciones pueden ser importantes en cuanto a aumentar el uso de los servicios, en particular si la elasticidad ingreso de la demanda por esos servicios en la población objetivo es baja. Así, cuando aumentar el uso de los servicios constituye un objetivo en sí mismo (por ejemplo, ampliando el uso de las vacunas) definir la condición se convierte principalmente en un asunto de detalles (¿con qué frecuencia? ¿dónde?)

Sin embargo, en forma más general, el uso de los servicios es un medio para obtener un fin. De manera que el primer paso para seleccionar la(s) condición(es) “correcta(s)” consiste en una revisión de la evidencia de los vínculos entre el “uso del servicio” y los resultados deseados. ¿Es el llevar a los niños a los centros de salud la forma más eficaz de mejorar su nutrición y salud más ampliamente? ¿O es más eficaz suministrar información y capacitación a las madres sobre nutrición y cuidado de los hijos? Por ejemplo, en el caso de México, existe evidencia que sugiere que las pláticas pueden haber contribuido a los mejores resultados en salud al estimular mejores dietas (Hoddinott y Skoufias, 2004) y al mejorar el conocimiento en una variedad de temas de salud (Duarte Gómez y otros, 2004).6 En ese sentido, poner la condición de “capacitación” puede ser más eficaz que poner la condición de uso de servicios de salud. Este primer paso crítico puede ser problemático porque el instrumento correcto para lograr el resultado deseado puede estar por fuera del sector de quienes están implicados en el diseño del programa. Por ejemplo, en algunos entornos una mejor salud para el niño puede buscarse mediante la eliminación de defecar al aire libre y eso requeriría utilizar un tipo distinto de condición (esto es, focalizar comunidades y no individuos).

La discusión anterior sugiere también que una definición más estrecha de los com-portamientos que el programa busca afectar podría ser útil al diseñar los incentivos específicos requeridos. Por ejemplo, se ha hallado que los incentivos monetarios son eficientes para mejorar la abstinencia y la adherencia al tratamiento en el abuso de drogas y alcohol (Petry, 2002; Petry y Bohn, 2003). Este hallazgo ha llevado al uso de los llamados enfoques de administración de contingencias que utilizan los incentivos

6 Para las zonas rurales, Duarte Gómez y otros (2004) hallaron que los beneficiarios del progra-ma tienen mejor conocimiento de las prácticas de salud, pero los autores no pueden someter a prueba si esto es resultado de las sesiones educativas de salud. Para las zonas urbanas, estuvieron en capacidad de comparar el conocimiento de los asistentes y no asistentes a las sesiones, pero debieron depender de la concordancia de puntajes en propensión para esas comparaciones. También utilizaron métodos cualitativos para complementar su análisis.



para reforzar los cambios de comportamiento. Al diseñar tales enfoques, los investi-gadores clínicos se han centrado en consideraciones que aplican muy cercanamente a los programas de TMC: la elección de comportamiento y población objetivo, y el tipo, magnitud, frecuencia, oportunidad y duración del incentivo (Petra, 2000). Los pagos se consideran como un mecanismo para reforzar el tratamiento clínico específico. En otras palabras, cuando el objetivo es cambiar comportamientos con poca probabilidad de ser elásticos con respecto al ingreso, el uso de las TMC debería adaptarse a compor-tamientos y población específicos para generar incentivos eficientes.

Otra posibilidad es la de condicionar la transferencia al logro de resultados, en particular cuando los vínculos entre comportamientos específicos (como el uso de servicios) y resultados son desconocidos o complejos y los resultados están en su ma-yoría dentro del control de los beneficiarios. Algunos resultados de salud pueden ser sensibles a ese enfoque, que implicaría, por ejemplo, condicionar el pago a los jóvenes a la evidencia de que se encuentren libres de enfermedades transmitidas sexualmente. En el caso de la educación, implicaría cambiar la condición, de la asistencia escolar, a la terminación de los estudios y quizás a evidencia de aprendizaje real (medido por las pruebas), aunque este último enfoque puede ser problemático a menos que se encuentren formas prácticas de controlar también el esfuerzo de los maestros.

Como se mostró en el recuadro 5.1, en los Estados Unidos existe alguna experiencia con programas que pagan por los resultados finales y no por el uso del servicio. Dadas las preocupaciones sobre si los programas de TMC en los países en desarrollo tienen éxito en mejorar los resultados finales (por ejemplo, resultados de aprendizaje), se justifica la experimentación con planes alternativos de incentivos (quizá mediante programas piloto a pequeña escala). Una forma práctica de hacer eso es estructurar tales incentivos como adicionales a los beneficios básicos que reciben las familias seleccionadas por cumplir las condiciones de asistencia (es decir, como bonos por desempeño).

Sin embargo, de manera más general, la elección de las condiciones debería estar informada por la experiencia de los rendimientos esperados de tipos alternativos de inversión en capital humano. Desde luego, los rendimientos variarán según los países y los grupos sociales, pero la evidencia acumulada en cuanto a los rendimientos de las inversiones en el capital humano de los hijos menores es consistentemente fuerte. Además, se entiende que la formación de destrezas de ciclo de vida es un proceso dinámico en el que los insumos tempranos afectan la productividad de los insumos más adelante en la vida y así las inversiones en los niños pequeños (en particular los desfavorecidos) no sólo son buenas desde el punto de vista de la equidad, sino que son también muy eficientes (Heckman, 2006a, 2006b).

En la revisión del capítulo 5 no se halló evidencia de impactos de las TMC en los resultados del aprendizaje en los niños en edad escolar, pero sí mejoras significa-tivas (si bien modestas) en los niños más pequeños. Esa evidencia sugiere que los rendimientos de los programas de TMC pueden ser mayores cuando se centran en



el desarrollo en las primeras etapas de la vida. El gráfico 6.4 ilustra ese punto, con información de Ecuador. Paxson y Schady (2007) utilizaron la versión en español del Peabody Picture Vocabulary Test (el Test de Vocabulario en Imágenes Peabody) para medir el desarrollo cognitivo de los niños pequeños y hallaron que entre las edades de 3 y 6 años los puntajes de los niños más pobres van desde 90 en la escala normalizada (el equivalente a estar unos dos tercios de desviación estándar por debajo de lo que deberían estar) a menos de 70. Esa disminución implica que el niño de la mediana en este grupo (correspondiendo aproximadamente al quintil más pobre de la distribución nacional de riqueza) está de 2,5 a 3,0 desviaciones estándar por debajo de la población de referencia. Para el tiempo en que empiecen a ir al colegio, estos niños se encontrarán en seria desventaja en cuanto a su desarrollo cognitivo. De modo que la implicación es clara: es difícil ver cómo una TMC por sí sola, o aun en combinación con colegios de “alta calidad”, pueda remediar tales desventajas. Utilizar los programas de TMC para apoyar inversiones anteriores en los niños puede ser un enfoque más efectivo.

Desde esa perspectiva, el énfasis de muchos programas de TMC en educación secundaria y no en el desarrollo de la primera infancia puede parecer paradójico.

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Gráfico 6.4 Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza; Ecuador, 2003-04

Fuente: Paxson y Schady, 2007.Nota: TVIP = Test de Vocabulario en Imágenes Peabody. Cada línea corresponde a un decil de la distribución nacional de riqueza, desde el primero (el más pobre) hasta el cuarto. El test se codificó de modo que un puntaje de 100 co-rresponde al desempeño promedio en una población de referencia y la desviación estándar es 15.



En realidad, varios países están considerando adaptar sus programas de TMC para enfocarlos también en extender la participación de las familias de bajos ingresos en programas de desarrollo de la primera infancia (por ejemplo, Colombia y México). Tales cambios pueden requerir también mejoras en la disponibilidad y calidad de las intervenciones en nutrición y cuidado de niños.

En la práctica, no se trata sólo de las condiciones que se elijan, sino de cómo se controlan y hacen cumplir.7 ¿Obtienen mejores resultados los programas que hacen cumplir las condiciones estrictamente que otros más indulgentes? Infortunadamente se conoce muy poco sobre la importancia del grado de control y cumplimiento para explicar los resultados y ningún país, hasta el momento, ha experimentado con enfoques distintos a este respecto. Sin embargo, existe alguna evidencia que sugiere que el solo anuncio del propósito de una transferencia monetaria puede tener efecto en cómo se utilicen realmente los recursos. Dos ejemplos bien conocidos de países desarrollados se encuentran en Kooreman (2000) y Fraker, Martini y Ohls (1995). Kooreman analizó el caso de un beneficio infantil en los Países Bajos y encontró que la propensión marginal a gastar en ropa infantil, con dinero de los beneficios, es mucho mayor que con dinero de otras fuentes y argumenta que esto puede ser resultado de un “efecto de rótulo”: los padres consideran el beneficio como un estándar de comparación que les dice cuánto deberían gastar en sus hijos. Fraker, Martini y Ohls examinaron estimados del efecto en los gastos de alimentación de las familias de cambiar las estampillas de alimentos en una transferencia monetaria en los Estados Unidos y sus estimados implican que las familias gastan más en alimentos con el dinero de las estampillas convertidas en dinero que con otras fuentes de ingresos.

Existe también alguna evidencia sugestiva de los programas de TMC. Como se discutió en el capítulo 5, la evidencia de Ecuador muestra que el solo anuncio de que se esperaba que los beneficiarios enviasen a los hijos al colegio tuvo ese efecto sin que las condiciones se controlaran o hicieran cumplir (Schady y Araújo, 2008). En el componente de TMC del programa Atención a Crisis en Nicaragua, el aumento antici-pado en la oferta de servicios de salud no ocurrió por problemas de implementación

7 El grado al que sea probable que las condiciones afecten el comportamiento de los beneficiarios depende de una combinación de factores de implementación que varían según el país. Primero está la frecuencia con la que se verifique el cumplimiento de las condiciones. Segundo, la ra-pidez con la que esté disponible la información sobre el cumplimiento para activar sanciones, lo que es con mucha frecuencia una función de la capacidad administrativa. Como se mostró en el capítulo 3, aun en un entorno de relativamente alta capacidad como México, la cantidad de beneficio pagada refleja el cumplimiento o no cumplimiento de la familia beneficiaria con cuatro meses de anticipación al pago. Tercero, aunque todos los programas de TMC especifican un programa de sanciones en el caso de no cumplimiento de las condiciones, tanto el tipo de sanciones como el grado de ejecución varían en forma muy sustancial según el programa. Además, según se explicó en el capítulo 3, las condiciones no siempre se consideran “duras”.



y las visitas de los niños a los centros de salud no se controlaron durante el período de estudio. Sin embargo, durante la inscripción al programa y en los días de pago, el programa incluyó información repetida y comunicaciones sobre la importancia de la variación de las dietas, la salud y la educación. Macours, Schady y Vakis (2008) hallaron efectos positivos significativos en los resultados del desarrollo en la primera infancia y cambios en la composición del consumo de alimentos (hacia alimentos más nutri-tivos). Además, la magnitud de esos efectos es demasiado grande para ser resultado sólo de la transferencia monetaria: parece haber un cambio en el comportamiento a pesar de que no se controlaron ni se hicieron cumplir las condiciones para los niños de edad preescolar.

Esos casos ilustran la posibilidad de que pueda ser suficiente un cumplimiento no total de las condiciones, aunque nuestra comprensión de lo que influye en la se-riedad con que los padres toman los objetivos declarados del programa sigue siendo limitada. El hecho de que las transferencias se hayan pagado usualmente a las madres suscita la cuestión de si los resultados observados se asocian con las preferencias de las madres de invertir en la nutrición de los hijos (ver recuadro 6.2 sobre si importa quién reciba el pago).

En general, estos son campos en los cuales la evidencia existente de las evaluaciones de los programas de TMC es mayoritariamente silenciosa y así se precisa investigación y experimentación adicional en el futuro.

Selección de los niveles de pago

La fijación de los niveles y estructura de los beneficios constituye un aspecto de diseño crítico en los programas de TMC. La disponibilidad presupuestal es obviamente un factor importante que influye en esos niveles y, cuando una TMC reemplaza progra-mas existentes, hay fuertes presiones de fijar los niveles de beneficio para evitar la percepción de recortes en ellos. En el caso de México, por ejemplo, se estimó que la cantidad de asistencia mensual en el componente de alimentos de Oportunidades era mayor que los subsidios anteriores recibidos en un 90% de los casos (Levy y Ro-dríguez, 2004). En Brasil, donde Bolsa Família reemplazó una serie de programas de transferencias existentes, se fijó el nivel de pago para impedir que beneficiarios elegibles de los programas anteriores a la reforma perdieran como resultado de ella. Además, se estableció un “beneficio extraordinario” para compensar a quienes perdieron a causa de la reforma (Lindert y otros, 2007).

No obstante, en términos de los objetivos de capital humano de un programa, el parámetro clave para fijar los niveles de beneficio es el tamaño de la elasticidad de los resultados pertinentes con respecto al nivel del beneficio. En otras palabras, el nivel de beneficio debería fijarse con relación a los impactos deseados. Es lo que varios programas han intentado hacer (ex ante) en distintas formas. Por ejemplo, el tamaño



Recuadro 6.2 ¿Importa quién reciba el dinero?

La mayoría de los programas de TMC ha dirigido los pagos a las madres y la justificación de esto ha sido que éstas tienen una preferencia más fuerte para invertir en los hijos que los padres. (En los capítulos 4 y 5 se discute la evidencia pertinente.) Al mismo tiempo, varios estudios sugieren que las mujeres y los hombres valoran en forma distinta a los hijos y a las hijas. Por ejemplo, Thomas (1994), utilizando datos de Brasil, Ghana y los Estados Unidos, encontró que los padres y madres invierten cantidades distintas de recursos en el capital humano de sus hijos, asignando las madres más a las hijas y los padres más a los hijos. En el estudio de Duflo (2003) de la PV de Sudáfrica, el efecto positivo en la nutrición infantil asociado con el recibo de la pensión por parte de una mujer sólo se observa si se trata de una hija. Rangel (2006) analizó la extensión de derechos de pensión alimenticia para las parejas de unión libre en Brasil (acto que discutiblemente incrementó el poder de negociación de las mujeres) y halló un aumento en las tasas de asistencia en las hijas mayores. La implicación es que si las madres realmente tienen preferencia por las hijas, el entregar los pagos a las madres produciría una forma de discriminación contra los hijos. Dependiendo el contexto, esa discriminación puede contribuir a perjudicar el logro de los resultados en desarrollo humano.

¿Y si se entregan los pagos a los hijos? Muy pocos programas lo hacen y las razones son comprensibles. En esos casos (el Female Secondary School Program de Bangladesh, el Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar de Bogotá) la transferencia es realmente un depósito en una cuenta bancaria que el estudiante puede utilizar posteriormente. Aunque existen evaluaciones disponibles de estos programas, no considera en ellas el impacto diferencial de efectuar los pagos a los estudiantes y no a sus padres. El progra-ma Education Maintenance Allowance (EMA) en el Reino Unido ofrece un subsidio en dinero a los jóvenes de entre 16 y 19 años de edad de familias pobres, para estimularlos a continuar en la educación después de terminar su escolaridad obligatoria. Durante la fase piloto de ese programa se experimentaron distintas variantes de implementación y en una de ellas, el pago se efectuaba a los mismos jóvenes; en otra, la transferencia la recibían los padres. En una evaluación de impacto se halló que el efecto en la participa-ción en educación fue el doble cuando se pagaba al estudiante (Ashworth y otros, 2002). El hallazgo sugiere que vale la pena considerar la alternativa de pagar al menos alguna parte de la transferencia (quizá como depósito de ahorro) a los jóvenes, quizá a los que asisten a secundaria.

de la subvención educativa para Oportunidades se fijó para cubrir los costos de opor-tunidad para los estudiantes, estimados con base en los ingresos observados de los niños (Levy y Rodríguez, 2004); y en Honduras se fijó para cubrir tanto los costos de oportunidad como los directos, incluyendo estos últimos los de libros, uniformes y otros semejantes (Ifpri, 2000).



Sin embargo, en general existe poca evidencia disponible de las evaluaciones de impacto para informar las decisiones sobre los niveles de pago. Una excepción es la de la evaluación en Camboya (Filmer y Schady, 2009a), en la que se encontraron rendimientos marginales positivos pero decrecientes del tamaño de la transferencia. Estas cuestiones se han analizado también utilizando modelos estructurales en los que se exploran los efectos de diferentes escogencias de programa sobre los resultados en educación (ver recuadro 6.3).

Tener en cuenta la heterogeneidad de los beneficiarios complica más el proceso de fijar niveles óptimos de beneficios. Por ejemplo, pueden precisarse transferencias más pequeñas para los niños de primaria que para los de secundaria porque estos últimos incurren en un mayor costo de oportunidad por asistir al colegio. La elasticidad de algunos resultados de desarrollo humano con respecto al nivel de la transferencia podría variar según el género del hijo, sea porque los costos de oportunidad de éste difieren, o por las preferencias de los padres. Por ejemplo, en México, en el diseño del programa se reconocieron esos factores y, como resultado, se paga más por los de secundaria y por las hijas. Lograr mejoras similares en resultados puede precisar niveles distintos de pago en las zonas rurales y urbanas debido a varios factores, entre ellos las diferencias en los precios relativos.

En teoría, la eficacia de un programa de TMC en cuanto a su impacto esperado en la acumulación de capital humano podría mejorar calibrando el tamaño de la trans-ferencia según las características pertinentes de los beneficiarios. En otras palabras, idealmente la TMC podría diseñarse para reconocer que el costo de lograr una mejora dada en la salud infantil o un incremento en la asistencia escolar puede variar en forma significativa, aun dentro de la población elegible, lo que, desde luego, en la práctica no sólo requiere una riqueza de información sobre los distintos tamaños de los efectos, sino que también demanda que los criterios utilizados para dicha calibración sean factibles de implementarse desde los puntos de vista administrativo y político. Además, cuanto más complicado sea el sistema será más probable que las familias intenten jugar con él, por ejemplo, manipulando las características observables (como la propiedad de activos específicos) que influyen para la elegibilidad.

Hasta el momento, hemos considerado los niveles y la estructura de beneficios como medio de mejorar el diseño de los programas de TMC para lograr resultados en capital humano, pero son igualmente pertinentes para lograr objetivos de redistribu-ción. Por ejemplo, que una transferencia pequeña (es decir, pequeña en proporción de la brecha de pobreza) es suficiente para generar una mejor nutrición o una mejor asistencia escolar, pero insuficiente para tener un efecto significativo en la pobreza de consumo. Mientras los objetivos de redistribución constituyan un aspecto impor-tante del programa, se justificará fijar los niveles de beneficio por encima del mínimo necesario para los objetivos de capital humano, lo que podría hacerse agregando una cantidad fija por familia o incrementando el beneficio por hijo.



Recuadro 6.3 Utilizar modelos de comportamiento para simular los efectos de los cambios de diseño de las TMC

¿Cuál debe ser el monto de una TMC? ¿Deberían ser distintos los montos según la edad o el grado escolar del hijo? Las respuestas a preguntas como éstas pueden ser útiles para los autores de políticas encargados de diseñar un nuevo programa de TMC, o reformar uno existente. La forma ideal de buscar esas respuestas sería lanzar programas piloto de varios diseños alternativos, con asignación al azar y un grupo de control. Una evaluación de impacto ex post, de los distintos programas piloto, nos enseñaría mucho sobre la forma en que cada diseño alternativo actúa en la práctica.

Sin embargo, para tal experimentación detallada se precisa tiempo y puede resultar costosa. El número de diseños alternativos es una combinación de diferentes valores para varios parámetros del programa (por ejemplo, el valor de la transferencia, el nivel de comprobación de medios de vida y las variaciones en grados y géneros), lo que lleva a un experimento exigente y complejo. Por esto puede ser útil simular los impactos de los programas con base en un modelo económico de comportamiento familiar).

Los ejercicios de simulación basados en modelos (conocidos también como “eva-luaciones de programa ex ante”) consisten usualmente en un modelo estructural de los aspectos del comportamiento económico más pertinentes al programa en cuestión. Para las TMC, esos aspectos suelen centrarse en la elección ocupacional entre continuar en el colegio y abandonarlo. En modelos más complejos pueden analizarse también los efectos de la transferencia en la oferta laboral de los adultos o aun en la fecundidad. Los modelos se diseñan para obtener ecuaciones de estimación que entonces se aplican a los datos. Los modelos se estiman con base en datos anteriores al programa, usualmente, pero no siempre, de una encuesta de hogares. Cuando se han estimado los parámetros del modelo, las ecuaciones que contienen parámetros de política pueden utilizarse para simular (caso hipotético) los resultados según distintos escenarios. La comparación de esos resultados y sus costos simulados resulta informativa para los autores de políticas, al menos para seleccionar qué combinaciones utilizar para pruebas piloto en un experimento real.

Dos ejemplos de modelos estructurales aplicados a la simulación de impactos de TMC son los de Attanasio, Meghir y Santiago (2005) y Todd y Wolpin (2006a). Esos modelos se estimaron con base en datos de encuestas con anterioridad (línea base) al programa Oportunidades. Attanasio, Meghir y Santiago (2005) utilizaron un modelo de participación escolar para predecir el impacto del programa cuando la distribución de las transferencias se desplaza hacia los grados superiores. Específicamente, aumentaron el tamaño de la donación para los niños de grados superiores a sexto y la eliminaron para los de grados inferiores.

Todd y Wolpin (2006a) utilizaron un modelo estructural intertemporal detallado para predecir el impacto de Oportunidades en la inscripción escolar, los salarios y la fecundidad. Los cambios pronosticados en las tasas de inscripción derivados del modelo concuerdan con los cambios reales medidos en la evaluación ex post del programa. Los




autores simularon también el impacto relativo y los costos de diseños alternativos para el programa, incluyendo varios niveles de transferencias monetarias, transferencias sólo para los de sexto grado y superiores y un bono por completar el noveno grado. Los resultados de estas simulaciones sugieren que el subsidio original de Oportunidades o una transferencia monetaria dirigida sólo a los estudiantes de sexto grado y superiores constituye el medio más efectivo en costos de aumentar la inscripción estudiantil, un hallazgo similar al de Attanasio, Meghir y Santiago (2005).

Bourguignon, Ferreira y Leite (2003) y Todd y Wolpin (2006b) ofrecen modelos más simples del impacto de las TMC en el logro educativo, que sacrifican alguna complejidad estructural a cambio de mayor flexibilidad. Utilizando datos de encuestas de hogares an-teriores al programa en Brasil, Bourguignon, Ferreira y Leite (2003) estimaron un modelo de elección ocupacional para los niños que habilita a los autores simular el impacto de varios diseños alternativos en la asistencia escolar y el trabajo infantil. Las alternativas políticas que consideraron incluyen el cambio en el tamaño de la transferencia, la trans-ferencia máxima por familia, el punto de corte de elegibilidad para las familias y hacer que las transferencias de Bolsa Escola fueran incondicionales. Los autores estimaron que duplicar el monto de la transferencia de Bolsa Escola en Brasil habría reducido a la mitad el porcentaje de niños de familias pobres sin asistir al colegio y una duplicación adicional de la transferencia reduciría la inasistencia de los pobres a un tercio. Como un corolario de la predicción del impacto en la inscripción escolar y el trabajo infantil, los autores examinaron los cambios relativos en el diseño del programa según afectan el ingreso per cápita, la desigualdad y la pobreza de ingreso. Aunque los autores encontraron que la inscripción escolar es más bien elástica con respecto al tamaño de la transferencia, por lo menos cuando es condicional, hallaron muy poco efecto en las variables de ingreso y pobreza, salvo cuando se cuadruplica la transferencia.

Todd y Wolpin (2006b) utilizaron concordancia de puntajes en propensión con base en datos anteriores a Oportunidades para emparejar familias con un nivel especificado de ingresos y tasas de salario infantil, con familias que tendrían ese nivel de ingreso y tasa de salario infantil después de la transferencia. El supuesto central de su modelo de concordancia es que las familias que reciben la transferencia se comportarán de la misma forma que las que tienen el nivel de ingreso especificado antes del programa. Todd y Wolpin (2006) utilizaron este modelo para someter a prueba distintos tamaños de transferencias. A semejanza de Bourguignon, Ferreira y Leite (2003), Todd y Wolpin (2006b) hallaron que la inscripción responde abruptamente al tamaño de la TMC.

En todos estos estudios se reconoce que la bondad de estas simulaciones o “predic-ciones” de escenarios alternativos depende de la de los modelos (y datos) en los que se basan. Naturalmente, cuando se toma una decisión sobre el diseño de un programa y se pone en práctica, las predicciones de la simulación ex ante deberían contrastarse contra una evaluación real, ex post, del programa. (Ver Bourguignon y Ferreira [2003] para una discusión general.)




La heterogeneidad de los beneficiarios es también un factor importante al considerar la estructura de pagos desde el punto de vista de los objetivos de redistribución del programa. En particular, en programas grandes en los que, por diseño, se focaliza a varios deciles de la distribución de ingresos (como Bolsa Família, de Brasil, o BDH, de Ecuador), es muy pertinente la cuestión de si deben fijarse mayores beneficios para los beneficiarios más pobres. En el programa Bolsa Família, Brasil adoptó una estructura de beneficios en la que los extremadamente pobres (definidos con base en el ingreso per cápita) obtienen un beneficio básico complementado con un beneficio por hijo (Lindert y otros, 2007). Los beneficiarios (menos) pobres sólo obtienen el beneficio por hijo. Esta es una forma práctica de buscar los objetivos de redistribución de un programa sin alterar la estructura general del programa en cuanto a sus objetivos de capital humano.8

Adaptar la oferta de servicios sociales

Los programas de TMC no pueden considerarse en forma aislada de otras políticas sociales. En particular, para cumplir los objetivos de acumulación de capital humano que buscan los programas de TMC será preciso adaptar la oferta de servicios sociales, incluyendo la expansión de la cobertura y el mejoramiento de la calidad. Además, en algunos casos se necesitará ir más allá de las mejoras en la prestación de los servicios tradicionales de salud y educación e incluir actividades de trabajo social que afecten el cuidado de los hijos y otras prácticas “al interior de la familia”.

Si bien es concebible que pueda implementarse una TMC en condiciones de servicios de educación y salud perfectamente adecuados (y, como resultado, no se precisarían acciones complementarias), en la práctica eso es muy improbable en la mayoría de los países en desarrollo, donde la prestación de servicios educativos y de salud es usualmente disfuncional (Banco Mundial, 2003). La deficiencia en infraestructura, el ausentismo y la falta de suministros adecuados no son problemas raros en los colegios y centros de salud en la mayoría de esos países, incluyendo los que tienen en curso programas de TMC. De hecho, existe alguna evidencia de que la debilidad en la pres-tación de los servicios constituye un factor limitante para la eficacia de los programas de TMC. En su comparación de los efectos de los programas en los niños asignados al azar a más de dos años de intervención de Oportunidades en zonas rurales, Behrman, Parker y Todd (2005) mostraron que los impactos del programa en la inscripción fue-ron mayores cuando los niños tuvieron acceso sólo a los colegios de Telesecundaria, a

8 Podría decirse que, en realidad, el programa opera como dos transferencias monetarias separadas utilizando el mismo mecanismo de focalización y los mismos procedimientos administrativos. Además, el beneficio base podría interpretarse como una TMI adicional hasta el grado en que se deban satisfacer las condiciones para recibir el beneficio por hijo.



larga distancia, basados en satélite.9 Los impactos del programa son también mayores para los estudiantes de zonas en las que, con anterioridad a la implementación del programa, las razones estudiantes-maestro eran bajas (menos de 20 estudiantes por maestro). Ambos resultados sugieren que al evaluar si enviar a los hijos al colegio como respuesta a la TMC, los padres tuvieron en cuenta la calidad de los colegios locales y fue más probable que inscribiesen a sus hijos si la calidad era mejor.

En ese sentido, usualmente serán necesarias las acciones orientadas a mejorar la adecuación de los servicios pertinentes para complementar una TMC. Por supuesto, los programas de TMC pueden también estar compitiendo con otras acciones del lado de la oferta, por lo menos en términos de financiación, y las decisiones sobre el tamaño correcto de los programas de TMC deberían basarse en su “productividad” relativa a tales intervenciones del lado de la oferta. Al mismo tiempo, esas decisiones deberían basarse también en el valor social marginal tanto de los programas de TMC como de los servicios de educación y salud relativos a otras categorías de gasto público. (Ver recuadro 6.4 sobre el análisis costo-beneficio de los programas de TMC.) Sin embargo, al margen de cómo se responda la pregunta de cuál es la asignación presupuestal co-rrecta para la TMC, la necesidad de acciones complementarias para mejorar la oferta de los servicios muy probablemente seguirá siendo fundamental en la mayor parte de los países.

Una revisión de la experiencia de los países que han implementado programas de TMC confirma el último punto. Los gobiernos con mucha frecuencia han emprendido acciones (en paralelo, en coordinación o como parte integral del programa de TMC) para mejorar la oferta de los servicios que se espera utilicen los beneficiarios. Es justo decir que el dilema de política no es si se requieren tales acciones, sino cómo deben realizarse. El cuadro 6.1 ilustra la variedad de acciones complementarias que han realizado los países para mejorar la adecuación de los servicios educativos y de salud. El cuadro muestra también la diversidad de casos en cuanto a los enfoques seguidos y si éstos son planes específicamente dirigidos a los beneficiarios de las TMC o forman parte de esfuerzos generales para mejorar la oferta de servicios.

En un extremo a través de la posible variedad de casos, todo lo que realmente se necesita para mejorar la adecuación de los servicios es asegurar que los beneficiarios conozcan y comprendan los servicios disponibles y que los proveedores de servicios tengan capacidades de extensión para atraerlos. Eso es más probable que suceda en países con servicios en relativamente buen funcionamiento y donde los programas de TMC se dirigen a un grupo relativamente pequeño de beneficiarios. Chile ofrece

9 Los colegios de Telesecundaria cuentan con videos que se presentan por satélite y tienen menor número de maestros, mientras los colegios de secundaria general tienen más infraestructura e instructores más especializados.



Recuadro 6.4 Análisis costo-beneficio de una TMC: el caso de Familias en Acción

Medir el costo y el beneficio de los programas de TMC puede constituir una tarea atemori-zante, dada la multidimensionalidad de dichos programas. El Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas Especializados de Información (2006) realizaron conjuntamente un análisis costo-beneficio detallado del programa colombiano Familias en Acción.

En su análisis se valoran los beneficios de Familias en Acción en términos de las mayores ganancias futuras que resultan de: 1) menor incidencia de los infantes de bajo peso; 2) menor incidencia de la desnutrición y la morbilidad infantil en los niños de 0 a 6 años de edad, y 3) mayor número de años de escolaridad secundaria. Los efectos de Familias en Acción en esos resultados se derivan de una evaluación de impacto y luego se convierten a valores monetarios utilizando evidencia combinada de varias fuentes (por ejemplo, se asume que un año adicional neto de educación secundaria aumenta el ingreso futuro en un 8%, con base en estimados de tasas de rendimiento de Mincer; un aumento de 0,4 kilogramos en el peso al nacer lo aumenta en un 5%, con base en la evidencia internacional). Al convertir esos beneficios a valores monetarios y descontarlos en el tiempo, se calculó que su valor presente neto total fue de US$259,4 millones.

Los costos sumaron unos US$163 millones y consistieron en: 1) los costos de los com-ponentes de nutrición y educación del programa; 2) los costos privados en que incurren las familias por gastos adicionales de alimentación y educación; 3) los costos privados para las familias por el cobro de la transferencia; 4) costos adicionales de infraestructura e insumos de educación y suministros de centros de salud, y 5) el costo público generado para financiar la TMC.

Al comparar las cifras de beneficios y costos, los autores estimaron una razón de beneficios a costos de 1,59, la cual es alta según los estándares tradicionales de beneficio-costo y sugiere que la TMC ha valido la pena según su costo. La razón significa también que aun si los supuestos utilizados en el modelo son imperfectos, sería preciso que los costos aumentasen un 59% con relación a los beneficios para llegar al punto en el que los beneficios no justifiquen los costos. Debe anotarse que en este análisis no se consideran otros beneficios, como el del mayor consumo de las familias (distinto al de la nutrición infantil y el del peso al nacer).

Fuente: Institute for Fiscal Studies, Econometría y sistemas Especializados de Información, 2006.

un buen ejemplo: el programa Chile Solidario busca cubrir las 225.000 familias más pobres del país. Dado que Chile tiene una red amplia y sofisticada de proveedores de servicios de educación y salud, no fueron necesarias mayores inversiones para extender o cambiar la oferta de servicios. No obstante, Chile Solidario funciona también en el lado de la oferta para asegurar la coordinación con los proveedores. Los trabajadores sociales que ofrecen apoyo psicológico a los beneficiarios están capacitados para co-laborar con los municipios (que son responsables de los colegios y centros de salud



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primaria en Chile) con el fin de asegurar que no se excluya a los beneficiarios de los servicios existentes. Como resultado de esa interacción, los municipios han introdu-cido a través del tiempo nuevos servicios sociales para suplir las necesidades de los beneficiarios de Chile Solidario.

En el otro extremo de la variedad de casos, la oferta es tan inadecuada que el fun-cionamiento apropiado del programa requiere ajustes importantes, incluso la provisión de servicios donde antes no existían. Varios países han implementado iniciativas para extender la capacidad del sector público de ofrecer servicios en forma paralela con la TMC, contando a menudo con programas existentes en lugar de instituir nuevos. Por ejemplo, paralelamente a Oportunidades, el gobierno de México dio los pasos para mejorar la oferta de escolaridad mediante una combinación de intervenciones, así: se rehabilitaron colegios de primaria y telesecundarias en comunidades de Oportunida-des; se ofrecieron donaciones a las asociaciones de padres para gastos de reparación y mantenimiento de aulas; y en algunas comunidades se construyeron colegios de secundaria para cumplir los requisitos de prestación en línea con Oportunidades (Levy y Rodríguez, 2004).10 Se realizaron también esfuerzos a través del Programa de Ampliación de Cobertura para extender el acceso a los servicios básicos de salud en zonas rurales (González-Pier y otros, 2006). Esfuerzos similares se encuentran en otros países. Para mencionar sólo unos pocos, están los siguientes: en Bangladesh, desde los años ochenta, el gasto del gobierno en educación como proporción del gasto en el sector social casi se ha duplicado, permitiendo una expansión significativa en la capacidad del sistema de escolaridad (Hossain, 2004); en Camboya, el Cessp, que financia las becas, las cuales efectivamente funcionan como una TMC, financia también la construcción de nuevas aulas de secundaria básica en comunas con altas tasas de pobreza (comunidades también focalizadas por las becas).

Otros países han decidido en cambio utilizar proveedores no gubernamentales. Por ejemplo, buscando mantener bajos los costos y evitar las ineficiencias experimentadas con los proveedores públicos, varios países de América Central han contratado los servicios básicos de salud y nutrición con ONG y grupos comunitarios.11 Aunque al principio estos programas se implementaron usualmente en forma independiente del

10 El costo de construir un colegio de Telesecundaria se estima en 1,38 millones de pesos y el de construir uno de secundaria técnica en 2,4 millones de pesos. El personal y los costos operativos anuales son de US$170.000 para telesecundaria y de US$427.000 para colegios de secundaria técnica. Ver Coady y Parker (2004) para un análisis de efectividad en costos de estas inversiones del lado de la oferta.

11 Ver Regalía y Castro (2007) para un análisis de cómo el Ministerio de Salud de Nicaragua sub-contrató la prestación de servicios de salud mientras mantenía la supervisión de los proveedores mediante acuerdos de administración que tenían el propósito de alinear los incentivos de los proveedores de servicios de salud con un mejor servicio y resultados para la salud.



programa de TMC,12 en la mayoría de los casos fueron el instrumento utilizado para prestar servicios a los beneficiarios de la TMC.

La implementación de tales esfuerzos ha implicado el uso de recursos financieros y administrativos y coordinación entre las distintas instituciones (por ejemplo, entre las agencias a cargo del programa de TMC y los ministerios de salud y educación, y entre éstos y los gobiernos locales). Aunque esos esfuerzos produjeron importantes logros en algunos países (por ejemplo, se rehabilitaron más de 50.000 colegios mexi-canos), serias dificultades de implementación estropearon el éxito en otros países. En el programa nicaragüense Atención a Crisis, el incremento anticipado en la oferta de servicios de las clínicas públicas no se materializó y, como se mencionó, ocasionó la falta de control de las condiciones de salud.13 En forma semejante, en Honduras, el PRAF contempló un paquete de servicios de salud que incluía la transferencia de recursos a la comunidad para financiar un plan de trabajo anual. El paquete no se implementó de acuerdo con el protocolo por no poder identificarse medios legales para transferir recursos del gobierno central a equipos basados en la comunidad. Así, sólo se desembolsó el 17% de las transferencias de un año (con aprovisionamiento central) y sólo se dio capacitación introductoria en métodos de aseguramiento de calidad (Morris, Olinto y otros, 2004). El programa piloto fue descontinuado más tarde.

Es claro que expandir la oferta de servicios de salud y educación en muchos países es un aspecto muy importante de los esfuerzos requeridos para implementar una TMC. Pero, más generalmente, muchos países enfrentan el reto de mejorar la calidad de los servicios, en particular para responder a las necesidades de los beneficiarios de los programas de TMC. En parte, los esfuerzos antes descritos han buscado resolver los problemas de calidad, por ejemplo, a través de más y mejores insumos o la capacita-ción de los proveedores. Sin embargo, en unos pocos casos, los programas de TMC han introducido también incentivos monetarios explícitos para los proveedores, buscando mejorar la calidad de los servicios. En Nicaragua, las familias beneficiarias de la RPS recibieron una cantidad adicional de dinero, llamada el bono a la oferta, que debía pagarla al maestro el hijo o los padres. Oportunidades incluyó también donaciones de incentivo para los maestros (equivalentes a un aumento del 29% del salario promedio de los maestros) condicionadas a la asistencia y participación en actividades extracu-rriculares con estudiantes y padres. En Bangladesh, el programa Fssap II incorporó recompensas de incentivos por el desempeño y la mejora en el colegio.

12 La mayoría de estos programas estuvieron influidos por un modelo de nutrición comunitaria conocido como Atención Integral de la Niñez en la Comunidad, que fue fundado inicialmente en Honduras (ver Van Roekel y otros, 2002; Griffiths y McGuire, 2005). Usualmente, se han agregado otros servicios primarios de salud.

13 El anterior programa RPS dependía, en cambio, de proveedores no gubernamentales.



Ya sea que los programas de TMC se conviertan en un vehículo para introducir innovaciones en la prestación de los servicios, o no, su éxito en promover la acumu-lación de capital humano de los niños pobres está relacionado con otros esfuerzos del gobierno para reformar la prestación de servicios. En algunos países centroamericanos (El Salvador y antes Nicaragua), los niños que se benefician de los programas de TMC pueden asistir a colegios con prácticas de administración basada en el colegio, o pue-den recibir servicios de salud de proveedores no oficiales que operen con contratos de “pago por desempeño”. En Colombia, la existencia de financiación del lado de la demanda en salud habilita a los beneficiarios de las TMC para utilizar proveedores públicos y privados de servicios de salud (ver recuadro 6.5). En países tan diversos como Brasil y Pakistán (Punjab), los programas de TMC operan en el contexto de pro-visión centralizada de servicios educativos. Es crítico en esos casos que los gobiernos respondan –y cómo– en términos de adaptar la oferta de servicios y éste es un campo importante para la investigación en el futuro.14

Hasta la fecha, existe poca evidencia sólida para evaluar la eficacia de diferentes medios de adaptar la oferta de servicios a las necesidades de las familias pobres (como las beneficiarias de los programas de TMC),15 por lo que no debería simplemente asu-mirse que desplazar los recursos para proveer más, o diferentes insumos para la salud o la educación genere mejores resultados (como se sostiene, por ejemplo, en Reimers, Da Silva y Trevino, 2006). Además, la base de evidencia es todavía muy delgada sobre los efectos conjuntos de las acciones de oferta y demanda como los ya discutidos. Maluccio, Murphy y Regalía (2006), por ejemplo, hallaron que la eficacia de la RPS de Nicaragua fue mayor en zonas en las que los colegios eran autónomos, que donde no lo eran, sugiriendo que las reformas administrativas basadas en el colegio pueden ser un complemento importante para un programa de TMC. Pero es difícil hacer evalua-ciones más generales sin evidencia de otros entornos.

La tendencia hacia la evaluación de impacto sistemática vista por primera vez para los programas de TMC se observa ahora para el caso de iniciativas que buscan mejorar la prestación de los servicios sociales, en particular en educación (Banco Mundial, 2007). Cuando estén disponibles los resultados de dichas evaluaciones será más fácil

14 Resultados preliminares de Leite y Olinto (2008) sugieren que en Brasil, al aumentar la co-bertura de los programas de TMC, los gobiernos locales adaptaron la prestación de servicios educativos (consolidando colegios pequeños, aumentado el número de colegios y maestros de secundaria, etc.).

15 Por ejemplo, Banerjee y otros (2007) argumentan que sin cambios en el plan de estudio y en la pedagogía que reconozcan las distintas necesidades de los niños pobres y excluidos, los insu-mos educativos adicionales no son eficaces para mejorar los resultados en el aprendizaje. Ellos evaluaron dos experimentos que siguen ese enfoque mediante educación remedial y hallaron resultados positivos en el aprendizaje.



Recuadro 6.5 La prestación de servicios del sector privado y los programas de TMC

Aunque la mayoría de los programas existentes de TMC estructuran las condiciones alrededor del uso de instalaciones administradas por el gobierno (colegios, clínicas), los programas de TMC pueden diseñarse (y lo han sido) en forma más pluralista, combinando sus incentivos del lado de la demanda para cambiar el comportamiento familiar con pres-tación pública y privada de servicios de salud y educación. Se asume algunas veces que la necesidad de controlar las condiciones restringe a los beneficiarios de las TMC a utilizar instalaciones públicas, pero eso no es así. En Bangladesh, se permite a los receptores del programa Fssap asistir a colegios del gobierno, privados seculares o religiosos, a su elec-ción. En adición a la información regular de los colegios sobre inscripción y asistencia, el programa está introduciendo auditorías y chequeos aleatorios que efectúa una empresa de investigación independiente. En el programa Familias en Acción, de Colombia, se requiere que las madres soliciten a los doctores y enfermeras verificar su asistencia y la de sus hijos a la clínica, sin importar si ésta es pública o privada. En el programa Chile Solidario, las condiciones de educación se cumplen mediante la inscripción en el colegio (o institución preescolar) más cercano a la residencia de la familia. Los receptores de la TMC pueden así inscribir a sus hijos en colegios o instituciones preescolares públicas o subsidiadas que acepten los cupones del gobierno. El control de las condiciones es el mismo en todos los casos: la inscripción escolar la verifica el trabajador social asignado a cada familia.

Si el entorno regulatorio es lo bastante flexible, el sector privado (tanto lucrativo como no lucrativo) puede ayudar, respondiendo, con el tiempo, a la demanda incrementada por los programas de TMC. La experiencia de Bangladesh parecer ser pertinente a este respecto: una gran proporción del aumento en las inscripciones escolares que tuvo lugar desde los años noventa fue habilitada por la expansión de la oferta privada de colegios. BRAC (Bangladesh Rural Advancement Committee), la mayor ONG bengalí, ofrece un claro ejemplo: empezando con 22 colegios de un maestro y una sola aula en 1985, ya tenía 35.000 colegios sirviendo a más de 1,1 millones de estudiantes en 1999 (Nath, Sylva y Grimes, 1999; Ahmed y Nath, 2003). El empuje del gobierno para modernizar los cole-gios (incluyendo la obligatoriedad legal de asistir a primaria) llevó a muchos madrassas, o colegios religiosos, a abrir sus puertas a estudiantes femeninos y reformar sus planes de estudio. Como resultado, la inscripción en los madrassas reformados aumentó en un 62% entre 1990 y 2003 (Niaz Asadullah y Chaudhury, 2007).

responder las muchas preguntas pendientes sobre cómo diseñar acciones muy nece-sarias del lado de la oferta. complementarias a los programas de TMC.

En el capítulo 5 se mostró que los programas de TMC hasta la fecha sólo han teni-do efectos modestos en los resultados “finales” en educación y salud. La baja calidad de los servicios, particularmente aquellos a los que tienen acceso los pobres, puede



significar que sólo la mayor utilización no conduce a mejores resultados en forma de mayor aprendizaje o menor mortalidad. De manera que es importante al considerar las acciones complementarias mejorar la calidad (y no sólo la cantidad) de los servicios de educación y salud (incluida la nutrición). Como se ilustra en el cuadro 6.1, varios países están buscando ya hacer exactamente eso en varias formas.

Otra posible explicación para los efectos aparentemente débiles en los resultados finales son las restricciones importantes a nivel familiar no atendidas por los programas de TMC, al menos con su diseño actual. Esas restricciones podrían incluir prácticas deficientes de cuidado de los hijos, información inadecuada u otros insumos en la pro-ducción familiar de educación y salud. Se precisa mayor investigación en este campo, pero deben anotarse dos implicaciones de esta línea de pensamiento: primero, como ya se discutió, simplemente condicionar las transferencias al uso de los servicios (al margen de su calidad) puede no ser suficiente para lograr los resultados deseados y en algunos casos, puede ser necesario repensar la naturaleza de las condiciones. Segundo, puede ser necesario un enfoque más proactivo para los programas de alcance y de apoyo a las familias. En otras palabras, si las restricciones familiares constituyen realmente un impedimento serio para mejorar los resultados finales, puede no ser suficiente la combinación dinero/condición y serán necesarias intervenciones de trabajo social. Esto es lo que ha venido haciendo Chile a través de Chile Solidario y lo que otros países (Colombia, El Salvador, Panamá) están experimentando con programas piloto o empezando a implementar de manera más general.

Los programas de TMC como componentes de los sistemas de protección social

Como lo hemos discutido en varios puntos a través de este informe, los programas de TMC constituyen sólo una opción dentro del arsenal de programas de asistencia social que pueden utilizarse para redistribuir el ingreso a las familias pobres. La implicación lógica es que los programas de TMC no deberían considerarse en forma aislada, sino más bien como parte de un sistema general de protección social.

¿Por qué es esto así? Primero, los programas de TMC no pueden constituir el ins-trumento correcto para todas las familias pobres. Debido a su enfoque de construir el capital humano de los niños pobres, los programas de TMC no constituyen una opción factible para algunos grupos de pobres, como los entrados en años pobres, las familias pobres sin hijos, o las familias con hijos por fuera del rango de edades que cubren las TMC. La redistribución hacia estos grupos se maneja mejor mediante otros medios. En el caso de los entrados en años pobres, es probable que sean bajos los desincen-tivos potenciales de oferta laboral de las transferencias monetarias y la justificación para inversiones adicionales en capital humano es cuestionable. Como resultado, los programas de TMI en forma de pensiones sociales o no contributivas constituyen con



mucha frecuencia el instrumento preferido tanto por los países desarrollados como en desarrollo para proveer asistencia a ese grupo.16 Según se discutió en el capítulo 5, las evaluaciones de pensión social de algunos planes (más notablemente en Sudáfrica) muestran que algunos de los beneficios de tal redistribución llegan a otros miembros de la familia, incluidos los hijos.

Las complementariedades potenciales entre las TMC y las pensiones sociales no han escapado a los autores de las políticas. Las reglas de elegibilidad para la partici-pación en un programa de TMC pueden ampliarse para incluir a los entrados en años simplemente eximiéndolos de las condiciones de capital humano acompañantes (y efectivamente convirtiendo al programa en una TMI para esa subpoblación). Ese enfoque fue sugerido por Camargo y Ferreira (2001) en su artículo sobre políticas, proponiendo la consolidación de las iniciativas dispares de protección social de Brasil en un programa más coherente. La propuesta se implementó como parte del programa Bolsa Família de Brasil; este enfoque se adoptó también en el PATH de Jamaica, el BDH de Ecuador y en Chile Solidario. Aunque deben evaluarse los costos de reformar los programas existentes, las sinergias administrativas de ejecutar los dos componentes desde la misma agencia y usar la misma base de datos de beneficiarios pueden su-ministrar un argumento para incluir a los entrados en años pobres en una TMC (en lugar de configurar un programa por separado), en particular en países en los que no existe pensión social.

Aun entre las familias pobres potencialmente elegibles para una TMC existen distintas opciones para los países, incluyendo las TMI o los programas de trabajo. La elección de instrumento requiere una seria consideración de sus respectivos costos y beneficios (según se analizó en la primera sección de este capítulo). Evaluaciones rápidas del tipo sugerido por Ravallion (1999) para programas de trabajo pueden con-cebiblemente aplicarse a programas de TMC y TMI y servir como insumos para la toma de decisiones. Por ejemplo, Murgai y Ravallion (2005) efectuaron dicho ejercicio para comparar un programa de fuerza de trabajo y una TMI universal para el caso de India y hallaron que una transferencia neutral con respecto al presupuesto y no focalizada tiene mayor impacto en la pobreza que el programa de fuerza de trabajo, a menos que los salarios pagados sean extremamente bajos y haya una completa recuperación de costos no salariales.

16 Existen diferentes enfoques para las pensiones sociales: algunos países (como Bolivia, Botsuana, Mauricio, Namibia y Nepal) siguen planes universales, mediante los que todos los entrados en años son elegibles. Esos programas son demasiado costosos para ellos o los obliga a pagar be-neficios muy bajos, con efectos correspondientemente limitados en la pobreza. Un gran número de países ha adoptado en cambio planes focalizados (usualmente por medio de alguna forma de reemplazo de comprobación de medios de vida) como forma de proveer apoyo significativo a un costo razonable. El programa PV de Sudáfrica cuesta aproximadamente el 1,4% del PIB.



Debido a su énfasis en la acumulación de capital humano a largo plazo y a la foca-lización administrativa, los programas de TMC son más adecuados como instrumentos para la pobreza estructural que como respuestas a episodios de pobreza temporal. Que los programas de TMC puedan tener un papel como mecanismo de seguro, y cómo, frente a crisis de ingreso, son cuestiones abiertas, que han adquirido mayor importancia frente a la reciente recesión económica global (ver recuadro 6.6).

La discusión anterior ilustra el mensaje general de que en la mayor parte de los contextos de los países, es probable que coexistan los programas de transferencias monetarias condicionadas y otros programas de transferencias y deberían considerar-se como complementarios y no como sustitutos, atendiendo distintas características familiares y la naturaleza de la pobreza que experimentan esas familias. Así, no es sorprendente que los autores de políticas y los administradores de los programas de TMC en América Latina –la región en la que tales programas tienen mayor tradición y están más establecidos– hagan énfasis creciente en la importancia de implementar TMC no como programas aislados de reducción de la pobreza (sin importar qué tan eficaces sean) sino como parte de un sistema general de protección social (Banco Mundial, 2008b).

¿Qué significa, en la práctica, que un programa de TMC forme parte de un sistema de protección social? La respuesta podría variar significativamente dependiendo del país. En particular, el sistema general de protección social debe tomar formas muy distintas en los países avanzados, altamente urbanizados y de medianos ingresos con instituciones relativamente bien desarrolladas, y en países de bajos ingresos con una gran proporción de su población viviendo en zonas rurales y con instituciones relativamente débiles.

Existen entonces algunos elementos comunes. Primero, como se exploró con algún detalle en el capítulo, la población objetivo para un programa de TMC debe definirse en forma integral considerando la naturaleza de la pobreza experimentada por los distintos grupos y la disponibilidad de instrumentos alternativos para la redistribución del ingreso. Segundo, las características específicas de diseño de los programas de TMC deben ser compatibles con las de diseño de otras transferencias monetarias (esto es, el tamaño de la transferencia no puede fijarse aisladamente sino que debe ser relativo a otras transferencias monetarias) tanto para limitar las distorsiones como para asegurar una equidad horizontal, aunque sólo sea por razón de la sostenibilidad política.17

17 En principio, las TMC, como otros programas de asistencia social, podrían excluir la partici-pación en planes (contributivos) de seguro. Esto implica que hay una demanda separada, pero igualmente importante, en coordinación con los programas de protección social, en especial con respecto a la relación entre las TMC y los programas de seguro social (ver Levy [2008] para el caso de México).



Recuadro 6.6 Los programas de TMC y la crisis financiera

Se cree generalmente que la crisis financiera de 2008 en los Estados Unidos y otros paí-ses industriales y la consecuente recesión económica mundial podrían tener terribles consecuencias para el bienestar de la gente en el mundo en desarrollo. La pobreza puede aumentar en forma drástica en los países donde una proporción grande de la población ya vive en circunstancias desesperadas. Si las familias recortan las inversiones en educación, salud y nutrición de sus hijos, podría haber serias consecuencias a largo plazo para las oportunidades de estos niños cuando sean adultos. Los autores de políticas y académicos han enfocado correctamente la posibilidad de agudas reducciones en los niveles de vida para encontrar herramientas y mitigar los costos de la crisis para las familias más pobres del mundo. ¿Pueden las TMC formar parte de la solución?

Las TMC transfieren dinero y, como hemos visto en otro lugar de este informe, ese dinero puede ayudar a las familias pobres a sortear crisis sistémicas como una crisis general económica, o crisis idiosincrásicas como el desempleo, la enfermedad, o la muerte del principal proveedor de la familia. Además, los requerimientos de que los niños pequeños sean llevados a los centros de salud para control del crecimiento y que los niños mayores se inscriban en el colegio y asistan regularmente a clase pueden asegurar que las familias no recorten inversiones críticas en la infancia.

Habiéndose dicho esto, las TMC, son por su naturaleza primordialmente instrumentos de combatir la pobreza a largo plazo y estructural y no crisis repentinas de ingreso, en par-ticular si se espera que sean de corta duración. Varias de las propiedades de los programas de TMC son inconsistentes con el tipo de instrumento de seguro social flexible requerido para manejar el riesgo social. Primero, las TMC no son contracíclicas por naturaleza. Los métodos de focalización administrativa que utilizan son tales que es difícil agregar bene-ficiarios a corto plazo y es también difícil removerlos de la nómina del programa una vez haya pasado la crisis. Segundo las familias que ya reciben transferencias de un programa de TMC no pueden verse más golpeadas por una crisis económica agregada. Tercero, las TMC requieren que las familias realicen inversiones “abultadas” en la educación y salud de los hijos, inversiones que sólo tienen sentido con un horizonte de largo plazo. Finalmente, como se describió en el recuadro 5.3, no es claro que las familias siempre desinviertan en el capital humano de los hijos durante crisis sistémicas, en especial en los países de medianos ingresos de América Latina, donde están más generalizadas las TMC.

Por todas estas razones, las TMC no constituyen un instrumento ideal para tratar la pobreza transitoria. Los programas de transferencia que no implican compromisos a largo plazo (como los implícitos en las condiciones de las TMC), que son autofocalizadas (y así no implican complejas decisiones administrativas para el ingreso o la salida del programa) y que implican la participación de los beneficiarios en actividades que pue-den ayudar a atender la fuente de la crisis (por ejemplo, actividades relacionadas con el trabajo) parecen ser más adecuadas que las TMC para actuar como instrumentos de administración de riesgos). Esas características tienden a hacer que los programas de




Tercero, esto implica tener reglas claras y transparentes de elegibilidad y proce-dimientos de admisión al programa a fin de evitar confusión en los beneficiarios potenciales y cerrar la puerta a la manipulación y al abuso potencial por parte de funcionarios del gobierno y administradores del programa.

Las reglas de ingreso y salida son importantes en cuanto a sus efectos de incentivos, en particular los relativos a la participación en la fuerza laboral. Hasta ahora, las TMC han utilizado un reemplazo de comprobación de medios de vida y no un umbral de ingresos para focalizar los beneficios y así la correspondencia entre la elegibilidad del programa y la oferta laboral es más débil que en muchos programas de bienestar en los países desarrollados. Sin embargo, cuanto mejor sea el reemplazo de comprobación de medios para distinguir a las familias “pobres” de las “no pobres”, más se correlacionará con el ingreso y el consumo, y más probable es que ofrezca desincentivos para la partici-

trabajo sean un mejor instrumento en este respecto. Existe también bastante evidencia empírica sobre la forma en que operan los programas de trabajo (por ejemplo, ver Drèze y Sen, 1991; Ravallion, Datt y Chaudhuri, 1993; Datt y Ravallion, 1994; Ravallion y Datt, 1995; Jalan y Ravallion, 2003b).

No obstante, claramente es mejor tener en funcionamiento una TMC cuando hay una crisis que no tener absolutamente ningún programa de asistencia social en gran escala. Varios países latinoamericanos (entre ellos Chile, Ecuador y México) han aumentado temporalmente el nivel de los pagos a los beneficiarios de las TMC. Estos pagos adicionales se han presentado (o se los ha rotulado) como pagos complementarios excepcionales. La intención detrás de esto es ofrecer espacio a los autores de las políticas para reducir los pagos gradualmente otra vez a sus niveles anteriores a la crisis en el futuro. Numerosos programas han acelerado también la expansión en la cobertura que originalmente habían planeado por un mayor período de tiempo (Banco Mundial, 2008b).

Los programas de TMC tienen una función en el contexto de una “red de seguridad social permanente” (según se trata en Ravallion, 2009). Puede ser útil alguna experi-mentación con características de diseño que hacen que sean más ágiles para responder a cambios repentinos en las circunstancias económicas agregadas. Y algunas características de los programas de TMC –entre ellas la alta calidad técnica del personal, la transparencia en el proceso de la información, la ausencia de interferencia política y el énfasis en el control y evaluación– podrían (y deberían) replicarse en otros programas de asistencia social, incluyendo aquellos cuyo objetivo primordial es ayudar a las familias pobres a hacer frente a la volatilidad de los ingresos y al riesgo. Sin embargo, las TMC deberían continuar como herramientas de política cuyos objetivos principales sean reducir la pobreza estructural y aumentar las inversiones en el capital humano de los niños, espe-cialmente donde éstas son bajas.




pación adulta en el mercado laboral. También, la nómina de las familias elegibles para las transferencias, con base en el reemplazo de la comprobación de medios, sólo se actualiza con poca frecuencia en la mayoría de los países, de modo que las familias receptoras no tienen incentivo (distinto al efecto ingreso, que las impulsaría a consumir más ocio) para reducir la oferta laboral. Sin embargo, muchos programas (incluso Oportunidades, de México, Familias en Acción, de Colombia, y BDH, de Ecuador) han actualizado su reemplazo de comprobación de medios o se encuentran en proceso de hacerlo. Por eso es posible que al madurar los programas de TMC, cualquier efecto de desincentivos sea más evidente. Soluciones posibles para tales efectos incluyen el uso de límites de tiempo para los beneficios (como en Chile o el TANF en los Estados Unidos), o la adopción de beneficios graduales (donde los beneficios se reducen solo parcialmente después de que la recertificación indique que las familias han dejado de ser elegibles según los criterios originales) para evitar “riscos” y los incentivos negativos asociados en la oferta laboral.

Cuarto, las sinergias administrativas potenciales en los programas de TMC son grandes. Utilizar sistemas comunes para la focalización administrativa y sistemas de pago a los beneficiarios (por ejemplo, configurando un sistema de tarjetas electrónicas) puede ser el ejemplo más claro de dichas sinergias. Pero más generalmente, como se ilustró en el capítulo 3, establecer una plataforma común de alcance y servicio (ser-vicios en un solo sitio) mediante la cual los beneficiarios de todos los programas de protección social puedan tener acceso a los beneficios e interactuar con los adminis-tradores de los programas es una innovación que varios países están considerando o experimentando actualmente.

Aunque a menudo se reconocen problemas de coordinación interinstitucional en términos de la relación entre los programas de TMC y los ministerios de educación y salud a cargo de la prestación de los servicios, es igualmente importante reconocer los problemas en cuanto a la coordinación entre los programas de protección social. Los programas de TMC tienen sede en, y los administra, una variedad de agencias y ministerios, dependiendo de los países en los que operan. Sucede a menudo que otros programas de transferencia se manejan por separado, por ejemplo, a través de los ministerios de trabajo o agencias de seguridad social. Para hacer que los programas de TMC formen parte de un sistema general de protección social será preciso algún mecanismo de coordinación. Los ministerios de finanzas o planeación pueden repre-sentar y han representado ese papel.

Sin embargo, en muchos países en desarrollo, los gobiernos subnacionales están formando cada vez más parte importante en la protección social. Brasil, donde los programas de TMC eran locales antes de convertirse en nacionales, es quizá un ejemplo extremo. Pero en países aun más pequeños y no federales, los gobiernos subnacionales son actores importantes no solo en la implementación de los programas de TMC, sino también ejecutando sus propios programas de protección social, lo cual agrega otra dimensión compleja a los problemas de coordinación. Sin embargo, los problemas a



menudo presentan oportunidades para el cambio y la reforma, punto al que regresa-remos más adelante.

ConclusiónComo se anotó en la introducción de este informe, los programas de TMC se han considerado tanto en términos extremamente positivos (una “solución mágica para el desarrollo”) como extremamente negativos (superfluos, perniciosos, atroces y abominables”).

Nuestra revisión de la experiencia de las TMC hasta el momento confirma que han sido eficaces para reducir la pobreza a corto plazo y aumentar el uso de los servicios de educación y salud. Estos logros no pueden y no deberían desecharse o minimizarse ya que representan una prueba poderosa de que los programas públicos bien diseñados pueden tener efectos significativos en indicadores sociales de importancia crítica.

Al mismo tiempo, la revisión ofrece amplias razones para ser precavidos y evitar transformar sus virtudes obvias en una campaña de defensa ciega de los programas de TMC. Los programas no constituyen el instrumento de política correcto para todas las familias en todas las circunstancias. En particular, si se requieren las condiciones y qué tipo de condiciones son las apropiadas, son cuestiones críticas que los países que planean iniciar o reformar programas existentes de TMC tienen que considerar seriamente. La evidencia de su impacto en los resultados finales en educación y salud es mixta y debería recordarse que los programas de TMC usualmente necesitarán un conjunto de acciones complementarias, tanto en términos de otros programas de protección social como de la adaptación de la oferta de servicios sociales. Mejorar su impacto en los resultados del aprendizaje y de la salud puede requerir una combinación de servicios más fuertes, un conjunto distinto de condiciones y acciones más decisi-vas para focalizar a los niños en el momento correcto del ciclo de vida. Decidir sobre cuándo (o para quién) tener un programa de TMC, y cómo diseñarlo, requiere una consideración cuidadosa de las condiciones locales. Además, los programas de TMC corren el riesgo de ser menos eficaces cuando su mandato se expande para enfrentar desafíos para los que pueden estar menos adecuados.

Gracias a los esfuerzos extremadamente valiosos de los autores de políticas y admi-nistradores de programas de TMC alrededor del mundo para invertir en recopilación de datos e incluir módulos de evaluación como un aspecto rutinario de la administra-ción del programa, contamos ya con evidencia más rigurosa sobre las TMC que sobre prácticamente cualquier otro programa de desarrollo. Como se ha notado a través de todo el informe, muchas preguntas importantes sobre el diseño de los programas de TMC continúan sin respuesta y precisan investigación adicional.

Desde el punto de vista de la generación de bienes públicos globales, es probable que los rendimientos de las evaluaciones adicionales de TMC relativamente estándares sean



pequeños (aun si estas evaluaciones contribuyen a construir la base de evidencia para países específicos y quizá apoyo político). Sin embargo, existen tres campos amplios en los que la investigación adicional sería extremamente valiosa.

El primero de ellos es desempaquetar el impacto general de las TMC. ¿Cuán im-portantes son la magnitud de la transferencia, el género del receptor, la elección de las condiciones y el grado al que se controlen las condiciones y se penalice a las familias por incumplimiento? ¿Para cuáles resultados importan más estas elecciones? Respon-der estas preguntas es algo importante para el diseño de los programas y ayudará a los gobiernos a hacer más eficientes los programas de TMC.

El segundo campo crítico de investigación incluye las interacciones entre las TMC y los demás programas. ¿Son los efectos de las TMC en los resultados de salud y educa ción mayores cuando van de la mano con esfuerzos para mejorar la calidad de la oferta? ¿Es la suma de los efectos mayor que la suma de las partes (lo que sugeriría la existencia de importantes sinergias)? ¿Existen programas particulares que focalizan familias, como intervenciones de cuidado de niños, sensibles para combinarse con TMC? ¿En qué circunstancias funcionarían esos programas? Las respuestas a todas estas preguntas son críticas para entender cómo coordinar en la mejor forma los programas de TMC con otras inversiones.

El tercer campo en el que es importante la investigación adicional se relaciona con el impacto de las TMC en entornos muy diferentes o en resultados que no han sido estudiados. Aunque existe alguna evidencia alentadora del impacto de las TMC en los países de bajos ingresos, inclusive Bangladesh, Camboya y Nicaragua, el grueso de la evidencia sobre las TMC proviene de los países de medianos ingresos de América Latina. Podría haber altos rendimientos de las evaluaciones de programas al estilo de las TMC en África subsahariana donde la capacidad institucional puede ser más débil, la pobreza es más generalizada y los déficits de capital humano son más profundos. Es también importante evaluar si las TMC que se encuentran en funcionamiento ac-tualmente tienen impactos en resultados sobre los que conocemos poco o nada; por ejemplo, la pobreza a largo plazo o las interacciones con el sector bancario formal en los países de medianos ingresos de América latina, y evaluar si las TMC constituyen herramientas útiles para mejorar los resultados en otros entornos; por ejemplo, si pueden utilizarse para impedir la infección de VIH en África. Todas esas cuestiones precisan experimentación y evaluación cuidadosa. Muchas implican también un segui-miento de las familias por mayor tiempo del que se ha efectuado tradicionalmente en las evaluaciones de las TMC estándar y otros programas, lo que por sí mismo plantea importantes problemas metodológicos.

Para concluir, es importante reconocer que la multidimensionalidad de un progra-ma de TMC es fuente tanto de fortaleza como de complejidad. Los programas de TMC no pueden y no deben considerarse como solo intervenciones en educación y salud. Después de todo, son transferencias monetarias y deberían considerarse y analizarse



como intervenciones de protección social. En ese sentido, la experiencia indica que los programas de TMC han sido muy exitosos en reformar políticas de asistencia social reemplazando subsidios mal focalizados e ineficaces y en crear las condiciones políticas para expandir el apoyo de ingreso a los pobres. Además, donde se han implementado, los programas de TMC han llevado una mejor atención a las consecuencias en com-portamiento de las políticas sociales. Eso, por sí mismo, es importante.

La experiencia hasta el momento sugiere que los programas de TMC han tenido también externalidaddes institucionales positivas. Más notoriamente a través de su énfasis en el control y evaluación, que contribuyen a fortalecer una cultura de resultados al interior del sector público, al menos dentro de las políticas sociales. El énfasis en el control y evaluación parece haber transcendido las fronteras internacionales y los nue-vos programas de TMC han emulado a los anteriores y más establecidos en este aspecto importante, lo que claramente constituye un legado que vale la pena sostener.

De igual importancia son las externalidades institucionales potenciales que afec-tan los sistemas de salud y educación. El apoyo a la acumulación de capital humano de los niños de familias pobres no puede tratarse sólo con un programa de TMC y es claro que debe desarrollarse una oferta de servicios de salud y educación de calidad adecuada. De manera que es importante considerar la cuestión de si estas tareas deben abordarse en forma secuencial o resolverse todas de una sola vez. Los autores de las políticas deben considerar tales cuestiones con cuidado, en particular en los países o regiones en los que la oferta de tales servicios es insuficiente o de baja calidad. Las transferencias monetarias pueden constituir el instrumento correcto de política para aliviar la pobreza a corto plazo, pero su contribución a la reducción de la pobreza a largo plazo dependerá también de lo que suceda en el lado de la oferta.

Esa cuestión está estrechamente asociada con los debates en la economía del de-sarrollo referentes a la tensión entre el crecimiento equilibrado y el desequilibrado.18 Como argumentó Albert Hirschman (1958), el desarrollo es una “cadena de des-equilibrios” en los cuales la expansión de un sector crea presiones hacia atrás o hacia delante que pueden suministrar los estímulos necesarios para la expansión de otro sector que está todavía subdesarrollado. Esos vínculos operan no sólo a través de la motivación estándar por el beneficio, sino también ejerciendo presión política para la acción del gobierno. Tales vínculos operan no solo por medio de la motivación es-tándar del beneficio sino ejerciendo presión política para la acción del gobierno. Desde esa perspectiva, al aumentar la demanda de las familias pobres de capital humano, los programas de TMC tienen potencial de desencadenar un proceso más general de transformación en el desarrollo de los servicios de salud, educación y sociales a los cuales tengan acceso los hijos de las familias pobres. Que tal proceso se materialice

18 Agradecemos a Harold Alderman por llamar nuestra atención sobre este punto.



depende de cuán permeable sea el sistema político a tales presiones. Las respuestas del lado de la oferta pueden tomar formas muy distintas, incluso a través del desarrollo de un entorno habilitador para la expansión de la prestación de servicios por parte del sector privado. Pero es probable que esas respuestas se frustren a menos que exista alguna receptividad política a las presiones del lado de la demanda. Como argumentó Hirschman (1990), el riesgo de un enfoque secuencial es “atrancarse”, en particular cuando el enfoque de “una cosa a la vez” opera como excusa para la parálisis política en otros frentes de igual importancia.

No podemos decir en este momento si la ola actual de programas de TMC tendrá éxito para desencadenar una transformación sostenible en la prestación de servicios de salud y educación y el diseño más general de políticas de protección social que discutimos antes. Aunque puede ser muy temprano para decirlo, la experiencia hasta el momento ofrece campo para la esperanza.


Apéndice ACuadros de resumen

Programas de países (por regiones)

África subsahariana

Burkina Faso Orphans and Vulnerable Children

Kenia Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children

Nigeria Care of the Poor

Asia oriental y PacíficoCamboya Cambodia Education Sector Support

Project; Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program

Indonesia Jaring Pengamanan Sosial; Program Keluarga Harapan

Filipinas Pantawid Pamilyang Pilipino Program

Europa y Asia centralTurquía Social Risk Mitigation Project

Medio Oriente y África septentrional

Yemen, República de

Basic Education Development Project

Asia meridionalBangladesh Female Secondary School Assistance Pro-

gram; Primary Education Stipend Program; Reaching Out-of-School Children

India Apni Beti Apna Dhan

Pakistán Child Support Program; Participation in Education through Innovative Scheme for the Excluded Vulnerable; Punjab Educa-tion Sector Reform Program/ Punjab Female School Stipend Program

A.1 Métodos de focalización utilizados en los programas de TMCA.2 Estructura de focalización en los programas de TMCA.3 Programas de pagoA.4 Programas de TMC de un vistazo

América Latina y el CaribeArgentina Programa Familias

Bolivia Juancito Pinto

Brasil Bolsa Alimentação; Bolsa Escola; Bolsa Família; Programa de Eradicacão do Trabalho Infantil

Chile Chile Solidario; Subsidio Unitario Familiar

Colombia Familias en Acción; Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar-Bogotá

República Dominicana

Solidaridad; Tarjeta de Asistencia Escolar

Ecuador Bono de Desarrollo Humano

El Salvador Red Solidaria

Guatemala Mi Familia Progresa

Honduras Programa de Asignación Familiar

Jamaica Program of Advancement through Health and Education

México Oportunidades (formerly Progresa)

Nicaragua Atención a Crisis; Red de Protección Social

Panamá Red de Oportunidades

Paraguay Tekoporã/Propaís II

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Ing

reso

fam

iliar

Estr

uct

ura

fam

iliar

Edad

/g

rad

o d

e lo

s n

iño

sG

éner

o

Tiem

po

en

el

pro

gra

ma

Reg

ión

/ P

aís

/ Pr

og

ram

aN

úm

ero

de

hijo

sTo

pe

Otr

os

mie

mb

ros

de

la f

amili

a

Bras

il: P

ETI

xSí

i

Chi

le: C

hile

Sol

idar

iox

Chi

le: S

UF

x

Col

ombi

a: F

amili

as e

n A

cció

nx

xk

Col

ombi

a: S

CA

E-Bo

gotá

xN

o

Repú

blic

a D

omin

ican

a: S

olid

arid

adx

Sí l

Repú

blic

a D

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ican

a: T

AE/

ILA

Em

Ecua

dor:

BD

Hxn

El S

alva

dor:

Red

Sol

idar

iaxo

Gua

tem

ala:

Mi F

amili

a Pr

ogre

sax

Hon

dura

s: P

RAF

xxp

xqx

Jam

aica

: PA

THx

Máx

= 2

0xr

xsx

Méx

ico:

Opo

rtun

idad

esx

Síx

xx

x

Nic

arag

ua: A

tenc

ión

a C

risis

xt

Nic

arag

ua: R

PSxu

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Pana

má:

Red

de

Opo

rtun

idad

esv

x

Para

guay

: Tek

opor

ã/Pr

opaí

s II

xM

áx =

4x

Perú

: Jun

tosw

(Con

tinua

ción

cua

dro

A.2

)

(Con

tinúa

en

la p

ágin

a si

guie

nte)



Bas

e d

e va

riac

ión

del

ben

efici

o

Ing

reso

fam

iliar

Estr

uct

ura

fam

iliar

Edad

/g

rad

o d

e lo

s n

iño

sG

éner

o

Tiem

po

en

el

pro

gra

ma

Reg

ión

/ P

aís

/ Pr

og

ram

aN

úm

ero

de

hijo

sTo

pe

Otr

os

mie

mb

ros

de

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amili

a

Med

io O

rien

te y

Áfr

ica

sep

ten

trio

nal

Yem

en, R

epúb

lica

de: B

EDPa

Máx

= 3

xx

Asi

a m

erid

ion

al

Bang

lade

sh: F

ssap

xN

oxx

Bang

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sh: P

ESP

xSí

y

Bang

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OSC

xx

Indi

a: (H

arya

na):

Apn

i Bet

i Apn

a D

han

xM

áx =

3x

Paki

stán

: CSP

ax

Síz

Paki

stán

: Par

ticip

atio

n in

Edu

catio

n th

roug

h In

nova

tive

Sche

me

for

the

Excl

uded

Vul

nera

ble

xN

o

Paki

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: Pes

rp/P

unja

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mal

e Sc

hool

Stip

end

Prog

ram

x

Fuen

te: P

erfil

es d

e lo

s pr

ogra

mas

.N

ota:

BD

H =

Bon

o de

Des

arro

llo H

uman

o; B

EDP

= B

asic

Edu

catio

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evel

opm

ent P

roje

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essp

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ambo

dia

Educ

atio

n Se

ctor

Sup

port

Pro

ject

; CO

PE =

Car

e of

the

Poor

; C

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Chi

ld S

uppo

rt P

rogr

am; C

T-O

VC

= C

ash

Tran

sfer

for

Orp

hans

and

Vul

nera

ble

Chi

ldre

n; 4

Ps =

Pan

taw

id P

amily

ang

Pilip

ino

Prog

ram

; Fss

ap =

Fem

ale

Seco

ndar

y Sc

hool

Ass

ista

nce

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ram

; JFP

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Jap

an F

und

for

Pove

rty

Redu

ctio

n G

irls

Scho

lars

hip

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ram

; JPS

= J

arin

g Pe

ngam

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Sos

ial;

PATH

= P

rogr

am o

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dvan

cem

ent

thro

ugh

Hea

lth a

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duca

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PES

P =

Prim

ary

Educ

atio

n St

ipen

d Pr

ogra

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Pesr

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Pun

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Educ

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n Se

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Ref

orm

Pro

gram

; PE

TI =

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a de

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adic

ação

do

Trab

alho

Infa

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PK

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Pro

gram

Kel

uarg

a H

arap

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Pro

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a de

Asi

gnac

ión

Fam

iliar

; RO

SC =

Rea

chin

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ut-o

f-Sc

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Chi

ldre

n; R

PS =

Red

de

Prot

ecci

ón

Soci

al; S

CA

E =

Sub

sidi

o C

ondi

cion

ado

a la

Asi

sten

cia

Esco

lar;

SRM

P =

Soc

ial R

isk

Miti

gatio

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ojec

t; S

UF

= S

ubsi

dio

Uni

tario

Fam

iliar

; TA

E/IL

AE

= T

arje

ta d

e A

sist

enci

a Es

cola

r/In

cent

ivo

a la

Asi

sten

cia

Esco

lar.

a.

Prog

ram

a en

eta

pa p

iloto

.b.

Lo

s ni

ños

con

la c

lasi

ficac

ión

de m

áxim

a po

brez

a en

cad

a co

mité

de

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inis

trac

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loca

l rec

iben

la b

eca

de m

ayor

mon

to.

c.

El t

ope

se a

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a só

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onac

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educ

ativ

a.d.

La

par

te d

e ap

oyo

para

sal

ud d

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tra

nsfe

renc

ia e

s un

ben

efici

o fij

o in

depe

ndie

nte

del n

úmer

o de

niñ

os e

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bles

en

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amili

a. L

a pa

rte

de a

poyo

par

a ed

ucac

ión

se p

aga

por

cada

niñ

o el

egib

le.

(Con

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ción

cua

dro

A.2

)

(Con

tinúa

en

la p

ágin

a si

guie

nte)



e.

Bene

ficio

de

salu

d pa

ra m

ujer

es e

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raza

das

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tes

y pa

go a

dici

onal

por

par

to e

n un

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ínic

a de

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ud.

f.

El b

enefi

cio

fue

por

hijo

par

a to

dos

los

hijo

s en

col

egio

s pú

blic

os h

asta

qui

nto

grad

o en

200

6 y

hast

a se

xto

en 2

007.

g.

Tam

bién

son

ele

gibl

es la

s m

ujer

es e

mba

raza

das

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ctan

tes

de la

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ilia.

h.

Si e

l ing

reso

per

cáp

ita fa

mili

ar m

ensu

al e

s m

enor

de

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, la

fam

ilia

reci

be u

n be

nefic

io fi

jo y

uno

var

iabl

e qu

e de

pend

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ero

de h

ijos

eleg

ible

s en

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mili

a;

si e

l ing

reso

est

á en

tre

R$61

y R

$120

, la

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ilia

sólo

rec

ibe

el b

enefi

cio

varia

ble.

i. Va

ría s

egún

los

esta

dos.

j. Si

cal

ifica

n do

s hi

jos,

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adre

rec

ibe

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ficio

s de

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F. S

e pa

ga t

ambi

én e

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sidi

o a

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si é

sta

califi

ca.

k.

El b

enefi

cio

varía

seg

ún e

l gra

do y

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dad

de lo

s hi

jos

que

asis

ten

al c

oleg

io (c

uant

ías

dist

inta

s pa

ra p

rimar

ia y

sec

unda

ria) y

seg

ún la

eda

d de

otr

os m

enor

es d

e la

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ilia

(por

el s

ubsi

dio

de n

utric

ión

paga

do p

or m

enor

es d

e 0

a 7

años

). N

o ha

y lím

ite e

n cu

anto

al n

úmer

o de

ben

efici

ario

s. E

l ben

efici

o va

ría t

ambi

én s

egún

la

ubi

caci

ón p

ues

es d

ifere

nte

en g

rand

es z

onas

urb

anas

don

de s

e en

cuen

tran

en

prue

bas

pilo

to e

stru

ctur

as d

istin

tas

de s

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dios

par

a se

cund

aria

y s

e el

imin

a el

su

bsid

io p

ara

prim

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en

algu

nas

ciud

ades

. Pa

ra e

stas

ubi

caci

ones

, el

pro

gram

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tiend

e ta

mbi

én e

l sub

sidi

o de

nut

rició

n a

los

hijo

s m

ayor

es e

n al

guno

s ca

sos

para

evi

tar

“aba

ndon

ar”

a la

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ilia

si e

l úni

co s

ubsi

dio

que

reci

bies

e fu

era

el d

e as

iste

ncia

a p

rimar

ia.

l. Ex

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un

bene

ficio

fijo

par

a el

com

pone

nte

“Com

er e

s Pr

imer

o” y

un

bene

ficio

edu

cativ

o qu

e es

de

US$

9 po

r un

o o

dos

hijo

s, U

S$14

por

tre

s y

US$

19 p

or c

uatr

o o

más

.m

. Tr

ansf

eren

cias

inde

pend

ient

es d

el t

amañ

o de

la f

amili

a.n.

Ex

iste

un

bene

ficio

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, per

o di

stin

tos

mon

tos

si e

l jef

e de

fam

ilia

es d

isca

paci

tado

o e

ntra

do e

n añ

os.

o.

Exis

te u

n be

nefic

io fi

jo t

anto

par

a ed

ucac

ión

com

o pa

ra s

alud

(U

S$15

); ha

y un

mon

to d

ifere

nte

si la

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ilia

tiene

hijo

s cu

yas

edad

es le

s ca

lifica

n pa

ra a

mbo

s be

nefic

ios

(US$

29).

p.

El in

cent

ivo

de s

alud

tie

ne u

n m

áxim

o de

dos

hijo

s y

el d

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ucac

ión

un m

áxim

o de

tre

s.q.

Ex

iste

un

pago

adi

cion

al p

or e

l par

to e

n un

a en

tidad

púb

lica.

r. A

par

tir d

e oc

tubr

e 1

de 2

008

entr

ó en

vig

or u

n nu

evo

plan

de

bene

ficio

s. L

os b

enefi

cios

par

a lo

s gr

ados

de

secu

ndar

ia fu

eron

aum

enta

dos

en u

n 50

%, c

on re

laci

ón

al n

ivel

bas

e de

ben

efici

os y

los

bene

ficio

s pa

ra lo

s gr

ados

de

secu

ndar

ia a

lta f

uero

n au

men

tado

s en

un

75%

. Los

est

udia

ntes

de

PATH

que

cul

min

en s

ecun

daria

y

pase

n a

una

inst

ituci

ón t

erci

aria

rec

iben

un

bono

úni

co d

e J$

15.0

00 c

omo

ayud

a pa

ra e

sa t

rans

ició

n.s.

A

par

tir d

e oc

tubr

e de

200

8, lo

s m

ucha

chos

rec

iben

un

bene

ficio

10%

may

or q

ue e

l de

las

muc

hach

as e

n su

s re

spec

tivos

gra

dos.

t.

En a

dici

ón a

l com

pone

nte

trad

icio

nal d

e TM

C e

l pro

gram

a pi

loto

incl

uyó

tam

bién

un

com

pone

nte

de c

apac

itaci

ón o

cupa

cion

al y

un

com

pone

nte

de d

onac

ión

de

nego

cio,

los

que

se a

sign

aron

al a

zar

entr

e la

s fa

mili

as e

legi

bles

. En

el d

iseñ

o fin

al d

el p

rogr

ama,

se

asig

nó a

las

fam

ilias

una

de

las

sigu

ient

es t

res

inte

rven

cion

es:

1) c

ompo

nent

e de

TM

C, 2

) TM

C m

ás c

apac

itaci

ón o

cupa

cion

al, o

3) T

MC

más

com

pone

nte

de n

egoc

io.

u.

Sólo

se

paga

n po

r hi

jo e

l pag

o de

apo

yo p

ara

mat

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les

esco

lare

s y

el in

cent

ivo

para

mae

stro

s; e

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to d

e lo

s be

nefic

ios

se p

aga

por

fam

ilia.

v.

Se t

rata

de

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enefi

cio

fijo.

w.

Se t

rata

de

un b

enefi

cio

fijo.

x.

Tant

o el

est

ipen

dio

para

el b

enefi

ciar

io c

omo

la m

atríc

ula

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da d

irect

amen

te a

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egio

por

el p

rogr

ama

aum

enta

n po

r ca

da u

no d

e lo

s ci

nco

grad

os d

e se

cun-

daria

.y.

Tk

100

por

fam

ilia

por

mes

, Tk2

5 po

r fa

mili

a po

r m

es s

i hay

más

de

un e

stud

iant

e en

la f

amili

a.z.

C

ada

fam

ilia

bene

ficia

ria t

iene

der

echo

a r

ecib

ir PR

200

por

mes

por

un

hijo

y P

R350

por

mes

si h

ay d

os o

más

hijo

s en

la f

amili

a.

(Con

tinua

ción

not

as c

uadr

o A

.2)



Cu

adro

A.3

Pr

ogra

mas

de

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Reg

ión

/ P

aís

/ Pr

og

ram

aR

ecep

tor

del

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oFr

ecu

enci

a d

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s p

ago

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stem

a d

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ago

Áfr

ica

Burk

ina

Faso

: Orp

hans

and

Vu

lner

able

Chi

ldre

naPa

dre/

cust

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Trim

estr

alPo

r m

edio

del

com

ité c

ontr

a el

VIH

/SID

A d

e la

ald

ea

Ken

ia: C

T-O

VC

aPa

dre/

cust

odio

Bim

ensu

alEn

30

de lo

s 37

dis

trito

s, c

on la

est

ruct

ura

exis

tent

e po

r m

edio

de

las

teso

rería

s di

strit

ales

; en

los

siet

e di

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os r

esta

ntes

, por

med

io d

ela

s ofi

cina

s po

stal

esb

Nig

eria

: CO

PEM

adre

y m

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bro

de-

sign

ado

de la

fam

ilia

Men

sual

A t

ravé

s de

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ncia

s de

mic

rocr

édito

y b

anco

s co

mun

itario

s lo

cale

s

Asi

a o

rien

tal y

Pac

ífico

Cam

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: Ces

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dre/

cust

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Tres

cuo

tasc

Entr

ega

del d

iner

o en

efe

ctiv

o en

cer

emon

ias

esco

lare

s

Cam

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: JFP

RPa

dre/

cust

odio

Tres

cuo

tas

Entr

ega

del d

iner

o en

efe

ctiv

o en

cer

emon

ias

esco

lare

s

Indo

nesi

a: J

PSD

irect

amen

te a

los

estu

dian

tes

(o s

us

fam

ilias

)

Men

sual

Pago

de

efec

tivo

en o

ficin

as p

osta

les

loca

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Indo

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a: P

KH

Mad

re o

muj

er a

ca

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jos

en

la f

amili

a

Trim

estr

alPa

go d

e ef

ectiv

o en

ofic

inas

pos

tale

s lo

cale

s

Filip

inas

: 4Ps

Mad

reM

ensu

alLa

nd B

ank

of t

he P

hilip

pine

s

Euro

pa

y A

sia

cen

tral

Turq

uía:

SRM

PM

adre

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ensu

ale

A t

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s de

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ent

idad

ban

caria

; don

de e

l ban

co n

o tie

ne a

genc

ia,

a tr

avés

del

ser

vici

o po

stal

Am

éric

a La

tin

a y

el C

arib

e

Arg

entin

a: P

rogr

ama

Fam

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Mad

reM

ensu

alM

edia

nte

tarje

tas

débi

to c

on e

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co d

e la

Nac

ión

Arg

entin

a

Boliv

ia: J

uanc

ito P

into

Hijo

(aco

mpa

ñado

por

el

pad

re o

cus

todi

o)A

nual

men

teEl

ejé

rcito

dis

trib

uye

los

pago

s de

din

ero

en lo

s co

legi

os

(Con

tinúa

en

la p

ágin

a si

guie

nte)


224 Transferencias monetarias condicionadas(C

ontin

uaci

ón c

uadr

o A

.3)

(Con

tinúa

en

la p

ágin

a si

guie

nte)

Reg

ión

/ P

aís

/ Pr

og

ram

aR

ecep

tor

del

pag

oFr

ecu

enci

a d

e lo

s p

ago

sSi

stem

a d

e p

ago

Bras

il: B

olsa

Alim

enta

ção

Mad

reM

ensu

alTr

ansf

eren

cias

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edita

das

a ta

rjeta

mag

nétic

a ut

iliza

bles

par

a re

tirar

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nero

en

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nas

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s ofi

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es f

eder

ales

; en

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icip

ios

muy

ai

slad

os, a

tra

vés

de a

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es d

e lo

tería

o t

iend

as

Bras

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olsa

Esc

ola

Mad

reM

ensu

alTr

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eren

cias

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edita

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rjeta

mag

nétic

a ut

iliza

bles

par

a re

tirar

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nero

en

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nas

de b

anco

s ofi

cial

es f

eder

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; en

mun

icip

ios

muy

ai

slad

os, a

tra

vés

de a

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es d

e lo

tería

o t

iend

as

Bras

il: B

olsa

Fam

ília

Mad

reM

ensu

alTr

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eren

cias

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edita

das

a un

a ta

rjeta

déb

ito d

istr

ibui

da a

los

bene

-fic

iario

s

Bras

il: P

ETI

Mad

reM

ensu

alD

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Cuadro A.4 Programa de TMC de un vistazo

Región / País Programa Evaluación

África

Burkina Faso Orphans and Vulnerable Childrena

Kenia CT-OVCa

Nigeria COPE

Asia oriental y Pacífico

Camboya Cessp x

JFPR Programa de becas femeninas x

Indonesia JPS x

PKHa

Filipinas 4Ps

Europa y Asia central

Turquía SRMP x

América Latina y el Caribe

Argentina Programa Familias

Bolivia Juancito Pinto

Brasil Bolsa Alimentação x

Bolsa Escola x

Bolsa Família x

PETI x

Chile Chile Solidario x

SUF

Colombia Familias en Acción x

SCAE-Bogotáa x

República Dominicana Solidaridad

ILAE (antes TAE)

Ecuador BDH x

El Salvador Red Solidaria

Guatemala Mi Familia Progresa

Honduras PRAF x

Jamaica PATH x

México Oportunidades (antes Progresa) x

Nicaragua Atención a Crisis

RPS x




Región / País Programa Evaluación

Panamá Red de Oportunidades

Paraguay Tekoporã/Propaís II

Perú Juntos

Medio Oriente y África septentrional

Yemen, República de BEDPa

Asia meridional

Bangladesh Fssap x

PESP

ROSC x

India: (Haryana) Apni Beti Apna Dhan (Nuestra Hija, Nuestra Riqueza)

Pakistán CSPa

Participation in Education through Innovative Scheme for the Excluded Vulnerable

Pesrp/Punjab Female School Stipend Program x

Fuente: Perfiles de los programas.Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; BEDP = Basic Education Development Project; Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; COPE = Care of the Poor; CSP = Child Support Program; CT-OVC = Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children; 4Ps = Pantawid Pamilyang Pilipino Program; Fssap = Female Secondary School Assistance Program; JFPR = Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program; JPS = Jaring Pengamanan Sosial; PATH = Program of Advancement through Health and Education; PESP = Primary Education Stipend Program; Pesrp = Punjab Education Sector Reform Program; PETI = Programa de Erradicação do Trabalho Infantil; PKH = Program Keluarga Harapan; PRAF = Programa de Asignación Familiar; ROSC = Reaching Out-of-School Children; RPS = Red de Protección Social; SCAE = Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar; SRMP = Social Risk Mitigation Project; SUF = Subsidio Unitario Familiar; TAE/ILAE = Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar.a. Programa en etapa piloto.

(Continuación cuadro A.4)




Burkina FasoPrograma: Orphans and Vulnerable Children

Año de inicio 2008 (octubre)

Condición Activo

EnfoquePoblación objetivo Familias pobres de HNV con VIH/SIDA en aldeas de la región Nahouri; no se

ha lanzado el programa en la provincia Sanmatenga.

Método de focalización Geográfica y reemplazo de comprobación de medios de vida

Cobertura 3.250 familias

Incidencia No disponible

Beneficios familiaresEstructura de beneficios • Niñosde0a6añosdeedad:CFAF1.000/trimestreoCFAF4.000/año

• Niñosde7a10añosdeedad:CFAF2.000/trimestreoCFAF8.000/año

• Niñosde11a15añosdeedad:CFAF4.000/trimestreoCFAF16.000/año

• EnaldeasconTMC,seefectúanlospagossegúnsedescribeadelanteen"condiciones". En aldeas con TMI, se efectúan los pagos sin condicio-nes.

Receptor del pago Padre/custodio

Método de pago Por medio del comité contra el VIH/SIDA de la aldea

Frecuencia de pagos Trimestral

Duración 2 años

Beneficios adicionales Salud y educación

CondicionesSalud Niños de 0 a 6 años de edad deben asistir regularmente a un centro de

salud; confrmación del proveedor de servicios de salud.

Educación Asistencia al colegio de por lo menos el 90% en un ciclo de 3 meses

Otras Ninguna

Verificación de cumplimiento, método

Los beneficiarios reciben formularios/folletos en los que aparece la con-firmación del cumplimiento de los proveedores de servicios de salud y educación y los beneficiarios los presentan a la oficina local del programa regularmente.

Verificación de cumplimiento, frecuencia

Trimestral

Estadísticas de cumplimiento No registradas aún

Administración del programaAcuerdo institucional Le Conseil national de lutte contre le VIH/SIDA et les IST

Costos del programa Presupuesto: US$1,4 millones (programa y evaluación de impacto)

Fuente: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: HNV = Huérfanos y Niños Vulnerables; PPC = paridad de poder de compra.



(Continuación Burkina Faso)

Contexto del país

General

Población (total) 14,8 millones (2006)

PIB per cápita (PPC, US$ 2006) US$1.120 (2007)

Razón de recuento de pobreza a US$2/día No disponible

Educación

Inscripción neta en primaria 47,8% total (2006)

42,9% para muchachas, 52,5% para muchachos

Inscripción neta en secundaria 12% total (2006)

12% para muchachas, 14% para muchachos

Salud

Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia) 35% (2006)

Nacimientos atendidos por personal de salud calificado

53,5% (2006)



Kenia Programa: Cash Transfers for Orphans and Vulnerable Children

Año de inicio 2004

Condición Activo

EnfoquePoblación objetivo Familias pobres con HNV de 0 a 17 años de edad

Método de focalización Geográfica y evaluación comunitaria

Cobertura 12.500 HNV en 37 distritos (el programa aspira cubrir 100.000 familias a escala total, llegando a un estimado de 300.000 HNV.


Beneficios familiaresEstructura de beneficios K Sh1.000 (US$13,70) para 1-2 HNV, K Sh2.000 (US$20,50) para 3-4 HNV

y K Sh3.000 (US$27,40) para 5 o más HNV de 0 a 17 años.

Receptor del pago Padre/custodio

Método de pago A través de tesorerías distritales y oficinas postalesa

Frecuencia de pagos Bimensual

Duración Mientras sea elegible, o máximo de 5 años en el programa

Beneficios adicionales Referencia a otros programas para tratamitno antirrtroviral para beneficiarios que se declaren con VIH/SIDA positivob.

Condiciones

Salud • Visitasacentrosdesaludparavacunacióndehijosde0a1añoseisvecesal año.

• Visitasacentrosdesaludparachequeodecrecimientoysuplementodevitamina A de hijos de 1 a 5 años dos veces al año.

Educación • Asistenciaalcolegiodeporlomenosel80%acolegiosbásicosparaniñosde 6 a 17 años.

• Asistenciaasesionesdeapreciaciónparamiembrosadultosunavezalaño.

Otras Ninguna


• Lasoficinasdeniñosdeldistritoproveenformulariosalosproveedoresde servicios de educación y salud, que son responsables de registrar la asistencia de los niños beneficiarios.

• Losfuncionariosdeniñosvoluntariosrecogenlosformulariosylosllevana las oficinas del distrito donde se ingresa la información al sistema de información de la administración.


• Cada2mesesparalosniñosde0a1añodeedad

• Cada6mesesparalosniñosde1a5añosdeedad

• Cada2mesesparalosniñosde6a17añosdeedad

• Cada12mesesparalassesionesdeapreciacióndelosadultos

Estadísticas de cumplimiento No disponibles




Administración del programaAcuerdo institucional Department of Children’s Services del Ministry of Home Affairs

Costos del programa • Costototal:US$2,2millones,cubriendo3.000familias(AF2006).Elcostodel programa a escala total se estima en US$US$31,6 millones para cubrir 100.000 familias (AF 2011).

• Costosadministrativosc (como porcentaje de las transferencias): 183,5% (AF 2006). A escala total se estiman que los costos administrativos bajen al 13,9%.

Fuente: Gobierno de Kenia, 2006b, 2007; Pearson y Alviar, 2006; contexto del país: Base de datos de World Deve-lopment Indicators, 2008.Nota: HNV = Huérfanos y Niños Vulnerables; PPC = paridad de poder de compra; AF = año fiscal.a. Otras modalidades de pago se encuentran en discusión cuando aumente la escala del programab. El vínculo con estos programas se encuentra todavía en discusiónc. Los costos administrativos no incluyen costos de diseño, focalización, inscripción y formación de capacidad.

(Continuación Kenia)

Contexto del país

General



Razón de recuento de pobreza a US$2/día 58,3% (1997)

Educación



Inscripción neta en secundaria 41,5% total (2005)


Salud

Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia) 35,8% (2003)


41,6% (2003)



Nigeria Programa: Care of the Poor

Año de inicio 2008

Condición Activo

EnfoquePoblación objetivo • Familiasconjefedefamiliamujer

• Familiasconjefedefamiliaentradoenaños

• Familiasconjefedefamiliacondeficienciasfísicas(porejemplo,pacientesde lepra).

• Familiasconjefeenpobrezatransitoria(porejemploagricultoresestacio-nales).

• PacientesdeFVV(fístulavesicovaginal),familiasafectadasporelVIH

Método de focalización Focalización comunitaria con comprobación de medios de vida

Cobertura 3.000 familias en cada uno de los 12 estados piloto para finales de 200

Incidencia

Beneficios familiaresEstructura de beneficios Transferencia monetaria (la Basic Income Guarantee) basada en el número de

hijos por familia: 1 hijo, =N1.500; 2-3 hijos, =N3.000; 4 o más hijos, =N5.000. Ahorro obligatorio de =N7.000 mensuales a favor de los participantes para ser desembolsados como suma total después de un año para el establecimiento de microempresas viables después de recibir capacitación.

Receptor del pago Madre y miembro de familia designado

Método de pago A través de agencias de microcrédito y bancos comunitarios locales

Frecuencia de pagos Mensual

Duración Mientras sea elegible

Beneficios adicionales Ninguno

Condiciones

Salud Las mujeres embarazadas de familias beneficiarias deben asistir a, y presentar evidencia de atención prenatal.

Educación Los beneficiarios deben asegurar la inscripción escolar de los hijos en edad escolar hasta el nivel de educación básica (primaria a secundaria básica). Es necesaria la sistencia de al menos un 80% para tener acceso a la trans-ferencia).

Asistencia a sesiones de apreciación para miembros adultos una vez al año.

Otras Las madres de las familias beneficiarias con posibilidad de capacitación de-ben asistir a capacitación en destrezas de vida y vocacionales, salud básica y sanidad cuando haya disponibilidad para la comunidad.


Los beneficiarios reciben formularios/folletos en los que aparece la con-firmación del cumplimiento de los proveedores de servicios de salud y educación y los beneficiarios los presentan a la oficina local del programa regularmente.




(Continuación Nigeria)

Contexto del país

General

Población (total) 148 millones (2007)

PIB per cápita (PPC, US$ 2005) US$1.731


Educación

Inscripción neta en primaria 63% total (2006)


Inscripción neta en secundaria No disponible

Salud



36% (2003


Mensual


Administración del programaAcuerdo institucional Oficina del National Poverty Education Program a nivel federal y estatal;

agencias estatales para las TMC, oficina del gobierno local.

Costos del programa • Costototal:US$2,2millones,cubriendo3.000familias(AF2006).Elcostodel programa a escala total se estima en US$US$31,6 millones para cubrir 100.000 familias (AF 2011).

Fuente: Personal del Banco y base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.



CamboyaPrograma: Cambodia Education Sector Support Project

Año de inicio 2005

Condición Activo

EnfoquePoblación objetivo Niños que terminaron sexto grado

Método de focalización Focalización geográfica de colegios, luego “puntaje” de solicitudes en cada colegio por los CAL.

Cobertura 100 colegios de secundaria ubicados en las comunidades más pobres del país, recibiendo cada colegio pequeño (de menos de 200 estudiantes) 20becas nuevas al año, y cada colegio grande (más de 200 estudiantes) 50 becas nuevas al año; unos 3.850 receptores en cada año, en aproximadamente 14% de los colegios de secundaria baja.

Incidencia 32% del quintil más pobre

Beneficios familiaresEstructura de beneficios La mitad “más pobre” (según el puntaje del reemplazo de la comprobación

de medios) de los estudiantes becados en cada colegio recibe una beca de US$60; la mitad menos pobre recibe US$45.

Receptor del pago Padre/custodio (usualmente la madre)

Método de pago Entrega del dinero en ceremonias escolares

Frecuencia de pagos 3 cuotas

Duración 3 años de secundaria baja

Condiciones

Salud Ninguna

Educación • Inscripciónenelcolegio

• Asistenciaregularalcolegio(nomásde10díasdeausenciaenunañosin “buena razón”).

• Mantenerlapromociónalgradosiguiente

Otras Acuerdo de utilizar los fondos de la beca para educación (sin verificar)


El colegio controla la inscripción, asistencia y promoción de grados; suministra información a los CAL cuando haya necesidad.


• Asistencia:encurso

• Promoción:alfinaldelañoescolar


Administración del programaAcuerdo institucional Directorate General of Education a nivel central; CAL a nivel escolar, con

apoyo de las oficinas provinciales y distritales de educación.

Costos del programa Presupuesto general: US$5 millones en 5 años

Fuente: Royal Government of Cambodia, 2005; contexto del país: base de datos de World Development Indicators.Nota: CAL = comités de administración locales; PPC = paridad de poder de compra.




(Continuación Camboya)

Contexto del país

General




Educación



Inscripción neta en secundaria 23,9% total (2005)21,9% para muchachas, 26,0% para muchachos

Salud



43,8% (2005)



CamboyaPrograma: Japan Fund for Poverty Reduction Girls Scholarship Program

Año de inicio 2002

Condición Cerrado (pero continuado en forma modificada como Cessp)

EnfoquePoblación objetivo Niñas que inician séptimo grado

Método de focalización Focalización geográfica de colegios, luego “puntaje” de solicitudes en cada colegio por los CAL.

Cobertura 93 colegios de secundaria ubicados en las comunidades más pobres del país, recibiendo cada colegio 45 becas para niñas pobres que entran a séptimo grado (alrededor de 4.145 niñas y el 15% de los colegios de secundaria baja).

Incidencia

Beneficios familiaresEstructura de beneficios Beneficio fijo de US$45 para cada niña

Receptor del pago Padre/custodio (usualmente la madre)

Método de pago Entrega del dinero en ceremonias escolares

Frecuencia de pagos 3 cuotas

Duración 3 años de secundaria baja

Condiciones

Salud Ninguna

Educación • Inscripciónenelcolegio

• Asistenciaregularalcolegio(nomásde10díasdeausenciaenunañosin “buena razón”).

• Mantenerlapromociónalgradosiguiente

Otras Acuerdo de utilizar los fondos de la beca para educación (sin verificar)


El colegio controla la inscripción, asistencia y promoción de grados; suministra información a los CAL cuando haya necesidad.


• Asistencia:encurso

• Promoción:alfinaldelañoescolar


Administración del programaAcuerdo institucional Directorate General of Education a nivel central; CAL a nivel escolar, con

apoyo de las oficinas provinciales y distritales de educación.

Costos del programa Presupuesto general: US$3 millones en 3 años

Fuente: Collins, 2006; Filmer y Schady, 2006; contexto del país: base de datos de World Development IndicatorsNota: Cessp = Cambodia Education Sector Support Project; CAL = comités de administración locales; PPC = paridad de poder de compra.




(Continuación Camboya)

Contexto del país

General




Educación




Salud



43,8% (2005)



IndonesiaPrograma: Jaring Pengamanan Sosial

Año de inicio 1998

Condición Cerrado

EnfoquePoblación objetivo El 6% de los estudiantes inscritos en primaria, el 17% de los inscritos en

secundaria baja y el 10% de los inscritos en secundaria alta.Método de focalización Geográfica para los distritos más pobres, luego evaluación comunitaria de

los comités de distrito para identificar colegios y de comités escolares para identificar estudiantes.a

Cobertura • Entre1,2y1,6millonesdebecas(añoacadémico1998/99)• 9,5%(2001),5,9%(2002)y7,6%(2003)delasfamiliasconhijosdesde

primaria hasta secundaria alta (con cobertura más alta en regiones más pobres).

• 14,9%(2001),9,4%(2002)y12,2%(2003)delquintilmáspobreIncidencia 39,3% al quintil más pobre (2004)

Beneficios familiaresEstructura de beneficios • Rp10.000almesparaestudiantesdeprimaria

• Rp20.000almesparaestudiantesdesecundariabaja• Rp25.000almesparaestudiantesdesecundariaalta

Receptor del pago Estudiantes o sus familiasMétodo de pago A través de las oficinas postales localesb

Frecuencia de pagos MensualDuración Mientras sea elegibleBeneficios adicionales Donación en bloque a colegios

CondicionesSalud NingunaEducación Permanecer inscrito en el colegioOtras NingunaVerificación de cumplimiento, método

No disponible


No disponible


Administración del programaAcuerdo institucional

Costos del programa US$114 millones para el primer año (año académico 1998/99), US$350 millones en 3 años.c

Fuente: Cameron, 2002; Pritchett, Sumarto y Suryahadia, 2003; Banco Mundial, 2006c; Sparrow, 2007; contexto del país: base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.a. Un mínimo del 50% de las becas asignadas a muchachas, de ser posible.b. Esto cambió después y los colegios los cobran directamente “a nombre de los padres”.c. Rp2,7 billones en 2003; el programa se expandió en 2005 a Rp6,3 billones, de los cuales aproximadamente

Rp5,1 billones asignados a donaciones en bloque a colegios y sólo unos Rp272.000 milllones van a las becas para estudiantes de secundaria alta.




(Continuación Indonesia)

Contexto del país

General




Educación




Salud



71,5% (2004)



IndonesiaPrograma: Program Keluarga Harapan

Año de inicio 2007

Condición En curso

EnfoquePoblación objetivo Familias más pobres

Método de focalización Reemplazo de comprobación de medios de vida

Cobertura • En2007:348subdistritosen49distritos,7provincias;incluye387,928de las familias más pobres (objetivo en 2007 es 500.000 de las familias más pobres).

• En2008:lacifraanteriorpara2007másnuevasubicaciones(292sub-distritos, 22 distritos, 6 provincias); incluye nuevos miembros por aproxi-madamente 245.371 de las familias más pobres.

Incidencia Aún sin datos

Beneficios familiaresEstructura de beneficios Mínimo de Rp600.000 y máximo de Rp2.200.000

Receptor del pago La madre o la mujer a cargo de los niños de la familia

Método de pago A través de las oficinas postales locales


Duración Mientras sea elegible, durante seis años. Dos recertificaciones (por ejemplo, después de 3 y 6 años de implementación). Se excluye a los miembros si la primera recertificación (después de 3 años) confirma que no son elegibles en términos de pobreza. Se excluye a los miembros al margen de los resul-tados de la segunda recertificación (después de seis años). Se desarrollarán estrategias de salida para quienes continúen en la pobreza.

Beneficios adicionales Los miembros son elegibles automáticamente para los programas AskesKin (seguro de salud para los pobres) y Bantuan Opersional Sekolah (dispensa de tarifas escolares y asistencia de transporte).

CondicionesSalud • Visitasdelosniñosde0a6añosdeedadaclínicasdesaludparautilizar

los servicios de acuerdo con los protocolos del Departamento de Salud.

• Asistenciadeembarazadas(ylactantes)aclínicasdesaludpararecibirexámenes prenatales (y posnatales), de acuerdo con los protocolos del Departamento de Salud.

Educación • Asistenciadelosniñosde7a15añosunmínimodel85%delosdíasescolares.

• Losjóvenesde15a18añosdeedadquenohayanterminado9añosde educación básica deben inscribirse a un programa educativo para completar el equivalente de 9 años de educación básica.

Otras Ninguna


Es esporádica todavía; están en construcción sistemas de información para la administración.


Cada 3 meses

Estadísticas de cumplimiento Aún sin datos




(Continuación Indonesia)

Contexto del país

General




Educación




Salud



71,5% (2004)

Administración del programaAcuerdo institucional La National Development Planning Board (diseño), la Central Statistics

Agency (focalización), el Ministry of Social Welfare (implementación), PT Post Indonesia (pagos), Coordinating Ministry of Social Welfare (control y coordinación).

Costos del programa Rp1 billón

Fuente: Gobierno de Indonesia, 2007a, 2007b, 2007c, 2007d; contexto del país: base de datos de World Develop-ment Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.



FilipinasPrograma: Pantawid Pamilyang Pilipino Program

Año de inicio 2008

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo • Para salud: familias pobres conhijosmenores de 5 años y/omujeresembarazadas.

• Paraeducación:familiaspobresconhijosde6a14añosdeedad

• Totaldebeneficiarios:aproximadamente380.000familias

Método de focalización Sistema nacional de focalización familiar basado en reemplazo de compro-bación de medios de vida.

Cobertura Familias pobres en 140 de los municipios y 10 ciudades más pobres

Incidencia Sin medir todavía

Beneficios familiares

Estructura de beneficios • Transferenciaparasaludfijadaactualmenteen=P500 (US$11)a por familia por mes (para un período de 12 meses por año), con cualquier número de hijos.

• Transferenciaparaeducaciónde=P300 (US$7)a por mes (para un período de 10 meses por año), hasta un máximo de 3.

Receptor del pago La madre

Método de pago Land Bank of the Philippines (tarjetas de efectivo y nómina)


Duración 2008 (prepiloto); actualmente para cubrir por 5 años al total de beneficiarios (2009-13).

Beneficios adicionales Los miembros son elegibles automáticamente para los programas AskesKin (seguro de salud para los pobres) y Bantuan Opersional Sekolah (dispensa de tarifas escolares y asistencia de transporte).

Condiciones

Salud Asistencia de niños y mujeres embarazadas a centros y puestos de salud para chequeos regulares de salud preventiva y vacunas, de acuerdo con el protocolo del Departamento de Salud.

Educación Inscripción de los hijos en el colegio y asistencia a más del 85% de las clases.

Otras Ninguna


Los colegios y centros de salud informan mensualmente las ausencias de los beneficiarios al enlace municipal; la información se procesa a nivel municipal o regional para actualizar la base de datos central y efectuar los pagos correspondientes.


Trimestral





(Continuación Filipinas)

Contexto del país

General

Población (total) 88,6 millones (agosto de 2007)


Razón de recuento de pobreza a US$2/día 56,1%

Educación

Inscripción neta en primaria 83,2% (2007)

Inscripción neta en secundaria 58,6% (2007)

Salud



70,4% (2006)

Administración del programaAcuerdo institucional El Departamento de Bienestar Social y Desarrollo actúa como agencia eje-

cutora, en asociación del Departamento de Salud y Educación.

Costos del programa US$471 millones en un período de 5 años (2009-13)

Fuente: Personal del Banco; para población: National Statistics Office; para PIB per cápita: World Development Indicators, 2008; para razón de recuento: Banco Mundial; para contexto de país/educación: Philippines Department of Education; para contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008, National Statistical Coordination Board.a. US$1 = =P45.



TurquíaPrograma: Social Risk Mitigation Project

Año de inicio 2001

Condición Activo

EnfoquePoblación objetivo Familias pobres con niños de 0 a 6 años de edad o en primaria o secundaria

y madres embarazadas (6% más pobre de la población).


Cobertura 855.906 familias; unos 2,5 millones de beneficiarios, o el 2,8% de la po-blación (fin de 2006).


Beneficios familiaresEstructura de beneficios • Donaciónparaeducación,pormes:primaria,US$13porniño,US$16por

niña; secundaria, US$23 por muchacho, US$30 por muchacha.

• Donaciónparasalud:US$12,50porcadahijode0a6años,en12meses

• Donaciónporembarazo:US$13pormesduranteelembarazoyunperíodode lactancia de 2 meses.

• Porpartoenunaclínicadesalud:pagoporunavezdeUS$41


Método de pago A través de entidad bancaria el servicio postal (para las zonas en las que el banco no tiene agencias).

Frecuencia de pagos Bimensual (por eduación), mensual (por embarazo) y una vez (por parto institucional).


Beneficios adicionales • Enadiciónaladonaciónensalud,seinforma/capacitaalasmadressobrecuidado de los hijos, nutrición y otra información médica pertinente en las clínicas de salud al llevar a los hijos para el examen médico regular.

• Serviciosparalosadultos:elcomponentedeiniciativalocaldelSRMP;otrosapoyos del proyecto de la Dirección General, permiten apoyo a ciudadanos necesitados (o padres de beneficiarios de la TMC) para capacitación para empleo, empleo temporal o proyectos de generación de ingresos).

CondicionesSalud De salud y embarazo: visitas regulares a la clínica, de acuerdo con la tabla

el Ministerio de Salud.a

Educación • Asistenciadealmenosel85%delosdíasescolarestotalesdecadames

• Norepetirelmismogradomásdeunavez

Otras Ningunab


Las oficinas locales de asistencia local envían formularios de seguimiento a colegios y clínicas a las que asisten los beneficiarios y los reciben diligencia-dos. Las oficinas locales ingresan los datos al software basado en la web; las cantidades de pago para cada beneficiario se calculan automáticamente con base en esos datos.


Mensual





(Continuación Turquía)

Contexto del país

General

Población (total) 70, 5 millones (2007)



Educación





Salud



83% (2003)

Administración del programaAcuerdo institucional Unidad de coordinación de proyecto del Directorate General of Social Assi-

tance and Solidarity del despacho del Primer Ministro turco, oficinas locales del Directorate General.

Costos del programa Presupuesto: US$360 millones (0,14% del PIB; mayo de 2006)

Fuente: Ahmed, Gilligan y otros, 2006; Kudat, 2006; Adato y otros, 2007; contexto del país: base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra; SRMP = Social Risk Mitigation Program.a. Para la donación de salud, los períodos de seguimiento de la salud son: 1) los niños de 0 a 6 meses requieren che-

queos regulares cada mes; 2) los de 7 a 18 meses cada dos meses; y 3) los de 19 a 72 meses, cada 6 meses. Para la donación por embarazo los períodos de seguimiento son: 1) chequeos regulares cada mes hasta el nacimiento; 2) parto en un hospital, y 3) chequeos de posparto después del nacimiento.

b. Implícitamente para obtener documentación, pues los beneficiarios deben presentar certificados de nacimiento y matrimonio para poder presentar solicitud para el beneficio.



ArgentinaPrograma: Programa Familias

Año de inicio 2002

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias con un beneficiario actual del programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados,a con al menos dos hijos que cuidar y que no hayan terminado secundaria.b

Método de focalización Categórico; los criterios son los jefes de familia (autodeclarados), embaraza-das (o con cónyuge embarazada), hijos menores de 18 años o discapacitados, no incluidos en los registros federales.

Cobertura 504,784 familias (agosto de 2007)



Estructura de beneficios Arg$155-305 por mes por hijo de 5 a 19 años de edad, dependiendo del número de hijos (mínimo 2, máximo 6).


Método de pago Mediante tarjetas débito del Banco de la Nación Argentina



Beneficios adicionales • BeneficiomensualdeArg$50por jóvenes yadultosde la familiaquedeseen terminar su educación o capacitación vocacional.

• Actividades para estimular y apoyar la culminación de la educación,campañas de alfabetización, capacitación, desarrollo comunitario.

Condiciones

Salud • CumplimientoconelPlanNacionaldeVacunaciónparaniñosmenoresde 19 años.

• Chequeosbimensualesparamujeresembarazadas

Educación • Inscripciónescolar

• Asistenciaregularalcolegiopara loshijosde5a19añosdeedad,oculminación de la secundaria o nivel “polimodal”.

Otras Ninguna


Los beneficiarios deben suministrar prueba de cumplimiento con las condi-ciones en la oficina local del programa.


Dos veces al año





(Continuación Argentina)

Contexto del país

General




Educación

Inscripción neta en primaria 98,8% total (2003) 98,4% para muchachas, 99,2% para muchachos

Inscripción neta en secundaria 78,9% total (2004) 82,5% para muchachas, 75,5% para muchachos

Salud



99,1% (2005)

Administración del programa

Acuerdo institucional Ministerio de Desarrollo Social, oficinas locales del programa

Costos del programa Presupuesto: US$853,3 millones en la fase 1 (préstamo del BID)

Fuente: Sitio web del programa: http:77www.desarrollosocial.gov.ar/planes/pf/default.asp; contexto del país: base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: BID = Banco Interamericano de Desarrollo; PPC = paridad de poder de compra.a. Programa de transferencias para jefes de familia desempleados.b. Los beneficiarios del programa Jefes migran al Programa Familias voluntariamente; no en adición al beneficio de

Jefes. Hasta el 10% de los beneficiarios puede provenir de remplazo de comprobación de medios y no a través de Jefes.



Bolivia Programa: Juancito Pinto

Año de inicio 2006

Condición En curso

Enfoque

Población objetivo Niños de colegios públicos hasta sexto grado

Método de focalización Categórica (oferta de cobertura universal para los niños)

Cobertura 1,2 millones de niños



Estructura de beneficios Bs200 (US$25) por niño por año

Receptor del pago Niño acompañado del padre o custodio

Método de pago El ejército distribuye los pagos en efectivo en ceremonias escolares

Frecuencia de pagos Anual



Condiciones

Salud No disponible

Educación Asistir a clases al menos el 75% del año escolar

Otras No disponible


Los colegios deben presentar sus registros de inscripciones a la oficina de gobierno distrital.


Anual



Acuerdo institucional Ministerio de Educación

Costos del programa US$30 millones por año

Fuente: Banco Mundial, 2007; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.




(Continuación Bolivia)

Contexto del país

General




Educación





Salud



66,8% (2003)



BrasilPrograma: Bolsa Alimentação

Año de inicio 2001

Condición Suspendido (integrado a Bolsa Família a partir de 2003)

Enfoque

Población objetivo Familias pobres con mujeres embarazas y lactantes e hijos de 0 a 6 años de edad y con un IPC de menos de R$90,21.

Método de focalización Geográfica y comprobación de medios de vida

Cobertura 1,5 millones de beneficiarios en 2003 (24.175 familias en diciembre de 2005).



Estructura de beneficios R$15 por hijo por mes, para un máximo de 3 hijos


Método de pago Transferencias acreditadas a tarjeta magnética utilizable para retiro de dinero en las oficinas de un banco federal, o en municipios muy aislados con agencias de lotería.


Duración 6 meses inicialmente; después de veriifcación de cumplimiento, períodos adicionales de 6 meses.


Condiciones

Salud • Cumplirunprogramamínimodevisitasparaatenciónprenatal y posnatal.

• Controlarelcrecimientodeloshijos

• Manteneractualizadaslasvacunas

• Participarenseminariosdeeducaciónnutritiva

Educación Ninguna

Otras Ninguna


El ministerio de salud en cada municipio verificaba la asistencia de cada beneficiario a las clínicas e informaba a las autoridades federales enviando una lista de beneficiarios cumplidos cada 6 meses.


Varía según el municipio; reporte a autoridades federales cada 6 meses





(Continuación Brasil)

Contexto del país

General




Educación

Inscripción neta en primaria 94,7% total (2004) 95,2% para muchachas, 94,2% para muchachos


Salud



96,6% (2003)


Acuerdo institucional Ministerio de Salud

Costos del programa Presupuesto: R$8,3 millones (2005)

Costos administrativos: 3,42% del costo del programaa (2003)

Fuente: Government of Brazil, 2004; Morris, Olinto y otros, 2004; contexto del país: Base de datos de World Deve-lopment Indicators, 2008.Nota: IPC = ingreso per cápita; PPC = paridad de poder de compra.a. Razón de costos administrativos a transferencias.



BrasilPrograma: Bolsa Escolaa

Año de inicio 2001

Condición Suspendido (integrado a Bolsa Família a partir de finales de 2003)

Enfoque

Población objetivo Familias con hijos de 6 a 15 años de edad y con un IPC no mayor de R$90 (US$43).


Cobertura 8,2 millones de niños en 4,8 millones de familias (fin de 2001); 1,9 millones de familias en diciembre de 2005.

Incidencia 40% al quintil más pobre (2003)


Estructura de beneficios R$15 (US$7) por hijo por mes, para un máximo de 3 hijosb


Método de pago Transferencias acreditadas a tarjeta magnética utilizable para retiro de dinero en las oficinas de Caixa Econômica Federal, o en municipios muy aislados con agencias de lotería.




Condiciones

Salud Ninguna

Educación Asistencia al colegio por lo menos el 85% de los días escolares

Otras Ninguna


Los directores de colegio envían datos de asistencia a la secretaría municipal de educación, que los ingresa al sistema del Ministerio de Educación (por Internet o CD-ROM).


Bimensual

Estadísticas de cumplimiento 19% de los colegios reporta información de asistencia


Acuerdo institucional Ministerio de Educación

Costos del programa • Presupuesto:R$626millones(menosdel0,2%delPIB;2005)

• Costosadministrativos:5,3%delcostodelprograma(2002)

Fuente: Banco Mundial, 2001a; De Janvry y otros, 2005; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: IPC = ingreso per cápita; PPC = paridad de poder de compra.a. Se refiere al programa federal Bolsa Escola. Antes de su creación, varios programas similares operaban en muchos

municipios.b. La asistencia escolar sólo se controla para estos tres hijos y no para el resto de los hijos en edad escolar de la

familia.





Contexto del país

General




Educación





Salud



96,6% (2003)



BrasilPrograma: Bolsa Famíliaa

Año de inicio 2003

Condición Activo

EnfoquePoblación objetivo Familias pobres y extremadamente pobres

• Familiaspobres:IPCmensualdeR$60,01aR$120,00b

• Familiasextremadamentepobres:IPCmensualhastadeR$60,00

Método de focalización Geográfica y comprobación de medios de vida (autodeclarados)

Cobertura 11,1 millones de familias (junio de 2006)

Incidencia 73,7% al quintil más pobre, 94% al 40% más pobre (2006)

Beneficios familiaresEstructura de beneficios • Beneficiobásico(R$62)parafamiliasextremadamentepobres

• Beneficiovariable(R$15)porhijo(máximo3c menores de 15 años) para familias pobres y extremadamente pobres.

• Beneficiovariable(R$30)porhijo(máximo2d de 15 a 17 años de edad) para familias pobres y extremadamente pobres.


Método de pago Mediante tarjeta débito distribuida la los beneficiarios


Duración Mientras sea elegible, con recertificación cada dos años

Beneficios adicionales El programa de alfabetización y educación de adultos (Brasil Alfabetizado) focaliza beneficiarios de Bolsa Família con menos de 4 años de escolaridad. El gobierno de Brasil está desarrollando un programa nacional de capacitación dirigido a los adultos de las familias de Bolsa Família (un miembro por familia) para mejorar sus destrezas y proveer oportunidades de empleo a través de la estrategia del Programa de Aceleração do Crescimento (un programa federal de obras civiles). Algunos municipios están limitando el beneficio o focalizando a beneficiarios con otros servicios, como acompañamiento de trabajadores sociales, capacitación profesional y otros programas activos del mercado laboral, y microcrédito.

CondicionesSalud • Niñosde0a6años:programasdevacunas,chequeosregularesdesaludy

control del crecimiento.

• Mujeresembarazadasylactantes:chequeospreyposnatales;participaciónenseminarios de salud educativa y nutrición ofrecidos por los equipos locales de salud.e

Educación • Inscripciónescolardetodosloshijosde6a15añosdeedadyjóvenesde15a 17 años.

• Asistenciadiariaescolardealmenosel85%cadamesparatodosloshijosenedad escolar.

• Participaciónenreunionesdepadresymaestros

Otras Ninguna

Verificación de cumpli-miento, método

• Educación: losmunicipios consolidan la información de asistencia; CaixaEconômica Federal consolida y pasa al Ministerio de Educación y el Programa Bolsa Família del Ministerio de Desarrollo Social.





Contexto del país

General




EducaciónInscripción neta en primaria 94,7% total (2004)



Salud



96,6% (2003)

• Salud:losproveedoresdeserviciosanivelmunicipalingresanlainformaciónaunsistema nacional de información sobre salud; el municipìo consolida la información para los beneficiarios de Bolsa Família y la pasa al Ministerio de Salud dos veces al año; el Ministerio de Salud suministra información consolidada al programa.

Verificación de cumpli-miento, frecuencia

• Educación:bimensual

• Salud:dosvecesalaño

Estadísticas de cumpli-miento

• Educación:4,6%delosestudiantesnocumplieronelrequisitodeasistenciaentre mayo y julio de 2006 (información disponible para el 71% de los estu-diantes de Bolsa Família).

• Salud:el99,5%de las familiascumplieronenelprimersemestrede2006(información disponible para el 38,3% de las familias).

Administración del programaAcuerdo institucional Ministerio de Desarrollo Social, en cooperación con los de salud y educación,

Caixa Econômica Federal, los municipios, los gobiernos estatales y las agencias de control.

Costos del programa • Presupuesto:R$10.400millones(US$5millones)en2005(0,36%delPIB)

• Costosadministrativos:4%delpresupuestodelprograma

Fuente: Lindert y otros, 2007; sitio web del programa: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: IPC = ingreso per cápita; PPC = paridad de poder de compra.a. El programa Bolsa Família fue resultado de una fusión de los siguientes programas de transferencias anteriores a la

reforma: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxílio Gás y Cartao Alimentação. En 2006, las transferencias monetarias pagadas por el Programa de Eradicação do Trabalho Infantil (PETI) se fusionaron también con el programa Bolsa Família.

b. La asistencia escolar sólo se controla para estos tres hijos y no para el resto de los hijos en edad escolar de la familia.

c. Las condiciones de educación y salud se aplican a todos los hijos de la familia, no sólo a los tres para los que se paga el beneficio variable.

d. Las condiciones se aplican sólo al joven individual para el cual se paga el beneficio.e. La participación en estos seminarios no es controlada por el gobierno federal.



BrasilPrograma: Programa de Eradicação do Trabalho Infantil

Año de inicio 1996

Condición Suspendido (integrado a Bolsa Família en 2006a)

Enfoque

Población objetivo Familias pobres con un IPC inferior a la mitad del salario mínimo (aproxima-damente igual a US$65/mes) e hijos de 7 a 14 años de edad involucrados en las peores formas de trabajo infantil.b


Cobertura 400.000 estudiantes (2000), 1.010.057 niños (2005), 3,3 millones de beneficiarios (2002).



Estructura de beneficios • Zonasurbanas(capitales,regionesmetropolitanasymunicipiosconmás de 250.000 habitantes): transferencia mensual de R$40 por hijo (a la familia).

• ZonasruralesR$25pormes(alafamilia)porcadahijoregistrado

• Paraactividadesdespuésdelcolegio:R$10(zonasurbanas)yR$20(rurales) a los colegios por cada niño o adolescente inscrito.

• Paralosde15añosdeedadenriesgoextremo:transferenciadeR$65por mes y R$220 por año para actividades escolares.


Método de pago A través de cuentas bancarias




Condiciones

Salud Ninguna

Educación • Asistenciaalcolegioporlomenosel80%

• Asistenciaasesionespost-escolares(jornadaampliada)que aproximadamente duplicaban la jornada del día escolar.

Otras Las familias deben firmar un contrato decalarando que su hijo no trabajaría.


No disponible


No disponible

Estadísticas de cumplimiento No disponible





Contexto del país

General




Educación





Salud



96,6% (2003)


Acuerdo institucional Ministerio de Desarrollo Social y municipios

Costos del programa R$535 millones en 2005

Fuente: Banco Mundial, 2001b; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: IPC = ingreso per cápita; PPC = paridad de poder de compra.a. Sólo se incorporó la parte de transferencia monetaria a Bolsa Família, no la jornada ampliada.b. No todos de dichos hijos tenían que inscribirse.



Chile Programa: Chile Solidario

Año de inicio 2002

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo 268.000 familias (el número estimado de familias indigentes del país)


Cobertura 256.000



Estructura de beneficios • Beneficiosmensuales decrecientes por los primeros 24meses:US$21por mes por los primeros 6 meses, US$16 por los segundos 6 meses del programa, US$11 por mes por los terceros 6 meses y por último, US$8 por los últimos 6 meses; una cantidad equivalente a la asignación familiar (SUF) ajustada anualmente por la inflación; estas cantidades se refieren a 2006.a

• Despuésde24meses,una“donacióndesalida”equivalenteaunSUFmensual por 3 años.


Método de pago A través de los centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional de Seguridad Social.


Duración 5 añosb

Beneficios adicionales • Apoyopsicológicoenformadeacompañamientointensivodetrabaja-dor social los primeros 2 años.

• Accesopreferencialaotrosprogramassocialesparalosqueseaelegiblela familia.

Condiciones

Salud

Educación

Firma y cumplimiento de un contrato de compromiso a participar en las actividades identificadas, junto con asistencia personalizada en 7 áreas (salud, educación, empleo, vivienda, ingreso, vida familiar y documentación legal).

Otras


Reuniones regulares con el trabajador social para controlar el progreso hacia objetivos no cumplidos.


• Enlos6primerosmeses:unavezporsemanadurante2meses,dosvecesal mes por 2 meses y 1 vez al mes por 2 meses.c

• Enlos6mesessiguientes:cada2meses

• Enlosúltimos12meses:cada3meses

Estadísticas de cumplimiento 15.972 (6%) familias “interrumpidas” (2006)d




(Continuación Chile)

Contexto del país

General




Educación

Inscripción neta en primaria No disponible


Salud



99,8% (2003)


Acuerdo institucional Ministerio de Planeación y Cooperación y Fondo de Solidaridad e Inversión Social, en cooperación con los municipios.

Costos del programa Presupuesto: 0,3% del gasto en protección social (0,08% del PIB; 2005)

Costos administrativos: 20% de los costos del programa, siendo la mitad el costo del acompañamiento de los trabajadores sociales.e

Fuente: Galasso, 2006; sitio web del programa: http://www.chilesolidario.gov.cl/; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra; SUF = Subsidio Unitario Familiar.a. Esta cantidad es equivalente a la cantidad pagada por el SUF, el programa básico de asistencia social.b. El apoyo psicológico cubre sólo los 2 primeros años. La transferencia monetaria es gradual en los 5 años, según

se anotó en la estructura de beneficios.c. Puede extenderse o reducirse dependiendo del progreso de la familia en su contrato.d. Significa que se decidió que no cumplían el requisito general de continuar su participación y debieron abandonar

el programa.e. “El costo directo por familia para tener acceso al Sistema Chile Solidario (vía el Programa Puente) se estima en unos

US$330, de los cuales US$275 (un 80%) corresponden a la transferencia misma. El trabajador social representa un 10% del costo directo”.



Chile Programa: Subsidio Unitario Familiar (SUF)

Año de inicio 1981

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias pobres (del 40% inferior de la distribución de ingresos) con mujeres embarazadas, hijos en edad escolar o miembros discapacitados.


Cobertura 1,2 millones de indivudosa



Estructura de beneficios Ch$5.393 (US$10) por mes (2007)b


Método de pago A través de los centros de servicio o puntos de pago del Instituto Nacional de Seguridad Social.




Condiciones

Salud Controles médicos regulares para los menores de 6 años

Educación Asistencia regular al colegio para los de 6 a 18 años de edad

Otras Ninguna


No disponible


Una vez al año



Acuerdo institucional Ministerio de Planeación y Cooperación

Costos del programa Presupuesto: US$70 millones en 1998

Fuente: Sitio web del programa: http://www.mideplan.cl/final/categoria.php?secid=49&catid=126; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra; SUF = Subsidio Unitario Familiar.a. Estimado para 2007, que representa una expansión del programa.b. En el caso de los miembros discapacitados de la familia, es el doble de esta cantidad; esto es CH$10.786 (US$20).

En el caso de una madre embarazada, se aplica el llamado beneficio de maternidad por CH$53.930 (US$100,20) por todo el embarazo. Después del nacimiento, la familia recibe el SUF.




(Continuación Chile)

Contexto del país

General




Educación

Inscripción neta en primaria No disponible


Salud



99,8% (2003)



ColombiaPrograma: Familias en Acción

Año de inicio 2001

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias extremadamente pobresa con menores de 0 a 6 años de edad que no participen en otros programas (subsidio de salud) y/o menores de 7 a 17 años de edad inscritos en el colegio (subsidio educativo).


Cobertura 1,7 millones de familias a fines de 2007



Estructura de beneficios • Subsidioeducativo:paraprimaria,Col$15.000pormes(aproximadamenteUS$8) por cada menor, de 2° a 5° grado;b en secundaria, Col$25.000-60.000 por mes (aproximadamente US$14-33) por menor entre 6° y 11° grado.c

• Susidiodesalud:Col$50.000pormes(aproximadamenteUS$3.028)para familias con miembros de menos de 7 años de edad.d


Método de pago A través del sistema bancario



Beneficios adicionales Educación en salud y nutrición y apoderamiento de madres por medio de organizaciones grupales.

Condiciones

Salud Cumplir con los chequeos de crecimiento y desarrollo programados cada 2 meses para los hijos de 0 a 1 año, 3 veces al año para los de hasta 2 años y 2 veces al año para los de entre 2 y 7 años.

Educación Asistencia al colegio por lo menos del 80% en un ciclo de 2 meses (máximo de 8 ausencias injustificadas en un período de 2 meses).

Otras Ninguna


Los beneficiarios reciben formularios en los cuales los proveedores de servicios educativos y de salud confirman su cumplimiento de las condiciones y luego los remiten a la oficina local del programa regularmente.e


Bimensual

Estadísticas de cumplimiento 90% para salud y educación




(Continuación Colombia)

Contexto del país

General




Educación





Salud



86,4% (2000)


Acuerdo institucional Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional; oficinas locales del programa.

Costos del programa • Presupuesto:US$200pormes(0,2%delPIB;2007)

• Costoadministrativo:5,0%delpresupuestodelprograma(1,0%paramateriales relativos a verificación de cumplimientos), más 3,4% en co-misiones bancarias.

Fuente: Attanasio, Battistin y otros, 2005; Attanasio, Fitzsimmons y Gómez, 2005; Attanasio, Gómez y otros, 2005; Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas Especializados de Información, 2006; sitio web del programa: http://www.acciosocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157; contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.a. Sistema de Identificación de Beneficiarios nivel 1, o parte de Registro Único para Poblaciones Desplazadas.b. En 12 ciudades, incluida Bogotá, no se paga subsidio educativo para los de 2° a 5° grado.c. El subsidio de educación se paga por 10 meses al año y las cantidades varían según la zona geográfica.d. El subsidio de salud se paga por 12 meses al año. En las 12 ciudades, incluida Bogotá, donde no se paga subsidio

para los de 2° a 5° grado, si las familias tienen sólo menores entre 7 y 11 años de edad, se les paga un subsidio de nutrición de Col$20.000 (aproximadamente US$11).

e. El proceso de verificación de condiciones está cambiando porque el programa está en expansión y precisa adaptarse en forma correspondiente.



Colombia Programa: Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, Bogotá (SCAE)

Año de inicio 2005 (programa piloto)

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Estudiantes pobres de grados 6 a 11


Cobertura 10.000 beneficiarios



Estructura de beneficios 3 tipos de transferencias:a

• US$15pormescondicionadosalaasistencia

• US$10pormesparalafamiliayaproximadamenteUS$50(US$5almespor 10 meses) al finalizar el año académico.

• US$10pormesyUS$240alfinalizarsecundaria,condicionadosasuculminación.b

Receptor del pago El estudiante

Método de pago Mediante cuenta bancaria el beneficiario con tarjeta débito asociada




Condiciones

Salud Ninguna

Educación Asistencia al colegio y/o culminación, dependiendo del tipo de transferencia (ver estructura de beneficios).

Otras Ninguna

Verificación de cumplimien-to, método

Los directores de colegio informan sobre asistencia y culminación de estudios a la Secretaría de Educación de la ciudad de Bogotá.

Verificación de cumplimien-to, frecuencia

Bimensual



Acuerdo institucional Secretaría de Educación de Bogotá

Costos del programa No disponible

Fuente: Barrera-Osorio y otros, 2008;sitio web del programa: http://www.sedbogota.edu.co/secretaria/exportSED/svirtuales/subsidios_condicinados.html; contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.a. Sistema de Identificación de Beneficiarios nivel 1, o parte de Registro Único para Poblaciones Desplazadas.b. La ciudad decidió a favor del primer tipo de transferencia.




(Continuación Colombia)

Contexto del país

General




Educación





Salud



86,4% (2000)



República Dominicana Programa: Solidaridada

Año de inicio 2005

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias que viven en pobreza extrema o moderada con hijos de 0 a 16 años de edad o adultos de 16 o más años que carecen de identificación.


Cobertura • 461.446familias(diciembrede2008)

• 10%delapoblacióntotal



Estructura de beneficios • Educación:(ILAE):RD$300(US$9)por1o2hijos,RD$450(US$14)por3 hijos y RD$600 (US$19) por 4 hijos o más de 6 a 16 años de edad, por mes.

• Componentedeingresoalimenticio(ComeresPrimero):RD$700(US$20) por mes.

• Componentedeidentificación:cubrelastarifasparaobtenerelcertificadode nacimiento y/o la tarjeta de identificación para niños y adultos de las familias de Solidaridad.

Receptor del pago El jefe de la familia

Método de pago Mediante tarjetas débito utilizables sólo en ciertos almacenes (colmados) para ciertos productos (alimentos y útiles escolares).

Frecuencia de pagos Mensual (Comer es Primero) y bimensual (ILAE)

Duración 3 años, con recertificación y posible continuación por otros 3 años

Beneficios adicionales Bonogás: subsidio (US$6,5/mes) para compra de gas doméstico. Transferen-cia incondicionada (US$8,6/mes) para familias beneficiarias con miembros de 65 o más años de edad sin trabajo o pensión.

Condiciones

Salud Visitas regulares a centro de salud para exámenes, control de crecimiento y desarrollo y vacunas, para los niños de 0 a 12 meses (cada 2 meses) y los de 1 a 5 años (cada 4 meses).


• Asistenciaalcolegioporlomenosel85%delosdíasescolaresparaloshijos de 6 a 16 años de edad.

Otras • Asistenciaasesionesdeformacióndecapacidadparaeljefedelafamiliay el cónyuge (cada 4 meses).

• Obtenerdocumentosdeidentidad(certificadodenacimiento,tarjetadeidentificación) para los miembros de la familia que carezcan de ellos.




(Continuación República Dominicana)

Contexto del país

General




Educación





Salud



97,8% (2008)


• Salud:personaldeenlacedelprogramaanivelcomunitario recibe losformularios con la información sobre cumplimiento en los centros de salud (proceso similar para las condiciones de documentación y formación de capacidad).

• Educación:Losdirectoresdeloscolegiosremitenla informaciónsobreasistencia regularmente a través del sector educactivo a la Secretaría de Educación estatal.

• LaagenciadeAdministracióndeSubsidiosSocialescompilalainformacióny la enlaza a los pagos de transferencias.


Cada 4 meses

Estadísticas de cumplimiento Salud, 56,6%; capacitación, 94,9%; documentación, 69%


Acuerdo institucional Coordinación del Gabinete para Políticas Sociales

Costos del programa Presupuesto: US$124.944.407 en 2008

Fuente: Regalía y Robles, 2005; sitio web del programa: http://www.gabsocial.gov.do/solidaridad/; contexto del país: base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: ILAE = Incentivo a la Asistencia Escolar; PPC = paridad de poder de compra.a. En septiembre de 2005, el gobierno estableció por decreto presidencial el programa Solidaridad como fusión de

dos programas existentes de TMC: Comer es Primero e Incentivo a la Asistencia Escolar.



República Dominicana Programa: Tarjeta de Asistencia Escolara

Año de inicio 2001

Condición Suspendido (reemplazado por ILAEb y luego integrado a Solidaridad)

Enfoque

Población objetivo Familias pobres con hijos de 5 a 15 años de edad inscritos en el colegioc

Método de focalización • Geográficademunicipiosydecolegiosconmenosde300estudiantes;identificación de madres elegibles a través de comités escolares de padres y otras organizaciones comunitarias.

• Enlasegundaetapadeexpansiónnoseutilizóelmapadepobrezaalidentificar los colegios con 750 o más estudiantes en zonas marginales urbanas; la información socioeconómica se recopiló para identificar a madres elegibles.d

Cobertura • 88distritosdelaSEE,2.115colegiosy29provincias,conbeneficiosparaaproximadamente 100.000 familias (2003).

• 4,1%delasfamilias(2004)

Incidencia 59,1% al 40% más pobre (2004)


Estructura de beneficios RD$300 por familia elegible (beneficio fijo)


Método de pago Mediante cheques distribuidos en los colegios




Condiciones

Salud Ninguna


• Asistenciaalcolegioporlomenosel85%delosdíasescolares

• Desempeñoescolarsatisfactorio(sesuponíadebíacontrolarse también).

Otras Ninguna


Sin estructura en funcionamiento


Sin estructura en funcionamiento

Estadísticas de cumplimiento Sin estructura en funcionamiento




(Continuación República Dominicana)

Contexto del país

General




Educación





Salud



95,5% (2002)


Acuerdo institucional SEE, a través de su Oficina de Planeación

Costos del programa RD$236,6 millones (US$5,7 millones) en 2004e

Fuente: Regalía y Robles, 2005; Banco Mundial, 2006a; contexto del país: base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: ILAE = Incentivo a la Asistencia Escolar; PPC = paridad de poder de compra; SEE = Secretaría Estatal de Educa-ción; TAE = Tarjeta de Asistencia Escolar.a. El diseño de un plan para fortalecer las operaciones de la TAE empezó a fines de 2003. A fines de 2004, empezó

a implementarse el plan de reestructuración para el programa TAE con un nuevo nombre (Incentivo a la Asistencia Escolar) y con un nuevo equipo de unas 15 personas en la SEE.

b. Se empezó a implementar un reemplazo de comprobación de medios de vida y a efectuar los pagos a los estu-diantes en lugar de a las familias.

c. Desde el puro principio, un prerrequisito para la inscripción de la madre fue la posesión de un documento válido de identificación personal, lo que causó la exclusión de una de cada cinco madres consideradas elegibles.

d. Según la regla del programa, los criterios que debieron utilizarse para identificar a madres elegibles fueron: 1) mujeres cabeza de familia, y 2) familias cuyos padres estaban desempleados o subempleados, pero no auto-empleados. Estos criterios complicaron el mecanismo de selección de beneficiarios. Una versión inicial de casos específicos durante enero y septiembre de 2004, causó la salida de 3.700 mujeres de la nómina de beneficiarios por no tener hijos o no satisfacer los criterios de elegibilidad.

e. Monto de las transferencias ejecutadas en 2004.



EcuadorPrograma: Bono de Desarrollo Humanoa

Año de inicio 2003

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias con hijos de 0 a 16 años de edad en los 2 quintiles más pobres y familias pobres con miembros entrados en años y/o discapacitados.


Cobertura • 1.060.416familias(enerode2006)(aproximadamente5millonesdepersonas).

• 40%delapoblación

Incidencia 33% al quintil más pobre


Estructura de beneficios • US$15pormesporfamilia

• Jefesdefamiliaadultosmayoresydiscapacitados:US$11,50pormes

Receptor del pago Las mujeres

Método de pago Puede cobrarse en cualquier agencia de la mayor red de bancos privados (Banred) o del Banco Nacional Agrícola.




Condiciones

Salud Niños de 0 a 5 años: visitas bimensuales a puestos de salud para chequeos de crecimiento y desarrollo y vacunas.

Educación • Inscripciónescolarparalosde6a15añosdeedad

• Asistenciaalcolegioalmenosel90%delosdíasescolares

• Inscripciónescolaryasistenciaaclasesdeeducaciónbásicaalmenosel80% (incluyendo ausencias justificadas y no justificadas).

Otras Ninguna


No hay verificación de cumplimiento de condiciones


No hay verificación de cumplimiento de condiciones

Estadísticas de cumplimiento No hay verificación de cumplimiento de condiciones




(Continuación Ecuador)

Contexto del país

General




Educación





Salud



74,7% (2004)


Acuerdo institucional Programa de Protección Social del Ministerio de Bienestar Social

Costos del programa Presupuesto: US$194 millones en 2005 (0,6% del PIB, 2,25% del gasto público no financiero total).

Costo administrativo: US$8 millonesb

Fuente: Paxson y Schady, 2008; Ponce y Bedi, 2008; Schady y Araújo, 2008; Schady y Rosero, 2008; sitio web del programa: http://www.mbs.gov.ec/MBS/index.htm; contexto del país: Base de datos de World Development Indica-tors, 2008.Nota: BDH = Bono de Desarrollo Humano; PPC = paridad de poder de compra.a. En 2004 se creó el BDH integrando el Bono Solidario, una transferencia monetaria diseñada originalmente para

compensar a los pobres por la eliminación de los subsidios de electricidad y gas, y la Beca Escolar, un programa de TMC pequeña a familias cuyos hijos en edad escolar estaban inscritos y asistían regularmente al colegio.

b. De perfiles de programas de países para la Tercera Conferencia Internacional sobre Transferencias monetarias condicionadas, Estambul, 2006 (http://www.virtualcct.net).



El SalvadorPrograma: Red Solidaria

Año de inicio 2005

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias en extrema pobreza con hijos de 0 a 15 años de edad en las zonas rurales de El Salvador.


Cobertura 77 municipios en 2008

Incidencia • 24.106familiasen32municipiosen2006

• 89.000familiasen77municipiosen2008

• Esperado,100.000familias(aproximadamenteunapoblaciónde800.000)en los 100 municipios más pobres para finales de 2009


Estructura de beneficios • Educación:US$15pormes por familia con hijos de 6 a 15 años deedad.

• Salud:US$15pormesporfamiliaconhijosde0a5añosdeedady/omujeres embarazadas.

• Saludyeducación:US$20pormesporfamiliaparalasfamiliasquesebeneficien en salud y educación.


Método de pago En efectivo en los puntos de pago; los pagos se subcontratan con un banco comercial.


Duración 3 años

Beneficios adicionales El programa tiene dos componentes adicionales: 1) un componente del lado de la oferta para fortalecer los servicios básicos de salud y nutrición en las zonas focalizadas; y 2) un componente de actividades de apoyo familiar subcontratado con las ONG para ayudar a los beneficiarios a cumplir sus corresponsabilidades, comprender la operación del programa y recibir sus pagos.

Condiciones

Salud Cumplimiento de vacunación y del control regular de salud y nutricióna

Educación • Inscripciónescolarenprimaria

• Tasadeasistenciaescolardealmenosel80%b para los niños de 5 a 15 años de edad.

Otras Las familias firman un contrato en el que se estipulan sus responsabili-dades.




(Continuación El Salvador)

Contexto del país

General

Población (total) 5,9 millones (ajustado según el último censo [2005]).


Razón de recuento de pobreza a US$2/día 35% (2007)

Educación





Salud



92,4% (2003)


Personal de los servicios de salud y educación suministra la información de cumplimiento al personal de las ONG contratadas, las que la compilan y la pasan al fondo social, Fisdl, que implementa el programa.


Bimensual

Estadísticas de cumplimiento • Educación:elnivelpromediodecumplimientodeeneroaoctubrede2008 fue del 96,18%.

• Salud:elnivelpromediodecumplimientodeeneroaoctubrede2008fue del 99,7%.


Acuerdo institucional La Secretaría Técnica de la Presidencia dirige el programa Red Solidaria. El Fisdl es la agencia de implementación y es responsable de la coordinación con las ONG a nivel local. Los pagos se subcontratan con un banco comercial.

Costos del programa Presupuesto: US$51,4 millones

Fuente: Sitio web del programa: http://www.redsolidaria.gob.sv/; contexto del país: Base de datos de World Deve-lopment Indicators, 2008.Nota: Fisdl = Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local; ONG = organización(es) no gubernamental(es); PPC = paridad de poder de compra.a. La transferencia de salud y nutrición requeriría que las familias cumplan las corresponsabilidades separadas;

específicamente que: 1) los padres garanticen que todos los hijos menores de 5 años de edad estén vacunados completamente según los protocolos de salud establecidos; y 2) los menores de 5 años y las madres embarazadas participen en controles regulares de salud y nutrición, de nuevo según los protocolos establecidos de salud y nutrición.

b. Se aplica a todos los hijos en la familia mayores de 5 años de edad y menores de 15, que no hayan terminado la educación primaria.



Guatemala Programa: Mi Familia Progresa

Año de inicio 2008

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias extremadamente pobres con hijos menores de 0 a 15 años, que vivan en los 130 municipios más vulnerables.


Cobertura Objetivo 250.000 familias para finales de 2009



Estructura de beneficios • Subsidioeducativo:enprimariaparalosde6a15añosdeedad,Q150por mes (aproximadamente US$20) sin importar el número de hijos ele-gibles.

• Subsidiodesalud:Q150.000pormes(aproximadamenteUS$20)porfamilia con miembros menores de 16 años de edad.


Método de pago A través de un banco oficial (BanRural)



Beneficios adicionales No disponible

Condiciones

Salud Cumplir con chequeos de control de crecimiento y regulares programados para mujeres embarazadas y niños de 0 a 16 años de edad.

Educación Asistencia al colegio por lo menos el 90%

Otras Ninguna


Sin implementar por completo; el personal del programa a nivel local tra-baja con las entidades educactivas y de salud para verificar cumplimiento de condiciones.


Bimensual



Acuerdo institucional Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, a nivel ministerial

Costos del programa • Presupuesto:US$200pormes(0,2%delPIB,2007)

• Costoadministrativo:5,0%delpresupuestodelprograma(1%paramateriales relativos a verificación de cumplimiento) más 3,4% en comi-siones bancarias.

Fuente: personal del Banco y base de datos de World Development Indicators, 2008.




(Continuación Guatemala)

Contexto del país

General



Razón de recuento de pobreza a US$2/día 51%

Educación

Inscripción neta en primaria 86,40%

Inscripción neta en secundaria 37,50%

Salud

Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia) 54,30%


41% (2002)



Honduras Programa: Programa de Asignación Familiar

Año de inicio 1998

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias pobres con hijos de 6 a 12 años de edad que no han terminado 4° grado de primaria (educación) y familias pobres con mujeres embarazadas y/o hijos menores de 3 años de edad (salud).

Método de focalización Geográfica (las 1.000 comunidades más pobres en los 17 departamentos más pobres) y reemplazo de comprobación de medios de vida (en 4 de-partamentos).

Cobertura • 240.000familias,17departamentos,133municipios,1.115pueblos

• 15%delapoblación

Incidencia 49,6% al quintil más pobre (2004)


Estructura de beneficios En los 17 departamentos, el beneficio de seguridad alimenticia (nutrición) es de US$113 por familia por año.

En 4 departamentos (donde el BID apoya el PRAF) los beneficios adicionales en educación y salud son:

• Deeducación:US$60porfamilia

• Desalud:US$40porfamilia

• Incentivodeparto:US$60pormujerembarazada


Método de pago Cupones redimibles en efectivo en las agencias locales o unidades móviles de Banhcafe.

Frecuencia de pagos Cada 6 meses (los pagos se efectúan en forma irregular)


Beneficios adicionales Las comunidades en las que opera PRAF promueven el acceso a un paquete integrado de servicios, que incluye nutrición (AIN-C), atención en salud y servicios básicos.

Condiciones

Salud Cumplimiento de las visitas requeridas a centros de salud;a se hace cumplir sólo en los 4 departamentos en los que el PRAF recibe el apoyo del BID; en los 13 departamentos restantes se estimula a las familias sólo a enviar los hijos al colegio y a llevarlos a las visitas de salud.


• Asistenciaescolardealmenosel85%

Otras Ninguna


Sin verificación en los 13 departamentos por dificultad de hacer cumplir las condiciones cuando falta la oferta. Sin embargo, el programa realiza promoción de las corresponsabilidades. La verificación es obligatoria en los 4 departamentos del PRAF que reciben el apoyo del BID.




(Continuación Honduras)

Contexto del país

General




Educación




Salud



66,9% (2006)


Cada 6 meses



Acuerdo institucional PRAF es un programa autónomo de la Secretaría de la Presidencia. EL BID realizó una intervención piloto similar con cobertura limitada (PRAF I, II, III). Cada uno de los PRAF tiene su propia estructura institucional independiente pero se hacen esfuerzos para estandarizar procesos y operaciones a través del PRAF.

Costos del programa US$20 millones (2008)

Fuente: Glewwe, Olinto y De Souza, 2003; Moore, 2008; Morris, Flores y otros, 2004; sitio web del programa: http://www.gob.hnportal/poder_ejecutivo/desconcentrados/praf/; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: AIN-C = Atención Integral de la Niñez en la Comunidad; Banhcafe = Banco Hondureño del Café; BID = Banco Interamericano de Desarrollo; PPC = paridad de poder de compra; PRAF = Programa de Asignación Familiar.a. Hijos de 0 a 3 años; los menores de 2 años deben haber visitado el centro de salud al menos una vez al mes; los

de 2 a 5 años, cada 3 meses. Los beneficiarios principales deben haber asistido a cursos de capacitación cuatro veces al año. Las madres con hijos menores de 2 años deben recibir control de AIN-C. Las madres embarazadas deben tener por lo menos 5 chequeos prenatales. El parto en entidad pública debe ser verificado. El principal beneficiario debe haber asistido a cursos de capacitación al menos 4 veces al año.



Jamaica Programa: Program of Advancement through Health and Education

Año de inicio 2001

Condición Activo

EnfoquePoblación objetivo • Niñosde0a19añosdeedad(ohastaquesegradúendesecundaria)

• Pobresde60añosdeedadomás

• Mujeresembarazadasolactanteshasta6mesesdespuésdelparto

• Discapacitados

• Adultospobres


Cobertura 300.000 personas o 12% de la población total (septiembre de 2008), de los cuales 70% son niños, 11% discapacitados y 19% entrados en años o mujeres embarazadas y/o lactantes.

Incidencia 59,6% al quintil más pobre (2004)

Beneficios familiaresEstructura de beneficios J$650 por mes por beneficiario (con límite de 20 beneficiarios en cualquier

familia).a A partir de octubre de 2008, nuevo plan de beneficios diferencia-dos, así: los muchachos reciben 10% más de beneficios que las muchachas en todos los grados; los estudiantes de secundaria baja reciben 50% más del beneficio base y los de secundaria alta un 75% más; las demás categorías reciben el beneficio base de J$650.

Receptor del pago Representante de la familia o un delegado

Método de pago Cheques cobrados a través de tarjetas prepagadas de dinero


Duración Mientras sea elegible; recertificación después de 4 años

Beneficios adicionales • Estudiantesdesecundariaconaccesogratisalplanoficialdealquilerdelibros.

• Almuerzogratisen loscolegiosdelprogramadealimentaciónescolaroficial.

• Serviciosdesaludgratisparalosbeneficiarios

CondicionesSalud • 4visitasalcentrodesaludporañoparalosniñosde0a11mesesdeedad

(de conformidad con el plan de vacunación estipulado por el Ministerio de Salud).

• 2visitasporañoalcentrodesalud,aintervalosde6meses,paralosde12 a 59 meses de edad.

• Visitasalcentrodesaludcadadosmesesparalasmujeresembarazadasy a las 6 semanas y los 2 meses después el parto para las lactantes.

• 2visitasporañoalcentrodesalud,a intervalosde6meses,para losdiscapacitados, entrados en años y otros beneficiarios adultos.

Educación Asistencia al colegio por lo menos el 85% para los de 6 a 19 años de edad.

Otras Ninguna




(Continuación Jamaica)

Contexto del país

General




Educación





Salud



96,7% (2005)


El personal del MTSS provee listas de los participantes en el PATH a colegios y proveedores de servicios de salud para la información de asistencia escolar y datos de atención en salud por los 2 meses anteriores. El personal del MTSS recoge los formulaciones donde los proveedores. Los datos se ingresan al sistema de información y se utilizan como base para la determinación del cumplimiento y el pago.


Cada 2 meses, el personal del MTSS entrega las listas de beneficiarios a los proveedores de servicios; 4 semanas después, regresan a buscar los formularios llenos.

Estadísticas de cumplimiento • 88%delasmuchachasy84%delosmuchachoscumplieronlosrequisitosde educación.

• 88%delosniñosde0a11mesescumplieronlosrequisitosdesalud.(mayo-junio de 2007).

Administración del programaAcuerdo institucional MTSS

Costos del programa • Presupuesto:J$1.700millones (unosUS$245millones)duranteelañofiscal 2007-08.

• Costosadministrativos:13%delpresupuestogeneraldelprograma

Fuente: Levy y Ohls, 2003, 2007; ODI, 2006; Government of Jamaica, 2006; sitio web del programa en http://www.mlss.gov.jm/pub/index.php?artid=23; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: MTSS = Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; PPC = paridad de poder de compra.a. A partir de octubre de 2008, el beneficio base aumentó a J$600 por mes. Con relación a él, los beneficios para

estudiantes de secundaria baja se incrementan en un 50% (a J$990 para muchachos y J$900 para muchachas); para los de secundaria alta, se incrementan en un 75% (a J$1.150 para muchachos y J$1.050 para muchachas). Los muchachos de grados de primaria reciben J$&60 y las demás categorías J$600 por mes.



MéxicoPrograma: Oportunidades (antes Progresa)

Año de inicio 1997

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias extremadamente pobres


Cobertura 5 millones de familias,a aproximadamente 18% de la población total del país.

Incidencia 35% al quintil más pobre


Estructura de beneficios • Educación:paraprimaria,varíasegúnelgrado,US$12aUS$23porhijopor mes más US$23 por hijo por año para útiles escolares; para secundaria, varía según el grado y el género, US$34 a US$43 por hijo por mes más US$29 por hijo por año para útiles escolares; baja/alta, varía según grado y género US$57 a US$74 por hijo por mes más US$29 por hijo por año para útiles escolares.

• Educación:US$336encuentadeahorrosalculminarsecundaria (grado 12).

• Salud:US$17porfamiliapormes

• US$23pormesporadultomayorde69añospartedefamiliabenefi-ciaria.


Método de pago Efectivo en puntos de pago y pagos en cuenta de ahorros del beneficiario en Bansefi.

Frecuencia de pagos Bimensual (US$336 por educación, pago único)



Condiciones

Salud • Cumplimientodetodoslosmiembrosdelafamiliadelnúmerorequeridode chequeos médicos.

• Asistenciadelosmiembrosdelafamiliamayoresde15añosenclasesdesalud y nutrición.

Educación • Inscripciónescolaryasistenciamínimade80%cadamesyde93%enel año.

• Culminacióndeenseñanzamedia

• Culminacióndelgrado12antesdelos22añosdeedad

Otras Ninguna




(Continuación México)

Contexto del país

General




Educación





Salud



83,3% (2004)


La agencia de coordinación del estado entrega formularios a las agencias de educación y salud del estado que las pasan a los proveedores de servicios locales responsables de llenar la información sobre cumplimiento. Los formu-larios se devuelven a la agencia de coordinación, que compila la información y la pasa a la agencia nacional de coordinación a cargo de generar la lista de beneficiarios y cantidades a pagar cada período.


Bimensual

Estadísticas de cumplimiento 98% de las familias beneficiarias recibe beneficios (noviembre/diciembre de 2007).b

Administración del programaAcuerdo institucional Secretaría de Desarrollo Social, agencia nacional y agencias estatales de co-

ordinación del programa, y provedores de servicios de educación y salud.

Costos del programa • Presupuesto:US$3.181.214.484en2006(1,75%delgastototalneto;0,4% del PIB).c

• Costosadministrativos:9,05%(US$288.007.275)

Fuente: Levy, 2006; Lindert, Skoufias y Shapiro, 2006; evaluaciones: http://evaluacion.Oportunidades.gob.mx:8010/en/index.php; manual de operaciones: http://www.Oportunidades.gob.mx/htmls/reglas.html; sitio web del programa: http://Oportunidades.gob.mx; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: Bansefi = Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros; PPC = paridad de poder de compra.a. En 92.208 localidades y 2.444 municipios (octubre de 2007).b. Se refiere al porcentaje de familias beneficiarias que recibía los beneficios en octubre de 2007, que refleja su

cumplimiento en julio-agosto de 2007.c. Presupuesto desagregado por componentes (prorrateado): apoyo a educación, 47,29%; apoyo a consumo

alimenticio, 30,02%; suplemento alimenticio, 6,56%; apoyo a entrados en años, 6,29%; apoyo a jóvenes de Oportunidades, 0,78%.



Nicaragua Programa: Atención a Crisis

Año de inicio 2005

Condición Programa piloto de 1 año, terminado en diciembre de 2006

Enfoque

Población objetivo Familias pobres que residen en la región afectada por la sequía


Cobertura 3.000 familias

Incidencia 90% de las familias


Estructura de beneficios • Transferenciaalimenticia:US$145porfamiliaporaño

• Transferenciaeducativa:US$90porfamiliaporaño

• Transferenciaescolar“del ladode laoferta”:US$13porhijo (1vezalprincipio del año escolar).

• “Mochila”escolar(útiles):US$25porhijoporaño

• Transferenciadesalud:US$90porfamiliaporaño(sepagaríaalproveedorpero no se implementó).

• US$15porfamiliapormesalparticiparencursosdecapacitación,hasta por 6 meses.

Receptor del pago Custodio del niño

Método de pago Efectivo en puntos de pago


Duración 1 año

Beneficios adicionales • Ensudiseñofinal,seasignóalasfamiliasbeneficiariasunadelastressiguientes intervenciones: 1) componente de TMC (con los beneficios mencionados); 2) TMC más capacitación ocupacional; o 3) TMC más donación para negocio.

• Para capacitación ocupacional, los beneficios adicionales incluían: 1)transferencia de costo de oportunidad (hasta US$90 por familia por año); 2) costos del curso hasta US$140 por familia por año.

• Paraladonacióndenegocio,losbeneficiosadicionalesincluíanunatrans-ferencia de US$200 por familia más asistencia técnica para desarrollar un plan de negocio.

Condiciones

Salud El diseño del programa piloto preveía una estrecha coordinación entre el Ministerio de Familia y el de Salud para mejorar la oferta de servicios de salud para los beneficiarios y controlar las condiciones de salud. A pesar de fuertes y repetidos esfuerzos para alcanzar la coordinación y sinergias, este componente de salud del lado de la oferta nunca fue implementado.




(Continuación Nicaragua)

Educación • Inscripciónengrados1a6paralosniñosde7a15años

• Asistenciaregulardel85%(nomásde5ausenciassinexcusaválidacada2 meses).

• Entregarlatransferenciademaestroalmaestro

Otras • Paracapacitaciónocupacional: lafamiliadebíadecidirsobreelmiebroque tomaría el curso; el pago era condicionado a la asistencia.

• Paraelnegocio:plandenegociosaprobadoporequipotécnicodelMi-nisterio de Familia.


Mediante formularios enviados a los proveedores de servicios (colegios y proveedores de salud) e ingresados al sistema de información.


Bimensual

Estadísticas de cumplimiento • Menosdel5%delosbeneficiariosfueronpenalizados

• Noserealizaronlasterminacionescomoconsecuenciadeincumplimiento


Acuerdo institucional • FinanciaciónysupervisiónadministrativadelMinisteriodeFamilia

• UnequipotécnicodelMinisteriodeFamiliaeraresponsabledeldiseño,la focalización y selección de beneficiarios del programa, su implemen-tación general, control, y actividades de coordinación (por ejemplo, con los ministerios de educación y salud, el Instituto Nacional de Capacitación Vocacional y cada una de las administraciones municipales y actores locales participantes en los distintos componentes del programa).

• EncadamunicipioseasignópersonallocalcomoenlaceentreelMinisteriode Familia y las familias beneficiarias para facilitar, coordinar y monitorear varias actividades del programa a nivel municipal.

• Secontrataronprovvedoresprivadosdeserviciosparaasistenciatécnicaa los beneficiarios asignados a la capacitación ocupacional o la donación de negocio.

• En cada comunidad se organizaron los beneficiarios en pequeñosgrupos (de unas 10 personas) y cada grupo elegía 2 miembros como promotores(as) para coordinar información sobre el programa para todos los beneficiarios, clarificar las reglas y condiciones del programa, asegurar la participación de todos los beneficiarios en las reuniones y actividades el programa y ofrecer orientación informal y apoyo a los beneficiarios.

Costos del programa • Presupuesto:US$1,8millones(0,1%delPIB)

• Costoadministrativo:US$0,4millones

Fuente: Macours y Vakis, 2008; sitio web de la evaluación de impacto: www.worldbank.org/atencionacrisisevaluation; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.Véase página 286 para el cuadro de contexto del país.



NicaraguaPrograma: Red de Protección Sociala

Año de inicio 2000

Condición Suspendido

Enfoque

Población objetivo Familias pobres con hijos de 7 a 13 años de edad inscritos en los primeros 4 grados de primaria (educación); servicios de salud para niños de 0 a 5 años de edad.

Método de focalización Geográfica

Cobertura 20.000 familias en la fase 1; 16.016 familias adicionales en la fase 2



Estructura de beneficios • Bonoescolar:C$240(US$17)porfamiliacada2meses;apoyoparaútilesescolares (mochila escolar): C$275 (US$20) por hijo por año.

• Bonoalimentario:C$480(US$34)porfamiliacada2meses

Receptor del pago Custodio del niño

Método de pago Efectivo en puntos de pago


Duración No disponible

Beneficios adicionales Educación: bono a la oferta. C$80 (US$6) por estudiente por año, entregado al maestro/colegio.

Condiciones

Salud • Talleresbimensualesdeeducaciónensalud(todaslasfamilias)

• Asistenciaenvisitasdeserviciosdesaludprogramadascadames(de0a2años de edad) o bimensuales (de 3 a 5 años), ganancia de peso adecuada y vacunación actualizada (de 0 a 5 años) para todas las familias con hijos de 0 a 5 años de edad.b

Educación • Inscripciónenlosgrados1a4paralosde7a13añosdeedad

• Asistenciaregulardel85%(nomásde5ausenciassinexcusaválidacada2 meses).

• Promocióndegradoalfinaldelañoescolarc

Otras Ninguna


Mediante formularios enviados a los proveedores de servicios (colegios y proveedores de salud) e ingresados al sistema de información.


No disponible

Estadísticas de cumplimiento • Aproximadamenteun10%delosbeneficiariospenalizadosalmenosunavez, por lo que no recibieron, o sólo recibieron parte de, su transferencia en los 2 primeros años del programa.

• Menosdel1%delasfamiliasterminarondurantelosprimeros2añosdela transferencia.d




(Continuación Nicaragua)

Contexto del país

General




Educación





Salud



66,9% (2001)


Acuerdo institucional • FinanciaciónysupervisiónadministrativadelFondodeInversiónSocialdeEmergencia.

• Planeaciónmunicipalycoordinaciónporpartedecomitésdedelegadosde los ministerios de salud y educación, representantes de la sociedad civil y personal del programa.

• A nivel de comarca: 12 representantes del programa trabajaban conpromotoras, colegios locales y proveedores de servicios de salud.

• Laspromotoraseranresponsablesde lacomunicacióncon lasfamiliasbeneficiarias.e

Costos del programa Presupuesto: US$3,7 millones en la fase I (10.000 familias), (0,2% del PIB).

Fuente: Maluccio y Flores, 2005; contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.a. Nótese que este cuadro se refiere a la primera fase del programa. En la segunda fase se introdujo un reemplazo

de comprobación de medios de vida y se hicieron pequeños cambios en los beneficios.b. También se abandonó la penalización de los niños que no obtuvieron ganancias adecuadas de peso al final de la

fase piloto debido a una preocupación sobre la función del error de medida y el hallazgo de que las familias más pobres tenían más probabilidad de ser penalizadas.

c. Dado que algunos colegios practicaban la promoción automática, se consideró injusta la condición de promoción de grado y nunca se hizo cumplir.

d. Pero un 5% abandonó voluntariamente el programa, saliéndose o emigrando a zonas de fuera del alcance del programa.

e. Sus responsabiliades incluían mantenerlos informados sobre las próximas citas de salud para sus hijos, próximos pagos, y fallas en el cumplimiento de las condiciones. Cada promotora tenía, en promedio, 17 beneficiarios a su cargo, aunque el promedio ocultaba variaciones sustanciales entre 5 y 30 beneficiarios.



Panamá Programa: Red de Oportunidades

Año de inicio 2006

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias que viven por debajo de la línea de extrema pobreza (un 16,6% de la población, 70.000 familias).

Método de focalización Reemplazo de comprobación de medios de vida en zonas rurales no indíge-nas, zonas indígenas y zonas urbanas (distintos puntos de corte).

Cobertura Nacional



Estructura de beneficios US$35 por mes por familia; se aumentó a US$50 en julio de 2008 como respuesta a la inflación en los precios de los alimentos. Cantidad fija por familia, al margen del número o la edad de los hijos.a


Método de pago Oficinas postales en las zonas remotas; bancos en las urbanas


Duración 5 años

Beneficios adicionales Acompañamiento: acompañamiento (planeado) de equipos para vincular a los beneficiarios a otros servicios, programas, etc.

Condiciones

Salud • Vacunasparalosniñosde0a5añosdeedad

• Visitasaproveedoresdeserviciosbásicosdesalud

Educación • Asistenciaregularalcolegiodeloshijos

• Participaciónenconferenciasdepadresymaestrosenelcolegio

Otras Participación en eventos de formación de capacidad


No disponible


No disponible



Acuerdo institucional Ministerio de Desarrollo Social

Costos del programa • Presupuesto:US$160,1millonesparatransferenciasen5años

• Costoadministrativo:20%

Fuente: Sitio web del programa: http://www.mides.gob.pa/index.pah?option=com_content&task=blogcategory&id=48&Itemid.com; contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.a. Por familia en zonas indígenas.




(Continuación Panamá)

Contexto del país

General




Educación





Salud



91,3% (2004)



Paraguay Programa: Tekoporã / Propaís II

Año de inicio Tekoporã: 2005; Propaís II: 2006

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias extremadamente pobres con niños de 0 a 14 años y mujeres em-barazadas; zonas rurales solamente.

Método de focalización Geográfica (Índice de Priorización Geográfica), Índice de Calidad de Vida para Tekoporã y otros reemplazos de comprobación de medios de vida para Propaís II.

Cobertura Tekoporã: 14.000; Propaís II: 5.800



Estructura de beneficios Beneficio fijo (G/ 60.000) + componente variable (G/ 30.000 por hijo hasta máximo 4). Rango de beneficios: G/ 90.000-G/180.000 (equivalentes a US$18 - US$36).


Método de pago Cajeros móviles


Duración 3 años

Beneficios adicionales Apoyo familiar (consejería y asesoría)

Condiciones

Salud Seguir el calendario de vacunas; chequeos de salud infantil; grupos de 0 a 5 y de 6 a 14 años de edad.

Educación Matrícula y asistencia al colegio

Otras Ninguna


El Departamento de cumplimiento de la Agencia Presidencial para la Asis-tencia Social (Asunción) revisa la información (fotocopias de certificados) entregados a los guías de familia durante las visitas.


Bimensual

Estadísticas de cumplimiento Aproximadamente el 70% para salud y educación en 2006


Acuerdo institucional Agencia Presidencial para la Asistencia Social

Costos del programa • Presupuesto:US$9,6millones(0,08%delPIB,2007)

• Costo administrativo: aproximadamente el 10%del presupuesto delprograma.

Fuente: Sitio web del programa: Personal del Banco;contexto de país/salud: World Development Indicators, 2008.




(Continuación Paraguay)

Contexto del país

General



Razón de recuento de pobreza a US$2/día No disponible.

Educación



Inscripción neta en secundaria 57% total (2004


Salud

Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia) No disponible


77% (2004)



PerúPrograma: Juntos

Año de inicio 2005

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Familias pobres con hijos menores de 14 años de edad

Método de focalización Geográfica, reemplazo de comprobación de medios de vida y validación de la comunidad.

Cobertura 453.823 (junio de 2008)



Estructura de beneficios S/.100 (US$33) por mes


Método de pago Mediante cuenta bancaria del beneficiario en el Banco de la Nación y tarjeta débito asociada.


Duración 4 años


Condiciones

Salud Visitas regulares de salud para mujeres embarazadas y para los menores de 5 años.

Educación Asistencia al colegio por lo menos el 85% para los de 6 a 14 años de edad que no hayan terminado primaria.

Otras • ParticipaciónenelprogramaMiNombredetodaslasfamiliasconhijosque carezcan de certificado de nacimiento y/o sean mayores de 18 años y carezcan de tarjeta de identificación.


No disponible


Cada 3 meses

Estadísticas de cumplimiento • 2,7%delosbeneficiariossuspendidosporincumplimiento(findesep-tiembre de 2007).

• 96%decumplimientoconvisitasacentrosdesalud


Acuerdo institucional No disponible

Costos del programa Presupuesto: S/.300 millones (US$100 millones) en 2006 (0,11% del PIB)

Fuente: Jones, Vargas y Villar, 2008; sitio web del programa: http://www.juntos.gob.pe/intro.php; contexto del país: base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.a. Para madres embarazadas: controles prenatales y posnatales, programación completa de vacunas; suplementos

de vitamina A, hierro y ácido fólico; asistencia a charlas de nutrición, salud reproductiva y cocina. Para niños de hsta 5 años de edad: programa completo de vacunas, suplemento de hierro, control de crecimiento y desarrollo y expulsión de parásitos.




(Continuación Perú)

Contexto del país

General




Educación





Salud



86,9% (2006)



Yemen, República de Programa: Basic Education Development Project

Año de inicio 2007

Condición Programa piloto en curso

Enfoque

Población objetivo Niñas de grados 4 a 9 en todos los colegios básicos que satisfagan los criterios de selección escolar en una gobernación; niñas de grados 4 a 9 en colegios rurales seleccionados al azar que satisfagan los criterios de selección en segunda gobernación (para evaluación de impacto).


Cobertura 215 zonas de captación escolar en una gobernación y 67 zonas en la se-gunda gobernación.



Estructura de beneficios • Niñasdegrados4a5:US$35poraño

• Niñasdegrado6:US$35poraño,másbonoporlogrosdeUS$5

• Niñasdegrados7y9:US$40poraño

• Niñasdegrado8:US$40porañomásbonoporlogrosdeUS$5condi-cionado a buen desempeño en examen externo.

Receptor del pago Madre o padre (dividido al azar entre las zonas escolares beneficiarias)

Método de pago Efectivo entregado en reuniones de padres y maestros en el colegio; consi-derando opción de tarjetas para cajeros automáticos.

Frecuencia de pagos 3 veces al año: inicio del año escolar y fin de cada semestre

Duración 7 años máximo


Condiciones

Salud Ninguna

Educación Asistencia al 80% de las clases en un período de 2 meses

Otras Pago adicional con culminación exitosa de un grado puntaje de aprobación en prueba de logro.


Mediante los registros regulares de asistencia de los colegios que recoge un grupo dedicado de personal contratado para el control; también chequeos puntuales aleatorios en el sitio.


Mensual





(Continuación Yemen, República de)

Contexto del país

General




Educación





Salud

Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia) No disponible


26,8% (2003)


Acuerdo institucional Ministerio de Educación responsable de supervisar el programa. Desembolso de fondos por medio del ministerio con verificación de la unidad de admi-nistración del proyecto. Los distintos grupos que controlan en varios niveles incluyen el Girls Education Sector (GES), la Governorate Education Office, la District Education Office, el servicio postal, la unidad de administración del proyecto, el equipo de implementación de la TMC (compuesto de 6 con-sultores que trabajan para el GES) y un equipo técnico de TMC (compuesto de expertos del GES y el Banco Mundial).

Costos del programa Aproximadamente el 3% del monto total distribuido

Fuente: Fasih, 2008; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008 Nota: PPC = paridad de poder de compra.



Bangladesh Programa: Female Secondary School Assistance Programa

Año de inicio 1994

Condición Activo (como Fssap II)

Enfoque

Población objetivo Niñas no casadas que culminaron primaria y están inscritas en un colegio de secundaria reconocido.

Método de focalización Geográfica de distritos (thanas) y de géneros

Cobertura 723.864 niñas (2005)b o un 76% de las niñas en los colegios el proyecto



Estructura de beneficios Subsidio combinado de estipendio y matrícula: Tk906 para colegios no oficiales; Tk847 para los oficiales.

Receptor del pago La estudiante

Método de pago Depósito directo en cuenta bancaria a nombre de la niña.

Frecuencia de pagos Dos veces por año

Duración De 6° a 10° grado

Beneficios adicionales • Asignaciónparalibros,pagadaalaestudiante

• Tarifasdeexámenes,pagadasalaestudiante

• Subsidiodematrícula,pagadodirectamentealcolegio

• Apoyoadicionalelladodelaofertaalcolegio

Condiciones

Salud Ninguna

Educación • Asistenciaal75%delosdíasescolares

• Lograrunpuntajedel45%enlaspruebasdeclase

Otras Permanecer sin casarse hasta pasar el examen de certificación de secun-daria.


No disponible


No disponible

Estadísticas de cumplimiento Alrededor de un 4% de las niñas salieron del programa por incumplimien-to de una o más condiciones (asistencia, puntajes o no casamiento) en 2005.c


Acuerdo institucional • MinistryofEducationDirectorateofSecondaryandHigherEducation




(Continuación Bangladesh)

Contexto del país

General




Educación





Salud



20,1% (2006)

Costos del programa • Presupuesto: Tk1.500millones en 2004 (US$40millones);más de 4millones de beneficiarias anualmente.

• Gastosadministrativos:aproximadamenteel18%delcostodel programa.

Fuente: Banco Mundial, 2006e; Khandker, Pitt y Fuwa, 2003; sitio web del programa: http://www.dshe.gov.bd/female_stipend.html; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: Fssap = Female Secondary School Assistance Program; PPC = paridad de poder de compra.a. El Nationwide Female Stipend Program se implementa a través de 4 proyectos que operan en diferentes distritos y

los financian distintos donantes. Incluyen el Fssap apoyado por el Banco Mundial y el gobierno, el Female Secon-dary School Stipend Project (FSSP) con apoyo de fondos oficiales, el Secondary Education Sector Improvement Project (Sesip) con apoyo del African Development Bank y fondos oficiales y el Female Education Stipend Project (FESP) con apoyo de la Norwegian Agency for Development Cooperation.

b. Los cuatro programas de estipendios para niñas escolares de secundaria (Fssap, FSSP, Sesip, FESP) juntos cubrían 2,2 millones de niñas en 2005, representando un 83% de las niñas de secundaria cubiertas.

c. El número total de niñas que salieron del programa por incumplimiento u otras razones fue aproximadamente un 4,7% en 2005.



BangladeshPrograma: Primary Education Stipend Programa

Año de inicio 2002

Condición Activo

EnfoquePoblación objetivo Familias pobres con hijos en edad escolar de primaria

Método de focalización Geográfica con evaluación de la comunidadb

Cobertura Más de 5,3 millones de beneficiarios por año


Beneficios familiaresEstructura de beneficios Tk100 por mes (un estudiante por familia), Tk125 por mes (más de un

estudiante por familia)

Receptor del pago Custodio del beneficiario.

Método de pago Transferencia directa a cuenta bancaria del beneficiario




CondicionesSalud Ninguna

Educación • Asistenciaal85%delosdíasescolares

• Lograrunpuntajedel40%enlosexámenesanuales

Otras Ninguna


No disponible


No disponible


Administración del programaAcuerdo institucional Department of Primary Education, Ministry of Education

Costos del programa • Presupuesto:US$103,63millonesenelañofiscal2003/04

• Costosadministrativos:un5%deloscostosdelprogramac

Fuente: Tietjen, 2003; Banco Mundial, 2006e; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PESP Primary Education Stipend Program; PPC = paridad de poder de compra.a. En 2002 el PESP reemplazó al programa Food for Education, que era un programa de TMC basado en alimentos

con objetivos similares a los del PESP.b. Se utilizaron los siguientes criterios para identificar familias a nivel de comunidad: 1) familia desamparada enca-

bezada por una mujer (desamparada significa viuda, separada del esposo, o divorciada); 2) la ocupación principal del jefe de la familia es el trabajo por día; 3) familia de profesionales de bajos ingresos (como los vinculados a la pesca, cerámica, herrería, tejidos y adoquinamiento); 4) familias sin tierra o dueñas de 0,50 acres de tierra (marginal o de cultivo compartido).

c. No incluye costos administrativos de los niveles inferiores del gobierno.





Contexto del país

General




Educación





Salud



20,1% (2006)



BangladeshPrograma: Reaching Out-of-School Children

Año de inicio 2004

Condición En curso

Enfoque

Población objetivo Niños que no han tenido oportunidad de asistir a primaria en zonas remotas, y desertores de primaria.


Cobertura 500.000 niños



Estructura de beneficios • En36subdistritos:Tk100pormesaniñosyaproximadamenteTk25.000a colegio comunitario.

• En 24 subdistritos: sin estipendio para niños, pero aproximadamenteTk55.000 por año a colegio comunitario.

Receptor del pago Madre/custosio

Método de pago Transferencia directa a cuenta bancaria del beneficiario

Frecuencia de pagos Dos veces al año

Duración Mientras el estudiante esté en primaria (5 años)

Beneficios adicionales Apoyo a organizaciones (principalmente ONG) para capacitar maestros y supervisar la calidad de la educación en los colegios comunitarios.

Condiciones

Salud Ninguna

Educación 75% de asistencia y 75% de desempeño en los exámenes, a criterio del maestro.

Otras Ninguna


Encuesta aleatoria de control efectuada por un tercero y control de la oficina del proyecto.


Encuesta efectuada por un tercero durante el año cubre el 20% de las instituciones. El control de la oficina del proyecto se hace mensualmente y al azar.

Estadísticas de cumplimiento Los estudiantes que no satisfacen los criterios son excluidos del programa (un 5%).


Acuerdo institucional Ministry of Primary and Mass Education

Costos del programa US$63 millones

Fuente: Banco Mundial, 2004a; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: ONG = organización(es) no gubernamental(es); PPC = paridad de poder de compra.





Contexto del país

General




Educación





Salud



20,1% (2006)



India (Haryana)Programa: Apni Beti Apna Dhan (Nuestra Hija, Nuestra Riqueza)

Año de inicio 1994

Condición Activo

Enfoque

Población objetivo Niñas nacidas en o después del 2 de octubre de 1994, de familias pobres (con base en los estimados oficiales de línea de pobreza) y ciertas castas. Las niñas deben ser el primero, segundo o tercer hijo de la familia. Las familias con más de 3 hijos no son elegibles.

Método de focalización Uso de estimados oficiales de línea de pobreza

Cobertura No disponible



Estructura de beneficios Incentivos por nacimiento femenino o retraso del matrimonio: en el término de 3 meses del nacimiento de la niña, se invierten Re2.500 en Indira Vikas Patras, un plan de bonos de ahorro del gobierno federal en el que la canti-dad invertida se duplica en 5 años. La suma se reinvierte cada quinto año. La niña puede retirar la cantidad de redención de Re 25.000 al cumplir 18 años, siempre que no esté casada.

Receptor del pago La niña

Método de pago Bono de ahorro

Frecuencia de pagos Una vez, al cumplir la niña 18 años de edad

Duración La niña sale del programa a los 18 años

Beneficios adicionales • Lasmadresrecibenunacantidaddedinero(llamadaasistenciaposnatal)deRe500 al nacer la hija. Reciben el dinero en casa o a través de trabajadores o centros de salud locales.

• Unacantidadderedenciónmayor(Re35.000)paralasniñasqueacuerdendiferir el retiro de sus valores, más un subsidio de crédito para préstamos para negocio.

Condiciones

Salud El programa implícitamente aspira reducir la mortalidad infantil de las niñas y la tasa de abortos de fetos femeninos.

Educación Las niñas reciben bonos por terminar el grado 5° y el 8°

Otras Retraso del matrimonio; la niña no debe estar casada a los 18 años


Las beneficiarias remiten la solicitud a un trabajador de desarrollo de la pri-mera infancia (anganwadi) en las zonas rurales, o al funcionario de salud en las zonas urbanas. Con esta solicitud, los padres deben remitir el certificado de nacimiento de la niña.


Al nacimiento de la niña y cuando se hace elegible para redimir el certificado de ahorros.





(Continuación India (Haryana))

Contexto del país

General

Población (total) 1.120 millones (2007)

PIB per cápita (PPC, US$ 2006) 2.230

Razón de recuento de pobreza a US$2/día No disponible

Educación




No disponible

Salud

Prevalencia de desnutrición infantil (atrofia) 48%


46%


Acuerdo institucional El Department of Women and Child Welfare del Estado maneja el programa, el que se implementa a través del aparato institucional del programa de desarrollo de la primera infancia, llamado Integrated Child Development Scheme.

Costos del programa No disponible

Fuente: Banco Mundial, 2004; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.



PakistánPrograma: Child Support Program

Año de inicio 2006

Condición En ejecución como plan piloto

Enfoque

Población objetivo Beneficiarios del Food Support Program con niños entre 5 y 12 años de edad.


Cobertura Se paga a 13.265 (marzo de 2008)

Incidencia En el lanzamiento del programa en el distrito


Estructura de beneficios PR200 por mes para familia con 1 hijo y PR350 por mes para familia con más de 1 hijo.

Receptor del pago Padre, madre o custodio

Método de pago En las oficinas postales


Duración Hasta que el niño culmine primaria

Beneficios adicionales Subsidio del Food Support Program de PR3.000 por año

Condiciones

Salud Ninguna

Educación Admisión de los hijos, 80% de asistencia y aprobar el examen final

Otras Ninguna


Informes de cumplimiento generados por el sistema de información


Trimestral



Acuerdo institucional Diseño del programa en la oficina principal de Pakistan Bait-ul-Maal; coordi-nación en oficinas provinciales e implementación a través de la oficina distrital de Pakistan Bait-ul-Maal, con estrecha coordinación del departamento de educación del distrito.

Costos del programa • Presupuesto:PR120millonesporañopara5distritos

• Costosdefocalización:PR7.011.000

• Costosdeinscripción:PR8.022.655

• Otroscostosadministrativos:PR650.000

• Totaldecostosadministrativos:PR15.683.655

Fuente: Government of Pakistan, 2007; Mohammad Farooq, funcionario del programa; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.




(Continuación Pakistán)

Contexto del país

General




Educación





Salud



31% (2005)



PakistánPrograma: Participation in Education through Innovative Scheme for the Excluded Vulnerable

Año de inicio 2003

Condición Piloto y cerrado

Enfoque

Población objetivo Hijos de pobres y discapacitados

Método de focalización Geográfica de consejos y distritos de unión, utilizando tasa de alfabetización; selección con base en clasificación de pobreza.

Cobertura 8.000 estudiantes



Estructura de beneficios PR600 trimestrales por 1 hijo y PR200 adicionales trimestrales para familias con 2 o más hijos.

Receptor del pago Familia del estudiante

Método de pago Transferencia directa por orden de dinero postal




Condiciones

Salud Ninguna

Educación • Inscripciónengrado0a5(primaria)enuncolegiooficialdeundistritoo consejo de unión objetivo.

• Asistenciaalmenosal80%delosdíasescolares

Otras Ninguna


Las ONG y el departamento de educación controlan el cumplimiento me-diante los registros de asistencia de los colegios.


Informes mensuales y trimestrales



Acuerdo institucional National Education Foundation, Project Management Implementation Unit de los departamentos de educación provinciales y distritales, con los gobiernos distritales y las ONG locales.

Costos del programa US$706.500

Fuente: Nangar Soomro, funcionario del programa; contexto del país: Base de datos de World Development Indica-tors, 2008.Nota: ONG = organización(es) no gubernamental(es); PPC = paridad de poder de compra.





Contexto del país

General




Educación





Salud



31% (2005)



PakistánPrograma: Punjab Education Sector Reform Program/Punjab Female School Stipend Program

Año de inicio 2004

Condición Implementado en distritos seleccionados de Punjab

Enfoque

Población objetivo Niñas a nivel de secundaria

Método de focalización Geográfica de distritos, utilizando tasa de alfabetización

Cobertura 186.503 (2003); 279.928 (2006); 455.259 (2007)



Estructura de beneficios PR200 por estudiante por mes (unos US$3)

Receptor del pago Familia del estudiante

Método de pago Transferencia directa por orden de dinero postal de la oficina de educación del distrito.



Beneficios adicionales Provisión gartuita de textos a todos os estudiantes de 1° a 7° grado de Punjab.

Condiciones

Salud Ninguna

Educación • Inscripciónengrado6a8enuncolegiofemeninooficialdeundistritoobjetivo.

• Asistenciaalmenosdel80%

Otras Ninguna


Informes de asistencia del departamento de educación e informes de pro-greso de los colegios.


Trimestral



Acuerdo institucional Project Management Implementation Unit de los departamentos de educa-ción provinciales y distritales, con los gobiernos distritales.

Costos del programa • AF2005:PR450millones

• AF2006:PR960millones

Fuente: Chaudhury y Parajuli, 2008; contexto del país: Base de datos de World Development Indicators, 2008.Nota: PPC = paridad de poder de compra.





Contexto del país

General




Educación





Salud



31% (2005)


Apéndice BRevisión de las evaluaciones de impacto de las TMC

Las TMC han sido notables en varias formas y una de ellas es que quizá más que cualquier in-tervención en los países en desarrollo, han sido evaluadas en forma verosímil por su impacto en una variedad de resultados, como consumo, participación en el mercado laboral, pobreza, nutrición y escolaridad, para nombrar sólo algunos. En realidad, no habría sido posible escribir el presente informe, por lo menos no en su forma actual, si no hubiese sido posible recurrir a estas evaluaciones. En este apéndice se discuten las fortalezas y debilidades de algunas de las evaluaciones de TMC realizadas. Sin embargo, no se intenta que constituya una discusión metodológica exhaustiva de todas las evaluaciones disponibles de programas de TMC.

Las evaluaciones de impacto implican la estimación verosímil de resultados de casos hipoté-ticos, el valor que un resultado habría tenido si un individuo dado, beneficiado por un programa, no hubiese recibido el beneficio de éste. (La misma lógica se aplica obviamente a otras unidades, como familias, colegios o municipios.) Sin embargo, un individuo dado nunca es observado habiendo recibido y no recibido una intervención en el mismo punto en el tiempo. Por tanto, la evaluación de impacto puede considerarse como un problema de datos faltantes.

Haciendo uso de la literatura médica, los estudios de evaluación de impacto a menudo se refieren a comparaciones entre un grupo de “tratamiento” (quienes recibieron una intervención) y un grupo de “comparación” o de “control” (quienes no la recibieron). El grupo de comparación o control se construye de tal forma que constituya un caso hipotético apropiado para el grupo de tratamiento. Por eso la dificultad está en hacer que estos dos grupos sean comparables, salvo por la presencia o ausencia de una intervención. Por ejemplo, una evaluación del impacto de un programa de TMC en la escolaridad intentaría asegurar que los grupos de tratamiento y de control sean verdaderamente comparables en términos tanto de sus características “ob-servables” (variables como educación paterna) como de las “no observables” (variables como la motivación o habilidad inherente de los niños). Una falla al intentar hacer a los dos grupos comparables en cuanto a estas y otras características podría segar los resultados.

Existen distintas formas de estimar los resultados de los casos hipotéticos, que incluyen la asignación al azar, los métodos “cuasi-experimentales” como los de las variables instrumentales y la diseño de discontinuidad de la regresión (DDR), y los métodos no experimentales como las técnicas de regresión, la concordancia o emparejamiento y las dobles diferencias (o de orden superior). Todos esos métodos tienen sus fortalezas y debilidades y todos serán más dignos de credibilidad en algunos entornos que en otros. En realidad una de las enseñanzas más im-portantes de la rápidamente creciente literatura sobre evaluaciones de impacto es la de que es



improbable que aplicar ciegamente un método o técnica dado constituya un enfoque sensible al problema de la evaluación. Más bien, lo que se precisa es un análisis cuidadoso y ponderado del grado de probabilidad de mantenerse los supuestos de cada uno de esos métodos cuando se intenta responder una pregunta particular con un conjunto dado de datos.

Las evaluaciones de las TMC han utilizado una gran variedad de métodos. Algunos programas se han evaluado utilizando la asignación al azar, lo que implica utilizar un sorteo para asignar un grupo a tratamiento y otro a control. Si la muestra es lo bastante grande, este método tiene la virtud de igualar todas las características, observables y no observables, de los grupos de tratamiento y de control. Las diferencias en los resultados entre los dos grupos después de la intervención pueden entonces interpretarse en forma verosímil como estimados causales del impacto del programa. Dado que la asignación al azar no requiere supuestos adicionales, se le considera a menudo como el patrón oro de las evaluaciones.

Cuando el programa Oportunidades, de México, empezó sus operaciones en las zonas rurales a fines de los años noventa, asignó al azar una submuestra de aldeas elegibles a los grupos de tratamiento y de control. El primer grupo de aldeas empezó a recibir el programa en 1998, mientras se contuvo al segundo durante aproximadamente un año. Además, en lugar de efectuar una evaluación propia, los administradores de Oportunidades contrataron al International Food Policy Research Institute y a un consorcio respetable de investigadores internacionales para efectuar la evaluación. Además, los datos de la evaluación se pusieron a disposición del público en Internet de modo que otros investigadores pudiesen replicar o cues-tionar los hallazgos. Considerando que era difícil predecir ex ante si el programa funcionaría bien, estas decisiones fueron muy valientes, e influyentes. Pero las decisiones se hicieron valer: los datos de Oportunidades se han utilizado en docenas de estudios y fueron influyentes para causar la difusión de las TMC allende los países en que fueron inicialmente implementadas, Brasil y México.

En el presente informe, utilizamos en gran parte los datos de Oportunidades, tanto en es-tudios existentes como en nuestros propios cálculos. Algunos de los estudios más influyentes que han utilizado los datos de Oportunidades son los de Schultz (2004), Behrman, Sengupta y Todd (2005) y De Janvry y Sadoulet (2006), en resultados en educación; Gertler (2004), Rivera y otros (2004) y Behrman y Hoddinott (2005) en resultados en nutrición; y Hoddinott y Skoufias (2004) y Skoufias (2005) en patrones de consumo y pobreza. Más recientemente, la asignación al azar de Oportunidades se ha utilizado para estimar efectos a largo plazo en los resultados, incluyendo los años de escolaridad terminados y los puntajes de pruebas (Behrman, Parker y Todd, 2005) y comportamiento de inversión y ahorro (Gertler, Martínez y Rubio-Codina, 2006), y nosotros utilizamos en buena parte esos estudios también. Por último, en unos cuantos informes recientes se hace uso de la asignación al azar de Oportunidades para estimar modelos de comportamiento estructural (Attanasio, Meghir y Santiago, 2005; Todd y Wolpin, 2006a).

No obstante, aun los datos de Oportunidades tienen sus limitaciones (ver, particularmente, discusiones juiciosas en Parker y Teruel [2005] y Parker, Rubalcava y Teruel [2008]). A pesar del diseño experimental, parece haber habido diferencias significativas entre los individuos que recibieron las transferencias y los que no (Behrman y Todd, 1999). Como resultado, muchos estudios que han utilizado los datos de Oportunidades se han concentrado en las diferencias en las tasas de crecimiento de los resultados entre las comunidades o individuos de los grupos de tratamiento y de control –el llamado enfoque de diferencias en diferencias– y no en las



diferencias simples de los resultados en el seguimiento. Este enfoque es sensible y tenderá a eliminar el origen de los sesgos, si es invariante con respecto al tiempo y aditivo, lo que pro-bablemente sea un supuesto razonable.

Otra deficiencia de los datos de Oportunidades es la de que mezclar los datos de varias rondas de encuestas, lo que es necesario para construir los paneles requeridos para un enfoque de diferencias en diferencias, parece haber sido un problema serio, con grandes partes que no podían mezclarse, en especial en las evaluaciones en que se han utilizado los datos sobre antropometría. Con esta deficiencia los investigadores analizan el impacto de las transferencias de Oportunidades en la nutrición con la difícil elección entre dos opciones: 1) trabajar con un panel más pequeño de familias o hijos que podían mezclarse efectivamente (el enfoque adoptado por Behrman y Hoddinott [2005]), lo que podría resultar en sesgos asociados con una atrición grande y posiblemente no aleatoria a partir de la muestra; o 2) ignorar las diferencias de la línea base entre los dos grupos (el enfoque adoptado por Gertler [2004]), que esencialmente asume que las diferencias entre los dos grupos son insignificantes. En forma más general, la atrición a través de las rondas de encuestas en Oportunidades parece no ser insignificante y estar correlacionada con la probabilidad de estar en el programa, lo que también puede introducir sesgos (véase la discusión en Parker, Rubalcava y Teruel [2008]).

A partir de la evaluación de Oportunidades, varios programas de otros países iniciaron eva-luaciones con diseño aleatorio. Entre ellas están las de los programas RPS y Atención a Crisis en Nicaragua, PRAF en Honduras y el programa BDH en Ecuador. Aquí utilizamos en forma extensa esas evaluaciones, si bien algunas tienen limitaciones que discutiremos más adelante.

Las evaluaciones de los programas RPS y Atención a Crisis en Nicaragua parecen haber funcionado bien. En ambos casos, el diseño al azar fue exitoso y no parece haber diferencias significativas entre las familias de los grupos de tratamiento y control en la línea base. Las tasas de atrición en la evaluación de RPS fueron razonablemente bajas (aproximadamente 15% en cuatro años) y, en el caso de la evaluación de Atención a Crisis, extremamente bajas (sólo se perdió el 1,3% de las familias entre la línea base y el seguimiento, aunque el período entre las dos encuestas fue corto: aproximadamente nueve meses). Además, la atrición no parece estar correlacionada con el estado del grupo de tratamiento y las características de las familias con atrición y las demás fueron muy similares, nuevamente limitando el potencial para sesgos importantes. Por último, no hubo contaminación del grupo de control y la cobertura en las familias elegibles fue alta. Por todas esas razones, es probable que los informes basados en esas evaluaciones –entre ellos Maluccio y Flores (2005), Maluccio (2005, 2008) y Macours, Schady y Vakis (2008)– suministren evidencia sólida del impacto de los programas de TMC en Nicaragua, al menos durante una fase piloto.

La evaluación con diseño aleatorio de PRAF en Honduras también parece haber funcionado razonablemente bien, aunque tuvo varios problemas. En el lado de la salud, en el diseño de la evaluación se consideraron originalmente cuatro grupos: 1) un grupo de municipios en los que las familias recibirían la TMC, 2) otro grupo en el que habría una intervención del lado de la oferta para mejorar los servicios de salud, 3) un grupo de municipios que recibiría ambas intervenciones y 4) un grupo que serviría como grupo de control. Sin embargo, en la prác-tica no se implementó la intervención del lado de la oferta y por tanto no pudo ser evaluada (Morris, Flores y otros, 2004). Además, debido al relativamente pequeño número de familias implicadas, hubo algunas diferencias importantes en la línea base. Por ejemplo, en la línea



base, la proporción de las familias que habían recibido cinco o más visitas prenatales fue de 37,9% en el grupo asignado al azar para recibir sólo la intervención de TMC y de 48,9% en el grupo de control. Ese hallazgo aumenta la posibilidad de que algo del impacto estimado –un impacto de 18,7 puntos porcentuales en la probabilidad de que una mujer hubiese recibido cinco visitas prenatales– pudiese ser resultado de reversión promedio, pues las familias del grupo de tratamiento simplemente se nivelaron con las del grupo de control. Además, la eva-luación de los efectos del PRAF en educación tuvo el problema de que la encuesta de la línea base se efectuó primero para las familias del grupo de tratamiento (entre agosto y octubre de 2000) y sólo después para las familias del grupo de control (entre noviembre y diciembre de 2000). Como lo discuten Glewwe y Olinto (2004), eso complica las cosas porque noviembre y diciembre son meses importantes en Honduras por la cosecha cafetera y por eso los niveles de línea base de trabajo infantil fueron significativamente mayores en las zonas de control que en las de tratamiento y los niveles de asistencia escolar fueron menores. Para la mayoría de los resultados, los autores se centraron razonablemente en estimados del programa de diferencias simples (diferencias entre los grupos de tratamiento y control en el seguimiento), ya que los últimos podrían haber estado sesgados por los niveles artificialmente altos de trabajo infantil en la línea base en el grupo de control. Esa clase de complicaciones inesperadas destaca los problemas de efectuar evaluaciones al azar en la práctica, aunque algunos de los problemas pueden obviamente ocurrir con evaluaciones no experimentales.

En Ecuador se han efectuado numerosas evaluaciones del programa BDH. Paxson y Schady (2008) utilizaron datos de panel para estimar los efectos del programa en medidas de la salud infantil y el desarrollo cognitivo. Se asignaron al azar las familias a los grupos de tratamiento y control y no hubo diferencias en las características observables en la línea base entre los dos grupos. La cobertura en el de tratamiento fue razonablemente alta (aproximadamente el 75%) y la contaminación del grupo de control fue baja (menos del 4%). La atrición en la encuesta fue también baja –el 6% de la muestra en la línea base no pudo volver a entrevistarse en el seguimiento– y no está correlacionada con el estado del grupo de tratamiento.

Otras evaluaciones del BDH plantean serios problemas de identificación. Los datos utili-zados por Edmods y Schady (2008), Schady y Araújo (2008) y Schady y Rosero (2008) para analizar el impacto del programa en la inscripción escolar, el trabajo infantil y los patrones de consumo familiar se basan también en un experimento con diseño al azar. Se utilizó un sorteo para asignar las familias con hijos en edad escolar a los grupos de tratamiento y de control y el sorteo parece haber tenido éxito (los autores documentan que no hay diferencias en la línea base entre los dos grupos en las características observables). Sin embargo, hubo una contaminación sustancial del grupo de control, el 48% del cual recibió las transferencias. Las razones precisas para la contaminación no están claras, aunque parece ser que la lista de familias excluidas al azar del programa no se pasó inmediatamente al personal operativo que activaba las familias para las transferencias. Esa situación se corrigió después de unas semanas, pero como explican los autores, ya no era factible retener las transferencias de las familias que ya habían empezado a recibirlas. Además, la contaminación del grupo de control claramente no fue aleatoria: Schady y Araújo (2008) documentan diferencias significativas entre las familias que efectivamente recibieron las transferencias y las que no las recibieron (en oposición a las ganadoras y perdedoras en el sorteo), especialmente con respecto a los niveles educativos.



La solución adoptada por Edmonds y Schady, Schady y Araújo y Schady y Rosero es la siguiente: ellos primero se centran en las diferencias en los resultados entre las familias asig-nadas a los grupos de tratamiento y control por el sorteo y no en las diferencias entre quienes recibieron las transferencias y quienes no las recibieron. Estos efectos, llamados efectos de intento de tratamiento, hacen abstracción de la contaminación del experimento y aportan un límite inferior al impacto estimado del BDH. Los autores presentan también estimados en los que la asignación por sorteo se utilizó como instrumento para recibir las transferencias del BDH. Ese enfoque –utilizando “aleatorización parcial” como fuente exógena de variación, según proponen Imbens y Angrist (1994)– es convincente, porque la condición de sorteo es claramente aleatoria y Schady y Araújo mostraron que hubo una primera etapa fuerte. No obstante, no está exenta de costos. Los coeficientes estimados son efectos promedio de tratamientos locales (LATE, por sus iniciales en inglés) que se aplican a los “cumplidos”, aquellos cuya probabilidad de recibir las transferencias se vio afectada por el sorteo (ver Angrist, Imbens y Rubin, 1996). Esos cumplidos no pueden identificarse sin supuestos adicionales, pues si existe heterogenei-dad en los efectos de tratamiento, los coeficientes LATE (aunque no sesgados para el grupo de cumplidos) pueden no ser pertinentes para otras familias de la muestra. Por tanto, la validez externa de los resultados informados en estos estudios, como en cualquier otra regresión de variables instrumentales, puede ser algo limitada.

Otro estudio en el que se utilizan datos de Ecuador para estimar los efectos del programa BDH en la inscripción escolar es el de Oosterbeek, Ponce y Schady (2008). Los autores empiezan reproduciendo resultados muy similares a los de Schady y Araújo (2008). Sin embargo, como ellos señalan, la muestra de familias utilizada por Schady y Araújo está extraída de “alrededor” del percentil 20 del reemplazo de comprobación de medios de vida. La razón de esto es que el BDH previó originalmente dos líneas de transferencias, correspondientes a las familias del primero y segundo quintiles del reemplazo de comprobación de medios. Por eso el diseño original de la evaluación se basó en DDR, con dos puntos de corte: uno en el umbral entre el primero y segundo quintiles y otro en umbral entre el segundo y tercer quintiles. Sin embargo, después de haberse extraído la muestra, pero antes de que cualquier familia empezara a recibir la transferencia, el presidente Lucio Gutiérrez anunció que todas las familias de los quintiles primero y segundo del reemplazo de comprobación de medios recibirían transferencias de igual monto. Esa decisión obviamente invalidó el diseño original de la evaluación para las familias que se encontraban alrededor del umbral entre el primero y segundo quintiles. Como solución a este problema, se acordó que la muestra de familias de alrededor de ese umbral inferior se asignaría al azar a los grupos de tratamiento y control, al margen de si se encontraban “justo encima” o “justo debajo” el punto de corte original.

Oosterbeek, Ponce y Schady (2008) compararon los efectos del programa BDH “alrededor” del percentil 20 del reemplazo de comprobación de medios –estimado según variables instru-mentales, según se describió antes– con los de “alrededor” del percentil 40 del reemplazo de la comprobación de medios. Esos últimos estimados utilizan DDR. En la práctica, se trata de un caso de DDR “confusa”: las familias por debajo del punto de corte establecido por el percentil 40 del reemplazo de la comprobación de medios tienen mucha más probabilidad de recibir las transferencias que las de encima del punto, pero una pequeña fracción de no elegibles (aproximadamente un 8%) recibió no obstante las transferencias del BDH. Oosterbeek, Ponce y Schady, por tanto, instrumentan la recepción de las transferencias del BDH con una variable



ficticia que toma el valor de 1 para las familias por debajo del punto de corte del percentil 40, después de tener flexiblemente en cuenta la relación entre la inscripción escolar y el puntaje en el reemplazo de comprobación de medios de vida. Con base en esos estimados, concluyen que el BDH causó impacto en las decisiones sobre inscripción de las familias “muy pobres” (las de alrededor del percentil 20 del reemplazo de comprobación de medios), pero no tuvo efecto en las familias “menos pobres” (las de alrededor del percentil 40). La conclusión es verosímil, dado que existe mucha evidencia que sugiere que los efectos del programa en los resultados de capital humano, incluida la inscripción escolar, tienden a ser mayores en las familias más pobres (por ejemplo, Maluccio y Flores [2005] sobre el RPS en Nicaragua; Filmer y Schady [2008] sobre el programa JFPR en Camboya). Sin embargo, el hecho de que los estimados LATE alrededor de los percentiles 20 y 40 del reemplazo de la comprobación de medios se refieren a grupos distintos de familias “cumplidas”, “empaña” algo la interpretación de Oosterbeek, Ponce y Schady.

Otras dos evaluaciones de programas de TMC utilizan variables instrumentales. Morris, Olinto y otros (2004) y Braido, Olinto y Perrone (2008) evaluaron el impacto del programa Bolsa Alimentação en Brasil. La identificación en esos informes es ingeniosa. Ambos estudios describen una serie de errores administrativos en los que algunos beneficiarios potenciales fueron inadvertidamente excluidos de los beneficios el programa. Grupos enteros de benefi-ciarios se perdieron cuando los archivos fueron transferidos de los municipios participantes a una unidad de procesamiento central en Brasilia y el software de procesamiento de datos rechazó inicialmente las aplicaciones con nombres en los que había caracteres no estándar, como é, ç u ô. Morris, Olinto y otros y Braido, Olinto y Perrone argumentaron que esta fuente de variación es tan buena como la de al azar y por tanto no se correlaciona con los resultados potenciales. Ese argumento parece ser convincente, pero dado que éstos son LATE, la validez externa de los efectos estimados no está clara.

Durante la crisis indonesa de 1997-98, el gobierno hizo que los niños de las familias pobres fuesen elegibles para un programa de “becas”. Como es lógico, dado el contexto de la crisis, se prestó poca atención a una posible evaluación del efecto del programa. Sparrow (2007) ejecutó regresiones de mínimos cuadrados ordinarios que sugieren un mayor efecto en la inscripción para los niños de 10 a 12 años de edad (alrededor de 8 puntos porcentuales). Él utilizó también una “mala focalización” resultante de datos de pobreza desactualizados como instrumento para recibir el programa de becas. Con base en esos cálculos, estimó un mayor efecto del programa en la inscripción (alrededor de 10 puntos porcentuales) para los niños de 10 a 12 años. Sin embargo, el supuesto identificador –en efecto, que las decisiones sobre inscripción responden a niveles de pobreza actuales pero no retrasados– es cuestionable.

En un número razonablemente grande de estudios se ha utilizado la DDR para estimar los efectos de los programas de TMC. En adición a Oosterbeek, Ponce y Schady (2008), ya mencio-nado, están las evaluaciones de Chile Solidario (Galasso, 2006), el programa PATH en Jamaica (Levy y Ohls, 2007), el programa Ceessp en Camboya (Filmer y Schady, 2009a, 2009b, 2009c) y el Social Risk Mitigation Project de Turquía (Ahmed, Adato y otros, 2006; Ahmed, Gilligan y otros, 2006; Ahmed y otros, 2007).

Levy y Ohls (2007) informaron estimados de intento de tratamiento del impacto de PATH. La cobertura fue alta en las familias elegibles (las de por debajo del punto de corte del reem-plazo de comprobación de medios) –aproximadamente un 80%– y la proporción de familias



no elegibles (por encima del punto de corte) fue razonablemente baja, aproximadamente un 10%. Los autores recopilaron datos de línea base y de seguimiento y experimentaron con va-rias funciones de control para el reemplazo de comprobación de medios, y se decidieron por una formulación lineal. También presentan los resultados de una variedad de experimentos con placebo, todos los cuales sugieren que, controlando una formulación lineal, no hay saltos en el umbral del reemplazo de comprobación de medios en la línea base en ninguna de un gran número de características observables. Ese hallazgo agrega considerable credibilidad a la estrategia de identificación. Una fuente potencial de preocupación es que el grupo de familias que recibió las transferencias de PATH (el grupo de tratamiento) parece haber presen-tado solicitud al programa algo más temprano que las que no recibieron las transferencias (el grupo de comparación). Ese hecho suscita la posibilidad de que hubo selección en algunas características observables relacionadas con la “disposición” o la “necesidad”. Sin embargo, la solución adoptada por Levy y Ohlas –controlar la fecha de solicitud en todas las regresiones principales– parece ser razonable.

Ahmed, Adato y otros (2006) y Ahmed, Gilligan y otros (2006) también utilizaron DDR para estimar el impacto del programa de TMC en Turquía. Como sucede con otras TMC, el puntaje en el reemplazo de comprobación de medios es un pronosticador significativo pero imper-fecto del tratamiento: alrededor de un 9% de las familias no “cumplen” con su asignación (ya sean familias elegibles que no recibían transferencias, o familias no elegibles que las recibían). Un enfoque conservador y estándar sobre el problema de cumplimiento imperfecto habría sido utilizar la asignación inicial del reemplazo de comprobación de medios para calcular los estimados de intención de tratamiento de los efectos del programa, o calcular estimados LATE instrumentando la participación en el programa con la regla de elegibilidad basada en el reemplazo de comprobación de medios. En cambio, los autores simplemente excluyeron los grupos de “beneficiarios no elegibles” y “no beneficiarios elegibles” de su muestra, a pesar de que, como lo reconocen, “excluir a esas familias de la muestra para la estimación aporta un sesgo potencial a los estimados de impacto” (Ahmed y otros, 2007, p. 123).

En otros estudios se han utilizado técnicas de doble o triple diferenciación para estimar los efectos de programas de TMC. Tanto Filmer y Schady (2008) como Chaudhury y Parajuli (2008) estimaron el efecto de un programa de TMC para el cual son elegibles las niñas, pero no los niños, en Camboya y la zona de Punjab en Pakistán, respectivamente. Filmer y Schady primero compararon las tasas de crecimiento de inscripción de las niñas en distritos elegibles para el programa de becas JFPR con las de los que no eran elegibles. Sin embargo, mostraron que las tasas de crecimiento anteriores al programa de la inscripción para las niñas ya eran mayores en los distritos elegibles, lo que sugiere que es improbable que se sostenga el supuesto de las tendencias comunes subyacentes en sus estimados de dobles diferencias. Por eso utiliza-ron técnicas de triple diferenciación, comparando la tasa de crecimiento de inscripción de las niñas, con relación a la inscripción de los niños, en distritos elegibles para el programa JFPR y en otros distritos. Los autores muestran que esta tasa de crecimiento es más alta en los distritos elegibles para el JFPR. Un enfoque similar (utilizando a los niños como un control adicional en la estimación), con conclusiones similares, lo siguieron Chaudhury y Parajuli en su análisis para la zona de Punjab en Pakistán.

La triple diferenciación de esta clase puede suministrar estimados verosímiles de los efectos de los programas con supuestos razonables; esencialmente que, en ausencia del programa, la



inscripción de las niñas, relativa a la de los niños, habría crecido en las mismas cantidades en los distritos de tratamiento y de control. Mostrar que las tendencias existentes en la tasa de crecimiento relativa de las inscripciones son muy similares, como se hizo en Filmer y Schady (2008) aporta una seguridad razonable sobre la estrategia de identificación. En adición, tanto Chaudhury y Parajuli como Filmer y Schady compararon los resultados de esta técnica de tri-ple diferenciación con otros estimados, utilizando conjuntos de datos distintos (por ejemplo, datos familiares y no datos administrativos) y mostraron que los efectos estimados son muy similares.

Estimar por separado los efectos del programa utilizando datos familiares y adminis-trativos es también la base del análisis de Khandker, Pitt y Fuwa (2003) del Female Stipend Program en Bangladesh. Los autores mostraron que los estimados de los efectos del progra-ma en la inscripción de las niñas son similares utilizando ambas fuentes de datos y también presentaron estimados de los efectos del programa para los niños, quienes no eran elegibles para el programa. Utilizando datos familiares, no hallaron efectos en la inscripción escolar de los niños, pero utilizando datos administrativos, estimaron un gran efecto negativo muy preocupante del programa: 29 puntos porcentuales, o unas tres veces la magnitud del efecto positivo en la inscripción de las niñas. Los autores señalan que los datos administrativos cubren sólo los colegios del Female Stipend Program, mientras que los datos administrati-vos cubren la inscripción en cualquier colegio, al margen de si estaba incluido en el pro-grama. Khandker, Pitt y Fuwa sugieren que la diferencia en los efectos para los niños entre los datos administrativos y los familiares es resultado de la transferencia de los niños fuera de los colegios del programa.1 Aunque esa sugerencia es verosímil, la magnitud tan grande del coeficiente suscita dudas sobre la estrategia de estimación y los resultados en el estudio de Bangladesh.

Attanasio, Battistin y otros (2005), Attanasio, Gómez y otros (2005) y Attanasio y otros (2006) identificaron efectos de programa con base en los cambios a través del tiempo en el grupo de tratamiento y un conjunto combinado de comunidades no elegibles para estimar el impacto del programa Familias en Acción en Colombia. El supuesto identificador es por tanto que los resultados habrían seguido las mismas tendencias en ambos grupos de comu-nidades en ausencia del programa. Como sucede con cualquier evaluación que combine comunidades elegibles con no elegibles, existe la preocupación de que las características que definen la elegibilidad están ellas mismas correlacionadas con los resultados o los cambios en los resultados. Esto no es comprobable, pero los autores ofrecen algún soporte auxiliar para su estrategia de identificación: muestran que el ingreso promedio per cápita familiar por trabajo fue mayor en las comunidades de comparación que en las de tratamiento antes de la implementación del programa Familias en Acción, pero las tendencias en el ingreso en tres años anteriores al programa son similares. No obstante, la evaluación tuvo otros problemas, incluido el hecho de que la participación en el programa Familias hacía a las familias elegibles para participar en un programa de cuidado de niños basado en la comunidad, el programa Hogares Comunitarios.

1 Ver también Filmer y Schady (2009a) para una discusión de los posibles efectos de las transfe-rencias selectivas en Camboya.



Otra complicación que surgió en la evaluación de Familias en Acción resultó porque el programa ya había sido anunciado en las zonas de tratamiento en el momento en que se efec-tuaba la encuesta de la línea base. Como resultado, las familias de las zonas de tratamiento pueden haber anticipado el efecto del programa inscribiendo a los hijos en el colegio. En esas circunstancias, las diferencias en diferencias que se enfocan en los cambios en la inscripción Et – Et-1 probablemente subestimarían los verdaderos efectos del programa. Previendo este problema, el equipo de evaluación recopiló datos retrospectivos sobre escolaridad en el momento de la encuesta de la “línea base” y construyó una medida “pre-línea base” de la ins-cripción escolar, Et-2. En la estimación de diferencias en diferencias fue ésta la que se utilizó y no la medida Et-1.

Una estrategia similar de estimación –primeras diferencias combinadas con emparejamien-to– es también la base de varias evaluaciones del impacto del programa urbano Oportunidades en México. Sin embargo, el patrón de los efectos del programa estimado con esos datos es algo sorprendente. Por ejemplo, Todd y otros (2005) estimaron que los mayores impactos de Oportunidades urbano en la inscripción escolar se hallaron en los niños de 6 a 7 años de edad en la línea base, lo que representa un hallazgo enigmático en varios aspectos: la inscripción en la línea base en la muestra urbana para este grupo de edades es alta y disminuye con la edad del niño; los niños de este grupo de edades se habrían inscrito en grados no elegibles para los subsidios; y finalmente, los resultados de la muestra de Oportunidades en las zonas rurales sugieren que los efectos del programa son mayores para los niños de grupos de edades cercanos a la transición de primaria a secundaria y no para los más jóvenes (Schultz, 2004). Aunque es concebible que los patrones de efectos del programa en las zonas rurales y urbanas de México sean muy distintos, es posible también (y quizá más probable) que la doble diferenciación, emparejando la estrategia de estimación introdujese algunos sesgos difíciles de corregir en los estimados urbanos.

Dado que todas las comunidades de la muestra rural original (aleatoria) de Oportuni-dades empezaron a recibir los pagos en diciembre de 1999, las evaluaciones más recientes del impacto de Oportunidades en las zonas rurales han tenido también que depender del emparejamiento para crear un conjunto de comunidades de comparación. Sin embargo, ese esfuerzo ha tenido varias dificultades importantes. Se emparejaron 152 comunidades de comparación de un grupo de 14.000 comunidades potenciales que no habían recibido el programa. El emparejamiento se hizo con base en la información a nivel de localidades del censo mexicano de 2000.

Existen varias razones de porqué este grupo de comparación –y los estimados de efectos del programa que lo utilizan– debería tratarse con cautela.2 Primero, las comunidades de com-paración se extrajeron de zonas geográficas diferentes a las del grupo de tratamiento y por eso pueden haber tenido otros efectos locales que podrían afectar los niveles o los cambios en los resultados de interés. Segundo, aunque no parece haber diferencias entre los conjuntos empa-rejados de comunidades de tratamiento y comparación (como es lógico, dado que se utilizaron las características de la comunidad para crear los emparejamientos), los individuos de los dos conjuntos de comunidades difieren en forma significativa en virtualmente cada característica

2 En particular, ver la discusión en Parker, Rubalcava y Teruel (2008).



analizada y las diferencias son a menudo grandes. Por ejemplo, los niveles promedio de esco-laridad del jefe de la familia y su cónyuge son de aproximadamente 2,7 en las comunidades originales de Oportunidades, pero son de 4,5 en las comunidades de comparación emparejadas. Es claro que esto podría introducir varios sesgos importantes. Tercero, para construir una “línea base de preintervención” para las comunidades de comparación, se recopilaron datos sobre familias de esas comunidades en 2003, solicitándoles información sobre sus características en 1997. Parece razonable asumir que esto introduzca un gran error de medición basado en sesgo de recuerdo sobre esos datos. En realidad, algún trabajo reciente en China sugiere que tal recopilación de datos puede funcionar en forma muy deficiente (Chen, Mu y Ravallion, 2006). Además, estos datos retrospectivos de preintervención se recopilaron en el conjunto emparejado de comunidades, pero no en las comunidades originales de Oportunidades, para las cuales se utilizaron los datos recopilados originalmente en 1997. Como resultado, el sesgo de recuerdo puede afectar el puntaje de propensión utilizado para el emparejamiento. Por último, la migración puede haber introducido problemas de selección si la muestra de personas que vivían en las comunidades de comparación en 2003 –a las que se solicitaron sus características de 1997– era diferente de las personas que realmente vivían allí en 1997. Por todas esas razones y también por la abundancia de estudios sobre México que utilizan los datos originales reco-pilados con la técnica al azar (y probablemente más verosímiles) en la primera generación de las evaluaciones de Oportunidades, en este informe no utilizamos extensamente estos datos de “segunda generación” recopilados en rondas recientes de evaluaciones de Oportunidades. Nuestra elección tiene obviamente algunos costos porque limita el grado al que podemos discutir los impactos del programa en resultados que sólo recientemente se han recopilado en las encuestas de Oportunidades (por ejemplo, obesidad de adultos, hipertensión, diabetes o desarrollo cognitivo infantil).

En forma semejante, no utilizamos extensamente otras varias evaluaciones, incluso dos disponibles para programas de TMC en América Latina. En Brasil, Cardoso y Portela Souza (2004) utilizaron datos del censo de población del año 2000 para evaluar el impacto del pro-grama Bolsa Escola. Ellos concluyeron que los niños de familias que recibieron transferencias monetarias tenían una mayor probabilidad, entre 3 y 4 puntos porcentuales, de asistir al colegio que los de grupos emparejados del grupo de control. Sin embargo, el conjunto de covariados utilizado para construir el puntaje de propensión es pequeño y no es claro en forma inme-diata porqué familias “comparables” recibieron transferencias en algunos casos y en otros no. Además, Cardoso y Portela Souza no separan las transferencias efectuadas por Bolsa Escola, el programa de TMC, de otros programas de transferencia de ingreso en Brasil.

También está disponible una evaluación para el Programa Nacional de Becas Estudiantiles en Argentina. Heinrich (2007) utilizó métodos de emparejamiento para efectuar dos con-juntos de comparaciones: primero, entre niños que estuvieron en el programa Becas y otros niños, y, segundo, entre niños que estuvieron en el programa Becas por un año y otros niños que estuvieron en el programa dos años o más. Siguiendo a Behrman, Cheng y Todd (2004), quienes analizaron el impacto de un programa preescolar en Bolivia, Heinrich se refiere al primer conjunto de comparaciones como estimados de impactos “promedio” del programa y al segundo conjunto de comparaciones como estimados de efectos “marginales”. Heinrich sostiene que los efectos de programa marginales tienen menos probabilidad de estar sesgados si la selección para el programa se determina por características de estudiantes no observadas



por el investigador, pero no la duración de la participación en el programa. Sin embargo, los estimados de los efectos de programa “marginales” no necesitan estar libres de endogeneidad. Puede ser que los estudiantes más capaces, o estudiantes diferentes en formas difíciles de ob-servar, no sólo tengan mayores probabilidades de recibir el programa Becas, sino que también es probable que se mantengan en el programa más tiempo. De hecho, en una versión anterior del estudio (Heinrich y Carbol, 2005) parece ser que, después del primer año, los estudiantes que eventualmente recibieron Becas por dos años presentaron significativamente menor re-petición de grados y significativamente mejores promedios de notas que quienes recibieron el programa sólo un año. Esto sugiere que la selección es una preocupación seria con esta estrategia de identificación. Además, la interpretación de la repetición estimada de grados informada en Heinrich (2007) puede ser problemática porque existe evidencia anecdótica de que algunos maestros promocionaron a beneficiarios de Becas para asegurar que continuasen siendo elegibles para el programa, un punto que discute Heinrich.

En resumen, existen muchas evaluaciones de efectos de los programas de TMC. Generalmente hablando, estas evaluaciones pueden agruparse en cuatro categorías: primero, evaluaciones de programas piloto a pequeña escala, a menudo basadas en asignación al azar. Estas evaluaciones generalmente han funcionado bien, como es el caso de las evaluaciones de los programas RPS y Atención a Crisis en Nicaragua y de la evaluación del PRAF en Honduras. La asignación al azar parece haber igualado las características de los grupos de tratamiento y control en forma eficaz y la atrición ha sido baja. En estas circunstancias, las comparaciones simples de medios en el seguimiento entre ambos grupos ofrecen estimados confiables de los efectos del programa. La principal limitación de estas evaluaciones –y es importante– es que los programas fueron proyectos piloto a pequeña escala. Por una variedad de razones, no es claro qué tan bien se aproximan los hallazgos de estas evaluaciones a los impactos de programas grandes, nacionales. Las familias que participan en los programas piloto pueden tener conciencia de que participan en un experimento y eso puede llevarlas a comportarse en forma distinta en varias formas; por ejemplo, pueden tener mayor probabilidad de cumplir las condiciones o de ser receptivas al mercadeo social del programa; el personal que administra estos programas piloto puede estar particularmente motivado a demostrar que los programas piloto funcionan. Como resultado, puede ser que estos programas a pequeña escala no constituyan una reflexión precisa de qué tan bien funcionaría en la práctica un programa mucho mayor administrado por personal promedio. Dicho de otra forma, las evaluaciones de programas piloto de pequeña escala, con diseño aleatorio ofrecen estimados muy precisos de su impacto, pero la validez externa de los hallazgos puede ser algo cuestionable.

Segundo, existen intentos de utilizar diseño aleatorio en programas de gran escala por un período de tiempo, con mucha frecuencia utilizarlo en el momento de la expansión de un programa. Así sucedió con la expansión del programa Oportunidades en zonas rurales y la expansión de la cobertura del programa BDH en Ecuador. Puesto que ambos programas ya habían sido implementados a gran escala, sus evaluaciones tienen menos problemas sobre la validez externa que las evaluaciones de los programas piloto de Nicaragua y Honduras. No obstante, ambas evaluaciones tuvieron dificultades. La presión para inscribir a todos losbeneficiarios elegibles acortó el período para el que las comunidades de control del Opor-tunidades original no recibían las transferencias. Además, la rápida expansión del pro - gra ma, aun antes de que las familias de las comunidades del grupo de control original



empezaran a recibir las transferencias, significó que a menudo las comunidades de con-trol estuviesen literalmente rodeadas de otras comunidades que ya las recibían. En tales circunstancias es probable que las familias de las comunidades de control hayan esperado recibir las transferencias de Oportunidades antes de lo que las recibieron efectivamente, lo que complica la interpretación de los efectos estimados del programa. En el caso de la evaluación del BDH, hubo contaminación sustancial del grupo de control en la muestra utilizada para estimar los impactos en la escolaridad, el trabajo infantil y el consumo (ver Edmonds y Schady, 2008; Schady y Araújo, 2008; Schady y Rosero, 2008), aunque no en la muestra utilizada para estimar los efectos del programa en la salud y el desarrollo infantil (Paxson y Schady, 2008). El punto general es que mantener la asignación al azar en un pro-grama de gran escala es extremamente difícil por razones políticas. En adición, los datos de Oportunidades han tenido otros problemas, incluso lo que parecen ser altos niveles de atrición y dificultades al mezclar los datos de varias rondas de encuestas, en particular para los datos antropométricos.

Tercero, varias evaluaciones han utilizado la DDR, entre ellas las de Camboya, Chile, Ecuador, Jamaica, Pakistán y Turquía. Una clara ventaja de la DDR es que generalmente no requiere que los administradores del programa alteren las reglas por las que los beneficiarios potenciales se consideran elegibles o no para las transferencias. Como resultado, la presión para incorporar familias del grupo de control al programa tiende a ser menos seria que con los experimentos aleatorios. Alguna contaminación del diseño del estudio no es rara (en varios países, algunas familias no elegibles recibieron transferencias y algunas elegibles no), pero la solución a ese problema es bien conocida: estimar efectos de intento de tratamiento con base en la asigna-ción inicial, o estimados LATE instrumentando el recibo del programa con la asignación. La principal deficiencia de estas evaluaciones de DDR es que el efecto estimado es “local” y se aplica sólo a las familias que se encuentran alrededor del umbral de elegibilidad. Parece haber considerable evidencia de heterogeneidad de los efectos de tratamiento de las TMC (Maluccio y Flores, 2005; Filmer y Schady, 2008; Paxson y Schady, 2008). Por esta razón, no es claro que estos estimados sean pertinentes para otras familias cuyo valor del reemplazo de comprobación de medios las coloca bien por debajo del umbral. Esta heterogeneidad representa quizá menos preocupación para las evaluaciones de los programas en Chile y Turquía, donde los intentos de las TMC de llegar a sólo una pequeña fracción de familias (alrededor de un 5%), que para las evaluaciones en Ecuador, donde las TMC intentan hacer pagos a un 40% de las familias. Una segunda desventaja potencial de la DDR es que, cuando el valor del umbral es mejor conocido, las familias, o funcionarios locales indulgentes del programa, pueden intentar manipular los puntajes para colocar en él a algunas familias que normalmente no serían elegibles para el programa, al estar “justo” por debajo del umbral de elegibilidad. Dado que es probable que esa clase de manipulación sea selectiva, afectar algunas familias más que otras (posiblemente con base en características familiares no observables), podría introducir sesgos serios en los estimados de los efectos del programa.3

3 Una verificación obvia para esa clase de manipulación es someter a prueba una concentración inusual de masa en la densidad del reemplazo de comprobación de medios justo por debajo del punto de corte de elegibilidad, lo que representa una clara indicación de un problema.



Por último, varias evaluaciones han utilizado las diferencias en diferencias, a menudo combinadas con el emparejamiento, para estimar los efectos de los programas. En algunos casos, como en la evaluación del programa Familias en Acción en Colombia, el empareja-miento se efectuó antes de empezar el programa. En otros casos, como el de las evaluaciones de segunda generación de Oportunidades ya tratadas, se hizo después del hecho con base en datos administrativos y retrospectivos. Este segundo enfoque agrega una capa de incertidum-bre a los emparejamientos y los efectos estimados del programa. Muchas de las evaluaciones más convincentes que utilizan diferencias en diferencias, presentan también una variedad de ejercicios de validación, por ejemplo, mostrando que las tendencias existentes no son distintas en los dos grupos de familias o las comunidades, o mostrando que los resultados que no se esperaría se hubiesen visto afectados por el tratamiento no cambiaron diferencialmente para los dos grupos. Intentos de triangular los resultados con más de una fuente de datos pueden agregar también credibilidad a los resultados.

Ha sido verdaderamente inusual tanto el número como la seriedad de las evaluaciones de las TMC, aunque pocas, si hay alguna, están sin fallas. Sin embargo, el cuerpo de investigación verosímil sobre el impacto de las TMC en una variedad de resultados no tiene, discutiblemente, paralelo en el desarrollo. Finalizamos este apéndice discutiendo algunos campos que deberían recibir alta prioridad en las evaluaciones de impacto (y en general, en la investigación) de las TMC en el futuro.

Primero, se precisa conocer mucho más sobre los efectos a largo plazo de los programas de TMC en varias dimensiones. ¿Llevan las TMC a reducciones a largo plazo en la pobreza, como lo podrían sugerir los resultados de México que muestran que las familias invierten parte de la transferencia? ¿O toma más tiempo que las familias respondan a las transferencias reduciendo su oferta laboral, en cuyo caso los efectos a corto plazo sobre el consumo pueden sobrestimar los efectos a largo plazo? ¿Terminan los hijos de las familias que recibieron TMC más grados escolares, y eventualmente ganan mejores salarios? ¿O se convierten los efectos algo mixtos y limitados en el aprendizaje y la nutrición, en sólo pequeñas ganancias en los salarios? ¿Modifican las familias su fecundidad y composición a largo plazo como respuesta a las transferencias? Estas son preguntas particularmente difíciles de responder porque implican una nueva revisión de las familias que recibieron las transferencias hace ya muchos años y hay una gran probabilidad de que se hayan trasladado (ellas o sus hijos). Las tasas de nuevas entrevistas pueden ser correspondientemente bajas y la posibilidad de sesgos sustanciales de estimación es seria. No obstante, deberían ser muy altos los rendimientos de construir cui-dadosamente y estudiar a largo plazo los paneles de esta clase y es prioritario hacerlo para el futuro del trabajo de la evaluación.

Segundo, aunque se conoce mucho sobre el efecto de las TMC en algunos resultados –como niveles de consumo, inscripción escolar, utilización de servicios de salud– se conoce mucho menos sobre una variedad de otros resultados importantes, así: ¿en qué circunstancias afectan las TMC los resultados del aprendizaje y cómo interactúan éstos con la calidad de la oferta de escolaridad? ¿Pueden utilizarse las TMC para buscar cambios en los comportamientos sexua-les, como se ha propuesto en discusiones sobre cómo limitar la transmisión de VIH/SIDA? En muchos países, las TMC efectúan pagos a través del sistema bancario y en algunos casos una parte de los pagos se deposita directamente en una cuenta de ahorros para una familia. ¿Han



producido estos métodos de pago efectos consecuentes en la capacidad de las familias de tener acceso y utilizar servicios financieros?

Tercero, se precisa hacer más para separar los efectos de las TMC en los resultados. Los cambios observados, ¿son resultado del dinero, las condiciones, el mercadeo social que gene-ralmente acompaña al programa, o de que las transferencias se efectúen a las mujeres? ¿Cuánto, y para qué resultados, importa la magnitud de la transferencia? Comprender las respuestas a estas preguntas y a otras relacionadas es importante para el diseño de los programas de TMC en el futuro.


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Reducción de la pobreza actual y futura

INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE INVESTIGACIONES RELATIVASA LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO

Transferencias monetarias

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Para atacar la pobreza con toda seriedad, se deben intentar seriamente cosas nuevas. Los programas de transferencias monetarias

condicionadas han demostrado su eficacia en muchos países en todo el mundo, y Nueva York está orgullosa de ser la primera ciudad de los Estados Unidos en experimentar esta idea innovadora. Este libro ofrece una evaluación actualizada de los programas de TMC, con base en los estudios de evaluaciones de impacto que se han realizado alrededor del mundo. Esperamos agregar nuestros resultados de evaluación a un cuerpo importante de investigación y continuar nuestro trabajo con socios en todo el mundo para cumplir nuestro objetivo global de romper los ciclos de pobreza intergeneracional.

—Michael R. BloombergAlcalde de la ciudad de Nueva York

E l libro ofrece una cuidadosa y completa evaluación del conocimiento acumulado hasta la fecha sobre los programas de transferencias

monetarias condicionadas; informará y orientará a economistas, académicos y autores de políticas cuando consideren iniciar, aumentar progresivamente y evaluar programas de esta naturaleza. Además, el libro también suscita temas que, en mi opinión, son muy pertinentes y hasta ahora no han recibido suficiente atención, como la necesidad de situar estos programas dentro del contexto general de las políticas sociales de los países. Fiszbein y Schady han producido un trabajo muy valioso y oportuno para todos los interesados en la pobreza.

—Santiago LevyVicepresidente, Banco Interamericano de Desarrollo

transferencias monetarias condicionadas reducción de la pobreza

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