Poder Ejecutivo y Matrices de Competencias: ¿La Gran Transformación?.

junio 22

2012

La teoría de la relatividad de A. Einstein comienza con el enunciado del principio de equivalencia según el cual los campos gravitacionales son equivalentes a las aceleraciones del sistema de referencia. Einstein sostuvo que la única fuente del conocimiento era la experiencia, y se le atribuye la famosa frase: “La locura es: seguir haciendo lo mismo, y esperar resultados diferentes”. Motiva invocar tal singular expresión no un disfemismo, sino comprobar su terca prevalencia, a propósito de la reciente disposición en materia de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, sobre nuevos “Lineamientos para la elaboración de matrices delimitación de competencias y distribución de funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias compartidas”, norma “simbiótica” a su antecesora, que detallaba el uso de descriptores rigurosos para describir y diferenciar roles y fronteras de actuación administrativa y funcional, con un propósito institucional de soporte a la descentralización, y que la nueva normativa simplifica ad libitum, y con sesgo más bien ejecutivo-céntrico, de la que no resulta fácil deducir un criterio orientador sino mas bien mecanicista para el tratamiento de competencias y funciones, parapetándose en una descentralización invocada pero actualmente, más bien re centralizada .

Articulo 29

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Poder Ejecutivo y Matrices de Competencias: ¿La Gran Transformación?.

Por Econ. Alfredo Espinal

De Innovaciones y Extravíos.

Albert Einstein (Ulm, 1879-1955), físico alemán nacionalizado estadounidense, es premio Nobel y autor de las teorías general y restringida de la relatividad, e hipótesis sobre la naturaleza corpuscular de la luz. Su teoría de la relatividad comienza con el enunciado del principio de equivalencia según el cual los campos gravitacionales son equivalentes a las aceleraciones del sistema de referencia. Einstein sostuvo que la única fuente del conocimiento era la experiencia, y se le atribuye la famosa frase: “La locura es: seguir haciendo lo mismo, y esperar resultados diferentes”. Motiva invocar tal singular expresión no un disfemismo, sino comprobar su terca prevalencia, a propósito de la reciente disposición en materia de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, sobre nuevos “Lineamientos para la elaboración de matrices delimitación de competencias y distribución de funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias compartidas”, norma “simbiótica” a su antecesora, que detallaba el uso de descriptores rigurosos para describir y diferenciar roles y fronteras de actuación administrativa y funcional, con un propósito institucional de soporte a la descentralización, y que la nueva normativa simplifica ad libitum, y con sesgo más bien ejecutivo-céntrico, de la que no resulta fácil deducir un criterio orientador sino mas bien mecanicista para el tratamiento de competencias y funciones, parapetándose en una descentralización invocada pero actualmente, más bien re centralizada .

I. En el Principio fue la …. Matriz! Para mejor comprensión del problema evidenciado, y mayor ilustración de quienes alaban toda decisión de los rectores de sistemas administrativos, así tengan clara conciencia de requerir corrección, señalamos el contexto y secuencia de hechos que son el telón de fondo para el estado de la cuestión que proponemos como tema de análisis:

Diagrama 1: Proceso de construcción formal del Nuevo Poder Ejecutivo.

La narrativa de los hechos sintetizados en el diagrama anterior es la siguiente: 1. Luego de iniciado el proceso de Regionalización en forma estructural, en la primera Administración García Pérez, y

su re direccionamiento a la desconcentración en la Administración Fujimori, retomada en el sentido actual durante la Administración Toledo, para impulsarse hacia la construcción de espacios sociales con base territorial en la segunda Administración García Pérez, era necesario examinar los efectos fundamentales en el Estado y el Gobierno, lo que a

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efectos de conciliar descentralización y Gobierno con base espacial, llevó a plasmar una inteligente decisión en la Administración Toledo de acometer “…el proceso de modernización de la gestión del Estado en sus diferentes instancias, dependencias, entidades, organizaciones y procedimientos, con la finalidad de mejorar la gestión pública y construir un Estado democrático, descentralizado y al servicio del ciudadano-Ley Nº 27658, Enero 2002”. Ello se ejecuto en forma sinérgica con la dación de la norma marco de la moderna descentralización del Estado, buscando lograr el principio de especialidad (integrando funciones y competencias afines) e induciendo al redimensionamiento del Poder Ejecutivo (principio que sería recogido en la nueva norma del mismo años después).

2. Construir espacios sociales con base territorial se estructuró en base a normas-vector, aditivas y complementarias, con visión política de continuidad: Ley del Sistema de acreditación de Gobiernos regionales y Locales (2004, para una ordenada y real transferencia de competencias, funciones, atribuciones y recursos del Gobierno Nacional), la Nueva Ley del Poder Ejecutivo (LOPE; de aprobación tardía -2007- respecto a la Ley de Descentralización), y la Ley de Mancomunidad Regional (2011, facilitando el acuerdo voluntario entre dos, o más, Gobiernos Regionales para prestar servicios públicos o efectuar inversiones en forma conjunta, cumpliendo la Constitución1). Esta ultima norma facilita generar las sinergias entre territorios y la base social para su adopción, superando la mala experiencia de la primera Consulta vía votación sobre la creación de Regiones.

3. No obstante la continuidad de objetivos (descentralización, redimensionamiento del Poder Ejecutivo, especialidad de competencias y gestión pública eficiente), el diseño instrumental mostró algunos puntos ciegos que se resolvieron a medida que se avanzaba en el proceso de rediseño de los modelos de gestión y delimitación de roles en tres niveles de Gobierno y en línea de producción sector-territorio de bienes públicos: i) Las funciones especificas que detalla la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales no guardan correspondencia bis a bis con las funciones establecidas en las normas de organización de los Ministerios que transfieren, creándose una suerte de “bisagra” funcional, facultades, que explican el proceso transitivo del nivel nacional al regional, con lo cual se acreditaron y transfirieron funciones y recursos para su ejercicio sin afectar el servicio prestado hasta ese momento; ii) Para formular las nuevas Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios, conforme a la LOPE, se aprobaron normas técnicas (Directiva Nº 002-2008-PCM/SGP, para Ministerios con competencias exclusivas, y Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, para Ministerios con competencias exclusivas y compartidas) y para asegurar coherencia administrativa entre funciones transferidas a Gobiernos Regionales (dotando de contenido a sus funciones especificas - Ley Orgánica) y al redimensionamiento de funciones y responsabilidades consecuencia de lo anterior, la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP dispuso formular matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones, que según esa norma debían ser formuladas previamente a la propuesta de Ley de Organización y Funciones; iii) Bajo el marco del proceso de implementación progresiva del Presupuesto para Resultados se dispuso implementar gradualmente la metodología de matriz de gestión descentralizada, en base a la matriz anterior, orientando los procedimientos con que ejercitan determinados procesos esenciales (líneas de producción de bienes públicos, o la regulación y promoción de determinada actividad social o económica) financiados como programas estratégicos del presupuesto para resultados.

4. No obstante la normativa específica tanto para formular matrices como para los proyectos de Ley de Organización y Funciones de Ministerios se incumplió ésta, por lo cual se aprueba el Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM, el que precisa la obligación de aprobar las matrices dentro de los 60 días hábiles de aprobada la LOF respectiva, aplicable a Ministerios con LOF aprobadas antes de esta norma, sin matriz aprobada bajo dicho procedimiento. Esta norma, a pesar de las limitaciones y defectos técnicos de la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, resuelve el defecto de la previa aprobación de las matrices antes de formular la LOF pero no despeja la incertidumbre sobre qué entender por Área Programática de Acción estatuida en la LOPE, ni despeja la inorganicidad de aprobar en la LOF Vice Ministerios con carácter administrativo u operativo, y otros aspectos como la precisión de Sector, rectoría de órganos de línea sobre sistemas funcionales o entes que las ejercitan, etc.

5. En ese contexto, se aprueba doce Leyes de Organización y Funciones (2008-2012) de Ministerios sin incluir PCM, y solo cuatro (Agricultura –al márgen del D. S. Nº 049-2009-PCM-, Trabajo y Promoción del Empleo, Transportes y Comunicaciones, y Mujer y Desarrollo Social –sin efecto práctico al extinguirse y crearse como Mujer y Poblaciones Vulnerables) matrices. Cabe señalar que de 19 Ministerios, 5 de ellos tienen solo competencias exclusivas, lo que limita el éxito del cumplimiento de aprobación de matrices a sólo 21,4% a Junio 2012, sin ninguna matriz aprobada en este año 2012.

6. Para concluir la exposición de los hechos previos al tema abordado en este trabajo, se señala que en Diciembre 2011, se aprueba el Decreto Supremo Nº 094-2011-PCM, suspendiendo la aplicación de la Segunda2 Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM. Los Considerandos de dicha norma, entre otras, cita se viene realizando una evaluación sobre la metodología e implementación del proceso de elaboración y aprobación de las matrices lo que conllevara a que se dicten nuevos lineamientos para tal proceso, la importancia de alinear las matrices con los procesos de transferencia de competencias y funciones, y la necesidad de actualizar y aprobar los Reglamentos de Organización y Funciones de Organismos Públicos y Ministerios.

1 Artículo 192.- Los gobiernos regionales promueven el desarrollo y la economía regional, fomentan las inversiones, actividades y servicios públicos

de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo. 2 La aprobación de la matriz de delimitación de competencias y distribución de funciones constituirá requisito indispensable para que los Ministerios

que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas, aprueben su Reglamento de Organización y Funciones.

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La relación de Ministerios creados a la fecha es el siguiente:

Cuadro 1: Ministerios del Poder Ejecutivo. Ministerios Año Norma de creación

1. Presidencia del Consejo de Ministros Diciembre 2007 Ley Nº 29158, articulo 17º

2. Agricultura Marzo 2008 Decreto Legislativo Nº 997

3. Ambiente Mayo 2008 Decreto Legislativo Nº 1013

4. Comercio Exterior y Turismo Julio 2002 Ley Nº 27790 – Sin adecuarse a LOPE

5. Cultura Julio 2010 Ley Nº 29565 **

6. Defensa * Octubre 2010 Ley Nº 29605 **

7. Economía y Finanzas * Junio 1981 Decreto Legislativo Nº 183 - Sin adecuarse a LOPE

8. Educación Octubre 1992 Decreto Ley Nº 25762 – Sin adecuarse a LOPE

9. Energía y Minas Diciembre 1992 Decreto Ley N° 25962– Sin adecuarse a LOPE

10. Interior * Marzo 2009 Ley Nº 29334 **

11. Justicia y Derechos Humanos * Diciembre 2011 Ley Nº 29809

12. Mujer y Poblaciones Vulnerables Enero 2012 Decreto Legislativo Nº 1098

13. Producción Junio 2008 Decreto Legislativo Nº 1047

14. Relaciones Exteriores * Mayo 2009 Ley Nº 29357

15. Salud Enero 2002 Ley Nº 27657– Sin adecuarse a LOPE

16. Trabajo y Promoción del Empleo Junio 2009 Ley Nº 29381 **

17. Transportes y Comunicaciones Junio 2009 Ley Nº 29370

18. Vivienda, Construcción y Saneamiento Julio 2002 Ley Nº 27792 – Sin adecuarse a LOPE

19. Desarrollo e Inclusión Social Octubre 2011 Ley Nº 29792 Elaboración: Del Autor, * Ministerios de Competencias exclusivas ** Área Programática de Acción Además del propósito informativo, detallando la estructura del Poder Ejecutivo, ese listado esconde un dilema3 jurídico al aprobarse 4 LOF bajo Área Programática de Acción y 9 bajo Ámbito de Competencia, y todas bajo el marco de la Ley Nº 29158; ello además de ser un trágico incordio entre la Presidencia del Consejo de Ministros y Congreso, aún insoluto y bajo inexplicable silencio, mantiene latente una grave indefinición4 que como será analizado, repercute directamente en los “nuevos” lineamientos para la elaboración de matrices delimitación de competencias y distribución de funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias compartidas.

II. Matrices “remasterizadas”. Por Resolución Ministerial Nº 097-2012-PCM (26/04/2012) se aprueba la Directiva Nº 001-2012-PCM/SGP, que contiene los Lineamientos antes acotados. Tres aspectos de la misma resaltan por sus efectos y diseño: a. El artículo 3º de esa norma ordena “Derógase el artículo 11º de la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, que contiene

los lineamientos para la elaboración de la matriz de competencias y funciones y de los anteproyectos de Ley de Organización y Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas, …”. Tal articulo subrogado señala “Para la elaboración de sus LOF los Ministerios deben elaborar previamente una matriz de distribución de funciones, siguiendo las orientaciones que se presentan en el Anexo Nº 1” (indica además que los Ministerios deben tener en cuenta los roles generales de los distintos niveles de Gobierno, que lista) y concluye ese artículo con la precisión que “Para la aprobación de las matrices es necesario haberlas analizado con funcionarios del Poder Ejecutivo, así como con representantes de los gobiernos regionales y locales”.

b. El tercer Considerando justifica los “nuevos” Lineamientos en: “Que, no habiéndose concluido con las transferencias del Gobierno Nacional …, y siendo que la delimitación de competencias y distribución de funciones entre los tres niveles de Gobierno seguido como parte del proceso de implementación de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo ha generado desfases y dificultades en su articulación con el proceso de descentralización …” enfatizando luego de invocar el artículo 3º del Decreto Supremo Nº 103-2011-PCM, que la Secretaria de Gestión Pública en coordinación con la Secretaria de Descentralización propongan las normas y directivas necesarias para modificar procedimientos y metodologías, para articularlos con los avances y resultados de la transferencia de competencias y funciones, dentro del proceso de descentralización.

3 Un dilema es un problema que puede resolverse mediante dos soluciones, ninguna de las cuales es completamente aceptable.

4 Según PCM lo referido a Áreas Programáticas de Acción (APA) en la LOPE responde a una estructura orientada al registro del gasto de las diversas

entidades, en virtud de las funciones del Estado, las cuales pueden vincularse a uno o varios Ministerios, siendo transversales y no exclusivos de un solo Ministerio o Sector; El Congreso considera que la aparente contradicción jurídica entre APA y Clasificador Funcional Programático no existe al ser la primera referida a funciones primordiales del Estado y la segunda al registro o clasificación de gastos en que se incurre al cumplir tales funciones (el término APA no forma parte de las categorías conceptuales o referentes del Clasificador Funcional Programático aprobado por D. S. Nº 068-2008-EF).

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c. El siguiente Considerando, en términos simplificados, señala que consecuencia de lo anterior resulta necesario una Directiva con nuevos lineamientos y metodología con lenguaje más amigable y sencillo, para que las matrices se elaboren de manera más ágil y en un periodo más corto.

La articulación subliminal elaborada para pasar de la metodología prevaleciente a la nueva formulación, descansa por tanto, en que la delimitación de competencias y distribución de funciones entre los tres niveles de Gobierno ha generado desfases y dificultad en articularse al proceso de descentralización, y que la metodología de formulación es complicada y de lenguaje complejo. Para validar esta hipótesis, señalamos por metodología de análisis estructurado, que: i. Precisa el artículo 3º de la nueva Directiva que los Sectores del Poder Ejecutivo con competencias compartidas,

están bajo su ámbito de aplicación, y a tenor del numeral II. Literal (b) del Anexo 1 de esa Directiva, es el Sector el que asigna los resultados (bienes y servicios generados por la acción de una entidad estatal; Anexo 2 – Glosario de términos) que define a qué nivel de Gobierno corresponde o está asignado tal resultado. No habiendo una condición explicita de validación con los otros niveles de Gobierno (Sub Nacionales) sobre si tal definición resulta congruente con la estructura funcional transferida, ya no sería requerida5 la “Consulta de la Propuesta” (de Matriz) que señala la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, lo que asumimos es un factor que “facilita” formular las matrices de manera ágil al eliminar un elemento participativo de consulta. De confirmarse tal aserto, sería una desafortunada manera de hacer a un lado a los actores principales del proceso de descentralización y revelaría que dicho proceso será limitado a los aspectos administrativos del proceso de descentralización y como una inevitable consecuencia de ello, revigorizar el carácter Rector y central del Poder Ejecutivo. Esto, finalmente, reduce el carácter participativo del nivel subnacional a lo que establece el Consejo de Coordinación Intergubernamental, a temas de recomendaciones de políticas, estrategias y acciones que garanticen la realización de los principios y logro de los objetivos de la descentralización, así como a acciones de seguimiento y evaluación del proceso de descentralización como política de Estado y emitir opinión respecto del Informe Anual de la Descentralización que el Presidente del Consejo de Ministros presenta ante el Congreso de la República, pero limitando la capacidad de interlocución respecto a aclarar, ampliar o precisar qué o cómo el principio de subsidiaridad puede resultar en prelación respecto al sustantivo del Poder Ejecutivo.

ii. Se desarrolla una extensión del concepto “competencia” a Competencia material general, sub competencia material y sub competencia especifica; la novedad del concepto no tiene asidero normativo (mas allá de la propia disposición que la contiene6, excediendo el marco del primer párrafo del artículo 3º del Decreto Supremo Nº 103-2011-PCM: “A efectos de continuar con el proceso de elaboración y aprobación de las leyes de organización y funciones y matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones de los ministerios que tienen a su cargo competencias compartidas, en el marco de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, se hace necesario modificar los procedimientos y metodologías que se han venido aplicando, a fin de articularlos con los avances y resultados de la transferencia de competencias y funciones a Gobiernos Regionales y Locales, en el proceso de descentralización”) y tal novedad se disipa al contrastarla7 con el Clasificador Funcional del Sector Público, aprobado por Decreto Supremo Nº 068-2008-EF, específicamente el Clasificador Funcional que como Anexo forma parte de la norma citada, siendo su propósito ser utilizado por las Entidades Públicas para clasificar sus créditos presupuestarios desagregados en Funciones, Programas Funcionales y Sub Programas Funcionales, advirtiendo su numeral 3.3 “Los Programas Funcionales y Sub – Programas Funcionales del Clasificador Funcional del Sector Público responden a un criterio de tipicidad distinto a la estructura orgánica del Estado”. Dado que no existe ejercicio de competencias y funciones sin soporte de recursos principalmente fiscales, esta ablación de un concepto fiscal para implantarlo a uno competencial, genera innecesaria controversia sobre qué son realmente las competencias, pero de otro, reaviva y de paso hace evidente su alineamiento al raciocinio que sobre Áreas Programáticas de Acción postulara el Congreso para justificar aplicar este concepto en varias LOF aprobadas en sustitución de Ámbito de Competencia, como proponía el Ejecutivo.

iii. Señala la Directiva en el literal (a.3), Rubro II, Anexo 1, que “..… se debe elaborar la relación de resultados que provee el Ministerio y sus organismos públicos adscritos, vinculándolos en cada caso con (las) sub competencias específicas. Para ello se debe considerar la función que asume el Estado respecto a estas sub competencias específicas, sea como regulador o como prestador de servicios. Esto significa que los resultados provistos por el Ministerio y sus organismos públicos adscritos deben ser reclasificados bajo alguna de estas dos (2) funciones (regulador o prestador de servicios)”. Resulta claro esta Directiva sostiene la existencia de dos tipos de funciones, no obstante que los lineamientos derivados de la LOPE consideran funciones generales, exclusivas y compartidas, conforme al artículo 23º de dicha norma; en cuanto al carácter de “regulador” invocado en la Directiva analizada,

5 Los Ministerios deberán consultar su propuesta de matrices con representantes de los Gobiernos Regionales, Provinciales y Distritales. El proceso

de consulta permitirá perfeccionar la propuesta y además facilitar su implementación (Ordinal 7, Numeral II, Anexo 1). 6 A mayor fundamento, la Ley Nº 29158 señala que las entidades del Poder Ejecutivo: 1. Se organizan en un régimen jerarquizado y desconcentrado cuando corresponda, sobre la base de funciones y competencias afines, evitando la duplicidad y superposición de funciones (Articulo V) y el epígrafe final del articulo 4º precisa las categorías administrativas formales al determinar aplicable la teoría residual del Poder: “Toda función, actividad, competencia, proyecto, empresa o activo que no hubiera sido asignado expresamente a otros niveles de gobierno corresponde al Poder Ejecutivo”. 7 El Clasificador Funcional Programático del Sector Público estará conformado, conjuntamente, por el Clasificador Funcional y por el Clasificador

Programático, los cuales se encuentran articulados con los objetivos de los diferentes Programas Estratégicos y las Funciones del Estado.

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este se retrotrae a principales acciones, como señala el literal (g), artículo 5º de la Ley Nº 27658: “Regulación de las relaciones intersectoriales”, siendo más bien el término que mejor define el propósito al que pretende invocar la nueva Directiva, el de “Rectoría” o rol rector. En cuanto a la calidad de “prestador de servicios”, cabe aclarar que la LOPE contiene una redacción precisa en el numeral 23.2, literal (c), para el ejercicio de las competencias exclusivas que corresponde a los Ministerios, indicando: “Planificar, financiar y garantizar la provisión y prestación de servicios públicos, de acuerdo a las normas de la materia”. Si el fin último de esa Directiva era indicar que el rol de prestador de servicios es una función compartida, no cumplió tal cometido; esta afirmación no es ligera y se fundamenta en el sentido afirmativo del numeral 4.1.1, de la misma que plantea interrogantes a modo de tutorial: “¿Qué resultados son sustancialmente parecidos a los que brindarían entidades sociales como organismos no gubernamentales, asociaciones, cooperativas, iglesias, órdenes religiosas, empresas? Estos resultados corresponden a la prestación de servicios”, lo que ya probamos corresponde, según la LOPE, a competencias exclusivas de los Ministerios y no a acciones compartidas como sugiere la interrogante postulada en la Directiva. Prosiguiendo tal concepto, el numeral 4.1.2 se interroga sobre “Qué resultados son exclusivos del Estado, en donde este actúa como Autoridad y no podrían ser brindadas por entidades privadas? Estos resultados corresponden a la función de regulación”. La LOPE, en consonancia con el concepto “Rector” que fundamentamos resulta una mejor elección que “Regulador” determina que lo exclusivo se refiere, para el Poder Ejecutivo, a “Diseñar y supervisar políticas nacionales y sectoriales, las cuales son de cumplimiento obligatorio por todas las entidades del Estado en todos los niveles de gobierno” y a “Ejercer, pudiendo desconcentrar pero no delegar, las funciones y atribuciones ….” listadas en el numeral 2 del artículo 4º.

iv. Para mayor fundamento, debe recordarse que la Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece en el artículo 34º, referido a promoción de la inversión privada en proyectos y servicios, que “La regulación de los mercados de servicios públicos corresponde al Gobierno Nacional a través de los organismos reguladores, en concordancia con la Constitución, en cuanto a la capacidad de los gobiernos regionales para regular los servicios de su responsabilidad”; a su vez, el literal (a) del artículo 45º de esta misma norma señala, en cuanto a funciones generales: “Función normativa y reguladora.- Elaborando y aprobando normas de alcance regional, regulando los servicios de su competencia”. Como se aprecia, el carácter invocado, que consideramos apropiadamente atribuido a Rectoría en el Gobierno Nacional, deviene en regulador en el Gobierno Regional, pero sobre temas que no mellan a aquellos sujetos al imperio del nivel nacional.

¿Y qué del proceso de descentralización (justificando la importancia de alinear las matrices –y propiciar su articulación- con los procesos de transferencia de competencias y funciones), elemento vital para esta Nueva Directiva? Para responder esta interrogante, apelamos al “Informe anual del proceso de Descentralización 2011”, presentado por el Presidente del Consejo de Ministros al Congreso, en abril del 2012, y específicamente a su numeral 8.2, el cual señala lo siguiente, respecto a “Transferencia de competencias y funciones a los Gobiernos Regionales y Locales con sentido administrativista”, tema desarrollado dentro del Capítulo VIII, Hoja de Ruta de la Descentralización: “La transferencia de funciones y competencias a los Gobiernos Regionales y Locales ha sido desordenada y desorganizada, no ha cumplido con el mandato de ser un proceso ordenado, progresivo y por etapas, ello se evidencia cuando se revisa las transferencias de competencias y funciones entre los años 2005 al 2011, se observa porcentajes disformes. A ello se suma el carácter administrativo y burocrático, reducido al cumplimiento de requisitos y plazos; sin un enfoque y herramientas que les permitan a los Gobiernos Regionales y Locales gestionar los servicios públicos que se deriven de las funciones y competencias transferidas. Completa este marco, la desarticulación con el desarrollo de capacidades y la limitada transferencia de recursos de diferente índole. Lo antes indicado, denota la ausencia de un modelo de gestión descentralizada, así como de un sistema de monitoreo y evaluación de este importante proceso lo que no permite efectuar una medición de sus impactos en el desarrollo territorial de responsabilidad de los gobiernos descentralizados. Entre los aspectos positivos están las Comisiones Intergubernamentales, integradas por representantes de los Gobiernos Regionales, Locales y a los Ministerios correspondientes, establecidos en el marco del Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y Locales del año 2009. Es un embrión de un modelo de gestión descentralizada, que establezca las responsabilidades de cada nivel de Gobierno y los respectivos indicadores a lograr en las principales materias, como educación, salud, desarrollo económico, entre otros”. Lo que resulta claro de la exposición reproducida es que el proceso de transferencia de competencias y funciones per se, es un tema diseñado y ejecutado bajo un proceso y un marco conceptual, operativo y funcional diferente al de la formulación de las matrices de competencias y funciones, en razón a contar con diversos marcos normativos para que se acredite las capacidades respectivas a fin de recibir lo transferido, para organizar y sanear mecanismos para efecto de la transferencia misma de los recursos establecidos por los Ministerios, y finalmente, para dotar de contenido a lo que la Ley Orgánica de Gobiernos Sub Nacionales establece como sus competencias y a resultas de ello redimensionar al Poder Ejecutivo cuyos Ministerios las han transferido. Consecuencia de lo indicado debió ser la formulación de Leyes de Organización y Funciones que tuvieran un diseño basado en la previa formulación de las Matrices de Competencias y Funciones, para asegurar de un lado el

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redimensionamiento, y de otro, hacer visible la integración funcional y nodos de articulación entre facultades-funciones especificas-funciones generales-competencias, clarificando qué se reserva el Ministerio, qué se comparte entre los tres niveles y cómo se ejercitan las atribuciones bajo el principio de subsidiaridad. El proceso de transferencia está concluido al 92,4% a diciembre 2011 (sobre 4.810 funciones se ha transferido 4.446) y según lo indicado al respecto en el numeral 4.1 del Informe aludido, un grupo respetable de funciones pendiente por la Municipalidad Metropolitana de Lima (el Gobierno Regional del Callao mantiene aun transferencias no aceptadas). El proceso de transferencia está realmente agotado, por lo que no siendo un mecanismo respecto del cual las matrices sean la locomotora sino más bien resulta el vagón, argumentar este hecho para su recambio, resulta ingenuo.

III. Conclusiones: Acción y Reacción, Efectos Sombra. Además de las razones argumentales, y la débil consistencia entre las motivaciones para la innovación comentada y los diversos procesos (de Reforma del Estado, de Modernización de la Gestión del Estado, de Descentralización) que a este efecto concurren, se analiza finalmente concluyendo en la estructura lógica formal seguida para hacer prevalecer la nueva Directiva, que creemos, lleva la definición intergubernamental de fronteras funcionales, a una simplicidad tal que no aporta un elemento dirimente por sí misma: a. Siguiendo la secuencia de decisiones normativas, recuérdese que mediante el Decreto Supremo Nº 094-2011-PCM se

suspende la aplicación de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Supremo Nº 049-2009-PCM, el cual disponía la obligación de aprobar las matrices dentro de los sesenta (60) días hábiles de aprobada la LOF respectiva. Esa norma aludida es la que hace suya la vigencia de la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, por la cual se emiten las reglas para formular las matrices de competencias y funciones, y elaboración de las leyes de organización y funciones de los Ministerios, en adecuación a los efectos de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. No se establece ninguna medida ni modelo administrativo que resuelva las pendientes diferencias entre lo que implica la coexistencia alternativa de Leyes de Organización y Funciones de Ministerios, sea bajo Ámbitos de Competencia y además por Áreas Programáticas de Acción; no se ha señalado qué se ha de adoptar en materia de competencias formuladas bajo procesos esenciales en los Ministerios que las han aprobado ya, y con participación de los Gobiernos Sub Nacionales, y deja una duda razonable respecto de la legitimidad de pronunciarse sobre estas competencias y funciones que serán “definidas” por los Ministerios sin participación sub nacional.

b. La Resolución Ministerial Nº 097-2012-PCM aprueba la Directiva Nº 001-2012-PCM/SGP y su artículo 3º ordena la derogatoria del artículo 11º de la Directiva Nº 003-2008-PCM/SGP, referido a los lineamientos para la elaboración de la matriz de competencias y funciones y de los anteproyectos de Ley de Organización y Funciones de los Ministerios que tienen a su cargo competencias exclusivas y compartidas, sin ofrecer un sucedáneo eficiente y redimensionador a la metodología de procesos esenciales, a su vez, motor de inferencia para identificar productos y así evolucionar a resultados, y simultáneamente, base conceptual y regla administrativa para desarrollar eficazmente la matriz de competencias descentralizadas.

c. A su vez, esa misma Resolución Ministerial Nº 097-2012-PCM con la aprobación de la precitada Directiva, crea conceptos formales administrativos inexistentes en forma previa, resultando en la re denominación de los conceptos presupuestarios típicos del Decreto Supremo Nº 068-2008-EF. Tal decisión no ha tenido en cuenta que los procesos administrativos y las reglas de funcionamiento en vigencia no son ni una creación solitaria y prístina en el mundo de la Gestión Pública por parte del Perú, sino que deviene de clasificadores internacionales, de registros técnicos y de oferta y demanda de información y estadística de diversas organizaciones internacionales, principalmente nucleadas en el presupuesto público, cuyo clasificador deslinda de la asimilación a competencias que pareciera se le pretende extender, pese a la explicita afirmación en sentido contrario del Decreto Supremo Nº 068-2008-EF.

d. Bajo estos referentes, resulta lógico y consistente la condición latente dispuesta según lo señalado en el literal a), pero no resulta consistente “olvidar” ni tomar en cuenta que se ha elevado y resuelto por el Tribunal Constitucional diversos instrumentos legales de Gobiernos Regionales y del nivel nacional, precisamente por la oscuridad y poca articulación entre los roles constitucionales orientadores reservados al Poder Ejecutivo, los reconocidos a Gobiernos Sub nacionales, y los ejercitados entre estos niveles gubernamentales, aun bajo una nutrida legislación y vigencia adicional de sistemas funcionales de carácter transversal.

e. Finalmente, haciendo un paralelo simplemente como ejemplo entre crecimiento económico del país y mantenimiento o permanencia de políticas económicas y aplicación de instrumentos ad hoc, con carácter continuo y predecible, en la Gestión Pública deplorablemente el cambio y nuevos nudos para las mismas viejas ataduras, no facilita al Estado ser una entidad orgánica, ni capitalizar en lugar de seguir haciendo lo mismo, y esperar resultados diferentes.

En las presentes condiciones en que, por la debilidad administrativa de la definición de competencias y de funciones, resulta más que nunca imprescindible establecer “Murallas Chinas” entre los tres niveles, pero construir también las puertas y escaleras para ir de abajo a arriba, y viceversa, consideramos que la solución al problema existente no pasa por “bajar el nivel de esfuerzo” sino mas bien por “elevar el nivel intergubernamental de las capacidades”. Sin embargo,

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resulta ser lo contrario el mensaje central de la Buena Nueva de esta innovación. ¿Será esa la ruta de la Gran Transformación? Economista Alfredo Espinal, Especialista en Economía Pública y Planificación Regional. Diplomado de Diseño y Evaluación de Proyectos Sociales - Pontificia Universidad Católica, Perú; Maestría en Economía Empresarial y Regional, Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Perú. Profesor de Post Grado en Asuntos Públicos y Proyectos. Email: gobernaphenom@hotmail.com Artículo publicado en la Revista Gestión Pública y Desarrollo, Año 5 - Nº 60/Julio 2012, Ediciones Caballero Bustamante, Perú (www.gestionpublica.org.pe) Foto de la portada: Iglesia de Vilcashuamán; Departamento de Ayacucho, toma de Carlos Sala, Prom-Perú (http://www.tierra-inca.com/album/photos/view.php?lg=es&opt=2&id=3540). Se elige este fondo arquitectónico de dos culturas bajo una fusión euro andina, para reflejar una transformación que muestra formas diferentes formas bajo una misma sustancia angular y constructiva.