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Marisa Revilla e Ignacio Suárez (eds.)

Migración, crisis y conflicto enÁfrica Subsahariana

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Documento deTrabajo n.º 44

DT44

CeALCI – Fundación [email protected]

www.fundacioncarolina.es

El Centro de Estudios para América Latina y la Coope-ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de2004, con la voluntad de promover la investigación y eldebate en torno a la realidad de los países en desarrolloen general, y de América Latina en particular, y parapotenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manerade enfrentar los problemas que aquejan a estos países.

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publicanresultados de los proyectos de investigación realizados ypromovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidosen esta serie aquellos estudios que, previa aceptación porel Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidadestablecidos y coincidan con los objetivos de la FundaciónCarolina y su Centro de Estudios.

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MIGRACIÓN, CRISIS Y CONFLICTOEN ÁFRICA SUBSAHARIANA

Marisa Revilla (ed.)Ignacio Suárez (ed.)

Jesús A. Núñez VillaverdeMaría Serrano Martín de Vidales

Rosalie LoEva MartínezJuan Rivero

José Manuel Albares

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Estos materiales están pensados para que tengan la mayordifusión posible y que, de esa forma, contribuyan alconocimiento y al intercambio de ideas. Se autoriza, portanto, su reproducción, siempre que se cite la fuente y serealice sin ánimo de lucro.

Los trabajos son responsabilidad de los autores y sucontenido no representa necesariamente la opinión de laFundación Carolina o de su Consejo Editorial.

Están disponibles en la siguiente dirección:http://www.fundacioncarolina.es

Edición no comercial. Prohibida su venta

Primera edición, junio de 2010© Fundación Carolina - CeALCI

C/ General Rodrigo, 6 - 4.ª plantaEdificio Germania28003 [email protected]

Diseño de la cubierta: Alfonso GamoFoto de cubierta: UN Photo – A. BurridgeDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEY

Impreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainISSN: 1885-866-XDepósito legal: M-28.893-2010Fotocomposición e impresión: EFCA, S.A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)Impreso en papel reciclado

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1. MIGRACIÓN, CRISIS Y CONFLICTO EN ÁFRICA SUBSAHARIANA, Marisa Revilla e Ignacio Suárez......................................................................... 1

2. GEOPOLÍTICA Y CONFLICTOS EN ÁFRICA SUBSAHARIANA: INCIERTA LUZ AL FINAL DEL TÚNEL, Jesús A. Núñez Villaverde .................. 5

3. MOVIMIENTOS DE POBLACIÓN Y CONFLICTOS EN ÁFRICA SUBSAHARIANA, María Serrano Martín de Vidales ....................................... 21

4. MIGRACIONES, DESARROLLO RURAL Y SEGURIDAD ALIMENTARIA EN ÁFRICA SUBSAHARIANA, Rosalie Lo ............................... 39

5. LUCES Y SOMBRAS EN LA VINCULACIÓN DEL FENÓMENO MIGRATORIO Y DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO: EL CASO DEL PLAN REVA, Eva Martínez y Juan Rivero ............................................................................... 59

6. LOS ESTADOS FRÁGILES EN ÁFRICA SUBSAHARIANA. EN LA ENCRUCIJADA DEL DESARROLLO Y LA RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS, José Manuel Albares.......................................................................................... 77

ÍNDICE

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El continente del planeta más rico en re-cursos naturales presenta los peores in-dicadores de desarrollo socioeconómi-co y es el lugar donde más se hacennotar las consecuencias del cambio cli-mático y de la crisis económica. Todoello pese a ser una región poco contami-nante y la menos integrada en el ordeneconómico internacional.

En torno a esta paradoja, que refleja lasgrandes contradicciones que se dan citaen el continente africano, los días 3 y 4de agosto de 2009 tuvo lugar, en el mar-co de los Cursos de Verano de El Esco-rial, el Encuentro «Migración, crisis yconflicto en África Subsahariana», coor-ganizado por la Fundación Carolina y laUniversidad Complutense de Madrid.

La celebración del Encuentro surgecomo fruto de la atención que ambasinstituciones vienen otorgando a las cues-tiones africanas y, en concreto, a la cons-tatación de la necesidad de articularespacios dedicados a la formación, el de-bate y el intercambio sobre la realidadde este continente.

Sus contenidos respondieron, en buenamedida, al creciente interés de Españapor los retos y desafíos a los que debehacer frente África. Así, se constata que,si bien la política exterior y la política decooperación españolas han estado tra-dicionalmente caracterizadas por otor-gar una consideración prioritaria a Améri-ca Latina, en los últimos años los asuntos

africanos vienen ocupando un lugar cadavez más relevante. Ello se ha traducido,entre otros aspectos, en una mayor pre-sencia diplomática y en un crecimiento delos recursos financieros que la coopera-ción española destina a la región subsaha-riana. Esta «dualidad geográfica» generanuevas dinámicas y plantea la necesidadde identificar respuestas acordes con unmundo cada vez más interdependiente.

En consonancia con esta realidad, la refle-xión en torno a las cuestiones africanasviene ocupando un espacio cada vez másrelevante en la actividad de la FundaciónCarolina. Dicho interés se ha materializa-do en iniciativas que han prestado unamirada particular al continente africano,como la organización de cursos de vera-no, el impulso y la financiación de proyec-tos de investigación, o la participación enforos de diversa índole. En este procesono se ha querido dejar de lado la toma enconsideración de posibles experienciasque, derivadas de la trayectoria de la Fun-dación Carolina en América Latina, pudie-sen ser de interés para el caso africano.

En el contexto descrito, el Encuentro«Migración, crisis y conflicto en ÁfricaSubsahariana» tuvo como principal obje-tivo proporcionar información y análisispara una comprensión más completa dela realidad de África y de las complejasdinámicas que confluyen en esta regióndel planeta. Documentarlas es el objetivode la presente publicación, en la que serecogen las contribuciones de prestigio-

1. MIGRACÍÓN, CRISIS Y CONFLICTO EN ÁFRICA SUBSAHARIANA

Marisa Revilla e Ignacio Suárez*

* CeALCI, Fundación Carolina.

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1 Migración, crisis 14/7/10 16:33 Página 1

sos expertos de organismos internacio-nales, Administración pública, sociedadcivil y mundo académico.

Jesus Núñez, codirector del Instituto deEstudios sobre Conflictos y Acción Hu-manitaria (IECAH), introdujo la cuestiónidentificando las principales característi-cas geopolíticas y geoeconómicas de laregión, para determinar, a partir de ahí,los principales retos y desafíos de laagenda de seguridad africana, así comoalgunas claves de cara a un futuro quese presenta incierto. Asimismo, a partirdel análisis de dichos aspectos, incidióen cómo éstos definen una serie de inte-reses, tanto externos como internos,que desembocan en muchos casos ensituaciones de inestabilidad, conflictos ymovimientos de población.

A continuación, María Teresa Serrano,miembro del Grupo de Estudios Africanosde la Universidad Autónoma de Madrid,centró su contribución en las migracionesforzadas asociadas a la violencia de losconflictos armados. Partiendo de la pre-sentación de algunos datos y explicacio-nes sobre la realidad del desplazamientoforzado en el continente, expuso algunosde los mecanismos y normas internacio-nales de protección de refugiados y des-plazados internos, el papel que éstos handesempeñado en algunos conflictos ar-mados, su difícil situación en los camposde refugiados o las dificultades que plan-tea el retorno a sus Estados de origen.

Por su parte, Rosalie Lo, asesora delNuevo Partenariado para el Desarrollo

de África (NEPAD), introdujo las implica-ciones que la realidad migratoria y de-mográfica de África Subsahariana tienesobre aspectos como el desarrollo rural,el sector agrícola o el cambio climático,proporcionando algunas claves para eldiseño de políticas y analizando algunasde las iniciativas puestas en marcha eneste ámbito.

La segunda parte del Encuentro centrósu atención en la contribución que des-de las políticas de cooperación interna-cional para el desarrollo puede hacersepara afrontar las problemáticas analiza-das, en un contexto particularmentecomplejo como el actual, marcado poraspectos como el cambio climático o lacrisis económica internacional.

Eva Martínez y Juan Rivero, miembrosdel Grupo de Estudios Africanos de laUniversidad Autónoma de Madrid, plan-tearon la cuestión a través del análisisde una experiencia concreta en la vincu-lación del fenómeno migratorio y de laspolíticas de cooperación para el desarro-llo. Es el caso del Plan de Retorno a la Agri-cultura (Plan REVA), iniciativa del Gobier-no senegalés que cuenta con el apoyo dela cooperación española.

Por último, José Manuel Albares, jefe delDepartamento de Cooperación con Áfri-ca Subsahariana de la Agencia Españolade Cooperación Internacional para el De-sarrollo (AECID), abordó el tema de la in-tervención de la cooperación en los Es-tados frágiles en África Subsahariana,identificando algunas recomendaciones

Marisa Revilla e Ignacio Suárez

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acerca de cómo intervenir en contextosparticularmente complejos.

Fueron muchas las cuestiones suscita-das a lo largo del Encuentro, de igual ma-nera que son diversas las respuestas quese proponen. Sí fue posible constatarque la realidad del continente es hetero-génea en muchos aspectos. No existeuna sola África, sino muchas, y cada unade ellas debe hacer frente a problemas dedistinta índole.

¿Qué actitud podemos adoptar frente aello? ¿Cómo se puede, desde las estra-tegias de cooperación para el desarro-llo, contribuir a afrontar esta complejarealidad?

Los asuntos africanos suscitan una ten-sión en el mundo actual. La atenciónque se les ha prestado desde las distin-tas instancias de la comunidad interna-cional ha sido diversa, caracterizándose,según el caso, por la atracción o por elolvido.

Si bien la solución pasa por el empode-ramiento y el liderazgo de las socieda-des africanas, existe una responsabili-dad compartida para que África ocupeel lugar que le corresponde en la agen-da internacional. De igual manera, esnecesario adoptar un enfoque posibilis-ta y constructivo, centrando los esfuer-zos en la identificación y en la puesta enmarcha de soluciones efectivas.

Migración, crisis y conflicto en África Subsahariana

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Plantear en apenas unas páginas una vi-sión global de la geopolítica de todo uncontinente como África es una tarea con-denada desde el principio al fracaso. Enuna aproximación general, por definiciónes obligado tratarlo como si fuese unsolo actor homogéneo, cuando ni siquie-ra Samuel Huntington, en su infaustomodelo del «choque de civilizaciones»(1993), se atrevió a identificar a la africa-na como una de las ocho civilizacionesque, según su particular criterio, iban aprotagonizar la etapa histórica que seabría tras el final de la Guerra Fría.

A pesar de ello y aun contando con lasdificultades señaladas, en las páginasque siguen se habla de África y los afri-canos tratando de tener en cuenta entodo momento que se trata de unos 900millones de habitantes repartidos en 54países sobre una extensión que superalos 30 millones de kilómetros cuadra-dos, donde se hablan unas 1.500 len-guas distintas y que presenta un perfilreligioso, asimismo, muy diverso (conel cristianismo y el islam en cabeza, conun 40 por 100 del total para cada uno deellos). Es, desde la perspectiva del des-arrollo económico, la zona más pobredel planeta. Aunque mejor cabría decirque es realmente la más empobrecida,en la medida en que la penosa situaciónen la que viven muchos de sus habitan-tes –prácticamente la mitad malvive conmenos de un euro diario y más de 140millones de africanos son todavía anal-fabetos– no es el resultado de ninguna

condena divina, de falta de recursos ode incapacidad para gestionarlos en be-neficio de todos. Por el contrario, el conti-nente atesora el 97 por 100 de las reser-vas mundiales de cromo, el 80 por 100 delas de coltán, el 50 por 100 de las de co-balto, el 57 por 100 de las de oro, el 20por 100 de las de hierro y cobre, el 23 por100 de las de uranio y fosfatos, el 32por 100 de las de manganeso, el 41 por100 de las de vanadio, el 49 por 100 de lasde platino, el 60 por 100 de las de diaman-tes, el 14 por 100 de las de petróleo, y lalista aún podría seguir con otras materiasprimas no energéticas de indudable valoren los mercados internacionales.

Si, a pesar de esa potencialidad desme-surada de riqueza, la situación de bien-estar del conjunto de la población africa-na es desgraciadamente tan deplorable,esto sólo puede interpretarse como elcorolario inmediato de una fracasadagestión de los asuntos públicos por par-te de la mayoría de los que ostentan elpoder en estos países y de una mezclade olvido y prepotencia por parte de al-gunos actores externos a la región, enuna división del trabajo que parece con-denar a África a mero suministrador enbruto de recursos naturales de todotipo.

En esta caracterización inicial tampocopuede obviarse que África es el lugarmás afectado mundialmente por losconflictos armados. Baste con señalarque de los 13 millones de víctimas mor-

2. GEOPOLÍTICA Y CONFLICTOS EN ÁFRICA SUBSAHARIANA:INCIERTA LUZ AL FINAL DEL TÚNEL

Jesús A. Núñez Villaverde*

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* Instituto de Estudios sobre Conflictos y Acción Humanitaria (IECAH).

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tales registradas en la totalidad de lasguerras de la pasada década, 12 eranafricanas. El continente es el mejorejemplo de lo que ya aprendimos tras lasuperación de la confrontación bipolarque caracterizó buena parte del pasadosiglo: que las amenazas a la seguridadson globales y no militares en su esen-cia. Nos referimos no sólo a las amena-zas clásicas –como la proliferación dearmas de destrucción masiva–, sino alas que entonces se consideraron im-propiamente como «nuevas», entre lasque sobresalen la pobreza, el hambre,las pandemias, los flujos descontrola-dos de población y el cambio climático,pero también el terrorismo internacio-nal, la criminalidad organizada y los co-mercios ilícitos.

Todas ellas son amenazas globales en elsentido de que no conocen fronteras yde que tienen, por tanto, capacidad paraafectarnos a todos, sin que nadie tenga,en solitario, capacidad real para hacer-les frente con ciertas garantías de éxito.Y son no militares en tanto que sus cau-sas subyacentes responden a fracasosde convivencia, desigualdades horizon-tales entre grupos, codicia o permanen-cia de agravios comparativos. En resu-men, son amenazas que sólo se puedenconfrontar aplicando una estrategiamultilateral y multidisciplinar, en la quelos instrumentos protagonistas debenser los civiles –diplomáticos, sociales,políticos y económicos– con el necesa-rio complemento de los de naturalezamilitar, entendidos como mecanismosde último recurso.

Ante este panorama, lo que se pretendeen lo que sigue es, básicamente:

• Introducir el tema para facilitar el se-guimiento y la comprensión de losasuntos que componen el resto de estevolumen, en el que se analizan conmayor detalle algunas de las claves dedesarrollo y seguridad que conformanla realidad africana.

• Identificar las características principa-les de la región desde una perspectivageopolítica y geoeconómica.

• Determinar los retos y desafíos mássobresalientes de la agenda de segu-ridad africana.

• Comentar los rasgos más destacadosde la actuación de algunos actores in-ternos y externos en África.

• Apuntar algunas tendencias de futuroen el marco globalizado en el que nostoca movernos.

I. IGNORANCIA E IRREALIDAD COMOPUNTOS DE PARTIDA

Aunque el dato sea conocido, no porello deja de seguir chocando: el 35 por100 de los ciudadanos estadounidensescreen que África es un país. Ese nivel deignorancia, que en muchos otros ám-bitos puede aplicarse a muchas otrassociedades occidentales, es el primerrasgo a reseñar para entender la combi-nación de desinterés y falta de compro-miso con la suerte de quienes allí viven.Desde ese punto de partida, las reaccio-nes tienden a alinearse en torno a dos

Jesús A. Núñez Villaverde

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planteamientos tan simplistas como in-adecuados.

El primero prefiere imaginar que Áfricaes un caso perdido, en el que todo vamal y con tendencia inevitable a empeo-rar. En ese caso, no tendría sentido im-plicarse en problemas que se asumencomo irresolubles. Por tanto, lo más in-teligente sería encapsular el continente,estableciendo un cordón sanitario a sualrededor que nos deje al margen desus complicaciones, filtrando en todocaso aquello que dejamos pasar hacianuestros mercados (cerebros, mano deobra seleccionada y, sobre todo, sus in-gentes recursos, todos ellos vitales parael mantenimiento de nuestros modeloseconómicos). Esa visión se refuerza aúnmás cuando ahora se añade a la ecua-ción el terrorismo, que, según algunosenfoques interesados –como el deriva-do de la nefasta «guerra contra el te-rror», que ha dominado la década queacabamos de cerrar– parecería encon-trar en África un terreno abonado parasu expansión hacia el norte.

El segundo se sitúa en el extremo opues-to, considerando que –por caricaturizarlocon una sola imagen– «África, a pesar detodo, ríe» y hay que suponer que esa ale-gría le permitirá salir del túnel en el quese encuentra. Simplemente basta conque los que han provocado su ruina ac-tual abandonen el escenario y, como porensalmo, se producirá un vuelco radicalen el bienestar y seguridad de sus habi-tantes. Recordemos que discursos simi-lares ya quedaron desacreditados en dé-

cadas precedentes, cuando se sosteníaque todos los países del planeta acaba-rían siendo igual de desarrollados, comosi su situación no fuera producto directode la aplicación de un modelo discrimi-natorio en el que unos explotan a otroscomo vía principal para asentar su pro-pio desarrollo. No basta con la fuerza vi-tal de los africanos, si esto no va acom-pañado de unas condiciones objetivasmuy distintas a las actuales y de un apo-yo externo explícito y sostenido en to-dos los terrenos.

II. REALIDAD ECONÓMICA INQUIETANTE

Desde el exterior, el continente suele ana-lizarse como una realidad fragmentada,con el desierto como una línea de sepa-ración radical entre el norte magrebí yegipcio, por un lado, y el África Subsaha-riana, por otro, con el Sahel, en todocaso, como inefable zona de tránsito. Eldiagnóstico de este amplio espacio, consus aspectos positivos y negativos, esglobalmente inquietante. Salvo excep-ciones, la situación general de bienestary seguridad es pésima para la inmensamayoría de la población, de tal modoque, cuando se habla de un futuro mejor,todo se plantea en términos de potencia-lidades por desarrollar.

En el terreno económico y de bienestar,la evolución histórica deja pocas dudas:si en la década de los años sesenta delpasado siglo el crecimiento económicofue del 4,6 por 100, en los setenta pasó al

Geopolítica y conflictos en África Subsahariana: incierta luz al final del túnel

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3 por 100 y en los noventa ya era tan sólodel 2,5 por 100; todo ello en un contextode poderoso crecimiento demográfico.Es cierto que durante la mayor parte dela década pasada se produjo un creci-miento medio del 7 por 100, pero ya en2009 (como efecto directo de la seria cri-sis económica internacional iniciada en2008) el dato se redujo al 1,5 por 100, conprevisiones igualmente pesimistas so-bre el inmediato futuro en la medida enque la crisis sigue bien presente. Para nollevarse a engaño, interesa mencionarque esa mejora de la pasada década sóloindica un cambio de tendencia momen-táneo en términos macroeconómicos, yen eso se incluye el dato de que 16 paí-ses africanos vienen creciendo desde losaños noventa a ritmos medios anualesdel 4,5 por 100. En muy pocos casos esose ha traducido en mejoras en el ámbitomicroeconómico, que hayan mejoradolas condiciones de vida de los habitantesde esos países para poder respirar hoyun poco más que ayer. A esto cabe añadirel hecho de que África sólo representahoy algo menos del 2 por 100 del comer-cio mundial y apenas recibe el 3 por 100de toda la inversión extranjera directa.

Planteado crudamente, algunos puedenterminar concluyendo que si África –o,mejor dicho, sus habitantes– desaparecede repente, el impacto para la economíamundial sería prácticamente nulo. Paraquienes así piensan, lo único que puedeinteresarles de un continente que sólo re-presenta el 1 por 100 del producto inte-rior bruto mundial (cuando su poblaciónes el 12 por 100) es garantizar el control

sobre la explotación de sus recursos na-turales en beneficio propio. Esa visióncortoplacista y deshumanizada explicabien a las claras el interesado y generali-zado olvido de África en la agenda de lasrelaciones internacionales.

III. SEGURIDAD EN ENTREDICHO

Con respecto a la seguridad, la situaciónno es mucho más optimista ni en lo esta-tal –referido a la seguridad de los Esta-dos– ni en el personal –entendido comoseguridad humana–. En el primer caso,una vez más, tenemos que evitar caer endos posturas extremas que se repiten enmuchas ocasiones. La primera daría a en-tender que, irremisiblemente, se trata deuna población salvaje que sólo sabe arre-glar sus diferencias por métodos violen-tos. Se da a entender así que los africa-nos tendrían algún gen que determinaríaindefectiblemente su propensión a la vio-lencia y que, por tanto, sería infructuosotodo esfuerzo por articular mecanismosde resolución pacífica de los conflictos.La segunda tiende a responsabilizar enexclusiva a la colonización (y a los colo-nizadores, básicamente europeos) de lasituación actual. Se olvidaría así la res-ponsabilidad, muy directa, que arrastranalgunos regímenes locales, manifiesta-mente mejorables, más pendientes dela defensa de sus intereses privados quede la suerte de sus ciudadanos.

En términos cuantitativos, y siguiendo elConflict Barometer del Heidelberg Insti-


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tute for International Conflict Research,de los 345 conflictos de todo tipo queidentificaba en el planeta en 2008, 79 deellos se localizaban en tierras africanas(sólo por detrás de los 111 de Asia/Ocea-nía y por delante de los 65 de Europa, los47 del Magreb y Oriente Medio y los 43 deAmérica). De éstos, 12 eran de alta intensi-dad (cuando en 2007 solo había 9), repar-tidos entre 3 guerras (frente a 2 del añoprecedente) y 9 crisis severas (7 un año an-tes). Las guerras que recoge el citado Ins-tituto son las de Chad, Sudán (con Darfurcomo escenario preferente) y Somalia,mientras que las crisis severas afectabana Malí, Nigeria, Sudán (en la zona sur),República Democrática del Congo, Bu-rundi, Kenia, Níger, República Centroafri-cana y Etiopía. Del resto de conflictos, noviolentos, hasta llegar a los 79 menciona-dos como referencia global, se contabiliza-ban 30 crisis (29 en 2007), 21 conflictosmanifiestos (28 en 2007) y 18 conflictos la-tentes (13 en 2007).

Existen, obviamente, señales positivasen este repaso, no sólo por la evolucióndesde entonces de algunos focos deviolencia como el de Darfur (muy lejos,en cualquier caso, de su resolución defi-nitiva), sino también por el ejemplo quepresentan países como Ghana o laselecciones pacíficas de Angola y Zambia(aunque no pueda decirse lo mismo delas celebradas en Zimbabue).

Una mirada hacia el pasado reciente obli-ga a recordar que África, dicho en térmi-nos geopolíticos, es un espacio sin un lí-der interno reconocido y sometido a una

incuestionable competencia, de marcadoperfil geoeconómico, entre actores exter-nos que pugnan por consolidar su in-fluencia en la zona. En clave interna, elcontinente ha sufrido dos grandes gue-rras en estos últimos quince años, con laparticipación de varios países en la zonade los Grandes Lagos, que no han resuel-to realmente ninguno de los problemasque las originaron y que muestran sobra-damente la falta de mecanismos regio-nales de resolución pacífica de las con-troversias que allí puedan generarse.

En cuanto a la seguridad humana, intere-sa recordar que su centro de atención pre-ferente es la suerte de cada persona, me-dida fundamentalmente en términos deldisfrute de un nivel de bienestar que le ga-rantice la satisfacción de sus necesidadbásicas y en un nivel de seguridad que lepermita liberarse del temor (físico, en pri-mer lugar) por su vida. Este planteamien-to lleva a considerar el desarrollo –social,cultural, político y económico– como indi-solublemente ligado a la seguridad. Deesta manera, no sólo ambos conceptospasan a ser dos caras de la misma mone-da, sino que implica que el desarrollo inte-gral del individuo es la vía preferente paraalcanzar mayores cotas de seguridad. Laclave en este sentido está en apostar porla integración plena de cada ser humanoen su comunidad de referencia, atendien-do a sus necesidades y aspiraciones, conuna política que evite la exclusión –ger-men fundamental de la violencia–.

Visto de ese modo, en África la asuncióny, sobre todo, la aplicación de ese con-


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cepto de seguridad humana es una delas principales asignaturas pendientes,tanto para los actores locales como paralos externos implicados en su realidadactual. Si, como ya hemos mencionado,resultan preocupantes los niveles deempobrecimiento y exclusión registra-dos en el continente, no puede extrañarque también lo sean los de inseguridade inestabilidad, cuando no directamentelos de violencia. Una violencia que nonecesita una guerra abierta para mani-festarse, sino que se alimenta en mu-chos casos de un acusado proceso dediscriminación en el acceso a bienes tanbásicos como la tierra o los alimentos, oa servicios no menos relevantes comosanidad, educación y vivienda. A estopuede agregarse la exclusión étnica, re-ligiosa o de género, que acaba por con-denar a amplias capas de la poblaciónafricana a una explotación laboral más omenos consentida, o a la inmersión enactividades ilícitas, ante la falta de ex-pectativas para poder llevar adelanteuna vida digna en caso contrario.

IV. RETOS Y DESAFÍOS POR DOQUIER

Llegados a este punto, la impotencia in-dividual ante la inmensidad de la tareapara cambiar un orden/desorden tan an-quilosado podría derivar en una total pa-sividad, aceptando un statu quo que setraduce en los privilegios de unos pocosy en la miseria de muchos. Una situaciónde la que tanto los africanos como los noafricanos somos corresponsables y que

no parece próxima a trocarse en otramás positiva. Y, sin embargo, hay salida alfinal del túnel en el que el continente estámetido desde hace demasiado tiempo.

En esa línea, es posible identificar losprincipales retos y desafíos que permi-tan, si se logran superar, poner las basesde otro panorama muy distinto al actual.Entre ellos, y sin ánimo de exhaustividadni de prevalencia de unos sobre otros,cabría citar los siguientes:

• Empoderamiento local. Resulta impres-cindible que los africanos se hagandueños de su propio destino. Tras dé-cadas (por no decir siglos) de apropia-ción por parte de otros, resulta urgentey vital que sean ellos mismos los que li-deren las estrategias que se pongan enmarcha para pasar página en una tristehistoria de explotación ajena. Tal vezsea éste el problema más relevante dela agenda, aunque no sea aparente-mente tan visible como otros. Nada só-lido se puede construir si no es prota-gonizado en primera instancia por lasociedad local. Eso no quiere decir quehaya que dejarlos solos, sino que hayque acompañarlos de otro modo.

• Desarrollo de infraestructuras básicas.Una tarea que lleva a pensar no sola-mente en las clásicas –pero fundamen-tales– necesidades educativas, viarias,sanitarias…, sino también en la relati-vamente novedosa pero ya muy acu-sada brecha digital, que está definiendootra barrera que se añade a las anterio-res para configurar un escenario de ma-yor exclusión. Sin la movilización sos-


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tenida de capitales públicos y privadosno será posible encarar un esfuerzo deese calibre. En las condiciones actualesno resulta sencillo activar la voluntadde estos últimos, por lo que es esencialque las instituciones públicas –nacio-nales y multilaterales– lideren en unaprimera etapa la tarea, tanto para esti-mular a los actores privados como paraatender aquellas necesidades que, sien-do imprescindibles, no suelen atraer alos inversores privados internacionales.

• Potenciación del sector productivo. Laposibilidad de romper su imagen demeros poseedores de recursos natura-les pasa por transformar unas econo-mías de monocultivo en otras más di-versificadas. Si lo logran, podrán nosolamente cubrir sus propias necesi-dades, sin tener que depender de lasimportaciones en tan alto grado comoocurre actualmente, sino también inte-grarse en la economía global en condi-ciones para competir ventajosamenteen algunos nichos de mercado.

• Desarrollo de capital humano cualifica-do. Las evidentes deficiencias de lossistemas de educación en muchos delos países africanos terminan generan-do, simultáneamente, una constantefuga de cerebros y una falta de manode obra suficientemente cualificadapara cubrir las demandas del propio te-jido productivo. Modificar esa situaciónsólo podrá lograrse a medio plazo conuna apuesta múltiple por la alfabetiza-ción de amplias capas de la poblaciónsin escolarizar y por la mejora de la cali-dad de la enseñanza profesional y uni-versitaria en todas las ramas del saber.

Este reto es más exigente en un entor-no sometido a una constante presiónmigratoria y a movimientos forzadosde refugiados y desplazados, origina-dos tanto por catástrofes naturalescomo por conflictos violentos.De especial relevancia en cualquierestrategia dirigida a la potenciacióndel capital humano de África es el em-poderamiento de las mujeres. Estaapuesta arranca con la plena alfabeti-zación y culmina en su inclusión enlos mecanismos formales de toma dedecisiones, sin olvidar evidentementesu integración laboral y la eliminaciónde cualquier tipo de discriminacióncontra ellas.

• Buen gobierno. La aspiración en estecaso no es tanto el reforzamiento deinterlocutores válidos a los ojos de losorganismos internacionales como elapoyo a líderes y autoridades real-mente empeñados en la consecuciónde niveles de bienestar y seguridadaceptables para el conjunto de susciudadanos. El desafío es bien notablesi se tiene en cuenta que no pocos delos países africanos pueden calificar-se con propiedad como Estados frági-les. En ellos, el Estado ha perdido elmonopolio legítimo del uso de la fuer-za, no es capaz de proveer serviciosbásicos a buena parte de su poblacióny no tiene presencia efectiva en todoslos rincones del territorio nacional.En contra de la corriente dominante enel pensamiento neoliberal imperante,la manera de revertir esa fragilidad nopuede venir del mercado, sino princi-palmente del reforzamiento del aparato


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estatal. Esto implica luchar decidida-mente contra una corrupción, estructu-ral en muchos casos, y contra un altonivel de ineficiencia en la gestión de losasuntos públicos. Para promover másEstado y para hacerlo más responsableante sus ciudadanos, es preciso, asi-mismo, apostar desde el exterior por lareforma de las reglas de juego que du-rante mucho tiempo han llevado a pre-ferir el mantenimiento de unos interlo-cutores escasamente sensibles a laspreocupaciones y necesidades de suspropias sociedades.

• La integración regional y subregional.Sin ser la Unión Europea una panaceaen términos de desarrollo y seguridad,parece una referencia adecuada paraorientar el esfuerzo en África por po-tenciar tanto la Unión Africana (UA)como las distintas iniciativas de inte-gración subregionales, desde la Unióndel Magreb Árabe (UMA), hasta la Co-munidad Económica de los Estados deÁfrica Occidental (CEEAO), pasando porla Comunidad de Desarrollo del ÁfricaAustral (SADC) y tantas otras. En suconjunto, se trata de plataformas quepermiten sumar fuerzas para hacerfrente a problemas comunes, que po-tencian mecanismos de resolución pa-cífica de las diferencias y que posibilitanla aplicación de economías de escalaa proyectos que, de otro modo, no ten-drían atractivo ni opciones de éxito.Dada la debilidad que todas ellas pre-sentan, interesa apoyarlas desde elexterior, al menos en una primeraetapa, sin pensar en la necesidad decrear nuevas instituciones, sino en

activar la voluntad por hacer de las yaexistentes mecanismos eficaces enbeneficio de todos.

• Resolución de contenciosos fronterizosy de conflictos abiertos. Conscientesde la bomba de relojería que suponíala herencia recibida en la descoloniza-ción –con el trazado de unas fronterasque obligaban a vivir juntos a quienesno lo deseaban y que no respetabanrealidades muy asentadas en la zona–,sólo cabe calificar como una sabia de-cisión la adoptada en su día por la ex-tinta Organización de la Unidad Africa-na (OUA) de aceptarlas globalmentecomo definitivas. Aunque se pretendíacon ello evitar que volviera a abrirse lapuerta a nuevos focos de violencia, és-tos no han podido ser evitados en bas-tantes ocasiones.Los problemas provocados por los ca-sos aún por rematar se suman a otrasdinámicas de violencia que corren elpeligro de hacerse endémicas, lastran-do poderosamente la posibilidad deuna convivencia pacífica y unas eco-nomías que terminan por dedicar a losgastos de defensa unas cantidadesmuchas veces desorbitadas, dejandodesatendidas otras prioridades máselementales.

• Gestionar adecuadamente el creci-miento demográfico. Basta con recor-dar que las previsiones actuales ha-blan de 1.000 millones de habitantespara 2025, un volumen que exige unareformulación radical de muchas delas políticas vigentes. Sin sistemaseducativos y sanitarios adecuados, sinviviendas dignas y sin la posibilidad de


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integrar en el mercado laboral a lasnuevas oleadas de demandantes deempleo, se estarían poniendo las ba-ses para una explosión generalizadaque exportaría una acusada inestabili-dad mucho más allá del contorno geo-gráfico del continente.

• Mejorar las capacidades para hacerfrente a las crisis humanitarias. Seanderivadas de un desastre natural o deun conflicto violento, las consecuen-cias de las crisis humanitarias se con-vierten, si no son tratadas en debidaforma, en nuevos elementos belígeros.África no cuenta hoy con medios sufi-cientes ya no para resolver los proble-mas que ocasionan estos fenómenos,sino tan siquiera para paliar sus efec-tos más perniciosos.Como ocurre en el tratamiento de laviolencia, también en este terreno elenfoque prioritario debe ser la pre-vención, potenciando mecanismos dealerta temprana que permitan, con laadecuada voluntad política para ello,una acción igualmente temprana.

V. MOVILIZACIÓN DE CAPACIDADES YVOLUNTADES

Para responder a los desafíos reseñadosen el apartado anterior y a tantos otrosque podrían añadirse, habrá que apelara las capacidades y voluntades tanto delos actores internos como externos,contando con que todos ellos están mo-tivados por diferentes intereses, nosiempre coincidentes, que van desde la

búsqueda del liderazgo hasta el controlde recursos escasos o el simple acomo-do al dictado de otros más poderosos.

En cuanto a los actores internos, cabe de-cir que sólo 23 de los Estados africanospueden calificarse como sistemas demo-cráticos, más o menos imperfectos, y que,salvo honrosas excepciones, la generali-zada mayoría tiene un amplio margen demejora en su capacidad gestora. Talcomo ya se ha señalado anteriormente,ninguno de ellos ostenta un liderazgo re-conocido inequívocamente por todos losdemás, pero parece claro que Sudáfrica yNigeria son citados recurrentementecomo las dos referencias principales, conAngola en un acelerado esfuerzo por servisto como el tercer componente de eseexclusivo grupo. En paralelo, tanto Libia–que lleva años jugando con fuerza subaza africanista, una vez que se ha des-encantado de sus socios en la Liga Ára-be–, como Argelia y hasta Egipto pugnanpor ocupar igualmente esas plazas deprivilegio, como actores imprescindiblesen cualquier dinámica africana. Ningunode ellos, en cualquier caso, ha culminadosu aspiración ni dispone de los mediosnecesarios para ejercer el papel de líder,lo que apunta a un largo proceso en elque se irán decantando las opciones decada uno en un ejercicio de geometríavariable que está lejos aún de definirseen su totalidad.

La referencia regional más relevante es,sin duda, la UA, en la que se integran to-dos los países africanos, menos Marrue-cos (como señal de rechazo al reconoci-


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miento de la República Árabe SaharauiDemocrática). Su corto recorrido –desdesu creación en 2001 a partir del Pacto deSirte– no le ha permitido todavía desa-rrollar gran parte de sus potencialidadesy todo hace pensar que, aunque quiereemular como mínimo a la UE, está aúndesprovista de la autoridad que le per-mita algún día imponerse por encima delas rencillas vecinales y tener los me-dios para ejercer la función para la quefue creada. De momento se encuentramuy limitada, como consecuencia delas peleas entre algunos países por do-minarla y del escaso nivel de diálogofranco entre buena parte de sus miem-bros. Al mismo tiempo, ni hay voluntadpara permitirle actuar por encima de losEstados miembros, ni cuenta con losmedios (humanos y presupuestarios,principalmente) para cumplir adecuada-mente con sus tareas.

Por último, interesa mencionar la NuevaAlianza para el Desarrollo de África (NE-PAD), como una instancia creada tam-bién en 2001, con la idea de reforzar, através del buen gobierno, la democra-cia, el respeto de los derechos humanosy la resolución pacífica de los conflictos.Con ese objetivo, su atención preferenteestá centrada en la erradicación de lapobreza, la promoción del desarrollosostenible, la integración del continenteen la economía mundial y el empodera-miento de las mujeres. Son, todos ellos,temas muy relevantes para los que esnecesario esperar un tiempo hasta po-der emitir un juicio sustentado en reali-dades sobre las posibilidades de que

tanto la UA como la NEPAD puedan pro-vocar el giro que África necesita.

Por lo que respecta a los actores exter-nos, ya hace tiempo que se ha agotadola credibilidad de muchos de ellos en susrimbombantes promesas de ayuda y co-laboración. Baste recordar los reiteradosanuncios del G8, desde el formulado enKananaskis (Canadá, 2002) –con un planpara sacar a África de la pobreza, dedi-cando el 50 por 100 de toda la ayuda ofi-cial al desarrollo al continente–, hasta elmás reciente de L’Aquila (Italia, 2009) –enel que se apuntaba a garantizar el accesoal agua, aunque mezclado ese objetivocon la lucha contra la piratería y el cri-men organizado–, sin olvidar el de Gle-neagles (Gran Bretaña, 2005), en el quese volvió a reiterar la oferta de una ayu-da al desarrollo específica, ahora cifradaen 20.000 millones de euros, junto a lacondonación de la deuda externa acu-mulada por 18 países pobres altamenteendeudados, por un volumen de unos35.000 millones de euros, y hasta la ins-trucción de 20.000 soldados africanospara operaciones de paz en el continen-te. Por su parte, el G20, en su reunión deabril de 2009, también se sumó a esatendencia tan aparentemente generosaen la forma como vacía en el fondo, conla renovación del compromiso de dedi-car entre 20.000 y 35.000 millones de eu-ros para el cumplimiento en África de losObjetivos de Desarrollo del Milenio. Ensustancia, pocos resultados visibles hayhoy de ese cúmulo de promesas y, portanto, poco cabe esperar ya de las quepuedan repetirse en los próximos en-


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cuentros internacionales de estas instan-cias informales de poder mundial.

Más crédito merece, aunque eso no equi-valga a un juicio favorable sobre lo queunos u otros están llevando a cabo, loque algunos significados miembros dela comunidad internacional vienen ha-ciendo en términos estrictamente bilate-rales. Estados Unidos (EEUU) es el prime-ro a mencionar, no sólo por ser el actualhegemón mundial sino por su condiciónde primer socio comercial del continen-te. Su aproximación a África se entiendehoy a partir de dos claves directamenterelacionadas: seguridad energética y te-rrorismo internacional.

En relación con la primera, el afán pordisminuir la dependencia energética delos países del Golfo Pérsico y de algunoslatinoamericanos está incrementando elinterés de Washington por garantizar elacceso a nuevas fuentes de suministro,como las que ya se conocen en diversospaíses del continente africano. Si setoma en cuenta la previsión formuladapor Estados Unidos, en el sentido de quepara 2020 la cuarta parte de sus importa-ciones de petróleo procederán de África,es fácil entender la razón por la que la re-gión ha pasado a entrar de manera deci-dida en la agenda estadounidense. Encuanto a la segunda, es ya perceptible elauge del terrorismo internacional en di-versos rincones de África, como Somaliaen primer lugar, seguido de otros paísesdel Sahel y del Magreb, con Argelia yMauritania a la cabeza. Aunque su nivelactual de desarrollo es aún incipiente re-

gional, los promotores de la contrapro-ducente «guerra contra el terror» se hanempeñado interesadamente en magnifi-car su importancia, como una vía para ar-gumentar la necesidad de poner en mar-cha una respuesta militarista –similar, enúltima instancia, a la aplicada en otros lu-gares del planeta–. Con un planteamien-to netamente militarista como el queEEUU viene adoptando desde principiosde la década pasada, se pretendía, en pri-mer lugar, hacer frente a la amenaza terro-rista –en un camino tan equivocado aquícomo el recorrido en Afganistán e Iraq–,pero, al mismo tiempo, también se haapresurado en ir tomando posiciones enla evidente competencia con otros acto-res externos por controlar un continenteque, como ya hemos señalado anterior-mente, no tiene dueño estratégico y, enel mismo orden de prioridad, diversificarsus fuentes de suministro energético.

El instrumento preferente de ese empeñoha sido la creación de AFRICOM. La deci-sión de establecer AFRICOM –el mandoestadounidense dedicado exclusivamen-te al continente africano (con la excepciónde Egipto)– se hizo pública en febrero de2007 por el presidente George W. Bush.En octubre de ese mismo año se estable-ció una estructura provisional como partedel Mando Estratégico de EEUU para Eu-ropa (EUCOM), con su cuartel general enStuttgart (Alemania). Desde el 1 de octu-bre de 2008, este mando para África existecomo una entidad autónoma, pero man-tiene todavía su base en Europa. Aunqueuno de los objetivos es ubicar este orga-nismo coordinador en tierras africanas,


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ésta ha sido una tarea muy complicadapor la dificultad de encontrar un Estadodispuesto a asumir la responsabilidad deconvertirse en el anfitrión, sobre todo porlos problemas que pueda causar entreuna opinión pública crecientemente sen-sibilizada contra Occidente. Esta dificul-tad podría ser interpretada como un malagüero para su futuro en el continente.

Aunque el desempeño del ejército esta-dounidense es clave para el futuro deesta iniciativa, Washington ha intentadovestir AFRICOM de una manera que as-pira a que se vea más como un esfuerzopara el desarrollo de esos países quecomo un marco de coordinación y direc-ción de operaciones militares. Según laadministración Bush, este nuevo mandodebe reforzar la cooperación de la segu-ridad en el continente y crear nuevasoportunidades para los socios africanos,facilitando así el trabajo conjunto parapromover la democracia, la salud, laeducación y el crecimiento económico.Se prevé incorporar más «soft power»para encarar las raíces de los conflictos–los Estados fallidos o el terrorismo–,mientras que se mantendrán los funda-mentos tradicionales, bajo las directricesdel «hard power», que se quiere centrarmás en la prevención de conflictos vio-lentos que en la intervención militar. Sinembargo, esta visión holística (con fuer-te carga propagandística) parece pocoviable, por lo que transmite la realidaddiaria de las actividades realizadas porEEUU en la región. Sin duda, Washing-ton apoya las iniciativas humanitarias olos programas de cooperación para el

desarrollo, pero lo que se deduce delanálisis de su herramienta más potenteen la zona (sus fuerzas armadas), juntocon su gran interés energético y su cam-paña global contra el terrorismo –queinevitablemente terminan entremezclán-dose–, acaba planteando muchas dudassobre el verdadero papel que desempe-ñará AFRICOM en esta parte del mundo.

Estas mismas incertidumbres parecenafectar a las poblaciones africanas, queestán reaccionando adversamente a lacreación de un mando estadounidensepara África. Es evidente ya el recelo y eltemor de que AFRICOM se acabe convir-tiendo en un proyecto de militarizacióndel continente. Como ya hemos señala-do, Washington se ha enfrentado con unalto nivel de resistencia y crítica a susplanes de establecer este mando, particu-larmente en cuanto a la ubicación de lasede. Algunos países como Liberia o Ma-rruecos han ofrecido inicialmente su te-rritorio para albergarlo. Otros gobiernosno han presentado ninguna oferta o,como en el caso de Nigeria, la han con-templado sólo para poder rechazarla in-mediatamente, mientras que algunos sehan opuesto firmemente desde el princi-pio, con Sudáfrica como el más significa-do de este grupo. De las pocas alternati-vas que siguen activas, Etiopía pareceser el socio más probable para asumir latarea, aunque por el momento el Pentá-gono ha decidido dejar la búsqueda y se-guir con las operaciones desde Stuttgart,a la espera de lo que decida en su mo-mento la actual administración de BarackH. Obama.


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Aunque sólo fuera como derivación desu pasado colonizador, cabría suponerque los países europeos tendrían queser también actores externos principalesen la agenda africana de hoy. Y, sin em-bargo y al igual que ocurre en otros con-textos geográficos, ninguno de ellos (conla excepción de Francia todavía en algu-nos lugares) puede identificarse comoun protagonista principal en la vida delcontinente. Por su parte, la UE en su con-junto tampoco ha logrado plasmar en lapráctica sus formulaciones regionales.Bloqueada institucionalmente hasta di-ciembre de 2009, con la entrada en vigordel Tratado de Lisboa, apenas ha podidollevar a la práctica su Estrategia de Segu-ridad y Desarrollo, establecida en 2005,para facilitar el cumplimiento de los Ob-jetivos de Desarrollo del Milenio, que ibaacompañada de un compromiso paradedicar anualmente 10.000 millones deeuros a ayuda oficial al desarrollo africa-no hasta 2010. Atrapada en sus propiascarencias y divergencias para conjugarlos intereses nacionales de sus 27 miem-bros, el balance de su acción africana si-gue lastrado por un tratamiento frag-mentado –con el Norte de África, junto aOriente Próximo, bajo el manto del Pro-ceso de Barcelona y con el resto del con-tinente en el marco del Convenio de Co-tonú (como países ACP)–, que sólo enabril del año 2000 permitió la convocato-ria de la primera Cumbre UE-África (ElCairo). En todo caso, desde entonces si-gue siendo ostensible que la apuesta co-munitaria por África continúa demasiadosesgada hacia la represión de la emigra-ción irregular y la lucha contra el terro-

rismo, sin que su implicación en el conti-nente haya rendido suficientes frutoscomo para cambiar la situación estructu-ral de ninguno de los países africanos.

Más novedosa en comparación, aunqueya perceptible desde hace al menos unadécada, es la fuerte presencia de actorescomo China e India en el continente. Lapujanza internacional de Pekín –muycentrada a día de hoy en garantizar suseguridad energética y alimentaria– tie-ne en África una visibilidad muy nota-ble. En su imparable avance juega convarias ventajas. En primer lugar, no tie-ne hipotecas coloniales en la región,como ocurre con los europeos, lo que leconfiere mayor facilidad de interlocu-ción en términos comparativos. Ade-más, salvo la exigencia de no reconocera Taiwán, no exige prácticamente ningu-na condición a sus socios africanos, enclaro contraste con los países occidenta-les, que pretenden provocar cambios po-líticos y económicos en muchos de lospaíses en los que actúan. Por último, cum-plen sus compromisos (en condicionesy plazos) y disponen de un notable volu-men de fondos para invertir en todo tipode proyectos, utilizando sus conglome-rados empresariales públicos (aunqueformalmente sean privados en algunoscasos) de una manera que asombra a lapoblación local (y a sus competidores)por su eficacia.

Los datos disponibles no hacen más quecorroborar esa imagen general. Según elBanco Mundial, China tiene proyectosen marcha en 35 países africanos. Desde


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la celebración de la primera Cumbre Chi-na-África, en 2006, Pekín se ha converti-do en el primer inversor en el continen-te, con cerca de 4.000 millones de eurosya en 2007 (más que todos los miembrosdel G8 juntos) y con la creación de unfondo China-África dotado de unos 3.000millones de euros. En 2008 ya era el ter-cer socio comercial de África –sólo pordetrás de EEUU y Francia–, con un volu-men de intercambios que superaba los80.000 millones de euros y más de 2.000empresas activas en su suelo.

VI. UN FUTURO INCIERTO

Según el Global Trends, del Consejo Na-cional de Inteligencia de Estados Unidos,en 2025 África seguirá siendo la regiónmás vulnerable del planeta en términosde retos económicos, presión demográfi-ca, conflictos violentos e inestabilidadpolítica. También continuará siendo unvital proveedor de recursos naturales,una región más desigual y el continentemás pobre, con una población superior alos 1.000 millones de habitantes (a pesarde las pandemias, las sequías y las ham-brunas) de los que más del 50 por 100 es-tarán por debajo de los 24 años de edad.La salida de ese túnel, según esa mismafuente, pasa inevitablemente por un ma-yor grado de intervención internacional.

Desde luego que la implicación foráneaes imprescindible, pero ni sirve cual-quiera (ahí están los resultados logradoshasta hoy), ni el liderazgo africano pue-

de subordinarse a lo que se decida en elexterior, por muy bienintencionado quepueda ser en su formulación originaria.La que se adivina recomendable es laque mire más allá de la mera defensa delstatu quo y prefiera concentrar su aten-ción en la mejora del bienestar y la segu-ridad de las personas que habitan todoslos rincones de África.

La fuerza de la costumbre, el temor alriesgo de ensayar fórmulas nuevas (cuan-do conocemos perfectamente cada matizde un juego que llevamos practicandodesde hace mucho tiempo) y la tradicio-nal visión de corto plazo que caracterizalas relaciones internacionales son pode-rosos factores que llevarían a pronosticarque no hay margen para salirse del cami-no trillado hasta aquí. Según esa visión,África parece a punto de convertirse enun escenario preferente de lo que algu-nos entienden ya como una nueva gue-rra fría (esta vez con China en lugar de laUnión Soviética como competidor frentea Estados Unidos por el liderazgo mun-dial). En ese caso, lo más probable es que,siguiendo un modelo sobradamente co-nocido, África siga estando secuestradaen manos de quienes aspiran al dominiomundial, como un campo de batalla enel que ambos activen a sus aliados cir-cunstanciales. Si eso ocurre, al tiempoque los actores externos se preocupanpor establecer los necesarios cortafue-gos para evitar verse afectados por lo queallí pueda ocurrir, no cabe ninguna dudade que el camino africano a través deltúnel sólo conduce a más oscuridad parael futuro.


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Para activar una segunda aproximaciónestratégica –que impulse la integraciónregional, la seguridad humana de losafricanos y la emergencia de sociedadesabiertas para salir del referido túnel–, de-bería bastar con recordar que si Áfricase hunde, nos hundimos todos. Kofi An-nan, en su calidad de secretario generalde la ONU y con ocasión del sesenta ani-versario de la Organización, dio a cono-cer, el 21 de marzo de 2005, un informeen el que identificaba con claridad cuá-les deberían ser los pilares de un ordeninternacional digno de tal nombre: desa-rrollo, seguridad y derechos humanospara todos. Eso es lo que vale para losafricanos y eso es lo que debe centrar elesfuerzo tanto de los actores internoscomo de los externos.

Conscientes de que no es así como se haactuado hasta ahora, y cuando una gravecrisis internacional vuelve a alimentar elenroque nacionalista y el «sálvese quienpueda», sólo nos queda esperar que seimponga por una vez la segunda acepcióndel concepto de crisis. Por puro egoísmointeligente –el que entiende que en elmundo globalizado que habitamos nohay opción para opciones individuales,encerradas en un fortín a salvo de los pe-ligros exteriores– nos interesa asumir lacrisis actual como una magnífica oportu-nidad para replantear una visión del mun-do demasiado asociada a la búsqueda deldesarrollo a costa de los demás y de unaseguridad obtenida por las armas. Acep-tada en esos términos, la crisis de los mo-delos económicos y políticos vigentes nospuede permitir el abandono de unas pau-

tas de explotación de recursos y de con-sumo que generan más desigualdades(y, por tanto, más violencia) y de unos es-quemas de seguridad que sólo provocanla inseguridad de quienes nos rodean. Loque demanda la situación actual es unavisión de largo plazo que emplee los ins-trumentos que ya poseemos al serviciode todos. En definitiva, que entienda quenuestro desarrollo y nuestra seguridaddependen del desarrollo y la seguridad detodos. Y eso vale también para los afri-canos.

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La movilidad y el desplazamiento hansido históricamente un recurso de indivi-duos y pueblos dentro del continente afri-cano. Como afirma Herbst, los africanoshan mostrado una gran preferencia por laopción del «exit» del Estado cuando lascircunstancias políticas, económicas osociales eran adversas (2000). En las épo-cas precolonial y colonial, individuos ygrupos enteros se desplazaban para huirde los conflictos o de la esclavitud, paraevadir el trabajo forzado o el pago de im-puestos, creando nuevas formacionespolíticas y sociales.

A partir de finales de los años cincuentadel siglo XX, con la aparición de los Esta-dos africanos independientes, se altera-ron las pautas de movilidad tradicionales:las nuevas fronteras, la soberanía estatal ylas leyes de ciudadanía imposibilitaban lacreación de las formaciones y asentamien-tos permanentes de antaño. El desplaza-miento pasaba a ser contemplado comoalgo temporal y anómalo dentro de estanueva división geográfica en Estados.

Así se extendía y adoptaba un lenguajecon diferentes categorías para designar laanomalía que suponía la movilidad, sepa-rando y diferenciando dos motivaciones

para desplazarse: las razones legítimas opolíticas, es decir, las que obligaban y for-zaban a un individuo a desplazarse, yaquellas que se consideraban voluntariasy libres, es decir, las migraciones econó-micas. Aunque en este capítulo, y con finesanalíticos, nos centraremos en las migra-ciones forzadas asociadas a la violenciade los conflictos armados, cabe advertirque el uso de diferentes categorías tieneconsecuencias políticas. Las personasque atraviesan una frontera internacionalpor razones políticas son consideradascomo refugiados y cuentan con el régi-men de protección más avanzado, mien-tras que aquellos que lo hacen por razo-nes económicas son caracterizados comosimples migrantes1. Aquellos que estánen una situación de desplazamiento simi-lar a la de los refugiados pero no logranatravesar una frontera internacional –des-plazados internos– han permanecido invi-sibles hasta épocas recientes, debido a lasconcepciones de soberanía imperantes.

Si nos remitimos a las causas y dejamosa un lado motivaciones como la búsque-da de mejores oportunidades y de diver-sificación de recursos ante el deterioroambiental, el desplazamiento de muchosafricanos ha sido una estrategia de salida

3. MOVIMIENTOS DE POBLACIÓN Y CONFLICTOS EN ÁFRICASUBSAHARIANA

María Serrano Martín de Vidales*

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* Grupo de Estudios Africanos. Universidad Autónoma de Madrid.1 La aparición de la figura del refugiado ha estado ligada a la emergencia de los Estados-nación. El con-cepto de refugiado nació en la época de entreguerras en Europa y se consolidó tras la Segunda GuerraMundial, con la Convención de Ginebra de 1951 que designaba como refugiado a toda persona que, debi-do a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a deter-minado grupo social u opiniones políticas, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, acausa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país. Esta figura y su régimen de pro-tección estuvieron limitados al ámbito europeo, pero con la aparición de los nuevos Estados africanos seextendió la categoría y la convención al continente africano (Haddad, 2008).

3 Movimientos 14/7/10 16:34 Página 21

frente a los conflictos armados y al altonivel de violencia existente en los Estadosposcoloniales (Bayart, 1989; Chabal y Da-loz, 1999). Esta violencia fue practicadapor las antiguas metrópolis en las colo-nias portuguesas (Angola, Mozambique,Guinea-Bissau), derivó de las luchas en-tre grupos por acceder al poder en losprocesos de descolonización (Ruanda,Burundi) o ha sido desplegada por regí-menes profundamente excluyentes comoel apartheid sudafricano, por gobiernostiránicos (Uganda) y por señores de laguerra que se disputan el acceso a losrecursos (Liberia, Somalia).

La continuidad del autoritarismo y la ex-clusión de los Estados poscolonialeshan conducido a estallidos de violenciade mayor intensidad en los noventa,con el fin de la Guerra Fría. Paradójica-mente, en muchos casos esa violenciano ha desaparecido con los procesos dedemocratización ni de reconstrucciónposbélica, y se han generado nuevosdesplazamientos. Por ejemplo, Zimba-bue y Kenia han mostrado recientementecómo las elecciones pueden convertirseen un mecanismo de legitimación de loslíderes que están en el poder y de exclu-sión de los opositores políticos, contralos que se ha desplegado una fuerte re-presión interna. Los procesos de demo-cratización no están exentos tampocode una fuerte discriminación y xenofobiacontra los extranjeros (Costa de Marfil,Sudáfrica), o incluso de leyes de desna-cionalización que excluyen a grupos ysegmentos de la población del acceso alos recursos y de la participación políti-

ca, como ha sucedido en República De-mocrática del Congo (RDC). En otros ca-sos, la violencia derivada de las luchaspor la extracción de recursos y del dete-rioro medioambiental ha obligado a co-munidades a desplazarse (delta del Ní-ger, Nigeria).

A continuación presentaremos algunosdatos sobre el desplazamiento forzadoen África Subsahariana y abordaremosalgunas de las explicaciones que se hanvertido para explicar los conflictos arma-dos del continente. En segundo lugar, ex-pondremos algunos de los mecanismosy normas internacionales de protecciónde los refugiados y desplazados internos.Posteriormente nos detendremos en elpapel que han desempeñado los refugia-dos en algunos procesos de rearticulacióndel poder en el continente. En concreto,ahondaremos en el rol que han tenido enalgunos conflictos armados, en las dificul-tades de los procesos de retorno de los re-fugiados a sus Estados de origen y en lasituación de muchos refugiados que vi-ven en campos durante años.

I. DESPLAZAMIENTOS Y CONFLICTOSARMADOS

De acuerdo con las estadísticas del AltoComisionado de las Naciones Unidaspara los Refugiados (ACNUR), el númerode refugiados en África en el año 2008era de 2,1 millones, lo que suponía el 20por 100 del total de los refugiados en elmundo asistidos por este organismo2

María Serrano Martín de Vidales

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(ACNUR, 2009). Esta cifra supone una re-ducción respecto a años anteriores y seexplica fundamentalmente por los pro-cesos de repatriación de refugiados aBurundi, Sur Sudán, República Demo-crática del Congo y Angola. Aun así, enel año 2008 continuaron los desplaza-mientos por conflicto y por violacionesde derechos humanos en RepúblicaCentroafricana, Chad, República Demo-crática del Congo, Somalia y Sudán.

La mayor parte de los refugiados delmundo permanecen en sus regiones deorigen, lo que supone que el 80 por 100de los refugiados se encuentran en paí-ses con un índice de desarrollo humanobajo. En África, los países que acogen aun número mayor de refugiados sonChad, Tanzania y Kenia. A modo de ejem-plo, si consideramos el PIB, por cada dó-lar República Democrática del Congoacoge a 496 refugiados, Tanzania acoge a262, mientras que Alemania acoge a 16.

En los últimos años se ha incrementadoel número de refugiados urbanos. Aunasí, en África Subsahariana 7 de cada 10refugiados residen en campos. Entre lastres soluciones duraderas para los refu-giados –la integración en el país de aco-gida, el reasentamiento en un tercerpaís o la repatriación al país de origen–,en las últimas décadas se ha promovidola repatriación de los refugiados. Menosdel 1 por 100 de los refugiados africanosson reasentados en terceros países. Así

por ejemplo en el año 2008, 3.100 bu-rundeses y 1.800 congoleños pudieronser reasentados en terceros países, fren-te a los 15.600 congoleños y 95.000 bu-rundeses que fueron repatriados a RDCy a Burundi.

Pese a que parece consagrarse la tenden-cia a la baja en el número de refugiados,las cifras de desplazados internos en elcontinente siguen siendo muy elevadas.En el año 2008, de los 26 millones de des-plazados internos por conflicto existen-tes en el mundo, más de 11 millones seencontraban en África. La mayor parte deellos están en Sudán, con casi 5 millones,y RDC, con 2 millones, seguidos de So-malia, Uganda y Kenia (IDMC, 2008).

Los datos anteriores nos muestran ci-fras del desplazamiento que se derivade los conflictos armados, pero no ex-plican las causas de estos conflictos nilas interpretaciones acerca de las razo-nes del estallido y recrudecimiento de laviolencia. A continuación recogemos lasnarrativas e interpretaciones que se hanpopularizado en los últimos años paraexplicar los conflictos africanos.

I.1. Los conflictos armados y susnarrativas

Se ha extendido la impresión de que des-de el fin de la Guerra Fría estallan nume-rosos conflictos en el continente africa-

Movimientos de población y conflictos en África Subsahariana

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2 En total en el año 2008 el número de refugiados alcanza los 15,2 millones, de los cuales 10,5 millonesson asistidos por el ACNUR. La UNRWA, por su parte, asiste a 4,7 millones de palestinos.


no. Sucesivas guerras en Liberia, SierraLeona, Somalia y el genocidio ruandéshicieron que desde el mundo académicoy mediático se popularizase la idea deque nos encontrábamos ante conflictosde diferente naturaleza. Según Kaldor,estas «nuevas guerras» son diferentes alas anteriores: no hay límites a la violenciay la crueldad indiscriminadas contra losciviles, ni separación entre combatientesy no combatientes, ni existe una declara-ción del comienzo y el fin de las hostilida-des. Tampoco están limitadas territorial-mente, sino que diferentes grupos senutren de armas y recursos a través delas redes globales de ayuda y de los mer-cados globales de armas y de empresasde seguridad privadas (1999).

Hay una multiplicidad de estudios quehan tratado de proporcionar una explica-ción de las causas de los conflictos ar-mados africanos (Duffield, 2003). Esosestudios pueden ser agrupados en tresnarrativas. La narrativa del nuevo barba-rismo sitúa las causas de los conflictosarmados en la violencia irracional de losodios tribales y endémicos. Los conflic-tos africanos son las guerras de los Esta-dos fallidos, es decir, de aquellos Esta-dos anárquicos en los que el ordenpolítico y social se ha desmoronado, su-miendo a la población en la lucha por lasupervivencia y los recursos. La narrati-va del subdesarrollo señala que las prin-cipales causas de los conflictos armadosson la pobreza y el subdesarrollo. La na-rrativa de las guerras por los recursos in-cluye los estudios que han tratado decontestar a la literatura del nuevo barba-

rismo subrayando la racionalidad de laviolencia empleada por los grupos ar-mados (Richards, 1996), pero tambiénaquellos que han enfatizado que los con-flictos vienen motivados exclusivamentepor un afán de codicia de grupos queacuden a la violencia para hacerse conlos recursos (Collier y Hoeffler, 1998).

Sin embargo, estas interpretaciones querepresentan las guerras de los noventacomo «nuevas guerras», guerras anárqui-cas, conflictos generados por el subde-sarrollo o conflictos por los recursos y lacodicia, se derivan de una lectura ahistó-rica y una visión reduccionista y mono-causal de los conflictos africanos. Prime-ro, porque muchas de las convulsiones yconflictos internos del continente no sonnuevos, sino estallidos más violentos deconflictos de larga duración invisibiliza-dos durante la Guerra Fría o consideradoscomo una mera instrumentalización delenfrentamiento entre las superpotencias.En segundo lugar, estas interpretacio-nes no se preguntan por qué algunosactores recurren a la violencia, sino quedirectamente imputan motivaciones, re-presentando a los actores como seresirracionales o dominados por la codicia,o como víctimas del subdesarrollo. Lejosquedan otros aspectos como las propiasdecisiones de los grupos armados, lostérminos en los que justifican el recursoa la violencia, los agravios pasados y elalto nivel de represión y exclusión exis-tente en los Estados poscoloniales. Porúltimo, intentar responder al interrogan-te sobre las principales causas de losconflictos armados puede arrojar tam-


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bién respuestas simplificadoras en tantoen cuanto el propio conflicto armadomodifica las relaciones de poder, laspautas de acumulación y riqueza, y pro-duce transformaciones en las causas, di-námicas y justificaciones de la violenciaarmada.

Cada conflicto tiene sus especificidadeshistóricas, políticas y sociales. Debenser estudiadas si queremos analizar yentender –que no justificar– el contextosocial en el que algunos actores perci-ben que la violencia armada es una al-ternativa legítima para restituir los agra-vios pasados. A pesar de esa necesidadde contextualizar cada caso, no pode-mos olvidar que los altos niveles de des-plazamiento y violencia han sido provo-cados y desplegados en muchos casospor el Estado. Por ello, para comprenderestos estallidos más violentos de losconflictos, es necesario complejizar yapuntar algunas notas sobre la trayecto-ria, funcionamiento y crisis del Estadoposcolonial africano.

I.2. Comprender los conflictos enel marco de la trayectoria delEstado poscolonial africano

Los Estados poscoloniales emergierontras la Segunda Guerra Mundial fruto delas luchas anticoloniales. Deslegitimadoel colonialismo, «la incapacidad para go-bernar» no podía ya ser utilizada comoexcusa para ejercer una dominación o tu-tela extranjera. Los pueblos coloniales te-nían derecho a la independencia y a la es-

tatalidad, independientemente de lo quesucediese en el interior de sus territorios.

Los Estados que se desarrollaron enaños posteriores aparecerían marcadospor notas comunes: una alta dependen-cia externa y una débil legitimidad inter-na. Internamente, la mayor parte de losEstados africanos se convirtieron a lospocos años de las independencias enEstados de partido único. Aunque losaños sesenta y setenta fueron los añosdel Estado desarrollista y se pusieron enmarcha programas para proporcionarservicios sociales a la población y am-pliar las bases de la legitimidad estatal,estos intentos vinieron acompañadospor un alto nivel de control y represión.

Externamente, los Estados africanos sevieron condicionados por el juego de lassuperpotencias durante la Guerra Fría,aunque este enfrentamiento les sirviópara recibir ayuda económica y arsena-les de armas a cambio de apoyar a unau otra superpotencia. Esa ayuda se con-virtió en muchos casos en la principalfuente de recursos de los Estados africa-nos, dada la debilidad de muchos apara-tos estatales para extender su legitimi-dad o recaudar tributos internamente.De esta manera, el Estado se convertíaen la principal fuente de recursos: ha-cerse con el control del mismo era fun-damental para ganar el acceso a losbeneficios que proporcionaba la sobe-ranía, es decir, a los recursos económi-cos y la legitimidad externa. Esos recur-sos, en una clara confusión entre lopúblico y lo privado, eran distribuidos


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en las redes clientelares y servían a losgobernantes para comprar la lealtad ylos apoyos internos. Los Estados posco-loniales funcionaban y se mantenían engran parte por el apoyo político y econó-mico externo. Eran Estados extroverti-dos, dependientes del exterior, y neopa-trimoniales.

Pero, con la crisis económica de losaños ochenta y noventa y con el fin de laGuerra Fría, la mayor parte de estos Es-tados vieron cómo la ayuda y el apoyopolítico y militar internacional disminuíanconsiderablemente. Muchos Estados fir-maron a finales de los ochenta los Pla-nes de Ajuste Estructural (PAE), que re-cortaban drásticamente los programassociales y el sector público. Dados la cri-sis, la reducción de la ayuda y el adelgaza-miento del Estado, personas que habíanformado parte de las redes clientelares,beneficiándose de los recursos del Esta-do, se encontraron sin empleo y sin me-dios de vida. Los gobernantes, al verse endificultades para alimentar las redes clien-telares de apoyo interno y para acallar eldescontento social, acudieron a métodosaún más violentos y autoritarios paramantenerse en el poder.

Al mismo tiempo, a finales de los ochen-ta y sobre todo en los noventa, las presio-nes para acabar con los Estados de parti-do único y llevar a cabo transicioneshacia el multipartidismo y la democrati-zación acabaron polarizando el ámbitopolítico. En muchos casos, la disputa par-tidista se realizó en términos identitariosy étnicos: muchos líderes instrumentali-

zaron la etnicidad para ganar el apoyo desu grupo. Y en ese contexto de liberaliza-ción política y económica, de privatiza-ción y adelgazamiento del Estado, emer-gieron también los señores de la guerracomo emprendedores privados, ligadosa los mercados internacionales a travésde las redes de armas, diamantes u otrosrecursos.

Los actores externos también participa-ron en esta trayectoria histórica del Esta-do poscolonial africano. Unas veces pro-porcionaron apoyo político, económicoy militar a dirigentes autoritarios caren-tes de legitimidad interna; otras vecesimpusieron condiciones para el adelga-zamiento del Estado y en otras ocasionesempresas multinacionales y otros acto-res privados han venido operando y be-neficiándose de la «inestabilidad» y «des-orden del Sur» para extraer recursos,generando igualmente tensiones socia-les considerables (a veces acudiendo amercenarios y compañías de seguridadprivada para garantizar la seguridad desus inversiones).

En definitiva, este repaso de la trayecto-ria del Estado poscolonial puede ayu-dar a comprender el funcionamiento ex-cluyente y arbitrario del aparato delEstado, y cómo éste funcionamiento hapodido ir generando bolsas de pobla-ción que han vivido en los márgenes delEstado o han ido experimentando el mis-mo como una estructura cada vez másrepresiva. Con ello se desmonta la idea deque los conflictos africanos son nuevos,anárquicos y sin razón de ser, o están cau-


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sados por el subdesarrollo o la codicia.También sirve para contemplar el papelque han tenido los actores externos ensu evolución y el que siguen desempe-ñando hoy en día.

Los efectos sobre la población han sidonefastos. Desde los años ochenta, los ni-veles de desplazamiento alcanzaron uncarácter masivo. Pero, además, la crisisdel Estado poscolonial ha tenido otrasconsecuencias: no sólo ha aumentadoel desplazamiento, sino que ha genera-do políticas más restrictivas para laspersonas que logran huir atravesandolas fronteras. En otros casos, esto últi-mo ni siquiera ha sido posible: muchosdesplazados internos hoy en día conti-núan atrapados entre fronteras.

II. LOS DESPLAZAMIENTOS FORZADOS Y SUS REGÍMENESINTERNACIONALES: MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL DE PROTECCIÓN DE LOS REFUGIADOS YDESPLAZADOS INTERNOS

Como comentamos en el inicio, con laaparición de los Estados africanos y desus fronteras se alteraron las pautas demovilidad de las poblaciones, y las mi-graciones y desplazamientos pasarona contemplarse como una anomalía.Para responder, regular y controlar esosdesplazamientos, se adoptaron nor-mas internacionales que otorgaban a

los refugiados un estatuto de proteccióninternacional.

Así, el marco internacional de protecciónde los refugiados africanos está confor-mado por la Convención de Ginebra, fir-mada y ratificada por la mayoría de losEstados africanos, que define como refu-giado a aquellas personas que han huidode su país de origen debido a fundadostemores de ser perseguidas por motivosde raza, religión, nacionalidad, pertenen-cia a un determinado grupo social y opi-niones políticas. Además de haber firma-do y ratificado la Convención de Ginebra,los Estados africanos cuentan con la Con-vención sobre los Problemas Específicosde los Refugiados Africanos (Convenciónde la OUA), aprobada por la antigua Or-ganización para la Unidad Africana (ac-tual Unión Africana, UA) en 1969. EstaConvención fue redactada durante losaños sesenta, años de lucha contra laspotencias coloniales. Por ello recoge al-gunas especificidades del contexto afri-cano:

El concepto de refugiado se define demanera más amplia. Además de con-templar que son refugiados aquellos de-finidos por la Convención de Ginebra, si-guiendo la experiencia africana de lasluchas por la descolonización se consi-deran también refugiados aquellos quehuyen de «una agresión exterior, unaocupación o una dominación extranjerao de acontecimientos que perturben gra-vemente el orden público»3.


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3 Artículo 1.1 de la Convención de la OUA.


A través de esta Convención, los Estadosafricanos se comprometieron a respetarel principio de no devolución, a no ex-pulsar o denegar la admisión de los re-fugiados en frontera, así como, en casode dificultad, a hacer un llamamiento alresto de Estados para que alivien la car-ga que supone la llegada de refugiadosal Estado de acogida4. Además, la Con-vención declaró que los Estados no de-bían interpretar la acogida de los refu-giados como un acto hostil a su política,sino como un acto humanitario.

A pesar de que la mayor parte de los Es-tados africanos han firmado y ratificadolas convenciones internacionales, la im-plementación y el cumplimiento de susdisposiciones arrojan algunas parado-jas. Hasta épocas recientes, por lo gene-ral los Estados africanos permitían la en-trada de los refugiados que llegaban asus territorios. Durante los años sesenta,setenta y ochenta, muchos países africa-nos mantuvieron políticas de puertasabiertas e hicieron esfuerzos considera-bles para integrar y acoger a los refugia-dos. Algunos, aunque perseguían y des-plegaban una dura represión contra suspoblaciones, se mostraron generososcon los refugiados de otros países.

Esta generosidad no sólo estuvo motiva-da por razones humanitarias: el perfil delos refugiados, considerados como free-

dom fighters contra las potencias colo-niales, la utilización de los refugiadoscomo instrumentos de política exterior, eldeseo de conseguir fondos y legitimidadinternacional, o el uso de los refugiadospara repoblar y explotar algunos territo-rios, fueron también otras de las razonesque explican estas políticas de puertasabiertas. En algunos casos puede consi-derarse que los refugiados también fue-ron otro recurso en las estrategias de ex-traversión de los gobernantes africanos5.

Sin embargo, desde finales de los ochen-ta, esta generosidad es reemplazada porun endurecimiento de las políticas hacialos refugiados y el asilo entra en crisis. Lacrisis económica, los difíciles años delajuste estructural, la falta de solidaridadinternacional, la percepción negativa delos refugiados y de los problemas de se-guridad e inestabilidad generados poréstos, pusieron fin a las políticas de inte-gración. Los Estados africanos comenza-ron a cerrar sus fronteras y a llevar a cabopolíticas de repatriación masiva a los paí-ses de origen. De ahí también el incremen-to del número de personas que no logranatravesar una frontera internacional y per-manecen en sus países como desplaza-dos internos.

En los últimos años ha ido apareciendotambién un marco de protección para losdesplazados internos. Así se elaboraron


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4 Artículo 2 de la Convención de la OUA. 5 Por extraversión aludimos a la estrategia de adaptación de las elites africanas a las exigencias interna-cionales, sabedoras de que su supervivencia depende más de los factores internacionales que sostienensu soberanía que de la legitimidad interna de sus poblaciones (Bayart, 2000: 217-267).


en el año 1997 los Principios Rectores delDesplazamiento Interno6 y se han sucedi-do algunas resoluciones del Consejo deSeguridad de Naciones Unidas consa-grando el principio de «la responsabili-dad de proteger». Este principio estable-ce que los Estados deben proteger a suspoblaciones, pero cuando un Estado noquiere o se muestra incapaz de proteger,entonces la comunidad internacionaldebe asumir esa responsabilidad. Aun-que la adopción de estos Principios Rec-tores ha conducido a que algunos Esta-dos africanos incorporen a su legislacióny política interna normas sobre los dere-chos de los desplazados internos, e inclu-so la Unión Africana ha aprobado en elaño 2009 una Convención sobre el Des-plazamiento Interno, resta por ver hastaqué punto estos principios serán imple-mentados y servirán para mejorar la pre-caria situación de este colectivo.

Por último, una red de actores entre losque se incluyen agencias de Naciones Uni-das como ACNUR, el Programa Mundialde Alimentos (PAM) o la Oficina de Coordi-nación de Asuntos Humanitarios (OCAH),junto a ONG, se ocupan de la asistencia alos refugiados y a los desplazados inter-nos. Como vamos a ver, sin embargo, suactividad no está exenta de dificultades.

III. REFUGIADOS Y DINÁMICAS DEREARTICULACIÓN DEL PODER EN ELCONTINENTE AFRICANO

A pesar de que el régimen de normas yactores de protección y asistencia a losrefugiados se sitúa en un ámbito huma-nitario, los desplazamientos forzadostienen implicaciones políticas y socialesmás amplias. De hecho, este fenómenoestá intrínsicamente unido a dinámicasde estructuración y rearticulación del po-der y la autoridad en un continente en elque parecen estar en competición múlti-ples posibilidades y trayectorias políti-cas. Este apartado apunta algunas líneasy ejemplos sobre la implicación de losrefugiados en conflictos armados y enprocesos de paz, así como en la reconfi-guración de la geografía y los espaciosde poder.

III.1. Refugiados y conflictosarmados: la militarización delos refugiados

Si bien parece una paradoja hablar derefugiados y militarización en la medidaen que los combatientes están excluidosteóricamente del estatuto de refugiado7,lo cierto es que en África Subsahariana


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6 Los Principios Rectores del Desplazamiento Interno definen como desplazado interno a aquellas personaso grupos de personas que se han visto forzadas u obligadas a escapar o a huir de su hogar o de su lugar deresidencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situa-ciones de violencia generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales o pro-vocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacionalmente reconocida.7 El derecho y las instituciones internacionales no consideran merecedores de protección a aquellos queutilizan la fuerza armada. El artículo 1.F de la Convención de Ginebra de 1951 establece las llamadas cláu-sulas de exclusión de la condición de refugiado para aquellas personas respecto a las cuales existen serias


han sido frecuentes los casos de militari-zación de los refugiados8 y la participa-ción de grupos en el exilio en conflictos ar-mados. Así, por ejemplo, podemos citarlas dificultades existentes para preservarel carácter civil y humanitario de los cam-pos de refugiados en Darfur, Chad, Gran-des Lagos, Liberia, Sierra Leona y Gui-nea Conakry, y cómo esto ha supuestotensiones en las relaciones entre paísesvecinos.

Lo que nos interesa aquí señalar es, enprimer lugar, que algunas de las dinámi-cas de los conflictos armados han estadomarcadas por conexiones transfronteri-zas con grupos de exiliados y refugiados(Ero y Ferme, 2003). A veces el conflictoy la violencia han procedido de proyec-tos políticos generados o recreados en elexilio (Malkki, 1995), y en otras ocasio-nes el exilio en los campos de refugiadosha sido una manera de «continuar la gue-rra por otros medios» (Butrue, 1998). Ensegundo lugar, estos exiliados y refugia-dos han sido un instrumento para apo-yar a gobiernos y grupos rebeldes ami-

gos y para luchar contra enemigos. Y entercer lugar, el régimen de protección yasistencia a los refugiados se ha vistoinmerso en estas dinámicas políticas, enlas que los actores han manipulado laayuda o las normas de protección, in-sertándolas en sus economías de guerrao en sus estrategias bélicas.

Así, por ejemplo, los refugiados ruande-ses que huyeron al antiguo Zaire tras elfinal del genocidio y con la llegada delFrente Patriótico Ruandés (FPR) al poderen Ruanda, se asentaron en los camposdel Kivu como un «Estado en el exilio»,donde reprodujeron las antiguas estruc-turas de poder de la sociedad ruandesa.Los interahamwe y los ex miembros delejército ruandés ejercían un control so-bre la población y la distribución de laayuda humanitaria, que pasó a integrar-se en la economía de la guerra. En uncontexto en el que fue imposible paralas organizaciones humanitarias hacercumplir las normas, diferenciar entrecombatientes, genocidas y «auténticosrefugiados», desarmar a los dos prime-


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razones para considerar que han cometido un crimen contra la paz, un crimen de guerra o un crimen con-tra la humanidad. Tampoco se considera refugiado a quien ha cometido un crimen no político antes de en-trar en el Estado de acogida o es culpable de actos contrarios a los propósitos de la ONU. También la Con-vención de la OUA declara que el asilo es un acto humanitario y prohíbe en su artículo 1.5 la realización deactividades subversivas. 8 Adopto aquí la definición de militarización de Muggah, que entiende por militarización de los refugia-dos «la implicación de individuos o grupos de refugiados y/o exiliados en actividades militares dentro yfuera de los campos de refugiados». Estas actividades pueden incluir la violencia política, el entrenamien-to militar, el apoyo explícito o implícito a los combatientes y la resistencia armada. Por el contrario, por mi-litarización de los campos de refugiados se refiere a «la combinación de ataques militares y armados a re-fugiados en el interior de los campos, al almacenamiento y diseminación de las armas, al entrenamientomilitar y al reclutamiento, a la presencia de elementos armados, de activismo político o violencia políticadentro de los campos, y a la explotación de la ayuda por personas que no son auténticos refugiados y susdescendientes» (2006).


ros o controlar el reparto de la ayuda, seprodujo la criminalización generalizadade la población refugiada y el desmante-lamiento de los campos por el FPR, con lamasacre de miles de refugiados (Pottier,2002).

En Liberia, Sierra Leona y Guinea Co-nakry los campos y áreas donde vivíanlos refugiados sirvieron a veces para co-bijar a elementos armados y proseguir einternacionalizar la lucha. Se vieronigualmente afectados por la disemina-ción de armas, la militarización, los ata-ques indiscriminados contra los civilesy los juegos de alianzas. Así, por ejem-plo, los grupos de oposición liberianos(LURD) recibieron el apoyo del gobiernode Guinea Conakry en su lucha contra elgobierno liberiano de Taylor, mientrasque este último prestaba su apoyo a losrebeldes de Sierra Leona (RUF, en sussiglas en inglés), quienes a su vez eranacusados por el presidente de Guineade colaborar con los enemigos exterio-res del país (Milner, 2006).

No sólo los países vecinos o de acogidasufren las consecuencias de la militari-zación, la inseguridad y la inestabilidad,sino que los propios refugiados son susprincipales víctimas. Pese a las medidaspropuestas para acabar o paliar este fe-nómeno9, éstas son insuficientes si te-

nemos en cuenta que, para muchos desus jóvenes protagonistas, la lucha ar-mada puede ser una manera de reivindi-car un estatus o simplemente de acabarcon la falta de perspectivas de futuro ycon el letargo de años y décadas de exi-lio en un campo de refugiados.

Dejando por un momento al margen lasconsecuencias más dramáticas, el fenó-meno de la militarización deja entrevercómo el desplazamiento –sus causas yconsecuencias–, está ligado y se insertaen dinámicas políticas y sociales de lu-cha por el poder, de competición por laautoridad y de generación de proyectospolíticos. Esta lucha política y esta trans-formación social se realiza a través delas conexiones transnacionales entregrupos, apoyos y alianzas entre gobier-nos y rebeldes, pero también a través dela instrumentalización de los actores ynormas del régimen que protege y asis-te a los refugiados. Este régimen de asi-lo es manipulado por los actores, bienpara convertir los campos de refugiadosen espacio de reclutamiento y protec-ción de combatientes, bien para ejercerun control social sobre la población re-fugiada y buscar la deslegitimación delgobierno del país de origen, bien parainsertar la ayuda en las economías deguerra (Lischer, 2005).


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9 El ACNUR ha diseñado las «ladder options», un abanico de medidas que van desde la presencia de per-sonal internacional, el traslado de los campos lejos de la frontera, el establecimiento de campos con di-mensiones más reducidas, la elección de líderes que dentro de los campos promuevan el carácter civil yhumanitario de los campos, hasta otras más duras y represivas como el despliegue de policía o incluso deuna fuerza multinacional.


III.2. El retorno de los refugiadosy la construcción de la paz

Otro de los procesos políticos en los quelos refugiados han adquirido una cre-ciente importancia son los procesos dereconstrucción del Estado y construcciónde la paz. Los acuerdos de paz han idoincorporando progresivamente cláusu-las sobre la importancia del retorno delos refugiados a sus Estados de origen.En esa línea, ya desde la década de losochenta se afirmó la prioridad y prefe-rencia por esta solución duradera, y losnoventa se declararon como la décadade la repatriación voluntaria.

Sin embargo, la situación de aquellosrefugiados que vuelven a sus Estadosde origen es todavía una cuestión pocoexplorada (Koser y Black, 1999). Al mis-mo tiempo, se han apuntado las posiblesrazones e intereses que han hecho de larepatriación la solución privilegiada alproblema del desplazamiento y en algu-nas ocasiones ha quedado patente quemuchas de estas repatriaciones no pue-den ser consideradas como voluntarias,sino que están condicionadas por otrosintereses o vienen inducidas por las con-diciones de inseguridad y precariedadde los campos y asentamientos de refu-giados en países de acogida.

Los donantes, por un lado, han mostra-do interés en acabar con los desembol-sos que suponen el cuidado y manteni-miento de los refugiados en campos; lospaíses de acogida quieren deshacersede la carga y de los problemas de insegu-

ridad asociados a los desplazamientos;los países de origen de los refugiadosprefieren tener a su población controladaen su territorio y no en países vecinos,donde pueden fortalecerse y convertirseen una amenaza para derrocar a su go-bierno. Además, mientras que en los paí-ses de acogida de los refugiados se hanido consolidando las percepciones nega-tivas hacia los refugiados (criminales, re-beldes, víctimas pasivas…), cuando setrata de volver a sus Estados de origen seresalta que los refugiados pueden contri-buir a la reconstrucción del Estado.

Sin embargo, el retorno de los refugia-dos presenta también algunos dilemasque están ligados a la propia concepciónde los procesos de paz. En primer lugar,el retorno se basa en la premisa de quese regresa a una sociedad posconflicto,pero, en muchos casos, estos procesosde paz son inestables y llevan apareja-dos nuevos estallidos de violencia y des-plazamientos. Parece, por tanto, que losintereses de los donantes y de los Esta-dos de origen y de acogida conducen enmuchas ocasiones a subestimar lascomplejidades de la reconstrucción pos-bélica y al retorno a lugares donde lascondiciones no son seguras. Burundi oRDC constituyen claros ejemplos en losque los retornos han ido acompañadostambién por rebrotes de violencia, o po-demos citar Sur Sudán, donde es proba-ble que el conflicto vuelva a desencade-narse en los próximos años.

En segundo lugar, los procesos de cons-trucción de la paz aparecen dominados


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por concepciones tecnocráticas que asu-men que la reconstrucción de un Estadopuede realizarse a través de la ayuda in-ternacional. Aunque sin duda son proce-sos de reingeniería social, parece que la«comunidad internacional» ha promovi-do una receta: la paz liberal o, en otraspalabras, la promoción de elecciones, ladistribución del poder y la liberalizaciónde la economía. En los últimos años, enparte por el fracaso de estas soluciones,se apuesta por la institucionalización yun nuevo énfasis en la construcción delEstado y en la capacitación técnica (Pa-ris, 2007).

Aunque sin duda existen numerososdesafíos técnicos en la reconstruccióndel Estado (desminado, infraestructu-ras…), hay otras cuestiones de índolepolítica que no pueden ser solventadasa través de la ayuda técnica de las orga-nizaciones. Por ejemplo, el acceso a la tie-rra, la reparación, los dilemas entre lareconciliación o la justicia son temas quedemuestran cómo la construcción de lapaz va más allá del policy-making.

En tercer lugar, y siguiendo con lo ante-rior, los aspectos psicológicos del retor-no son, por lo general, ignorados. Lo mis-mo sucede con el impacto que puedetener el retorno en las relaciones de gé-nero. Los roles de las mujeres puedenhaberse transformado durante el con-flicto, el desplazamiento y el exilio, y, sinembargo, muchas mujeres vuelven a so-ciedades con estructuras patriarcalesmarcadas, donde no pueden acceder amedios de vida ni a la tierra. Por otro

lado, para la mayor parte de los retorna-dos el regreso no es sino el traslado aun nuevo lugar; muchos jóvenes quenacieron en los países de acogida setrasladan a lugares donde nunca estu-vieron y que conocieron únicamente através de los relatos de sus padres.

Los refugiados se insertan así en proce-sos de reconstrucción del Estado, perosu papel en la construcción de la paz esalgo incierto y poco explorado. Y elloporque estos procesos no pueden sinoser considerados como espacios de re-articulación del poder, en el que elites,organismos internacionales y actoreslocales renegocian su poder, autoridady los límites de su comunidad política(Heathershaw y Lambach, 2008). Son es-pacios altamente intervenidos por acto-res internacionales que, durante un cortoo limitado periodo de tiempo y con es-caso conocimiento de las dinámicas po-líticas existentes sobre el terreno, tienenescasa capacidad para que sus planestengan éxito. En esa línea, el influjo deayuda y de actores y planes internacio-nales son reapropiados por los actoressobre el terreno y renegociados en eldía a día, creando formas emergentes depoder y autoridad y, en ocasiones, nue-vas redes patrimoniales.

III.3. Violencias ordinarias: la vidaen los campos de refugiados

En África Subsahariana, 7 de cada 10 re-fugiados viven en campos. Originaria-mente los campos de refugiados eran


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concebidos como soluciones de emer-gencia temporal ante la afluencia masi-va de refugiados. Sin embargo, se hanconvertido en una respuesta estándar alos desplazamientos en el continente yse han acabado perpetuando en el tiem-po (Schmidt, 1998).

Los campos proporcionan más visibili-dad y, por tanto, fondos de los donantes,y para los países de acogida son una fór-mula que permite combinar las presionesde los donantes de admitir a los refugia-dos en su territorio, y sus preocupacionesde seguridad, al permitir el control de lapoblación refugiada y su separación res-pecto del resto de la población local.

En los últimos años ha surgido un caluro-so debate en contra y en defensa de loscampos de refugiados. Frente a los queargumentan que no todos los camposson iguales y que, por tanto, pueden te-ner diferentes efectos sobre la población,muchos académicos consideran que loscampos representan a la vez un espacio deexcepcionalidad que escapa a la jurisdic-ción de muchos Estados (Veridame, 1999;Algier y Bouchet-Saulner, 2004), y, por tan-to, una nueva forma de violencia para losrefugiados (Algier, 2008; Malkki, 1995). A laviolencia física de la experiencia del des-plazamiento se une la violencia estructu-ral de vivir segregado en un espacio conmovilidad reducida y sin acceso al traba-jo, dependiente de la ayuda internacional,así como la violencia ordinaria derivadade las relaciones de poder desiguales en-tre los actores «administradores» y losrefugiados (Harrell-Bond, 1986; 2005).

Más allá de ese debate, desde la ópticadel espacio y del poder, los campos derefugiados y sus áreas circundantes sonlugares productivos de relaciones, sub-jetividades (refugiado/ciudadano), iden-tidades nacionales, fronteras o en losque se experimenta de forma cotidianala presencia e intermitencia del Estado yde la «comunidad internacional». Cons-tituyen espacios transfronterizos, cuyagestión recae en una especie de disposi-tivo o gobierno transnacional, confor-mado por una multitud de agencias deNaciones Unidas (ACNUR, PNUD, UNI-CEF, PAM) y ONG que se encargan degestionar el reparto de la ayuda y de pro-veer de bienes y servicios básicos a losrefugiados (Turner, 1999; 2006). Sontambién espacios de interacción entrelas redes humanitarias de ayuda y redesde comercio informal, y en ellos pode-mos ver igualmente otro foco desde elque emergen formas de autoridad, po-der, regulación y protección alternativas,y cuyas posibilidades de consolidaciónson muchas veces inciertas (Lund, 2006).

La administración de los campos se rea-liza a través de una división de tareasentre los organismos internacionales ylas ONG. Pero en muchos campos exis-ten otras estructuras: comités de ancia-nos, comités de mujeres, líderes elec-tos…, fórmulas que a veces replicanantiguas estructuras de los Estados deorigen o que a veces las subvierten, cues-tionando las bases tradicionales del li-derazgo. Así, los campos deben ser igual-mente entendidos como espacios depugna por la socialización en ciertos va-


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lores o por el control de la ayuda y lospuestos de poder. El ACNUR y las ONGbuscan socializar en la igualdad de gé-nero a los refugiados y emplean en susorganizaciones o delegan funciones enjóvenes refugiados con capacidad paramaniobrar entre diferentes actores in-ternacionales y locales. Como ha de-mostrado Turner con los refugiados bu-rundeses en Tanzania, su actividad y susprogramas, sin embargo, pueden supo-ner un desafío a las distintas concepcio-nes del poder y la autoridad basadas enel sexo o la edad. Y, por tanto, provocandisputas entre mujeres y hombres, quie-nes ven cuestionado su rol masculinode protectores y proveedores de ali-mentos porque, a ojos de sus mujeres,«el ACNUR se ha convertido en un mari-do mejor» (1999).

El panorama de actores incluye igual-mente la presencia intermitente de losfuncionarios del Estado de acogida. Es-tas figuras son contempladas en mu-chos casos como represivas (Malkki,1995) y como la encarnación y personifi-cación de la impunidad y arbitrariedadque caracteriza al Estado poscolonialafricano (Poole y Das, 2004; Mbembe,2001). Por ejemplo en Kenia, la presen-cia de la policía en los campos para fre-nar las violaciones y la inseguridad delas mujeres ha agravado la situación deestas últimas, pues las fuerzas de segu-ridad sin formación en derechos huma-nos han pasado a integrarse en las re-des de corrupción y poder que existenen los campos (Crisp, 2000; Hyndman,2000; Kagwanja, 2002; Horst, 2006).

A pesar de los intentos de las organiza-ciones de preservarlos como espacioshumanitarios, lo cierto es que los camposno están desprovistos de determinadasnarrativas de la historia, del conflicto, delos agravios pasados o de proyectos po-líticos que se generan en el exilio parareparar esos agravios. Tampoco estánexentos de relaciones de poder ni pue-den ser aislados de las conexiones conredes transnacionales de comercio in-formal y armas. Porque para muchos jó-venes –convertidos en auténticos bigmen y creadores de nuevas relacionespatrón-cliente– maniobrar en las grietasdel sistema de ayuda y establecer cone-xiones transnacionales es una estrate-gia vital para mejorar su situación, re-forzar su estatus y poder, y salir de ladependencia de la ayuda internacional.

4. CONCLUSIONES

En estas líneas se han abordado algunasde las dimensiones del fenómeno del des-plazamiento forzado. Además de recogeralgunas cifras sobre la magnitud del des-plazamiento asociado a la violencia de losconflictos, se ha tratado de analizar algu-nas de las narrativas que han explicadoestos conflictos armados y de examinar eldesplazamiento y el conflicto a la luz de lahistoria, generalmente violenta, de la apa-rición, funcionamiento y mantenimientodel Estado poscolonial africano.

Una red de organismos internacionalesy no gubernamentales ha tratado de


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gestionar la asistencia y protección de re-fugiados y desplazados internos, sobre labase de las normas e instrumentos inter-nacionales. Con todo, esta red de actoresse ve inmersa igualmente en las dinámi-cas políticas generadas por las historiasde expulsión, exclusión y privación, y enlas relaciones de poder que se articulanen estos espacios transnacionales.

Estos espacios transnacionales deriva-dos de las dinámicas del desplazamientodeben ser estudiados porque apuntan al-gunas de las múltiples direcciones y tra-yectorias en torno a las que puedenemerger y consolidarse nuevas formasde autoridad. En la medida en que no pa-rece que los desplazamientos vayan adesaparecer en un futuro próximo, esprobable que las experiencias de exilio ylos deseos de cambio político sigan con-dicionando las relaciones entre los Esta-dos y diásporas y, por tanto, los procesosde transformación social del continente.

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I. INTRODUCCIÓN

El fenómeno migratorio, con todas sus im-plicaciones socioeconómicas y políticas,ha existido desde tiempos inmemoriales.Si nos remontamos a la Antigüedad encon-tramos varios ejemplos de migraciones,como el de los israelitas, que emigraron aEgipto y Europa para regresar posterior-mente a Oriente Próximo; la emigraciónárabe a Europa; la anglosajona hacia Amé-rica del Norte y Oceanía; la ibérica (espa-ñoles y portugueses) hacia América Lati-na; la inglesa hacia Australia; o la europeahacia el continente africano. Sin embargo,el fenómeno migratorio ha generado uninterés especial a escala mundial en los úl-timos años, en gran parte ligado al hechode que suele relacionarse con los efectosdel cambio climático en los países en víasde desarrollo y en los países menos des-arrollados, especialmente los africanos.

Es cierto que en la actualidad existenotros factores que explican el fenómenomigratorio, entre los que se encuentran lamejora de las comunicaciones, las nuevasoportunidades económicas, una mayor li-beralización y globalización de los merca-dos e incluso el concepto del ciudadanodel mundo. Asimismo, parece existir unvínculo claro entre migraciones, desarro-llo rural y seguridad alimentaria en ÁfricaSubsahariana, principalmente debido aque el continente es, en su conjunto, toda-vía dependiente de la agricultura de sub-sistencia. El cambio climático y otros fe-

nómenos naturales sobrevenidos han for-zado a algunas poblaciones rurales a de-jar sus tierras (paradójicamente, el fenó-meno migratorio del campo a la ciudadcontribuyó a desencadenar la Revoluciónindustrial en Inglaterra), lo que ha dificul-tado el desarrollo rural y, simultáneamen-te, ha suscitado el fantasma de la inseguri-dad alimentaria, dado que no hay manossuficientes para cultivar la tierra y alimen-tar a los habitantes de las ciudades.

El fenómeno migratorio está presente ennumerosas negociaciones políticas en elseno de organizaciones multilaterales comoel Banco Mundial y las Naciones Unidas,en las agendas de bloques regionalescomo la Unión Europea o la Unión Africa-na, e incluso en esferas intranacionalescomo las de Zimbabwe, Etiopía, la Repú-blica Democrática del Congo o Sudáfrica.Sus efectos sobre el desarrollo rural y laseguridad alimentaria son de gran enver-gadura, especialmente en África, donde unnúmero muy elevado de personas depen-den directamente de la tierra para subsistir.

A través del presente artículo se preten-den abordar estas interconexiones.

II. IMPLICACIONES DEL CRECIMIENTO DEPOBLACIÓN

En ningún lugar como en China las políti-cas adoptadas en materia demográfica han

4. MIGRACIONES, DESARROLLO RURAL Y SEGURIDADALIMENTARIA EN ÁFRICA SUBSAHARIANA

Rosalie Lo*

39

* Asesora del Departamento de Género de la Agencia de Planificación y Coordinación de la NuevaAlianza para el Desarrollo de África (NEPAD).

4 Migraciones 14/7/10 16:34 Página 39

sido tan controvertidas, llegándose a seña-lar, respecto a su crecimiento de población,que constituye un barril de pólvora espe-rando a explotar. China tiene la mayor po-blación del mundo (unos 1.350 millones depersonas según datos de las Naciones Uni-das), pero también tiene la política más res-trictiva del mundo en lo que se refiere a losderechos reproductivos. La política chinadel «hijo único», iniciada en 1979 y atribui-da a la necesidad de controlar el crecimien-to de población durante los últimos 30años, ha tenido consecuencias no desea-das para el país (Hesketh et al., 2005). Así, elaborto se ha convertido en una práctica co-mún alimentada por el deseo de tener hijosvarones, lo que ha provocado miles de ca-sos de infertilidad y muertes maternas. Porotro lado, se estima que en un plazo de 20años, 40 millones de hombres no encontra-rán pareja, lo que podría constituir una«bomba de relojería»:

El Gobierno Chino ha reconocido las poten-ciales consecuencias desastrosas a nivelsocial de este desequilibrio de sexos. La fal-ta de mujeres podría haber aumentado losproblemas de salud mental y comporta-mientos sociales negativos entre hombres,así como dejar a muchos de éstos sin la po-sibilidad de casarse y formar una familia.La escasez de mujeres también ha resulta-do en el secuestro y tráfico de mujeres parael matrimonio, así como en el aumento delnúmero de trabajadoras del sexo, con el po-tencial incremento que ello pudiera supo-

ner en términos de infecciones por causadel VIH y otras enfermedades de transmi-sión sexual. Existen temores de que estasconsecuencias pudieran constituir unaamenaza real a la estabilidad de China en elfuturo (Hesketh et al., 2005: 1172).

El enfoque en materia de control de lapoblación adoptado por China –e Indiadurante el mandato de la Primera Minis-tra Indira Ghandi (1966/1977; 1980/1984),durante el que se forzaba a las mujeressin recursos a esterilizarse tras dar a luza su primer o segundo hijo– no es, pormucho que se quiera, una solución posi-ble, ni siquiera deseable, para ningúnpaís africano, independientemente de suutilidad. No obstante, mientras que lapolítica del «hijo único» ha sido criticadapor grupos defensores de los derechoshumanos, por las Naciones Unidas y porciertos países, ha estado en marcha tan-to tiempo que, de alguna manera, el he-cho de tener menos hijos, incluso en elcaso de los que emigran a otros países,ha sido socializado por la población chi-na. Ninguna política demográfica similarha tenido efectos parecidos en África.

En sí, el continente africano es una fuenteúnica de migraciones por diversas razo-nes. En primer lugar, es preciso recordarque África es la cuna de la evolución hu-mana, el lugar del que hace 100.000 añospartieron los pueblos que se dirigían ha-cia el norte del planeta1. Una característi-

Rosalie Lo

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1 Si bien es cierto que la historia de la humanidad se remonta millones de años, en este caso nos interesaespecialmente el periodo que comprende los últimos 100.000 años de la historia, en el que los humanosadoptaron su fisonomía actual y comenzaron a establecer relaciones siguiendo los patrones de socializa-ción que conocemos en la actualidad.


ca un tanto sorprendente de la poblaciónmundial puede servirnos para explicar al-gunas de las dificultades que encontra-mos hoy en día en el continente africano:

[...] aunque es muy probable que el núme-ro de seres humanos que emigraron desdeÁfrica hace unos 100.000 años no superarala centena […], esta cifra se habría multipli-cado hasta alcanzar unos 200 millones depersonas en los albores de la era moderna.Existe una enorme disparidad entre éstas ylas cifras relativas a la población africana,puesto que mientras que la población queabandonó el continente africano pasó deunos cientos de personas a 200 millonesen 100.000 años y había superado los 300millones en el año 1.500 d.C., la poblaciónafricana pasó de un millón a apenas 20 mi-llones en el mismo periodo, y apenas ha-bía alcanzado los 47 millones en el año1.500 d.C. Asombrosamente, esto ha acon-tecido en dos grupos que comparten unorigen común (Reader 1997: 3).

Aun así, la tasa de crecimiento poblacio-nal es insostenible y sigue siendo uno delos mayores retos del continente. De he-cho, como explica John May, demógrafodel Banco Mundial, el índice de crecimien-to de la población africana duplica al deotras regiones del mundo. Según él:

La población subsahariana está registran-do un crecimiento anual del 2,5 por 100,mientras que el índice de crecimiento anualde la población en América Latina y Asia esdel 1,2 por 100. De mantenerse este ritmo,en 28 años la población de África se habráduplicado. Este rápido aumento de la po-

blación en el continente africano viene ex-plicado por la drástica caída del índice demortalidad infantil en la región. Asimismo,ha influido el hecho de que los índices defertilidad se hayan mantenido en el mismonivel y estén disminuyendo paulatinamen-te. Salvo en África Meridional, las mujeresafricanas tienen un promedio de 5,5 hijosdurante su vida fértil, una cifra derivada deldesfase entre el descenso de la mortalidadinfantil y el descenso de la fertilidad. Si bienes cierto que la epidemia del VIH/Sida gene-ra problemas que afectan al desarrollo delpaís, no es un factor que muestre una in-fluencia significativa en la ecuación demo-gráfica. Por primera vez en dos décadas, laDivisión de Población de la ONU estimaque ningún país africano experimentará unatasa de crecimiento poblacional negativa acausa del VIH/Sida, ya que los programasde intervención en materia de VIH/Sida es-tán empezando a dar sus frutos y, de hecho,las cifras apuntan a una tendencia descen-dente. No obstante, los logros a este res-pecto siguen siendo frágiles y en ningúncaso deberían llevarnos a adoptar una ac-titud complaciente (Banco Mundial, 2008).

En un país mediano como Malí, este he-cho implica que cada año acceden almercado laboral 200.000 jóvenes de en-tre 18 y 22 años de edad, de los cuales al-rededor del 70 por 100 procede de zonasrurales (emigración del medio rural almedio urbano). En las ciudades, los em-pleos disponibles se condensan en sumayoría en el sector de la economía su-mergida. Además, las cifras de pobla-ción de la División de Población de laONU indican que África es el continente

Migraciones, desarrollo rural y seguridad alimentaria en África Subsahariana

41


más joven. Estos son factores clave conun impacto decisivo sobre la demografíade las migraciones y ese vínculo crucialy controvertido con el cambio climático(Jiang y Hardee, 2005).

Pero ¿por qué ha experimentado la po-blación un crecimiento tan acelerado enel nuevo mundo durante los últimos100.000 años y prácticamente se estan-có en África hasta hace apenas unosaños? ¿Qué implicaciones tiene este fe-nómeno? La distribución porcentual dela población mundial (cuadro 1) y las ci-fras totales (cuadro 2) resultan muy úti-les para entender el problema, que afec-

ta en gran medida a un gran número depaíses africanos.

Según las Naciones Unidas, el descensodel índice de natalidad en los países des-arrollados implica que la cifra de 1.200millones se mantendrá prácticamenteinvariable entre 2007 y 2050, y la pobla-ción de los cincuenta países menos desa-rrollados se duplicará, pasando de 800 a1.700 millones de habitantes entre 2007 y2050 (United Nations, 2007: 9). Un hechopreocupante que las Naciones Unidasseñalan en este informe es que, segúnlas estimaciones, entre 2005 y 2050 la po-blación de Afganistán, Burundi, la Repú-

Rosalie Lo

42

RegiónPoblación (millones) Población en 2020 (millones)

1950 1975 2007 Bajo Medio Alto Constante

El mundo 2.535 4.076 6.671 7.792 9.191 10.756 11.858

Regiones más desarrolladas 814 1.048 1.223 1.065 1.245 1.451 1.218

Regiones pocodesarrolladas

1.722 3.028 5.448 6.727 7.946 9.306 10.639

Regiones menos desarrolladas

200 358 804 1.496 1.742 2.002 2.794

Otras regiones poco desarrolladas

1.521 2.670 4.644 5.231 6.204 7.304 7.845

África 224 416 965 1.718 1.998 2.302 3.251

Asia 1.411 2.394 4.030 4.444 5.266 6.189 6.525

Europa 548 676 731 566 664 777 626

América Latina y Caribe 168 325 572 641 769 914 939

Norteamérica 172 243 339 382 445 517 460

Oceanía 13 21 34 42 49 56 57

CUADRO 1. Población mundial en 1950, 1975, 2007 y 2050, según diversas variables

Fuente: División de Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales del Secretariado delas Naciones Unidas (2007).


blica Democrática del Congo, Guinea-Bis-sau, Liberia, Níger, Timor Oriental y Ugan-da se triplicará (United Nations, 2007: 11),y no es casualidad que de estos ocho paí-ses seis estén situados en el continenteafricano. Este crecimiento desenfrenadode la población genera una intensa com-petición por los escasos recursos dispo-nibles, sobre todo en África, donde mu-chas personas dependen de la tierracomo modo de subsistencia. Por estemotivo, resulta imperativo que los res-ponsables políticos comiencen a asumirla gravedad de estas consideraciones.

A propósito de lo anterior cabe mencio-nar que, aunque África es el segundo

continente del planeta en cuanto a ex-tensión, la proporción de sus zonas cu-biertas por desierto y cuasi desérticasiguala a la superficie total de los EstadosUnidos, y su crecimiento continúa enaumento (Reader, 1997). Del mismomodo, mientras que los desiertos de losEstados Unidos, China y Oriente Próxi-mo no han frenado el desarrollo econó-mico de sus regiones, la realidad deÁfrica es muy diferente. En este conti-nente, a los incalculables desastres pro-vocados por el hombre se han sumadolas consecuencias de las catástrofes na-turales. Resulta irónico que África estérepleta de algunos de los recursos natu-rales más valiosos del mundo, entre


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CUADRO 2. Distribución porcentual de la población por grupos de edad en el mundo, porgrados de desarrollo y por regiones en 2005 y 2050, variable media, 2005-2050

Región

Porcentaje de distribución en 2005

Porcentaje dedistribución en 2050

0-14 15-59 60+ 80+ 0-14 15-59 60+ 80+

El mundo 28,3 61,4 10,3 1,3 19,8 58,3 21,8 4,4

Regiones más desarrolladas 17,0 62,9 20,1 3,7 15,2 25,2 32,6 9,4

Regiones poco desarrolladas 30,9 61,0 8,1 0,8 20,6 59,3 20,1 3,6

Regiones menos desarrolladas 41,5 53,4 5,1 0,4 28,2 61,5 10,3 1,1

Otras regiones poco desarrolladas 29,1 62,3 8,6 0,9 18,4 58,7 22,9 4,3

África 41,4 53,4 5,2 0,4 28,0 61,7 10,4 1,1

Asia 28,0 62,7 9,2 1,0 18,0 58,3 23,7 4,5

Europa 15,9 63,5 20,6 3,5 14,6 50,9 34,5 9,6

América Latina y Caribe 29,8 61,2 9,0 1,2 18,0 57,8 24,3 5,2

Noretamércia 20,5 62,7 16,7 3,5 17,1 55,6 27,3 7,8

Oceanía 24,9 61,0 14,1 2,6 18,4 56,9 24,8 6,8

Fuente: División de Población del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales del Secretariado delas Naciones Unidas (2007).


ellos el petróleo, el oro y la madera. Sinembargo, «los gobiernos modernos queasumen el poder en estos Estados [afri-canos] no son en ocasiones más que unapantomima en la que pareciese que suslíderes leen un guión» (Collier, 2007: 4-5).Por ello, no es de extrañar que, a menu-do, los Estados africanos no sean capacesde abordar la cuestión del cambio climá-tico y sus consecuencias, entre las que secuentan el hambre extrema, la desnutri-ción, guerras genocidas por el acapara-miento de los recursos y distintas formasde migraciones.

El Grupo Intergubernamental de Exper-tos sobre el Cambio Climático (IPCC,por sus siglas en inglés) logró recopilaralgunos datos científicos que revelanlos caprichos del cambio climático, yafirma:

De forma acumulada, se calcula que loscambios en las emisiones de gases deefecto invernadero y aerosoles provoca-rán una serie de modificaciones globalesque afectarán a la temperatura, las preci-pitaciones y otras variables climáticas,como consecuencia de las cuales variarála humedad del suelo, aumentará el niveldel mar y, previsiblemente, se produciráun mayor número de subidas extremas delas temperaturas, las inundaciones y lassequías en determinadas zonas. Depen-diendo de la relación entre el clima y loscambios en las concentraciones de gasesde efecto invernadero en la atmósfera ylos cambios plausibles en las emisionesde gases de efecto invernadero y aeroso-les, se calcula que antes del año 2100 la

temperatura media de la superficie de laTierra aumentará anualmente entre 1 y3,5º C, el nivel del mar experimentará unaumento de entre 15 y 95 cm, y se produ-cirán cambios en los patrones espacio-temporales de las precipitaciones. Ade-más, es muy probable que la tasa mediade calentamiento sea la más elevada delos últimos 10.000 años (IPCC 2007: 11-12).

Las previsiones del IPPC (cuadro 3) refle-jan que la tendencia ascendente de lastemperaturas y la disminución de las pre-cipitaciones acaecidas en el continenteafricano en los últimos 30 años probable-mente se mantendrán durante los próxi-mos 70 años. Distintos estudios han su-gerido que un cambio de apenas 3º Charía insostenible la vida en la Tierra, es-pecialmente en sus regiones más vulne-rables. Un anticipo de ello son los cam-bios meteorológicos extremos que elplaneta ha sufrido durante los últimos 20-30 años, como es el caso de los huraca-nes (Katrina), las sequías y las hambrunas(Etiopía, Chad, Sudán, Australia), las inun-daciones (Europa), o los descensos ex-tremos en las temperaturas (Europa Oc-cidental), entre otros.

III. MIGRACIONES Y DESARROLLORURAL EN ÁFRICA

Los datos globales relativos al fenóme-no migratorio son limitados. Esto sedebe a que la mayoría de las publicacio-nes –incluso las de la organización másrelevante en cuanto a migraciones, la

Rosalie Lo

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Organización Internacional para las Mi-graciones– no son de fácil acceso o noestán al alcance de la mayor parte de los900 millones de ciudadanos africanos. Ala indisponibilidad de los informes, sesuma el hecho de que los datos en cues-tión no están publicados en lenguas in-dígenas, lo que impide que se difundande forma extensiva por el continente.

A pesar de ello, en el año 2007 el GrupoIntergubernamental de Expertos sobreel Cambio Climático llegó a la conclu-sión de que los posibles efectos socialesdel cambio climático no se comprendencon claridad. Lo que el Grupo no señalóes que existe también una oposición vio-lenta a las ciencias del cambio climático,sobre todo en el Norte (más concreta-mente en Estados Unidos) y en aquellas

naciones que están experimentando unrápido proceso de crecimiento y desa-rrollo (China e India). Los argumentosque esgrimen en ambos casos son muysencillos. Por un lado, se señala que lalegislación o las políticas en materia decambio climático frenarían el crecimien-to económico y generarían desempleo yagitación social en estos países. Porotro, los Estados Unidos insisten en queIndia (y sobre todo China) deberían esta-blecer objetivos de reducción de emisio-nes de CO2 al ser en la actualidad los dospaíses más contaminantes. Sin embargo,dada la situación actual, China e Indiapueden permitirse hacer caso omiso delNorte. Como parte del Grupo BRIC, al quetambién pertenecen Brasil y Rusia, losnuevos motores económicos del Sudes-te Asiático han registrado las cifras de


45

RegiónAumento mediano

previsto de latemperatura (º C)

Cambio medianoprevisto en las

precipitaciones (%)

Grado de concordanciaentre las estimaciones

mensuales

África Occidental 33,3 +2 Bajo

África Oriental 3,2 +7Alto en cuanto al

aumento en los mesesde DEF, MAM y SON

África Meridional 3,4 -4Alto en cuanto al

descenso en los mesesde JJA y SON

Sáhara 3,6 -6Alto en cuanto al

descenso en los mesesde DEF y MAM

Europa meridionaly mediterránea

3,5 -12Alto en cuanto al

descenso en las cuatroestaciones del año

CUADRO 3. Previsiones de temperatura y precipitaciones para el periodo 1980/99 a 2080/99

Las letras se corresponden con las iniciales de los meses del año.Fuente: Christensen y Hewitson (2007).


crecimiento más elevadas de la historiay han ayudado a salir de la pobreza a mi-llones de sus ciudadanos. Otra de susjustificaciones es que existe un ciertocomponente de envidia en la actitud deOccidente, que basó su modelo de desa-rrollo en el uso excesivo de combustiblesfósiles y ahora pretende impedir a lospaíses en vías de desarrollo que repitanel patrón. Ante esta realidad, no ha resul-tado sencillo llegar a acuerdos entre pos-turas tan distantes, lo cual podría explicarque en la Cumbre de Copenhague de di-ciembre de 2009 no se lograra un pactopara fijar objetivos vinculantes en mate-ria de emisiones.

Uno de los factores de mayor peso en elapabullante crecimiento alcanzado porlos estados BRIC ha sido la retención desu capital humano. De hecho, aunque mu-chos ingenieros, analistas y científicoschinos e indios se dejaron seducir por laspromesas económicas de empleos en elextranjero, durante los últimos años lafuga de cerebros se ha revertido, y mu-

chos de ellos han terminado por regresara sus países de origen.

Por desgracia, los países africanos no hansido tan afortunados. Varios estudios in-dican que la emigración de la mano deobra cualificada ha costado a África unos4.000 millones de dólares estadouniden-ses al año. Esta cifra es tan elevada que elDr. Lalla Ben Barka, de la Comisión Eco-nómica para África de la ONU, declaróque el continente «se quedaría sin cere-bros» en un plazo de 25 años (véase tam-bién Sassen, 2007).

En lugar de centrarse en aspectos fun-damentales, como la necesidad de des-tinar remesas a objetivos de desarrollo,fomentar los retornos o poner en mar-cha los esfuerzos necesarios para im-pulsar una colaboración adecuada entreemigrantes, refugiados y africanos en ladiáspora, las respuestas reaccionariasante la llegada de inmigrantes a paísesdesarrollados (sobre todo en los paí-ses de la OCDE) obvian la importancia

Rosalie Lo

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— Desde 1990 África ha perdido una media anual de 20.000 profesionales.

— Más de 300.000 profesionales africanos residen en el extranjero.

— Etiopía perdió el 75 por 100 de la mano de obra cualificada del país entre1980 y 1991.

— En Kenia, la formación de un médico cuesta 40.000 dólares estadounidensesy la de un estudiante universitario 15.000.

— El 35 por 100 del total de la AOD a África se destina a la expatriación de pro-fesionales.

CUADRO 4. Algunos datos estadísticos sobre la fuga de cerebros en África

Fuente: Organización Internacional para las Migraciones, 2007.


de los factores sociopolíticos que impul-san este tipo de emigración.

Uno de los estudios más completos reali-zados hasta la fecha, Living across Worlds:Diaspora, development and transnationalengagement2, se fundamenta en estudiosde caso realizados en distintos rinconesdel mundo para analizar la interrelaciónentre el fenómeno migratorio y el desa-rrollo. El estudio concluye que en rarasocasiones puede aislarse la importanciadel acto migratorio en sí, ya que son másbien las condiciones que lo rodean las quedeterminan su impacto sobre el desarro-llo. Un ejemplo de ello es el caso de losgeólogos e ingenieros de India, Brasil ySudáfrica. Estos profesionales, que emi-gran a Arabia Saudí para trabajar en pro-yectos relacionados con el petróleo y laconstrucción, contribuyen de forma másdirecta al desarrollo de sus países de ori-gen a través del envío de remesas que losrefugiados de Iraq afincados en Suiza olos Estados Unidos, o los trabajadores nocualificados de Sri Lanka que trabajan enel sector de la construcción en los Emira-tos Árabes Unidos3

.. No obstante:

En el amplio transcurso de la historia, lasmigraciones han sido un componente inte-gral y fundamental para el desarrollo huma-no. Sin embargo, esto no quiere decir que,en un plano cotidiano y a corto plazo, losfactores que han conformado los patronesde movimiento y los índices migratorios no

se hayan convertido en las últimas décadasen asuntos urgentes que requieren la aten-ción de los planificadores y estadistas gu-bernamentales preocupados por la gestióndel crecimiento urbano, el deterioro o desa-rrollo rurales, el alcance del aprovecha-miento del trabajo, la planificación de losservicios sociales y un sinnúmero de cues-tiones administrativas (Bilsborrow et al.,1984: 2).

Por otro lado, los factores que más in-fluencia tienen sobre el fenómeno migra-torio procedente del ámbito rural son lossiguientes:

• Los recursos sensibles al clima, comoel suministro de agua, las tierras decultivo, la cría de ganado y los com-bustibles/madera para el consumo yel comercio;

• Los salarios bajos propios de las zo-nas rurales;

• La escasa inversión en el medio rural(existencia de políticas clientelares yurbanas frente a políticas de desarro-llo rural);

• La ausencia de políticas de desarrollodel capital humano (que genera índicesde analfabetismo elevados, infraestruc-turas insuficientes, desprecio hacia losconocimientos indígenas, etc.);

• La vulnerabilidad extrema ante catás-trofes de cualquier tipo, que tieneconsecuencias inmediatas (traumaspsicológicos, problemas sanitarios,


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2 «Vivir en dos mundos: diáspora, desarrollo y colaboración internacional.»3 Los sueldos de la mano de obra no cualificada son tan bajos que las remesas que envían se destinan casiexclusivamente al consumo.


desmembración de hogares), acom-pañada de una escasa capacidad derespuesta ante los cambios.

La modernidad, que suele considerarsesinónimo de urbanización, conduce enmuchos casos a la ruralización de lasciudades, es decir, al fenómeno de lapobreza urbana, que se manifiesta prin-cipalmente a través de los barrios dechabolas y los problemas sanitarios. Encualquier caso, existe una sólida corre-lación entre la economía sumergida y lapobreza, y el papel perjudicial de los in-termediarios y los contratistas.

III.1. Diseño de políticas para eldesarrollo rural en ÁfricaSubsahariana

Entre los factores sociopolíticos que de-ben tenerse en cuenta en el diseño depolíticas cabe mencionar los siguientes:

• La vulnerabilidad y la falta de ayuda aldesarrollo o ayuda humanitaria;

• el impacto de las catástrofes humanaso naturales sobre los flujos, las ten-dencias y los grupos migratorios;

• las respuestas disponibles y el apoyotras las catástrofes, así como los me-dios y los modos disponibles para mi-tigar las pérdidas y potenciar la re-construcción de ciertos mecanismosde reacción a escala comunitaria.

En Etiopía, por ejemplo, emigrar es sólouna de las alternativas ante la sequía;otros optan por aprovechar las reservas

de alimento, buscar empleos en el ámbi-to local fuera del sector de la agricultura,dedicarse a la venta de ganado, pedir ali-mentos o vender sus bienes personalesy sus aperos de labranza. Por su parte,en Burkina Faso, los habitantes de las re-giones afectadas por la sequía emigran azonas rurales más húmedas.

Los movimientos de población en Áfricatienen consecuencias para el desarrollosostenible, a través de fenómenos comola «fuga» o el «desaprovechamiento» decerebros. Asimismo, plantean conflictosque obligan a la población a competir porlos escasos recursos disponibles y a dedi-carse a la cría de ganado. En ese contex-to, los mecanismos tradicionales para laresolución de conflictos dejan de ser efi-caces, y el derecho consuetudinario quegarantizaba el acceso a la tierra y el con-trol sobre ésta pierde vigor y relevancia.

Para que los responsables del diseño y laelaboración de las políticas puedan desa-rrollar normativas realistas en materia demigraciones y políticas y programasde desarrollo eficaces, es necesario ana-lizar el trasfondo de diversas cuestiones.Waddington (2003) indica que, en gene-ral, en las Estrategias para la Reducciónde la Pobreza el fenómeno migratorio nose analiza adecuadamente. A esto sesuma el hecho de que las cuestiones re-lacionadas con las migraciones no se in-tegran en los planes nacionales ni en elmarco de dichas estrategias, las cualesno valoran la medida en la que la movili-dad presente y futura contribuye al desa-rrollo y a la reducción de la pobreza.

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Es necesario abordar las dimensioneséticas de la relación entre el cambio cli-mático, la pobreza y la inmigración des-de una perspectiva más amplia y res-ponsable. Quienes menos contribuyan aesta reflexión se verán afectados en ma-yor medida por las consecuencias delcambio climático, especialmente en laszonas rurales, donde sus efectos son in-mediatos. Los gobiernos de los países envías de desarrollo apenas han adoptadomedidas destinadas a reducir las migra-ciones derivadas de factores climáticosni políticas encaminadas a mejorar lasoportunidades de vida de las familias.

La importancia relativa del fenómenomigratorio radica en los contextos con-cretos, y hasta la fecha, los esfuerzos rea-lizados por aislar la naturaleza multifun-cional de los sustentos y la supresión deltrabajo a tiempo parcial y estacional hansido inadecuados. Además, apenas sepresta atención a la importancia de losfactores sociales, de género, culturales,históricos y políticos, un hecho del quese desprende el desconocimiento del fe-nómeno migratorio generalizado entrelos planificadores políticos y los buró-cratas. Por regla general, se tiende aconsiderar que el fenómeno migratorioes un proceso desestabilizador, respon-sable de la degradación medioambien-tal, la propagación del VIH/Sida, el au-mento de la delincuencia y la pobrezaque predomina en el ámbito rural.

Lo que se ha constatado es que el diseñode políticas en materia migratoria no escoherente, sino que consiste principal-

mente en operaciones inconexas queresponden a exigencias externas. En lu-gar de centrarse en las migraciones in-ternas, la superpoblación y la presiónexacerbada sobre las tierras de cultivo(cuestiones que pueden desencadenarconflictos), el diseño de políticas se con-centra en torno al fenómeno migratorioa escala internacional. Por este motivo,la revisión de las políticas tanto de go-biernos como de donantes es una nece-sidad acuciante, y en tanto que variablesfundamentales, deben ponerse sobre lamesa las cuestiones relacionadas con lapoblación, el gobierno y la pobreza.

IV. AGRICULTURA Y SEGURIDADALIMENTARIA EN ÁFRICASUBSAHARIANA

No cabe duda de que África Subsaharia-na es la región más vulnerable a la esca-sez e inseguridad crónicas, pero «la vul-nerabilidad persistente de África sedebe tanto a la falta de comprensióncomo a la falta de intervención» (Deve-reux y Maxwell, 2001: 2). Ante esta si-tuación, el hecho de que el Subconti-nente dependa casi exclusivamente dela agricultura no hace sino agravar la si-tuación (cuadro 5).

En su mayoría, los productos agrícolasestán destinados a cubrir las necesida-des básicas de los ciudadanos. Cuandola productividad disminuye, bajan lossalarios y la seguridad alimentaria dejade estar garantizada. Los estudios reali-


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zados hasta la fecha auguran que losproductos procedentes de la agriculturade regadío de la cada vez más cálida yseca región del África Subsahariana dis-minuirán hasta en un 50 por 100 y que,probablemente, la producción pesqueratambién sufrirá un descenso. Asimismo,cabe esperar que la producción de cerea-les experimente una caída significativa(mapa 1). Como explica Mbeki, estos in-gredientes son el caldo de cultivo perfec-to para la proliferación de catástrofes:

Los atrofiados sistemas económicos esta-blecidos por los países colonialistas y per-petuados por sucesivos grupos de elitespolíticas han sido incapaces de adaptarse alas nuevas tecnologías y los nuevos méto-dos de gestión desde que las potencias co-loniales abandonaran el continente. Con elpaso del tiempo, estos sistemas comenza-ron a descuidar sus propios cimientos, lo

cual propició la aparición de las dolenciasque en la actualidad afectan a la región: ladisminución de la esperanza de vida y de lamatriculación escolar, la fuga de capitales,la fuga de cerebros, la deforestación, la de-sertificación, los conflictos, la desigualdadcreciente y endémica, el aumento progresi-vo de la pobreza, la manipulación por partede fuerzas externas, y la dependencia cre-ciente de mecanismos de patrocinio y solu-ciones externas (2009: 17).

Ante problemas de tal envergadura, elfenómeno migratorio se convierte enuna opción para muchos ciudadanos, yasean aquellos que se plantean la posibi-lidad de emigrar del campo a la ciudad olos que consideran la alternativa de emi-grar desde países pobres a otros másprósperos. En ambos casos se da por su-puesto, de forma casi automática, queen el lugar de destino se vivirá mejor o

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Agricultura Industria Servicios

1970 1980 1990 1970 1980 1990 1970 1980 1990

Países con una economía basada en la agricultura

Etiopía 91 89 86 2 2 2 7 9 12

Kenia 84 82 80 5 6 7 9 11 13

Países productores de petróleo

Nigeria 71 54 43 11 8 7 19 38 50

Gabón 79 65 52 9 12 16 12 22 33

Países recién industrializados

Mauricio 34 27 17 25 28 43 41 45 40

Sudáfrica 31 17 14 30 35 32 39 48 54

CUADRO 5. Población africana que vive de sectores primario, secundario y terciario (%)

Fuente: Indicadores de Desarrollo para África del Banco Mundial, 2002.



51

Fuente: IPPC, 2006.

MAPA 1. Previsión de la producción de cereales en África en 2050 y previsión de lasconcentraciones de CO2 de 520-640 ppm.


que, al menos, la situación en él no po-drá ser peor. De este modo, una mujerdecide abandonar su pueblo situado enel paupérrimo noreste de Kenia y dirigir-se rumbo a Nairobi con la convicción deque no pierde nada por migrar a la ciu-dad. De manera similar, un hombre enparo, y a veces incluso todo un país(como en el caso de Somalia), siente quemerece la pena atravesar Yemen, a sa-biendas de los riesgos que ello suponepara su vida e integridad, para intentarllegar a Europa y buscar una vida mejor.

Pero ¿sirve la inmigración para reducir lapobreza cuando no existe una compren-sión de las condiciones bajo las cualeslas remesas pueden ser usadas de mane-ra productiva? Es más, si los ciudadanosdel África Subsahariana pudieran despla-zarse diariamente hasta zonas urbanasen una forma de migración estacional, ysi existiesen ingresos crecientes proce-dentes de la agricultura, ¿cabría esperarque la combinación de estos factores pu-diera frenar, interrumpir o revertir el fe-nómeno migratorio? No existe una res-puesta clara para abordar este problema,un hecho que se debe en parte a que lasnaciones africanas aún deben crear unapolítica de consenso, así como a las tre-mendas variaciones del fenómeno mi-gratorio en el seno del continente. EnÁfrica Meridional, por ejemplo, la inmi-gración transfronteriza procedente de laregión de la Comunidad de Desarrollodel África Austral hacia Sudáfrica se in-serta a menudo en contextos de proble-mas políticos (algunos ejemplos son Mo-zambique y posteriormente Zimbabwe).

V. LA IMPORTANCIA DE LAAGRICULTURA EN ÁFRICA

La agricultura juega un papel fundamen-tal en términos de seguridad alimentaria(Devereux et al., 2001). Casi la totalidadde los africanos depende de la agricultu-ra para subsistir y el 62 por 100 de la po-blación activa del África Subsahariana,excluyendo a Sudáfrica, trabaja en estesector. Por ello, el desarrollo agrario esla vía más eficaz para reducir la pobrezaen África. De hecho, un aumento del 1por 100 en la producción de cereales po-dría suponer la salida de la pobreza parados millones de personas. Como ya seha apuntado, el desarrollo agrario estambién importante para la seguridadalimentaria. Varios países vieron peli-grar su estabilidad durante la crisis origi-nada por la carestía de alimentos en elaño 2008. Gayi (2008) insiste en que sedebe favorecer el concepto de derecho alos alimentos (es decir, el que se dispongade los medios o la capacidad para acce-der a ellos) frente al concepto de abaste-cimiento total de alimentos. En su opi-nión, «en la mayoría de los países en víasde desarrollo, la producción de alimen-tos es un factor determinante para la se-guridad alimentaria, lo cual se relacionacon el hecho de que la mayor parte de laspersonas que se exponen a riesgos ali-mentarios viven en zonas rurales y su sus-tento depende en gran medida de la agri-cultura» (2008: 284). Además, la agriculturaes crucial para el crecimiento económico(Foro para la Investigación Agrícola enÁfrica, 2009). Cuando no es posible pro-ducir alimentos se producen hambrunas.

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En el siglo XX un total de 21 hambrunasasolaron a la población subsahariana y secobraron cientos de vidas (Devereux et al.,2001: 118). Los Estados de África Subsa-hariana tienen a su disposición distintasestrategias agrícolas, entre las que se in-cluyen las pequeñas explotaciones agrí-colas; la agricultura extensiva e intensi-va; el capital intensivo y la mano de obraintensiva; la agricultura de subsistenciay la agricultura para el comercio; la auto-suficiencia y el comercio; las zonas degran potencial y de bajo potencial; el cre-cimiento y la estabilidad de la producción;y, por último, el mercado libre y el con-trol estatal.

Aun así, es cierto que a escala nacionallas opciones son más limitadas debido alos Programas de Ajuste Estructural queel Fondo Monetario Internacional y elBanco Mundial impusieron a lo largo yancho del continente a principios y me-diados de los ochenta. Estos programasbloquearon muchas de las alternativasdisponibles, hasta el punto de que, en laactualidad, la mayoría de los Estados nopueden ejercer control sobre los preciosde los alimentos.

VI. ENFOQUES PARA MEJORAR LAPRODUCTIVIDAD AGRÍCOLA ENÁFRICA

En el año 2003, los líderes africanos apro-baron un marco colectivo denominadoPrograma Integral para el DesarrolloAgrario en África (CAADP, por sus siglas

en inglés). Mediante su aprobación, sepretendía que la productividad agrícolase convirtiera en el elemento prioritariode la agenda para el desarrollo del conti-nente. De acuerdo con ello, el objetivodel CAADP es utilizar la agricultura paraacabar con el hambre y reducir la pobre-za, haciendo frente así al triple desafío delas migraciones, el desarrollo rural y laseguridad alimentaria en África. La NE-PAD, el organismo encargado de la im-plantación de las medidas de la UniónAfricana y el fomento de la integracióneconómica en África, está a cargo de lagestión del programa.

La visión del CAADP consiste en erradi-car la pobreza y el hambre en África me-diante la vinculación de institucionesde investigación agrícola, asociaciones deagricultores y gobiernos africanos. Des-de su implantación, importantes institu-ciones financieras y organismos bilate-rales –entre otras, el Departamento parael Desarrollo Internacional del Reino Uni-do (DFID); la Agencia Estadounidensepara el Desarrollo Internacional (USAID);la Agencia de Cooperación Internacio-nal de Japón (JICA); y la Agencia Suecade Cooperación al Desarrollo Internacio-nal (SIDA)– han alineado sus estrate-gias en materia de agricultura para ha-cerlas converger con las del CAADP. Losgobiernos africanos también han adop-tado el compromiso de destinar el 10por 100 de sus presupuestos nacionalesa la agricultura y la implantación delCAADP. Asimismo, los líderes también sehan comprometido a que antes del año2015:


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a. Aumente el comercio a escala inte-rregional e intrarregional entre lasdistintas regiones africanas.

b. Los agricultores que participen de laeconomía de mercado tengan dere-cho a acceder a los mercados, paraque África pueda utilizar su ventajacomparativa y convertirse en un ex-portador neto de productos agrícolas.

c. Se distribuya la riqueza de formamás equitativa entre las poblacionesrurales africanas mediante un mejoracceso a la tierra, la educación, la in-formación y las tecnologías.

d. África se convierta en un agente es-tratégico en el campo de la agrono-mía.

e. Se abogue por la agricultura ecológi-ca y se fomente la cultura de la ges-tión sostenible de los recursos natu-rales.

Los «Pilares del CAADP» fueron creadosen torno a cuatro áreas relacionadas conla mejora de la agricultura y la inversiónen África que, desde la perspectiva con-tinental, se consideraron cruciales paraabordar el problema del cambio climáti-co y sus efectos, que afectan en granmedida a los ciudadanos africanos, enparticular a los que residen en las zonasrurales. Los cuatro pilares son: «tierrasostenible y gestión del agua»; «accesoa los mercados»; «provisión de alimen-tos y hambre»; e «investigación agríco-

la». En el marco de cada uno de ellos seadoptan distintos programas para cum-plir los objetivos del CAADP, con el obje-tivo general de que exista un enfoqueafricano unificado para hacer frente a losproblemas del continente a través de or-ganismos electos como la Unión Africa-na y sus agencias.

El énfasis del CAADP se centra en los si-guientes aspectos:

1. La inversión en programas naciona-les para la sostenibilidad de la tierray la gestión del agua a través delPrograma de Inversión Estratégicadel Fondo para el MedioambienteMundial, que ofrece apoyo a la agri-cultura de regadío y a la agriculturade conservación.

2. Potenciar la adopción de respuestastempranas en la prevención del ham-bre y la desnutrición4 y garantizar quese ofrece una respuesta coordinada,mediante la cual la Unión Africana yla NEPAD, con el apoyo de la Organi-zación de las Naciones Unidas para laAgricultura y la Alimentación, repre-sentantes de países afectados por latendencia ascendente del precio delos alimentos y otros colaboradoresen materia de desarrollo, adopten unplan de acción común para abordar lacuestión de la carestía de los alimen-tos. El plan de acción a corto plazo

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4 Para mitigar crisis con efectos tan devastadores como los de la crisis de los precios de los alimentos de2008, durante la cual en un periodo de apenas tres años se duplicó el precio de alimentos básicos como elarroz, el pan, la carne y la leche. Debe tenerse en cuenta que la mayoría de las familias africanas destinanun porcentaje elevado de sus ingresos a la alimentación, por lo cual es inevitable que se vean gravementeafectadas por cualquier fluctuación en el precio de los alimentos.


para hacer frente a la carestía de losalimentos tiene como objetivo servirde protección ante las consecuenciasde esta tendencia a través de distintasvías: proporcionando ayuda humani-taria a los más vulnerables; subven-cionando la inversión en fertilizantesy semillas; estableciendo redes de se-guridad basadas en el comercio y laalimentación; o ayudando a los gana-deros en el reabastecimiento y la ali-mentación.

3. Las medidas a medio y largo plazotienen por objetivo fomentar la pro-ducción de alimentos de primeranecesidad mediante una serie deaspectos:

a. La inversión en suelos y en me-canismos de gestión del agua;

b. El aumento de las tierras de cul-tivo destinadas a la agriculturade regadío;

c. El aumento del apoyo al fomen-to de mercados regionales, porejemplo de fertilizantes;

d. La colaboración con los gobier-nos nacionales para implantar re-formas políticas destinadas a ase-gurar un entorno viable para elcrecimiento agrícola, por ejemplomediante acciones de mejora delas infraestructuras rurales.

4. La mejora del abastecimiento de ali-mentos mediante la investigación.En el marco del CAADP colaboran or-ganizaciones multilaterales como elDepartamento para el Desarrollo delReino Unido (DFID) para apoyar a los

agricultores del África Subsaharianapara que puedan adoptar técnicasagrícolas nuevas y mejoradas.

VII. CONCLUSIONES

Pese a que en el pasado reciente hanexistido, en buena parte del continenteafricano, dificultades reales vinculadasa las migraciones, la seguridad alimen-taria y el desarrollo rural, dichas proble-máticas también han generado oportu-nidades para una mayor integración,más cooperación y el uso de economíasde escala a lo largo del continente.

Las instituciones democráticas deben, através de visiones, inversiones, accionesy compromisos revolucionarios, tratar degarantizar una serie de aspectos: eleccio-nes libres y justas; el respeto de los dere-chos humanos y las leyes humanitarias;la transparencia y el buen gobierno; o lalibertad de prensa y la creación de unaestructura sólida de servicios comunita-rios que garantice la aplicación de uncontrol adecuado.

Los africanos deben conocer y asumir laresponsabilidad que les correspondecomo ciudadanos. Un ciudadano es unmiembro que participa en una comuni-dad política y la ciudadanía, a su vez, seobtiene cumpliendo las exigencias jurídi-cas impuestas por un gobierno nacional,regional o local. Por su parte, una nacióndebe conceder ciertos derechos y privile-gios a sus ciudadanos y, a cambio, espera


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que éstos cumplan las leyes del país y lodefiendan frente a sus enemigos.

A cambio, se espera que los gobiernosse hagan cargo de todos los asuntos re-lacionados con el desarrollo de las in-fraestructuras rurales y garanticen quela legislación no perjudica o es contrariaa los intereses de los más desfavoreci-dos. Se espera, además, que el gobiernoayude a mitigar los efectos devastadoresde la pobreza extrema.

Entre las iniciativas destinadas a facilitarla capacidad de desarrollo de los posiblesemigrantes, debe considerarse la impor-tancia de conseguir que se comprendacon claridad el fenómeno migratorio ysus patrones (empleo a tiempo parcial yestacional, emigrantes temporales y per-sonas en régimen de desplazamiento dia-rio). A su vez, dicho esfuerzo debe cen-trarse en factores no económicos, comoel género y las relaciones de poder, o laspreferencias y prioridades culturales. Fi-nalmente, debe tomarse en cuenta la ne-cesidad de identificar las condiciones quepuedan facilitar la movilidad de personas,puesto que la globalización aboga por lalibre circulación de los bienes y los servi-cios, pero no la de las personas.

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En las últimas décadas, en torno al cam-bio de milenio, hemos vivido un acalora-do debate internacional sobre las migra-ciones y su vínculo con el desarrollo enlos lugares de origen y cómo puede inci-dir la cooperación para que éste redundeen un impacto positivo. Polémica impreg-nada por los grandes temas presentesen los foros de discusión multilateralesque han venido sucediéndose en aras deuna (re)construcción de la ayuda al desa-rrollo que responda a los objetivos quese había marcado. Periodo de cambioparadigmático en la ayuda, lo que Mon-túfar (2001) denomina el paso del «for-mación de capital físico», de 1950 a 1970,al del «desarrollo humano sustentable»a partir de los años setenta. Algunos au-tores (Ruiz-Giménez, 2006) inciden en elcambio que se produce a partir del nue-vo milenio en la agenda con un dominiorenovado de los aspectos de defensa ysecuritarios en el ámbito tanto de la ayu-da como de la gestión del fenómeno mi-gratorio. Como veremos, los intentos«regulatorios» de flujos migratorios −con énfasis especial en programas de re-torno y repatriación− se intentan asociartanto a programas de cooperación como

al refuerzo del control fronterizo. En-foques y estrategias que coinciden conmomentos de crisis como la del petróleoo tras el 11-S.

En este contexto la Ayuda Oficial al Desa-rrollo (AOD) española ha sufrido unaimportante transformación tanto por elincremento en volumen computado2 co-mo por la búsqueda de un modelo quela dote de unas señas de identidad espe-cíficas. Entre otras cosas las nuevas par-tidas presupuestarias se han traducidoen un rápido crecimiento de la coopera-ción técnica y de la presencia en el con-tinente africano. Además se quiere quelas actuaciones estén basadas en crite-rios de eficacia y calidad. Para ello se haimplicado activamente en los foros y en-cuentros de discusión que elaboraronlos Principios de París de la calidad y efi-cacia de la ayuda (2005) y la Agenda deAcción de Accra (2008), así como en suseguimiento, redefinición y evaluación.

La especialización requerida por el clubde donantes se ha orientado, entre otrosámbitos, a la aplicación en las actuacio-nes en todos los niveles de la agenda y

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Es irracional para los gobiernos gastar millones de euros en reforzar sus fronteras, en tomarmedidas disuasorias en centros de detención y custodia, y otras medidas, sin invertir en solu-ciones sobre el fondo del problema.

Rud Lubbers1.

* Grupo de Estudios Africanos. Universidad Autónoma de Madrid.1 Declaraciones del actual secretario general de ACNUR ante la cumbre de la UE de Sevilla de 2002 reaccionan-do ante las medidas que Gran Bretaña y España pretendían imponer condicionando la ayuda de la Unión Euro-pea a la aceptación de control fronterizo y firma de acuerdos de repatriación por parte de los países receptores. 2 Entre otras cosas, en orden de alcanzar una de las estrellas del paradigma del desarrollo humano soste-nible como es el 0,7 por 100 del PIB.

5. LUCES Y SOMBRAS EN LA VINCULACIÓN DEL FENÓMENOMIGRATORIO Y DE LAS POLÍTICAS DE DESARROLLO: ELCASO DEL PLAN REVA

Eva Martínez y Juan Rivero*

05 Luces y sombras 14/7/10 16:35 Página 59

arquitectura de la ayuda de estos princi-pios de calidad y eficacia. También Es-paña ha procurado activamente conver-tirse en país referente en «migracionesy desarrollo», jugando un papel protago-nista en la promoción y diseño del llama-do «enfoque global» de las migracionesque incluye estrategias a aportar desdela cooperación para una gestión «benefi-ciosa» para los países de origen, tránsitoy destino. Diversos Estados africanos, yespecialmente Senegal como país priori-tario, han recibido un incremento en elvolumen de la ayuda y la llegada de nu-merosas asistencias técnicas, en los másdiversos campos, con el fin de dotar delas capacidades institucionales necesa-rias para que el país dirija su propio pro-ceso hacia el desarrollo.

Recorrido que no ha estado exento de«luces y sombras» en su aplicaciónpráctica. A pesar de los esfuerzos en prode eficacia y calidad, en el sistema de lacooperación española continúan sin ter-minar de iluminarse zonas poco trans-parentes, lugares oscuros en la cohe-rencia entre políticas, especialmentecuando la cuestión migratoria está pre-sente. Esta ponencia responde a las in-vestigaciones desarrolladas a partir deun estudio de caso de un alto contenidosimbólico para nosotros, al abrir una se-rie de interrogantes sobre la realidad delas actuaciones concretas del sistemade cooperación desde lo local. Se trata delestudio de la ayuda española para la im-

plementación del plan de Retorno a laAgricultura (plan Reva) en Senegal, ideaoriginal del propio presidente del paísAbdoulaye Wade. Sería en definitiva unintento, como solicitaba Rud Lubbers enla cita de inicio, de apoyar solucionesque fueran al fondo del problema. Eneste caso la salida masiva de emigran-tes no autorizados. «Acabar con la emi-gración clandestina mediante la revolu-ción verde», como señaló Wade3.

Existe casi universalmente el supuesto deque, si los emigrantes pudieran satisfacersus necesidades en su lugar de origen,eso sería mejor para ellos, para sus pro-pias comunidades y para la comunidad ala que emigran. Es un supuesto que, ade-más de negar que el fenómeno de quedar-se en su sitio también requiere explicación,tiende a restar importancia a las fuerzasque restringen la migración: las medidas,muchas veces muy represivas, que impidenque una persona salga de su propio país ollegue a otro4.

Esta creencia en la visión un tanto trágicade la movilidad, olvida lo arraigado de laidea de progreso individual en el devenirde la modernidad, no muy distante de lafe acrítica en el desarrollo (Szotompka,1995). La problematización de las migra-ciones internacionales como un hechonegativo implica la creciente adopciónde políticas y posicionamientos públicosde gobiernos de todo el mundo que, poruna parte y para consumo interno, bus-

Eva Martínez y Juan Rivero

60

3 Declaraciones en la inauguración del polo piloto del plan Reva en Djilakh (12 de abril de 2008). 4 Bob Sutcliffe (1999: 11).


can efectos visibles e inmediatos que re-bajen la ansiedad de sus poblacionesfrente a la llegada de lo de fuera, pero que,a su vez, desde el punto de vista de las re-laciones entre Estados, marcan agendasbilaterales, estrategias basadas muchasveces en atribuciones causales sobre elorigen de la movilidad humana que tie-nen más que ver con reacciones basadasen supuestos y lugares comunes que conla percepción que los propios migrantestienen de sus motivaciones profundas olo que la evidencia de la investigaciónacadémica pudiera señalar.

Esta última, como nos recuerda Castles(2008) ha mantenido el debate en funciónde la coyuntura sociopolítica que la rodea.Durante los años cincuenta y sesenta eldiscurso de los economistas del desarro-llo trasmite a la sociedad internacionalque la migración laboral es parte integralde la modernización. El debate entre lateoría neoclásica y la historicista tendrásu reflejo en la adopción de políticas gu-bernamentales de los países en vías dedesarrollo como Marruecos, Turquía o Fi-lipinas alentando a la migración a los paí-ses más avanzados del norte de Europa yEstados Unidos. Es el caso de España,donde en pleno desarrollismo, especial-mente entre 1956 y 1969, el régimen fran-quista fomenta activamente la emigra-ción como motor de la economía. En 1956se crea el Instituto Español de Emigra-ción (IEE) y en 1962 se aprueba la Ley deOrdenación de la Emigración. Pero,como señala María José Fernández Vi-

cente (2005)5, «esta nueva política migra-toria se topó con importantes escollosque acabaron disminuyendo su eficacia.A las dificultades en el control de un mo-vimiento migratorio de elevadas dimen-siones, se añadía la importancia que se-guían teniendo los mecanismos de tipoinformal». Entre 1970 y 1975, poco apoco, se introducen políticas de protec-ción del retorno.

Para Castles, la visión predominante-mente optimista, previa a la crisis ener-gética, se puede representar a modo de«círculo virtuoso»:

Inicios del desarrollo en países pobresMigración Desarrollo reforzadoTendencia al equilibrio en ingresos

y eliminación de las causas profundasde la migración Disminuye la mi-gración

Desde la óptica del análisis historicistade las instituciones, fruto de la economíapolítica marxista, se consideran las mi-graciones como una forma de movilizarla fuerza de trabajo en función de las ne-cesidades del capital. Especialmente apartir de los setenta, los teóricos de la de-pendencia y del sistema-mundo concep-tualizan la relación migraciones y desa-rrollo en base a lo que Castles explicagráficamente como el «círculo vicioso»:

División centro-periferia y dependenciaMigración Incremento de la de-

pendencia de los países pobres Em-

Luces y sombras en la vinculación del fenómeno migratorio y de las políticas de desarrollo

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5 M.ª José Fernández Vicente (2005), p. 84.


pobrecimiento y distancia entre ingre-sos empeora Trabajadores del tercermundo a la libre disposición para el ca-pital en las economías del centro

A partir de la crisis del petróleo, los paí-ses europeos comienzan a cerrar fronte-ras con la esperanza, no sólo de lograrponer fin a la llegada de nuevos inmi-grantes sino también del decrecimientode la población extranjera residente esta-bleciendo programas de retorno basadosen incentivos financieros. Los trabajos deTapinos (2000) concluyen que estas polí-ticas tuvieron un éxito muy moderado te-niendo en cuenta que a la postre el nú-mero de nuevos inmigrantes ilegales yrefugiados creció significativamente.

Tapinos propuso una revisión sobre laactuación en AOD de Europa con los paí-ses de origen de los inmigrantes: ¿se po-día esperar un incremento de la presiónmigratoria de los antiguos emisarios detrabajadores como resultado de sus pre-visiones demográficas, económicas y demercado laboral? ¿Han ideado los paíseseuropeos algún tipo de ayuda al desa-rrollo como manera explícita de rebajarla emigración desde esos países? Y final-mente, ¿podría esa estrategia, si ha exis-tido, ser lo suficientemente efectiva parareducir los incentivos a migrar? La con-clusión a la que llega es que necesaria ycomplementariamente como son en rea-lidad, las políticas restrictivas y las estra-tegias de asistencia al desarrollo puedenno ser suficientes para contrarrestar la

inmigración desde los países menosavanzados. Tal vez habría que buscar so-luciones más allá del mero aporte de lacooperación.

El apoyo al plan Reva es un ejemplo de lapráctica en cooperación que responderíaa las cuestiones planteadas por Tapinos.En una situación de «incremento de lapresión migratoria» por parte de un paísemisario de trabajadores como Senegal,España moviliza su diplomacia, incluyen-do los recursos de cooperación para re-bajar la tensión, y provee de una serie deproyectos que pretenden «reducir los in-centivos a emigrar». Tras los incidentesen los enclaves africanos de Ceuta y Me-lilla de 2005 ante el endurecimiento delas condiciones para alcanzar territorioeuropeo y el posterior desvío de las rutasmigratorias a la travesía atlántica (mbêkk)6

para alcanzar las costas canarias (en 2006se habla de unas 30.000 personas llega-das en la bautizada por los medios como«crisis de los cayucos»), las administra-ciones española y senegalesa inician unaserie de negociaciones que darán comoresultado la aplicación de una batería demedidas que irán desde el despliegue delFrontex a la firma de acuerdos de repa-triación, pasando por una serie de pro-yectos de cooperación en lo que se pue-de considerar el primer ensayo en lapráctica del denominado enfoque globalen su conjunto.

El Reva se presentó como un plan paraesa «reducción de los incentivos a emi-


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6 Papa Demba Fall (2008).


grar» de la que hablábamos antes. Ya en2005 con la llegada a Kolda de un contin-gente de 800 repatriados senegaleses, elpresidente Wade empieza a hablar deuna nueva política de puesta en prácticade un modelo de retorno a la agricultura.El 10 de noviembre de ese año anunciael «Programa de Retorno de los Emigra-dos a la Agricultura» como alternativa alrêve européen (sueño europeo).

El año 2006 será el año del mbëckk o dela «crisis de los cayucos», según se miredesde la relevancia mediática que se ledio en la orilla senegalesa o en la espa-ñola. En el Consejo de Ministros del 13de abril, Wade se interesa por la marchadel «projet REVA ou retour des émigrésvers l’agriculture» y el ministro de l’A-griculture, de l’hydraulique rurale et dela sécurité alimentaire lanza un llama-miento a los gobernadores regionalespara que informen de las posibles locali-zaciones identificadas y tipo de activi-dad para los polos. Las asociaciones deinmigrantes en Europa y las organiza-ciones agrarias (CNCR) cuestionan lasposibilidades reales del retorno y aun-que acuden a algún encuentro consultivoregional, según declaran, éstos no vanmás allá de algún taller de lluvia de ideas.Tampoco las promesas a las asociacionesde repatriados se materializan en algomás que palabras.

Ante el temor a la repercusión pública deun fenómeno que ocupa portadas y noti-ciarios se buscan soluciones en muy di-versos frentes. Entre ellos se plantea el«fomento de la cooperación para orde-nar los flujos migratorios», como en elPlan África que es lanzado apresurada-mente en mayo de 2006. Es en el veranode este año en el que se fragua, ademásde los convenios de repatriación, unaayuda mediante crédito FAD reembolsa-ble de 20 millones de euros, de los queuna mitad se destinarán a la puesta enmarcha de explotaciones agropecuariasdentro del plan Reva, lo que en la prensaespañola se denominará «renovar la agri-cultura senegalesa» a cambio de «frenarlos cayucos»7. A todo esto hay que aña-dir la creación de un polo piloto para di-chas explotaciones mediante una sub-vención de Estado en «especie» de algomás de medio millón de euros, paracuya ejecución se recurre a la empresaTRAGSA, medio propio de la adminis-tración española.

El polo agrícola de Djilakh tras la men-cionada inauguración de abril de 2008, yla subsiguiente campaña, se beneficiade una segunda subvención de Estado de720.000 €, en la fase centrada en el forta-lecimiento institucional mediante unaasistencia técnica y la formación de ca-pacidades de los miembros de los cinco


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7 Según titula, por ejemplo, el diario El Correo Español en su edición de 22 de mayo de 2006: «Senegalacepta las repatriaciones pero reclama ayudas para la agricultura». En El Periódico de Catalunya, de esamisma fecha, se señala: «El presidente de Senegal, Abdoulaye Wade, está dispuesto a aceptar que Españarepatríe a los inmigrantes ilegales a cambio de ayuda al desarrollo agrícola». «Que me los devuelvan, peroque me den también pantanos». Tres días antes se había anunciado tras el Consejo de Ministros la puestaen marcha del «Plan África» que se acompaña de una ofensiva diplomática en el continente.


Grupos de Interés Económico (GIE)8. Se-gún la nuevamente adjudicataria, TRAGSA,

el proyecto consiste en el fortalecimientoinstitucional de la Agencia del Plan REVA;el desarrollo de un programa de formaciónpara el GIE que explota el polo de Djilakh yel suministro de equipos y la preparaciónpara el cultivo en el mismo; el estudio yelaboración de un plan de desarrollo ruralde la zona de influencia de Djilakh. Es eje-cutado con financiación de AECID9.

De acuerdo con los técnicos de la coope-ración española, las conclusiones a lasque se había llegado tras la primera faseeran que había que pasar de una agricul-tura de subsistencia a un sistema «queinicialmente pudiera dar una sostenibili-dad al proyecto a través de la comerciali-zación de algunos productos con valorañadido» reconociéndose la poca capaci-dad actual de gestión de los GIE y apos-tando por un fortalecimiento organiza-cional de los mismos «de manera que losagricultores progresivamente pudieran

ser capaces de tomar las riendas de todoel proceso, desde la producción a la co-mercialización». También se remarcó elaprovechamiento de la «experiencia deDjilakh para procurar un Desarrollo Ruralde la zona, poniendo sobre la mesa laspotencialidades agrícolas y ganaderas dela región y una situación de cercanía almercado de Dakar».

El equipo técnico10 de la Oficina Técnicade Cooperación en Dakar (OTC) recalcóla falta de una estrategia de la AgenciaNacional para el Plan Reva (AN Reva)«que podía jugar un papel importantecomo estructura de acompañamientoen el desarrollo de proyectos agrícolasen Senegal. Había una oportunidad enapoyar la definición de su estrategia li-gándola inicialmente a los polos de desa-rrollo agrícola que entraban en sus com-petencias» en lo que sería una extensiónde la capacitación al resto.

A mediados de otoño del año 2008, y convistas a preparar la explotación para la


8 Los Grupos de Interés Económico se establecen en base a sistemas de cuotas por barrios y género. Elnúmero de beneficiarios se elige en función de la población de entre 16 y 50 años de cada uno de los Keuro agrupaciones familiares. Se establecen dos GIE masculinos y dos femeninos y un quinto de gente de lacomuna de Sindia pero fuera de Djilakh, en principio de 20 personas cada uno, pero en el caso del últimono ha llegado a completarse, tras su disolución en la primera fase. 9 TRAGSA: «Definición de estrategias de desarrollo rural aplicables a las zonas de intervención del PlanReva y II Fase del Polo de Emergencia de Djilakh (2008-2010)», en [http://www.tragsa.es] (consultada en di-ciembre 2009).10 En una entrevista escrita realizada durante nuestra fase de estudio en terreno. El trabajo de campo, a di-ferencia del que desarrollamos en los tres primeros meses de 2008, resultó bastante difícil por la ausenciade acceso a documentación, a pesar de las promesas hechas de que sería enviada y de las trabas para en-trevistar a técnicos de las administraciones o empresas adjudicatarias. Es de agradecer la disponibilidadde beneficiarias y beneficiarios, equipos directivos, agentes locales, etc., de Djilakh, que no sólo nos facili-taron el acceso a la escasa documentación que se les había hecho llegar, sino que en todo momento semostraron a nuestra disposición para las entrevistas, grupos de discusión o aclaraciones que precisamos.

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siguiente campaña agrícola, la AN Revalanza una oferta pública11 para la adjudi-cación de la gestión de la finca que cubri-ría el periodo de explotación hasta la lle-gada de las lluvias, es decir, hasta julio de2009. En el concurso internacional, se-gún los técnicos consultados, participandiversas empresas pero no así FERAL-CA, empresa melonera murciana adjudi-cataria el año anterior. La empresa gana-dora resulta ser la francesa Provence Epid´Or con escasa experiencia en el merca-do senegalés y que se especializa en laproducción ecológica de maíz. Bajo el tu-telaje de la federación de los GIE firmaun contrato con el nuevo operador inter-nacional en el que se fija el precio deventa de la mazorca ecológica12 mientraslos costes del laboreo del terreno juntocon el gasoil recaen en manos de losGIE. La empresa proveerá de la simientee insumos necesarios para la producción,con lo que se ponen en funcionamiento25 hectáreas de las cuales 23 se dedicana maíz y las otras dos a una variedad depimiento local. Atendiendo a las declara-ciones hechas por el técnico agrícola deEpi d´Or, la empresa francesa adelantadinero en tres ocasiones.

Hay que recalcar que aunque las 50 ha detierra provienen de la puesta a disposi-ción de la comunidad, no es así la infraes-tructura de la explotación que resulta dela donación del Estado español al senega-

lés. La AN Reva firma un contrato de con-cesión con los GIE por tres años, al cabo delos cuales será evaluada y, de ser positiva,la gestión del polo pasaría a sus manos.

En un periodo de dos meses, la empresaadjudicataria cambia de propietario. Se-gún el equipo directivo de la federaciónde GIE, la producción fue buena y se si-guieron las normas de calidad requeridas,pero otras opiniones contradicen esta ver-sión, coincidiendo en que los objetivosno se vieron cumplidos debido a la faltade organización dentro de la explotación.Para un técnico local de la empresa fran-cesa, de la primera cosecha, aunque seobtienen cincuenta toneladas de maíz,éste no cumple los estándares mínimospara su comercialización en Europa.

En cualquier caso, lo cierto es que los GIEno reciben nada del dinero pactado. Enenero de 2009 la federación de los GIE,animada por la AN Reva, pide un présta-mo a la Caja Nacional de Crédito Agrícolapor un valor de cinco millones de francosCFA13 en concepto de compra de insumosagrarios para cubrir los gastos de explota-ción. Además la federación pide un «cré-dito informal» al propietario de un tractorpara la preparación del terreno que alber-garía la segunda cosecha de maíz.

Durante nuestra estancia en Djilakh pudi-mos comprobar cómo la segunda cose-


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11 No se ha tenido acceso al documento.12 Pagándose la mazorca de maíz entre 120 francos CFA y 100 la que no pase el control de calidad (23 y 15céntimos de euro aproximadamente).13 Algo menos de 8.000 €.


cha de maíz14 se había echado a perderpor falta de riego. Según los agricultores,el motivo fue la falta de liquidez para lacompra de combustible15. Las plantasmedio secas se destinan al consumo fo-rrajero de animales domésticos al igualque la mala hierba que prosperaba entreel cereal. Para lo que se supone que es latercera cosecha no se siembra cereal, ensu lugar tan sólo unos 200 m2 de sandía.

Desde Epi d´Or se atribuye a la mala or-ganización de los GIE. Opinión matizadapor los miembros de la comunidad y delos GIE entrevistados incluyendo los pro-pios directivos que reconocían que en lascircunstancias en las que se hallaban no«serían capaces de hacerse cargo de lagestión en al menos diez o más años»16,incapacidad que justificaban ante la insu-ficiencia de las formaciones por un lado yel modelo de comercialización y de ges-tión que les había sido impuesto, pasan-do de un tutelaje absoluto −sin ningunaparticipación en la toma de decisionestécnicas− a un contrato de compra de co-secha típico de las commodity chains,que dominan el mercado internacionalagroindustrial.

Algunos comentarios frecuentes hablande una cierta relajación en el cumplimien-to de deberes con respecto al año anteriordonde la presencia de los responsablesexternos de la gestión de la explotaciónera continua. También parece ser proba-ble que no se cumpliera con ciertos reque-rimientos técnicos17 y se sabe, asimismo,que hubo problemas en el mantenimien-to de la bomba y de los goteros. Un con-junto de situaciones que desembocan enla súbita desaparición de la empresa fran-cesa tras recoger la primera cosecha yantes de recolectar la segunda, y con elconsecuente impago de los agricultores.De acuerdo con la declaración del técnicoagrícola de la empresa refiriéndose a laprimera colecta: «cuando llegué allí no ha-bía nadie y no se había recogido el maíz»,lo que plantea serias dudas sobre la ges-tión de la explotación.

A medida que se desarrollan las activi-dades agrícolas descritas anteriormentese implementan las acciones propias dela segunda fase. Para la identificaciónde ésta, la AN Reva, según la OTC, habíatenido un «papel fundamental», al presen-tar un documento en el que figuran sus


14 El maíz es un cultivo de requerimientos hídricos elevados, además una deficiencia de agua en el perio-do de llenado del grano tiene consecuencias irreversibles en el rendimiento de la cosecha.15 La primera fase consiste básicamente en la obra y puesta en marcha de la explotación de un pozo de 158 m,un generador de gasoil abastece el depósito que distribuye el agua para regar por goteo 25 ha. inicialmente(de las 50 ha del perímetro). A punto de terminar la obra se establecen los criterios de selección de las per-sonas beneficiarias, integrándolas en los GIE. La empresa adjudicataria de la campaña provee de técnicosy cuadros para la gestión de la explotación mientras que los GIE son mano de obra no cualificada que noreciben formación específica alguna. 16 Declaraciones en la entrevista al presidente, vicepresidente y miembros de la junta directiva de los GIE.17 Por ejemplo el uso de tierras de cultivos en las que previamente se han usado fitosanitarios no pasaríanlos controles de calidad ecológica.

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prioridades: actividades formativas endistintos sectores, realización de infraes-tructuras complementarias (estructu-ra metálica ligera para la manipulación delos productos y almacén de los productosfitosanitarios), suministro de equipos com-plementarios (tractor, remolques agríco-las, arados de doble surco, etc.) y apoyoal proyecto a través de una AsistenciaTécnica de larga duración con el objetivode establecer un sistema de apoyo a lagestión de la granja de Djilakh. Finalmen-te esta segunda fase incluía las siguientesactividades18:

• Acciones formativas de los agricultoresdel Polo de Djilakh, en los siguientesaspectos: programa de alfabetización,formación agrícola de base, formaciónen hidráulica de base, formación enoperaciones pos-cosecha, formaciónen logística y comercialización, forma-ción en calidad de los productos, for-mación en gestión y administración, yformación en transferencia de tecnolo-gía. Esta actividad formativa se planifi-có de manera que siguiera el ciclo pro-ductivo de la finca y no interfiriera enlas tareas de los agricultores.

• Asistencia Técnica para la definiciónde las estrategias de desarrollo agrí-cola, viabilidad económica y organiza-tiva del Polo de Djilakh.

• Asistencias técnicas locales para elapoyo a la producción en el Polo de

Djilakh, conformadas por un asistenteagrícola, un responsable de hidráulica,y un encargado de instalaciones.

• Realización de infraestructuras de apo-yo al Polo de Djilakh: estructura metá-lica ligera y umbráculo, y almacén deproductos fitosanitarios.

• Adquisición de un vehículo para trans-porte de productos y un tractor de 85cv.

• Adquisición de otros materiales comobáscula mecánica, cortavientos vegeta-les, insumos agrícolas, semillas, abonos,fitosanitarios, aperos, cajas de plástico,etcétera.

• Asistencia técnica a la Agencia Reva,de apoyo a la definición de la estrate-gia de dicha agencia en su área de in-tervención.

• Realización de viajes de estudio de 10expertos de la Agencia Reva a Españapara conocer experiencias de desarro-llo agrícola aplicables a la realidad dela AN Reva.

Como puede observarse el desarrollo decapacidades era la base de una fase quepretende completar la anterior más técni-ca, centrándose en la puesta en funciona-miento en el menor tiempo posible deuna explotación modélica. Durante nues-tro trabajo de campo, que tuvo lugar en-tre los meses de junio y julio del año 2009,la mayoría de las formaciones técnicashabían finalizado salvo la dedicada a lamaquinaria por el retraso en la llegada


18 Según diversas entrevistas con los actores principales tanto españoles como senegaleses, pero sin quese nos facilitase acceso a documentos oficiales. En el terreno pudimos contemplar el material que se leshabía suministrado a la población, fotocopias para formación y alfabetización, mapa y listado para selec-ción de prioridades para un futuro plan de desarrollo, encuesta de actividades, etcétera.

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del tractor. Las asistencias técnicas loca-les también estaban contratadas aunquecomo pudimos comprobar, su presenciaen la explotación apenas se dejó notar.

Según el encargado agrícola había veni-do en un principio «de vez en cuando» yel de hidráulica no había aparecido, tansólo acudía diariamente el encargadode poner en marcha el generador queapenas se encendía por la falta de gasoily un encargado de FERALCA que dirigióla distribución del sistema de goteo, queen el caso de la tercera cosecha tendríaque ser recogido sin haberse utilizadopara, al menos, preparar el terreno parala época de lluvias.

Por su parte el responsable de TRAGSAde la asistencia técnica española, encar-gado de coordinar los estudios de viabili-dad económica y organizacional y deapoyar la estrategia de la AN Reva, habíacomenzado un estudio de viabilidad ypresentado las bases para la elaboración«participativa» del plan de desarrollo ru-ral: se estaban haciendo 200 encuestas enlas otras dos comunidades colindantes aSindia, área de expansión del proyectopara el año próximo (cinco kilómetros deradio desde el centro de Djilakh). No nosconsta qué tipo de acciones han sido di-señadas o implementadas en la mejora dela estructura organizativa de la agencia.

El modus operandi de la primera fase delReva resulta similar al de las otras explo-

taciones que la propia empresa gestorallevaba con anterioridad al polo de Dji-lakh. Feralca llevaba ya cinco años en Se-negal, incluso a una veintena escasa dekilómetros de Djilakh, especializada en elcultivo de melones para la exportación almercado internacional. En los momentosiniciales, los técnicos se quejaban de ladificultad de acoplar el sistema a las exi-gencias de trabajar con población benefi-ciaria y no asalariada mediante jornales.Durante los primeros meses se recondu-jo la relación contractual a un sistema depeonadas encubierto, en el que los direc-tivos de los GIE negociaban con los en-cargados la composición de las cuadri-llas que acudían cada día, los que noresulta del agrado de la AN Reva que im-pone que todas las personas beneficia-rias trabajen el mismo número de días yque se pague al final de la temporada,permitiendo algún adelanto19.

En la segunda fase de Djilakh nos encon-tramos con detalles significativos que re-velan el estado de la gestión y del mante-nimiento y la ausencia de un impactoefectivo de las formaciones. El tractor ha-bía llegado en esos días por lo que nopudo ser utilizado para el laboreo de lascosechas de maíz. El vehículo para trans-porte, según los informantes, estabasiendo utilizado por los técnicos de la ANReva para hacer las entrevistas. Con res-pecto al material, no tuvimos ocasión decomprobar lo que había llegado ya que elnuevo almacén construido para alber-


19 Según diversas manifestaciones lo ingresado, por persona, tras unos cinco meses de campaña se situóentre los 250-300 €.

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garlo permanecía cerrado, pero, sí pudi-mos observar que el edificio, construidoel año pasado, y supuestamente dedica-do a la transformación y embalaje deproductos, alojaba un rebaño de ovejaspastoreado por alguno de los represen-tantes de la federación de los GIE. Asi-mismo los sanitarios, inexistentes enmarzo del pasado año, estaban sucios ydescuidados, no existía un botiquín deemergencia y uno de los trabajadoresnos explicó: «el año pasado hubo unoscuantos accidentes, sobre todo cortes dededos de pies y manos, los afectadosfueron trasladados al centro de Djilakh,cada uno pagó lo suyo». También tuvi-mos la ocasión de presenciar la manipu-lación de los fumigadores por el encarga-do, miembro de uno de los GIE. A pesarde haber recibido la formación teórica,carecía del equipo de protección, másca-ra, botas, guantes, gafas, etc. por lo quela fumigación suponía un riesgo para susalud. Uno de los tratamientos fue lleva-do a cabo en nuestra presencia y pudi-mos comprobar cómo el joven fumi-gaba, en un día con viento fuertementeracheado, una parte del terreno dedicadoa sandías donde, justo al lado, había ani-males pastando y niñas/os y mujeresdesherbando. El material formativo su-ministrado eran fotocopias técnicas enfrancés, la mayoría de los asistentes erananalfabetos, que según nuestro infor-mante dormitaban en las sesiones.

«Fortalecimiento» en castellano para elMaría Moliner es «hacer(se) más fuerteuna cosa», siendo fuerza la «capacidad,mayor o menor, para realizar trabajo o

mover algo». Este diccionario de presti-gio hace referencia a «institucional» como«de la institución o las instituciones; par-ticularmente, de las instituciones políti-cas». En el prefacio de Las reglas del mé-todo sociológico, Émile Durkheim defineestas últimas como «todas las creenciasy todos los modos de conducta institui-dos por la colectividad». Las Teorías delas Organizaciones, y especialmente elenfoque sistémico conciben la organiza-ción de manera mecánica y cientista,con un fin hacia el que se dirigen, en uncontexto determinado, las acciones y ta-reas orientadas por los valores comunesde un sistema social conformado por in-dividuos o grupos de individuos. Lo ins-titucional desde esta perspectiva incluyelo referido a los cuerpos normativos, ju-rídicos y culturales, conformados por unconjunto de ideas, creencias, valores yreglas que condicionan las formas de in-tercambio social.

La actuación de la cooperación españo-la en apoyo al Plan Reva se inserta en ladinámica clásica desarrollista en la quese priorizan los aspectos técnicos deldesarrollo dejando para más adelante elocuparse de las cuestiones sociales queéste plantea y obviando las variablesculturales que pudieran condicionarlo.Así nos encontraríamos en una fase in-termedia entre la entrega de una herra-mienta técnica y su consolidación comomotor del desarrollo rural de la zona.Etapa caracterizada por la necesidadpercibida de fortalecer las institucioneslocales para que sean capaces de dirigirel proceso hacia el anhelado progreso.


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Esta tendencia en la necesidad de capa-citar se ejemplifica en la manida metáfo-ra de facilitar la caña y enseñar a pescaren lugar de entregar los peces para ali-mentar a las poblaciones del sur. El inte-rés por el fortalecimiento institucionalse fundamenta, por tanto, en la deman-da de un cambio sustancial en la gestiónde la ayuda que revierta en resultadostangibles entre las poblaciones másdesfavorecidas. La cooperación, su fun-ción social, su manera de operar y orga-nizarse intenta incorporar esa demandade resultados. Del activismo tradicionalse ha pasado a una exigencia de profe-sionalización, de institucionalización yde mayor control en el uso de los recur-sos de las entidades implicadas.

Esta demanda de fortalecimiento institu-cional que ha sido abanderada en los úl-timos tiempos por los donantes (que aveces olvidan su propia necesidad de for-talecerse) suele hacerse recaer sobre lascontrapartes de los países receptores.Subyacen a esta exigencia cambios enlas políticas de la cooperación como lareducción de recursos, nuevas priorida-des, y la necesidad de mostrar a las opi-niones públicas nacionales el impacto delas acciones emprendidas en el marcode la cooperación internacional, enfati-zando la lógica de coste/beneficio. En elámbito de la denominada «asociación»entre la Unión Europea y África y la hojade ruta que se estableció en Trípoli en laConferencia Ministerial de Migración yDesarrollo (2008) se señala como una delas prioridades para el avance en la imple-mentación del Marco de políticas migra-

torias de la Unión Africana la construc-ción de capacidades. Identificación deesa necesidad de refuerzo institucionalque se consolida como vemos en uno delos mantras propios de la evolución de laayuda tras el final de la Guerra Fría. Eneste caso, de la vinculación de la mismaa los intentos de regulación de flujos mi-gratorios. España juega un papel deter-minante, recogiendo la doctrina institui-da por los organismos multilaterales ylas entidades financieras responsablesde la nueva gobernanza global.

En 1987 el Banco Mundial identificabadesarrollo institucional con «el procesode incrementar la habilidad de las institu-ciones para hacer un uso efectivo de losrecursos financieros y humanos disponi-bles». Se une calidad de la administra-ción o gestión pública a la capacitaciónpara ello. En los noventa, el Banco «cons-tata la ausencia de un entorno facilitadoradecuado en el continente africano. Laeficiencia de las inversiones y reformaspolíticas impulsadas por él, dependeríande la mejora del marco institucional parala gestión del desarrollo» (Santiso, 2001).La governance se define como la formaen que el poder (en cuanto a autoridadpolítica, administrativa o social) es ejerci-do en la gestión de los recursos o los«asuntos que interesan al desarrollo»(Banco Mundial, 1995; PNUD, 1997). Hayuna identificación del «buen gobierno»con el public sector management y de lacooperación al desarrollo con una opera-ción de asistencia técnica proveedora denuevas herramientas y mejora de las «ra-cionalidades instrumentales».


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La prevalencia del criterio de excelencia,implica la eficacia y eficiencia de las orga-nizaciones en la formulación y gestión depolíticas públicas para obtener el cambiosocial necesario. Además del liderazgodel Banco Mundial, otros organismosmultilaterales apuntan en el mismo senti-do. Para Malloch Brown, director delPNUD en 2000, esto era insuficiente:

Ni los mercados, ni la política, ni la so-ciedad pueden funcionar sin institucio-nes y reglas, y éstas −la governance− yano se refieren sólo a las organizacionesgubernamentales, porque enmarcan yentrelazan una serie interdependientede actores que comprende los gobier-nos, los actores de la sociedad civil y elsector privado, y ello tanto a nivel localcomo nacional e internacional.

En el Informe de Desarrollo Humano de1999 se había puesto de relieve que «eldesafío de la globalización no es detenerla expansión de los mercados globalessino encontrar las reglas y las institucio-nes de una governance mejor −local, re-gional, nacional y global− para preservarlas ventajas de los mercados y la compe-tencia global, pero también para proveerlos recursos comunitarios y medioam-bientales suficientes para asegurar quela globalización trabaja para la gente y nosólo para los beneficios» (PNUD, 1999: 2).

Así aparece la cuestión de la institucióncomo garante de la eficacia organizacio-nal, de cualquier tipo, incluyendo al Esta-do, ligado a lo que se ha venido denomi-nando la tendencia global a un «rediseño

institucional» con la consolidación delEstado democrático para el país receptor.El reconocimiento, por una parte, de laoperatividad del desarrollo y su controlpor las administraciones públicas, bajosituaciones en las que los recursos sonclaramente limitados, y por la otra, de lanecesidad de conducir la vida económicay social bajo principios de equidad,transparencia y rendición de cuentas,han ubicado a la gestión en el centro dela atención de la sociedad y los investiga-dores. Asimismo, la exigencia de contarcon normas, sistemas y procedimientosque garanticen una actuación que atien-da estos valores y principios hace del di-seño institucional y de la consideraciónde las dificultades de estructuración ycambio en las organizaciones problemasde primer orden para consolidar la vidademocrática del país bajo los principiosdel Estado de derecho.

Como se ha señalado, desde los añoscincuenta se ha venido gestando un sis-tema de cooperación insertado en elmarco internacional de la Ayuda Oficialal Desarrollo. En el marco epistemológi-co hemos pasado de una definición deldesarrollo basada en la formación de ca-pital físico a la de aumento de capacidadde los países socios, entendiendo ésta co-mo capacidad para la toma de decisiones.Montúfar (2001) añade que los interesesdestacados de los donantes se incluyenla regulación y control de las «externa-lidades transfronterizas». Los interesesen las primeras décadas de la ayuda seorientaban claramente en función de losavatares propios de la Guerra Fría.


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El fin último de la ayuda, y dentro de ellala cooperación, desde el paradigma do-minante en la escena internacional, es elapoyo a las acciones encaminadas aldesarrollo humano como medio de aca-bar con la pobreza. Una mirada a sus in-dicadores refleja un éxito mucho menorde lo esperado. Sucesivos encuentros ydeclaraciones conjuntas de actores di-versos como agencias multilaterales, paí-ses donantes y receptores, representantesde ONG y organizaciones de sus socieda-des civiles, etc., han buscado reorientar es-trategias y acciones en aras de la eficaciade la ayuda: el «Consenso de Monterrey»(2002), el «Encuentro de Alto Nivel de Áms-terdam», o, en el mismo año 2003, el cele-brado en Roma sobre armonización, enParís (2005) o en Accra (2008). Todos ellossignificaron compromisos en los que do-nantes y receptores comparten la respon-sabilidad en hacer que funcione la ayuda.El problema de todas ellas es que se plan-tean como modelos sociales ofrecidos des-de arriba, al margen de la realidad concretay compleja de las poblaciones destinata-rias e insensibles al contexto en el que seaplica, y que se legitiman en su supuestocarácter científico y no en las decisiones ypreferencias de los afectados. El desarro-llo se convierte así, como diría James Fer-guson, en una maquinaria despolitizadora.El contexto senegalés de implementaciónde proyectos adscritos al ámbito de lasmigraciones refleja las consecuencias ex-tremas de aplicación de los principios delparadigma del desarrollo humano.

La dependencia es una característica dela inserción del continente en el sistemamundial, pero también una estrategia desupervivencia de los gobernantes africa-nos. Debido al papel del Estado comogran intermediario, quienes lo ocupanmonopolizan los principales recursoseconómicos, así como los que propor-ciona el reconocimiento internacional dela soberanía y la capacidad de negocia-ción en los distintos foros bilaterales, re-gionales o mundiales.

En la cuestión de las relaciones interna-cionales entre países europeos donantesy destino migratorio, y países africanosexpulsores y receptores de ayuda, ha ju-gado un papel fundamental la demandade establecimiento de políticas y estruc-turas nacionales de control migratoriode los primeros hacia los segundos.

La primera gran crisis de la ayuda al desa-rrollo aparece con la desaceleración pro-pia de la escalada de los precios del petró-leo en las economías del norte. En 1975,por encargo de la Trilateral Crozier, Hun-tington y Watanuki realizan un informe so-bre la ingobernabilidad de las democra-cias que 25 años después será continuadopor Pharr y Putnam bajo el auspicio de lamisma institución20. Si en el primer infor-me eran los cambios socioeconómicos losque planteaban problemas a la goberna-bilidad democrática, en el 2000 es la caídade la confianza general en las institucio-nes y los liderazgos políticos (Prats, 2001).


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20 Pharr, Susan J. y Putnam, Robert D. (2000): Disaffected Democracies. What’s Troubling The TrilateralCountries?, Princeton University Press.


Aunque el grado de extensión y compro-miso con los valores democráticos estámás extendido que nunca, la compara-ción de estos estudios empíricos sugiereque la confianza en las instituciones y enlos liderazgos democráticos ha disminui-do considerablemente. Desde una ópticaradicalmente distinta, Rita Abrahamsen(2007) califica las democracias africanas,surgidas en este periodo, como frágiles yexcluyentes. Si unos y otros difieren en laatribución causal y en el papel de la varia-ble socioeconómica para la creciente des-vinculación de la ciudadanía respecto dela vida política formal, ambas coincidenen señalar la debilidad institucional comosíntoma evidente.

No estamos, pues, ante una crisis de losvalores democráticos, quizá más firmes yuniversalizados que nunca, pero sí segu-ramente ante una crisis de las formas ycapacidades institucionales en que cris-talizaron estos valores (Prats, 2001: 114).

Se hace necesaria una mejora de ese en-torno facilitador para el desarrollo. In-quietud que es compartida por la inmen-sa mayoría de actores. Como se hadicho, la sombra de la duda se ha esta-blecido, sin embargo, al hacer balance delos resultados. La cuestión a debate enesta última década no es ya sólo en tornoal uso y condicionalidades que hicieronunos y otros de la misma. El cómo se estágestionando se relaciona con la capaci-dad técnica de los actores para hacerlo.El estudio de caso que nos ocupa crista-liza la superposición de los discursos dela cooperación y el desarrollo en boga

con las actuaciones reales sobre el terre-no y su interfaz con los deseos de ordenarla movilidad de las poblaciones del sur.

A MODO DE CONCLUSIONES

Tapinos, como veíamos, planteaba trescuestiones a la hora de aproximarse a losintentos europeos de vincular, mediantela cooperación, la disminución de las ten-dencias expulsoras de población con eldesarrollo. Respecto a la primera, sobreel aumento de la «presión migratoria» delos países reserva de mano de obra, pare-ce claro que en el espacio geopolítico quenos ocupa, las migraciones pioneras pro-ducidas por las necesidades europeas demano de obra están en origen de muchasde las dinámicas transnacionales actua-les difícilmente controlables mientras eldesequilibrio en términos de desarrollocontinúe ensanchándose entre las dosorillas. Respecto a la segunda, entraría delleno en el objeto de nuestro estudio decaso. La pregunta de si los europeos han«ideado algún tipo de ayuda al desarrollocomo manera explícita de reducir los in-centivos a migrar» se contesta sobre todoal hablar de codesarrollo y, en general,del intento de utilizar la cooperación paramaximizar las oportunidades que brinda-ría una vinculación positiva entre las mi-graciones y el desarrollo. En el caso deEspaña para Senegal, la respuesta estáen el Reva y la batería de acciones que seprecipitan en 2006. En el área específicade la cooperación internacional se situa-rían además las escuelas taller y la priori-


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zación del país como piloto para accionesde codesarrollo. En los últimos años, lapresencia creciente en los textos directo-res y de doctrina de la cooperación inter-nacional de políticas en el ámbito de lamigración y el desarrollo revela, al menosen tiempos de crisis, una cierta asunciónde una parte de la administración espa-ñola de que, efectivamente, la AOD pue-de rebajar la emigración y que hay unaestrategia (tercera pregunta de Tapinos)para reducir los incentivos a emigrar; es-trategia que para ser efectiva para reducirlos incentivos a migrar, como parece serel fin último de estas actuaciones, deberíainsertarse en un marco general de cohe-rencia de políticas que vaya más allá delsesgo securitario y de control fronterizo.Condición previa para que los discursossobre calidad y eficacia y la necesidaddel fortalecimiento institucional comomedio de lograrlos dejen de estar vacíosde contenidos. El «péndulo» entre lasposturas favorables, y la negación deque exista relación alguna oscila con de-masiada facilidad según el alarmismoque domine en el momento respecto alhecho migratorio.

La AOD española, como decíamos en unprincipio, ha hecho un considerable es-fuerzo en la búsqueda de impactos posi-tivos de estrategias de cooperación, sinembargo en relación con el intento derentabilización positiva del fenómenomigratorio en términos de desarrollo nose ha plasmado todavía en impactos visi-bles. Agendas ocultas que parecen estarmuy presentes en el terreno muestran unpaisaje de claroscuros a iluminar:

• El positivo aumento de los presupues-tos no puede hacernos olvidar el exce-sivo peso que mantienen asistenciastécnicas e inversiones en internaciona-lización de empresas, como el caso dela agroindustria española y el Reva.

• La «luz» que representa la «estrategiadel hambre» repetida en foros interna-cionales que contradice la apuesta poruna agricultura industrial para los mer-cados internacionales. En este casoademás encontramos que las localiza-ciones de proyectos tampoco se orien-tan a paliar las necesidades de seguri-dad alimentaria de la población al noser zonas especialmente deprimidas.

• La importancia que se le quiere dar acuestiones medioambientales en coo-peración se contradice con el apoyo aun tipo de agricultura responsable degran parte del calentamiento global,apoyando explotaciones de difícil sos-tenibilidad no sólo ambientalmentesino también socialmente.

• El acercamiento positivo a la cuestiónde las migraciones y el desarrollo teó-rico no se corresponde en absolutocon lo que se hace en la práctica. Frutodel «péndulo» migratorio o no, el casoes que ninguna de las acciones rele-vantes iniciadas tras los sucesos de2005 y 2006 parece guardar relaciónreal con esa vinculación positiva en loslugares de emigración. En el caso delReva ni hay de momento retornados nise ha hecho nada a favor de lo prome-tido originalmente a las asociacionesde «clandestinos, repatriados y recha-zados de la emigración», es decir quefueran hasta un 40 por 100 del total de


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los beneficiarios de las explotaciones,y que tuvieran apoyo a proyectos pro-ductivos y microcrédito. Además, y re-lacionado con el punto anterior, hayque mencionar cómo la evidencia em-pírica señala que la industrialización dela agricultura acelera las tendencias a ladespoblación en el medio rural (comoocurre en las zonas cerealísticas) o lasmigraciones de sustitución dejando ungrave deterioro socioambiental (comoen el caso de, por ejemplo, el campo deCartagena de donde proviene la empre-sa Feralca) y una alta fragilidad frente ala coyuntura del mercado.

• La apuesta por el desarrollo de capaci-dades para una apropiación democrá-tica del desarrollo no se refleja en lapráctica en este ámbito. Como hemosseñalado las asistencias técnicas notienen en cuenta la realidad social nilas experiencias previas de la prácticaformativa en el terreno. Los actores lo-cales y de cooperación presentes des-de hace años en la zona no son tenidosen cuenta, ni las necesidades e intere-ses reales de la población beneficiaria.La práctica de la explotación agrícolano es tenida en cuenta en las formacio-nes de alfabetización ni viceversa.

• La positiva orientación hacia el «enfo-que programa» por la CooperaciónEspañola en acciones como el PlanReva sigue utilizando la vieja fórmuladel «enfoque proyecto», es decir, unaejecución a más corto plazo

Las propuestas de actuación en migracio-nes y desarrollo como el Reva adolecen,como hemos visto, de consistencia con

los modelos teorizados y con las directri-ces generales que dominan el paradigmaactual de desarrollo humano. La coopera-ción española ha hecho suya esta filosofíay participado de esta arquitectura y defen-sa de un modelo que incluye criterioscomo la planificación a largo plazo asegu-rando la apropiación y sostenibilidad delas acciones una vez que se retire. Sin em-bargo, mientras se preconiza transparen-cia y gobernabilidad, la práctica impide laparticipación real de la población, fortale-ciendo estamentos burocráticos de repar-to de recursos y redes clientelares y no ala sociedad y su tejido asociativo. El pano-rama de implantación de la segunda fasedel plan Reva, en la que se han arruinadocosechas y en la que se pasa de peonadasencubiertas a una deuda colectiva impa-gable en economías donde apenas circulael dinero, hace un flaco favor para esedesarrollo de capacidades que se ha iden-tificado como paso previo e imprescindi-ble para la dirección endógena de los pro-cesos de desarrollo. Más aún si se trata degenerar alternativas consistentes frente alos factores expulsores que generan situa-ciones dramáticas como las que se vivenen las cada vez más largas y costosas tra-vesías migratorias hacia Europa.

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África ofrece frecuentes ejemplos de Es-tados en situaciones de conflicto larvado,pos-conflicto o reconstrucción. Las ante-riores situaciones, además, se plantean odegradan en el continente con mucha ra-pidez. Son los Estados frágiles que seconcentran abrumadoramente en esa re-gión del planeta. Podemos definir a unEstado frágil como aquél que fracasa enel desempeño de sus funciones básicas(como la recaudación de impuestos o laprovisión de infraestructuras públicas) oque no puede asegurar a la población losservicios y necesidades básicas ni prote-ger sus derechos políticos y que tampo-co tiene capacidad de ejercer un controlsobre todo su territorio. Todo ello, porfalta de capacidad para hacerlo, por faltade voluntad para querer hacerlo o por lafalta de ambas. Y lo anterior, sea por cau-sas culturales (identidades étnicas o reli-giosas), socioeconómicas (pobreza, des-igualdad o crecimiento desordenado depoblación) o políticas (ausencia de demo-cracia o libertad, violación de los dere-chos fundamentales o relaciones de po-der asimétricas).

Frente a esos Estados, a la comunidad in-ternacional y, en concreto, a la coopera-ción al desarrollo se le plantea la oportu-nidad o no de algún tipo de intervencióny el riesgo que conlleva dicha acción o,por el contrario, su inacción en cada sec-tor. Por eso, analizar el riesgo y consoli-dar la sociedad del Estado frágil debenguiar las acciones que emprendamos

ante estas situaciones. Para ello, debe-mos tener en cuenta que las sociedadesde los Estados frágiles pueden diferen-ciarse unas de otras por los intereses delgrupo que controla el poder; pueden o nocoincidir con los del resto de la sociedad;las preferencias del grupo que controla elpoder pueden prevalecer o no sobre elconjunto de la sociedad; aquellos gruposque imponen sus preferencias pueden ono tener información suficiente para quelas decisiones del Estado sirvan a sus in-tereses y las administraciones pueden ono tener la capacidad institucional paraplanificar y ejecutar las reformas.

Dados esos rasgos variables podemosencontrarnos ante situaciones diferentesde fragilidad. Así, el desconocimientopor parte de una sociedad de sus pro-pios intereses y necesidades será el úni-co obstáculo que impida la reforma si elpaís es democrático y posee la capaci-dad institucional para llevarla a cabo.Sin embargo, la falta de correlación en-tre los intereses del grupo dirigente y losdel resto de la sociedad, por ejemplo,será el único obstáculo para la reformade un país, aunque no sea democrático,si ese grupo dirigente conoce su propiointerés y la administración tiene la capa-cidad necesaria para aplicarlo.

Además, las sociedades de los Estadosfrágiles son muy susceptibles de ofrecerevoluciones rápidas en la percepción desus propios intereses por varias razo-

6. LOS ESTADOS FRÁGILES EN ÁFRICA SUBSAHARIANA. EN LA ENCRUCIJADA DEL DESARROLLO Y LA RESOLUCIÓNDE CONFLICTOS

José Manuel Albares*

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* Jefe de Departamento de Cooperación con África Subsahariana.Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID).

6 Los estados 14/7/10 16:35 Página 77

nes. Son sociedades con propensión acambios rápidos o frecuentes de líderesy, por tanto, de grupo dirigente. Asimis-mo, las situaciones que siguen a un con-flicto o a una guerra civil correspondena periodos en los que se reconfiguranlas fuerzas en presencia y los distintosintereses. Por último, todo cambio en larenta del grupo dirigente puede modifi-car sus presencias.

No obstante, existen varias recomenda-ciones al respecto basadas en las opera-ciones realizadas hasta el momento so-bre cómo intervenir en estos Estados:

• Las acciones de seguridad y las huma-nitarias deben venir inmediatamentedespués del análisis de la situación y,a veces, ser simultáneas; mientrasque la ayuda al desarrollo a largo pla-zo debe desplegarse más tarde. Noobstante, todas estas acciones debenconformar un enfoque integrado.

• La estabilización militar y la acción hu-manitaria y de emergencia, al preten-der reducir el riesgo de conflicto pue-den introducir nuevas inestabilidadesporque ninguna intervención, pormuy prudente y objetiva que pretendaser, es realmente neutra respecto a ladinámica local de los conflictos.

• En los Estados frágiles, las decisionessobre los programas de ayuda al de-sarrollo conllevan un componente deerror y riesgo. El margen de tiempopara tomar decisiones sobre ellossuele ser corto y no siempre permiteun análisis sereno. Al mismo tiempo,es necesario responder a la impacien-

cia de los que, sobre el terreno, espe-ran efectos concretos y rápidos. Elcaso de Sudán es un buen ejemplo deestas situaciones.

I. COOPERACIÓN PARA EL DESARROLLOY CONFLICTO

La ayuda oficial al desarrollo ha entradoen el terreno del conflicto y la fragilidad através de tres ejes. El primero, a travésde la progresiva extensión de las misio-nes que se le asignan en sus mandatos yque la conducen a la ayuda humanitariay a la prevención de conflictos. El segun-do eje es el nuevo paradigma que une se-guridad y desarrollo. El tercero es la am-bición creciente de las operaciones demantenimiento de la paz en las que laayuda tiende a convertirse en un compo-nente indispensable pero, por ello mis-mo, sometida a la finalidad de la propiaoperación. La aversión tradicional de laayuda oficial al desarrollo a inmiscuirseen las situaciones conflictivas debe mati-zarse si consideramos su componentehumanitario. En ese ámbito, el conflictoes el terreno natural de la ayuda y su la-bor es especialmente relevante por tresmotivos que debemos integrar en las ac-ciones de cooperación con los Estadosfrágiles de África Subsahariana: i) Unmandato sencillo y preciso: aliviar el su-frimiento de la población aportando apo-yo para cubrir las necesidades vitales,como la alimentación o la salud; ii) capa-cidad para trabajar en las situacionesmás complejas por la experiencia acu-


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mulada conflicto tras conflicto, siempreafirmando su neutralidad; y iii) una exce-lente imagen ante la opinión pública.

Esta imagen formada tanto por sus obje-tivos como por una comunicación muycuidada le permite dotarse de una fuertelegitimidad y movilizar con bastante fa-cilidad recursos financieros abundantes.No obstante, debe resolverse la espino-sa situación del pillaje o desvío de recur-sos por facciones rivales. Somalia hasido, sin duda, el ejemplo más claro deesta situación. También, debe enfrentarseal dilema de las situaciones en las que, laayuda humanitaria mantiene a una po-blación desplazada en campos de refu-giados en los que uno u otro beligeranteconsiguen nuevos reclutas. Así ocurrió,por ejemplo, en los campos de refugia-dos de población hutu instalados en Zai-re en el conflicto de Ruanda.

Asimismo, cualquier estrategia para losEstados frágiles de África debe preverdos planteamientos delicados. Por unaparte, la entrada en el principio de inge-rencia al incluir la ayuda humanitaria enoperaciones integradas que conllevancomponentes diplomáticos y militares yen los que la ayuda, al apoyar la finali-dad de la operación, debe someterse aella. Por otra parte, la articulación de esaayuda con las etapas que siguen tras lafase de urgencia de entrega de bienes yservicios de primera necesidad. En bue-na medida, la reconstrucción y el de-sarrollo están predeterminados por lamanera en que se administra la ayudahumanitaria. Así, por ejemplo, el impac-

to en la retoma de actividades agrícolasdependerá de si los alimentos distribui-dos han sido comprados en el mercadolocal o importados. Lo mismo puede de-cirse sobre la reconstrucción del sectorde la salud y su relación con las ONGque aportan cuidados médicos.

La ayuda tiene en estas situaciones lafunción de ir más allá de la mera recons-trucción al implicarse en el tratamientode las causas del conflicto para no sólodarle fin, sino también para evitar quesurja de nuevo. Si vamos un paso máslejos, le lleva en ocasiones a intentar im-pedir que el conflicto estalle. Así, si ob-servamos las estrategias de las agenciasde desarrollo que más han trabajado enlos Estados frágiles como es el caso delDFID, USAID o del Banco Mundial obser-vamos que, cada vez más, se han im-puesto como finalidad en los Estadosfrágiles o inestables el establecer confi-guraciones económicas, sociales, e in-cluso políticas que no sean proclives alconflicto violento y que representen me-canismos de gestión pacíficos ante posi-bles disputas.

De cualquier manera, la ayuda puedecontribuir a desbloquear las reformas alinfluir sobre ciertos obstáculos a las mis-mas. La asistencia técnica, en ese senti-do, aumenta la capacidad del sector pú-blico. Al aumentar de manera directa lapresencia de personal cualificado en esesector contribuye indirectamente a re-forzar la capacidad de funcionamientode los empleados locales de las distintasadministraciones. La ayuda diferente a

Los Estados frágiles en África Subsahariana

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la asistencia técnica puede contribuir ahacer avanzar las reformas al influir sobretres factores:

a. Sobre los intereses del grupo diri-gente, el factor más importante delos tres. El grupo dirigente preferiráel statu quo a la reforma si ésta esdemasiado costosa o los beneficiosque pueden obtener de ella son de-masiado pequeños. La ayuda puedecompensar el coste de la reformapor un lado e incrementar los benefi-cios de la misma, por otro, si depen-den de un rendimiento por volumende inversión.

b. Sobre el conocimiento por parte dela sociedad de sus propios intere-ses, a través de la inversión en edu-cación pero cuyo impacto sólo seproduce a largo plazo.

c. Por último, sobre la capacidad insti-tucional, aunque en este terreno laasistencia es mucho más eficaz.

II. LA RELACIÓN ENTRE DESARROLLO Y SEGURIDAD

La cooperación al desarrollo está inmer-sa en una triple evolución. Por un lado,aumenta progresivamente la implicaciónoperativa de la ayuda en las situacionesconflictivas y de fragilidad. Por otra par-te, se acepta que el desarrollo es factorde seguridad. Finalmente, la ayuda se in-tegra como un componente de las accio-nes que la comunidad internacional llevaa cabo para construir la paz y prevenir el

estallido de los conflictos. Surge así unnuevo paradigma, utilizado, por primeravez, de manera explícita por el DFID bri-tánico en 2005, que une subdesarrollo yconflictividad o, lo que es lo mismo, de-sarrollo y seguridad. Este análisis tienesu origen en una triple constatación:

1. La evidente antinomia que existe en-tre conflicto y desarrollo. El conflictoes sinónimo de agravación de la po-breza por su choque negativo en lasactividades económicas, por su im-pacto en las condiciones de vida ypor la destrucción del capital huma-no, físico e institucional del país.

2. El estado de subdesarrollo produceinevitablemente tensiones que pue-den conducir al conflicto.

3. El concepto «seguridad» se extiendehacia la idea de seguridad humanaque, engloba además de a la seguri-dad física entendida de manera es-tricta, una serie de derechos que enel estado de subdesarrollo no existeno están insuficientemente garanti-zados. El contenido de los mismoses variable, comprende como míni-mo el derecho a vivir decentementede su trabajo, así como el derecho auna atención sanitaria y a recibir unaeducación.

Sea cual sea el punto de partida de eseparadigma, aceptarlo supone unir segu-ridad y desarrollo. La conclusión naturalserá por tanto que las acciones a favordel desarrollo de esos países producenipso facto seguridad. Igualmente, existeun consenso general en torno a la idea


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de que para mantener la paz se tienenque reunir ciertas condiciones. Entre ellasencontramos la existencia de un aparatoestatal técnica y financieramente funcio-nal, la posibilidad de llevar a cabo activi-dades económicas y, por tanto, de contarcon las infraestructuras, las políticas y lasinstituciones necesarias para ello, asícomo un tejido social digno de ese nom-bre. Por eso, es necesario dotarse de unprograma de intervención para gestionarla salida de un conflicto. Este programadebe contar con cinco componentes fun-damentales:

El primero y prioritario es la restauraciónde la seguridad. Para ello, en un primermomento, será necesario utilizar mediosmilitares que frenen los enfrentamientosviolentos, y medios diplomáticos para di-señar una solución política aceptada porlas diferentes partes. Los actores de la co-operación también deben intervenir, nor-malmente en una segunda etapa, paraanclar esta seguridad en bases sólidas yduraderas que permitan al Estado rea-propiarse del monopolio de la seguridad.Lo anterior pasa por operaciones de tipodesarme-desmovilización-reinserción debuena parte de los ex combatientes parareducir el número de soldados, estable-cer un coste de las fuerzas de seguridadproporcional a la capacidad presupuesta-ria del Estado y favorecer el retorno a lavida civil de los elementos desmoviliza-dos. Esta adecuación del ejército a la nue-va situación debe llevarse a cabo igual-mente en la policía, la justicia, el sistemapenitenciario y en el refuerzo del controlde todo ello por el poder civil.

En segundo lugar, el relanzamiento delas actividades económicas. Normal-mente esto tiene lugar de manera indi-recta. La ayuda no se dirige hacia activi-dades productivas propiamente dichas,sino a aquellas que permiten su ejerciciocomo la reconstrucción de infraestructu-ras, especialmente en transporte y ener-gía, la puesta en pie de un sistema finan-ciero y la restauración de la capacidaddel Estado para definir y aplicar políticaseconómicas.

En un tercer momento, la rehabilitacióndel aparato estatal, especialmente el ad-ministrativo para que pueda ejercer susfunciones clásicas. Especialmente rele-vante es el poder ofrecer una sanidad yuna educación públicas. El objetivo finalde estas intervenciones es el refuerzo dela gobernabilidad.

La modalidad de acceso al poder y de suejercicio. Es el cuarto componente polí-tico y jurídico. De lo que se trata es dedefinir el tipo de régimen, su marco ins-titucional, las relaciones entre poderes,el modo de escrutinio.

Por último, la estructuración de la socie-dad civil, es decir, toda forma de organi-zación que no depende ni del aparato delEstado, ni de las empresas para poderreconstruir desde abajo todo el entrama-do social destruido por el conflicto.

A su vez, no deben subestimarse las difi-cultades del programa descrito tanto porel amplio contenido que implica, comopor el largo plazo de ejecución del mis-


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mo. Analizando experiencias pasadas po-demos avanzar algunos escollos frecuen-tes en la ejecución de estos programas.

Los programas de desarme-desmoviliza-ción-rehabilitación han ofrecido, en oca-siones, resultados un tanto decepcionan-tes. Los motivos son de diversa naturaleza.El más frecuente ha sido la ausencia de unacuerdo político estable entre ex belige-rantes o la desconfianza ante el gobiernoresultante del conflicto. Es el caso de la Re-pública Centroafricana. En otros ejemplos,como Sierra Leona o Liberia, los proble-mas son más bien de orden económico y,en concreto, la cuestión mal resuelta de lareinserción de ex combatientes en la vidacivil y de su empleo. Por el contrario, uncaso de programa exitoso ha sido Etiopía.

Los factores económicos pueden plan-tear dos tipos de dificultades. Por un lado,la incapacidad de la economía local paraencontrar un dinamismo propio, una vezcortada la ayuda externa, que ofrezca ala población los «dividendos de la paz»–y ello puede provocar una frustracióndesestabilizadora–. Por otro lado, la crea-ción durante el conflicto de una econo-mía de guerra. La gama de actividades esmuy diversa. Pueden ser actividades aso-ciadas a la financiación de las hostilida-des, como el caso de los llamados «dia-mantes de la sangre». Puede tratarse deactividades ilegales que surgen por lafalta de control del Estado y la apariciónde zonas sin ley, como son el contraban-do y el tráfico de seres humanos. Por úl-timo, podemos encontrarnos con activi-dades que surgen como mera estrategia

de supervivencia de la población. La pa-radoja ante todas ellas es siempre lamisma. Las acciones destinadas a hacerdesaparecer esa economía de guerraconllevan potencialmente un aumentode la pobreza para muchos individuos,salvo si se establecen actividades alter-nativas en cantidad suficiente.

En el terreno de la gobernabilidad, las di-ficultades son de orden técnico y políti-co. Las de orden técnico provienen de laactuación de una administración quesólo está al servicio de una de las anti-guas facciones contendientes. Este obs-táculo solemos encontrarlo en situacio-nes en las que la reconciliación entrebeligerantes es de pura fachada. Las di-ficultades políticas provienen de im-plantar un modelo importado o de unaaplicación superficial y puramente for-mal del sistema adoptado que se limita-ría a celebrar elecciones bajo la presiónde la comunidad internacional.

Los métodos y los medios empleadospueden dificultar también el proceso. Enocasiones los diferentes objetivos mar-cados por otros tantos actores de la co-munidad internacional pueden sembrarconfusión y contradicción. En otras oca-siones, los obstáculos son de orden fi-nanciero. Las intervenciones para salirde una crisis son tremendamente one-rosas por su naturaleza y porque el es-fuerzo debe mantenerse a largo plazo.Por eso, hay que ser consciente en todomomento que hay que modular el es-fuerzo entre dos límites; por un lado lanecesidad de producir rápidamente los


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«dividendos de la paz» y por otro, las ca-pacidades de absorción de la ayuda. Endemasiadas ocasiones, los recursos nocorresponden ni en monto, ni en duración,ni en el momento de la intervención conlo que se necesita. Por último, no hay quedesdeñar las divergencias que puedanaparecer por la movilización de actorescon objetivos y culturas diversas: diplo-máticos, militares, cooperantes y opera-dores multilaterales.

III. EL TRABAJO CONJUNTO ENTREACTORES

Los Estados frágiles plantean con totalclaridad la necesidad de una estrecha in-terrelación entre diplomáticos, militares yexpertos en desarrollo. Los aspectos eco-nómicos y de desarrollo son en la mayo-ría de estos países factores de inesta-bilidad y conflicto y, a la vez, contenidofundamental de las negociaciones de paz.Así, los estudios realizados por Collier de-muestran que la probabilidad de que unpaís cuyo PIB anual es de 250 dólares porhabitante sufra una guerra civil en los cin-co próximos años es del orden de un 15por 100. Con un PIB de 5.000 dólares porhabitante esta probabilidad disminuyehasta ser inferior al 1 por 100. Igualmente,la fuerte dependencia de una economíarespecto de los productos primarios au-menta igualmente el riesgo de conflicto.Siguiendo esa línea de análisis observa-mos que los costes de una guerra civilson enormes y recaen desproporcionada-mente sobre los pobres. Una guerra civil

en un Estado frágil dura una media de sie-te años, produce una bajada de la rentade un 15 por 100 y un crecimiento de lapobreza absoluta de un 30 por 100, ade-más de una destrucción de las infraes-tructuras socioeconómicas. De hecho, sise pregunta a los ciudadanos de estos paí-ses cuáles son sus principales priorida-des para mejorar su bienestar la respues-ta es la paz y la seguridad. Además, losefectos se extienden a toda la región. ElBanco Mundial ha cuantificado en 1,6 por100 del PIB anual el hecho de contar conun país vecino inestable, debido a la rup-tura de los canales de producción y a losobstáculos sobre el comercio y la inver-sión. Además, en los casos más graves enlos que se producen movimientos de po-blación, el DFID calcula que por cada1.000 refugiados que llegan a un país, loscasos de paludismo aumentan en 1.400.

Hacer frente a estas situaciones exige tra-tar simultáneamente las cuestiones relati-vas a la paz, a la seguridad y al desarro-llo. Lo cual supone que los actores de ladiplomacia, la defensa y el desarrollo de-ben trabajar de manera mucho más es-trecha que en el pasado. Para que se pro-duzca esta acción concertada podemosdar las siguientes recomendaciones:

1. La consolidación de la paz debe serel objetivo común y prioritario a cor-to plazo en las sociedades frágiles.Esta primera consideración se derivade constatar que la falta de seguri-dad y de dirección política responsa-ble convierte en vanos los esfuerzosdirigidos a tratar los problemas de


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desarrollo. Hay que evitar, por lo tan-to, a toda costa volver a la situaciónde conflicto.

2. El gasto en defensa y policía es unbien público y, por consiguiente,hay que integrarlo en la planifica-ción de un desarrollo a favor de losmás pobres. El refuerzo de la capaci-dad y la obligación de rendir cuen-tas en el sector de la seguridadconstituye frecuentemente una prio-ridad en los Estados frágiles. Porello, sus necesidades de financia-ción deben programarse en el pre-supuesto nacional, como el resto delos sectores, y presentarse a los paí-ses donantes para que puedan cu-brir las diferencias que existan.

3. La consolidación de la paz exige unenfoque integrado de todos los acto-res. Además de reforzar la seguridady establecer negociaciones diplomá-ticas, dicha consolidación exige múl-tiples intervenciones. Éstas van des-de garantizar el pago regular de losfuncionarios o crear empleos hastareducir la corrupción y garantizar elacceso a la educación, el agua y lasanidad. Por consiguiente, hay queadaptar el conjunto de estrategias dedesarrollo nacionales a la situación defragilidad y planificar las actividadesen función de su contribución al re-torno de la estabilidad y de la conso-lidación de la paz.

4. Que la paz sea duradera es fundamen-tal. Los actores de la diplomacia y dela seguridad tienden a promover me-didas de estabilización a corto plazo.Sin embargo, en el caso de los Esta-

dos frágiles es necesario prever losobstáculos que puedan surgir en unperiodo de entre uno y tres años, es-pecialmente en tres ámbitos: la luchacontra la corrupción, la reducción delos prejuicios étnicos o políticos y lacreación de empleos estables.

5. La capacidad de las instituciones na-cionales y su responsabilidad antelos ciudadanos es esencial para la re-cuperación a largo plazo. Las inter-venciones en los Estados frágiles pa-san a menudo por vías no oficialescuando al gobierno le falta capacidado dispone de sistemas financierospúblicos muy debilitados. A su vez,esto supone un grave riesgo para lacredibilidad de los donantes. Ade-más, en última instancia, las socieda-des frágiles no pueden encontrar unasalida duradera a la crisis si las es-tructuras gubernamentales no gananla confianza de sus administrados ysi las instituciones nacionales noofrecen servicios eficaces. Por eso,a menos que se refuercen esas ins-tituciones, los beneficios adquiridosse disiparán con la retirada de laayuda internacional.

6. Las estrategias de recuperación sólose pueden formular desde dentro.Las reformas impuestas desde elexterior generalmente no perduran.Ciertamente, puede haber cambiospor indicaciones externas, pero pue-den verse seriamente comprometi-dos en cuanto se retire la asistenciainternacional.

7. Las organizaciones regionales tie-nen una ventaja comparativa en los


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casos en que no existan incentivospara la reforma en el Estado frágil.En las situaciones más precarias, enlas que la dirección de las reformases deficiente, como fue el caso delgobierno de transición de Liberia,las instituciones regionales tienenuna legitimidad que les confiere laproximidad y el conocimiento de la si-tuación. Además, en ocasiones, la re-solución de un conflicto exige solu-ciones regionales al desbordar confacilidad las fronteras. Así, la insegu-ridad en la República Centroafrica-na es causa directa de conflicto enChad, Darfour y en la República De-mocrática del Congo.

8. Por consiguiente, es necesario esta-blecer un programa de colabora-ción entre los actores diplomáticos,militares y del desarrollo. Este pro-grama debe contemplar los siguien-tes elementos:

a. Establecer un análisis común so-bre los riesgos que se presentanen un determinado Estado frágil,sobre la respuesta inmediata quehay que plantear y sobre las alter-nativas que se pueden contem-plar. Lo anterior es especialmenteimportante si consideramos quela información y el análisis deriesgos se sitúan en diferentesdepartamentos. Sin embargo, losriesgos y las respuestas a ellosexigen medidas intersectoriales.

b. Alcanzar un consenso sobre unaserie de mensajes comunes conla perspectiva puesta en un diá-

logo conjunto con las autorida-des locales. El riesgo de quecada actor establezca un diálogomás o menos independiente consu contraparte local es alto. Si esose produce, la confusión que ge-nera y el choque que puede pro-ducirse en la acción final de nues-tro país es grande.

c. Es necesario ofrecer una forma-ción común o mixta a las contra-partes locales dado que en elcontexto de los países frágiles,los problemas se solapan e in-terfieren unos con otros.

d. Establecer una coordinación so-bre los sectores de entrada en laintervención en un Estado frágily sobre los interlocutores para elproceso.

e. Ayudar al Estado frágil para queestablezca un plan único de re-cuperación armonizado para to-das las partes. En las situacionesde fragilidad hay que evitar quela planificación se concentre ex-clusivamente en un grupo res-tringido del Ministerio de Planifi-cación o de Economía que tengacomo interlocutor exclusivo a lasagencias de desarrollo sin teneren cuenta los aspectos diplomá-ticos y de seguridad.

f. Identificar programas de coope-ración específicos y vitales enlas situaciones de conflicto y fra-gilidad. Así deben considerarseal menos los programas de se-guridad y desmovilización. És-tos son dos principalmente: los


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programas de reforma del sec-tor de la seguridad y los progra-mas de desarme, desmoviliza-ción y reinserción que imponentener en cuenta un conjuntocomplejo de cuestiones políti-cas, económicas, sociales, degobernabilidad y de seguridad. Los temas a abordar son diversos:sensibilización pública, capaci-dad de planificación estratégica,mecanismos de vigilancia civil,sistemas de gestión financiera,formación y gestión de recursoshumanos, pensiones militares eindemnización a ex combatien-tes. En cualquier caso, es necesa-ria la colaboración de la diploma-cia, la seguridad y el desarrollopara abordar aspectos socialescomo la reinserción de comba-tientes, cuestiones económicascomo el establecimiento de unpresupuesto y cuestiones políti-cas como la profesionalizaciónde las fuerzas armadas y la sensi-bilización en derechos humanos.Otros, son los programas sobreel proceso presupuestario y lagestión financiera. Una colabo-ración estrecha entre todos losactores es nuevamente necesa-ria. La planificación y la decisiónsobre las prioridades del gastopúblico y la dotación de recursospara las fuerzas armadas y parala policía deben ser idénticas alas de cualquier otro ministerio.Programas para la gestión de losrecursos naturales. La gestión de

recursos como el petróleo, el gas,los minerales o la manera suelepercibirse como un asunto estric-tamente económico. Sin embar-go, las consecuencias de una malagestión económica afectan inevi-tablemente a los actores diplo-máticos y de la seguridad. Lasdesigualdades constatadas en lagestión de los recursos naturalesagravan frecuentemente los con-flictos. Generalmente es fácil mo-vilizar esos recursos para sostenerfuera del presupuesto al ejército oa grupos armados rebeldes. Ade-más, el traslado ilegal de recursosnaturales no se podrá realizar sise recurre exclusivamente a ins-trumentos económicos. Los me-dios diplomáticos como las san-ciones, por ejemplo, pueden sermucho más eficaces.Programas en relación al Estadode Derecho y los Derechos Hu-manos. La lucha contra la impuni-dad y la protección de los Dere-chos Humanos requieren dotarsede una verdadera capacidad deevaluación y de seguimiento. Paraello, es necesario un esfuerzo co-mún perseverante en el diálogopolítico.Los programas establecidos enlas zonas de inseguridad. Los pro-gramas humanitarios estableci-dos en zonas consideradas pocoseguras, de tener éxito puedentransmitir signos de esperanza yestabilización a todo el procesode reforma. Para ello, es necesa-


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rio garantizar la seguridad de loscooperantes sobre el terreno ytrasladar al diálogo político conlas autoridades locales los resul-tados obtenidos.

g. Ejercer una presión común para lapublicación de información rele-vante para la reforma. La difusiónde información transparente y enel momento oportuno, requiereque los diferentes actores esténpersuadidos de su importancia.

h. Establecer una evaluación con-junta para extraer unas mismasconclusiones sobre los errores aevitar y los pasos a dar en la si-guiente fase.

IV. LOS «HUÉRFANOS DE LA AYUDA»

El último aspecto relevante para decidirla oportunidad en tiempo y medios de laacción en los Estados frágiles es la fi-nanciación de la misma. La existenciade un conflicto en los Estados frágiles oel mero riesgo de que pueda estallar,unido a la frecuente acumulación dedeuda por parte de estos Estados, com-plica extraordinariamente la necesariafinanciación de los mismos. La primerasolución a este problema, evidentemen-te, es la prevención. Evitar que estos pa-íses entren en crisis implica, en primerlugar, analizar las desigualdades regio-nales para evitar que sean demasiadograndes, especialmente cuando las regio-nes más abandonadas se pueden identi-ficar con parámetros étnicos como ha

sido el caso del Norte de Malí. En segun-do lugar, priorizar el funcionamiento delos organismos públicos en el conjuntodel territorio. Como se ha hecho enMauritania, una posibilidad podría seremplear las reducciones de deuda parapagar los salarios de maestros, personalsanitario, y, en general, de los trabajado-res que prestan servicios básicos y quetrabajan en las regiones más alejadas.

Como último elemento, se debe evitar elaumento inútil de los riesgos como pue-de ser el caso cuando se incrementan lasdesigualdades o se reduce la seguridad.

Nuevamente, habrá que adaptarse acada caso específico y a cada contextopor la heterogeneidad de las situacionesde estos países. Entre ellos encontramos:

1. Países que sólo interesan a un do-nante. Son los «huérfanos de la ayu-da». El problema en estos países esatraer a los donantes. Para ello, nor-malmente es necesario que ese do-nante, al que sí le interesa la situación,tome la iniciativa como en el casodel Reino Unido en Sierra Leona. Laprioridad dada al criterio de la efica-cia en la distribución de la ayudahace que los donantes abandonenpoco a poco a los Estados que nodisponen de las instituciones y delas políticas que se consideran ade-cuadas para garantizar la eficacia dela ayuda. En ese sentido, las estadís-ticas del CAD muestran la escasez yla volatilidad de los recursos que sedirigen a los Estados frágiles. Ocho


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países presentan una situación es-pecialmente dramática y, de ellos,siete están en el África Subsahariana:Burundi, República Centroafricana,Chad, Guinea Bissau, Níger, SierraLeona y Togo. Los nuevos paradig-mas de la eficacia de la ayuda y de lagestión basada en los resultadoshan llevado a que los países con peo-res indicadores económicos seanlos que reciban menos ayuda oficialal desarrollo. Así, el Banco Mundialha establecido 16 indicadores quecomponen el CPIA (Country Perfor-mance and Institucional Assesment)que analiza, a la vez, la situación ma-croeconómica de un país y su capa-cidad para poner en marcha refor-mas macroeconómicas. El DFID, porejemplo, considera frágiles a los Es-tados que se han situado, al menosuna vez, entre el 4.º y el 5.º segmentode la clasificación CPIA entre 1999 y2003. Los indicadores económicosse convierten, de esta manera, eninstrumentos de medición pero tam-bién de castigo.Como reacción a esta marginaliza-ción de los países que no cuentan con«buenas políticas» o «buenas institu-ciones» ha surgido la necesidad dedefinir instrumentos y estrategias parapoder intervenir adecuadamente. Gran parte de estos Estados frágilesse sitúan en lo más bajo de la clasifi-cación en términos de renta según elÍndice de Desarrollo Humano. Habla-mos de Níger, Sierra Leona, Chad,Guinea Bissau, Burundi o la Repúbli-ca Centroafricana. En estos países

los criterios de eficacia y selectividadson contraproducentes respecto alobjetivo de lucha contra la pobreza.Las agencias de cooperación estánsometidas a una doble tensión. Porun lado, se les pide que combatan lapobreza allí donde esté y especial-mente en los casos más graves. Porotro lado, se les solicita que ofrezcanresultados. Esto último, en los Esta-dos frágiles es muy difícil y no siem-pre es posible. El incentivo para to-mar la decisión más fáciles acudir alos países que lo necesiten pero quea su vez presenten buenos indicado-res y, por tanto, las garantías de ob-tener resultados es alta. Así, poco a poco se deja de lado a lospaíses que más necesitan la ayudapero que son también los más com-plejos y en los que menos garantíasde éxito hay: son los «huérfanos dela ayuda». Además, esos mismos Es-tados presentan el agravante deser los que más fácilmente puedenbascular en situaciones de conflictoviolento. Por consiguiente, es nece-sario definir otros criterios, comple-mentarios a los macroeconómicos,que den cuenta del liderazgo internode un país y del respeto de los princi-pios fundamentales del derecho in-ternacional para evitar que el buengobierno sea un concepto que sedesarrolle exclusivamente sobre es-tos fundamentos. Además, detectaruna situación de fragilidad, no se re-duce a analizar el riesgo de que esta-lle una crisis o un conflicto. El casode la República Centroafricana, por


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ejemplo, es especialmente paradig-mático. En ese país, la ayuda por ha-bitante ha pasado, siguiendo un des-censo constante, de 60 dólares en1992 a 10 dólares en 2008. Por otrolado, las mismas estadísticas mues-tran que los cuatro países que mayorvolatilidad de la ayuda han sufridoen los últimos cinco años, se encuen-tran todos ellos en el África Subsa-hariana: Angola, Costa de Marfil, Li-beria y Zimbabwe.

2. Países que no interesan realmente aningún donante como el caso de laRepública Centroafricana. En ellos,las organizaciones regionales o sub-regionales pueden desempeñar unpapel importante.

3. Países con deudas importantes en elFMI, lo cual les dificulta el acceso a nue-vos créditos como el caso de Sudán.

4. Países que disponen de recursos na-turales o que presentan un interésestratégico como Angola y puedenendeudarse fácilmente con opera-dores privados o con «donantesemergentes» ofreciendo como ga-rantía sus beneficios futuros.

A todos ellos, sin embargo, se les plan-tea un problema común. En un periodode desorden, los donantes tienden a re-ducir la ayuda destinada a su financia-ción, complicando aún más la situación.Entran en una espiral o trampa financie-ra en la que la baja gobernabilidad y lareducción del gasto tienden a reduciraún más su financiación. El problema defondo al que hay que enfrentarse es elde unos Estados con administraciones

muy débiles, especialmente en términosde gestión financiera, lo cual se traduceen un nivel de gasto muy bajo. Además,los flujos financieros exteriores hacia losEstados en situación de pos-conflictoson generalmente más pequeños y mu-cho más volátiles que hacia otros paísesen desarrollo. Por último, debe conside-rarse el denominado «riesgo moral» encada actuación financiera, esto es, que lafinanciación recibida no sirva para reavi-var el conflicto.

Asimismo, junto con el problema de lafinanciación se acumulan otros tres pro-blemas: la fijación de prioridades, losprocedimientos que se usan y la capaci-dad técnica del país.

1. Las prioridades. En los Estados frági-les, el principal reto debe ser restable-cer el funcionamiento de los serviciosbásicos. Junto a esto, una segundaprioridad será conseguir que el Esta-do funcione eficazmente en todas lasregiones del país en un entorno pací-fico. Por eso, el esfuerzo financierocomo donantes debe ser el ofrecer fi-nanciación rápida para que el Estadocumpla con sus obligaciones bási-cas. En una fase muy incipiente, elesfuerzo debe concentrarse en lasfuerzas de seguridad y en temas co-nexos como el fin de los combates ola vuelta de los niños-soldados a lasescuelas. Un asunto de especial rele-vancia en los primeros momentos esgarantizar el pago a militares y fun-cionarios en general para evitar queentre ellos surja el descontento.


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2. Los procedimientos. El apoyo pre-supuestario general debería ser unaprioridad, especialmente porque elgobierno de un Estado frágil debehacer frente a gastos inesperados.Igualmente, es necesario dotarse deinstrumentos que aborden la di-mensión regional de estos conflic-tos o colaborar con organismos re-gionales como la CEDEAO, dadoque los efectos van más allá de lafrontera de un solo país. En cual-quier caso hay que evitar la intro-ducción de procedimientos excesi-vamente sofisticados. El objetivofinal debe ser simplemente, hacerque los servicios básicos funcionen.

3. La capacidad. Es necesario que losprogramas que se diseñen tenganun fuerte contenido de asistenciatécnica que consolide la capacidaddel país para, lo antes posible, poderdiseñar y dirigir sus propios progra-mas. El objetivo final es que puedallevar a cabo una política macroeco-nómica y dirigir unos verdaderosservicios públicos.

V. CONCLUSIÓN. UNA NUEVAESTRATEGIA ANTE LOS ESTADOSFRÁGILES EN EL ÁFRICASUBSAHARIANA

Cualquier acción en los Estados frágilesde África debe pasar por situar el papel yel refuerzo del Estado en el centro denuestra actuación. Los derechos cívicos ypolíticos de los individuos y la capacidad

de un Estado de Derecho garantizan labuena regulación de la sociedad y laprestación de servicios básicos. Desdeprincipios de los años noventa, muchasde las guerras civiles en el África Subsa-hariana han tenido su origen en una «pri-vatización» del Estado y, en concreto, enel control del monopolio legítimo de laviolencia por individuos o grupos reduci-dos. Además, el reparto del poder dentrodel Estado y los sentimientos de exclu-sión de ciertos grupos minoritarios (enocasiones mayoritarios) son la principalcausa de guerras civiles y regionales enla zona. La consolidación del Estado y elrefuerzo de sus instituciones es, en lamayoría de los casos, un catalizador parael desarrollo económico y social, la luchacontra la pobreza y la reducción de lastensiones étnicas y sociales.

Por otro lado, la noción de Estado frágilrompe el dogma que identifica concep-tos como subdesarrollo o sur con crite-rios exclusivamente económicos. Sinembargo, la estrategia frente a la fragili-dad de un Estado no puede dejarlos delado y una visión de conjunto debe in-cluir tanto la privatización de empre-sas públicas como las economías deguerra. En países como Sierra Leona yLiberia, pero también en Nigeria, Mali oCosta de Marfil, se ha favorecido y fa-vorece la aparición de actividades crimi-nales en torno a estas empresas y sehan exacerbado las actitudes de pillaje,muy especialmente en lo que se refierea las industrias extractivas, creando ten-siones insoportables en el seno de esassociedades.


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También, la mayoría de los conflictos enÁfrica generan, a posteriori, economíasde guerra que ofrecen beneficios a unaserie de grupos y actores. Así, si el naci-miento de estos conflictos pocas vecesse debe a razones puramente económi-cas, su continuidad, a falta de una reso-lución rápida de la crisis, depende de losbeneficios que obtengan directa o indi-rectamente distintos sectores sociales.Desde élites corruptas a jóvenes que en-cuentran en la actividad miliciana unaforma de vida que no alcanzaban entiempo de paz, o empresas occidentalesy locales dedicadas, por citar algunas, ala venta de armas o la compra de mate-rias primas y de minerales. Si tomamoscomo ejemplo Costa de Marfil, observa-mos el poco interés que estos actorestienen por restablecer un Estado sobe-rano que ponga fin a sus beneficios.

La noción de Estado frágil plantea tam-bién, la cuestión de los países con losque es difícil diseñar y ejecutar estrate-gias de desarrollo eficaces. Si tomamoscomo ejemplo la República Centroafri-cana, su calificación como Estado frágilreside, más allá de los reincidentes gol-pes de Estado, en su incapacidad cróni-ca para asegurar su equilibrio financierotanto interno como externo y en la debi-lidad de sus instituciones. Para analizaresto último, es necesario ir más allá delas debilidades económicas. El análisisdebe girar también en torno a tres ejes:

• Fundamentos del Estado: se trata deanalizar cómo se ha formado ese Esta-do, si ejerce un control real sobre todo

su territorio y en qué medida el Estadoestablece el marco de las estructuraseconómicas y sociales y el sistema po-lítico. Por último, debemos revisar silos recursos del Estado provienen prin-cipalmente de la fiscalidad interna, dela renta de una materia prima determi-nada o de la ayuda internacional.

• Factores institucionales: con ellos bus-camos medir el grado de institucionali-zación de la administración, de los par-tidos políticos y de las ONG. Asimismo,debe estudiarse cuáles son las basesdel proceso electoral, cómo se ha for-mado la élite política y si la moviliza-ción política se produce en torno agrandes temas o en torno a personali-dades determinadas. Finalmente, debeobservarse la relación y separación depoderes entre ejecutivo, legislativo, po-der judicial y ejército, así como la rela-ción entre el sector privado y el público.

• Factores de corto plazo: para detectarla fragilidad de un Estado es necesarioconstatar cuál es la capacidad admi-nistrativa y financiera de un gobiernoy si existen mecanismos de responsa-bilidad pública vertical, hacia los ad-ministrados, y horizontal, hacia otrosórganos.

En la misma línea de delimitación de losaspectos de la fragilidad de un Estadoencontramos que la relación entre la or-ganización política, la existencia de unEstado de Derecho, la seguridad, el res-peto de los Derechos Humanos y la pres-tación de servicios a la población consta-ta: a) El desarrollo de los derechossocioeconómicos depende del respeto


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de los derechos civiles y políticos; b) lacorrupción y la ausencia de Estado deDerecho están generalmente unidas a laviolación de derechos fundamentales; yc) el nivel de corrupción es un obstáculosignificativo para el desarrollo de los de-rechos socioeconómicos.

Así, la actuación respecto a esos Estadosen el África Subsahariana debe girar entorno a tres grandes ejes:

1. El mejor equilibrio para la goberna-bilidad de una sociedad concreta enun momento dado. Esto es, la rela-ción que debe establecerse entredemocracia, bienestar ciudadano yfuncionamiento del Estado.

2. La mejor articulación entre los dife-rentes niveles de intervención delos que disponemos: acción y me-diación diplomática, mantenimien-to e imposición de la paz en el marcode la legalidad internacional, accio-nes humanitarias y de desarrollo ensentido estricto.

3. Medidas que refuerzan la legitimidadde Estados que son a la vez frágiles ydébiles, ayudándoles a mantener lapaz y evitando que entren en crisis demanera constante.

Tal como afirmó Kofi Annan, «no es po-sible gozar de desarrollo sin seguridad,no es posible gozar de seguridad sindesarrollo y no es posible gozar de nin-guno de los dos sin respeto a los Dere-chos Humanos».

BIBLIOGRAFÍA

ANNAN, K (1998), The causes of conflicts andthe promotion of durable peace and sus-tainable development in Africa, NuevaYork, Naciones Unidas.

ALBARES, J. M. (2008), Cooperación al De-sarrollo y Estados Frágiles. Propuestas es-tratégicas para la presencia activa de Es-paña en el África Subsahariana, Madrid,Fundación Alternativas.

—(2005), Trabajar con socios difíciles: La pro-moción del desarrollo en los EstadosFrágiles, Real Instituto Elcano, ARI n.º 18.

DFID (2005), Fighting Poverty to Build a saferworld: a strategy for security and develop-ment.

VÉRON, J. B. (2004), «La delicate mais indis-pensable implication de l’aide dans les con-flits», Afrique Contemporaine, n.º 2009.


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PRESENTACIÓN

La Fundación Carolina se constituye en octubre del año 2000 como una institución para lapromoción de las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científicaentre España y los países de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como conotros países con especiales vínculos históricos, culturales o geográficos.

Por su naturaleza, mandato y funciones la Fundación Carolina es una institución única enel sistema español de cooperación al desarrollo, así como en el marco de la ComunidadIberoamericana de Naciones.

ACTIVIDADES

Programa de Formación

Tiene como objeto facilitar la ampliación de estudios en España de titulados universita-rios, profesores, investigadores profesionales iberoamericanos, a través de tres modali-dades de becas:

– Postgrado – Doctorado y Estancias Cortas– Formación Permanente

Se convocan anualmente alrededor de 1.500 becas y ayudas.

Programa de Investigación

Se realiza a través del Centro de Estudios para América Latina y la Cooperación Interna-cional (CeALCI) mediante investigaciones directas, una convocatoria anual de Ayudas a laInvestigación y el desarrollo de líneas de investigación concertadas con diferentes cen-tros europeos y latinoamericanos. El Programa se articula en torno a cuatro grandestemas: estudios sobre América Latina, políticas de desarrollo, cohesión social en AméricaLatina y eficacia de la ayuda al desarrollo.

Programa Internacional de Visitantes

Se dirige a personas y grupos relevantes y con proyección de futuro en sus respectivospaíses con el fin de conocer la realidad española y establecer contactos con personalida-des e instituciones españolas de su ámbito de interés. Existen programas específicoscomo Becas Líder, Líderes Hispanos de Estados Unidos, Jóvenes Políticos Iberoamerica-nos o Mujeres Líderes Iberoamericanas.

Programa de Responsabilidad Social de las Empresas

Su objetivo es sensibilizar sobre la importancia de establecer mecanismos de concerta-ción en los modelos de gestión e incorporar perspectivas de justicia, igualdad y solidari-dad, para contribuir a un desarrollo sostenible desde el punto de vista económico, socialy medioambiental.

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PUBLICACIONES

La Fundación Carolina, a través de su Centro de Estudios para América Latina y la Coo-peración Internacional (CeALCI), ha iniciado una serie de publicaciones que reflejan lasnuevas orientaciones del centro y sus actividades. La Fundación pretende así servir deplataforma de difusión de libros que respondan a los criterios de excelencia y relevanciaque definen las actuaciones del CeALCI.

Libros

Los libros son compilaciones de trabajos o monografías, tanto aquellas que hayan sidoelaboradas con apoyo de la Fundación como aquellas otras que por su interés y concu-rrencia con sus objetivos así se decida. Los criterios de calidad científica de los materia-les y de su coincidencia con las prioridades del Centro son por tanto los que determinanla aceptación de los proyectos. El primer título de esta colección es “Las Cumbres Ibero-americanas (1991-2005). Logros y desafíos”. La obra, elaborada por especialistas espa-ñoles e iberoamericanos bajo la coordinación del profesor Celestino del Arenal, recogela historia, los logros y el futuro de las Cumbres, y ha sido editada en coedición conSiglo XXI de España.

Documentos de Trabajo

Bajo la denominación Documentos de Trabajo se publican los informes finales de losproyectos de investigación así como otros trabajos científicos y/o académicos que sepropongan y se consideren que tienen la suficiente calidad e interés para los objetivosdel Centro.

Con un formato ligero y con carácter divulgativo, son el instrumento que sirve para di-fundir las investigaciones realizadas y promovidas por el CeALCI, específicamente laspropias investigaciones y las resultantes de las ayudas a la investigación. Además, pue-den ser publicados como Documentos de Trabajo todos aquellos estudios que reúnanunos requisitos de calidad establecidos y un formato determinado, previa aceptaciónpor el Consejo de Redacción.

Avances de Investigación (Edición electrónica)

Se editan en formato pdf, para su distribución electrónica y su acceso libre desde laspáginas web, aquellos Avances de Investigación que, a juicio del centro y con el vistobueno del investigador, se considera oportuno con el fin de presentar algunos de los re-sultados iniciales de las investigaciones para su conocimiento por la comunidad científi-ca, de tal forma que el autor o autores puedan tener reacciones y comentarios a sus tra-bajos.

Estos Avances permiten también al CeALCI conocer los logros y dificultades en los pro-yectos de investigación y modificar o reorientar, si fuera necesario, sus objetivos. Enprincipio se consideran susceptibles de edición electrónica en este formato aquellosavances de investigación de proyectos que hayan sido objeto de financiación a través dela Convocatoria de Ayudas a la Investigación, Becas de Estancias Cortas o informes rea-lizados por encargo directo.


Marisa Revilla e Ignacio Suárez (eds.)

Migración, crisis y conflicto enÁfrica Subsahariana

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Documento deTrabajo n.º 44

DT44

CeALCI – Fundación [email protected]

www.fundacioncarolina.es

El Centro de Estudios para América Latina y la Coope-ración Internacional (CeALCI) se crea, en noviembre de2004, con la voluntad de promover la investigación y eldebate en torno a la realidad de los países en desarrolloen general, y de América Latina en particular, y parapotenciar los estudios y propuestas sobre la mejor manerade enfrentar los problemas que aquejan a estos países.

Bajo la denominación «Documentos de Trabajo» se publicanresultados de los proyectos de investigación realizados ypromovidos por el CeALCI. Además pueden ser incluidosen esta serie aquellos estudios que, previa aceptación porel Consejo Editorial, reúnan unos requisitos de calidadestablecidos y coincidan con los objetivos de la FundaciónCarolina y su Centro de Estudios.

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