POLiTICAS DE EDUCACIONSUPERIOR EN ARGENTINA YBRASIL:UN ENFOQUE COMPARADO

(1) Investigadora del CNPq,Miembro del Programa dePosgraduaci6n en Socio-logia. Universidad Federalde Rio Grande del Sur -UFRGS Y de ULBRA (Bra-zil). Ora. en CienciasHumanas.(2) Profesora Adjunta dePolitica Educacional,Facultad de Filosofia yLetras, Universidad deBuenos Aires (Argentina).

Marilia COSTA MOROSINI (1)

Marfa Catalina NOSIGLlA(2)

En nuestra region, las instituciones deeducacion superior tanto por efectos contextualescuanto por transformaciones internas estansiendo cuestionadas en sus tradicionales rolesde productoras de conocimiento de alta calidad yformadoras de recursos humanos.

Las instituciones de educacion superior seencuentran sometidas a una doble presion. Poruna parte, los procesos de regionalizacion yglobalizacion economica, polftica y cultural y laaceleracion en la produccion de conocimientoscientfficos y tecnologicos y, por otra, el crecimientoexplosivo del numero de estudiantes, profesoresy actividades combinadas con restricciones deorden financiero, impulsaron procesos dereformas.

Desde el contexto latinoamericano, laspoliticas que se aplican para el sector y elconsecuente cambio en la relacion gobierno-educacion superior, se fundamenta en la crisisdel modele universitario vigente, cuyamanifestacion mas evidente es la perdida decalidad de las universidades. Esta situacionmarca, segun algunos especialistas de la regiony funcionarios de organismos internacionales, elagotamiento del un estilo de relacion Estado-universidad descripto como "benevolente" 0 de"laissez-faire", y el comienzo de una nuevarelacion en la cual el Estado exige la rendicionde cuentas del accionar de las instituciones acambio del financiamiento estatal, convirtiendoseen un Estado evaluador.

Esta caracterizacion excede el ambitolatinoamericano, ya que, como se expresa en untrabajo comparado sobre polfticas implementadasen Europa durante la ultima decada, lasrelaciones entre el Estado y la educacion supe-rior sufrieron profundas transformaciones en cam-pos tales como el financiamiento, laadministracion, las relaciones con la sociedad yel cambio de prioridades polfticas. Los modelosestructurales diseriados en consecuenciaimplicaron, en todos los casos, un aumento de laintervencion de los gobiernos en la educacion

superior a partir de la exigencia de efectividad yeficiencia interna de las instituciones y una mayorvinculacion con las demandas del mercado laboral(Neave y van Vught, 1991).

Sin embargo, cabe destacar que en AmericaLatina las reformas implementadas en el ambitoeducativo en general y en el universitario, en par-ticular, se dan en un contexto de fuertesrestricciones macroeconomicas originadas en 10que se denomino la crisis de la deuda externaque lIevaron a la implementacion de politicasdenominadas genericamente de ajuste estructuralbasad as en principios ideologicos neoliberales.

Existen coincidencias en serialar que lasreformas instrumentadas en el ambitolatinomericano, se caracterizan por su influenciaexogena. Se aplican politicas diseriadas paraotros contextos y se legitiman y difunden a partirde las agencias de credito internacional.

As! se produce para el conjunto de la regioncierta uniformidad en las propuestas de cambioy en los discursos que se generan sobre elias,creando en las sociedades una ilusion dehomogeneidad e imponiendose un unico caminoposible de modernizacion. Asimismo, las reformasy los discursos de los reformadores objetivan lacreacion de un consenso, influenciando, incluso,las formas de comprension sobre la realidad deAmerica Latina (Warde, 1997).

En este marco, este trabajo tiene comoobjetivo hacer un analisis comparado de laspoliticas recientes de educacion superior en Ar-gentina y Brasil que han abarcado un ampliorange de cuestiones: politicas, academicas,financieras y de gestion. EI analisis abarca losmodos de formulacion e implementacion de laspoliticas, la caracterizacion de la agenda y laidentificacion de los principales actores.

En este trabajo se parte del supuesto de quelas politicas educativas son parte de unaformacion social determinada por 10cual debenestudiarse en el marco del contexto historico-politico en que se desarrollan. Se observa laexistencia de una correlacion entre las medidastomadas en nivel nacional como consecuenciade la Reforma del Estado y las politicas aplicadasen el campo de la educacion. Los procesos deprivatizacion, desregulacion y descentralizacion,aplicados en nivel global, tienen su correlato enel funcionamiento del sistema educativo y en elcomportamiento de los distintos actores quepugnan por dar direccionalidad a la educacion.

Por ello, comenzaremos con una brevedescripcion de las transformaciones que durantelos 'SO y los '90 se producen en la esfera de lasrelaciones entre el Estado y la sociedad paraluego ver como esto se traduce y plasma en ladefinicion y implementacion de las politicaseducativas.

2. EI contexto en que se desarrollan laspoliticas universitarias

La decada de los 'SO seriala para la mayorfade los paises latinoamericanos, el agotamientode un regimen de acumulacion, que se manifiestacon toda crudeza con la crisis de la deuda acomienzos de los 'SO,marcando el fin de un cicio"...que implicola quiebra de modelos economicosy politicos (y) una profunda crisis de los actorespoliticos y sociales" (Paramio, 1991: 1).

La crisis del modelo se explica a traves de tresfactores principales: el agotamiento del modelosustitutivo de importaciones, el endeudamientoexterno y los procesos de globalizacion de losintercambios economicos.

En la region la decada pasada se caracterizopor la existencia de un conjunto de problemasmacroeconomicos, que si bien eran rasgos queya se presentaban en la economia desde laposguerra, se acentuaron por el impacto de lalIamada crisis de la deuda.

Dos medidas centralizan las propuestas deajuste estructural: a) la promocion de laestabilizacion de la economia a traves del ajustefiscal y la adopcion de politicas ortodoxas en lasque el mercado desemperio un papel fundamen-tal y b) la reduccion del Estado a traves de laprivatizacion y la desregulacion (Bresser Pereira,1991).

Dicho ajuste es justificado a partir de principiosneoliberales que toman fuerza de maneracreciente y tienen un fuerte impacto sobre laopinion publica. De esta forma, se presenta almercado como el unico asignador eficiente derecursos, cuestionandose el papel del Estado ensu rol productor de bienes y servicios y comoredistribuidor. La "verdad" fundante del ordensocial pasan a ser las leyes naturales delmercado, quedando la politica desplazada comolugar de produccion del orden social.

Desde el punta de vista politico-institucional,la implementacion de las politicas de ajusteestructural exigio una fuerte capacidad degobierno para decidir y actuar frente a los desafiosde la emergencia economica. Esto se realiza atraves de una fuerte concentracion unilateraliniciativa del ejecutivo presidencial, via lapersonalidad del Ifder del gobierno y el impulsode formas de democracia delegativa. En estasituacion, la mayorfa de los problemas de laNacion solo pueden ser solucionados con criteriosaltamente tecnicos (Nosiglia y Marquina, 1995).

EI impacto de las politicas de ajustesustentadas en estos principios, se via reflejadoen la persistencia de condiciones economicasrecesivas que i1evaron a la caida del ingresonacional y al crecimiento de las desigualdadessociales.

En sintesis, en los ultimos quince anos se pro-duce un cambio profundo en las relaciones entre

el Estado y la sociedad que va mas alia delregimen polftico, y que impacta en las polfticaspublicas, en la relacion del Estado con el restode los actores, en la insercion internacional y enla vida cotidiana de los individuos.

3. Las politicas universitarias en 105 '90:arenas, actores y agenda

La formulaci6n e implementaci6nde las politicas

La profundidad y la amplitud de los cambiospropuestos para este nivel de ensenanza, impli-caron un Poder Ejecutivo fuerte, quien se consti-tuyo junto con los organismos de financiamientointernacional, en actor central de la transforma-cion La estrategia de reforma se hace efectiva,en ambos paises, en forma fragmentaria a tra-ves de un conjunto de declaraciones polfticas einstrumentos legales que van regulando aspec-tos parciales, a fin de disminuir la resistencia delos actores universitarios e ir creando un estadode opinion publica favorable a la misma.

Un aspecto destacable de la estrategia refor-mista es la "juridificacion" del modelo; es decirque las nuevas orientaciones para la educacionsuperior se explicitaron a traves de un dense con-junto normativo. La complejizacion normativa seexpresa por la cantidad, el tipo, la extension ydetalle de tematicas que regulan.

En la Argentina, luego del primer gobierno de-mocratico en que se produce la restauracion delos principios de autonomia institucional y aca-demica a traves de la normalizacion de las uni-versidades nacionales, se inicia a mediados de1989 - Y con mas fuerza en 1993 con la creacionde la Secretaria de Politicas Universitarias- unperiodo de profundos cambios garantizados poruna fuerte presencia del Poder Ejecutivo en laformulacion e implementacion de politicas paraeste nivel de ensenanza.

La sancion en 1995 de la Ley de EducacionSuperior N° 24.521 implico la consolidacion deun conjunto de propuestas para este nivel de en-senanza que se fueron instrumentando en formaprogresiva por parte del Poder Ejecutivo Nacio-nal, sobre la base de Iineamientos provenientesdel Banco Mundial sustentados en presupuestospolftico-ideologicos neoliberales.

En Brasil, tam bien en la decada del '90 seproducen grandes transformaciones en el siste-ma de educacion superior, coronadas con la apro-bacion de la Ley de Directrices y Bases de laEducacion Nacional (LDBn) el 20 de diciembrede 1996 y que va a sumarse a un conjunto demedidas politico-institucionales del Poder Eje-cutivo Federal a traves del Ministerio de Adminis-tracion y Reforma del Estado (MARE) y del Mi-nisterio de Educacion y Deporte (MEC), estable-ciendo cambios en las universidades que refle-jan, en gran medida las directrices emanadas de

los organismos internacionales1 (Sguissardi,1997).

La influencia de los organismos internaciona-les y la transferencia de modelos de reforma ope-rados en los parses centrales se explica en lanecesidad de encontrar fuentes de legitimacionexterna. Esta situacion esta determinada, princi-palmente, por el fenomeno deinternacionalizaci6n de los procesos economicosque exigen determinados reacomodamientos delas naciones para ser competitivos en el merca-do mundial y por las restricciones de orden fiscalque hacen dependientes a los Estados delfinanciamiento externo para el desarrollo de suspolfticas. Ambas cuestiones restringen su capa-cidad de compromiso con el sistema politico na-cional.

En este nuevo contexto, se constituyen en unode los actores centrales de la transformacion uni-versitaria organismos que tradicionalmente eranentidades de financiamiento, como el Banco Mun-dial y el Fondo Monetario Internacional, y que apartir de estudios diagnosticos y propositivos tie-nen la capacidad de disenar politicas y asignarrecursos para su implementacion.

Especificamente para el nivel universitario elBanco Mundial en su documento "Lecciones deia experiencia" plantea una serie de politicas quese pueden agrupar en tres cuestiones centrales:el financiamiento, los aspectos institucionales ylos aspectos academicos. Con respecto alfinanciamiento senala la necesidad de asignar re-cursos sobre la base de criterios de eficiencia ycalidad promoviendo la competencia entre indi-viduos e instituciones y la busqueda de fuentesdiversificadas de financiamiento, entre ellos, elarancel a los estudios de grado. Con respecto a10 institucional, plantea la necesidad de diversifi-cacion intra e interinstitucional. Finalmente conrespecto a 10 academico, promueve la autono-mia de las instituciones para determinar la admi-sian de los estudiantes, asignar mayores recur-sos a la formacion y entrenamiento docente enbase a la cual se estableceran las diferencias sa-lariales y el establecimiento de mecanismos deevaluacion de la calidad de los productos de for-macion e investigacion.

En Argentina la mayor parte de las politicasenumeradas precedentemente van a ser inclui-das dentro de las propuestas del Ministerio deCultura y Educacion de la Nacion a partir de 1989.Estas se fueron legitimando primero a traves dediscursos y declaraciones publicas y luego a tra-ves de normas emanadas del Poder Ejecutivo,las que mas tarde apareceran en forma integra-da y consolidada en el Proyecto de Ley de Edu-cacion Superior enviado por el gobierno a la Ca-mara de Diputados y sancionado con leves mo-dificaciones en 1995. Para su aprobacion se contocon el apoyo del sector oficialista y de sus alia-dos provinciales. La mayoria de la oposicion par-

lamentaria junto con la activa resistencia del sec-tor estudiantil rechazaran enfaticamente el con-tenido de la norma por violar los principiosreformistas de la universidad que otorgaban iden-tidad a nuestras casas de altos estudios.

Por otra parte, cabe destacar que la inciden-cia del ajuste en la acci6n colectiva y la politicaimplicaron un debilitamiento de la democracia confuerte predominio del ejecutivo y los espaciostecnoburocraticos en la definici6n de las politi-cas.

EI cambio en las funciones que a partir de lasanci6n de la Ley Federal de Educaci6n se Ieconfiere al Ministerio de Educaci6n, implic6 unaprofunda reestructuraci6n de su organizaci6n.Una de las transformaciones burocraticas desta-cadas fue la elevaci6n a nivel de Secreta ria de laDirecci6n dedicada a los temas de polftica uni-versitaria. Fundamentandose en criterios racio-nales y eficientistas se realiza un reclutamientode nuevos recursos humanos y aparece un nue-vo rol de funcionario, cuyo perfil esta orientadopreferentemente hacia funciones tecnico-profe-sionales mas que administrativas. Bajo la invoca-ci6n de la racionalidad tecnica, se privilegia ladiscrecionalidad administrativa en detrimento de lanegociaci6n politica (Nosiglia y Marquina, 1995).

Los nuevos temas de la agendaLa transformaci6n de la educaci6n superior,

implementada en los anos '90, implic6 la incor-poraci6n 0 ampliaci6n de cuestiones similares,en la agenda polftica de ambos paises para estenivel de ensenanza.

En Argentina, los nuevos temas de la agen-da de la politica universitaria son incorporadoscon el arribo del Dr. Menem en 1989 y en Brasilcon el Presidente Cardoso en 1994.

Entre los principales problemas del diagn6s-tico elaborado por el gobierno, se destacan: eldeterioro de la calidad, el bajo rendimiento inter-no, la escasa equidad en el acceso y permanen-cia, inadecuada asignaci6n de recursos y pocodesarrollo de fuentes propias de financiamientoy falta de articulaci6n con el sector productivo yentre instituciones de nivel superior. Las polfti-cas disenadas, en consecuencia, implicaban eldesarrollo de una nueva relaci6n entre el Estadoy las universidades, en las que las casas de es-tudios obtendrian una amplia autarqu[a para elmanejo de sus recursos, cuya asignaci6n se haraen base a contratos de resultados.

Un primer cambio de la agenda en Argenti-na, es el alcance en la formulaci6n de las polfti-cas propuestas para el nivel superior. Se dise-nan e implementan medidas para el sistema ensu conjunto: universitario y no universitario y pu-blico y privado. Es la primera vez en la historiadel desarrollo de este nivel que a traves de unamisma ley se regula el sistema superior en suconjunto.

En segundo termino, haremos referencia a loscambios de polftica economica-financiera paralas universidades publicas, en Argentina y en Bra-sil. En el marco de una polftica de ajuste global,de restricciones al financiamiento educativo y delsupuesto de la existencia de una inadecuada asig-naci6n de recursos, se cambian los criterios adop-tando como estrategia el establecimiento de con-tratos condicionales con las instituciones y la pre-si6n para que obtengan recursos adicionales alos provistos por el tesoro publico.

En Argentina, la posibilidad de otorgar fon-dos a cambio de la implementaci6n de politicasdisenadas central mente se hace posible a travesde dos fuentes de financiamiento que maneJa elministerio del ramo. En primer termino, a travesde inclusi6n, desde la Ley de Presupuesto de1993, de una partida especial que se Ie asigna alMinisterio para ser redistribuida entre las univer-sidades segun criterios establecidos por este or-ganismo. En segundo termino, a traves de fuen-tes de financiamiento externo, principalmente defondos provenientes del Banco Mundial, dentrode un programa de mejoramiento de la calidad.2

Por otra parte, los cambios en la concepci6nacerca del financiamiento se completan a travesde la obtenci6n de fuentes alternativas de recur-sos, entre las que se destaca el arancel a losestudios de grado. La nueva normativa habilita aque las universidades nacionales establezcantasas por los estudios de grado, rompiendo conuna de las conquistas de la universidad reform is-ta.

La politica del actual gobierno en materia definanciamiento universitario actua como mecanis-mo de regulaci6n de la autonomia institucional yacademica y, a la vez, de desregu/acion econo-mico-financiera.

En Brasil, las transformaciones de las institu-ciones de nivel superior estan encuadradas en laReforma del Estado, lIevada a cabo por Cardosoen 1994. La Reforma del Estado impulsa laprivatizaci6n de los servicios pUblicos y la consti-tuci6n de un sector pUblico no estatal bajo la de-nominaci6n de organizaciones sociales. Con estenuevo tipo de figura juridica las instituciones go-zan de plena autonomia de gesti6n de sus ingre-sos y gastos, contando con funcionarios y bie-nes cedidos por el estado. La educaci6n, la sa-Iud y la ciencia son incluidas dentro de esta nue-va figura de organizaci6n social3 .

Los gastos en ensenanza superior en 1997,fueron 6,4 billones, representando mas del 18%previstos para el presupuesto global de la Uni6n.Sin embargo, el presupuesto global de las IFESpara 1995-1998, presenta una clara insuficienciade recursos corrientes y los de inversi6n son pu-ramente simb6licos. Sobre la base de ese argu-mento, el gobierno propone la autonomia de lasinstituciones como soluci6n retirando a los inac-tivos de las planillas de pagos de la IFES y la

cobranza de las mensualidades (10 que represen-ta la asignaci6n del25 a130% de la renta familiarpara la manutenci6n del estudiante universitario).Frente a este cuadro, en Brasil una cuesti6n deextrema importancia que atraviesa toda la discu-si6n de las instituciones de educaci6n superior esel tema de la autonomfa universitaria.

EI articulo 207 de la Constituci6n de 1988 de-fine que "Ias universidades gozan de autonomfadidactico-cientffica, administrativa y de gesti6n fi-nanciera y patrimonial, y obedeceran al principiode la indivisibilidad entre ensefianza, investiga-ci6n y extensi6n". Desde el punto de vista guber-namental la aprobaci6n del proyecto presuponela profesionalizaci6n de las universidades, mejo-rando el gerenciamiento de los recursos, redu-ciendo el papel del estado, conforme a los dicta-menes del BIRF sobre la ensefianza superior. Esuna concepci6n de maxima autonomfa universi-taria -gerencial, presupuestaria y financiera- po-sible, a traves de la cual cada instituci6n pasa acontar con recursos globales por medio de uncontrato de gesti6n con la Uni6n y libertad paracrear sus propios cuadros estatutarios exclusi-vos para los docentes y el personal tecnico-ad-ministrativo. Desde la comunidad academica elconcepto de autonomfa, por el contrario, suponela gesti6n aut6noma de un presupuesto globalpor instituci6n y la defensa de la concepci6n deuniversidad publica vigente en la Constituci6n.

EI cercenamiento de la autonomia no serestringe a 10 financiero exclusivamente, sinotam bien a 10 academico. A pesar de que laConstituci6n preve libertad de determinacioncurricular, una reciente medida del MEC esta-blece una centralizacion en la definicion de laorganizacion curricular para 105 cursos de gra-do 105 que seran elaborados por una comi-sion federal.

Otro tema que se incorpora a la agenda es laevaluacion universitaria y la de acreditacionde carreras y programas de grado y postgradocomo garantia de calidad de la oferta academicay como un mecanisme de regulaci6n y controldel funcionamiento de los establecimientos porparte del Estado.

En Argentina, si bien existfan mecanismosde evaluaci6n de aspectos parciales tales comolos concursos docentes, los concursos de becasy subsidios y las evaluaciones de los alumnos, apartir de la sanci6n de la Ley de Educaci6n Su-perior, el tema de la evaluaci6n de la calidad co-bra significativa importancia que se constata tantopor el desarrollo de politicas especfficas cuantopor la creaci6n de un organismo especial, la Co-misi6n Nacional de Evaluaci6n y Acreditaci6n Uni-versitaria (CONEAU) como organismo descen-tralizado y autarquico en la 6rbita del Ministeriode Cultura y Educaci6n.

Este organismo es el encargado de regular einstrumentar los procesos de evaluaci6n

institucional externa y acreditaci6n de las univer-sidades ya creadas y de autorizar el funciona-miento de nuevas universidades privadas. Si bien,en la composici6n del 6rgano el Ministerio se re-serva, dada la correlaci6n de fuerza, cierto pre-dominio, tam bien se incorporan miembros a pro-puesta de distintas organizaciones relacionadoscon las universidades -el Consejo de Rectoresde Universidades Privadas, el ConsejoInteruniversitario Nacional, la Academia Nacio-nal de Educaci6n- y miembros designados porlas Comisiones de Educaci6n de las Camaras delCongreso y el Ministerio de Cultura y Educaci6n.4

A fin de presionar alas universidades para larealizaci6n de la evaluaci6n institucional(autoevaluaci6n y evaluaci6n externa), el minis-terio asign6 fondos especiales para el desarrollode esta polftica y luego estableci6 como requisi-to, para la obtenci6n de fondos adicionales, laevaluaci6n externa.

Un aspecto central en el cambio de relaci6ngobierno-universidad se manifiesta en la perdidade la autonomfa academica que hasta ese mo-mento tenfan las universidades. Para algunascarreras se establecen contenidos minimos fija-dos por el ministerio, las universidades debenacreditar programas de grade y postgrado sobrela base de criterios fijados externamente y pier-den la capacidad para la habilitaci6n profesionalde algunas carreras reguladas.

Aunque en un primer momento, muchas insti-tuciones se resistieron a este tipo de polfticas,por no com partir los criterios de evaluaci6n 0 porel uso que se pudiera hacer de resultados en ter-minos de aplicaci6n de premios y castigos viaasignaci6n diferencial de recursos, en la actual i-dad son mas de 16 las universidades en procesode evaluaci6n.

En Brasil, a diferencia de Argentina losmecanismos de evaluaci6n institucional yacreditaci6n de programas comenzaron hace masde 20 afios. Actualmente, esta en marcha uncomplejo y acentuado proceso de evaluaci6n delas instituciones de educaci6n superior. En laactividad evaluativa se combinan diferentesestrategias, alcances y actores. Un conjunto dediferentes instituciones estan involucradas en laevaluaci6n.

Por una parte, el MEC realiza una evaluaci6nglobal de las universidades por regi6n, estado,area de conocimiento y tipo de instituci6n.Asimismo, continua realizando la evaluaci6n delos cursos de posgraduaci6n a traves de laCAPES y la realizaci6n de evaluaci6n dedesempefio de los graduados por medio delPROVAO.

Por otra parte, a nivel de la instituciones, seestablece una evaluaci6n interna y externa de lasactividades de ensefianza, extensi6n y producci6ncientffica y tecnol6gica. Los cursos de grade sonevaluados por una comisi6n de especialistas, de

acuerdo con el desemperio de los alumnos, laadecuacion del curso a parametrosinternacionales y su relacion con el mercadolaboral y otros indicadores de eficiencia.

Paralelamente al proceso de evaluacioninciado por el MEC, la Asociacion Nacional deDirigentes de las Universidades Federales(ANDIFES) creo en 1993 un programa deevaluacion institucional (PAIUB) de caracterparticipativo y voluntario. Este se combino con laevaluacion realizada por la CAPES.

La evaluacion de posgraduacion que cuentacon una amplia aceptacion por parte de lacomunidad academica, como se serialo, larealiza el MEC a traves de la CAPES. Este tipode evaluacion se aplica desde hace dos decadasa partir del momenta que comenzo la pollticaactiva por parte del estado de perfeccionar a losrecursos humanos.

Ademas de la evaluacion de posgraduacionrealizada por la CAPES, la investigacion esjuzgada sistematicamente, a nivel federal, por elministerio de Ciencia y tecnologla a traves de susagencias y programas de fomento (CNPQ, FINEP,etc), y a nivel estadual por las fundaciones deapoyo a la investigacion de los estados.

En la actualidad, el proceso de evaluacioninstitucional, esta siendo perfeccionado por me-dio de la Ley de Directrices Basicas (LDB). En elcaso espedfico de las universidades ya existen-tes tienen un plazo de ocho arios para tener untercio de los docentes con dedicacion exclusiva,un tercio debe poseer formacion depostgraduacion siendo por 10 men os un 10% doc-tores y 30% maestros 0 doctores de reg imen detiempo integral (40 horas).

Una cuestion que se incorpora a la agenda delas polfticas del nivel superior es ladiversificaci6n institucional, que incluye ladiferenciacion entre instituciones y al interior dela misma institucion.

Para el caso argentino, se observan trestendencias principales: a) la creacion de unimportante numero de universidades publicas conuna propuesta institucional diferente a la de lastradicionales universidades nacionales, como porejemplo, aquellas orientadas a la investigacion 0alas demandas del medio donde se instalan; b)un renovado impulso en la autorizacion defuncionamiento de universidades privadas y; c)la inclusion de diferentes modelos institucionalesde nivel superior, tales como los institutosuniversitarios y los colegios universitarios. 5

EI desarrollo institucional de la educacionsuperior en Brasil, fue desde sus orlgenessumamente diversificado, tanto en terminos desus modelos organizacionales cuanto por el tipoy la calidad de la oferta academica. Con elproceso de diferenciacion que se instaura en laactualidad con la LDBN- Ley 9394, y losnumerosos decretos e resoluciones que son

sancionados en el ario 1997, las instituciones deeducacion superior mantienen una mismanaturaleza jurldica (publicas y privadas6) pero sedividen segun su organizacion academica7 en:Universidades (que cumplen funcionesindisociables de enserianza, investigacion yextension), Centros Universitarios (enserianza deexcelencia), Facultades Integradas, Facultadese Institutos 0 Escolas Superiores. La lineadivisoria entre universidades y no universidadeses la excelencia de la investigacion. Launiversidad del saber no es mas una exigencia.

Por otro lado la LDBn posibilita la creacion delos lIamados cursos postsecundarios, cursos enEnserianza superior, nivel todavla desconocidoen el ambito nacional que, por campo de saber,de diferentes niveles de alcance, abiertos acandidatos que cum plan con los requisitosestablecidos por las instituciones de enserianza(art.44), pueden ser semi-estructurados 0estructurados. En el primer caso el curso tendrfaorigen en las plazas de disciplinas ya ofrecidasen los cursos de graduacion y, en el segundocaso, consistirla en una oferta nueva,experimental 0 regular, de duracion inferior al degraduacion con nuevos grupos de alumnos.

La ampliacion de la oferta universitaria puedeser explicada desde diferentes posturas. Comoun modo de adaptacion a los renovadosrequerimientos de un mundo complejo, competi-tivo y diferenciado y como una estrategia paradisminuir la presion sobre el nivel universitariotradicional, creando un conjunto de institucionesque atiendan a sectores diferenciados social yeconomicamente.

Finalmente, un conjunto de medidas se orientaa la transformaci6n del regimen laboral do-cente.

En Argentina, se intenta flexibilizar el trabajodocente y se introducen criterios de asignacionde salario diferencial sobre la base de laproductividad. Esto ocurre a traves instrumentosde polftica. Por una parte, se determina ladescentralizacion salarial docente, proceso atraves del cual cada universidad establece suspropios salarios segun sus recursos y asume larepresentacion de la parte empleadora en lasnegociaciones colectivas. Por otra parte, el PoderEjecutivo Nacional establece un programa deincentivos al trabajo de docentes-investigadores,con el fin de diferenciar salarialmente a losdocentes sobre la base de sus meritos. Esteprograma pretende premiar al nivel de produccionindividual.s

En Brasil, despues de una huelga de mas detres meses de las Universidades Federales, elgobierno acaba con la igualdad salarialconcediendo una gratificacion de estfmulo a ladocencia que varIa entre un 11% y un 48%(Gratificacion de Estfmulo a la Docencia en elMagisterio Superior). Esta gratificacion se

concede sobre la base de indicadores dedesempeno docente en el grado, la titulaci6n y lacondici6n de jubilado 0 activo. Es importanteresaltar que esta medida que se extiende a todoslos docentes en actividad puede ser retirada encualquier momenta y recalculada anualmente. EIvalor del salario depend era de la evaluaci6n cuyapuntuaci6n sera definida por una Comisi6nNacional del MEC y adaptadas individualmentepor la IFES segun sus condiciones especfficas,su regimen de trabajo y su misi6n. Esta es lamedida mas transcendente del gobierno paradiferenciar al interior del sistema de ensenanzasuperior

Esta medidas tienen como supuesto elaumento de la competencia como mecanismepara aumentar la productividad del docente, y por10 tanto la calidad de la ensenanza y lainvestigaci6n. Los primeros problemas que seobservan son la utilizaci6n de indicadoresmeramente cuantitativos, la utilizaci6n de criterioshomogeneos entre diferentes disciplinas y laexaltaci6n del individualismo en detrimento deltrabajo cooperativo y solidario.Para el caso Argentino, una ultima estrategiautilizada para inducir cambios de los vfnculosentre gobierno y las universidades se opera atraves de una distribuci6n de poder y atribuciones,antes reservadas principalmente alasuniversidades, a un conjunto de nuevos organoscolegiados de coordinacion y control incluidosen la Ley de Educaci6n Superior.9 Estos 6rganosse encargan de la fijaci6n de polfticas, lafiscalizaci6n, la evaluaci6n y el asesoramientouniversitario, debilitando los organismospreexistentes -como el Consejo InteruniversitarioNacional- al restarles atribuciones, y tornandocomplejo el accionar de las universidadesmediante nuevos mecanismos burocraticos parala toma de decisiones y utilizandoselos paralegitimar, en algunos casos, las polfticas del PoderEjecutivo.

En el Brasil, conviene reafirmar, que desde lacreaci6n de las instituciones de nivel superior, enel inicio del siglo pasado, estas mantienen unafuerte dependencia con el gobierno central y porello el reconocimiento de diplomas y la evalua-ci6n institucional dependen del MEC. Dentro deesta 6ptica son creados un sinnumero de 6rga-nos para la realizaci6n de esta tarea como laCom ision Nacional de Evaluaci6n, coordinada porel MEC e integrada por representantes de la co-munidad cientifica y de la Comisi6n de especia-listas evaluadores de cursos de graduaci6n.

En sintesis, se podria concluir que los cam-bios descriptos establecen una nueva distribuci6ndel poder cambiando el mapa de relaciones en-tre las instituciones y el gobierno, las institucio-nes entre sf y al interior de las universidades di-ferenciando a los docentes a traves de incenti-vos, restringiendo el accionar de otros actores

universitarios y estableciendo nuevos mecanis-mos de control y regulaci6n.

A pesar de que la autonomia esta consagradaconstitucionalmente y goza de una larga tradi-ci6n en el desarrollo del nivel como garantia dela producci6n libre de conocimiento, las actualespoliticas la resignifican. Esta nueva relaci6n enque el estado se convierte en evaluador, suponela ampliaci6n de la autarquia para el manejo defondos que el estado asignara gradual mente enfunci6n de resultados previamente acordados yla eficiencia que logran.

A diferencia de otros periodos hist6ricos dondelas transformaciones provinieron de los propiossectores universitarios se pod ria concluir que lareforma es heter6noma ya que el gobierno y lasagencias de credito fijan las pol fticas, laautonomia es necesariamente restringida y lospatrones de calidad son fijados externamente. Laspoliticas se aplican mas por imposici6n que porla concertaci6n entre los actores universitarios.

En este contexto pasan a centralizar lainiciativa de la "transformaci6n de la universidad",por un lado, los tecnicos de los organismos definanciamiento internacional, que a partir de laelaboraci6n de diagn6sticos, validan un conjuntode propuestas y por otro, el poder ejecutivo viauna fuerte concentraci6n de poder.

Otra caracteristica a destacar es lahomogeneidad de las propuestas politicas paraeste nivel de ensenanza. Existe un unico y mejorcamino para asegurar la calidad que estalegitimado en las tendencias internacionales y enlos diagn6sticos elaborados por los tecnicos deorganismos externos.

De acuerdo con 10 expresadoprecedentemente destacaremos a modo de cierrelas principales tendencias comunes de la reformadel nivel superior instrumentada en ambos paises,as! como se destacaran las diferencias massignificativas provenientes en su mayorfa de lasdiferentes tradiciones culturales e hist6ricas enla constituci6n de este nivel de ensenanza y desus sujetos.

En relaci6n con los actores, en ambos paisesel Poder Ejecutivo a traves de cambios normativosy de asignaci6n diferencial de recursos es quienpromueve e impone los cambios. Asimismo,organismos de financiamiento internacional comoel Banco Mundial adquieren un rol central tantopor sus estudios tecnicos y propuestas depoliticas concretas cuanto por el tipo deprogramas financiables. En general ambosactores sostienen principios de politica educativaneoliberal privilegiando las 16gicas del mercado,la competencia inter e intrainstitucional yaumentando el grade de intervenci6n directa.

Por una parte se observa en un grupo de

instituciones de nivel superior, la adopci6n de lasreformas a cambio de la asignaci6n adicional derecursos y aceptaci6n de mecanismos deevaluaci6n externa y acreditaci6n(fundamentalmente en Argentina). Lasinstituciones tradicionales ofrecen mas resistenciaante las nuevas normativas.

En ambos parses, existieron manifestacionesiniciales de rechazo por parte de los docentesagremiados ante situaciones de cambio decriterios de asignaci6n de beneficios yfinanciamiento sobre la base de la productividadprincipal mente medida en terminos de laproducci6n cientffica y tecnol6gica.

En la Argentina, los estudiantes son los sujetosmas activos en la resistencia al modelo, por latradici6n de participaci6n polftica en el gobiernode las instituciones de nivel superior y por lasamenazas que supone el contenido de la reformaen terminos de requisitos academicos ypecuniarios.

En cuanto alas cuestiones incluidas en laagenda tambien presentan muchas similitudesaunque impactan de manera diferencial dada lasdiferentes tradiciones en este nivel deenserianza10.

La polftica de privatizaci6n se encuentrapresente en las agendas de ambos pafses perocon diferente peso de los instrumentos utilizados.En Argentina, se flexibiliza la posibilidad decreaci6n de universidades privadas, duplicandoseel numero de este tipo de instituciones en losultimos seis arios y se posibilita la introducci6ndel arancelamiento a los estudios de grade delas universidades publicas. En Brasil, se intentael cambio de figura jurfdica de las institucionesestatales. En ambos parses, se introducen losvalores y principios del mercado en el gobierno ygesti6n de las instituciones.

La diversificaci6n instituciona/, persigue lacreaci6n de diferentes circuitos academicos enterminos de exigencia y duraci6n para disminuirla presi6n de acceso alas institucionestradicionales, asf como instituciones deexcelencia 0 con una oferta mas adecuada a losrequerimientos del sector productivo.

En Brasil se observa mas la aplicaci6n delsegundo tipo de estrategia de diversificaci6n, yaque su sistema de nivel superior ya eradiferenciado. Por el contrario, en laArgentina, conun sistema mas homogeneo en terminos deformas organizativas del nivel superior, la nuevanormativa permite crear diferentes tipos deinstituciones de nivel superior tanto universitariacomo no universitaria.

Las diferencias que se pueden destacar entreambos parses no son a nivel de las propuestas,sino del impacto que estas producen sobre elconjunto del sistema y la comunidad universitaria.Esto se explica en las particularidades hist6ricasen la relaci6n gobierno-universidad y la

distribuci6n de poder entre los actores en el inte-rior de las instituciones.

En Argentina, hay una larga tradici6n dedefensa de la autonomfa institucional y academicay el cogobierno que incluye como miembrosplenos de los 6rganos de gobierno a losestudiantes, y en algunos casos a los nodocentes. Por el contrario Brasil, tiene una fuertey larga tradici6n de dependencia del gobierno cen-tral. Asimismo, en terminos de la estructuraacadem ica si bien Argentina desarrollatempranamente un sistema educativo de primergrade masificado, Brasil ha expandido,sistematizado y consolidado el postgrado que enla Argentina es incipiente. Esto promovi6 laampliaci6n y consolidaci6n del sector academicofuerte y el diserio e implementaci6n de polfticasde evaluaci6n y acreditaci6n, para este gradeuniversitario, que estan recien siendo introducidasen la Argentina.

En suma, el eje de la transformaci6n en am-bos parses es modificar la relaci6n entre elgobierno central y la universidad, que supone unanueva distribuci6n del poder relativo para eldiserio de polfticas, introducci6n de pautas delsector empresario privado en la administraci6n yfinanciamiento de las instituciones y elestablecimiento de sistemas de controlcentralizados sobre los resultados. Generalmenteel contenido de estos cambios se introduce conel establecimiento de un nuevo marco regulatorio,con fuerte presencia del Poder Ejecutivo y perdidade autonomfa bajo influencia ex6gena.

Dado el poco tiempo transcurrido en laaplicaci6n de las polfticas no existen suficientesestudios que den cuenta de sus impactos yresultados tanto en terminos macrorganizacionalescuanto al interior de las instituciones y sus sujetos.Esta es una linea de investigaci6n a profundizaren ulteriores estudios.

Este trabajo preliminar comparativo de laspoliticas de enserianza superior entre ambospafses se constituye en un mecanisme adecuadopara favorecer los procesos de integraci6n regional,tales como el Mercosur, que exigen la necesidadde adoptar criterios comunes de reconocimientoacademico, de cooperaci6n entre las universidadesvfa intercambios de docentes y alum nos,integraci6n de redes academicas, elaboraci6n deprogramas de investigaci6n conjuntos, asistenciatecnica entre instituciones con diferente grade dedesarrollo relativo.

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1 En Brasil, se resalta la presencia del Banco Mundial en losprestamos para el sector educaci6n, principalmente para el ni-

vel de primer y segundo grado. Entre 1987-1990 los montoseran del 2%, mientras que en 1991 los montos para educaci6nrepresentaban el 29% del total prestado por esta agencia decredito.2 Los fondos otorgados por el Banco Mundial para el nivel su-perior en Argentina se asignaron al Fondo de Mejoramiento dela calidad universitaria (FOMEC)creado en 1995 EI objetivodel FOMEC es mejorar la oferta de ensenanza y el total defondos asignados por el B.M. es de 150 millones de d6lares.3 "Desde el momenta que se haga efectiva la transformaci6n delas actuales Instituciones Federales de Educaci6n Superior(IFES) en organizaciones sociales, la Uni6n dejara de poseerinstituciones de educaci6n superior por ella mantenidas. Se tra-tan de instituciones "publicas no estatales" 0 .. fundaciones dederecho privado". La "Uni6n" sera apenas una concesionariade derechos, mediante contratos de gesti6n, y supervisora deresultados. Se descentraliza la gerencia, pero se mantiene elcontrol centralizado" (Sguissardi y Silva Junior, 1997).4 Desde su creaci6n el organismo adquiri6 gran dinamismo, 16universidades estan realizando 0 culminaron su proceso deevaluaci6n institucional, se estan acreditando los postgrados yse evaluaron mas de 40 pedidos de autorizaci6n de universida-des privadas y hasta el momenta se aprobaron s610 dos deellas.5 La Argentina hist6ricamente tuvo dos grandes circuitos deensenanza superior: a)los institutos terciarios de formaci6ndocente de nivel primario y medio, b) las universidades,dedicadas adem as de la ensenanza a la investigaci6n.6 Los decretos 2.207 del 15.04.97 y el 2306 de 190897posibilitan la modificaci6n del caracter de no lucrativas de lasinstituciones privadas, pudiendose constituirse bajo cualquierade las formas de personas juridicas de derecho privado,previstas en el c6digo civil brasilero. Si esta fuera la opci6n, losultimos dos tercios de los ingresos operacionales deberan serdestinados a los gastos del cuerpo docente y tecnico-administrativo deducidas las reducciones, los descuentos ybolsas de estudio concedidas. 5e exceptuan, tam bien, losgastos del personal, cargos y beneficios sociales de loshospitales universitarios.7 EI decreto base es el numero 2.207 de 15.0497 del MEC.Este se complementa con los documentos del Poder Ejecutivodel 13.05.1997: nO638 que autoriza la implantaci6n de cursosfuera de la sede de las universidades; nO637 que determina laacreditaci6n de las universidades privadas; nO640 sobreacreditaci6n y el 641 sobre los nuevos cursos de las facultadesIntegradas, Facultades, Institutos Superiores y EscuelasSuperiores. Posteriormente por medio del Decreto 2.306 del19 de agosto de 1997 se introducen algunas modificaciones.8 EI Programa de incentivos a docentes-investigadores fuecreado por decreto 2427 en 1993 y tiene por objeto promocionarlas tareas de investigaci6n en el ambito academico. Por mediode este instrumento los docentes reciben tres veces al ana unincentivo adicional segun su categoria equivalente deinvestigaci6n. Este programa tiene una asignaci6npresupuestaria de 70 millones de pesos anuales (1 peso = 1d6Iar). En 1994, 11.199 docentes fueron incentivados y en 1996,188789 Los nuevos 6rganos son la Comisi6n Nacional de Evaluaci6ny Acreditaci6n, el Consejo de Universidades y los ConsejosRegionales de Planificaci6n de la Educaci6n Superior.10 En el Brasil el sistema de Educaci6n Superior, antes de laaprobaci6n de la Ley de Directrices y Bases de la Educaci6nNacional (LDBn) promulgada el 23-12-96, estaba dividido enun total de 851 instituciones de educaci6n superior: 127universidades y 724 no universidades ( federaciones integradas87 y facultades asisladas 637). Contaba con 663 IES privadase con 218 publicas (57 federales, 63 estaduales y 88municipales), la gran mayoria de caracter privado y nouniversitarias. Contaba con 1729 cursos de posgraduaci6n(maestrias y doctorados). EnArgentina el sistema de educaci6nsuperior es menos diversificado. Existen por un lade 1514institutos terciarios no universitarios, dedicados principalmentea la formaci6n docente (50%) a algunas carreras tecnicasprofesionales(23,7%) y el resto a ambas modalidades. Son dejurisdicci6n provincial y el 44% de ellos son privados. EIsubsistema universitario cuenta con 36 universidades publicasde jurisdicci6n nacional, 5 institutos universitarios publicos, 40universidades privadas y 5 institutos universitarios privados.