plataforma segunda edición

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r e v i s t a t r i m e s t r a l d e d e b a t e p o l í t i c o

fundación colosio

0202

Francisco suárez Dávila

norma samaniego

j.Francisco Parra

rogelio montemayor seguy

luis FoncerraDa Pascal

j. alberto cano vélez

manuel villa

mariana garcía

rev ista t r imestra l de debate pol í t ico

www.fundac ionco los io .o rg

Humberto moreira ValdésPresidente del Comité Ejecutivo Nacional del PRI

Cristina díaz salazarSecretaria General del Comité Ejecutivo Nacional del PRI

Fundación colosio a.c.

marCo antonio bernal GutiérrezPresidente

osCar Pimentel GonzálezVicepresidente

samuel aGuilar solísVicepresidente

Carlos alberto román marínTesorero

editorial

osCar Pimentel GonzálezEditor

elba debernardiEditora de Arte

marisol roblesbeatríz ramírez Fuentes

marGarita solano abadíaCorrección

rev i s t a t r imes t ra l de deba te po l í t i co

Nos en can ta ría re ci bir tus co men ta rios. Es cri be a: [email protected]/fundacion.colosioPuedes consultar la versión digital en:www.fundacioncolosio.org

Plataforma revista trimestral, abril de 2011Fundación Colosio A.C.

Julio Verne No. 51, Col. Polanco Deleg. Miguel Hidalgo, México D.F., C.P. 11560

Teléfonos: 01(55) 5282-1085 y 5282-3303e-mail: [email protected]

Número de Certificado de Reserva: en trámiteNúmero de certificado de licitud de título: en trámite

Número de certificado de licitud de contenido: en trámiteISSN: En trámite

Imprenta: MAC Rotativas, S.A. de C.V. Lote 8, manzana 3, Parque Industrial, Exportec II, C.P. 50200, Toluca, México

Distribución: Fundación Colosio A.C., Julio Verne No. 51, Col. Polanco Deleg. Miguel Hidalgo, México D.F., C.P. 11560

Teléfonos: 01(55) 5282-1085 y 5282-3303El tiraje de este número de Plataforma es de 5,000 ejemplares

Marzo de 2011. México, D.F.

El material de este número puede reproducirse siempre y cuando se cite fuente y autor.Los artículos firmados son de la exclusiva

responsabilidad de los autores y no representan necesariamente la opinión de la Fundación Colosio A.C.

Autorización como correspondencia de Segunda Clase, publicación periódica, registro No. en trámite, características en trámite,

del Servicio Postal Mexicano

2 : PlataForma i 2011

mario e. VelasCo torres de la VeGaAsesor

2011 i PlataForma : 3

Contenido87 Reflexiones sobre la Reforma Fiscal: Objetivos y Aprendizajes del Caso Brasileño AlfredoParra

93 Sistema Financiero Eficiente y Desarrollo Económico FranciscoJavierVegaRodríguez

106 Desigualdad Social y Violencia en México MarioLuisFuentes

110 Siembra de Odio, Cosecha de Ira LuisHernándezNavarro

116 La Intervención de la Sociedad en la Justicia y la Seguridad Pública MiguelArroyoRamírez

120 La Vivienda como Instrumento de Combate a la Pobreza JoséLuisRomeroHicks

124 Perspectivas OCDE: México Políticas Clave para un Desarrollo Sostenible OrganizaciónparalaCooperación yelDesarrolloEconómicos-OCDE

142 Democracia sin Fronteras: Migración y Derechos Políticos JoséFranciscoParra FundaciónOrtegayGasset

08 Los Grandes Problemas Nacionales y las Oportunidades para un PRI con Ideas de Vanguardia FranciscoSuárezDávila

19 Estancamiento e Incertidumbre en la Gobernanza Extraviada ManuelVilla

29 Estancamiento, Desigualdad y Empleo NormaSamaniego

39 Una Agenda para el Crecimiento Acelerado y la Equidad RogelioMontemayorSeguy

49 Un Acuerdo Colectivo para el Desarrollo LuisFoncerradaPascal

58 Hacia un Nuevo Proyecto Nacional de Desarrollo J.AlbertoCanoVélez

62 El Gasto Público y su Impacto en la Reducción de la Pobreza MarianaGarcía

78 Generación de Acuerdos en Materia Fiscal en México JoséLuisMedinaAguiar

INtERNACIONAL

4 : Plataforma I 2011

2011 I Plataforma : 5

carta editorial

La Fundación Colosio A.C. dedica este número de nues-tra revista de debate político Plataforma a la discusión de los temas: estancamiento, desigualdad e incerti-

dumbre. Esto, debido a la preocupación existente en la sociedad sobre la situación económica que hoy se vive en el país y la falta de políticas encaminadas a resolver estos problemas en el mediano plazo.

Preocupa que México se mantenga en el estancamiento y no se estén generando las rutas pertinentes para alcan-zar el desarrollo y el crecimiento económico. Las cifras sobre productividad, desempleo, pobreza laboral, des-igualdad social y pérdida del poder adquisitivo por men-cionar algunas, plantean un panorama poco alentador, de ahí que sea pertinente poner sobre la mesa de discu-sión: ¿qué hacer para que México salga del estancamiento económico?, ¿qué hacer para disminuir la desigualdad? y ¿qué hacer para generar empleos?

La crisis económica ha dejado una huella que no des-aparecerá en el corto plazo, pues desafortunadamente México fue uno de los países más afectados debido a su fuerte dependencia de Estados Unidos.

Así, la crisis propició que se agudizaran problemas eco-nómicos que ya traíamos arrastrando de muchos años. México vive un severo estancamiento económico, reflejado en la disminución del ingreso per cápita, en que no estamos siendo lo suficientemente competitivos, en la falta de inno-vación tecnológica, en la carestía de empleos, en los bajos salarios, en la escasa creación de cadenas productivas, en nuestra dependencia de las importaciones, por mencionar algunos ejemplos. A esto hay que sumar la baja capacidad recaudatoria del Estado para generar más ingresos que se pueden invertir en áreas estratégicas para el desarrollo.

Tenemos un Estado que no ha hecho suficiente para impulsar el crecimiento económico y la creación de em-


pleos. La contracción del gasto público ha propiciado que no se puedan generar las condiciones para atraer la inver-sión, no se ha invertido lo suficiente en infraestructura, en tecnología, en impulsar a las pequeñas y medianas em-presas, sino todo lo contrario, se ha incentivado que más personas opten por incorporarse a la economía informal.

Y es que, a la alta tasa de desempleo que había anterior a la crisis, hubo que sumar la pérdida de miles de empleos a causa de la incertidumbre que enfrentaron las empresas. Desafortunadamente, no puede haber crecimiento econó-mico y desarrollo social sin fuentes decentes de empleo.

Tenemos un Estado que no ha invertido lo suficiente para atenuar la desigualdad social hoy existente en Méxi-co. Por una parte, se tienen a más de 50 millones de po-bres que hoy no ven salidas a su situación, y esto, debido a la falta de oportunidades, como una educación básica de calidad y la posibilidad de asistir a la educación media superior. Por otra parte, se tiene una enorme desigualdad en la distribución de los ingresos, que no ha sido contra-rrestada con seguridad social integral y con programas sociales eficientes para atenuar esta desigualdad.

Si el Estado no genera una política social efectiva para reducir la pobreza y vencer la desigualdad en la distribu-ción de los ingresos las familias se sumergen en la incer-tidumbre. Grandes desigualdades sociales y económicas y pocas oportunidades de educación y empleo han llevado a una parte de la población a la exclusión social, que pos-teriormente degenera en tensiones sociales. No se puede dejar de lado que hoy vivimos un panorama de enorme criminalidad e inseguridad que ha sido alimentado por la falta de oportunidades.

El Estado tiene un papel muy importante en la dismi-nución de la desigualdad, es su responsabilidad plantear cómo disminuir las brechas de desigualdad entre los miembros de la sociedad. Así, es de vital importancia que los países elaboren una política económica y social que tenga en cuenta esta problemática, y que planteen solucio-nes que vayan más allá del asistencialismo. Políticas que


sienten las condiciones mínimas, es decir, que cubran ne-cesidades básicas, para que su carencia no se convierta en un impedimento para el desarrollo y la movilidad social.

No se puede olvidar, que la eficiencia de la acción del Estado no depende tanto de cuánto gasta, sino de cómo gasta. No se trata de tener más afiliados en los programas sociales, sino de evaluar el beneficio real de los mismos, es decir, su impacto en la disminución de la desigualdad y la pobreza.

La pobreza puede vencerse cuando existe la igualdad de oportunidades y la provisión de educación, vivienda y salud necesaria para que las personas puedan desarrollar capacidades en un plano de certidumbre y protección.

Sin embargo, cuando las personas no tienen garantía de servicios de salud, no cuentan con educación de cali-dad suficiente para obtener un empleo decente, o por fal-ta de recursos no pueden continuar con sus estudios, se está alimentando un clima de incertidumbre. Lo mismo sucede con quienes encuentran un empleo, pero con un ingreso insuficiente para cubrir sus necesidades básicas, y además, sin prestaciones y seguridad social. Otros más han perdido la esperanza de incorporarse a la economía formal debido a la baja oferta de empleos en este sector.

Necesitamos con urgencia una definición sobre qué hacer para salir del estancamiento económico, de la des-igualdad social y económica y para generar mayor certi-dumbre en las familias mexicanas de que las situaciones negativas que hoy se viven se pueden revertir.

Los invito a leer los artículos que conforman este nú-mero de nuestra revista Plataforma, para conocer los diferentes puntos de vista de quienes amablemente han aceptado escribir sobre estos temas tan importantes para el futuro de México.

Marco A. Bernal Gutiérrez


Los grandes problemas nacionales

México está en 2011 en uno de los momentos más aciagos de su historia. El Estado, por

su incompetencia, cumple algunos requisitos para calificar como “par-cialmente fallido”: hay zonas que controla el crimen organizado, donde extorsiona impunemente a los ciuda-danos y prevalece la inseguridad y la violencia. Derivado de la situación en la frontera con Estados Unidos, hay peligros reales para nuestra sobera-nía, ya que este país ha amenazado con intervenciones armadas y, bajo cualquier pretexto real o “hechizo”, puede realizarlas. “Remember the Maine”, cuando hicieron explotar su propio barco en la bahía de la Habana como pretexto para invadir Cuba. La Cancillería siempre reactiva ha sido incapaz de realizar una defensa in-teligente y firme de nuestros intere-ses, no sólo con nuestro vecino, sino frente a la “Segunda Guerra de los Pasteles” (el Affaire Cassez), monta-da por un gobierno francés populista

y debilitado, que lo mismo expulsa gitanos, que está en contubernio con las dictaduras del norte de África. La economía ha perdido su capacidad de crecer, se mantiene en el “estanca-miento estabilizador” y dentro de una subordinación con la economía nor-teamericana, de cuya recuperación depende casi totalmente. De manera general, el país está a la deriva, el Go-bierno no ejerce liderazgo, y carente de visión de futuro, no ha articulado un proyecto nacional de mediano y largo plazo. La coyuntura, y ahora la sucesión presidencial, dominan la Agenda Nacional.

En este sentido, el tema central de este número de Plataforma es configurar una “plataforma” para enfrentar la “desigualdad social, el estancamiento económico y la in-certidumbre”, tres cuestiones que reflejan el rezago actual de nuestro México. El PRI tiene una gran opor-tunidad de recuperar el poder, una responsabilidad histórica para ha-

Las oportunidades para un PRI con ideas de vanguardia.

Francisco Suárez Dávila


cerlo y sacar adelante el país. Pero, todavía no ha demostrado la prepa-ración y la estrategia integral para lo-grarlo, aunque hay algunos priístas que han elaborado propuestas con-cretas: Peña, Beltrones, Labastida y Cano Vélez. El Partido necesita ga-nar la batalla de las ideas, presentar un Programa de Gobierno inteligen-te, creíble, eficaz, y moderno. Los enemigos del PRI, en los medios, en la intelectualidad, ya tocan el punto más débil: el PRI representa un re-greso al pasado, los vicios de anta-ño: la corrupción, el clientelismo, el corporativismo, los monopolios, etc. Hay que refutar estas críticas y pasar a una ofensiva positiva.

El PRI tiene tres opciones: la pri-mera es “volver al pasado más remo-to”, mantenerse aferrado a sus mitos teológicos, que ya no corresponden a las nuevas realidades. Un Estado pa-ternalista, clientelar de campesinos, transportistas, sindicatos anquilosados y subordinado a gobernadores conver-tidos en señores feudales. Defensor de un Pemex amarrado, sin ninguna ca-pacidad de apertura; un sistema fiscal, que preserva todos los privilegios de los grupos de intereses y un IVA que sólo grava la mitad del consumo por el “mito de alimentos y medicinas”.

La segunda es “volver al pasado reciente”, al “neoliberalismo econó-mico a la mexicana”, el que así, como el otro, entroniza al Estado, esto lo hace con la “sabiduría” del mercado. Regresar a las recetas trilladas de las reformas estructurales, en realidad, “destructurales” que fallaron porque no se profundizaron suficientemente:

mayor apertura comercial –¿para qué necesitamos aranceles?– y a la inver-sión extranjera, entregando los secto-res apetitosos que todavía sobreviven la participación extranjera: telecomu-nicaciones, medios, aerolíneas, etc. Avanzar más en la “puertoricaniza-ción y mayor dependencia de nuestra economía con Estados Unidos. Man-tener un sistema financiero extranje-rizado, sin banca de desarrollo fuerte. Dar la mayor prioridad a la exagera-da estabilidad de precios, del tipo de cambio –sí posible– apreciándolo y del equilibrio de las finanzas públicas, no a la generación del crecimiento y el empleo. No a la reforma “socializan-te” del Estado Benefactor, siguiendo los pasos de los ultraconservadores norteamericanos que desecharon la reforma de salud de Obama.

La tercera debe ser una opción de “modernización y de cambio al futu-ro”. Rescatar y adaptar instituciones que nos sirvieron bien en nuestra his-toria y que lamentablemente destrui-mos, pero modernizándolas. Sobre todo, diseñar una estrategia de media-no plazo, en que los ejes sea crecer al 6% y generar un millón de empleos anuales, apoyado en una política so-cial moderna, que combate pobreza y desigualdad, y sustentada en una reforma fiscal que dé los recursos necesarios. Asumir como consenso nacional la voluntad de crecer y re-ducir rezagos. Esto requerirá nuevos instrumentos e instituciones. Plan-tear algunas ideas en este sentido, es el objetivo de este artículo.

El PRI debe primero hacer una crítica demoledora de la situación


actual. El Gobierno de Calderón pro-porciona todos los elementos. En se-gundo lugar, una propuesta integral, visionaria. Hay que estar alertas al debate. El Gobierno dice que, a dife-rencia de otros países, México en 2011 y dentro de la recesión mayor desde la Gran Depresión, no hay crisis. Es cierto, la economía se recuperó alre-dedor de 5% en 2010 y algo menos en 2011; la inflación está abajo de 5% y, las finanzas públicas están práctica-mente, según cuál definición se adop-te, prácticamente en equilibrio. Si se incluyen todos los factores, como la inversión de PEMEX, tiene un déficit

de alrededor de 2.5% del PIB; la deu-da externa, 4% y la pública total alre-dedor de 30%, cuando en los países avanzados las cifras de déficit fiscal son de más de 10% y de deuda más de 100% del PIB. Con esta “honora-ble mediocridad”, económicamente somos un país atractivo para los ex-tranjeros. ¿Hay menos criminalidad que en ciudades como Río o Miami? Tenemos influjos de capital y nues-tro sólido peso se está apreciando. Hay también un mínimo déficit en la balanza de pagos. Se recupera la industria automotriz y el precio del petróleo excede la estimación presu-puestal, dos de los motores de nuestra economía. Es cierto, no hay temor de una crisis económica, aunque sí hay

serios riesgos de seguridad y descom-posición política.

a) la política económica del PaN: el “estancamiento estabilizador”.En el último año del Gobierno de Ze-dillo, la economía crecía a 6%, sin cri-sis. A lo largo de la década “panista”, según cifras del FMI, crecimos 1.5% anual. Del crecimiento acumulado resulta que somos el país que crece en el lugar 150 de 180. En América Latina sólo le ganamos al pobre Hai-tí, el último lugar, y algunas islas ca-ribeñas. Fuimos incapaces de crecer con el auge 2003-2007, cuando Esta-

dos Unidos y el conjunto de la economía mundial tuvieron espectacular crecimiento, au-mentaron los precios de todas las materias primas y del pe-tróleo. Crecieron acelerada-mente los países emergentes,

China e India a tasas de 10% y todos los países de América Latina. Méxi-co fue de los países que menos creció. ¿Cómo le hicimos para no crecer? Eso requirió especial talento de las autori-dades. ¡Su “cantaleta” es que no hubo reformas estructurales!

A partir de 2008 se inicia la Gran Recesión, la mayor desde 1929. El Secretario de Hacienda dijo que era sólo un “catarrito”, que se convirtió en “pulmonía”. México puso en ope-ración una de las políticas contra-cí-clicas más débiles, el concepto lo des-enterraron de los sótanos de Palacio Nacional. Cuando todavía estamos inmersos en la recesión, se aumentan los impuestos y fuimos los primeros en iniciar una estrategia prematura

El país está a la deriva, el Gobierno no ejerce lideraz-

go y, carente de visión de futuro, no ha articulado un

proyecto nacional de largo plazo. Ahora la sucesión

presidencial, domina la Agenda Nacional.



de salida, recortando gasto público. Así, nuevamente México, con su caí-da de más de 6%, es uno de los países que más sufre la Recesión. Se dice que evitamos convertirnos en Gre-cia, Irlanda o Portugal. La diferencia en margen de acción es descomunal. México, como se dijo, tuvo un déficit de menos de 3% del PIB, frente a uno superior a 10% en estos países y una deuda de 30%, y no de 120% del PIB. La recuperación que se está dando en 2011, es sólo reflejo de la recuperación norteamericana y de ella depende el futuro de nuestra economía.

b) Desigualdad y pobreza persistente.México es uno de los países con peor distribución del ingreso en el mundo, estamos en el Continente de la des-igualdad, que es América Latina. La pobreza, por distintas definiciones, llega a la mitad de la población y, la pobreza extrema, entre la cuarta y la quinta parte. Hubo algún avance en la década, sobre todo, con programas exitosos como Oportunidades, pero se ha deteriorado con la crisis.

Se dice que el empleo que se ge-neró en 2010 fue de 700 mil trabaja-dores, pero esto apenas permite re-cuperar lo que se perdió en la crisis. Tenemos un déficit de empleo acu-mulado entre el empleo que se genera con bajo crecimiento y el millón que se requiere para los jóvenes que en-tran a la fuerza de trabajo. La válvula de escape de 400 mil trabajadores, que fue la emigración a Estados Uni-dos, se cerró y amenaza revertirse. La válvula que queda es la economía in-formal y la criminal que, en el Norte

y en todo el país, ha aumentado. Ha habido nuevamente pérdida de sala-rios reales.

c) Incertidumbre actual y futura.Una forma de incertidumbre es la que genera la violencia y la falta de Esta-do de Derecho; inseguridad privada, inseguridad pública y, ahora, insegu-ridad nacional. La situación es par-ticularmente seria para los jóvenes, los varios millones de “ninis”, que ni estudian ni trabajan. Vinculado con eso, está el desanimo generalizado ante la falta de expectativas, el ver cómo nuestro país se va rezagando en los diferentes indicadores. La falta de confianza en el país.

II. a graNDes Problemas, graN-Des solucIoNes: la NecesIDaD De cambIar la ruta Del Desarrollo. México, en consecuencia, requiere cambiar su modelo y estrategia de desarrollo. Los objetivos del Gobierno están concentrados, en la actualidad, en ganar la próxima elección presi-dencial, venciendo a toda costa al PRI y dar la lucha contra el narcotráfico, no en lograr avances sustantivos. La sociedad está polarizada. Voy a esta-blecer una lista de lo que, a mi juicio, son 10 de los grandes problemas na-cionales y, en cada caso, algunas pistas de solución, limitándome al campo económico.

1er. problema: Estado débil e ineficaz. En la actualidad tenemos un Estado impotente, que en algunas áreas no controla el territorio nacional; débil frente a Estados Unidos, frente al que



perdemos soberanía. No prevalece un Estado de Derecho. Es vulnerable en lo político y en lo económico. Muchas de las Instituciones se han destruido. Se han distorsionado las funciones del Ejecutivo y Legislativo.Propuesta: Estado fuerte, estratega y promotor del desarrollo. Necesitamos fortalecer al Estado, reconstruir algu-nas instituciones y fortalecer otras. Debe haber una adecuada relación entre Estado y mercado (“más Estado y mejor mercado”), pero bajo la recto-ría del Estado. Necesitamos un nuevo Estado que sea no propietario, sino estratega y promotor del desarrollo. Se requiere que la Presidencia de la República cuente con un instrumen-to de planeación, que elabore un ver-dadero Plan Nacional de Desarrollo, consultado y consensado con la so-ciedad, no subcontratado a una con-sultaría, como ha ocurrido. El Plan debe ser aprobado por el Congreso. Ejecutivo y Legislativo, cada quien debe cumplir con la función que le corresponde. Uno debe gobernar, to-mar la iniciativa; el otro, legislar, con-trolar. Para ello, se necesita llegar a acuerdos sociales. Complementando al Congreso, sería útil contar con un bien diseñado Consejo Económico y Social. Se requiere una Reforma de Estado y una Reforma Política que escapan a la orientación, principal-mente económica de este artículo.

2º problema: El Estado gasta mal y poco. El Gasto Público se sitúa en al-rededor de 3 billones de pesos, algo superior a 20% del PIB y ha venido aumentando. Pero, una parte impor-

tante es gasto corriente dispendioso. Hay una estructura de Gobierno pe-sada. En cambio, hay un insuficiente gasto de inversión y en rubros impor-tantes de la política social y de segu-ridad. Para colmo, el Presupuesto in-suficiente en estas áreas se subejerce. Hay una incapacidad del Estado para evaluar y ejecutar proyectos.Propuesta: rediseñar y reforzar la ar-quitectura administrativa del Estado. Se requiere reducir la estructura bu-rocrática del Estado, suprimiendo se-cretarías, como la “Disfunción Públi-ca”, subsecretarías, coordinaciones. Eliminar programas asistenciales y clientelares, hay muchos en materia social y agrícola que no producen re-sultados.

Se requiere reforzar la “infraes-tructura de la infraestructura”, que significa generar un mayor número de ingenieros y fortalecer el número y la capacidad de los evaluadores y ejecutores de proyectos, particular-mente en las grandes entidades ejecu-toras, como SCT, Pemex, Agricultura, Comisión del Agua, donde se subejer-ce el gasto.

Se necesita duplicar la inversión en infraestructura, sanear el Seguro Social, canalizar más recursos a la educación, la salud y la seguridad. El problema no está principalmente en las leyes, sino en la actuación y ejecu-ción administrativa.

3er. problema: Pemex encadenado. Se está reduciendo rápidamente la pro-ducción petrolera con el agotamien-to del gran yacimiento de Cantarell. Corremos el riesgo, en los próximos


Se necesita duplicar la inversión en in-

fraestructura, sanear el Seguro Social,

canalizar más recursos a la educación, la

salud y la seguridad.


años, de importar petróleo. No se han construido refinerías en más de una década. No funciona el Instituto del Petróleo, que llegó recientemente a orientarse a cursos de inglés. No hay capacidad de ejecución de proyectos, véase la nueva refinería de Tula, que no se ha iniciado. Por razones fisca-les, el Gobierno se lleva una parte excesiva de los recursos generados por Pemex e increíblemente, ¡Pemex se endeuda para pagar impuesto! La reforma reciente acabó amarrando más a la administración de Pemex, mediante Comisiones y Comités, di-ficultando su capacidad de actuar ge-rencialmente. Petrobras de Brasil ya nos rebasó ampliamente.

Propuesta: Pemex como una empre-sa pública de clase mundial, bajo una rectoría del Estado bien definida. Esto significa que Pemex pague impuestos como cualquier empresa, aportando, además, una contribución por el uso de la renta petrolera nacional. Bajo esta rectoría, debe modernizarse. Ya sólo nos gana en cerrazón Corea del Norte. Pemex debe poder hacer alian-zas estratégicas con empresas priva-das que poseen la tecnología para perforar en aguas profundas y para la explotación de algunos yacimientos de gas y crudos pesados. Debe per-mitir a empresas privadas, naciona-les preferentemente, la refinación y la distribución de gas y gasolina. Acabar con mitos y trabas del pasado. Debe liberarse la autonomía de Gestión de la Dirección de la Empresa, sujeta a una sensata rendición de cuentas y una supervisión eficaz.

4º problema: Seguridad Social que-brada y deformada. El IMSS está esencialmente quebrado. Requiere hacer uso de sus menguadas reservas para sobrellevar funciones funda-mentales como el gasto en hospita-les y servicios. Las pensiones y pres-taciones excesivas de un sindicato muy fuerte de 300 mil trabajadores y la indolencia o complicidad de al-gunas autoridades, le permitieron absorber los recursos que debieron canalizarse a los servicios médicos y

de protección social de 13 millones de cuenta-habientes. Las reformas han sido sólo paliativos. El problema se agrava porque cambió la demogra-fía, la población envejece y se per-dió la capacidad para crear empleo formal para los jóvenes. Sufrimos el problema de Europa, como si hubie-ra un envejecimiento prematuro de la población.

En el Sistema de Ahorro para el Retiro hubo una reforma importante, convirtiendo las pensiones en cuentas individuales de ahorro de los pensio-nados del IMSS y del ISSSTE. Fue un avance. Pero, aquí, el comportamiento abusivo de los dueños de las Afores se ha comido parte del ahorro de los trabajadores e, inclusive, parte de la aportación social de gobierno contra la pensión mínima futura. Los vicios no son sólo públicos, sino privados.



la mitad de la población no tiene ac-ceso a servicios médicos y pensiones.

Propuesta: asegurar una gran reforma integral al sistema de Seguridad Social. El objetivo debe ser avanzar paulati-namente hacia un sistema de cobertu-ra universal de salud y de pensiones, con derechos realistamente definidos, conforme a las condiciones demo-gráficas actuales y financieramente sustentables. Debe agregarse otro pilar, que es el seguro de desempleo, acotado en población objetivo, que se extienda gradualmente, que sea tem-poral y vinculado a la capacitación. Se requiere integrar el Seguro Popular al IMSS, para que haya un solo Sistema de Seguridad Social, dentro de una economía crecientemente formali-zada y que sea financiada en parte importante por impuestos generales.

5º problema: una educación que ya no educa. El Estado mexicano ha avan-zado razonablemente en términos de reducir el analfabetismo, y logrado un sistema educativo amplio que cubre a más de 30 millones de estudiantes. Pero se ha convertido en un sistema de ínfima calidad, que no prepara a los jóvenes para la sociedad del co-nocimiento y la competitividad mun-dial. En los estudios comparativos a nivel internacional –el de la OCDE- entre 50 países analizados, estamos en los últimos lugares en las pruebas cruciales básicas: la comprensión de la lectura, la habilidad para matemá-ticas básicas y, ya no digamos en co-nocimientos científicos. Sin embargo, México tiene un alto gasto en educa-

ción básica, 6% del PIB, superior a Corea, en que una parte importante del gasto de la SEP y el Sindicato se va a gasto administrativo. Nuestras universidades están debajo de las 100 mejores y, con excepciones, son de muy baja calidad.

Propuesta: educar la educación na-cional para ingresar a la sociedad del conocimiento. Tiene que mejorase la calidad de la educación en las ca-pacidades básicas de la educación preescolar y primaria. Para ello, se requiere mejorar considerablemen-te la capacitación del magisterio e incorporar más en el proceso a los padres de familia. Se requiere inver-tir más en la educación media y me-dia superior, que es clave. También mejorar la calidad de las universi-dades. Hay que incentivar un ma-yor número de alumnos en carreras técnicas, generar un mayor núme-ro de ingenieros y vincular más las universidades con las necesidades de las empresas y del desarrollo nacional. La inversión en ciencia y tecnología es 0.4% del PIB, debería ser cinco veces superior.

6º problema: una banca que no presta. Tenemos una banca en una alta pro-porción extranjerizada que, aunque está financieramente sólida, cana-liza sus recursos principalmente al crédito al consumo y a las hipotecas, pero no a la actividad productiva, la industria, la agricultora. En el índice de crédito a la producción, como por-centaje del PIB, estamos en el lugar 100 entre países como Burkina Fas-



so, Nigeria, Bielorrusia, muy abajo de Chile y Brasil.

Para el Banco de México, la princi-pal preocupación es bajar la inflación y no el crecimiento y el empleo, o las exportaciones. La banca de desarrollo se orienta principalmente a garanti-zar el riesgo y redescontar recursos de la banca extranjerizada y no rea-lizar las funciones de fomento que realizó tan exitosamente en el pasado y que ahora realiza Brasil y su Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDS), que en la crisis finan-ció a la tercera parte de las empresas.

Propuesta: una banca comprometida con el desarrollo nacional, no con las utilidades de sus matrices. La banca debe de sujetarse a un paulatino pro-ceso de mexicanización, como ya su-cedió con la fusión de Banorte e Ixe, que se convirtió en el 3er. banco del país. Banamex está en situación de ilegalidad por su propiedad parcial de un gobierno extranjero. Todos los bancos extranjeros deben cotizar en Bolsa para mexicanizarse gradual-mente. Mediante políticas generales debe obligarse a la banca a canalizar más recursos a la industria, la agricul-tura, el turismo, la infraestructura, las Pymes.

Debe fortalecerse la Banca de De-sarrollo: Nafin, Bancomext (no des-aparecerlo), Banobras, Financiera Rural convertirla en banco, no en una limitada agencia. Fortalecer esta banca, consolidando en ella fondos dispersos. Regresarle la función de promoción del comercio exterior del inútil Proméxico a Bancomext, para

que realice sus funciones tradicio-nales de combinar financiamiento y promoción.

La Banca de Desarrollo debe finan-ciar programas sectoriales y regiona-les y proyectos de envergadura, crédi-tos de primer y segundo piso, capital de riesgo, dar subsidios focalizados y asistencia técnica, dotarla de fuentes de fondeo propios.

Canalizar los recursos de las Afo-res –la mayor veta de ahorro del país– hacia los fines del desarrollo nacional, infraestructura, energía, vivienda, proyectos grandes rentables.

7º problema: Hacienda débil, Estado impotente. Tenemos una de las re-caudaciones tributarias más bajas entre los países avanzados y también inferior a la recaudación brasileña o chilena. Es de sólo alrededor de 10% del PIB, frente a 35% promedio en la OCDE. Es particularmente baja en IVA, ISR de personas físicas y predial. Tenemos un fisco petrolizado, 40% de los ingresos lo dan los ingresos del petróleo. Si éste se colapsa tenemos una crisis fiscal. No tenemos recursos suficientes para las necesidades del país, arriba apuntadas. Necesitamos alrededor de 10% del PIB adicionales para infraestructura, seguridad social, salud, educación y seguridad. Hay evasión por 4% del PIB y subsidios fiscales por 5-7% del PIB.Propuesta: reforma fiscal integral: ma-dre de las reformas. Se requiere una reforma fiscal integral. Debe abarcar ingreso, gasto, todos los niveles de gobierno, socialmente consensada. Dado el esfuerzo requerido, se nece-



sita una gran motivación social, como financiar la red de protección univer-sal. Definidos los objetivos, se debe precisar un plan de ruta y aplicarlo por etapas. Como prerrequisitos se debe racionalizar el gasto, simplificar el cobro, combatir la evasión y reducir los gastos fiscales.

el “meNú De oPcIoNes”: los INstrumeNtos trIbutarIos:No hay reforma fiscal que no pase por el IVA, que es la más eficaz má-quina recaudatoria que hay, casi to-dos lo pagan, formales e informales. La solución debe ser un IVA parejo de alrededor de 16%, dejando fuera una adecuada canasta de productos básicos. Ello permitiría recursos para canalizarlo a fines sociales y redistri-buir así el ingreso. Eso es lo que han hecho los chilenos. Tienen un IVA de 18%, lo cual permitió a los gobiernos socialistas y demócrata cristiano, una política social de vanguardia. Deben hacerse explícitos los mecanismos de compensación social a los grupos de bajos ingresos.

El otro impuesto en que estamos muy rezagados es el ISR a personas físicas. Éste recauda y redistribuye. Tenemos aquí la más baja recauda-ción. Es injusta, porque alguien de clase media que recibe 30 mil pesos mensuales paga la misma tasa que un multimillonario, 30%. Se debe hacer progresivo, subiendo la tasa a los ri-cos a 35% y bajándola a la clase me-dia. Los grupos de bajos ingresos no pagan, reciben un crédito fiscal.

A nivel empresarial, el ISR no debe seguir como objetivo sólo recaudar,

sino contribuir a la mayor competiti-vidad y alentar la inversión. Suprimir el IETU y consolidarlo con el ISR de empresas, con las ventajas de uno y otro, es conveniente. Aquí la recauda-ción no es mala.

La otra área de desastre es el pre-dial: cobramos nacionalmente 0.3% del PIB; los países avanzados y Chi-le, 10 veces más, 3%. Se cobra, como todo, de manera muy desigual. Para aumentar la recaudación se requie-re mejorar los registros públicos de la propiedad y los catastros. El Pac-to Fiscal Federal es obsoleto y debe revisarse. Los Estados están sobre-endeudados.

Hay otros impuestos a considerar, como el Impuesto sobre Transaccio-nes Financieras, para el que hay un ambiente internacional favorable.

8º Problema: País que se desindustriali-za y es vulnerable en seguridad alimen-ticia. México se ha desindustrializado, ha caído la parte del PIB dedicado a la producción industrial y manufactu-rera. En cambio, ha crecido el sector servicios, pero no el de alta tecnolo-gía, sino mediante pulverización de empresas de muy baja productividad.

En agricultura, tenemos una limi-tada agricultura comercial, exitosa en frutas y hortalizas; una producción de maíz muy subsidiada, particularmen-te, a los grandes productores y políti-cas, como Procampo, que ya no fun-cionan y son regresivas. Importamos muy alto porcentaje de lo que necesi-tamos para comer. La agricultura de temporal sigue siendo donde reside la gente más pobre del país.



Propuesta: Una política industrial moderna y una política de desarrollo agrícola multifuncional. Necesitamos reintroducir una política industrial y regional, que apoye integralmente a grandes, medianas y pequeñas em-presas. Requieren crédito y tecnolo-gía. Se requieren grandes proyectos detonadores a nivel regional e inte-grar las cadenas productivas de la ex-portación a la producción local, dis-minuyendo el contenido importado.

La agricultura requiere, igualmen-te, fortalecerse “desde adentro” con crédito y tecnología, insumos baratos, seguros, cambios en la organización. Pero, el sector rural debe rescatarse también “desde afuera”, promoviendo empleo para agricultores en la agroindustria, el turismo y otras actividades.

9º Problema: Subordinación a Estados Unidos y TLC agotado. El TLC dio am-plio frutos inicialmente, después se fueron agotando por falta de políticas complementarias. “La mejor política industrial es la que no existe”. Así, el aumento de exportaciones no se tra-dujo en mayor crecimiento. México no logró establecer cadenas produc-tivas entre exportaciones y produc-ción local. Los desajustes del sector automotriz, una maquiladora que no evoluciona para integrarse al resto de la economía, las limitaciones a la mi-gración, la competencia China, todo contribuye al agotamiento. La proble-mática de seguridad también dificulta flujos y buena relación económica.Propuesta: Redefinir la relación con

Estados Unidos y Fortalecer el TLC des-de adentro. El nuevo Gobierno debe replantear la relación con Estados Unidos. Debe hacerlo a través de una economía sólida y un país en creci-miento, no tan dependiente y vulne-rable en cuanto a flujos migratorios y remesas. Debe hacer un programa de empleo en las zonas que expul-san empleo para la emigración. Para ampliar las oportunidades del TLC, deben diseñarse las políticas com-plementarias internas, industriales, agrícolas, regionales, educativas, que

deberían haberse establecido desde el principio, como lo hizo la Unión Europea en beneficio de sus regiones de menor desarrollo relativo. Diseñar el aparato institucional apropiado, re-formando, por ejemplo, el NADBANK para que financie proyectos en Esta-dos, que tienen fuerte emigración.

10º Problema: Desigualdad y pobreza endémica y creciente. México es uno de los países más desiguales del mun-do. El 10% más rico tiene más de 40% del ingreso nacional y el 20% más po-bre, 3%. La mitad de la población está en distintos grados de pobreza y 20 millones en pobreza extrema. La cri-sis ha acentuado la desigualdad y la pobreza. Vinculado con ello, nuestra baja capacidad para generar empleo y educación de calidad, significa baja

Para ampliar las oportunidades del TLC, deben diseñarse las políticas complemen-tarias internas, industriales, agrícolas, re-gionales, educativas, que deberían haberse establecido desde el principio.



productividad. Los programas son asistenciales y clientelares, no para crear capacidades. La estrella es el programa Oportunidades.

Propuesta: Crear un Estado de bienes-tar social integral moderno. La solu-ción es generar crecimiento, empleo, educación y capacitación. Generar las capacidades y ampliar las opor-tunidades, no la asistencia. Atacar la desigualdad y la pobreza, se ha de-mostrado, acelera el crecimiento y au-menta el tamaño del mercado interno, que representa ahora una limitación. ¡Todos ganan! Se necesita crear un Estado de Bienestar Social moderno, que alcance crecientemente a toda la población y sea financiable.

III. coNclusIÓNLos 10 problemas planteados y sus pistas de solución, deben verse como formando parte de un todo: un “nue-vo curso para el desarrollo de Méxi-co”, con visión de largo plazo.

En realidad hay dos pilares: crecer 6% mínimo al año, con generación de un mínimo de un millón de empleos anuales. El otro, es una política de protección social amplia, que incluye educación de calidad, con seguridad social, que es salud, pensiones y se-guro de desempleo. Todo ello susten-tado por una reforma fiscal integral.

El desarrollo, con las experiencias vividas por otros países, no es tan complicado de concebir. Se requieren fuertes inversiones en infraestructu-ra, con una inversión productiva em-presarial –capital físico–, educación de calidad y avance tecnológico –ca-

pital humano–. Esto aumenta la pro-ductividad. El Estado y sus institucio-nes deben funcionar adecuadamente en su conjunto, lograr que prevalezca un Estado de Derecho y se respeten los derechos de propiedad. Que haya convivencia harmónica, confianza y seguridad –capital social–. Las ideas son claras sobre lo que hay que hacer; lo difícil es hacerlo.

Hay un problema que requerirá especial atención. La sociedad ha venido sufriendo un creciente gra-do de “mercantilización” y, con ello, de corrupción que penetra todos los sectores. Todos los grupos tratan de extraer rentas para beneficio perso-nal, ya sea del Gobierno Federal, del Estatal, o las empresas, a costa de los consumidores. Se pierde la noción de contribuir a la grandeza y el avance del país, al bienestar general. Prevale-ce el interés personal. Se pierde la vo-luntad de crecer y de mejorar social-mente, motivaciones ambas, que son motores del desarrollo. El país nece-sita grandes cambios. La pregunta es ¿de dónde, de quiénes, con quiénes, cómo surgirá esta voluntad de cambio radical, antes que sea tarde?


Francisco Suárez Dávila Fue Embajador de México ante la OCDE;

subsecretario de Hacienda y Crédito Pú-

blico; Director Financiero de Nacional Fi-

nanciera y Director Gral. Del Banco Mexi-

cano SOMEX. Ha sido dos veces Diputado

Federal.


Estancamiento e incertidumbre en la gobernanza extraviada

En un país en condiciones cada vez más problemáticas y con menos propuestas viables, llegado cier-

to punto, el problema no es la incerti-dumbre, sino las fuentes de esta. Por supuesto que, en donde predomina y se acrecienta la malformación de la economía, restringiendo el creci-miento –un ritmo por debajo de lo necesario es prácticamente estanca-miento- y donde, en paralelo, la des-igualdad se recrudece, las zonas de certeza se van agotando.

Este es ya el caso de México, sólo que de manera cada vez más intrinca-da, porque la situación no es la mera consecuencia de una ecuación, en la que la precariedad de la economía explica la insuficiencia de la política. Por el contrario y, como está más que repetido, la fuente de los problemas está en la descomposición de lo políti-co: deterioro del acervo institucional de la nación, desquiciamiento de la

gobernabilidad, aventurerismo y des-apego social de las elites gobernantes. Sólo que este consenso entraña una confusión, una miopía y una trampa, que han resultado muy perniciosas: se han paralizado la creatividad y la imaginación política, despolitizando, en favor de la mercadería del poder y vigorizando las incertidumbres.

La manera como el fenómeno po-lítico, sus problemas y deficiencias se han planteado ha incurrido en una gravísima omisión; se consideran teorías, experiencias, modelos de la politología dominante en los cen-tros académicos y de referencia en el mundo, pero no basta con ello. Prác-ticamente, se omiten los determinan-tes de la configuración nacional, sus tendencias históricas y recursos de la nación. Simplemente, a todo esto se le considera escoria, remanentes del pasado. Así, se ha optado por un re-formismo dogmático, de paradigma,

Los desatinos del partido en el poder.

Manuel Villa


que pareciera asumir que la historia de un país puede borrarse y, a la vez, puede iniciarse de mejor manera con solo llevar a cabo las reformas que dicta la razón ilustrada.

Ocurre, sin embargo, que en cual-quier país, lo determinante son la formas propias de dominación, las peculiaridades históricas de la lucha por el poder, los términos de la cons-trucción del poder nacional. No son inamovibles ni eternos, son y deben ser reformables, pero en su lógica. De no encontrar el punto de encuentro entre la lógica del poder en la nación y los fines de las reformas deseables, lo más probable es que, como precisa-mente ocurre en México, la resisten-cia a las reformas y las consecuencias no deseadas de éstas se impongan, acrecentando las deformaciones y los problemas nacionales. Inevita-blemente, las incertidumbres se mul-tiplicarán.

No hay duda, en fin, que demo-cracia y extensión del mercado en la globalización han sido por sí mismos fuentes de incertidumbre. México no podía escapar a sus impactos. Sin em-bargo, en este caso lo que se ha cons-tatado es una notoria incapacidad de los gobiernos para usar recursos estatales reduciendo esos impactos. Como consecuencia, el costo ha sido el debilitamiento de la estatalidad. En lo que sigue se indican algunas zonas principales de la generación de resis-tencias al cambio y de sobrevivencia de formas anacrónicas del poder, fuentes de incertidumbre, precisa-mente, desatendidas por los gober-nantes de la alternancia.

1. Los presidentes panistas no han sabido gobernar. Lo evidencia el hecho de que no han conseguido operar con el secretario de Gober-nación y, más grave, todo indica que ni siquiera entienden para qué sir-ve la Secretaría de Gobernación. El mal es ahora exhibido por el gobier-no en curso pero lo fue igualmente el de Fox. Con Santiago Creel dio bandazos, y con Carlos Abascal, no le quedó sino dejarlo por su cuenta ocuparse de la rutina. Calderón ha tenido otra pauta, pero es apenas modalidad. Con Francisco Ramírez Acuña sólo desgastó energía institu-cional y oportunidades, con Camilo Mouriño pudo operar porque era el entonces secretario de Gobernación quien disponía y actuaba, él decidía, mientras el presidente se ocupaba, como hasta ahora, de la rutina y de la publicidad. Ahora, el secretario de Gobernación es sólo un subsecreta-rio de la presidencia.

La razón por la que los presiden-tes panistas no saben para qué sirve Gobernación no es el mal de fondo. Lo que no saben es que esa secretaría no sirve para nada desde el sexenio del presidente Miguel de la Madrid. Con la debacle del presidencialis-mo, entonces, Manuel Bartlett acabó con ella. En el gobierno de Salinas de Gortari se le suplantó mal en Los Pinos. Así les apareció el Zapatismo en Chiapas la madrugada de 1994. Y, por falta de oficio y desprecio a la política, durante el gobierno de Zedi-llo tampoco se supo para qué era la secretaría. De modo que el Sr. Emilio Chuayffet terminó por desvencijarla.

Manuel Villa


2. La política local arrastra a la na-cional. Y como esa política local tie-ne múltiples centros, las tendencias corren por las más diversas rutas, haciendo aún más errática la gober-nabilidad federal. Esto, en el supuesto caso de que todavía el gobierno tenga una dosis suficiente de control sobre ella. Aparece así un rudo contraste con el periodo priísta. Entonces, en Bucareli todo era control y alinea-miento de tendencias, reduciendo al máximo la presión de los estados. Ahora todo parece descontrol en Bu-careli, quedando sujeto a los vientos que soplan desde los estados. El pro-blema es ahora visible, pero su origen es viejo. Y por no verlo así se venido exacerbando y cada vez menos el gobierno parece tener capacidad de enfrentarlo.

La falta de un adecuado despliegue de las instituciones republicanas y de la ciudadanía, le viene reduciendo la necesaria automaticidad al gobierno para operar atendiendo a la ley. En consecuencia, es un Estado y con un gobierno, para decirlo de algún modo, de operación manual. Carece de la posibilidad del recurso del autocon-trol que lo mantenga en límites esta-blecidos cuando el piloto se excede en sus decisiones o empieza a fallar. Mal mayor, cuando la burocracia cupular encontró que convenía más a sus inte-reses esa modalidad de operación ma-nual o semi-institucional. No anticipó que eso mismo generaría su desgra-cia. Esta deformación muy comple-ja, aquí apenas indicada, fue visto por un autor de manera epidérmica, casi anecdótica y muy reduccionista, más

bien a manera de sorna, bajo la eti-queta del estilo personal de gobernar.

El régimen presidencial es adecua-do en una nación con fuerzas y ten-dencias centrífugas intensas, reforza-das por el subdesarrollo y los rezagos, pero es ineficaz si opera manualmen-te, a voluntad del presidente, una vez que se alcanzan grados mayores de desarrollo, diferenciación social y vida urbana. Más todavía, si la pobla-ción crece con celeridad, así como los asentamientos urbanos, la demanda y la participación social, y los grupos económicos dominantes nacionales y regionales empiezan a ver ventajas en participar de manera autónoma en el proceso electoral de sus entidades, configurando clientelas electorales, precisamente con esos nuevos actores del cambio social. Y si, peor aún, los recursos fiscales del Estado se redu-cen o no crecen a ritmo acompasado con la demanda y la complejidad de las instituciones, por desmesura del aparato económico, sobre todo, y del control burocrático, se hace casi im-posible la operación manual.

La solución tenía que conseguirse por varias vías, las correspondientes a los males más básicos. Reducción del peso de la burocracia cupular dominante, más aún la tecnocracia. Ampliación de espacios a los poderes empresariales y regionales en el es-cenario electoral sin por ello favore-cer, como ha ocurrido, las tendencias centrífugas. Reducción del acuerdo con el neoliberalismo y los consensos de Washington al asunto del tamaño del Estado, redimensionándolo bajo un nuevo esquema nacional de desa-



rrollo y no sólo bajo un marco de es-tabilidad macroeconómica. Pasar por medio de la democratización del pre-sidencialismo manual al republicano. De todo esto se ha intentado mucho, pero todo parcial y sesgadamente. De la manera como se llevó a cabo el desmantelamiento del estatismo eco-nomicista de la republica priísta se generaron más problemas de los que se resolvieron. Sólo por la fortaleza del acuerdo y la reciedumbre institu-cional, a pesar de sus deficiencias, es que se ha mantenido la estabilidad y operación del gobierno, pero con un costo altísimo; la deficiencia del Es-tado de Derecho.

De tal forma, que la democracia y la gobernabilidad no han podido ac-tualizarse y fortalecerse sino en medi-da muy precaria. Todavía peor, los dos últimos gobiernos ni siquiera operan con destreza manual al gobierno, sólo operan la respuesta mediática de la imagen presidencial y manipulan los procesos electorales, dejando a una tecnocracia sectorial el cuidado del ritmo precario de crecimiento de una economía mediocre.

3. La política exterior está resultan-do la expresión más precisa del grado en que el gobierno de Felipe Calde-rón se está extraviando en sus limita-ciones y contradicciones. En primer lugar, por la pobreza de diseño, si lo hay; en segundo, por el lamentable desempeño de la titular y el equipo

principal de la secretaría de Relaciones Exterio-res. Y, sobre todo, porque el recurso casi mágico de los asesores de Calderón

sirve para muy poco en este ámbito. La publicidad que tapa agujeros de inmediato y hace voltear la atención pública a otro lado.

La respuesta calderonista busca darle la vuelta a la tortilla de la peor manera, haciendo corresponsable al gobierno norteamericano de los ma-les nacionales, al menos de los que aquejan a la franja fronteriza. Es in-útil, porque el problema en lo funda-mental se ha gestado y desmesurado por razones internas; lo peculiar aho-ra es que ha entrado en terreno de al-tísima tensión, porque se ha golpeado al lado norteamericano.

La política exterior del periodo priísta fue exitosa por varias razones. La principal, que no fue una política príista como lo pretenden ahora. Para nada, fue una política de la nación, verdadera política de Estado, forjada por funcionarios de extraordinaria talla y un servicio exterior no sólo profesional, sino defensor de valores y capacidades excepcionales. Desde los días del gobierno de Adolfo López Mateos, hasta los de Salinas, incluso, se caminó hábilmente entre la espa-da y la pared de los Estados Unidos y Cuba.

El secreto radicó en un Estado con sentido de sus fines y sus objetivos que determinaban el pragmatismo. Ahora, el pragmatismo no tiene re-ferente, es el simple reaccionar a las situaciones y presiones. Con lo que,

Manuel Villa

En cualquier país, lo determinante son la formas propias de dominación, las peculiaridades his-tóricas de la lucha por el poder, los términos de la construcción del poder nacional.


como se ha visto, el sentido de nación y el de Estado se pierden cada vez más. ¿Cuál es el interés de la nación mexicana frente a los Estados Unidos en la circunstancia actual? Quizás los norteamericanos son los primeros en querer saberlo ¿Cuál es el interés de México frente a Cuba? Lo cierto es que ya no corresponden, como es evidente, al de un país encerrado, es-tratégicamente protegido en el con-texto de Guerra Fría. Ahora se trata de moverse en un mundo abierto. El intento por operar en esta nueva circunstancia, armado durante el go-bierno de Carlos Salinas de Gortari, resultó muy limitado. Ernesto Zedi-llo, con pobre visión, se inclinó, más que pragmática, oportunistamente, del lado norteamericano. De ahí que se desaprovechara la extraordinaria capacidad y habilidad del servicio exterior mexicaano. Y, peor, se diera lugar a que se impusieran los efectos perversos de la solución salinista, es decir, una mayor dependencia econó-mica de México con respecto a los Es-tados Unidos y una menor capacidad de operación estatal.

El gobierno de Fox, irresponsable y frívolo, se dejó llevar por el prota-gonismo de Jorge Castañeda, negó el pasado borrando todo fundamento de política exterior recia. Y así ha segui-do Calderón. Por ello hay que insistir, el problema radica en la ausencia de una idea de Estado. Sin ella, como se ve y se padece, no hay buena política, ni interior ni, menos aún, exterior

4. Los problemas más apremian-tes, la delincuencia, la insuficiencia del crecimiento económico, la des-

ocupación y precaria calidad de vida y de economía, son apenas efectos de remanentes que el cambio político no resolvió y que el panismo ha dejado intocados. Algunas cuestiones básicas deberían entrar ya en el libro de texto presidencial.

La república iguala, pero no puede, por sí misma, corregir las inequidades que produce el mercado, proveedor y generador de riqueza en su dinámica, y también devastador en sus efectos, sobre todo en los que resultan de sus límites y deformaciones. La república tampoco puede, por la sola virtud de la ley, anular la desigualdad inheren-te a la sociedad civil, con frecuencia agudizada por el mercado.

La república necesita de la igual-dad que da la ciudadanía, sólo que no basta con ella, aunque debe te-nerla como prerrequisito. Es decir, se requiere de un Estado socialmente fuerte y con instrumentos poderosos para que, desde el régimen, se com-bata la desigualdad, tarea que supo-ne, a su vez, no dejarse arrasar por el mercado o por fuerzas exteriores a la nación. De no funcionar la repú-blica, como ocurre en muchos países donde se verificó la democratización en el mundo actual, como es el caso de México, ésta queda a merced de abusivos poderosos, surgidos en si-tuaciones previas, que se pretendían superadas. En tales condiciones, todo intento por democratizar termina fa-voreciendo a los privilegiados, quie-nes, como en México también, hacen de la democracia una fiesta del dinero y los mensajes banales, confinando al elector a la condición de votante de



las alternativas que ellos les imponen para que las legitimen el día de los comicios.

Al llegar a México el tiempo de la democracia, se siguió el cami-no errado. No se tenía república y se proclamó la democratización; se desmanteló al Estado, debilitán-dolo en beneficio del mercado, y se pretendió una vida republicana; se abrieron cauces para el mercado y la globalidad, sin contar con las elites empresariales con la estatura nece-saria de emprendedores para apro-vechar las nuevas circunstancias. Se decidió que era el tiempo de la gran apertura, de una nueva posición en el mundo, de ser socios de los Estados Unidos y ahora el país es más depen-diente, incluso de los mexicanos y su dinero enviado desde allá, en tanto pierde respetabilidad internacional. Sin haber fincado un sólido y amplio Estado de derecho, se pregonan las virtudes de una fuerte, activa y par-ticipante sociedad civil, sin embargo, carente del sentido de la ciudadanía y sus responsabilidades; y la población, poco apta para exigir y limitada para defenderse, quedó desprotegida ante los abusivos, primero, y después fren-te a los delincuentes.

¿Qué se quiere decir con todo esto? Que a la democratización le ha faltado el motor de voluntad, fuerza política, claridad de proyecto y obje-tivos, así como a las elites dirigentes el sustento social. Al no haber tal, el proceso de cambio fue siguiendo una dinámica perversa. Muchos intereses, antes limitados por los controles de la república priísta, se fueron liberando

de ellos. Ganaron presencia pública, influencia, protagonismo y belige-rancia. Urgía y urge recomponer las estructuras de poder, y rehacer los equilibrios tanto como sea posible. Como no se ha hecho, los avances son capitalizados por nuevos centros de interés, de fama pública, de negocios, de cotos de poder, etcétera.

5. Los estados fallidos lo son por-que nunca han logrado ser estados y permanecen en situación de semi-integración del Estado-nación, como pueden ser los casos de Somalia, Con-go-Kinhasa o Kazakhstan. En cambio, los estados que se han consolidado como el mexicano, entran en situacio-nes tan críticas como lo observado por cuestiones de gobernabilidad. Es decir, las instituciones, siendo estables y lo-gradas, no son eficientes. Y no lo son porque los gobiernos no operan para ponerlas al día. Ésta que era la gran promesa y la tarea esencial de la alter-nancia, no sólo no se ha cumplido, sino que, tanto Fox como Calderón, han ido en sentido contrario. Y la prueba está a la vista. Un instrumento de Estado, delicado, que debe operarse bajo ne-gociación, acuerdo y consenso, como un impuesto, se manipula en tiempos electorales, desde luego, arbitraria-mente. De manera que, no hay Estado Fallido hay, eso sí, Alternancia Fallida y gobiernos ineptos.

El presidente Calderón registra el origen de algunos problemas tarde y mal. Bien entrada la segunda mi-tad de su sexenio reconoce o se da cuenta, de los grandes descuidos de Vicente Fox en materia de seguridad y sus lamentables consecuencias.

Manuel Villa


Tardía, en efecto, la denuncia resulta de poca monta por parcial. Si bien es cierto que, para decir lo menos, Fox fue negligente en esa materia, lo ver-daderamente relevante es que lo fue como presidente, descuidando las ta-reas que, en materia de transforma-ción nacional, urgía llevar a cabo. Sin atender esos requerimientos, todo lo demás se mantendría, como ocurrió, en la ruta del empeoramiento.

Al llegar Vicente Fox al gobierno se planteaba un problema complejo y de primera magnitud: la deriva que toma-ban el cambio y las reformas hacia su deformación en México. Apenas unos cuantos parecían notarlo, advirtiéndo-lo a tiempo: la dinámica virtuosa del cambio se agotaba y tendían a impo-nerse las consecuencias no deseadas. Lo que anticiparon algunos autores, entonces, resulta ahora muy ilustra-tivo. “Las consecuencias ya están a la vista en países que han experimenta-do en los últimos años un prolongado ciclo de problemas económicos. El modelo es fácil de reconocer y es con-secuencia de ir drenando el potencial democrático de las instituciones. Este ciclo de deterioro de la institucionali-dad ya se advierte en países exsocia-listas: se acrecienta la apatía política y el cinismo, declina la participación, el sistema es incapaz de generar coalicio-nes gobernantes amplias y estables. Se inicia una reversión, en fin, del proceso democrático, como sucede claramente en Rusia y también en Perú. Así, tien-de a dominar la inconformidad social y la polarización política. Y más aún, se produce una disgregación de fuerzas y la pérdida de centros de convergen-

cia.” Esta observación crucial, hecha por dos autores comprometidos con la democratización, a mediados de los años noventa, no mereció atención en México. Para los pocos que la re-gistraron, se trataba de una afección propia de otros países, en México todo el problema radicaba en sacar al PRI del Gobierno. Estos mismos autores y otros igualmente democráticos, en-contraban necesario un viraje. Propu-sieron: “Retornar al Estado, de tal for-ma que sustente y refuerce el progreso alcanzado –sin restaurar todo el apa-rato estatal que infringió tanto daño económico, social y moral–; ese será, argumentaron, el reto central que en-frentarán los gobiernos de la región.” 1

En el Intervencionismo estatal –durante toda la Guerra Fría -y en esto Italia y México fueron paradigmáti-cos- el poder económico-político-ideológico del Estado, combinado en el Sector Público, logró la sujeción de dominios territoriales y de mercado, pero no la integración bajo el Estado. Es decir, no se cumplió el requisito de la obediencia, ni el ciudadano conoció la de la protección de las institucio-nes; hubo sujeción, colaboración en la corrupción, conspiración soterrada y desplazada en el tiempo, protección conseguida por el ciudadano median-te vías alternativas y desobediencia focalizada y episódica. De ahí que, a la debacle del Intervencionismo y la irrupción del mercado y la Globali-


1.Diamond, Larry. 1994. “Toward democratic consoli-dation.” Journal of Democracy. July. Pp. 4-17. Haggard, S. and Kaufman, R. 1994. “The challenges of Consolidation.” Journal of Democracy. Oct. Pp. 5-16. Muy destacadamente, también insistió en esto: Naím, Moisés. 1994. “Latin Ame-rica: The second stage of reform.” Journal of Democracy. Oct., Pp 32-48.


dad, lo que se propició no fue el adel-gazamiento estatal, sino simplemente una reducción deformante del Sector Público. En cambio, sí dio lugar a la distensión del Estado. Con el agravan-te que, tiempo después, con Fox y con Calderón, el Sector Público volvió a desmesurarse.

El pretendido monopolio legítimo de la violencia que se supone detenta el Estado, se fue reduciendo. Al abrir-se el país a la Globalidad, al ganar di-námica y predominio del mercado y, al estimularse la participación social, el Estado no se amplía de manera co-rrespondiente. En tales condiciones, la extensión de la ciudadanía tampo-co es posible e, inevitablemente, la de-mocracia no gana suficiente fortaleza y menos aún es posible fundar una nueva gobernabilidad. Nada de esto registró, ni lejanamente, Fox. Más grave todavía es que el presidente Calderón simplifique la denuncia de las omisiones de su negligente ante-cesor y él no tenga la menor idea de la complejidad de la situación, incu-rriendo en las mismas omisiones.

6. Los reproches y las denuncias entre los partidos son mutuos, así evaden asumir que las responsabili-dades son compartidas. En todos los casos se denuncia contubernio en la selección de candidatos. Se impuso la tendencia oligárquica, dominio de un grupo cerrado que busca garan-tizar su permanencia. Si eso de suyo es grave, más resultan las denuncias sobre colusiones sospechosas entre candidatos y poderes fácticos y hasta delincuenciales.

Al desmoronarse el intervencio-

nismo estatal, así como sus institu-ciones y prácticas, y al disgregarse su clase política, paralelamente se fue erosionando la fuerza social-laboral. Entonces apareció el conglomerado de fuerzas de representación terri-torial. La construcción democrática debió de pasar por la reconstitución de dos ámbitos: el del Estado como representante de algún interés ge-neral –como en la América Latina lo pudo ser el desarrollismo– y el del acuerdo de convivencia y contienda entre fuerzas intermedias. Todo esto se ha topado con recios valladares, porque lo impidieron las políticas económicas de ajuste que resultaron cada vez menos aptas para integrar intereses entre fuerzas intermedias sociedad-Estado. Sus efectos son segregativos y excluyentes, por lo menos en las decisiones y en los pro-yectos hasta ahora conocidos. Por lo demás –el acuerdo para la contienda y la convivencia–, no depende de la aspiración democrática, sino del ca-rácter de las fuerzas. En este sentido, las limitaciones del PRI, sobre todo y, en general, del espectro de izquierda, son extraordinariamente ilustrativas y aleccionadoras.

Respecto del progreso conjunto, del mercado y la democracia, son los propios analistas que lo festinaron, quienes se empiezan a alarmar ante las dificultades para lograrlo en sin-cronía. Lo que se observa son los lí-mites al cambio que impone la sobre-vivencia de los dominios regionales arraigados en situaciones premerca-do y predemocráticas. No hay duda de que estos dominios pudieron re-

Manuel Villa


funcionalizarse de acuerdo a la retó-rica y algunas formas del mercado y la democracia, asociándose los intereses económicos del mercado impulsados por la inversión estatal y la inversión transnacional. La cerrazón política y sociocultural deja un marco delimita-do para el desarrollo de una economía asociada al mercado, pero evitando o tratando de restringir, tanto como sea posible, sus efectos masivos moderni-zadores. Para mantener este estado de cosas, los poderes regionales se sirven de los partidos, y ello se apre-cia en ese modo oligárquico de nego-ciar e imponer candidaturas. Y, desde luego, esto es algo que los partidos no quieren ni lejanamente que se men-cione. El impacto de esta tendencia es devastador para la representación, especialmente en el Legislativo.

Se le podría llamar des-represen-tatividad del Congreso. Es decir, los congresistas no representan al ciuda-dano, sino que funcionan como con-junto de zonas de reproducción del poder –inevitablemente fracturador y atomizador– de los gobernadores. Y ésta sí es una de las causas de la falta de incentivos para la formación de coaliciones que forjen acuerdos de efectiva resonancia nacional. En consonancia, se ha propiciado lo que se ha llamado descolocación grave de la Institución Presidencial, pér-dida de autoridad y de conducción, aislamiento que le reduce a la mera dirección o gerencia de la adminis-tración pública. Es decir, se limita, en consecuencia, a tratar de palear los efectos de los problemas y la falta de decisiones y actúa en el día a día con

gravísima dependencia del cuidado de imagen a través de publicidad y medios de comunicación, especial-mente electrónicos. Otra diferencia sustancial con respecto a Brasil. Allá también la dependencia de la políti-ca con respecto a los medios es alta, pero no hay duda que la presidencia ha ganado en centralidad, capacidad de decisión y, sobre todo, autoridad.

7. En este contexto opera la política perniciosa de alianzas “cacha- votos” de Felipe Calderón. De este modo, los signos de la elección guerrerense no son relevantes porque indiquen pau-tas de la relación partidos-electores sino, justamente, por lo contrario, porque indicarán los límites al peso ciudadano y el encierro de la con-tienda en una lucha de poderes, bue-na parte de ellos fácticos, disputando brutalmente el poder.

Esto es así, porque se llega a un punto de máxima expansión de la política viciada de Felipe Calderón en materia electoral y de relación con los partidos; es decir, la de la acumulación de control personal, en detrimento de las organizaciones. La parte más perniciosa de este proceso –indudablemente contrademocráti-co– radica en que, si se constriñe a las organizaciones partidarias, si se les reduce en su capacidad de acumula-ción de soporte ciudadano, entonces la fuente de poder hay que buscarla en otra parte.

En esta lógica, Calderón no sólo ha exacerbado los males del panis-mo, sino que ha propiciado que se extiendan a las otras organizacio-nes partidarias. En relación al PAN,



al llegar al gobierno, Calderón tuvo la oportunidad de detener y, desea-blemente romper, la dinámica que llevó a Vicente Fox a la candidatura y luego al gobierno. Es decir, la de la imposición de intereses económicos regionales y locales, configuracio-nes prácticamente mercantiles de agrupamientos ciudadanos (Amigos de Fox), para los que el partido no es más que una plataforma. Bajo la viscosa identificación de neopanis-mo y la más descarnada de bárbaros del norte, los intereses que llevaron a Fox al gobierno se impusieron sin necesidad de renovar mecanismos de gobernabilidad; con los desechos del priísmo les bastó para sus fines, usufructuar del poder.

El triunfo de Calderón sobre Fox en la disputa por la candidatura presi-dencial del PAN abrió la esperanza de la recuperación del vigor partidario. No necesariamente en el tradicional doctrinarismo, sino en una nueva práctica de la política. No ocurrió así, a poco de iniciado su gobierno, Calde-rón emprendió las acciones tendien-tes a sacar provecho de la maltrecha, desdibujada y fracturada condición del panismo para imponerse desde el poder burocrático. Como bien se sabe, la elección intermedia mostró las deficiencias del esquema. Calde-rón tenía que corregir y lo hizo, solo que para mal.

La circunstancia de la debilidad congresional del panismo y el propio Calderón, aconsejaba aproximarse a los partidos buscando mecanismos de decisión compartida, es decir, coaliciones; el hombre de Los Pinos

tomó otra vez la ruta perniciosa. Mu-chos lo han afirmado repetidamen-te, Calderón quedaba marcado por una obsesión, no entregar el poder presidencial al PRI bajo ninguna cir-cunstancia. Así, abrió el camino a las alianzas electoreras, en este caso con el PRD. Bajo un contenido perverso, la descomposición del panismo se conjugaba con la del perredismo, ésta, ya muy avanzada. El triunfo electoral en Oaxaca, el más resonado y que se pretende la prueba del acierto de Cal-derón, en realidad mostraba el inicio de los grandes males.

Las razones están a la vista: fu-sión sin programa, compromisos, ni esquema de gobernabilidad de dos organizaciones desdibujadas, depen-dientes en absoluto del hombre, del candidato; b) suma electorera a través de poderes locales, en muchos casos fácticos, inevitablemente, de carácter contraciudadano y, en esa medida, contrademocrático; c) reforzamiento de los socios partidocráticos, median-te recursos electoral y financieramen-te insanos.

Manuel Villa

Manuel Villa

Es Profesor Titular de Tiempo Completo en

la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales

de la Universidad Nacional Autónoma de

México. Doctorado en Ciencia Política en

la Universidad de Londres. Ha publicado

diversos libros sobre democratización, Re-

forma del Estado y régimen político mexi-

cano. Trabaja sobre efectos no deseados

y contra-democráticos de las transiciones

y la redefinición sociopolítica del Estado y

las instituciones.


D urante las últimas tres décadas México ha tenido un ritmo de crecimiento exasperantemente

lento. El país se ha rezagado en térmi-nos de ingreso per cápita y desarrollo de recursos humanos; la brecha que nos separa del mundo desarrollado se ha ampliado y la infraestructura del país se ha paralizado frente al cambio que se observa en el mundo. En este contexto, la crisis nos ha golpeado en un momento particularmente sensible, cuando hay una fuerte oferta de po-blación joven en busca de trabajo. Es el momento de un cambio de rumbo en la política económica y social.

la crIsIs y las característIcas del rePunteCasi 30 meses después de que irrum-piera sorpresivamente en el mundo la crisis financiera de 2008, con sus graves efectos en la caída generali-zada de la actividad económica y del empleo, han aparecido signos del inicio de una recuperación. Este re-punte, sin embargo, no es uniforme.

Mientras que en algunas economías –como son las de China, India y Brasil, que fueron de las menos afectadas– el crecimiento en 20101 rebasa 7.5%, en otras se advierten signos frágiles de mejoría en el PIB y el empleo conti-núa en uno de los niveles más altos de la última década.

En el caso de México es preciso ubicar la dimensión real de la caída y del repunte de 2010, tanto en el con-texto mundial, como en relación a su trayectoria de los últimos años. Es imprescindible hacerlo porque en el discurso oficial se privilegia un pano-rama complaciente, se atemperan los efectos reales cuando éstos son nega-tivos y se descontextualizan los efec-tos positivos, dándoles una magnitud desproporcionada, que a menudo im-pide tener un diagnóstico centrado de la situación del país.

Cuando ya era evidente para todo el mundo la dimensión y profundi-dad que tendría la crisis reciente, en México se seguía insistiendo en que

Estancamiento,

desigualdad y empleo

Las lecciones que nos dejaron los errores de las tres últimas décadas.

Norma Samaniego

1. FMI (2010)


nuestro país esta vez se mantendría a salvo. Meses después, cuando la mag-nitud de la caída del PIB ya no podía ocultarse más -6.1% (Inegi), la más grave en más de una década y la más severa de los países del hemisferio oc-cidental, entonces el discurso cambió. Se atribuyó todo el peso al contexto externo, olvidando el hecho de que muchos países tanto desarrollados como en desarrollo tuvieron un im-pacto menor y que la recesión no fue sino la puntilla a más de tres décadas de exiguo crecimiento1. El PIB per cápita de México, que en 1980 era de casi el doble del de Corea del Sur, hoy llega apenas a 46% del de ese país y la distancia que lo separa del de los Estados Unidos se ha ampliado2.

El discurso oficial en torno al em-pleo ha pecado de una actitud simi-lar. Con frecuencia se escuchan las comparaciones favorables que con ligereza exaltan la históricamente baja tasa de desempleo que caracte-rizó a nuestro país durante muchos años, especialmente en comparación con los países europeos o con Estados Unidos. No mencionan que el indica-dor de desempleo es inadecuado para comparar mercados laborales con ca-racterísticas estructurales muy distin-tas: mientras unos tienen seguro de desempleo, otros no ofrecen al des-empleado salidas que le garanticen un ingreso mínimo, sino en la informa-lidad, o en la migración laboral, que han sido las salidas típicas de nues-

tro país a las graves insuficiencias de creación de empleo formal.

A partir de la crisis esta situación cambió. Se cerraron temporalmente las válvulas de escape tradicionales: la migración disminuyó considera-blemente al agudizarse la situación del mercado laboral en Estados Uni-dos y endurecerse las medidas antin-migrante y la informalidad empezó a mostrar niveles de sobresaturación. Entonces las deficiencias del mer-cado laboral tuvieron que encontrar nuevas válvulas: a) el brote abrupto del desempleo, que en sólo un año3 se incrementó en un millón de personas (Inegi, 2010) y duplicó su nivel pre-crisis, b) la acelerada precarización del mercado laboral formal (al vol-carse el grueso de los nuevos empleos hacia los de más bajos salarios, jorna-da reducida, temporales o carentes de protección social) y c) la preocupante salida de muchos jóvenes hacia diver-sas formas de inactividad, con riesgos crecientes de descomposición social y aún de criminalidad.

la dImensIón real de las cIfras de crecImIento y emPleo de 2010A principios de este año, al conocerse las cifras de crecimiento y empleo de 2010, algunos análisis oficiales están volviendo a caer en el error similar al del “catarrito”. El crecimiento estima-do de 5.3% para 2010, dado a conocer por la Secretaría de Hacienda, se está enarbolando como signo de la fortale-za de nuestra economía. Sin embargo, sin desconocer que se ha detenido la 2. El PIB per cápita en México, a precios constantes creció

entre 1980 y 2010 a una tasa de 0.7% anual, (FMI, 2010).3. En 1980 el PIB per cápita en México representaba el 26.9% de Estados Unidos y en 2010 se estima en 19.6%, (FMI, 2010).

4. Del tercer trimestre del 2008 al tercer trimestre de 2009.

Norma Samaniego


caída y que se advierten signos del inicio de la recuperación, es prema-turo sostener que ésta sea firme aún y que la situación sea satisfactoria.

Dada la magnitud del desplome del PIB en 2009, se hubiese requerido un aumento de 7% en 2010 para estar en el mismo nivel anterior a la crisis. El cre-cimiento estimado de 5.3% –que pu-diera parecer engañosamente elevado– representa un rebote insuficiente para llegar apenas al mismo nivel que tenía la economía ¡27 meses atrás! Sin contar con que ahora la población respecto a octubre de 2008 ha aumentado en casi dos millones de personas. Es decir, el ingreso per cápita se ha reducido.

Por lo que respecta al empleo, se festina de la creación de 730 mil em-pleos formales en 2010. Esto equivale aproximadamente a la cifra de lo que se perdió sólo en ocho meses, en-tre octubre de 2008 y junio de 2009 (IMSS, 2011). No se habla, sin embar-go, de que el desempleo se mantiene al tercer trimestre de 2010 en 2.6 mi-llones de personas, muy cercano al ni-vel más alto desde que existe registro (INEGI, 2010), de que la informalidad ha seguido creciendo y está en límites de sobresaturación, ya que si en ella se considera a los trabajadores do-mésticos y a los asalariados carentes de prestaciones sociales y de salud vinculada a su empleo, sobrepasa ya los 20 millones de personas.4

Un factor adicional que debe con-siderarse es que, de ser confirmado el dato que arrojan las estimaciones preliminares del reciente Censo de Población y Vivienda de 2010, de una población de 112 millones de perso-nas, que supera en más de cinco mi-llones a los pronósticos que se tenían a partir del Conteo de 2005, que es el que sirve de amarre a numerosas en-cuestas probabilísticas como son las de Ocupación y Empleo, entonces se tendrían que revisar las cifras que ha venido arrojando esta última encues-ta. Como el empleo formal es un dato acotado, ya que proviene de regis-tros administrativos, lo más probable es que haya que revisar las cifras de 2005 a la fecha en materia tanto de desempleo como de informalidad.

Lo que las estadísticas de produc-ción y empleo nos indican es que: a) nuestro país ha sido golpeado más que otros países emergentes y que los de América Latina por la crisis reciente; b) que la recuperación es todavía frágil e insuficiente –aún para remontar los niveles previos a la crisis en términos de PIB y c) que la recesión representó la puntilla a un prolongado estanca-miento de nuestra economía, que ha visto alejarse en términos de mejoría económica a países que años atrás se encontraban en situación similar o más desfavorable que México en mu-chos indicadores de ingreso per cápita.

5. La cifra de informalidad que aquí se utiliza es más acor-de a la definición amplia de informalidad que maneja la OIT y difiere de la utilizada por el INEGI, que tiene un al-cance más restringido. Una de sus principales diferencias es que aquí se incluyen como informales a los trabajadores domésticos que no cuentan con servicios de salud y a los trabajadores subordinados que carecen de acceso a la se-guridad social.

A partir de la crisis esta situación cambió. Se cerraron temporalmente las válvulas de escape tradicionales: la migración dis-minuyó considerablemente.

Estancamiento, desigualdad y empleo


el rezago frente al resto del mundoNos hemos rezagado frente al resto del mundo en términos de ingreso per cápita; la brecha que nos separa del mundo desarrollado no sólo no se ha cerrado, sino que tiende a am-pliarse; a diferencia del resto de los países de América Latina que se están beneficiando del consumo creciente de China, nuestro país ha sido dura-mente lastimado por la entrada del gigante asiático al mercado mundial, del que nos ha desplazado gradual-mente de la maquila tradicional a la que le habíamos apostado todo.

En infraestructura el país está para-lizado frente al cambio asombroso que se observa en el mundo en múltiples áreas. Hace décadas que no se em-prende una gran obra de las que mu-cho se necesitan y la infraestructura actual se ha deteriorado físicamente y en relación a los avances tecnológicos a nuestro alrededor. La decisión anun-ciada con gran bombo ya hace más de 10 años de construir de un “nuevo” aeropuerto para la ciudad de México, como la gran obra de ese sexenio, des-embocó finalmente cambio cosmético; de la nueva refinería, que fue pregona-da en el torbellino de la crisis como el eje de la política anticíclica, no se ha visto aún la primera piedra.

En el lapso de los últimos 10 años se ha observado una transformación notoria en el entorno que nos rodea. Se construyen aeropuertos, carrete-ras, trenes de alta velocidad, plantas de energía, presas. Esto sucede tanto en países ricos como en naciones en desarrollo. Simplemente, desde que

se anunció el frustrado aeropuerto de la Ciudad de México, hace ya 10 años, las obras aeroportuarias en el resto del mundo no se han detenido. Beijing amplió su aeropuerto de una capacidad de 10 millones a más 60 millones de pasajeros; Shanghai cons-truyó uno nuevo con tecnología de punta, Nueva Delhi agregó una pista y lo renovó totalmente; Seúl edificó el de Inchon en una isla ganada al mar, Bangkok erigió el de Suvarnabhumi, que compite en diseño y funcionali-dad con los que hoy marcan la pauta. En América Latina, Uruguay rehizo totalmente el de Carrasco, con nuevo diseño y ampliación de pista y Ecua-dor con un nuevo aeropuerto no se está quedando atrás. Otros más están en construcción como el de Doha, sin contar con las grandes ampliaciones realizadas a los de Heathrow, París, Madrid y Frankfurt en el mundo de-sarrollado. Todos ellos han tenido adecuaciones de fondo para hacer frente a las nuevas tecnologías en es-tándares de atención y soporte a la nueva escala de transporte masivo.

En la construcción de plantas de energía alternativa al petróleo, tanto de energía nuclear de cuarta genera-ción como de energía eólica o solar, muchos países han hecho grandes avances. China construye actual-mente dos plantas nucleares de últi-ma generación (las de Taishan 1 y 2 en Guangdong) y tiene proyectadas más de una decena en los próximos 20 años; en Francia y Finlandia se es-tán construyendo tres nuevas que adi-cionan la capacidad actual en Europa; los Emiratos Árabes, donde abunda el

Norma Samaniego


petróleo, tienen en proyecto construir varias plantas nucleares, previendo desde ahora el cambio hacia nuevas fuentes de energía; en Algarve, Portu-gal se edificó la mayor planta de ener-gía solar del mundo; la energía eólica ha tenido un impulso significativo en Alemania, España y California.

Los trenes de alta velocidad que co-nectaban ciudades importantes tanto en Europa como en Japón, se amplia-ron en esta década a China, que en los últimos 10 años ha construido 8 mil kilómetros de vías férreas de alta ve-locidad. En Brasil está proyectada la construcción de una que unirá Río de Janeiro con Sao Paulo y en Argentina existen planes para enlazar por este medio a Buenos Aires y Córdoba.

HacIa un nuevo curso de desarrolloMéxico necesita salir del aletarga-miento en el que se ha caído en las últimas décadas. El desesperante-mente lento crecimiento de nuestro país desde principios de los 80 y la persistencia y ampliación de severos rezagos y la creciente descomposi-ción social fueron dos de las razones centrales que motivaron a un grupo plural de mexicanos, conscientes de nuestra responsabilidad histórica como ciudadanos comprometidos, a plantear, desde fines de 2009 un con-junto de ideas y propuestas conteni-das en el documento que elaboramos bajo el auspicio de la UNAM, deno-minado México ante la Crisis: Hacia un Nuevo Curso de Desarrollo.5

La crisis reciente, la más severa en toda nuestra generación, exacerbó sin duda muchos de los problemas que ya arrastraba nuestra economía, al cancelar oportunidades para un gran número de mexicanos y ampliar más la distancia que nos separa entre na-ciones y entre individuos en nuestro propio país. Estamos convencidos de que es urgente actuar. No sólo para mitigar los efectos más severos de la recesión y propiciar que la salida sea lo más ágil y sólida posible, sino para sentar las bases que nos permitan reencauzar el desarrollo futuro.

A México le ha faltado, en los últi-mos años, la visión de futuro. Todo se plantea a corto plazo. Todo se limita a la coyuntura. Las clases dirigentes han dejado hace tiempo de idear y emprender proyectos de gran aliento para el país, tanto en infraestructura como en materia de cambio económi-co y social. Las decisiones, en un nú-mero creciente, se dejan ciegamente al mercado y como país, prevalece en la práctica un enfoque fatalista en la que nuestra suerte se ha confiado ín-tegramente a lo que haga o no Esta-dos Unidos.

El mundo a nuestro alrededor se está transformando acelerada-mente y no podemos desconocerlo y permanecer ajenos, sin preten-der buscar una mejor inserción en la economía mundial y reconstruir nuestra relación con Estados Uni-dos. Se requiere de liderazgo, visión e imaginación. Otras naciones han sabido sortear muchos de los car-tabones rígidos en boga hasta hace algunos años del llamado “Consenso

6. Ver www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/Mexico_frente_a_la_Crisis.pdf



de Washington”, y han sabido idear soluciones ingeniosas que han aten-dido a su situación particular, para explotar sus fortalezas y atender sus problemas específicos.

El cambio de rumbo, como se plantea en nuestro documento, se sustenta en un paquete integral de políticas y acciones, que incluye re-formas macroeconómicas y estruc-turales para superar el pobre desem-peño de largo plazo de la economía mexicana y su excesiva vulnerabili-dad ante choques externos.

Uno de sus ejes principales es el de la reforma fiscal, que está llama-da a ser una reforma articuladora de otras, como la reforma laboral y de la seguridad social que contribuyan a crear una verdadera red de pro-tección social. Plantea la revisión a fondo del gasto público, del esque-ma de subordinación de la políti-ca monetaria al objetivo único de procurar la estabilidad de precios, sin considerar sus efectos negati-vos en el crecimiento; el rescate y la ampliación de la infraestructura nacional para el desarrollo social y la competitividad internacional del país. Define acciones para recupe-rar a la industria; plantea la urgen-cia de adoptar una nueva visión es-tratégica frente al sector energético, y emprender una política efectiva de desarrollo rural encaminada a elevar su productividad y la reduc-ción de la pobreza del campo. Una prioridad esencial presente a lo lar-go de todo el documento es el vasto y heterogéneo universo de los jóve-nes en México.

el PaPel central y estratégIco del emPleoUn aspecto central al que nuestro proyecto asigna una importancia estratégica es al mundo del trabajo, tema vinculado estrechamente con la educación y la seguridad social y una de las grandes materias que re-querimos repensar a fondo.

La reducción de la pobreza no pue-de estar basada en el subsidio de du-ración indefinida. Una precondición fundamental es un patrón de cambio estructural que genere empleo pro-ductivo, que mejore de manera soste-nida el ingreso y que contribuya al de-sarrollo social. El empleo representa, como lo señala el último informe de la UNSRID,6 “un canal crucial a través del cual el ingreso derivado del creci-miento puede ser distribuido”.

El trabajo es un elemento clave que sirve de gozne entre lo económico y lo social. Determina, por una parte, el potencial del crecimiento económico y, por otra, es la principal fuente de in-gresos de la gran mayoría de los mexi-canos y un condicionante esencial del nivel de desarrollo social del país.

En ambas funciones tenemos que reconocer severas deficiencias. En lo económico, la aportación del tra-bajo al crecimiento es muy inferior a su potencial. A diferencia de otros países que han hecho inversiones estratégicas en la calificación de sus recursos humanos para lograr una participación activa en la nueva so-ciedad del conocimiento, en México el gran universo de trabajadores sigue

7. UNRISD (2010)

Norma Samaniego


siendo en su mayoría muy poco cali-ficado. Se encuentra muy por debajo de los niveles promedio mundiales y en una gran mayoría sólo es suscep-tible de emplearse en tareas rudi-mentarias en la informalidad, o en industrias de tecnología sencilla, como la maquila, más propensas que otras actividades a ser fácilmente reemplazadas por máquinas o por mano de obra barata de países que compiten con salarios más bajos que el nuestro. Si adicionalmente a la calificación, se agregan otro conjunto de deficiencias en comunicaciones, energía, o acceso a nuevas tecnologías, puede enten-derse que la productividad promedio del trabajo sea muy baja.

Sumado a lo anterior, estamos desaprovechando el llamado “bono demográfico”. Esto es particularmen-te preocupante en una economía en la que prolifera el trabajo informal precario, la migración masiva de tra-bajadores, el aumento visible del des-empleo durante la actual coyuntura y, últimamente, la aparición de un nue-vo fenómeno: el de la población joven económicamente inactiva, la nueva generación “ni-ni”, de quienes “ni estudian ni trabajan”, o quienes han pasado abiertamente a las filas de la criminalidad.

la necesIdad de romPer el círculo vIcIosoEs preciso romper este círculo vicio-so de pobreza, empleo precario, baja productividad y lento crecimiento. El despegue no vendrá por nuevos des-cubrimientos de recursos naturales,

el elemento detonador lo tenemos ya y no lo hemos sabido aprovechar: el elemento clave del desarrollo hoy en día en todo el mundo son los recursos humanos bien preparados.

La infraestructura hoy en día es vi-tal para el desarrollo de un país, tanto en materia de carreteras, puertos, vías férreas, hospitales, escuelas, redes de distribución de agua potable, electri-cidad, o internet de banda ancha. Sin embargo, los recursos naturales no constituyen hoy una condición deter-minante para el desarrollo, sino el po-tencial humano. Países que carecen de petróleo, minerales o agricultura han tenido en los últimos años un desa-rrollo sorprendente y han aumentado significativamente su infraestructura y los niveles de vida de su población. Su secreto: el fuerte y sostenido im-pulso a la educación y a la formación de recursos humanos bien prepara-dos. Corea del Sur, por ejemplo, que hace tan sólo 30 años años se encon-traba casi a la mitad de nuestro ingre-so per cápita y que carece de recursos físicos, destaca hoy como la nación que sobresale en las pruebas de cono-cimientos de matemáticas, lenguaje y conocimiento científico de PISA, aplicadas a los países de la OCDE y su ingreso per cápita se ha cuadruplicado en 30 años.

El desarrollo tecnológico de los grandes consorcios hoy no está ne-

Una verdadera reforma fiscal no va a caminar, si

no es acompañada de una mayor racionalidad y

transparencia en el gasto.



cesariamente subordinado a la inver-sión física masiva, como ocurría con las primeras industrias automotrices.. Hoy las nuevas tecnologías han evolu-cionado hacia una mayor intensidad en el uso de capital intelectual, intan-gible. La empresa basada en el cono-cimiento no es una ficción, sino una realidad. Los mercados financieros asignan hoy más valor a los activos de Microsoft, por ejemplo, que es una empresa basada en el conocimiento, que a un emporio industrial como Ge-neral Motors, que constituyó por dé-cadas el paradigma de una típica gran empresa de la era industrial.

En este nuevo entorno, la escuela como hoy la conocemos ya no garan-tiza la obtención de conocimientos útiles para siempre. Estamos en-frentando cada día un problema de proporciones mayúsculas. No he-mos podido erradicar el analfabetis-mo tradicional, cuando ya estamos frente a un nuevo y más severo tipo de rezago. El desarrollo tecnológico de las últimas tres décadas ha gene-rado soluciones impensables hasta hace poco tiempo en innumerables campos, sin embargo, la sociedad del conocimiento y el acceso a la conec-tividad han traído consigo nuevas formas de exclusión social a indivi-duos y naciones. Las deficiencias en la formación no sólo están afectando a nuestra población marginada, sino que se extienden a un amplio conjun-to de población ocupada adulta, que está siendo desplazada y que carece de las nuevas habilidades y conoci-mientos demandados para el trabajo de hoy.

Por otra parte, las instituciones la-borales de protección ideadas para el siglo XX han perdido vigencia. Hay que actualizar nuestro marco del tra-bajo al mundo de hoy. Esto rige tanto para las instituciones de protección social, que fueron ideadas para un mundo de riesgos, supuestos demo-gráficos y condiciones muy distintas, como muchas de nuestras leyes del trabajo, pensadas para una economía cerrada, con un único perceptor, mas-culino, en un contexto de estabilidad tecnológica, en la que los cambios tar-daban décadas o siglos en concretarse y el horizonte de las empresas era de una permanencia larga y estable en el mercado.

la necesIdad de un nuevo marco del trabajo y la ProteccIón socIalNo sería política ni éticamente sos-tenible confundir la reforma que se requiere con el simple desmantela-miento de las estructuras básicas de protección laboral y social bajo la premisa de una pretendida flexibili-dad ciega, que dejara desamparado al trabajador. El nuevo entorno mundial en continuo cambio, en el que tanto los empleos como las empresas des-aparecen, se modifican y surgen con mayor velocidad que en el pasado, la capacidad de adaptación es una ne-cesidad innegable. Pero esta adapta-bilidad implica, al mismo tiempo, ac-tualizar las redes de protección social a los nuevos riesgos y características del mundo global.

Es necesario poner al día nuestro marco del trabajo, pero esto debe ser

Norma Samaniego


simultáneo a la construcción de un nuevo y más moderno marco de se-guridad y protección social. El reto de una verdadera reforma para ac-tualizar el contrato de trabajo pasa por una revisión a fondo de nuestros esquemas de seguridad y protección social. Es ésta una reforma de gran al-cance, que exigiría un planteamiento visionario, sustentado en una estra-tegia de país y una enorme voluntad política. Se requiere una legislación laboral para el siglo XXI, fincada en una seguridad social no constreñida al asalariado formal, sino creadora de derechos sociales básicos de corte universal no ligados a la nómina, que asegure nuevas fuentes de ingreso en el presupuesto. No estamos plantean-do una utopía. Es el camino al que apuntan con pasos firmes otros paí-ses emergentes que han orientado su desarrollo con una estrategia de país.

reflexIones fInalesUn cambio de fondo en el curso de desarrollo requiere sustentarse en una reforma fiscal profunda. Es in-negable que ésta sigue enfrentando fuertes resistencias. No se quiere tocar privilegios. Lo que se hace es meramente al margen, o propuestas de imagen. Sin embargo, no es por el camino de medidas fáciles, de cor-te electorero, como la intención re-cientemente anunciada por algunos de simplemente reducir el IVA, por donde el país va a avanzar. Va contra el sentido de dotar al Estado de los recursos indispensables para el desa-rrollo y denota falta de visión y senti-do de responsabilidad.

Una verdadera reforma fiscal no va a caminar, si no es acompañada de una mayor racionalidad y transparen-cia en el gasto y de una transforma-ción radical que fortalezca y actualice el esquema de protección social, en el que también tenemos un rezago im-portante.

Las crisis suelen ser también tiem-pos de reflexión profunda y de cam-bio. Exigen una visión de futuro. Es tiempo de pensar cómo sustituir los empleos y los ingresos del petróleo y de la maquila tradicional basada en mano de obra barata. Su época ya pasó. No se trata de competir a la baja con los salarios de Bangladesh o Haití.

Es tiempo de ver hacia adelante. La India, por ejemplo, ha dado un gran salto en su educación tecnológica. Los Emiratos Árabes han hecho in-versiones gigantescas para construir sus fuentes de ingreso cuando el pe-tróleo haya pasado. México requiere repensar sus empleos del futuro. Hoy se vislumbran nuevas áreas de gran potencial, en el marco de la salud, de las energías alternativas, las teleco-municaciones o el turismo del maña-na, que es necesario desarrollar para no depender eternamente de la ma-quila tradicional.



bIblIografía

• Cordera, et al., México ante la Crisis: Hacia un Nuevo Curso de Desarrollo.UNAM.www.nuevocursodedesarrollo.unam.mx/docs/Mexico_frente_a_la_Crisis.pdf México, D. F., 2009.

• FMI, World Economic Outlook Data-base, octubre de 2010, Washington, 2010.

• IMSS, Trabajadores asegurados en el IMSS. México, D.F., 2010.

• INEGI, Encuesta Nacional de Ocupa-ción y Empleo, México, D. F., 2010.

• OECD, PISA 2009 Results. What Stu-dents Know and Can Do. París, 2010.

• UNRISD, Combating Poverty and In-equality. Structural Change, Social Policy and Politics, Ginebra, 2010.

Norma Samaniego Se desempeñó como Secretaria de Contra-

loría y Desarrollo Administrativo de 1994

a 1996 durante el gobierno de Ernesto

Zedillo. Con estudios de Planeación Econó-

mica en Instituto de Estudios Sociales de

Holanda, fue subsecretaria en la Secreta-

ría del Trabajo y Previsión Social y presi-

denta de la Comisión Nacional de Salarios

Mínimos, además de Consultora Externa

del Programa de la ONU para el Desarrollo.

Norma Samaniego


Una agenda para el crecimiento acelerado y la equidad

México vive momentos difíciles. Las últimas tres décadas han sido de enormes dificultades

económicas que han marcado a toda una generación. Sin embargo, el pre-sente se vive aún más complejo, ahora coinciden diversas crisis que tornan más sombrío el futuro y deprimen el ánimo social.

El sIgno dE los tIEmPos Es crIsIs La crisis que vive la economía mun-dial, pone a México frente a un con-texto externo adverso del cual depen-de actualmente nuestro desarrollo. Este año y en el futuro cercano las características dominantes de la eco-nomía externa serán: incertidumbre; crecimiento desigual y menos diná-mico (basado más en el comporta-miento de las economías emergentes —como China e India— que en el des-empeño de las economías avanzadas, las cuales mantendrán bajas tasas de crecimiento); e inestabilidad del siste-ma financiero internacional.

La crisis del Estado mexicano, que ha perdido capacidad para sol-ventar los retos del presente: la in-seguridad y violencia que se vive en prácticamente todo el territorio nacional, que amenazan nuestra convivencia y hacen lucir impoten-tes e ineficaces a las instituciones responsables; el debilitamiento del estado de derecho que encarece el proceso productivo y lo hace menos competitivo —entre 2000 y 2010 México ha perdido 23 lugares en el ránking de Competitividad del Foro Económico Mundial (WEF) —. Además, el Estado se muestra inca-paz de liderar un desempeño de la economía acorde a las necesidades de los mexicanos. Ésta no logra ge-nerar los empleos que demanda la población, ni en número ni en cali-dad; las cifras son elocuentes, en el año 2010 de los 41.4 millones de que integran la población ocupada, sólo 14.5 millones cuentan con IMSS y 16.5 millones perciben dos salarios

Los puntos que es imprescindible revisar para enfrentar las crisis.

Rogelio Montemayor Seguy


mínimos o menos. Y no se trata de un problema de un año; algo similar ha venido sucediendo por demasiado tiempo. En efecto, entre 2001 y 2010, la generación de empleos fue de tal forma insuficiente que actualmente existe un déficit cercano a seis mi-llones de empleos respecto al creci-miento natural de la fuerza de traba-jo y de más de 20 millones si se tiene en cuenta la baja calidad de muchos empleos existentes; como resultado, los niveles de pobreza se mantienen en rangos excesivos y los avances para reducirlos son, en el mejor de los casos, magros y fácilmente cance-lables ante vaivenes de la economía internacional, como sucedió en 2009 y antes en 1995.

Es preocupante que este desem-peño insatisfactorio ha ocurrido a pesar de reformas de gran calado que se dieron en la segunda mitad de los 80 y principios de los 90, que inserta-ron de manera irreversible a la eco-nomía nacional en la globalización; que abrieron importantes sectores económicos a la inversión privada y nuevos mercados vía convenios de li-bre comercio, además de avances sig-nificativos en la solución de desequi-librios como el de la deuda pública, el déficit público y la inflación, entre otros. En las dos décadas anteriores al fin de siglo, el desempeño económico fue mejor, llegamos a alcanzar tasas de 6%, de 7% y más en algunos años, pero dado que no fue posible soste-nerlo a lo largo de todo el periodo, el crecimiento del empleo fue insufi-ciente y las profundas crisis vividas impidieron avances significativos en

la solución del problema de la pobre-za y la desigualdad.

Este estado de cosas no puede se-guir mucho tiempo. Inseguridad, po-breza y desigualdad constituyen una seria amenaza a nuestra viabilidad como nación. Urge recuperar la ca-pacidad de crecer y generar empleos a ritmos satisfactorios. Urge crear las condiciones para hacer posible un largo periodo de crecimiento acele-rado del empleo y los salarios reales, a ritmos lo suficientemente elevados; anualmente más de un millón de em-pleos y más de 5% de los salarios rea-les, para hacer posible que la mayoría de las familias mexicanas superen las condiciones de pobreza en que ac-tualmente viven.

Lograr lo anterior es posible. La historia muestra que ha habido eta-pas de expansión económica soste-nidas por periodos largos. 1 También la historia nos ayuda a identificar las condiciones necesarias para crecer a esos ritmos: acuerdos clave, que son imprescindibles para mejorar el des-empeño de la economía.

En la última década mucho se ha debatido sobre las razones de la falta de crecimiento del empleo y es casi general la creencia de que el pobre desempeño económico es producto de la falta de acuerdos que ha impe-dido se lleven a cabo diversas refor-mas; además se responsabiliza de esta situación al Congreso, a los partidos y en general a los líderes políticos.


1. Para una excelente reseña del desempeño de la econo-mía mexicana en diversas épocas del país en sus 200 años de vida independiente y análisis de los factores que inci-dieron en ellas, véase Moreno-Brid, Juan Carlos y Jaime Ross, Desarrollo y Crecimiento en la Economía Mexicana, FCE, 2010.


Definitivamente, hay ciertos acuer-dos que son imprescindibles para me-jorar el desempeño de la economía, mas es necesario superar la trampa de la generalizaciones y del uso de lugares comunes que se hacen sobre la necesidad de reformas como re-quisito para crecer y generar mejores empleos, generalizaciones que llevan a perder de vista cuáles reformas son las realmente necesarias y, sobre todo, el tipo de reforma que se requiere, su porqué y su para qué. Cuando se pierden de vista las razones que ha-cen necesaria determinada reforma, sus propósitos y los problemas que se pretenden resolver con la misma, se pierde la posibilidad de construir un consenso amplio y se deja el cam-po libre a intereses particulares, no siempre legítimos, para debilitar aún más a las instituciones y su capacidad de resolver y actuar en un contexto de pluralidad y fragmentación de las preferencias políticas como el que te-nemos en el país. Por ejemplo, en el caso del tema de la reforma petrolera, se cuestiona al Congreso por la falta de avance para una “verdadera refor-ma” en la materia, y se ha vuelto lugar común tal cuestionamiento; sin em-bargo, menos claro es qué entienden por “verdadera reforma” quienes así hablan. Esta falta de claridad respecto de los “detalles” de la reforma, como por ejemplo, por qué es necesaria, cuáles son sus propósitos o los proble-mas que se pretende resolver con las propuestas específicas, ha llevado a polarizar las posiciones entre quienes desean privatizar y quienes se oponen a ello, cuando un debate más fructífe-

ro pudo haber sido el haber centrado el mismo en cómo maximizar el va-lor de la renta petrolera, en identificar los problemas que más inciden en la baja productividad de Pemex y cómo resolverlos, y en cómo maximizar el beneficio para México del uso de los ingresos petroleros; haber centrado el debate en quién debe ser el dueño de Pemex sólo ha logrado obstaculi-zar el avance en eliminar los factores que impiden un mejor desempeño de la empresa y que por tanto dificultan potencializar las ventajas del petróleo para México; estos temas alternativos podrían ser los propósitos en torno a los cuales sería más factible construir el consenso necesario para una refor-ma de fondo en dicho campo. Y los ejemplos se repiten.

Las lecciones que arrojan los in-tentos fallidos por reformar diversos aspectos de la vida nacional de los úl-timos 10 años y las que nos dan la ex-periencia de reformas exitosas como la de 1989-902 que creó las bases para el actual sistema electoral, sirven para centrar nuestra atención en la identi-ficación de los acuerdos o decisiones estratégicas, imprescindibles para lo-grar recuperar la capacidad del país para crecer aceleradamente y con equidad su economía.

Este año y en el futuro cercano las características dominantes de la economía externa serán: incerti-dumbre; crecimiento desigual y me-nos dinámico.

2. Para un análisis sobre los intentos fallidos en el periodo 2001-2006 véase Montemayor, R., El Cambio que no llegó; las reformas que México requiere, Ed. Diana, 2005, capítu-los 1 y 2.



En las condiciones del presente, este tipo de desarrollo requiere cinco acuerdos básicos, los cuales permiti-rían sentar las condiciones mínimas para lograr tal desempeño econó-mico. A continuación se identifican estas cinco decisiones o acuerdos estratégicos:

La primera decisión estratégica, de previa y urgente consideración, es re-conocer que para crecer es necesario desear hacerlo. Ello es así, pues Méxi-co requiere crecer, mas no a cualquier

ritmo; no es posible seguir conformes con tasas de crecimiento que no satis-facen las necesidades de la población, como ha sucedido en el últimos años; si se revisan los respectivos planes de desarrollo o las iniciativas anuales de presupuestos de los últimos dos go-biernos se observa que las tasas de crecimiento propuestas son insufi-cientes pues estimaron o supusieron que no era posible crecer más rápido; sin embargo tasas del orden de 3 o 4%, incluso de 5% anual se quedan cortas. La dinámica demográfica del país nos dice que hay mexicanos que nacieron hace 18 años, que buscan o deben incorporarse a la fuerza de tra-bajo, y que suman más de un millón anualmente, cifra que se mantendrá por varios años. Entonces el poder público debe proponernos tasas de expansión de la economía que gene-

ren oportunidades de empleo sufi-cientes para acomodar a esos mexi-canos que ingresan por primera vez cada año a la fuerza de trabajo y para absorber en mejores oportunidades a quienes siendo ya parte de la fuer-za de trabajo del país, se encuentran en condiciones de subempleo, en la informalidad o en el extranjero de-seando una oportunidad en su país. Como consecuencia de lo anterior, el primer punto de una agenda para el crecimiento y la equidad debe ser precisamente construir un acuerdo entre todos los involucrados en las decisiones de política económica, el presidente y los gobernadores, los congresos –el federal y los estatales– los líderes empresariales y los labora-les, para expresamente establecer que el objetivo de la política económica es crecer aceleradamente el empleo a las tasas que sean necesarias para generar más de un millón de opor-tunidades de ingreso cada año y para que los salarios reales crezcan a más de 5% anualmente; y buscar sostener tales ritmos de crecimiento por un largo periodo, pues el fin último de la política debería ser construir un México próspero, sin pobreza, un México más justo, menos desigual y sin exclusiones.

Lo anterior pareciera obvio, pero es importante destacarlo, ya llevamos demasiado tiempo conformándonos con tasas de crecimiento del empleo insuficientes, preocupados sólo por la estabilidad financiera y de precios de la economía nacional. Es posi-ble crecer aceleradamente y hacerlo con estabilidad; requerimos propo-

Es preocupante que este desempe-ño insatisfactorio ha ocurrido a pe-sar de reformas de gran calado que se dieron en la segunda mitad de los 80 y principios de los 90.



nérnoslo. Y a partir de ello actuar en consecuencia y alinear todos los ins-trumentos de la política económica para lograrlo.

El segundo punto de la agenda para el crecimiento y la equidad es lo-grar un acuerdo entre los actores po-líticos y los liderazgos económicos y sociales, en el sentido de que los pro-blemas de la inseguridad y la pobre-za comparten raíces y que por tanto la estrategia para el crecimiento con equidad debe ir acompañada con una estrategia para reconstruir en el país condiciones de seguridad aceptables. Es necesario enfrentar de manera si-multánea el reto de la pobreza y de la inseguridad, pues no habría avances significativos y sostenibles en un fren-te, sin avances en el otro, no obstante que las acciones necesarias en cada uno de ellos tengan su propio ritmo. Sin mejores condiciones de seguridad no hay posibilidades de desarrollo y de progreso permanente en la lucha contra la pobreza; sin mejores condi-ciones de desarrollo y avances en la lucha contra la desigualdad y la po-breza no habrá mejores condiciones de seguridad.

No es propósito de estas reflexio-nes ahondar en el tema del combate a la inseguridad y la violencia. Baste señalar que el esfuerzo requerido debe ser un esfuerzo global, que in-volucre, en forma articulada y coor-dinada, a todos los poderes y niveles de gobierno, y no producir más pro-gramas dispersos e inconexos; debe ser un esfuerzo integral, en el senti-do de que hay que enfrentar tanto las debilidades institucionales (policías y

procuradurías desgastadas por la co-rrupción y la ineficiencia, y un siste-ma de administración de justicia dé-bil, lento y con baja credibilidad) que generan impunidad, como las debili-dades de la economía que cancelan a millones de jóvenes oportunidades y horizontes de realización y los vuel-ve vulnerables a nutrir las filas de la delincuencia, organizada o no; y que también incluya acciones para en-frentar la amplia permisividad social ante incumplimientos de las normas básicas de convivencia, la excesiva tolerancia ante las diversas formas de corrupción y el bajo compromiso de respeto a la ley; finalmente, debe ser un esfuerzo que promueva la más amplia participación social, con base en la perseverancia en el esfuerzo y la evaluación constante y transpa-rente de las acciones en contra de la inseguridad. Construir mejores con-diciones de seguridad debe ser una tarea constante, pues lograrlo llevará varios años.

Regresando a la agenda para el cre-cimiento y la equidad, su tercer punto es construir un amplio consenso sobre el papel que el Estado debe jugar en la economía. La crisis reciente muestra que no se puede seguir asumiendo que el mercado por sí solo puede resolver las debilidades de la economía nacio-nal que impiden un mejor desempeño económico. Citando a J Stiglitz: “es ne-cesario que el gobierno desempeñe un papel [en el desarrollo] y no sólo res-catando la economía cuando los mer-cados fallan y regulándola para evitar el tipo de fracasos que acabamos de experimentar. Las economías necesi-



tan un equilibrio entre el papel de los mercados y el papel del gobierno, con importantes contribuciones por parte de instituciones privadas y no guber-namentales.” 3

En este nuevo equilibrio, se re-quiere un Estado con la capacidad financiera, técnica y humana nece-saria para planear y programar el de-sarrollo nacional y administrar con

eficiencia los servicios públicos a su cargo en cada nivel de gobierno. Un Estado capaz de garantizar la segu-ridad de los mexicanos y la vigencia del Estado de Derecho; de proveer seguridad social y educación de ca-lidad para todos y la infraestructura necesaria para crecer a tasas cons-tantes y elevadas; un Estado que sea capaz de regular los mercados para asegurar conductas competitivas de todos los participantes en los di-versos mercados, en especial de las empresas públicas y las privadas que usufructúan concesiones esta-tales. Un Estado con instituciones que puedan actuar con eficacia en la pluralidad política y frente a pre-ferencias partidistas fragmentadas, con adecuados balances en el ejerci-cio del poder público, sin opacidad ni discrecionalidad, y con plena rendi-ción de cuentas.

El acuerdo sobre el nuevo papel del

Estado en la promoción y gestión del desarrollo debe incluir acuerdos so-bre los principales ajustes o cambios, imprescindibles para alinear diversos instrumentos de políticas públicas al objetivo central, y dar viabilidad y es-tablecer límites al papel que se espera desempeñe el Estado mexicano. El cambio de mayor trascendencia —pues es la base material para desarrollar las

funciones que se le asigne al Estado— es la reconstruc-ción de las haciendas públi-cas, la federal y las locales.

Actualmente padece-mos la consecuencias ne-gativas de una situación

hacendaria, tanto a nivel federal como estatal y municipal, caracteri-zada por ingresos insuficientes que se gastan de manera ineficiente, con gran opacidad, escasa evaluación de resultados y limitada rendición de cuentas. No es propósito de este en-sayo realizar una propuesta de refor-ma hacendaria; sólo por su trascen-dencia, a continuación se plantea lo que podría ser la ruta crítica para una reforma exitosa en esta materia.

a. El primer paso de esta ruta críti-ca sería definir las necesidades de gasto público que deben ser fi-nanciadas con recursos públicos; es necesario hacer explícito qué tipo y calidad de servicios y bie-nes públicos son necesarios para una expansión económica con-sistente con el propósito de crear condiciones aceptables de bien-estar para todos los mexicanos. Un error común de los diversos

Las lecciones que arrojan los intentos fallidos por reformar diversos aspectos de la vida nacional de los últimos 10 años sirven para centrar nuestra atención en la identificación de los acuerdos o de-cisiones estratégicas.


3. Stiglitz, Joseph, Caída Libre. Editorial Taurus, México, 2010, p. 12.


intentos de reforma fiscal que se han realizado en la última década ha sido no precisar las necesidades de gasto público que se pretende ni los resultados económicos que se esperan lograr con dicho gas-to; dichos intentos no dieron una explicación a la sociedad, ni bus-caron construir un consenso con las principales fuerzas políticas representadas en el Congreso, sobre qué necesidades de infra-estructura, de regulación, de se-guridad, de educación, de salud, de pensiones y seguridad social se pretende financiar con la reforma, para hacer posible un mejor des-empeño de la economía y mejo-rar el bienestar de los mexicanos. Ello ha implicado que el debate se centre en la parte desagradable del tema: los impuestos; lograr un acuerdo sobre éstos, sin saber claramente para qué se usarán tiene pocas posibilidades de éxito. El ejercicio sobre los gastos pú-blicos necesarios para soportar un crecimiento acelerado y con equidad debe incluir la revisión de qué responsabilidades se asignan a cada nivel de gobierno. El obje-tivo debe ser adjudicar a cada uno la responsabilidad más idónea de acuerdo a su naturaleza, para así mejorar el desempeño de las par-tes y del conjunto y, sobre la base de esta nueva distribución, dotar a cada instancia de gobierno de atri-buciones fiscales suficientes y de-finir mecanismos de coordinación fiscal más útiles y eficientes que les provean de los recursos adecuados

a sus responsabilidades. Esta tarea es de una enorme complejidad, sin embargo no debe seguirse poster-gando. El esquema actual de dis-tribución de responsabilidades, de recursos y facultades tributarias y de coordinación fiscal entre ni-veles de gobierno ha agotado sus posibilidades; existe un malestar general de los gobiernos locales con el esquema actual; éste ha causado que las haciendas locales dependan en forma excesiva de la federal, dependencia que alienta conductas fiscales irresponsables, pues los ejecutivos locales —go-bernadores y alcaldes— no tienen que proponer a sus electores y ne-gociar con ellos la carga fiscal ne-cesaria para financiar sus progra-mas de gobierno; esta negociación se realiza en la ciudad de México, al margen de los ciudadanos de cada estado y municipio, en la Cá-mara de Diputados del Congreso de la Unión que es quien aprueba el presupuesto federal y hace el reparto del gasto federal que va a las haciendas locales. Tal situación es indeseable y contraria al interés nacional.

b. El segundo paso de esta ruta crí-tica para la reconstrucción de las haciendas públicas consiste en de-finir y acordar las reglas que deben guiar la Política de Gasto Público en los tres órdenes de gobierno. A partir de una nueva distribución de responsabilidades entre niveles de gobierno, estas reglas deben in-cluir la profunda revisión del gas-to corriente en cada uno de ellos,



para lograr un superávit primario que permita un ahorro público su-ficiente para la inversión pública, que habrá de realizarse en cada instancia; se debe también incluir reglas para transparentar y limitar la asignación discrecional de gasto (Pet Projects) del Poder Legislati-vo y la del Ejecutivo en la reasigna-ción del gasto en nuevos proyectos y programas sin aprobación de los respectivos congresos. Estas reglas también deben incluir la obliga-ción de absoluta transparencia, de rendición de cuentas, oportuna y plena y de evaluación periódica de cada programa de gasto.

c. El tercer paso de la ruta crítica para la reconstrucción de las ha-ciendas públicas es definir los criterios para distribuir la carga fiscal. Un criterio ineludible es el principio de equidad, que impli-ca distribuir la carga fiscal con-forme al mandato constitucional que obliga a todos los mexicanos a contribuir al financiamiento de los gastos públicos, cada quien acorde a su capacidad. Sin equidad ningu-na reforma será estable y exitosa. Otro criterio debe ser lograr un adecuado balance entre impues-tos a la renta y riqueza, y los indi-rectos al consumo. Este adecuado balance requiere incorporar el desarrollo pleno del potencial del impuesto predial, que ha sido asig-nado al nivel municipal y muestra un retraso que no puede ni debe ser suplido por otros impuestos. También debe ser una regla el do-tar a cada nivel de gobierno con las

facultades tributarias necesarias para cumplir las responsabilidades de gasto que las leyes le asignen y con recursos suficientes para pro-veer, bajo criterios rigurosos de eficiencia, los bienes y servicios públicos a su cargo. Así mismo, es ya tiempo de que se adopte como criterio inexcusable de la hacienda pública, el eliminar su dependen-cia sobre los ingresos petroleros. Éstos deberían servir, principal-mente, para la inversión en la mo-dernización y seguridad energéti-ca de México, y no como sucede actualmente, para financiar gasto público corriente.

d. El cuarto punto básico de una agenda para el crecimiento y la equidad sería el construir un acuerdo sobre una nueva estrate-gia de fomento a todas las activi-dades productivas. Este acuerdo debe incluir reformas a diversos instrumentos de la política eco-nómica actual para alinearlos al objetivo de crecimiento, así como el compromiso de integrar pro-gramas clave para tal propósito.La decisión crítica sobre la que se puede construir este acuerdo es reconocer la necesidad de que exista, como en otras épocas, una política de fomento. Sin duda, y para evitar discusiones estériles, al diseñar los nuevos instrumentos de fomento se debe reconocer que somos parte de un mundo global, donde hay reglas de comercio e inversión que han sido aceptadas por México; mas ello no excluye la posibilidad de una política activa


.


de promoción. Este acuerdo sobre una política amplia de fomento debe incluir:

1. Unareformamonetariayfinanciera,queasignealBancodeMéxicoob-jetivosdecrecimientoyempleo,ydeinflaciónenladeterminacióndelapolíticamonetaria,asícomoparafortalecerlacapacidaddelasauto-ridadesparaorientaralabancaco-mercialaotorgarcréditooportuno,suficienteycompetitivoalossecto-resproductivosypararevitalizarlabancadedesarrollo.Laexperienciadelpasadodebeservirparadiseñarunmejormarcoregulatoriodeestasinstituciones,noparadesaparecer-las,pueseldesarrollodeMéxicolasrequiere.

2. Unprogramanacionaldeinfraestruc-turaparaelcrecimientoylacompe-titividad,desuficientemagnitudparasuperarlosrezagosactualesycrearlainfraestructuraadicionalrequeridaquesoportecrecimientosacelerados.Esteprogramadeberáintegrarseapartirdeundiagnósticodelainfraes-tructuranacional,convisiónfedera-lista,queidentifiquelascondicionesdelainfraestructuraprimaria,laur-banaylasocial,eincluyalasáreasdeatencióninmediata,comolafor-macióndetécnicosycentroseins-titucionesparaformularproyectosysuevaluación.

3. Unvigorosoprogramadeinvestiga-ciónydesarrollotecnológicoparalacompetitividadquecomprendaentreotras:lacapacitacióndelpersonalcalificado;lainfraestructuraparalainvestigacióntecnológica,incluyen-

dolacreacióndelaboratoriosnacio-nalesdealtatecnología;prioridadesdedesarrollonacionalesyregiona-lesclaras;yesquemasdeestímulosfiscalesaempresasqueinviertanenestosconceptos.

4. Unanuevapolíticaindustrial,queimpulselareconstruccióndelasca-denasproductivasnacionalesylasustitucióneficientedeimportacionesydotadadeinstrumentosefectivos,definanciamiento,estímulos—conprioridadessectorialesyregionalesclaras—alainvestigaciónycapaci-tación,regulaciónantimonopoliosefectiva,entreotros.Estapolíticadeberesponderaunnuevoconceptodecompetitividadquesignifiquere-cuperarelmercadointernoparalaplantanacionalyfortalecersucapaci-daddecompetirenelexterior,ambosenunámbitodecompetenciacomer-cialjusta.Unobjetivodeestapolíticadebeserelexportarmanodeobrain-corporadaenbienesyservicios,nomigrantes.Adicionalmente,lanuevapolíticadebeincorporarelprincipiodequeelpoderdecompradelgobi-ernoylasempresaspúblicaspuedenydebenserutilizadosparaimpulsarelaparatoproductivonacional:Pe-mexyCFEdebenserconvertidasenlasnuevaspalancasdedesarrollo.

5. Unanuevapolíticaparaelcampo,quebusquecomopropósitocentrallaseguridadalimentaria,entendidacomolacapacidadparagenerarali-mentosasícomolosingresosquepermitanalapoblaciónmásnecesita-dateneraccesoalosmismosencan-tidadessuficientesyconcalidad.

. El quinto punto de la agenda para



Rogelio Montemayor

Es doctor en Economía. Fue gobernador del

estado de Coahuila y director de Pemex.


el crecimiento y la equidad surge del reconocimiento de que para tener una sociedad menos des-igual, sin pobreza extrema, no basta el crecimiento acelerado del empleo y los salarios: es necesario una nueva política social, que su-pere el carácter asistencialista de la actual, basada en multitud de programas dispersos, focalizados y con resultados limitados a pesar de contar con enormes recursos, y avanzar hacia a una que tienda a la universalización en la protección contra los riesgos de la vida —en-fermedad, vejez y muerte— y de la economía —desempleo e invali-dez por accidentes de trabajo— y que garantice un ingreso mínimo a todos los ciudadanos, al margen de su situación económica. No es tarea fácil el diseño de esta políti-ca, sobre todo en la etapa de tran-sición, sin embargo, el primer paso sería el acuerdo de que es necesa-rio caminar en esa dirección.

México debe y puede aspirar a ser un país próspero, sin pobreza, justo, sin exclusiones. Se requiere voluntad para lograrlo y actuar en consecuen-cia, alineando los instrumentos de la política de desarrollo a ese gran pro-pósito nacional, a partir de revitalizar al estado y sus instituciones. Toca a los líderes políticos y económicos es-tar a la altura del reto.


Muchos mexicanos nos hemos preguntado en los últimos años hacia dónde se dirige el

país. Desde los primeros años en los noventa y durante la década posterior a la alternancia política en 2000, se han tomado decisiones fundamenta-les de cambio. Redujimos sustancial-mente la participación del Estado en la economía, firmamos un tratado de libre comercio, ajustamos nuestro sis-tema electoral, creamos instituciones para tratar de fomentar la transparen-cia y paliar los niveles de corrupción. Sin embargo, pareciera que hay una agenda infinita de pendientes que no hemos logrado aterrizar.

Año con año nos preguntamos por qué no se aprueba la reforma del

estado, por qué son insuficientes las reformas fiscales aprobadas por el Congreso, por qué nuestro sistema educativo es tan deficiente, por qué seguimos siendo el único país en el mudo, además de Costa Rica, en don-de los ciudadanos no pueden juzgar a sus representantes a través de la re-elección legislativa. La lista de pen-dientes es grande.

En este artículo planteo una so-lución para desahogar esta agenda. Ofrezco una posible salida para deto-nar el desarrollo y generar mayores niveles de desarrollo social y huma-no. Inicio con una reflexión sobre la

Un acuerdo colectivo para el desarrollo

¿Por dónde empezar? 31 propuestas que podrían cambiar nuestra historia.

Luis Foncerrada Pascal1

“En vez de acusar o culpar, aprovechemos esta ocasión para am-pliar nuestra imaginación moral, escucharnos unos a los otros más detenidamente, agudizar nuestro instinto de empatía y acor-darnos de todas las esperanzas y sueños que tenemos en común”

Barack Obama2

1. Agradezco a Alejandro Trelles Yarza, estudiante de doc-torado en la Universidad de Pittsburgh, sus comentarios y observaciones.2. Enero de 2011, citado por Federico Reyes Heroles, véase periódico Reforma, 18 de enero de 2011.


desigualdad y la pobreza, sus causas y consecuencias; en un segundo inci-so, sin pretender agotar las causas del estancamiento económico, propongo lo que me parece la causa fundamen-tal; en la tercera parte presento una lista inicial de las cosas que debemos hacer para mejorar el desarrollo de nuestra población y superar los obstá-culos para el crecimiento económico; concluyo con un apartado sobre cómo instrumentar esas medidas. Para ello, asumo que el fin último que nos une como sociedad es fomentar el bienes-tar y desarrollo humano.

1. DesIgualDaD socIal El escaso desarrollo social que tuvi-mos en los últimos 30 años es inad-misible. Ha generado graves compli-caciones en nuestra economía y en nuestra sociedad. Los efectos son evi-dentes y dramáticos. Entre muchos otros problemas tenemos niños y jó-venes que, ante la falta de oportunida-des, han sido cooptados por criminales o son víctimas de adicciones y abusos. El deterioro de valores y de principios es brutal. No es este el México que queremos. No podemos aceptarlo.

En nuestro país conviven, como todos lo sabemos, dos sociedades distintas. La primera es una sociedad productiva y moderna en la que se consumen bienes y servicios como en cualquier país desarrollado. Es una sociedad de clase media que se esfuerza permanentemente para lo-grar sus aspiraciones. La mayor par-te de este grupo también vive en la economía formal: paga impuestos, tiene seguridad social y tiene asegu-

rada una pensión para su jubilación. Desafortunadamente, esta vida sólo la tiene 35% de la población. El resto de la economía es aún informal.

La segunda es una sociedad en donde la población vive en la infor-malidad y con algún tipo de privación. A pesar de que millones de personas tienen acceso a celulares y electrodo-mésticos, esto no significa que no su-fran carencias fundamentales. Las fa-milias y las personas se esfuerzan por tener estos bienes en la búsqueda de comodidad y como símbolo de mejo-ría social. Es una pequeña ventana de acceso a la modernidad que atenúa la presencia de las verdaderas carencias.

Se fingen mejores niveles de vida, pero la ausencia de educación, de in-formación, de la posibilidad de tener una voz o de participar políticamente, son carencias que permanecen y se ha-cen evidentes día con día. La sensación de no poder pertenecer en el futuro, de estar excluido de la sociedad, es una de las privaciones más brutales. En este contexto, los valores se determinan por las necesidades fundamentales. La desesperación de no poder salvar a un familiar enfermo o la frustración de ver obstaculizada la aspiración de movilidad social llevan a considerar como alternativa de vida el crimen, la complicidad o la venta de favores. No hay cabida para otros principios.

Nuestro sistema educativo se ha convertido en una trampa. Su mala calidad sólo profundiza la frustración. Muchas generaciones han sido, y si-guen siendo, víctimas de un sistema en donde la “educación” que recibie-ron no sirve para nada. No sólo en la

Luis Foncerrada Pascal


enseñanza pública, sino también en muchas escuelas privadas que fun-cionan como negocios familiares y no como centros de enseñanza. Las defi-ciencias en ambos sistemas sólo han deteriorado el proceso de aprendizaje y sus supuestas diferencias sólo han servido para fomentar y preservar la desigualdad.

La realidad es que la mayor parte de nuestra población, con o sin celu-lar, vive en una sociedad de privacio-nes, con poca información y con va-lores casi primitivos, frágiles, fáciles de abandonar. Es casi una sociedad de sobrevivencia.

Todos engañados y defraudados no sólo por la mala educación que reci-bimos, también por haber adminis-trado mal los recursos públicos, por robar, por ser corruptos y colaborar para deteriorar dichos valores. La carencia de educación en la escuela, y en el hogar, se ha traducido en una falta de cultura cívica y compromiso con valores comunitarios, solidarios, humanos.

El crimen ha llegado a ser visto como necesario y, en muchos casos, como natural. En muchas comuni-dades los jóvenes admiran y se com-portan como criminales “exitosos”. El conocimiento, la investigación, el destacar en los deportes tiene poca importancia frente al éxito efímero de un buen coche, dinero fácil, mujeres compradas o una arma de fuego que les da “poder”. Niños armados y asesi-natos por dos mil pesos es la realidad en muchas ciudades del país. Pandi-llas armadas, no equipos de deporte. Armas y códigos de violencia en lugar

de canchas y la honorabilidad de ven-cer en contiendas deportivas. Beber y drogarse desplazaron el aprecio por la salud, el deporte y el gusto por el conocimiento. Junto a la preocupa-ción auténtica por lograr mejoría en la familia y en los hijos, convive la cul-tura del rentismo, el compadrazgo y la corrupción. Estos valores siguen presentes en gran parte de la socie-dad. Los jóvenes son explícitamente entrenados por sus padres para tener “éxito” en la vida. La pregunta obli-gada en los tratos, en los negocios, en los trámites o en las contrataciones es ¿a quién conoces?, cuando debería ser ¿quién eres?, ¿qué sabes?, ¿cuán-to te has preparado?, ¿cuáles son tus principios? O ¿qué has hecho por tu comunidad?

No hemos podido evitar que millo-nes de familias vivan con carencias ni hemos logrado que millones de jóve-nes se integren a la sociedad. Por el contrario, hemos expulsado a un nú-mero importante de nuestros herma-nos a Estados Unidos en donde se han vuelto productivos y han hecho todo lo posible para integrarse a esa sociedad.

El enorme gasto asistencial, condi-cionado a la continuidad en la escue-la de los hijos, sin duda ha ayudado a atenuar carencias y a mejorar las opor-tunidades en la vida de los grupos que lo reciben, pero está lejos de ser la so-lución que requiere nuestro país.

Todo esto se traduce en una so-ciedad que no puede sentar las bases para fortalecer su economía, nos ex-plica en gran medida por qué no tene-mos una demanda interna pujante, ni un mercado interno sólido.



2. estancamIento económIcoEl deterioro social y las consecuen-cias mencionadas son en gran parte un efecto del estancamiento econó-mico, de la falta de generación de empleo y del enorme deterioro del salario real. Si la causa de dicho es-tancamiento tuviera que reducirse a una sola variable, no podríamos equi-vocarnos: falta de inversión.

La inversión existe cuando las re-glas del juego son claras y la cancha está pareja. Hoy no las tenemos. La

incertidumbre está asociada a una falta de certeza jurídica, a una falta de certeza fiscal, a la falta de alinea-ción de los presupuestos públicos con las prioridades del país, al abandono de la inversión pública, al exceso de regulación federal y estatal y, por su-puesto, a la corrupción.

En los últimos 20 años la creación de empleo ha sido mínima, lejos de aprovechar el bono demográfico para tener una alta producción y moderni-zación acelerada en todos los secto-res –lo que hubiera incrementado los salarios reales, mejorado la distribu-ción del ingreso y la calidad de vida de nuestra sociedad–, hemos provo-cado que una parte muy importante de nuestros jóvenes haya quedado re-legada en el limbo de la informalidad, en un mundo que se caracteriza por la falta de empleo, educación y opor-tunidades.

Nuestra sociedad ha adoptado un modelo de sobrevivencia. Comer, so-brevivir y tratar de financiar mínima-mente los ritos de pasaje, los religiosos y los 15 años, son la rutina para no que-dar totalmente excluidos de la socie-dad, para evitar vivir en la miseria. Más de 60% de nuestras “empresas” tienen de uno a dos empleados. Los indica-dores de productividad, de competi-tividad, de educación, de corrupción, de falta de transparencia muestran la grave situación de nuestra economía.

Desigualdad, pobreza, frustración, pérdida de valores e inseguridad no están desvinculados de la falta de creación de empleos, de la informali-dad y de la baja productividad que ha generado el estancamiento económi-co en nuestro país.

3. ¿Qué hacer? Hay que actuar en todos los cam-pos simultáneamente. Hay una gran cantidad de tareas que emprender y definir ordenadamente. No todas re-quieren recursos financieros, muchas son decisiones administrativas y, cier-tamente, políticas.

Existen muchas listas de priori-dades con preferencias distintas. No todos compartimos los temas de cada lista y, para ello, tendríamos que re-unirnos con ánimo de conciliar y de resolver los criterios para crear una lista definitiva: trabajadores, empre-sarios, gobernantes, jueces, organiza-ciones sociales y representantes en el Congreso.

Para lograr que este acuerdo colec-tivo funcione, un solo objetivo debe animarnos: el bienestar inmediato de

A pesar de que millones de perso-nas tienen acceso a celulares y elec-trodomésticos, esto no significa que no sufran carencias fundamentales.



nuestra población, un desarrollo hu-mano que sostengamos año tras año y su sustentabilidad en el largo plazo.

Esta es mi lista (el orden no implica prioridad, es el orden en que vinieron a mi mente):

1. Enmarcar todo en una visión para los próximos 50 años. 2. Incrementar la inversión pública. a. Inducir y complementar la in-versión privada. b. Inversión diversificada, no sólo en infraestructura. c. Crear nuevos desarrollos turísti-cos: 15 nuevos destinos como Can-cún. El turismo es una de nuestras grandes opciones, tal vez la más importante. d. Explorar desarrollos industriales mixtos, entre el sector público y privado. e. Desarrollar proyectos sociales más eficientes y efectivos. f. Sin timidez, sin miedos, realizar proyectos público-privados. 3. Simplificar la carga impositiva y reducir la evasión de impuestos. Que Hacienda se entienda con Infonavit y con IMSS, y que las empresas realicen un solo pago a Hacienda. 4. Reducir el costo de la formali-dad para las empresas y ofrecer estímulos a la formalidad. 5. Crear un sistema de seguridad social universal cubierto directa-mente por Hacienda. 6. Aplicar un presupuesto con base en resultados en todos los órdenes de gobierno.a. Establecer presupuestos federa-les multianuales.

b. Eliminar los programas que tie-nen “dueño” y que no abonan al bienestar general. c. Realizar, junto con la sociedad ci-vil, Presupuestos Participativos (PP) en estados y municipios para instru-mentar mecanismos de concerta-ción y ejecución de compromisos. d. Definir mecanismos de monito-reo para lograr mayores niveles de transparencia y rendición de cuen-tas en la ejecución presupuestal.3 Este mecanismo es fundamental para municipios que no han esta-blecido el presupuesto con base en resultados. Países como Brasil y Chile ya lo están haciendo, no se diga en los países desarrollados. 7. Diseñar una buena política in-dustrial, que haga énfasis en el desarrollo de una cadena de sumi-nistros que satisfaga nuestro mer-cado interno y mejore y profundice nuestra inserción en la economía global. 8. Continuar afinando el TLCAN, para lograr una sociedad indus-trial y comercial más sólida con nuestros socios, que nos permita verdaderamente ser muy compe-titivos, como consorcio trilateral, norteamericano, en productos y servicios, frente al resto del mundo. 9. Aumentar significativamente la inversión en investigación y desa-rrollo. 10. Terminar con los monopolios públicos en energía. Que los ciuda-danos vendan gasolina importada y energía eléctrica.

3. Vale la pena ver el libro recientemente editado por Enri-que Abedrop, Presupuesto basado en Resultados, Ed. IEXE 2010. En particular las páginas 77 y siguientes.



11. Lograr un poder judicial limpio y eficiente: invertir en la infraes-tructura que requieran los juicios orales y acelerar este proceso. Re-cordemos que “si no hay justicia en 30 días, no hay justicia”. 12. Revisar las funciones del Minis-terio Público. Resolver con rapidez y determinación los problemas de esta instancia para que sea efectiva y práctica. Su nivel de profesiona-lismo hoy impide tener casos con pruebas y se presta a la corrupción. El futuro de nuestro país no puede depender de la circunstancia del Ministerio Público. Eliminar la so-breprotección a los acusados. 13. Unificar los cuerpos policiales y mejorar los sueldos de los policías. Sí, por supuesto, profesionalizarlos. 14. Limitar realmente el gasto pri-vado en las campañas. Esto tendría entre otras ventajas, que los gober-nantes no tendrían compromisos ni con empresarios, ni con el cri-men organizado. Que haya trans-parencia absoluta en el financia-miento de las campañas. 15. Fortalecer la fiscalización de los recursos que destina nuestra clase política a las campañas electorales. 16. Permitir la reelección de los le-gisladores y presidentes municipa-les con el fin de que rindan cuentas y poder premiar el buen desempe-ño. El buen gobierno será la mejor campaña. 17. Terminar con la impunidad; te-nemos a muchos pillos jactándose de su enriquecimiento ilegal, de su corrupción. Y muchos criminales que siguen libres, o peor, liberados.

La tasa de aclaración de asesinatos, por ejemplo, es de 20 o 10% depen-diendo de los estados. 18. Educación. Hay que mejorar los sueldos y los niveles de los profeso-res. Trabajar en la educación de los profesores, en sus valores. 19. Liberar recursos que requiere el sector público para salud y educa-ción y permitir que el sector priva-do y social invierta en refinación, en petroquímica y en electricidad libremente, sin límites ni condicio-nes, así como en todos los proyec-tos generadores de empleo y que requieren una administración que garantice rentabilidad. Esquemas sólidos de gobierno corporativo en estos proyectos de muchos socios que incluyan al sector social como socio capitalista. 20. Un proyecto nacional de in-fraestructura de carreteras, ferro-carril, aeropuertos, puertos, bien integrado y planeado. Ordenado con las líneas de desarrollo, elimi-nando los obstáculos que impiden el desarrollo. 21. Eliminar todos los obstáculos a la inversión que representan las estructuras monopólicas u oligo-pólicas. Urge la nueva ley de com-petencia. 22. Resolver el gran problema del transporte aéreo, abriendo los cielos, permitiendo inversión ex-tranjera. Obstruye el turismo y el desarrollo regional. Crea rentas monopólicas y arbitrariedad en el servicio. 23. Desregular hasta el extremo. 24. Cambiar la jerarquía de valores,



campañas continuas para los jóve-nes, propiciar que crean en nuestro país de nuevo. Destacar nuestras virtudes y nuestro potencial. Ver menos hacia el pasado, y ver más hacia el futuro. 25. Cambiar el himno nacional. La verdadera guerra no es contra “mas-si-osare”, es contra nuestra ignorancia, contra la pérdida de valores, contra la corrupción. Hay que cantar al futuro, a la solidari-dad, al nuevo mexicano, al hombre del futuro, a la honestidad y a los valores nacionales. Al México del futuro. 26. Premiar el trabajo de comuni-dad, buscar y reconocer a todos los héroes sociales. 27. No bajar la guardia en la gue-rra contra el crimen organizado. Hay que vencer con estrategia y recuperar las ciudades y regiones perdidas. Cuadra por cuadra, man-zana por manzana. Sin abandonar los sitios recuperados. Por supues-to que se requieren más recursos. No se puede ceder y no podemos ser rehenes de la criminalidad, ni continuar perdiendo territorio. No se pueden limitar recursos, hay que ir por todo y rápido. Hay que leer a Von Klausewitz4 de nuevo. 28. Un gran programa de rehabi-litación de criminales para vaciar las cárceles. No construir más cár-celes, sino escuelas. En Estados Unidos estos programas han sido exitosos, los estados que han ex-carcelado con buenos programas

de rehabilitación tienen menos crimen y menos presos. 29. Destrabar las reformas pen-dientes, saquémoslas ya. Una por semana, en dos meses tendríamos un país nuevo, con un enorme es-pacio para crecer. Recordemos que el PAN no apoyó la reforma fiscal antes de 2000, porque no sabía que ganaría la presidencia. Ahora el PRI se resiste. No podemos de-pender de los ciclos políticos. 30. La reforma del estado ¡ya! 31. Nada menor, una política finan-ciera y crediticia que permita incre-mentar el crédito, no para inundar con recursos la economía, sino para que éste no sea un obstáculo para el crecimiento. Esto involucra al po-der judicial, a las autoridades, a la banca comercial, a las casas de bolsa y una importante capitalización de nuestra banca de desarrollo.

Cada quien tiene su lista, yo tuve que detenerla aquí, en el 31, porque se me acabó el espacio. Tal vez en mis puntos del 32 al 100 están otras me-didas que los lectores puedan echar de menos. Pero eso puede esperar, lo importante es cómo ejecutamos las medidas que acordemos de las listas de todos.

4. ¿cómo lo hacemos? En el Porfiriato y en el Desarrollo estabilizador tuvimos crecimientos

Niños armados y asesinatos por dos mil pesos es la realidad en muchas ciudades del país. Pandillas arma-das, no equipos de deporte.

4. Von Klawsevitz, Carl. 1976. On War (1816). Nueva Jer-sey: Princeton University Press.



del PIB per cápita superiores a Eu-ropa Occidental y a Estados Unidos. Moreno y Ros5 identifican como elementos comunes en esas épocas de crecimiento un consenso social importante sobre los problemas, los obstáculos para crecer y, sobre todo, un consenso sobre cómo resolverlos. También está bien documentado, en los años 40 y 50, una clara alian-za entre sector público y privado en nuestro país, para esto vale la pena revisar los trabajos de Sanford Mosk6 y de Enrique Cárdenas7. Los brasile-ños son una clara muestra de lo que se logra con acuerdos sociales, con la de-finición de un proyecto conjunto, los españoles también y antes, Alemania, Japón, Francia, Singapur y gran parte de Asia.

Es urgente lograr un proyecto co-mún en México. Un proyecto con-junto, con los acuerdos, convenios, y alianzas necesarios. Un proyecto de país para todos, un gran mercado interno que consuma una producción mayor, una inserción inteligente en la economía global, que lleve a un alto nivel de bienestar. Todos juntos lo po-demos hacer. Productores, gobierno, trabajadores. ¿Cómo logramos este consenso cuando hay intereses tan diversos? Las premisas existen. O to-mamos medidas conjuntamente o no avanzamos.

Requerimos una acción colectiva, pero ésta no se va a dar sin una pro-puesta previa y sin una alianza polí-tica. Un primer paso es que un gru-po pequeño, plural y representativo concilie y acuerde una propuesta. No partidista, no sectorial, sino integral y nacional.

Partiendo de esta propuesta, po-dremos buscar un consenso entre los principales actores políticos y, enton-ces, mediante una acción colectiva crear un nuevo acuerdo social. De ahí se puede desprender un plan de fu-turo, del que se desprenda un plan de gobierno, una política económica y un plan de inversión pública y privada.

Requerimos deshacernos de las ac-titudes que provienen de la soberbia y de la arrogancia que han impedido el desarrollo. Características que no son un fenómeno, por cierto, de los últi-mos 10 años. Tiene que ver con lo que no hicimos en estos últimos 10 años, pero que tampoco hicimos en los 20 o 30 años anteriores. El México que vivimos hoy tiene décadas de estarse incubando. Un gobierno, aún fuerte, no puede prescindir de los otros dos poderes ni de los gobiernos de los estados y, por supuesto, tampoco del sector empresarial. Cualquier otra opinión es y ha mostrado ser, arro-gante y miope. No es una cuestión de partido, es una cuestión de proyecto de país, de lograr consenso, alianzas y ejecución de políticas bien diseña-das. Hay que recordar a los clásicos, a Mill, a Tocqueville y a Rousseau.

¿Podemos hacerlo? ¿Estamos con-denados a la división y a la inmadurez política? ¿A ser esclavos de la soberbia,

5. Moreno y Ros, 2010. El desarrollo económico de México en perspectiva histórica, FCE, 2010.6. Sanford A. Mosk, en 1950, Industrial Revolution in Mexi-co University of California Press Berkeley and Los Angeles, 1950.7. El proceso se encuentra descrito también en los diver-sos trabajos de Enrique Cárdenas, y en particular en su reciente aportación “La economía mexicana en el dilatado siglo XX” que forma parte del libro recién publicado por El Colegio de México, en el 2010, Historia Económica General de México, Colmex, 2010. Coordinado por Sandra Kuntz.



de la arrogancia y de la mezquindad? El reto está en estos próximos dos años. El proceso descrito es un cami-no factible para lograrlo. Permítanme terminar con una reflexión. Pareciera ser, como mucho se ha dicho, que si hacemos un análisis inteligente sobre las posibilidades políticas de lograr caminar todos conjuntamente, de definir bien un proyecto de país, las esperanzas son pocas. En opinión de algunos, el impedimento es nuestra jo-ven democracia o la inmadurez de los partidos ante la alternancia y la conse-cuente prioridad que toman los comi-cios sobre las consideraciones sobre el futuro del país. De acuerdo con estas opiniones pareciera que no nos va a ser posible lograr pronto los acuerdos y la definición del camino para crecer, no parece racional plantear que podre-mos superar pronto los obstáculos. La inteligencia nos diría que la soberbia y la arrogancia, con su miopía y mez-quindad, reinarán por mucho tiempo.

Creo firmemente en que es tiem-po de abandonar el análisis racional y el pesimismo de la inteligencia. Es hora de recurrir a la voluntad que nos permite generar acuerdos. Con-cluyo agregando a la cita de Obama esta idea que tomo de Rolland, “Je de-meure indéfectiblement un optimiste, optimiste de la volonté contre le pessi-misme de l’intelligence”.8

Es hora de tomar decisiones para que México se convierta en una de las 10 primeras economías en desa-rrollo humano. Necesitamos ir jun-tos; gobierno, empresarios, partidos y sociedad, en un mismo proyecto

social y económico. La lucha política se tendrá que dar en el campo de la honestidad, la transparencia y el buen gobierno, y tendrá que ser una lucha que nunca pierda el sentido por el servicio auténtico a la población.

Luis Foncerrada Pascal Estudió Física y Economía en la UNAM y

obtuvo la Maestría en Economía en el

CIDE, fue investigador visitante (visiting

fellow), en la Universidad de Princeton

y realizó sus estudios de doctorado en

economía en la UAM. Fue director de Po-

lítica Monetaria y Crediticia y director de

Financiamiento Externo, en la Secretaría

de Hacienda y Crédito Público (SHCP); fue

miembro del comité de Cetes y participó

en la reestructuración de la deuda exter-

na, pública y privada, y en el diseño de

los bonos conocidos como Brady Bonds. En

Petróleos Mexicanos, llevó a cabo la rees-

tructura de la deuda externa y la estructu-

ra financiera de la alianza estratégica con

Shell en Deer Park.

En el campo académico, fue Vicerrector

General de la Universidad de las Américas

Puebla, y ha sido profesor e investigador

en materias económicas y financieras en

instituciones como el CIDE, ITESM, ITAM, Uni-

versidad Anáhuac, Universidad Iberoameri-

cana, UAM y el Colegio de México.

Actualmente es miembro del Consejo Con-

sultivo del Centro Mario Molina, Presidente

del Consejo de Administración de una Socie-

dad Financiera Popular, y es el Director Ge-

neral del Centro de Estudios Económicos del

Sector Privado (CEESP) desde hace tres años.8. Romain Rolland 1866-1944



Hacia un nuevo proyecto nacional de desarrollo

E l país ha experimentado 30 años de lento crecimiento económico, con la peor etapa de ese periodo

en la primera década del nuevo siglo, consecuencia del manejo neoliberal de la economía por los dos gobiernos del PAN; sin planeación ni programas o metas económicas, una total resis-tencia a aplicar políticas económicas de saneamiento por el gobierno, y la insistencia a la población de esperar a que el mercado resuelva la problemá-tica vigente.

La constante ha sido insensibi-lidad oficial a las necesidades de la gente, no obstante el masivo y cre-ciente desempleo; la creciente po-breza y desigualdad, la escasa dis-ponibilidad de empleos en el sector formal y el desempleo y bajos sala-rios que caracterizan al sector infor-mal de la economía.

En suma, México ha sufrido de estancamiento económico, des-igualdad social, incertidumbre eco-

nómica, y diversas manifestaciones del crimen organizado, como: robos, secuestros, violencia y asesinatos ge-neralizados en casi todo el país.

HacIa un Proyecto nacIonalPor ello, ante el deteriorado estado de cosas y la total ausencia de polí-ticas de saneamiento económico y social, el Colegio Nacional de Eco-nomistas abrió un gran debate nacio-nal incluyente, plural y participativo para promover el cambio y la revi-talización del Proyecto Nacional de Desarrollo. Para ese fin integramos una comisión especial que elaboró los elementos que están sirviendo de guía para los debates que nos lle-varán a conformar el nuevo proyecto nacional de desarrollo.

Nuestra generación de economis-tas está llevando a cabo un esfuerzo global, integral y perseverante contra la inseguridad que ha solapado la paz social en el país, distorsionando las

Las propuestas del Colegio Nacional de Economistas para trasformar la realidad mexicana.

Jesús Alberto Cano Vélez


prioridades en los esfuerzos de la gen-te, teniendo que ejercer acciones y gas-tar recursos y tiempo para defenderse de la violencia y el crimen, en vez de promover la producción y el bienestar de la sociedad que nos lleve a crecer de nuevo con rapidez y equidad.

Sufrimos un estancamiento eco-nómico que ha perdurado un largo periodo, en el que el ingreso nacional ha crecido a ritmos de apenas 1.5% anual en promedio. El Estado mexi-cano ha perdido capacidad frente a los problemas actuales que enfrenta, como la excesiva monopolización de la economía, en especial de las áreas vinculadas a concesiones públicas. Las haciendas públicas de los Esta-dos y municipios, además de la del Gobierno Federal, no generan los volúmenes de ingresos que la econo-mía requiere para que pueda haber niveles adecuados de inversión en infraestructura y en capital huma-no, a través de educación de calidad y salud pública.

Casi todos los otrora eficientes instrumentos gubernamentales han perdido efectividad. Se requiere, por ejemplo, una reforma monetaria y financiera. México tiene una banca comercial extranjera que requiere de orientación e instrucción guber-namental para que sea un elemento de apoyo a la economía de más de 112 millones de habitantes, en un te-rritorio de amplia extensión con dos inmensos y productivos litorales.

Los sistemas tributarios –fede-ral, estatal y municipal– son débiles; llenos de privilegios y desperdicios. Además mantienen un exceso de

gasto corriente, con opacidad, dis-crecionalidad e ineficiencia en su ejercicio.

la crIsIs de la Pobreza y la desIgualdadComo nunca antes en la historia mo-derna de México, más de la mitad de los mexicanos viven en condiciones de pobreza. Las últimas tres décadas han marcado a toda una generación. En este lapso, las desigualdades en-tre personas y regiones también se han acentuado. Mientras que la si-tuación económica de la gran ma-yoría de las familias se estancó o empeoró, la de unas cuantas se hizo más rica.

Ese desempeño negativo ocurrió a pesar de reformas de gran trascen-dencia como los múltiples convenios de libre comercio que México firmó con diversos países.

En este periodo, México se insertó de manera irreversible en la globali-zación de la economía mundial. Sin embargo, el hecho de que las estrate-gias seguidas no lograron generar los empleos necesarios ni las condicio-nes para que más familias accedieran a un nivel de vida digno, hace impe-rativo replantear nuestro proyecto nacional. Los niveles de pobreza y desigualdad a que se ha llegado han generado elevados niveles de incerti-dumbre que ponen en riesgo nuestro sistema de libertades y democracia.

la crIsIs del estado en el contex-to de crIsIs InternacIonal Y ocurre que el Estado mexicano ha perdido capacidad frente a los


problemas actuales que enfrenta: a) la inseguridad y la delincuencia organizada; y b) la incapacidad del gobierno para garantizar el estado de derecho y la igualdad ante la ley.

En síntesis, la pérdida de solvencia del Estado obliga a revisar a fondo a las instituciones, las políticas y las es-trategias de desarrollo; hasta imagi-nar un nuevo proyecto nacional.

También se hace necesario re-plantear nuestra estrategia de desarrollo ante perspectivas de la economía mundial poco alen-tadoras: (1) las finanzas públicas y la deuda gubernamental de las

economías más desarrolladas son insostenibles, y al borde de hacer crisis; (2) el sistema financiero mundial, donde se originó la ac-tual crisis económica muestra vulnerabilidades significativas que afectan los flujos financieros actuales y futuros; (3) la recupe-ración del empleo será lenta e in-cierta; y (4) aún no se ha logrado consenso respecto del nuevo mar-co regulatorio del sistema finan-ciero que minimice el riesgo de colapso sistémico, que se vivió al inicio de la actual crisis.

Lo anterior hace incierto la recu-peración del crecimiento externo y, por tanto, urgente la necesidad de po-tenciar el mercado interno mexicano, como palanca de desarrollo.

Propuesta del CNE de proyecto nacional El CNE propone que pugnemos por un país seguro, sin pobreza, con me-nor desigualdad y con una economía dinámica, redistributiva, competiti-va e innovadora; y un Estado eficaz, con la capacidad financiera, técnica y humana necesaria para cumplir con sus responsabilidades en materia de derechos humanos, económicos y so-ciales; que:

· Garantice la seguridad de los mexicanos y la vigencia del Estado de Derecho.

· Provea de bienes y servicios pú-blicos necesarios para sustentar el

desarrollo requerido, que haga posible erradicar la pobreza y disminuir la desigualdad.

· Regule la economía para asegurar conductas competi-tivas en los mercados.

· Provea la infraestructura sufi-ciente para crecer a tasas constantes elevadas.

· Sea capaz de reducir las desigual-dades entre regiones e individuos.

· Provea seguridad social universal.· Cuente con instituciones públi-

cas capaces de: o actuar con eficien-cia o entender el contexto externo o planear y programar el desarrollo en las materias críticas; crecimiento y generación de empleos; infraestruc-tura, educación, salud, seguridad so-cial, ciencia y desarrollo tecnológico, entre otros.

Es necesario que México sea una socie-dad fuerte:

· Respetuosa de la leyes y responsa-ble de sus obligaciones.

México ha sufrido de estancamiento económico, desigualdad social, incertidumbre económica, y diversas manifestaciones del crimen organizado.

Jesús Alberto Cano Vélez


· Emprendedora y creativa en los asuntos privados.

· Con instituciones privadas y no gubernamentales, capaces de con-tribuir al desarrollo requerido para erradicar la pobreza o transparentes y representativas de los diversos inte-reses legítimos de la sociedad o parti-cipativas, exigentes y vigilantes en los asuntos públicos; y o que ejerzan sus tareas con eficiencia, transparencia y adecuada rendición de cuentas.

Jesús Alberto Cano Vélez Es Diputado Federal, Secretario de la Co-

misión de Presupuesto y Cuenta Pública

e Integrante de la Comisión de Hacienda

y Crédito Público de la H. Cámara de Di-

putados, así como Presidente del Colegio

Nacional de Economistas.

Hacia un nuevo proyecto nacional de desarrollo


El gasto público y su impacto en la reducción de la pobreza

En México han existido numerosos esfuerzos por conceptualizar la pobreza. Sin duda hemos logrado

avanzar de la perspectiva unidimen-sional que utiliza el ingreso disponi-ble como único referente, hasta las mediciones multidimensionales que refieren a necesidades básicas insatis-fechas en aspectos sociales, económi-cos y culturales, distintos al ingreso.

Apenas a finales de 2009, el Cone-val, institución encargada de evaluar el impacto de la política social en México, presentó una nueva meto-dología para acercar una medición mucho más certera de la pobreza in-corporando, por un lado, el indicador de bienestar relacionado al ingreso y, por el otro, una dimensión relaciona-da con los derechos sociales y las ca-rencias que experimentan los indivi-duos en salud, educación, seguridad social, características de la viviendas y sus servicios y cohesión social; lle-gando así al concepto de Pobreza Multidimensional de Coneval.

Las cifras presentadas por Cone-val refieren a que en 2008, 44.2% de la población del país vivía en condi-ciones de pobreza multidimensional. Es decir, 47.2 millones de mexicanos presentaban al menos una carencia social y no tenían un ingreso suficien-te para satisfacer sus necesidades. En promedio, esta población presentó 2.7 carencias sociales.Sin embargo, estos 47 millones de mexicanos que forman parte de la población pobre multidi-mensional todavía pueden subdivi-dirse en pobreza multidimensional extrema o pobreza multidimensional moderada, de acuerdo al número de carencias sociales que experimentan y el ingreso que perciben.

En el espacio de los derechos so-ciales, las cifras son más alarmantes, pues casi 80% de la población (77.2% para ser exactos) presentaba al menos una carencia social. Los indicadores desagregados para las carencias so-ciales indican que: 21.7% de la pobla-ción presentaba carencia por rezago

La pobreza en México y el argumento fiscal.

Mariana García


educativo; 40.7% carencia por acceso a los servicios de salud; 64.7% carencia por acceso a la seguridad social; 17.5% carencia por calidad y espacios de la vivienda; 18.9% carencia por servicios básicos en la vivienda, y 21.6% carencia por acceso a la alimentación.

Por otro lado, el Índice de Mar-ginación de Conapo, es otro acer-camiento multidimensional que incorpora diferentes dimensiones socioeconómicas representadas en el Índice través de indicadores que mi-den formas de exclusión en educa-ción, vivienda, ingresos monetarios y distribución de la población en el territorio nacional.

Los datos del Índice de margina-ción en 2005 revelan carencias en algunos indicadores de exclusión ta-les como que: el porcentaje de la po-blación ocupada con ingreso de hasta dos salarios mínimos es de 45.30%; el porcentaje de la población de 15 años o más sin primaria completa es de 28.46%; o que 45.94% de las vivien-das en México reporta algún nivel de hacinamiento. Esto nos revela nue-vamente que México es un país con enormes rezagos que impiden acce-der a la población a los satisfactores mínimos para llevar una vida digna.

Desde luego, hay pros y contras de cada medición y aspectos meto-dológicos que han cambiado con la intención de captar mejor la pobreza y las situaciones de exclusión social. Por ejemplo, el índice de margina-ción solo se reporta cada cinco años debido a que su información se ac-tualiza con los censos poblacionales que tienen una periodicidad de 10

años o bien con los Conteos que se realizan cada cinco años. Además no cuenta con el componente de salud y cohesión social incorporados en la medición de Coneval. Sin embargo, su ventaja radica en la posibilidad de observar desagregación a nivel de municipios e incluso localidades.

Asimismo, existen otros indicadores que se enfocan en componentes inver-sos a la pobreza, es decir miden el ac-ceso a servicios y la generación de ca-pacidades como el desarrollo humano; o bien indicadores como el Coeficiente de Gini, que busca medir la desigual-dad que existe entre la población que no es lo mismo que la pobreza.

Si logramos pasar de la medición unidimensional del ingreso clasifica-da en pobreza alimentaria, pobreza de capacidades y pobreza de patrimonio a la sofisticada medición de pobreza multidimensional, esto es relevante y puede importar mucho a los inves-tigadores y tal vez a algunos analistas políticos. No obstante, para un mexi-cano promedio que no se encuentra en ninguna de las condiciones de exclu-sión que se mencionan, y sobre todo para un mexicano que sí está dentro de las clasificaciones de pobreza mul-tidimensional o marginación, poco importa la evolución en la medición y reclasificación de este fenómeno.

Como diría Michael Novak, pare-ce que estamos empeñados en Méxi-co en analizar solo las causas de la pobreza y no estudiamos las causas de la riqueza. Es decir, pasamos de-masiado tiempo buscando como ex-plicar el subdesarrollo y no nos en-focamos en las medidas que podrían


promover crecimiento y desarrollo para el país.Para un ciudadano co-mún y corriente, y, sobre todo, para uno que padece condiciones de mar-ginación y exclusión social resulta fundamental entender cuál es la es-trategia del gobierno para aminorar las consecuencias de esas carencias (con mecanismos compensatorios) y promover un crecimiento sostenido que permita romper esos círculos in-tergeneracionales de pobreza.

Para muchos expertos la pobreza que vive el país es consecuencia de la precariedad fiscal. Es decir, no pode-mos ser un país más rico cuando te-nemos una hacienda pobre. Sin duda, las cifras confirman nuestra debilidad fiscal que se traduce en un estado con herramientas limitadas para emplear la inversión y el gasto público como potenciadores del crecimiento y del desarrollo.

México es un país con una míni-ma recaudación fiscal (como % del PIB) comparado con el resto de los países de la OCDE (México: 20.6% vs. promedio de la OCDE: 35.9%). Y como bien documenta el artículo de Reyes Heroles, nuestro gasto pú-blico (como % del PIB) también se encuentra en niveles no competiti-vos frente al promedio de la OCDE (23.7% vs. 41.5%).

Si dejamos, por un momento, de lado la comparación con países de la OCDE y contrastamos a México con países que en la década de los 90 tuvieron un crecimiento similar al nuestro, como:Brasil, India, Rusia, Chile o algunos de Europa del Este como Rep. Checa y Polonia, nuestra situación fiscal y de recursos dispo-nibles para gasto e inversión parecie-ra encontrarse un poco más nivelada véase gráfica 1.

Fuente: Elaborado por la autora con datos dedatabank.worldbank.org, IMF & OECD.Datos a 2008. Para México: OECD & PEF 2008.

Mariana García

Gráfica 1

35.3


No obstante, es interesante notar que a pesar de que algunos de estos países tienen incluso una menor re-caudación que México (como es el caso de la India), han logrado un cre-cimiento económico sin precedentes en la última década y el acceso de ma-yor número de personas a servicios educativos de calidad. Analicemos entonces ¿cómo ha hecho uso el es-tado mexicano de los recursos econó-micos disponibles?

1. El argumEnto dEl gasto PúblIco Se puede decir que, de manera gene-ral, el gasto público tiene dos funcio-nes primordiales:

1. Promover el crecimiento y la competitividad a través de la provisión de servicios y bienes públicos que empoderen a la po-blación y permitan el surgimien-to de un capital humano con ma-yores habilidades y capacidades.

2. Promover la equidad social a tra-vés de políticas públicas redistri-butivas del ingreso y la riqueza.

Es importante mencionar la forma en que ambas funciones impactan directamente sobre la pobreza: por un lado, es fundamental asegurar una provisión equitativa de servicios y bienes públicos, además de dotar de infraestructura física al país para potenciar el crecimiento económico y así generar un círculo virtuoso que promueva la creación de empleos, el consumo, la inversión y el ahorro. No hay duda de los efectos positivos de generar activos humanos y físicos que impulsen el crecimiento eco-nómico del país a través de la pro-

ductividad y la competitividad. Por el otro, existen mecanismos com-pensatorios para paliar los efectos de un ingreso que no permite vivir bajo los estándares mínimos acep-tables, y que impide el acceso equi-tativo a bienes y servicios públicos. En el caso mexicano será interesan-te observar como funciona el gasto público en su papel de promotor del crecimiento económico, la competiti-vidad y la equidad, y cuál es su impac-to sobre el bienestar de la población.

gasto PúblIco Para la gEnEracIón dE caPItal humano: EducacIón y salud El gasto público en salud y educa-ción es fundamental para promover el mejoramiento del capital humano en México, es decir, impulsa la gene-ración de activos humanos que ha-cen más competitivo al país en tér-minos de habilidades y capacidades.

Lamentablemente, el gasto educa-tivo en México, presenta una para-doja pues el ritmo de gasto creciente contrasta con la baja calidad de los rendimientos educativos: Méxi-co es uno de los países de la OCDE que destina mayor proporción de su gasto programable a educación, 23% (OCDE, 2007); sin embargo, de las 30 naciones que conforman la OCDE, México ocupa el último lugar en las pruebas de aprovechamiento escolar, según datos del Programa Internacio-nal para la Evaluación de los Alumnos (PISA por sus siglas en inglés).

Esto puede deberse en gran parte a la composición del gasto educativo, ya que aproximadamente 97.6% del



Gasto corriente como porcentaje del Gasto Público en Educación Básica, 2006 (%)Fuente: OECD, 2006

gasto público en educación básica se destina a gasto corriente, esto es cubrir salarios y servicios personales de los docentes (véase gráfica 2).

Sin lugar a dudas, esto muestra en parte que el gasto educativo está mal fo-calizado. Pero una de las consecuencias más perniciosas de esto, es que sean las familias más pobres quienes terminan financiando al sistema público de edu-cación para subsanar los ineficiencias presupuestarias y rezagos en infraes-tructura u otros gastos de las escuelas más necesitadas (véase gráfica 3).

México, a pesar de ser uno de los países de la OCDE que destina mayor proporción de su gasto programable en educación (casi 23%), sigue sien-do de los países de menor desempe-

ño. La siguiente gráfica muestra con mayor claridad la paradoja de la edu-cación en México: gasto creciente vs. resultados ineficientes; no obstante que estamos comparando a nuestro país con economías más similares que en los años 90 compartían tasas de crecimiento de PIB similares a la nuestra (véase gráfica 4).

Por otro lado, aunque nuestra pro-porción de alumnos es menor a la de Chile, no mostramos una mejora sig-nificativa en el desempeño de nues-tros alumnos en la prueba PISA.

Por otro lado, la salud es altamen-te valorada por los individuos, ya que están dispuestas a gastar más en sa-lud (para extender la vida y mejorar su calidad) y sacrificar el consumo

Gráfica 2

gasto corrIEntE como PorcEntajE dEl gasto PúblIco En EducacIón básIca, 2006 (%)

Mariana García


de otros bienes. Asimismo, la salud, como la educación, impacta de mane-ra positiva en la productividad laboral de los individuos.

El gasto público en salud per cá-pita se ha incrementado de manera importante en los últimos 15 años, principalmente por un incremento en

Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008.

Fuente: Elaborado por la autora con porcentaje de matrícula por nivel educativo (databank.worldbank.org:2008)

Gráfica 3

Gráfica 4

dIstrIbucIón PorcEntual dEl gasto EducatIvo como ProPorcIón dEl gasto famIlIar Por dEcIl dE IngrEso En 2008 (%)

gasto ProgramablE En EducacIón, ProPorcIón alumnos/maEstro y PIsa



el gasto público hacia la población no asegurada. Sin embargo, a pesar del incremento en el gasto en salud, hay indicios de que ese gasto no ha sido tan efectivo para mejorar la salud de las personas a nivel agregado.

Esto es consistente con el hecho de que ni la atención médica, ni la in-fraestructura han crecido al ritmo del gasto en salud (véase gráfica 5).

Además, existe evidencia de que las ineficiencias administrativas en el Sistema Mexicano de Salud no son un problema menor:

El gasto administrativo en México alcanza casi 9% del gasto en salud para

todo el sistema; es el más alto de todos los países de la OECD. México tiene un costo administrativo en salud más alto inclusive que otros países que tie-nen sistemas descentralizados, como Estados Unidos (véase Gráfica 6).

Los datos anteriores alertan sobre las enormes ineficiencias que se regis-tran en el gasto público en educación y salud; y por lo tanto, de la dificultad de que ambas potencien la generación de un capital humano más capacitado y con mejores condiciones físicas para enfrentar los retos de un mundo globa-lizado y en constante competencia con otros mercados.

(por 1000 habitantes) 2000-2008

(2000=1)

Nota: * Infraestructura médica y recursos humanos se refiere a la de SS y SESA. Fuentes: Secretaría de Salud. Dirección General de Información en Salud. Sistema de Cuentas en Salud a Nivel Federal y Estatal (SICUENTAS), México 2010. La población no asegurada se tomó de CONAPO

Gráfica 5

gasto PúblIco PEr cáPIta Para la PoblacIón no asEgurada, rEcursos humanos E InfraEstructura médIca Para la PoblacIón no asEgurada*

Mariana García


1.2. Los mecanismos compensato-rios y La regresividad deL gasto sociaL1: un aspecto preocupanteLas ineficiencias del gasto destinado a generar activos productivos y a per-mitir el acceso a servicios básicos ha-cen necesario que el Estado invierta en recursos que fomenten la equidad, contribuyan a paliar las desventajas económicas y sociales y, sobre todo, protejan a la población más vulnera-ble de shocks económicos.

La realidad mexicana es una de

desigualdad persistente entre su po-blación. A pesar, de todos los avances y transformaciones que experimentó el país durante el siglo XX, persisten brechas amplias en oportunidades básicas de vida y en el acceso a ser-vicios públicos de calidad en educa-ción, salud y seguridad social.

La principal explicación a la exclu-sión de amplios grupos de población, en especial de los pobres, a los bene-ficios del gasto público se encuentra nuevamente en la base fiscal mínima disponible del Estado para financiar estos. Es decir, la capacidad fiscal mexicana, afectada por la exigua re-caudación fiscal, compromete no sólo el potencial redistributivo del Estado

(porcentaje)Gráfica 6

gasto admInIstratIvo como ProPorcIón dEl gasto En salud a nIvEl País

Nota: Los datos de los países son para 2008, con excepción de Noruega, Portugal, Australia, Austria que son de 2006; y los de Italia, Turquía, Reino Unido, Luxemburgo, Estados Unidos y México que son de los primeros años del 2000.Fuente: OECD Health Data 2008 y OECD (2005).

1. Los datos y argumentos del apartado de gasto social de este ensayo pertenecen a: Gasto Público para la Equidad: del Estado Excluyente hacia un Estado de Bienestar Univer-sal. Scott, John. Versión preliminar. México Evalúa: No-viembre 2010. Disponible en: http://www.mexicoevalua.org/descargables/cc9720_Gasto-Publico-para-La-Equi-dad-27-Oct-2010rev.pdf


Italia

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a través del gasto público, sino aún más agudiza las brechas en el acceso y la calidad de servicios públicos entre la población más vulnerable.

Pero más allá de los problemas fiscales, es fundamental concentrar-nos en la ineficiencia de los recursos disponibles invertidos para paliar la pobreza y promover la equidad. Un dato dramático es que: 60% del gasto social y de los subsidios con fines re-distributivos es regresivo (es decir, se concentra en los grupos de mayores ingresos), limitando así la efectivi-dad redistributiva del gasto público, sin considerar todavía su calidad. La gráfica 7 muestra los programas so-ciales del gobierno federal de acuer-do a su magnitud y su concentración en la población con menores ingre-

sos (programas progresivos) o en la población de mayores ingresos (pro-gramas regresivos).

Los programas sociales focaliza-dos (Oportunidades, Adultos Mayo-res, Seguro Popular), forman parte del grupo más progresivo, es decir, que sí se dirigen de manera eficaz a la población con mejores ingre-sos. Sin embargo, existen programas como Opciones Productivas y Sub-sidio al Empleo, que son regresivos a pesar de aplicar mecanismos de focalización. Incluso en el caso del programa mejor focalizado, Opor-tunidades, los errores de exclusión e inclusión son notables: sólo 44% de sus transferencias llega a la pobla-ción pobre (primer quintil), y cerca de 40% de la población pobre no está

Gráfica 7

coEfIcIEntEs dE concEntracIón Para El gasto PúblIco rEdIstrIbutIvo: 2008

Fuente: cálculos de John Sco-tt a partir de ENIGH 2008 , el “Módulo de Programas Socia-les” levantado con la ENIGH 2006 (Sedesol), y bases admi-nistrativas de ASERCA

Mariana García


cubierta por el programa.El gasto educativo, en salud, y en

pensiones se ejerce: por un lado, por medio de instrumentos que sí son progresivos como: IMSS-Oportu-nidades, Seguro Popular, Adultos Mayores (70 y más), y los servicios de educación básica; y, por el otro, por instrumentos regresivos como los servicios de salud y sistemas de pensiones de la seguridad social con-tributiva, los servicios de educación superior, las becas educativas (exclu-yendo Oportunidades), y el progra-ma de Adultos Mayores del DF.

Los subsidios generalizados al consumo son invariablemente re-gresivos, siendo el más regresivo por mucho el subsidio a las gasoli-

nas.Este subsidio fue producto de la decisión de no ajustar el precio doméstico de las gasolinas a los pre-cios internacionales empezando en 2006, con un costo presupuestal que en 2008 representó más de dos veces el presupuesto de los tres programas más progresivos: Oportunidades, Se-guro Popular y Adultos Mayores.

Dada la regresividad y costo del subsidio a las gasolinas, su efecto distributivo fue cancelar y revertir la progresividad excepcional que habían logrado esos tres programas: Oportunidades, Seguro Popular y Adultos Mayores (gráfica 8). La grá-fica muestra también la distribución global de estos recursos que se hubie-ra logrado reasignando el subsidio a

Gráfica 8

dIstrIbucIón Por dEcIlEs PoblacIonalEs dE oPortunIdadEs, sEguro PoPular, adultos mayorEs, subsIdIo a gasolInas y rEasIgnacIón dE subsIdIo a gasolInas En PartEs

IgualEs a los trEs Programas antErIorEs (mIlEs dE PEsos): 2008

Fuente: cálculos de John Scott a partir de ENIGH 2008, Cuenta Pública 2008, Gastos Fiscales 2008.



las gasolinas por partes iguales a los tres instrumentos anteriores. Este es el verdadero costo (de oportunidad) distributivo del sacrificio de recursos públicos en el subsidio a las gasolinas.

Después de analizar la dinámica de los programas sociales se puede llegar a algunas devastadoras y preocupan-tes conclusiones:

• Solo 34% del gasto redistributivo es progresivo, el 66% restante se ejerce por medio de instrumentos regresivos en términos absolutos, y 13% del gasto es todavía más re-gresivo que la distribución del in-greso privado de los hogares (sub-sidios a pensiones de trabajadores públicos y subsidios agrícolas), por lo que contribuye a aumentar en lugar de reducir la desigualdad del ingreso en México.

• Los programas regresivos anulan la progresividad del gasto redis-tributivo, limitando seriamente el potencial redistributivo del gasto público en México.

• El gasto redistributivo, en su con-junto, es regresivo: 10% más po-bre de la población recibe 7.8% de estos recursos, mientras 10% más rico recibe 16.7%. Es decir, por cada peso que el Estado asigna a los más ricos, logra transferir ape-nas 50 centavos a la población en pobreza extrema.

Los resultados anteriores parecen desalentadores para cualquiera, ya que evidencian las limitaciones del gasto público en México: no sólo en términos de financiamiento y recur-sos fiscales disponibles, sino aún más

en las ineficiencias del gasto público para promover el crecimiento a través de la generación de un capital huma-no más competitivo, así como su debi-lidad para asegurar la equidad social a través de mecanismos distributivos que disminuyan las desigualdades presentes en la sociedad mexicana.

3. la EducacIón En méxIco: brEchas dE accEso y calIdadSin lugar a dudas, no hay un instru-mento más poderoso para comba-tir la pobreza que la generación de un capital humano con capacidades para enfrentar un mundo globalizado y competitivo.

El potencial de la educación para potenciar el crecimiento económico y disminuir las brechas de desigualdad entre la población es irrefutable. Por ello, la apuesta más grande de nues-tro gobierno debe estar en asegurar el acceso equitativo de la población a servicios educativos de calidad que doten al individuo de las habilidad y capacidades para competir en la nue-va economía del conocimiento, donde las habilidades físicas han sido susti-tuidas, en gran medida, por las capa-cidades técnicas, cognitivas y analíti-cas para resolver problemas.

Sin embargo, en México la educa-ción no está empoderando a los ciu-dadanos pues subsisten brechas enor-mes que debe enfrentar la población más vulnerable tanto en el acceso a la educación, por un lado, como en la calidad de los servicios, por el otro. La participación de 20% más pobre de la población en educación superior es de menos del 10%. La situación se

Mariana García


agrava aún más en los estados más pobres, como Oaxaca y Chiapas, don-de la participación de los más pobres en educación superior es menor a 5% (véase gráfica 9).

La comparación con otros países confirma la desigualdad en el acceso a servicios educativos en México: si bien la cobertura de educación pri-maria está cerca de alcanzar casi el

100%, la matrícula de alumnos en educación terciaria (media o media superior) apenas alcanza el 26% en comparación con países como Chile donde el porcentaje de matriculados en educación terciaria es de 50%, in-crementando las posibilidades de la población de adquirir mejores capaci-dades y de percibir mejores ingresos a futuro (Banco Mundial: 2008).

En cuanto a la calidad de los ser-vicios educativos, existen diferencias importantes entre la educación pú-blica y privada, e incluso al interior de las mismas escuelas públicas, tal y como lo demuestran las evaluaciones nacionales como Enlace y los resulta-dos de la prueba internacional PISA2. En la última revisión de la Auditoría

Superior de la Federación a la Cuenta Pública 2009, se evidencia que exis-ten importantes brechas en el logro educativo reportado por la prueba Enlace a nivel primaria entre escue-las públicas y privadas; así como entre

Gráfica 9

Fuente: Gráfica elaborada por John Scott, presentación Gasto Público para la Equidad. Versión: Julio 2, 2010.

2. Para información al respecto ver México en PISA 2009 y revisar resultados del Informe del Resultado de Fiscaliza-ción Superior de la Cuenta Pública 2009 elaborado por la Auditoría Superior de la Federación, particularmente la Au-ditoría de Desempeño a los Servicios de Educación Básica.



escuelas públicas de modalidad gene-ral, indígena y comunitaria.

Al comparar escuelas públicas y privadas: Los estudiantes de escuelas particulares alcanzaron los mejores resultados al obtener 525.3 puntos en español y 521.9 puntos en matemáti-cas, por lo que se ubicaron en el nivel “Bueno”, mientras los educandos de primarias públicas lograron cono-cimientos “elementales” en ambas materias; en este sentido, la brecha entre las escuelas particulares y pú-blicas fue de 71.1 puntos en español y de 65.6 puntos en matemáticas.

Por otro lado, en las primarias pú-blicas, los mejores resultados se al-canzaron en la modalidad general con un promedio de 454.2 puntos en es-pañol y 456.3 puntos en matemáticas, puntajes superiores en 55.0 puntos en español para la educación comunita-ria y para la indígena en 72.8 puntos, y para matemáticas, 61.7 puntos en la modalidad comunitaria y 72.0 pun-

tos para la indígena; y respecto de la educación particular, se registró un incremento de 99.7 puntos en español y 86.6 puntos en matemáticas.

Lo anterior no hace más que re-plicar las desigualdades persistentes por el ingreso en el acceso a servicios básicos de calidad, lo cual apunta a un gasto público que no está permi-tiendo a la población más vulnerable romper con los círculos intergenera-cionales de pobreza.

3.1. consIdEracIonEs sobrE El sIs-tEma EducatIvoA la par del acceso equitativo a una educación de calidad que permita a los mexicanos adquirir habilidades para competir en la nueva economía del conocimiento, es necesario cam-biar el enfoque de los atributos que otorga la educación a los individuos.

Después de escuchar hace una semanas al Jefe de la División de Análisis e Indicadores de PISA, An-dreas Schleicher, me quedó claro que México tiene un reto monumental en términos de mejorar su desem-peño en las pruebas estandarizadas como PISA y Enlace porque con los niveles actuales no logramos ser internacionalmente competitivos frente a países como India o China. Asimismo, un dato que llamó enor-memente mi atención al escuchar a Schleichcer fue la gran pérdida que implica un bajo desempeño del sis-tema educativo para un país: el costo

económico asociado fue de aproximadamente 25 mil millones de dólares al año. Esta cifra echada un poco al aire es difícil

de comprobar, pero un hecho irrefu-table es que el bajo desempeño del sistema educativo mexicano tiene un enorme costo para el país en términos de productividad, competitividad, crecimiento económico, generación de empleos, entre otros; y es esto lo que debe preocuparnos.

Por otro lado, resulta interesante escuchar que las desventajas sociales no marcan el destino de un alumno, porque como mostró PISA 2009, al-

En el caso mexicano será interesante observar como funciona el gasto público en su papel de promotor del crecimiento económico, la competitividad y la equidad.

Mariana García


gunos estudiantes mexicanos en con-diciones económicas adversas logra-ron mejores resultados que alumnos en escuelas privadas. Esto implica un cambio de enfoque para promover ca-lidad educativa y altos estándares de enseñanza en todos los niveles.

Lo ideal sería vivir una experien-cia como la ocurrida en Shangai, China: donde las escuelas que se desempeñaban mejor en las prue-bas estandarizadas adoptaban a las escuelas con peor desempeño para apoyarlos en la mejora de su apro-vechamiento escolar. Esto se logró a través de un sistema de incentivos para contratar a los mejores maes-tros que trabajaban con la premisa de educar a los mejores alumnos. Desde luego, para trasladar esta ex-periencia al caso mexicano habría que estar dispuestos a lidiar con las resistencias del sindicato de maes-tros y, sobre todo, revalorar la labor de los docentes en el país para que recobre su valor social y su justa di-mensión dentro de las sociedades.

Finalmente, en la nueva economía del conocimiento, el viejo sistema de enseñanza donde los alumnos replica-ban el conocimiento ya no sirve para el contexto del siglo XXI, es necesario transitar a un sistema donde se de-sarrollen nuevas maneras de pensa-miento, se fomente la creatividad de los alumnos y se logre usar el conoci-miento de muchas diferentes maneras para agregar valor a la sociedad3.

4. rEcomEndacIonEs gEnEralEsMéxico es un país con enormes bre-chas de ingreso y de acceso a bienes y servicios públicos. Lamentablemente, las ineficiencias del gasto público han impedido que éste ejerza a cabalidad su labor de promover crecimiento eco-nómico, generar activos y distribuir la riqueza de manera más equitativa.

Es importante, por lo tanto, pro-mover reformas al gasto público, particularmente en áreas como salud y educación, para lograr que la labor redistributiva del Estado sean más eficiente. Desde luego, una reforma del gasto debe ir de la mano de una reforma fiscal integral que amplíe la base gravable y permita disponer de mayores recursos. Sin embargo, sería deseable superar las ineficiencias del gasto en áreas sustantivas, antes de conseguir mayor presupuesto, para asegurar el impacto y destino de los recursos adicionales.

Por otro lado, es necesario exigir a los estados un mayor financiamiento de la educación en México, pues ellos ejercen la mayor parte de los recursos del sistema y tienen un papel primor-dial en el desarrollo nacional. Esto im-plica un mayor control y transparencia del gasto a nivel local, así como la par-ticipación de los estados para ampliar los recursos fiscales disponibles.

Finalmente, la educación sigue siendo el elemento que mayor poten-cial transformador posee para supe-rar la pobreza y la desigualdad. Esto implica asegurar mayor cobertura en los niveles medio y superior así como incrementar la calidad de la enseñan-za, sobre todo en el sistema público.

3. Recomiendo este interesante video animado que explica los nuevos paradigmas del sistema educativo en el Siglo XXI: http://www.youtube.com/watch?v=zDZFcDGpL4U



La deducibilidad educativa propues-ta por el gobierno calderonista es una medida que podría contribuir a la mi-gración del sistema público al priva-do. Sin embargo, la educación privada no siempre es mejor que la pública (como lo demuestran los resultados de PISA 2009) y los efectos de esta medida se verán en el mediano plazo.

Mientras tanto, existen acciones inmediatas que podrían tomarse para capacitar a los maestros y mejorar el rendimiento escolar sin necesidad de esperar la complacencia de nuestros gobernantes. Es necesario conver-tir a la educación en el elemento de cambio de la sociedad mexicana para superar la desigualdad y la pobreza, esa debe ser nuestra misión. El reto es enorme y el tiempo escaso.

Mariana García

Es investigadora en México Evalúa desde

2009. Sus áreas de interés son transparen-

cia y rendición de cuentas, gasto público y

federalismo.

77 : Plataforma I Noviembre • eNero I 2010

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LA REVISTA

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En portada

E l siglo XX y lo que llevamos de XXI nos ha enseñado lecciones valiosas de lo que se debe hacer

–y de lo que no se debe hacer– para lograr acuerdos social y política-mente válidos en materia fiscal.

Parto de una premisa fundamental: las medidas de política económica de profundidad –por no llamarlas estruc-turales– y especialmente las fiscales, requieren de procesos de legitimación social y política para lograr su plena efectividad. Son muchos los ejemplos, como se verá más adelante, en los que las acciones fallaron ante la ausencia de un procesamiento social y político.

Conviene un recuento breve y se-lectivo de algunas experiencias, para luego ofrecer algunos comentarios sobre la situación actual y el futuro cercano.

México estaba en quiebra total al final de la Revolución Mexicana. La estructura económica y el tejido so-cial fueron seriamente dañados. La interlocución política no existía. La

sobrevivencia de la Nación estaba cuestionada.

Por algún lado había que empezar. El sentido común dice que “el buen juez por la casa empieza” y así empe-zó la reconstrucción de México, por reconstruir al “juez”, es decir, al Esta-do y su representación, la estructura de gobierno.

Para hacerlo se necesitaban recur-sos. Para obtener los recursos se nece-sitaba primero poner orden en la casa en materia fiscal, que era uno de los mayores obstáculos a la creación de la unidad económica nacional y a la existencia de un sistema eficaz para el aprovechamiento debido de nuestras riquezas naturales. En aquellos mo-mentos, lo que prevalecía era la mul-tiplicidad e inestabilidad de las leyes fiscales, la duplicación constante de los gravámenes, la complejidad de disposiciones, oficinas y autoridades fiscales, en suma, la anarquía fiscal.

Así, para romper el círculo vicioso de esa anarquía, el 22 de julio de 1925,

Generación de

acuerdos en materia

fiscal en México

La historia de los pactos que construyeron un país.

José Luis Medina Aguiar


siendo Presidente de la República el Gral. Plutarco Elías Calles, el Secre-tario de Hacienda y Crédito Público Alberto J. Pani (con la participación relevante en el caso del Fernando de la Fuente y de Manuel Gómez Mo-rín) convoca a los gobernadores a la I Convención Nacional Fiscal a cele-brarse del 10 al 20 de agosto; a cada gobernador se le pidió designar un delegado con “poderes bastantes”.

La Convención se propuso delimi-tar las competencias locales y la com-petencia federal en materia de im-puestos; determinar un Plan Nacional de Arbitrios para unificar el sistema fiscal en toda la República; y crear un órgano permanente que se ocupara de estudiar las necesidades de la econo-mía nacional y de proponer las medi-das que debieran adoptarse en materia fiscal en la República, así como de vigi-lar el cumplimiento del “plan único de impuestos” que se estableciera.

En sus conclusiones, la Conven-ción estableció reunirse cada cuatro años. La principal propuesta que sur-gió se relacionó con un conjunto de reformas constitucionales, principal-mente a los artículos 118 y 131, y adi-ciones al 74, que habían de dar pie a una distribución de potestades priva-tivas de cada orden de gobierno y que, a su vez, establecieran con claridad aquellas potestades concurrentes.

A pesar de que el entonces Presi-dente Calles envío las correspondien-tes iniciativas en diciembre de 1926 para reformar los artículos menciona-dos, por diversas cuestiones políticas el Congreso de la Unión no actuó, por lo que los resultados esperados más

importantes de la I Convención no fueron los esperados.

El tiempo siguió su curso. Como sabemos, el Presidente Calles inició la construcción de muchas de las ins-tituciones económicas que todavía hoy prevalecen. Sin embargo, la ca-pacidad de los gobiernos para aten-der la demanda social seguía siendo sumamente limitada. Ante esto, el 11 de mayo de 1932, la SHCP (a través del mismo Secretario Alberto J. Pani) emite la Convocatoria a la II Conven-ción Nacional Fiscal, a celebrarse del 20 de febrero al 11 de abril de 1933, ahora en el periodo del Presidente Abelardo L. Rodríguez.

Se convocó ahora a que cada Esta-do designara hasta dos delegados, “…pero, tanto en las discusiones como en las votaciones, cada Delegación será considerada como una unidad”. Los objetivos de la II Convención fueron: delimitar las jurisdicciones fiscales de la federación, de los estados y de los municipios; determinar las bases de unificación de los sistemas locales de tributación y de la coordinación de ellos con el sistema federal; estudiar y determinar los medios más adecuados para la ejecución de las decisiones de la Asamblea y constituir el órgano más capacitado para encargarse de ello.

Las conclusiones de la II Conven-ción fueron múltiples. Sin embargo, el hecho de que se convocara en el últi-mo año del periodo presidencial hizo que no tuvieran todo el impacto de-seado, si bien dieron pie a la primera y profunda revisión de las estructuras fiscales estatales y municipales.

Los fracasos en la instrumentación



de los acuerdos de las Convenciones derivaban en buena medida de las re-sistencias a integrar un sistema fiscal nacional. Tanto por parte de los go-bernadores como de los principales grupos empresariales, nacionales y extranjeros. La relativa anarquía fis-cal permitía una gran discrecionali-dad y también una gran impunidad en materia fiscal.

Adicionalmente, otras acciones históricas, como las del Presidente Lázaro Cárdenas, con la expropiación petrolera y el reparto agrario, tensa-ban más las condiciones políticas e impedían que se pudieran procesar las reformas fiscales. Sin embargo, al mismo tiempo, esas medidas ocasio-naban una mayor presión sobre las finanzas públicas. Así, tuvieron que pasar 15 años, para que se pudieran dar las condiciones para el verdadero inicio en la conformación del sistema fiscal mexicano.

El 4 de octubre de 1947, el Presi-dente Miguel Alemán convocó a la III Convención Nacional Fiscal a ce-lebrarse del 10 al 20 de noviembre del mismo año. Era Secretario de Hacien-da y Crédito Público el Lic. Ramón Beteta. Las delegaciones estuvieron integradas por un representante del Gobierno del Estado, un represen-tante común de los municipios del mismo estado, electo por mayoría de votos de éstos, o designado, en su de-fecto por el Gobierno del Estado y por un asesor o experto en materia fiscal.

La III Convención Nacional Fis-cal tuvo una característica distintiva de la mayor importancia. En febrero de 1947, el Secretario Beteta se diri-

gió a la confederación de Cámaras Nacionales de Comercio para que los contribuyentes tuvieran una parti-cipación directa en las labores de la III Convención Nacional Fiscal, por lo que esta Cámara convocó a las de-más organizaciones a la Convención Nacional de Causantes, que sesionó del 10 de junio al 4 de julio del mis-mo año. Las conclusiones de esa Con-vención fueron presentadas en la III Convención Nacional Fiscal en una Ponencia General.

En este marco, la III Convención se planteó los siguientes objetivos: “Tra-zar el esquema de un Plan Nacional de Arbitrios, es decir, un verdadero sistema nacional de distribución de todos los gastos públicos entre todos los contribuyentes; planear la forma en que las entidades económicas obliga-torias que existen en el país –Federa-ción, Estados y Municipios– debieran distribuirse, en relación con el costo de los servicios públicos a cada una encomendados y en relación también con su capacidad de control sobre los causantes respectivos, la facultad de establecer y administrar los impuestos dejando definidamente establecido el principio de que el reconocimiento de la facultad o capacidad de legislación o administración en materia tributaria no implique, en forma alguna, el dere-cho de aprovechar privativamente los rendimientos de los gravámenes que se establezcan o recauden por cada autoridad; y determinar bases ciertas de colaboración entre las diversas au-toridades fiscales y fórmulas asequi-bles de entendimiento entre ellas y los particulares que permitan reducir al



mínimo los gastos de recaudación y control de los impuestos para lograr, en esta forma, que su rendimiento se aproveche hasta el máximo posible en la satisfacción de las necesidades colectivas.”

Los resultados de la III Conven-ción fueron sumamente importantes, pues dieron pie a la modernización de la estructura fiscal y sentaron las ba-ses para la etapa del llamado “desa-rrollo estabilizador”. Efectivamente, a partir de la III Convención, se inició un proceso de integración fiscal a ni-vel nacional. El aumento en ingresos y la mejor estructuración fiscal, per-mitieron que se cimentara el proceso de industrialización vía sustitución de importaciones, lo que implicaba al-tos subsidios a la industria y elevadas concesiones fiscales a la importación de bienes de capital, así como asumir el costo del proceso de reforma agra-ria y atender la deuda pública.

Con los años, esta situación vol-vió a tensar a las finanzas públicas. Como señala Enrique Cárdenas , “Hacia los inicios de los años sesen-ta la economía comenzó a mostrar ciertos rasgos de debilidad. Por un lado, el sector agrícola tenía cada vez más dificultades para alimentar a la creciente población y proveer al mis-mo tiempo divisas suficientes para la importación de bienes de capital. Los precios de los productos agrícolas, y la menor inversión pública en infra-estructura deterioraron los términos de intercambio entre el campo y la ciudad, con la consecuente reducción de su rentabilidad. El sector privado se retiró cada vez más del sector pri-

mario. La debilidad fiscal del Estado era notoria, y se intentó remediar. Ni-cholas Kaldor fue invitado a estudiar el problema fiscal a fines de los años cincuenta, pero sus propuestas de acumulación de ingresos de diversas fuentes, entre otras, no fueron acepta-das. La reforma fiscal que tanto se ne-cesitaba fue desechada y en su lugar se generó otra con tintes regresivos y con escasa recaudación adicional. Las necesidades de ingresos fiscales fueron satisfechas, cada vez más, por el sistema bancario privado a través del encaje legal. Una parte del ahorro que captaban los bancos se canaliza-ba a financiar el gasto público lo que evidentemente restaba esos recursos al financiamiento de las empresas.”

Así se generó la primera de las cri-sis de los tiempos modernos. En gene-ral, la adopción de una política econó-mica desvinculada de la realidad por parte del gobierno de Luis Echeverría enfrentó al país en lo interno y lo de-bilitó frente al exterior. Ante la caída de los precios del petróleo en 1973 el gobierno decidió aumentar el gasto público, aumentar su participación en la economía, especialmente creando y adquiriendo empresas, al tiempo que mantenía la paridad cambiaria. Como era lógico, el déficit público pasó del 2.5% del PIB en 1971 a 10% en 1975. En 1976 se dio una gran fuga de capi-tales, las reservas del Banco Central

Generación de acuerdos en materia fiscal en México

México estaba en quiebra total al final de la Revolución Mexicana. La estructura económica y el tejido social fueron seria-mente dañados.


se agotaron y, por primera vez en 22 años el tipo de cambio dejó de ser fijo para pasar a un esquema de flotación. La devaluación del peso fue de 40%, la inflación se disparó y la economía se paró.

La forma en que se condujo la economía en el periodo 1970 – 1976 (recordemos “la economía se maneja desde Los Pinos”) llevó al país a una situación de conflicto social entre los actores económicos. Las medidas sorpresivas fueron el toque de ese gobierno y con ello la generación de desconfianza.

Todo ello llevó a que, a finales de 1976, el gobierno entrante de José Ló-pez Portillo requiriera de una estra-tegia para recomponer al país, empe-zando por superar los problemas de una interlocución social trunca. Para todos era claro que no se podría supe-rar la crisis tan profunda que se tenía sin medidas duras y que, para que eso se diera, el gobierno entrante tenía que generar nuevos mecanismos de interlocución.

La propuesta del Presidente López Portillo a las organizaciones obreras, campesinas y patronales fue la lla-mada “Alianza para la producción”. Este mecanismo fue el primero de los tiempos recientes en buscar estable-cer una visión de mediano plazo, en la que existían compromisos del propio gobierno y de los diferentes actores económicos, incluyendo aquellos con la banca internacional. Todos ponían: el gobierno con un programa de aus-teridad y promoviendo la inversión, los empresarios invirtiendo y con-teniendo aumentos de precios, los

campesinos y obreros con menores demandas de apoyo y salariales, en fin. Así, dos años serían para la recu-peración, dos para la consolidación y dos para el crecimiento acelerado.

Para propósitos de este trabajo, el periodo del Presidente López Porti-llo es sumamente significativo por-que se dio la última transformación importante del esquema fiscal, con la reforma de 1978 que dio pie a la im-plantación del IVA y la estructura que se generó con la Ley de Coordinación Fiscal. Estas medidas fueron tomadas en el marco de la crisis pero con una perspectiva de mediano y largo plazo que permitiría al país en su momento modernizar sensiblemente su estruc-tura fiscal. Las medidas provocaron ciertas reacciones negativas, pero en general fue un proceso de integración paulatina a las decisiones bien lleva-do, que permitió su tránsito legislati-vo de una manera ordenada.

Cabe destacar otro tema que se dio en aquellos tiempos y que se relacio-na con los mecanismos para llegar a acuerdos en lo económico, como fue la consulta para efectos la posible in-corporación de México al GATT. La movilización de grupos de interés de todo tipo, así como la participación de las instancias legislativas, acredita esta experiencia como el antecedente más importante de participación so-cial en un tema tan complejo.

En el marco de estas decisiones fiscales y comerciales, como todos sabemos, se nos cruzó el petróleo. A pesar de la reforma fiscal, la enorme expansión del gasto público que ocu-rrió a finales de los 70 se basó en la



contratación de crédito externo con la garantía petrolera. Así, cuando se da la caída en los precios del petróleo y el aumento en las tasas internacio-nales de interés, las finanzas públicas caen en absoluta debilidad, sin re-servas suficiente, con devaluaciones constantes del peso y la caída en la actividad económica.

El problema fue también de inter-locución social. Durante 1981 y 1982, el gobierno federal tomó una serie de medidas que, volviendo a la experien-cia del gobierno anterior, tomaban por sorpresa a la sociedad en su conjunto. El caso extremo fue la estatización de la mayoría del sistema de intermedia-ción bancaria, con implicaciones enor-mes para las finanzas públicas.

Una vez más, el inicio de un go-bierno, en este caso el de Miguel de la Madrid, se concatenaba con una crisis fiscal y productiva. Una vez más, era necesario restablecer la interlocución social para poder tomar las medidas que se requerían frente a la crisis. De hecho, la necesidad de acordar social-mente se desprendía en buena medi-da de la debilidad fiscal del gobierno federal, que ante la presión social y los grandes compromisos que tenía, no contaba con recursos para poder operar políticamente un programa de ajuste como el que se requería.

Así nacieron el PIRE (Programa In-mediato de Reordenación Económica) de 1983 a 1986; el PAC (Programa de Aliento y Crecimiento) de 1986 y 1987 y el PSE (Programa de Solidaridad Económica) de 1987 y 1988. Todos tu-vieron como elementos principales el ajuste a la baja en el gasto público; el

aumento en ingresos públicos; el ma-nejo de las tasas de interés; el control de demandas salariales y el manejo de expectativas inflacionarias con com-promisos de autocontrol de precios. Es necesario mencionar que los pac-tos coincidían con cada acuerdo que se firmaban con el FMI.

Lo que es importante destacar también es el esfuerzo para la con-certación de acciones. Los procesos de cada programa implicaron com-plejas metodologías de acercamiento entre los sectores productivos, con las distintas fuerzas políticas, con sindi-catos y organizaciones campesinas.

Al tiempo en que se desarrollaron estos programas de ajuste financiero y fiscal, se iniciaba la apertura comer-cial y, sobre todo, la desincorporación de empresas públicas, que tenía como sustento en parte la orientación ideo-lógica de ese gobierno y, también, la necesidad de aliviar la presión del sector paraestatal sobre las finanzas públicas.

Ya con el Presidente Carlos Sali-nas, en el contexto de la crisis iniciada desde 1987 por las condiciones inter-nacionales adversas, se integraron el PECE (Pacto de Estabilidad y Creci-miento Económico) y el PABEC (Pac-to para el Bienestar y el Crecimiento) que tuvieron una vigencia de 1989 a 1994. Al mismo tiempo, se consolida-ron los dos procesos paralelos: el de apertura comercial y el de desincor-poración de empresas públicas.

En 1994, no obstante que hubo un crecimiento aceptable del PIB (4.5%), la aparición de grupos armados en Chiapas, el asesinato del candidato a



la Presidencia y del Secretario General del PRI, el propio proceso electoral y un elevado déficit en cuenta corrien-te (7% del PIB), así como un repunte en las tasas de interés internacionales, elevaron la incertidumbre.

La crisis de 1994 – 1995 tuvo dife-rentes orígenes: desde la volatilidad de la inversión internacional de portafolio especulativa, hasta el retraso en deci-siones de política comercial y cambia-ria, pasando por un sector privado que se decía desatendido y que se hizo el desentendido ante la vulnerabilidad nacional. Aquel diciembre de 1994 tuvo como característica, además de la crisis, el encontrar a un México sin interlocución ni conducción política.

Las medidas que se tuvieron que tomar al inicio del gobierno del Pre-sidente Ernesto Zedillo fueron radi-cales, verticales, no socializadas y de una profundidad que todavía estamos pagando y pagaremos por décadas, además de un impacto social todavía evidente. De manera importante para el tema de este artículo, el exentar en el pago del IVA a las cadenas de ali-mentos y medicinas generó una dis-torsión fiscal mayúscula.

La recuperación fue gracias a di-versos apoyos externos y al enorme sacrificio del pueblo de México. Así, a finales del sexenio, México estaba creciendo y con una finanzas públi-cas relativamente bajo control. Sin embargo, la estructura de los ingresos públicos tenía esa debilidad que toda-vía hoy se mantiene. Las oportunida-des de hacer una reforma seria se per-dieron, incluso cuando todavía existía una mayoría clara en el Congreso, por

una falta de voluntad política y de vi-sión de largo plazo de las autoridades del momento. A partir de 1997, las condiciones políticas para procesar legislativamente una reforma fiscal se volvieron mucho más complejas, por la estructura política de la Cámara de Diputados.

El gobierno del Presidente Vicente Fox y sobre todo su Secretario de Ha-cienda trataron de hacer una reforma fiscal a modo de sus necesidades, en el contexto de una serie de contradic-ciones políticas que impidieron toda posibilidad de acuerdo.

En 2004 se retomó la idea de las Convenciones Nacionales Fiscales, a instancias de la Fundación Colosio del PRI. El gobierno panista aceptó la iniciativa, sin el apoyo real de la Se-cretaría de Hacienda. Una gran mo-vilización se generó y un conjunto de recomendaciones e iniciativas fueron acordadas. Sin embargo, la falta de visión política del gobierno foxista y especialmente de su Secretario de Ha-cienda Francisco Gil Díaz hicieron que los resultados de la I Convención Na-cional Hacendaria no llegaran a buen término. Cabe mencionar que mucho de ese trabajo es todavía válido.

El Gobierno de Felipe Calderón ha sido ineficaz en casi todos los ámbi-tos y el fiscal no es la excepción. Con medidas aisladas, varias por decreto e inconexas, ha seguido la pauta de las últimas dos décadas: una cadena interminable de misceláneas fiscales y reformas parciales e inentendibles.

Este recuento motiva a algunas re-flexiones de fondo. En primer lugar, reconocer que tenemos un grave pro-



blema con la estructura institucional que debería proponer, promover y acordar las reformas, especialmente en la relación entre los Poderes Ejecu-tivo y Legislativo federales. En parti-cular, la Cámara de Diputados no ha logrado ser, como le correspondería en teoría, el pivote de los acuerdos nacionales. Más aún, ha sido el foco de desencuentros políticos. Quizás la primera lección es aceptar que la re-forma más importante para que nues-tro país avance es la reforma del Poder Legislativo y de los mecanismos de co-municación entre poderes. Ideas, pro-puestas, iniciativas las hay y buenas, como aquellas que se generaron en la consulta para la Reforma del Estado.

Otra reflexión que nos motiva el análisis de las experiencias es que en ciertas materias como es el caso de lo hacendario, la conformación de acuer-dos tiene que pasar por un proceso de involucramiento de todos los afecta-dos. Los impuestos son eso, contribu-ciones forzosas y forzadas por la ley, que tienen que tener una reciprocidad de parte de quienes ejercen los recur-sos públicos en cuanto a eficacia, efi-ciencia y transparencia. Ese enfoque se tuvo en la Convención Nacional Hacendaria y debe retomarse.

Una tercera reflexión se despren-de de la reacción social negativa a las sorpresas en materia fiscal. La socie-dad tiene derecho a conocer en tiem-po y forma lo que va a contribuir, con certidumbre de que, salvo situaciones realmente de emergencia, no tendrá variaciones de un año a otro. Las mis-celáneas fiscales sólo son prueba de la incapacidad de los gobiernos y de las

legislaturas para darle a la sociedad condiciones estables para su desarrollo.

La historia también nos demuestra que las excepciones y los privilegios fiscales crean por sí mismos las prin-cipales resistencias a cualquier refor-ma de fondo. Quienes se oponen a un esquema simplificado y generalizado son quienes obtienen beneficios de lo complejo y de lo incongruente de la estructura fiscal actual.

Pareciera que conforme más abier-to y democrático es el sistema polí-tico, menos capaces somos de em-prender reformas de fondo, cuando debería ser al revés. En materia fiscal, la democracia es un mecanismo para que la mayoría tome decisiones para beneficio de todos con una visión ge-neracional. La democracia no debe ser instrumento de las minorías para que por la vía de obstaculizar proce-dimientos legislativos se eviten las reformas. Especialmente en materia fiscal, debe evitarse la búsqueda de la aprobación de todos, lo cual es impo-sible porque siempre habrá afectados.

Finalmente, como se puede ver en la historia, la debilidad financiera del aparato de gobierno ha llevado sistemáticamente al país a crisis re-currentes. Las condiciones externas y las malas decisiones en otros ámbi-tos inciden, pero a final de cuentas, la sociedad no tiene un gobierno que pueda responder porque no contribu-ye y los gobiernos no tienen con qué responder a la demanda social porque no motivan a la sociedad a contribuir por su ineficiencia. De esta trampa te-nemos que salir con voluntad política y visión de futuro.



Fuente: iNeGi

DéfIcIt fIscal


es Licenciado en economía del instituto

Tecnológico y de estudios Superiores de mon-

terrey (iTeSm).Ha tenido diversos cargos en la

Secretaría de Gobernación, en la Secretaría de

Programación y Presupuesto y Secretaría de

Desarrollo Social. Ha sido Senador.

en 2001 fundó el despacho Decide Soluciones

estratégicas, S. C. especializado en asesoría de

gestión de agua y territorio, finanzas estatales y

municipales y planeación estratégica regional.



Reflexiones sobre la reforma fiscal

En el auge de propuestas, descalifi-caciones y contrapropuestas sobre la reforma fiscal, corremos el riesgo de olvidar los tres principales objetivos que toda propuesta hacendaria debe buscar: incrementar la recaudación, incentivar el crecimiento y disminuir la desigualdad. Difícilmente, una sola iniciativa podrá cumplir con los tres objetivos mencionados, por ello ne-cesitamos aprobar una serie de refor-mas que en su conjunto logren el sis-tema tributario justo y eficiente que el país requiere. Existen muchos ejem-plos en el mundo que han logrado lo anterior, ahí están Irlanda y Nueva Zelanda por mencionar algunos. Sin embargo, el caso brasileño merece es-pecial atención por su similitud con México y por los avances en materia

económica y social que ha presentado en la última década la mayor econo-mía de América Latina.

los objetIvosPrimero, toda propuesta de reforma fiscal deberá incrementar la recau-dación. Todo gobierno se enfrenta al reto que impone la escasez de recur-sos, de ahí nace la necesidad de prio-rizar las acciones de gobierno y dise-ñar políticas públicas eficientes. Sin embargo, México recibe por ingresos tributarios solo 16% del PIB, mientras que el promedio de los países que for-man parte de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Econó-mico (OCDE) recaudan 35% del PIB o países como Brasil que recauda 34% del PIB, más del doble que México.

Objetivos y aprendizajes del caso brasileño.

Alfredo Parra

Los solteros ricos deberían de pagar fuer-tes impuestos. No es justo que algunos hombres sean más felices que otros.

Oscar Wilde


sino hasta 1999, que la recaudación aumentó a 6.8% del PIB, pero esta vez como resultado de un incremento a las tasas del ISR. En este mismo año la tasa del ISR de las personas físicas aumentó de 35% a 40% y para las per-sonas morales de 34% a 35%.

Acorde con la curva de Laffer un incremento en la tasa de impuestos no siempre conlleva un aumento en la recaudación. La explicación radi-ca en el daño que dichos impuestos generan en la economía, es decir, en la pérdida de producción, consumo y empleo.

Recientemente en Brasil, ante la crisis financiera mundial, el Presiden-te Lula tomó la decisión inédita de bajar los impuestos a los automóviles nuevos. Como resultado de esta de-cisión se compraron en 2009 más de tres millones de vehículos, un incre-mento de 11% comparado con 2008; mientras las ventas de automóviles se contraían en todos los mercados de América Latina. Sorprendentemente, la recaudación del IPVA (Impuesto sobre la Propiedad de Vehículos Au-tomotores) se incrementó de 16.7 mil millones de reales a 17.5 mil millones de reales .

Segundo, toda propuesta de refor-ma fiscal deberá incentivar el creci-miento o mejor dicho, minimizar el impacto negativo que todo impuesto genera en la economía y en la crea-ción de empleos. México lleva 10 años presentando tasas de crecimiento económico muy por debajo de otros países y de nuestras necesidades. De 2000 a 2009 México creció a una tasa anual de 1.9 % mientras los paí-

Alfredo Parra

En el pasado, México logró subsanar esta baja recaudación con los ingresos procedentes del petróleo, hoy nuestra realidad es distinta y la política fiscal la misma. No debemos ni podemos depender más del petróleo.

La falta de recursos en educación, salud, infraestructura, desarrollo so-cial y seguridad es evidente y afecta a todas las clases sociales y sectores. Nuestro país cuenta con una escola-ridad promedio de 8.8 años ; los paí-ses del mundo destinan en promedio 80% más en salud que México ; China destina 11% del PIB a infraestructura y México 4.5% ; existen más de 37 millones de mexicanos en extrema pobreza y el gasto que se destina a seguridad, el mayor en la historia, fue solo de 0.4 % del PIB, mientras la me-dia de los países de la OCDE destinan 1.6% . De no aumentar la recaudación, seguiremos sumergidos en la pobreza y en la inseguridad.

Incrementar la recaudación no ne-cesariamente significa subir los im-puestos. Recientemente los senado-res del PRI han señalado en repetidas ocasiones la falta de creatividad de la autoridad hacendaria, que para lo-grar este objetivo propone como úni-ca opción el incremento en las tasas del IVA e ISR. Tenemos experiencias tanto en México como en otros países que demuestran que el incremento de tasas no siempre es la solución.

En 1995, bajo la administración del Presidente Zedillo, el gobierno fede-ral subió el IVA de 10 a 15%. La re-caudación de impuestos por concepto del IVA e ISR bajo de 6.4% del PIB en 1995, a 5.8% en 1996, y continuó bajando hasta 5.7% en 1997. No fue


ses que conforman el BRIC —Brasil, Rusia, India y China— crecieron en promedio 6.5%, más de tres veces el crecimiento presentado en nuestro país. De no incentivar el crecimiento seguiremos sumergidos en la pobreza y en la inseguridad.

El problema es que nuestros dos principales impuestos —el IVA y el ISR— en la forma en que están defi-nidos, reducen la capacidad de cre-cimiento de nuestro país. Tenemos por un lado al IVA, adoptado por los principales países industrializados a finales de los 60, y que hoy es, sin duda, el impuesto más popular entre los gobiernos del mundo. Sin embar-go, por ser un impuesto al consumo, es también uno de los impuestos que más daño provocan a una economía. Un impuesto al consumo incrementa directamente el precio de los bienes y servicios impactando la demanda y por consecuencia la producción de dichos bienes. Adicional a este impac-to negativo, las tasas elevadas de IVA generan incentivos para operar en la informalidad. No es sorpresa que el sector informal en México vaya en cre-cimiento y las tasas del IVA también. En 1980 la informalidad reflejada en el mercado laboral era de 40% de la población económicamente activa, en 2008 este fenómeno alcanzó la tasa del 61%. La pregunta: “¿Con factura o sin factura?, si quiere factura le cargo el IVA” es cada día más frecuente.

Por otro lado tenemos el ISR y el IETU, sin duda los impuestos más complejos, ineficientes y costosos de recaudar. Existen estudios muy com-pletos que concluyen que en los Esta-

dos Unidos el costo para la economía de recaudar impuestos oscila entre 1.5 y 2% del PIB. Si consideramos que en nuestro país se requieren en prome-dio 404 horas hombre para realizar el pago de impuestos vs 187 horas en EU y si además consideramos que te-nemos que hacer el cálculo del IETU; entonces podemos estimar conserva-doramente que recaudar impuestos en México debe de tener un costo mínimo de 4% del PIB. En el 2009 la recaudación por concepto del ISR fue de 4.5% del PIB y por el IVA fue de 3.4%. Es decir, el costo de recaudar impuestos en México es casi igual o inclusive mayor que la recaudación de cualquiera de nuestros dos prin-cipales impuestos. Adicional a este costo tan excesivo de recaudación, la complejidad en el pago de impuestos ha generado evasión. La evasión en México es de 23% mientras que el promedio de los países de la OCDE es de 15%. El principal objetivo de contar con un modelo complejo de recaudación es precisamente mini-mizar y/o eliminar la evasión. Es cla-ro que el modelo actual no funciona para este propósito.

La iniciativa de los Senadores del PRI en voz de Manlio Fabio Beltro-nes y Francisco Labastida, que pro-pone disminuir el IVA de 16 a 12% y regresar 3% del IVA a todos aquellos contribuyentes que se encuentren al

De 2000 a 2009 México creció a una tasa anual de 1.9 % mientras los países que conforman el BRIC —Brasil, Rusia, India y China— crecieron en promedio 6.5%.



corriente de sus pagos sin duda in-centivaría el crecimiento por medio del consumo y atacaría la informali-dad. Asimismo, su propuesta de sim-plificar el pago del ISR y IETU para las pequeñas y medianas empresas con un impuesto de tasa única al in-greso, generaría crecimiento al redi-

reccionar el costo de la complejidad tributaria (4% del PIB) hacia activi-dades productivas. Afortunadamen-te, también existen facciones en la Cámara de Diputados que compar-ten esta visión, como los diputados priístas de Coahuila encabezados por Rubén Moreira que votaron en contra del aumento del IVA y se pronuncia-ron a favor de bajar dichos impuestos con el objetivo de estimular el creci-miento económico.

México necesita crecer de forma sostenida a una tasa de 7% anual para eliminar los rezagos que tenemos en materia de pobreza y desarrollo so-cial. El crecimiento nos permitirá generar oportunidades y eliminar la desigualdad.

Tercero, toda propuesta de refor-ma fiscal deberá disminuir la des-igualdad. De acuerdo al coeficiente de Gini publicado por el Banco Mun-dial, la desigualdad en México no ha disminuido, en 2008 dicho coefi-ciente registro 52 puntos los mismos que se presentaron en el año 2000. Es decir, en el mejor de los casos se-guimos igual y las políticas públicas implementadas en este periodo de

ocho años no tuvieron efecto en la disminución de la desigualdad en México. El modelo fiscal actual, su-puestamente progresivo, y diseñado para atacar dicha desigualdad, no está funcionando.

Será difícil, ponernos de acuerdo en lo referente a lo que un sistema

tributario justo se re-fiere, porque la justicia en tributación, como la justicia en casi cualquier

tema, es un asunto de ética que in-volucra juicios de valor. Sin embar-go, hay políticas fiscales que a todas luces benefician sólo los intereses particulares de ciertos actores y que tendrán que ser modificadas por el bien común.

Existen exenciones fiscales que provocan pérdidas millonarias a las arcas públicas. Por ejemplo de 2004 a 2009 la pérdida ascendió a 3.2 billo-nes de pesos, lo que equivale a todo el presupuesto de egresos de 2009.

La tasa cero en alimentos también ha causado externalidades que deben de ser corregidas. La comida denomi-nada “chatarra” que actualmente no paga IVA, ha tenido un efecto devas-tador en nuestra población. México es actualmente el país con mayor obesidad en el mundo y consecuen-temente con la mayor incidencia de diabetes —aproximadamente siete millones de personas— lo que provo-có un gasto en salud de 4,800 millo-nes de dólares para la atención de este padecimiento durante 2010.

Resumiendo, debemos recaudar más; algunas voces señalan que cuan-do menos el doble de lo que actual-

Hoy debemos reconocer que otros países han avanzado más que nosotros en el diseño de políticas fiscales.

Alfredo Parra


mente recaudamos, pero lo tenemos que hacer sin colapsar la economía, e incentivando el crecimiento, lo te-nemos que hacer con impuestos efi-cientes y de bajos costos, con impues-tos justos y progresivos. Lo tenemos que hacer con una reforma fiscal que cumpla estos objetivos.

Las autoridades brasileñas han logrado con impuestos creativos, in-crementar la recaudación sin subir las tasas impositivas, básicamente aumentando la base tributaria. Tam-bién lograron incentivar la economía por medio de un impuesto simple a las pequeñas y medianas empresas, dicho impuesto también disminuyó la evasión. Lo más sorprendente de todo es que se logró lo anterior con un Congreso sumamente dividido con-formado por 15 partidos en el cual el partido mayoritario tiene solo 18% de los diputados.

aPrendIzajes del caso brasIleñoEn un primer acercamiento al siste-ma tributario brasileño, nos podemos dar cuenta de la tremenda compleji-dad que contiene su legislación fiscal. Históricamente, los brasileños experi-mentaron los mismos debates que sus contrapartes mexicanas en relación a cuál debería de ser el sistema tributa-rio adecuado para su país. Al igual que nosotros, los brasileños se inclinaron por un sistema tributario que gira al-rededor de dos impuestos principales: un impuesto al valor agregado, similar al IVA y un impuesto a las rentas o uti-lidades (similar al ISR).

Asimismo, la mayor economía la-tinoamericana se fue por el camino

de la complejidad, supuestamente al igual que nosotros, para evitar la eva-sión, la informalidad y la inequidad en el pago de los impuestos. Para lograr esto diseñaron un sistema de notas fiscales y un sin fin de deducciones y exenciones fiscales por industria, tipo de servicio, etcétera.

Hasta aquí todo parecería igual, sin embargo los brasileños encontraron la forma de aprobar dos iniciativas que marcan una profunda diferencia con el sistema tributario mexicano: decidieron aprobar un IVA recupe-rable (en una proporción) para todos aquellos que compran en estableci-mientos formales y que están al co-rriente en sus impuestos y un ISR simple para las pequeñas y medianas empresas. Estos impuestos lograron incrementar la recaudación, incen-tivar el crecimiento económico y al mismo tiempo disminuir la evasión y la informalidad.

El IVA que incrementó la recauda-ción. Las personas físicas y morales recuperan una parte proporcional del impuesto al valor agregado (estatal y municipal) mediante un depósito a su cuenta bancaria. Esta medida logró, en sus primeros 17 meses de opera-ción, incrementar la recaudación en el estado de Sao Paulo (estado piloto del programa) en 22.4% sin aumentar las tasas impositivas.

El ISR simplificado que incentivó la economía. Las pequeñas y media-nas empresas que facturan hasta 30 millones de dólares, pueden optar por tributar en un régimen simple llama-do lucro presumido. Los pagos de ISR en dicho régimen, se calculan multi-



plicando el ingreso de las empresas por la tasa impositiva definida para cada sector, sin importar los gastos o deducciones en que las empresas puedan incurrir. El 94% de las empre-sas han optado por tributar bajo este régimen, mismas que generan 63% del empleo formal.

La evasión y la informalidad en Brasil. El IVA reembolsable provocó el aumento de la fiscalización y de la base de contribuyentes. Como resul-tado de lo anterior la informalidad disminuyó. En los primeros 17 meses de operación el programa incorporó a 6.3 millones de fiscalizadores (todos aquellos que solicitaron reembolso) y registro 557 mil establecimientos, sólo en el estado de Sao Paulo. Brasil presenta una informalidad, reflejada en el mercado laboral de 30% de sus trabajadores, mientras México pre-senta una informalidad de 61% de sus trabajadores.

Asimismo, la recaudación en Brasil por concepto de ISR va en aumento cada año, de 1995 al 2009 los ingresos por ISR subieron de 5 a 8% del PIB mientras en México durante este mismo periodo, la recaudación por ISR subió de 4 a 4.5%. Aún más sor-prendente, las PyMes en el promedio de los países en el mundo pagan 25% del ISR recaudado, mientras que en Brasil pagan cerca de 30% del ISR . Entonces, dicho régimen simplificado no ha provocado la caída del ISR, es decir, no facilitó la evasión.

Por más que estemos de acuerdo con el dramaturgo irlandés, Oscar Wilde, imponer impuesto a los hom-bres solteros, aunque ellos sin duda sean más felices, no resolverá los pro-blemas de pobreza, crecimiento, des-igualdad e inseguridad en los que se encuentra México. Hoy debemos re-

conocer que otros países han avanzado más que nosotros en el diseño de políticas fiscales, que los

resultados de dichas políticas cum-plen con los tres principales objetivos mencionados. Debemos de iniciar cuanto antes el proceso de reforma integral del sistema tributario y no postergarlo más aprobando iniciativas parciales de alcances limitados.

Alfredo Parra

Tiene Maestría en Políticas Públicas con es-

pecialidad en impuestos por la Irving B. Ha-

rris School of Public Policy de la Universidad

de Chicago y Maestría en Administración de

Empresas por la Kellogg Graduate School of

Business de la Universidad de Northwestern.

Alfredo Parra

Hoy debemos reconocer que otros países han avanzado más que nosotros en el diseño de políticas fiscales.


Sistema financiero eficiente y desarrollo económico

La canalización fluida y consistente de los recursos financieros a la ac-tividad productiva constituye una

de las tareas centrales de un sistema financiero orientado a promover el desarrollo económico de un país. Si el sistema financiero es eficiente, la canalización de los recursos de los ahorros de la sociedad se asignan a los mejores proyectos, sin importar su ta-maño y con ello se amplía el potencial de crecimiento de la economía.

Un sistema financiero eficiente promotor del desarrollo económico debe reunir entre otras las siguientes características:

1. Una elevada capacidad de in-termediación financiera hacia la actividad productiva, que im-pulse la expansión de los mer-cados, el producto y el empleo.

2. Amplia diversificación de la derrama crediticia en los sec-tores económicos.

3. Factor relevante en la reduc-

ción de la desigualdad del in-greso, potenciando los mer-cados, mediante la inclusión de todos los estratos de la población al sector financie-ro y al proceso de desarrollo económico mediante: el otor-gamiento de créditos a la edu-cación; facilitando el acceso a los servicios financieros de las comunidades más pobres, asig-nando proyectos sin importar su tamaño, dinamizando el cré-dito a la vivienda, etcétera.

4. Estabilidad financiera a lo largo del tiempo con sólida capacidad de regulación por parte de los supervisores fi-nancieros.

En este artículo nos proponemos realizar una breve reflexión general sobre el desempeño del sistema fi-nanciero que opera en México y, en lo particular, del sistema bancario en re-lación a los cuatro puntos anteriores.

La contribución del sector bancario al desarrollo económico de México: una evaluación crítica.

Francisco Javier Vega Rodríguez



1. aPoyo margInal del sIstema bancarIo a la economía ProductIva Una evaluación de los datos dispo-nibles sobre el particular, nos revela que la intermediación financiera, es decir, el flujo crediticio canalizado a las actividades productivas por los bancos que operan en México, par-ticularmente los bancos privados, ha sido muy reducido desde la crisis bancaria y el rescate FOBAPROA. En el año 2000, el saldo del crédito ban-cario como porcentaje del PIB otor-gado por el sistema bancario fue de 13%, para junio de 2010 el porcentaje se incrementó a 17%.1 Este porcenta-je se encuentra por debajo del exis-tente en los sistemas bancarios de países avanzados como Estados Uni-dos, Alemania, Inglaterra y Japón, en donde se rebasa 100% del PIB. Aun países con similar grado de desarro-llo aventajan a México con porcenta-jes de financiamiento bancario sobre PIB de más de 50%, como es el caso de Brasil y Chile por citar algunos países similares al nuestro.

La insuficiente canalización de re-cursos financieros bancarios a la ac-tividad productiva se debe en parte a las tasas reducidas de ahorro preva-lecientes en el país, producto de una creciente desigualdad social, pero también se debe a una incorrecta es-tructura de incentivos regulatorios por parte de los supervisores y au-toridades financieras de México. En ausencia de incentivos regulatorios

financieros adecuados, los interme-diarios bancarios privados orientan su estrategia de negocios a los pro-ductos de mayor rentabilidad en el corto plazo, que a la vez les signifi-quen menores problemas operativos, dejando en segundo término el otor-gamiento del crédito bancario.

Con la estructura actual de incen-tivos regulatorios, los bancos orien-tan su negocio a las actividades que generan ingresos no financieros, que significan importantes ingresos por el pago de comisiones elevadas por parte de los usuarios bancarios, en campos tan diversos como: el cré-dito al consumo, la transferencia de remesas, la domicialización de nómi-nas, y en general de servicios finan-cieros relacionados con operaciones bancarias tradicionales y de mesa de dinero. Un negocio lucrativo para las instituciones financieras, que viene expandiéndose notablemente dada la desigualdad existente en México, es la gestión patrimonial de la banca privada. Es importante señalar que el crédito al consumo es un área de gran rentabilidad bancaria, dados los diferenciales de tasas existentes, las comisiones generadas por la admi-nistración de los créditos, y la gama de otros servicios bancarios relacio-nados con este producto.

Otro punto a considerar que abona a favor de este enfoque de negocios bancarios con visión corto-placista es el hecho de que la regulación de las comisiones bancarias por Banxi-co es muy laxa por lo que los inter-mediarios financieros se aprovechan de las circunstancias y de su poder

1. De acuerdo al documento elaborado por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores “ El ahorro financiero y su intermediación en México (2000-2010)”.


de mercado, para obtener márgenes monopólicos de intermediación fi-nanciera. Por lo tanto, esta estructura de negocios hace poco lucrativo en lo general el préstamo bancario al sec-tor empresarial. Lo anterior se agrava por la existencia del lucrativo nego-cio que para los grupos financieros reportan los cobros de los intereses de la deuda administrada por el IPAB que le heredó el Fobaproa. El saldo de las emisiones vigentes emitidas por el IPAB al 31 de diciembre de 2010 fue de 783,995 millones de pesos. Si la tasa de interés de esas emisiones es de 5% anual, los intereses gene-rados ascienden a 39,1999 millones de pesos.

Si el apoyo del sector financiero privado a la economía productiva en México es magro bajo criterios in-ternacionales, el apoyo de la banca de desarrollo es muy desalentador. El crédito al sector empresarial por parte de la banca de desarrollo es actualmente inferior a 5% del PIB, meta establecida por el gobierno en el Programa Nacional de Finan-ciamiento al Desarrollo (Pronafide 2008-2012). Sin entrar a detalle so-bre la deficiente gestión de la banca de desarrollo en México, sólo seña-laremos un hecho esencial que indi-ca, en nuestra opinión, el reducido

compromiso de los administrado-res de la banca pública para cum-plir con su propósito social, que es promover el desarrollo económico de México, mediante los mecanis-mos financieros y crediticios a su alcance.

La banca de desarrollo de nuestro país, en los últimos años en vez de canalizar los recursos a las activi-dades crediticias, prefiere retener-los en la forma de disponibilidades o inversiones financieras de corto plazo. En 2009, el año de la crisis, las disponibilidades de la banca de desarrollo crecieron de manera sig-nificativa en más de 100% en tér-minos reales, alcanzando un monto de 434.2 miles de millones de pesos, lo que representó 51.1% de sus ac-tivos totales. La situación fue par-ticularmente grave, en Bancomext y Nacional Financiera, cuyas dispo-nibilidades representaron respecti-vamente 61.3 y 57.7% del total de sus activos.

Esta situación refleja el abandono virtual por parte de los titulares de la banca de desarrollo de su compromi-so de atender las necesidades finan-cieras de los sectores productivos, por lo demás tan poco atendidos por la banca privada.

El flujo crediticio canalizado a las actividades produc-

tivas por los bancos que operan en México, particu-

larmente los bancos privados, ha sido muy reducido

desde la crisis bancaria y el rescate Fobaproa.




2. evaluacIón de la dIversIfIca-cIón del crédIto bancarIo al sec-tor ProductIvo: alarmante con-centracIón en el otorgamIento del crédIto bancarIo. En México, la situación general de apoyo de la banca privada al sector productivo es grave, en virtud de que el nivel de intermediación financiera es muy bajo, y además el poco cré-dito disponible está concentrado en grandes deudores. En los bancos más representativos del sistema ban-cario (Banamex, BBVA Bancomer, Santander, HSBC, Inbursa, Banorte entre otros) los 300 mayores crédi-tos a Grandes Deudores representan entre 70 y 93.5% del total de la car-tera comercial (véase cuadro 2). Los datos estadísticos disponibles para bancos medianos (como Inbursa, Ba-

jío, Mifel, entre otros) muestran que la participación de los 300 mayores acreditados en el total de la cartera comercial rebasa consistentemen-te 85%, mientras que para los ban-cos nuevos y chicos, los 50 mayores acreditados representaron 100% de la cartera comercial total.

Esta gigantesca concentración de los créditos comerciales en gran-des acreditados inhibe los apoyos crediticios bancarios a la pequeña y mediana empresa y es un factor que obstaculiza el crecimiento económi-co del país.

Un área de oportunidad para la fiscalización tiene que ver con la eva-luación de los incentivos regulatorios, apropiados para cambiar la concen-tración crediticia del sistema banca-rio de México.



3. sIstema fInancIero y concen-tracIón del IngresoEl acceso a los recursos financieros por parte de la población es conside-rado un hecho positivo para estimular el crecimiento y mejorar la distribu-ción del ingreso. Sin embargo, la polí-tica de precios segregada que por sus servicios financieros aplican las insti-tuciones bancarias está fomentando en el país el efecto contrario, es decir, una mayor desigualdad en la distribu-ción del ingreso.

En México, los pequeños deposi-tantes obtienen menos rendimiento financiero por sus recursos que el que reciben los grandes depositantes con más riqueza patrimonial, en virtud de que estos últimos obtienen de la banca rendimientos similares a los del merca-do de dinero, mientras que los primeros sólo perciben una fracción pequeña de los rendimientos de la mesa de dine-ro. Por el lado del crédito, las tasas de interés y comisiones que pagan los pe-queños acreedores es sustantivamente mayor que la que pagan los Grandes Deudores. Aunque es lógico que a ma-yor riesgo se pague más, los diferencia-les de primas de riesgo son despropor-cionadamente elevados en contra de las pequeñas y medianas empresas.

El usuario de servicios financieros que tiene reducidos patrimonios ca-rece del beneficio de contar con pa-quetes de servicios financieros, que impliquen menores tasas a pagar y/ o menores comisiones por el uso de los servicios bancarios, en contraste al servicio que reciben los depositantes con gran riqueza patrimonial.

La gran rentabilidad del sistema

bancario que opera en México, en comparación a sistemas bancarios de otros países, es factible que se explique en buena medida por la distorsión de precios en contra de los usuarios de servicios financieros más pequeños, es decir, dicha rentabilidad es producto de las rentas oligopólicas existentes en el sector bancario y financiero.

En síntesis, la desigual distribución del ingreso prevaleciente en México tiene su réplica en la concentración de los depósitos bancarios. Los pre-cios asignados por los banqueros a los servicios financieros que otor-gan, aplicados de manera segrega-da por clases de usuarios, tienden a fomentar la desigualdad del ingreso, lo que acarrea serias consecuencias económicas y sociales para el país. Al respecto vale la pena recordar cómo esta aguda concentración de los de-pósitos bancarios implicó que el res-cate bancario de 1995 realizado por el gobierno a través del Fobaproa, en lo que concierne a los depositantes, tuvo como objetivo menos el rescate de los pequeños depositantes bancarios, que el rescate a los grandes depositantes.

El cuadro 3 muestra la concen-tración de depósitos bancarios que prevalecía en el momento en que el gobierno procedió al rescate finan-ciero en 1995. En aquel entonces, el número de contratos de depósitos bancarios ascendía a 15.6 millones. De este total, los titulares de 26,252 contratos (0.2% del total) poseían 308.7 miles de millones de pesos de la captación de la banca comercial, significando 62% del total de la cap-tación bancaria.


Los tres rangos más bajos de cap-tación (hasta los 50 mil pesos) signi-ficaban, en los momentos en que se activaba el salvamento de la banca, 95.5% de la totalidad de los contratos de depósitos bancarios, y si considera-mos que más de 90% de los costos fis-cales del rescate bancario (que suman a la fecha más de 1.3 billones de pesos) fueron canalizados a los Programas de Apoyo al Ahorro (programas de sanea-miento financiero, de intervenciones bancarias y de capitalización y compra de cartera), una parte sustantiva de los recursos que ha erogado el gobier-no mexicano se destinaron a apoyar (desde el punto de vista de los depó-sitos y del ahorro) a tan sólo a 26,252 contratos de depósitos bancarios. Con una cobertura limitada hubiera bas-tado para proteger a 95.5% de los 15.6 millones de contratos de depósitos que existían en junio de 1995

Para septiembre de 2010, el IPAB informa que el número de cuentas bancarias que constituyen obliga-ciones garantizadas por el Instituto

ascendió a 88.8 millones de cuentas, lo que podría significar un creci-miento significativo en el número de personas con depósitos bancarios. Sin embargo, este número propor-cionado por el IPAB no identifica el número exacto de cuentas que perte-necen a un solo titular, lo que tiende a exagerar grandemente el número de contratos bancarios respecto de 1995, debido a que dos o más cuen-tas pueden corresponder a un solo titular. Fuentes extraoficiales nos señalaron que el número de depó-sitos bancarios oscila entre 30 y 33 millones de contratos pertenecientes a un solo titular. Las mismas fuentes nos expresaron que existe una dis-tribución porcentual no muy distinta de la mostrada en el cuadro 3. Por lo tanto, se puede afirmar que, aunque los depósitos bancarios han crecido desde esa época a la fecha de manera notable, la concentración de los de-pósitos ha variado muy poco, reflejo de la gran desigualdad del ingreso existente en México.




4. estabIlIdad fInancIera y caPa-cIdad regulatorIaUn sistema financiero estable inclu-ye una sólida regulación con carácter preventivo, que anticipe los riesgos que enfrenta el sistema en el curso de su expansión. Un crecimiento inmo-derado del sector financiero puede generar una crisis financiera de gra-ves consecuencias, que puede poner en riesgo no sólo el dinamismo y la continuidad del proceso económico, sino también afectar los equilibrios fiscales macroeconómicos, por los elevados costos que demandan las intervenciones del Estado para esta-bilizar el sistema financiero, y en el que es habitual que con recursos de los contribuyentes se rescaten bancos y entidades financieras.

El rescate bancario de México, producto de la crisis de 1994-1995, ha tenido elevados costos fiscales para el país, que según cálculos conservado-res se estiman en 135 mil millones de dólares. A diciembre de 2010, la deu-da neta del Instituto para la Protec-ción del Ahorro Bancario (IPAB), aso-ciada con el apoyo a los programas de rescate bancario, ascendió a 774,590 millones de pesos. En adición a lo an-terior, entre 1995 y 2010, se han apli-cado al rescate financiero recursos presupuestarios por 500,747 millo-nes de pesos. Lo más grave es que las aplicaciones anuales del presupuesto público han sido destinadas a pagar exclusivamente los intereses reales de la deuda generada por dicho rescate, sin que se haya destinado peso alguno de esos recursos a la amortización del saldo de la deuda.

Por otro lado, si bien el sistema financiero de México ha salido apa-rentemente indemne de males ma-yores de la reciente crisis financiera internacional (2007), hay elementos visibles para dudar de la solidez regu-latoria del sistema financiero. Al res-pecto, es oportuno mencionar que la Auditoría Superior de la Federación (ASF) ha demostrado en sus infor-mes de auditoría de los últimos años que el sistema financiero que opera

en México, aunque registra avances en su gestión, también registra fallos importantes. Entre los hallazgos más relevantes, producto de su revisión, destacan los siguientes: falta de ca-pacidad de los supervisores y regula-dores nacionales para proceder con eficiencia (y de manera ordenada) a la liquidación de las instituciones finan-cieras y/o a la venta de sus activos. El proceso de liquidación de los activos que heredó el IPAB del Fobaproa ha sido muy lento, al igual que los proce-sos de liquidación de las instituciones bancarias a cargo del Servicio de Ad-ministración y Enajenación de Bienes (SAE). Similarmente, la venta de los activos administrados por el SAE es desesperantemente lenta.

Es importante recordar que el au-ditor canadiense Michael Mackey, contratado por el Congreso para eva-luar el rescate bancario de 1994-1997

En México, la situación general de apoyo

de la banca privada al sector productivo

es grave, en virtud de que el nivel de in-

termediación financiera es muy bajo.

y los programas y operaciones a car-go del Fobaproa, determinó que una de las causas principales del elevado costo fiscal del rescate bancario rea-lizado por el gobierno de México fue la carencia de un sistema ordenado y eficiente de liquidación de las institu-ciones financieras en problemas por parte del gobierno y de sus regulado-res y supervisores financieros. Este grave problema, de acuerdo a las úl-timas revisiones de la Auditoría Su-perior de la Federación, persiste aún.

Al evaluar la calidad del sistema de regulación y supervisión financiera del país, se puede afirmar que carece de un sistema integral de supervisión financiera consolidada, situación que resta capacidad a las autoridades mo-netarias para identificar los riesgos de las operaciones financieras globales que practican los grupos financieros que operan en México. Las bursati-lizaciones financieras, los productos derivados, incluyendo a los derivados crediticios, constituyen complejas operaciones globales que implican la ejecución de diversas operaciones específicas relacionadas entre sí, cu-yos riesgos no son fáciles de apreciar en su dimensión global, debido a la supervisión segregada que practican los supervisores financieros cuan-do se realiza la supervisión por tipo de filial. La reciente crisis económi-ca mundial reveló que la regulación bancaria internacional (tal como es expresada en los acuerdos de Basilea II) estimula a los bancos y grupos fi-nancieros a establecer por separado, aunque relacionados operativamente, vehículos financieros a través de los

cuales realizan operaciones finan-cieras altamente apalancadas sin que tengan un impacto en el capital ban-cario, situación que potencia silencio-samente los riesgos del sistema.

Este defecto se agrava, si conside-ramos que no existe en el sistema de regulación financiera de México un contrapeso fuera del gobierno Fede-ral que sea una voz técnica efectiva para representar (en estos asuntos tan especializados) los intereses de los consumidores de servicios finan-cieros. Así, las recomendaciones de la Auditoría Superior de la Federación (y de la Condusef ) carecen de real efectividad en virtud de que dichas recomendaciones no tienen carácter vinculatorio; por lo tanto, los super-visores financieros no rinden cuentas de manera efectiva por su desempeño.

Asimismo, a diferencia de lo que ocurre en Estados Unidos, el Congre-so de México no actúa directamente como un contrapeso necesario en la vigilancia del sistema de regulación financiera, por lo que sus respuestas a los eventos financieros de alto ries-go se realizan a destiempo, como fue el caso de la crisis bancaria de 1994-1995. En síntesis, los intereses de los usuarios de los servicios financieros están poco representados en el sis-tema de regulación actual, dada la discrecionalidad con que ejercen su tarea los encargados de la supervisión financiera de México.

En el diseño de la nueva arquitectu-ra financiera que requiere el país debe existir un sabio contrapeso efectivo, que permita que estén representados los intereses de los usuarios de servicios



financieros. En Estados Unidos, por ejemplo, existe en el Congreso la Comi-sión de Moneda y Banca, la cual tiene poderes fácticos relevantes para vigilar al sistema financiero, y que no tiene re-plica en el parlamento de México.

Consciente de la falta de una su-pervisión financiera consolidada, el Gobierno Federal decidió formar el Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México (CESF) para vigilar en lo sucesivo la estabilidad del sistema financiero del país. El Consejo y su comité técnico están integrados por funcionarios de la SHCP, Banxi-co y las instituciones de supervisión (Comisión Nacional Bancaria y de Valores, IPAB, CONSAR, Comisión Nacional de Seguros y Fianzas). En di-cho consejo no hay un asiento para los poderes distintos del gobierno Federal en un asunto tan relevante. Desde lue-go, la Auditoría Superior de la Fede-ración podrá vigilar el desempeño del Consejo de Estabilidad, pero lo hará bajo los principios de posterioridad y anualidad establecidos en el marco legal de la fiscalización superior, por lo que no cuenta con un mecanismo que le permita vigilar en tiempo real la calidad del trabajo del Consejo, cuya operatividad queda en manos por completo del gobierno Federal.

En la crisis financiera de 2007, la cual tuvo impactos severos en la economía mexicana, las afectacio-nes al sistema financiero que opera en México fueron menores, lo que podría abonar a la idea de la existen-cia de una gran solidez del sistema financiero en el país y de su sistema de regulación. Sin embargo, no debe

olvidarse que el sistema financiero que opera en México no tuvo una real prueba de fuego con la reciente crisis financiera internacional, en vir-tud de que el sistema apenas se esta-ba curando de las profundas heridas que le dejó la crisis bancaria de 1994-1995, por lo que los intermediarios financieros no tuvieron oportunidad de participar plenamente en la fies-ta que generó la burbuja financiera 2002-2007. A la primera rendija que vieron, los banqueros la aprovecha-ron para realizar operaciones especu-lativas de alto riesgo en el mercado de derivados cambiarios

Un análisis cuidadoso del desplie-gue de la crisis internacional en Méxi-co nos permite señalar la existencia de claros indicios de deficiencias en el funcionamiento de la supervisión y regulación financiera en México. En primer lugar, los supervisores y reguladores financieros mexicanos fueron incapaces de detectar oportu-namente las cuantiosas operaciones de especulación con el peso median-te productos derivados financieros, realizadas por intermediarios banca-rios y empresas corporativas durante los años 2007-2009, en el que destaca el caso de Comercial Mexicana em-presa que registró fuertes pérdidas. Estas operaciones financieras es-peculativas, que se realizaron en el mercado de derivados, estuvieron a punto de traducirse en una crisis cambiaria sería para el país, de no ser por la oportuna actuación del Banco Central de Estados Unidos, la Reser-va Federal (FED) quien extendió el 29 de octubre de 2008 una línea swap en



dólares al Banco de México, por 30 mil millones de dólares, acción refor-zada por el FMI quien extendió una línea de crédito en dólares al país por 47 mil millones de dólares. En enero de 2010 el gobierno mexicano solicitó extender la línea hasta por un monto de 72 mil millones de dólares.

Los reguladores mexicanos tam-poco fueron capaces de actuar con la oportunidad debida para evitar el colapso en el valor de los fondos de pensiones, que sangraron el patrimo-nio de los pensionados del país, espe-cialmente en 2008. Asimismo, los re-guladores fueron incapaces de prever la crisis de las Sofoles, destacando el colapso de Metrofinanciera, y el ago-tamiento de recursos de Fovissste del año 2010, que dejó al instituto en una situación crítica, teniendo que recu-rrir a la emisión de valores bursati-lizados para cubrir el agudo faltante actual de recursos. En estos eventos la actuación de las autoridades mo-netarias fue meramente reactiva sin capacidad preventiva.

Un hecho grave que indica una po-bre supervisión financiera en el país es la expansión notable de los inter-mediarios financieros no regulados (casas de empeño) que practican el crédito depredatorio, y que es causa de la pérdida de patrimonios de las

clases económicamente más necesi-tadas. En este sector del crédito de-predatorio urgen acciones legislativas para detener la inmoderada expan-sión de este mercado financiero.

conclusIones y recomendacIonesEn relación al sistema financiero mexicano, se constata el reducido apoyo del sistema bancario que ope-ra en México a la economía produc-tiva del país en términos de estánda-res internacionales. De acuerdo a los datos oficiales en México, el crédito bancario como proporción del PIB es menor a 20%. Además la banca, pre-dominantemente extranjera, presta poco y a pocos al estar el crédito muy concentrado. Asimismo, la banca de desarrollo en su etapa actual no ca-naliza de manera eficiente sus re-cursos al crédito, con los datos de los balances de los bancos de desarrollo se determinó que poco más de 50% de los activos totales de la banca de desarrollo se encuentran colocados en valores financieros, y en general, en el rubro de disponibilidades.

Asimismo, el sistema financiero de México, en su etapa actual, regis-tra estabilidad si se le mide con los criterios estrechos de la evaluación de corto plazo. Sin embargo, una eva-luación con una perspectiva de largo plazo y atendiendo a factores estruc-turales, nos indica la existencia de serias dudas sobre la estabilidad del sistema financiero del país. Asimis-mo, una revisión cuidadosa revela fallas regulatorias en el sistema, no hay por ejemplo, una supervisión fi-nanciera consolidada, y en la recien-


Los reguladores mexicanos tampoco fueron capaces de actuar con la opor-tunidad debida para evitar el colapso en el valor de los fondos de pensiones, que sangraron el patrimonio de los pen-sionados del país.




te crisis financiera (si bien el país no experimentó graves problemas), se advirtieron deficiencias importantes de los reguladores expresadas por: la crisis de las Sofoles, la crisis financiera del Fovissste, y la especulación en el mercado de los productos derivados cambiarios, que potencialmente pudo haber sido desestabilizadora para México. Si la situación no derivó en una crisis cambiaria en 2008, se debió a la ayuda proporcionada por actores internacionales importantes como la Reserva Federal (FED) y el FMI, instituciones que activaron un apoyo inusual a México con el otorgamiento de líneas crediticias en dólares.

Es de llamar la atención que estas deficiencias no son ignoradas por el gobierno quien procedió a corregir-las parcialmente, estableciendo un Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México presidido por la SHCP, con la participación de los principales órganos de supervisión y regulación de los intermediarios financieros (Banxico, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, CONSAR y CNSF). Sin embargo, en este Consejo no tiene papel alguno el Congreso mexicano, en visible con-traste con Estados Unidos (y otros países) que cuenta con la poderosa Comisión de Moneda y Banca (ade-más de otras comisiones especiales para atender asuntos financieros), entidad que ha jugado un papel re-levante junto con la Oficina de Fis-calización del Gobierno (GAO) en la reconfiguracion del nuevo sistema de regulación financiera de Estados Unidos, que incluye una fiscalización

a tiempo real de los recursos aplica-dos por el Departamento del Tesoro para el rescate financiero a través del programa Troubled Assets Relief Pro-gram (TARP). El Congreso mexicano carece de una Comisión de Moneda y Banca similar a la del Congreso es-tadounidense, y su órgano técnico, la Auditoría Superior de la Federación, está limitada a fiscalizar con visible retraso los recursos de programas financieros emergentes por estar su-jeta a los principios de posterioridad y anualidad establecidos de manera categórica por la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federa-ción, asimismo sus recomendaciones carecen de vinculatoriedad.

Para corregir las deficiencias anteriores emitimos las siguientes recomendacio-nes generales:Recomendación # 1: Que se constitu-ya una Comisión de Moneda y Banca en el Congreso, preferentemente en la Cámara de Diputados, con funciones explícitas para participar en el diseño de la nueva arquitectura financiera que requiere el país, estableciendo una agenda de prioridades regulatorias y de supervisión, con un sistema eficaz de seguimiento. Para esto último, se re-quiere una reestructura del Congreso a fin de hacer más eficientes (a través de la especialización con enfoque glo-bal) a las comisiones legislativas, los órganos a través de los cuales se pro-cesan las iniciativas legislativas antes de proponerlas al pleno para su autori-zación. Es de la mayor importancia en este sentido, limitar a dos por ejemplo, el número máximo de comisiones a las

que puedan participar los legisladores, y se debe instrumentar una mecánica eficiente para el procesamiento de las iniciativas.

Recomendación # 2: Que la Audito-ría Superior de la Federación (que se encuentra en una fase de cambio interesante orientando cada vez más sus auditorías a revisar al desempe-ño de las instituciones y programas gubernamentales) desarrolle un sis-tema de evaluación de la estabilidad del sistema financiero de México, con independencia de las instituciones de regulación y supervisión financiera, y con independencia de las agencias privadas de calificación crediticia, so-bre la base de indicadores estructurales y no como hacen las agencias de cali-ficación sobre el estrecho criterio de la capacidad de pagos del país. Con este sistema, la futura Comisión de Mone-da y Banca del Congreso tendría una base técnica para evaluar el desem-peño del Consejo de Estabilidad del Sistema Financiero de México creado por el Gobierno.

Recomendación # 3 Que el Congreso realice los cambios adecuados al mar-co de la fiscalización superior a efec-to de que la Auditoría Superior de la Federación pueda vigilar en tiempo real exclusivamente los programas fi-nancieros emergentes y de alto riesgo instrumentados por el gobierno. De esta manera, se daría mayor vigilancia y transparencia a dichos programas. De aplicarse esta recomendación, la sociedad podría conocer con opor-tunidad el uso (subrayo el uso) por

ejemplo, de las líneas de crédito otor-gadas por el FMI que a la fecha as-cienden a 72 mil millones de dólares.

Recomendación # 4 Como medida complementaria para la estabilidad del sistema financiero se propone que se establezca la obligatoriedad de la constitución de un área especializa-da de riesgos al interior de los Grupos Financieros, en la que los directores de las mismas dependan del Banco Central y su nombramiento sea atri-bución exclusiva de la Junta de Go-bierno del Banco de México. De esta manera, se independizan los directo-res de riesgos de los Grupos Financie-ros, de la presión política ejercida en su trabajo por parte de los accionistas y se mejora el gobierno corporativo de las instituciones financieras que operan en México. Esta recomenda-ción está en línea con la tendencia in-ternacional de hacer que los Bancos Centrales participen de manera más activa en la vigilancia y supervisión del sistema financiero, tarea descui-dada por su preocupación excesiva en el control de la inflación.

Recomendación # 5 Que el Congreso evalúe los cambios al marco legal para que se supervise el crédito depredato-rio, después de que coordine la reali-zación de una profunda investigación sobre la intermediación financiera existente en el país sobre este tipo de créditos, en el que destaca el enorme crecimiento de las casas de empeño.

Recomendación # 6 Que el Congreso evalúe, a través de una comisión de





expertos, los incentivos financieros regulatorios apropiados que induz-can (utilizando las fuerzas del mer-cado) un incremento efectivo de la intermediación crediticia del sistema bancario que opera en México hacia el sector empresarial. El seguimiento de las propuestas que se deriven de este grupo de expertos con opinión inde-pendiente puede ser una de las tareas estratégicas de la Comisión de Mone-da y Banca y de su órgano técnico.

Recomendaciones # 7 Que el Con-greso adopte las medidas pertinentes en el marco regulatorio para que se disminuyan los montos de las dispo-nibilidades que mantienen en sus ba-lances la banca de desarrollo.

Estas recomendaciones tienen el propósito de corregir algunas fallas estructurales del sistema financiero que opera en México, en el magno objetivo de que las actividades finan-cieras se traduzcan en un beneficio tangible a la población.

Francisco Javier Vega

Rodríguez

Actualmente es Secretario Técnico de

la Unidad de Evaluación y Control de la

Comisión de Vigilancia de la Auditoría

Superior de la Federación desde 2004.

Ocupó los siguientes cargos: Director de

Presupuesto de la PFP (2002), Administra-

dor de la Unidad de Negocios de Metales

Preciosos de Interacciones (1999-2001).

Director Corporativo de Tesorería y Ope-

raciones Financieras de Banpaís (1995 a

1998), Secretario Técnico de la Asocia-

ción de Intermediarios Bursátiles de la

BMV (1993-1994), Subdirector Ejecutivo

de Planeación y Futuros Internacionales

de la División de Metales de Banca Cremi

(1985-1993). Socio fundador de Valuadora

GAF con autorización de la CNBV.

Es autor de los siguientes libros: Los

Premios Nobel de Economía Volumen I

1969-1975: Ensayos crítico biográficos

(IPN) y La singular historia del Rescate

Bancario de México: 1995-2000 (Edito-

rial), entre otros.


Desigualdad social y violencia en México

Parto de la tesis de que la vio-lencia, tanto la violencia social como la de género es una cons-

trucción política, económica, social y cultural. Como toda construcción, puede ser modificada, puede ser transformada pero para ello necesi-tamos identificar los factores deto-nantes, los elementos que generan esta violencia social y de género, en este sentido creo que tenemos que recuperar el análisis con respecto al espacio territorial.

Si hay algo que sin duda identifica o articula estos detonantes de riesgo, estos factores de riesgo, es el espacio urbano, de ahí que esta es la primer propuesta que pongo sobre la mesa: la urgencia de tener diagnósticos inte-grales de los espacios urbanos donde se están suscitando la violencia so-cial y de género. Es fundamental que vinculemos que sin esos diagnósti-cos sociales, económicos, culturales, políticos de los espacios urbanos no tendremos la capacidad de incidir en

los factores de riesgo, en los factores detonantes.

De ahí la segunda tesis: sí es po-sible modificarlos. Algunas conclu-siones que distintos estudios están señalando que en nuestro país existe un desarrollo humano desordenado, desarticulado, desigual, inequitativo, un profundo desorden urbano que ha llevado a la exclusión.

Esto se ve reflejado en la cons-trucción de grandes conjuntos in-mobiliarios aislados, muy lejanos de los espacios de trabajo, sin los mínimos espacios para la conviven-cia; conjuntos inmobiliarios que, se caracterizan por el aislamiento, es-pacios sumamente pequeños donde las familias, esas familias que suman 25 millones de hogares, de los cua-les casi 27% tienen jefatura femeni-na, tienen que subsistir y convivir en espacios muy reducidos.

El desarrollo urbano desordenado, desigual, desarticulado e inequitativo junto con la expansión inmobiliaria

La discriminación se convierten en un elemento fundamental dentro de los procesos de violencia social y de género.

Mario Luis Fuentes


Mario Luis Fuentes

de viviendas que promueven el ais-lamiento en espacios públicos, es sin duda uno de los factores que están de-tonando la violencia social y la violen-cia de género; y esto, obviamente, va acompañado con una profunda des-igualdad en el territorio urbano. En ese sentido, habría que poner énfasis en la necesidad de generar una pla-neación urbana que incluya un ele-mento fundamental: la construcción de un territorio socialmente equita-tivo; porque junto a la fractura, a la fragmentación, se observa esta reali-dad en la que, por un lado, tenemos grandes espacios bardeados en donde vive la población de alto ingreso, seg-mentados, con policías de seguridad, fragmentando, aislando y excluyen-do a la población, que se introduce a trabajar a sus casas, objeto de toda discriminación, de todo desprecio de estos sectores de altos ingresos.

Esta fragmentación urbana ha pro-piciado que existan servicios públicos cada vez de más baja calidad, de menor capacidad de respuesta en estas zonas fragmentadas y aisladas donde vive el resto de la población, la de menores ingresos. De ahí que la mayoría vive, continuamente, un proceso no sólo de aislamiento, sino de agresión, pues las escuelas públicas y los servicios de salud de más baja calidad, son en ocasiones, los únicos a los que ellos tienen acceso.

En ese sentido la exclusión y la discriminación se convierten en un elemento fundamental dentro de los procesos de violencia social y violen-cia de género.

Aunado al proceso de desarrollo urbano desarticulado, desordenado y

desigual, tenemos una enorme fractu-ra en el modelo de construcción so-cial que se dio en este país sobre todo en el siglo XX. La realidad es que esta ecuación entre familias, escuelas y trabajos, hoy está totalmente fractu-rada. Los espacios familiares dejaron de ser espacios para construir capaci-dades ciudadanas, capacidades para el diálogo, para la tolerancia, para la reflexión, para poder tener ciertas normas que asumíamos que era ahí en donde se construían, en donde se completaban con un sistema edu-cativo que podían generar las capaci-dades para poder insertarse a la vida social.

La fractura de los espacios familia-res, las fracturas del sistema escolar como un espacio para generar las ha-bilidades y los instrumentos ciudada-nos se suma a la ruptura del mundo del trabajo. Hoy no podemos pensar en términos de la violencia social y de género sin considerar que la ausencia de políticas públicas para las familias, la ausencia de políticas públicas que sean capaces de generar una recupe-ración, una educación pública gratui-ta de alta calidad, están asociadas a la ruptura del mundo de trabajo.

La propuesta del estado de bienes-tar que se hizo en el siglo XX asumía que, sobre todo, tendríamos trabajo con derecho social, trabajo con segu-ridad social; pero desde los 80 tene-mos la evidencia de que no hay traba-jo para todos. En México, durante los últimos 16 años se han generado alre-dedor 256 mil trabajos con derechos sociales, es decir, inscritos a la seguri-dad social, cuando sabemos que esta

demanda es por arriba del millón, esta fractura del trinomio escuelas – familias–trabajo es un elemento que está detrás de esta fractura, una frac-tura social que sin duda es precursora y detonante de los riesgos que impli-can la violencia social y la violencia de género articuladas, ambas, a una cultura de impunidad, de la fractura de un sistema de seguridad, al poco acceso al sistema de justicia, en esta visión de lo social, surge la urgencia de una propuesta para recuperar y construir una política para el desa-rrollo urbano que genere equidad y erradique la exclusión.

Existe la enorme necesidad de crear programas emergentes para enfrentar las calamidades de la rea-lidad de nuestro país: el hambre que se vive en las ciudades, la pobreza que tiene rostro de infancia y adoles-cencia (ocho, casi nueve de cada 10 los que llamamos pobres son niñas, niños y jóvenes). En este proceso de exclusión la urgencia de construir in-mediatamente programas especiales que permitan resolver el hambre, la carencia y las fracturas que se están viviendo en estos entornos urbanos altamente fragmentados, aparece una nueva dimensión que hoy tenemos que incorporar cuando pensamos lo social vinculado a la violencia social y de género.

En nuestro país existe una enorme carencia de instrumentos para dar-les a las familias, a las mujeres jefas de familias, a los jóvenes elementos para construir en ellos capacidades para que no sean propensos a pro-blemas de salud mental y que pue-

dan ser el centro de una nueva pro-puesta social.

La realidad, en donde pondera la desesperanza y la renuncia al futuro tiene expresiones tan graves como las tres grandes causas de muerte entre los jóvenes mexicanos: accidentes, homicidios y suicidios.

En ese sentido tenemos que articu-lar una política social que realmente responda y resuelva el profundo des-orden urbano. La ruptura de una polí-tica social es muy significativa y genera una mayor desigualdad, es precisa y urgente la construcción de una pro-puesta en materia de salud pública y educación capaces de enfrentar la rup-tura del mundo del trabajo.

Mientras no entendamos esta ecuación, las respuestas desde el lado de la justicia y la legalidad no sólo se-rán ausentes, serán pasos al vacio.

Mario Luis Fuentes

Político y economista mexicano que ha

ocupado diversos cargos en la adminis-

tración pública en México, entre ellos:

Director del Consejo Nacional de Fomento

Educativo (CONAFE), Director General del

Sistema DIF y Director General del Insti-

tuto Mexicano del Seguro Social (IMSS).

Actualmente dirige el Centro de Estudios

e Investigación en Desarrollo y Asistencia

Social (CEIDAS), un organismo de la socie-

dad civil dedicado a la investigación en los

temas de desarrollo social y la promoción

del cumplimiento de los derechos huma-

nos y sociales en México.


Desigualdad social y violencia en México


Siembra de odio, cosecha de ira

L a quinta fue la vencida. Cuatro ocasiones anteriores, Raúl Lucas Lucía se había librado de la muer-

te. Pero el 13 de febrero de 2009 ya no pudo escapársele. Ese día fue de-tenido y desaparecido con violencia. Tres días más tarde fue asesinado. Sus restos aparecieron ocho días después. Su cuerpo tenía huellas de tortura y tiro de gracia. La misma suerte sufrió su compañero Manuel Ponce Rosas.

Insumiso, desde hace 10 años Raúl vivía acosado por el poder. En 1999, poco después de la matanza de El Charco, el Ejército Mexicano lo tor-turó y amenazó. En septiembre de 2001 nuevamente fue torturado por militares en su comunidad, junto a sus hermanos y cuñado. El 18 de oc-tubre de 2006, después del paso de la otra campaña por la comunidad mix-teca de El Charco, recibió amenazas de los soldados. El 15 de febrero de 2007 fue herido de bala en el cuello durante una emboscada que casi le costó la vida.

La quinta fue la vencida. El 13 de febrero de 2009, Raúl y Manuel par-ticipaban en un acto oficial para in-augurar la construcción de edificios escolares en la ciudad de Ayutla de los Libres, Guerrero. Recién acababa de pasar la una y media de la tarde cuando tres sujetos con armas largas llegaron, gritando policía. Los gol-pearon en la cabeza, los sacaron de la reunión a rastras para meterlos en una camioneta que los esperaba con el motor encendido y se los llevaron con rumbo desconocido.

Raúl Lucas García y Manuel Ponce Ríos eran indígenas, mixtecos, gue-rrerenses y pobres. Raúl era presiden-te de la Organización Independente de Pueblos Mixtecos (OIPM) y Ma-nuel el secretario. La organización, nacida en 2002 de las comunidades sembradas entre profundas barran-cas y grandes cerros, tiene su base en la cabecera municipal de Ayutla de los Libres. Se dedica a defender los derechos de los pueblos indios de la

La historia que se ha escrito en los últimos años.

Luis Hernández Navarro


región, a denunciar las violaciones de los derechos humanos que sufren y a gestionar proyectos productivos y de bienestar social para los nu’saavi.

Raúl era oriundo de la comunidad de Roca Colorada, en la región mix-teca de Ayutla de los Libres. Durante muchos años luchó por el beneficio de las comunidades indígenas. Cuan-do fue nombrado presidente del co-misariado de Coapinola defendió los bosques contra la tala ilegal de la madera que llevaban a cabo empresas que saqueaban la riqueza forestal sin permiso del comisariado. Con éxito, encabezó la lucha de las comunida-des mixtecas de su municipio en con-tra del Programa de Certificación de Derechos Ejidales-Comunales (Pro-cede).

El asesinato de Raúl y Manuel es apenas uno más en la larga lista de la cosecha represiva de El Charco. Ellos son víctimas de una saga macabra que se remonta casi 13 años atrás. La lis-ta de dirigentes indígenas regionales muertos violentamente desde enton-ces es larga.

Los homicidios de Raúl Lucas Lu-cía y Manuel Ponce Ríos son un paso adelante en la guerra de intimida-ción en contra de las comunidades indígenas de la Montaña y la Costa Chica. Dos hombres, dignos y valien-tes, defensores de los derechos de los pueblos indios, fueron salvajemente eliminados. En la región, los militares han sembrado odio, violencia, muer-te, robo de cosechas, abusos. Le han echado gasolina al fuego. Que nadie se extrañe cuando se levante una co-secha de ira.

No sólo allí. En otras regiones de México suceden cosas parecidas. La violencia se ceba sobre promotores de derechos humanos, defensores del medio ambiente y líderes sociales. Os-curecidos por los más de 35,000 ase-sinatos cometidos en la guerra contra las drogas, esos crímenes parecen ser invisibles. No lo son.

La militarización de la políticaVicente Fox comenzó su sexenio

con una fiesta popular. Felipe Cal-derón inició el suyo con una parada militar. Ha transcurrido casi tres años desde que el nuevo inquilino de Los Pinos asumió el cargo y lo que sobre-sale de su mandato es su afición por los uniformes castrenses, las fanfa-rrias y los actos públicos con las Fuer-zas Armadas como telón de fondo.

El 3 de enero de 2007, en Apatzin-gán, durante su primera actividad pública en ese año, el jefe del Ejecu-tivo se hizo retratar con uniforme de campaña, con una gorra de campo de cinco estrellas y el escudo nacio-nal. Cuatro meses más tarde, en el mismísimo Apatzingán, la foto era una continuación de la del 3 de ene-ro: elementos del ejército, utilizando vehículos blindados y lanzagranadas, se enfrentaban con presuntos narco-traficantes.

El discurso de endurecimiento de Felipe Calderón busca mandar men-sajes de dominio y disciplina. Acosa-do por manifestaciones ciudadanas que impugnaron su triunfo en la fase de presidente electo, el mandatario desea romper su aislamiento social y carencia de legitimidad utilizando como pretexto la guerra al narcotráfi-


co. Con el apoyo de los poderes fácti-cos que lo hicieron mandatario, desde el inicio mismo de su administración ha pretendido hacer del Ejército su principal sostén.

Felipe Calderón ha hecho de la guerra contra el narcotráfico el eje de su gobierno. El combate al cri-men organizado ha proporcionado a su mandato una vía de legitimación que las urnas le negaron. La milita-rización de la política le ha dado las herramientas para administrar el país con medidas de excepción. La politi-zación de la seguridad pública le ha facilitado recomponer la cadena de mando-obediencia.

De la misma manera en la que el 11 de septiembre de 2001 le permitió a George W. Bush intentar hacer de la guerra el poder constituyente de un nuevo orden neoconservador, la batalla contra los cárteles de la droga ha posibilitado al jefe del Ejecutivo mexicano tratar de afianzar y per-petuar su gobierno. Pero, en lugar de enviar tropas a Irak y Afganistán, el mandatario mexicano las ha sacado de sus cuarteles para tomar posicio-nes dentro del territorio nacional.

El Ejército está en las calles de mu-chas localidades del país, desempe-ñando funciones que no le correspon-den. Ha establecido retenes, toques de queda de facto e inspecciones. Los mandos militares ocupan los puestos policiales. En lo que parece el ensayo general de lo que se piensa hacer en

el país, en varios estados del norte se vive una situación muy cercana a un estado de excepción no decretado por el Congreso.

Día a día Felipe Calderón se pre-senta ante los medios de comunica-ción como el comandante en jefe de una gran cruzada nacional. La pro-paganda nacional lo presenta como el defensor de las familias mexicanas. Sus desplazamientos por el país son organizados con el mayor sigilo. Sus actos públicos son encapsulados por elementos del Estado Mayor Presi-dencial. Las demandas o protestas en su contra son acalladas por la fuerza pública.

A corto plazo, la politización de la seguridad pública le ha proporcio-nado al jefe del Ejecutivo saldos po-sitivos. Las encuestas le reconocen niveles de aceptación razonables, aunque han caído sistemáticamente en los últimos meses. Las violentas expresiones de descontento social que se vivieron durante 2006 se han acotado.

Entre las primeras bajas de la gue-rra en que vivimos se encuentran los derechos humanos. El marco jurídico ha sido transformado en despecho de éstos. En la macabra cuenta de des-cabezados, cadáveres insepultos y pozoleros que se registra cada día, el asesinato de líderes sociales apenas cuenta. La criminalización de la pro-testa social avanza cada día.

No parece importarle al jefe del Ejecutivo que al militarizar la polí-tica la haya desgastado y degradado. Pareciera ser que le tiene sin cuidado que en plena crisis económica, con

El asesinato de Raúl y Manuel es apenas

uno más en la larga lista de la cosecha

represiva de El Charco.



la producción nacional estancada, el desempleo creciendo y la válvula de escape de la migración hacia Estados Unidos atascada, sus márgenes de maniobra se hayan reducido. La úni-ca salida que vislumbra es intensificar aún más esa guerra.

El dEscontEnto socIalMás de lo mismo, pero peor. Así se re-sume la posición de Felipe Calderón frente a los graves problemas sociales que sacuden al país. El choque de tre-nes entre un movimiento social radi-calizado, un movimiento ciudadano agraviado y un gobierno federal torpe y endurecido no puede descartarse.

Una nueva conflictividad social sa-cude al país. Los síntomas son claros. Han aparecido una multiplicidad de nuevos actores. Los métodos de lucha de las organizaciones populares se han radicalizado al tiem-po que los problemas se multiplican. Los cana-les institucionales para atender sus demandas han sido frecuentemente desbordados.

Los funcionarios encargados de la gobernabilidad y los servicios de in-teligencia del nuevo gobierno no han entendido la naturaleza de la nueva problemática social: hay una crisis en el modelo de mando, en donde una parte nada despreciable de quienes estaban acostumbrados a obedecer no quieren obedecer a quienes estaban acostumbrados a mandar.

Durante los últimos meses de su administración, Fox quiso suplir su desconcierto ante la creciente re-

beldía social con el uso de la fuerza pública. Con acciones relámpago, en nombre del Estado de derecho, la fir-meza y el uso legítimo de la violencia, se reprimió a movimientos paradig-máticos de esta nueva conflictividad como el de los mineros de Lázaro Cárdenas-Las Truchas, Atenco y la sublevación oaxaqueña. Sin embar-go, lejos de solucionar los conflictos, la «salida» policial los complicó más. La población enfrentó indignada a la fuerza pública y, lejos de atemorizar-se, ha mantenido su lucha.

Los desplantes autoritarios del pa-nismo responden, en parte, al gran temor que estas luchas desde abajo provocan en los sectores acomoda-dos. Desde que a raíz de la Marcha del Color de la Tierra en marzo de 2001, el ideólogo empresarial Juan Sánchez Navarro recomendó a los

suyos encerrarse ante el empuje del pobrerío. En las clases pudientes hay miedo. Para su gusto, hay demasiado desorden y en lugar de aplicar la ley se negocia con los inconformes.

Esta nueva conflictividad social tiene un punto de arranque en 1999 al desarrollarse una intensa lucha so-cial que enfrentó con relativo éxito las políticas gubernamentales de privati-zación. En esa fecha la sociedad civil se hizo pueblo y las demandas ciuda-danas se reciclaron en lucha de clases.

Por supuesto, el narcotráfico existía antes de que Felipe

Calderón llegara a Los Pinos, pero su manejo, exitoso en

términos de popularidad personal, ha sido un desastre

para la seguridad pública



Por supuesto siguen desarrollándose luchas cívicas y de identidad, pero la mayoría de ellas se expresan en clave clasista. El protagonismo de las ONG y las organizaciones ciudadanas dio paso a la acción de organismos gremia-les y profesionales. El afán de avanzar en las propuestas se transformó en un retorno a la protesta. Surgieron gran-des expresiones gremiales de resisten-cia, movimientos de base «feos» para el mundo de la política formal y una multitud de luchas locales contra el despojo. A diferencia de otros tiempos, una parte de esas movilizaciones han sido parcialmente exitosas.

Desde entonces se ha producido una tenaz movilización social. Cen-tenares de protestas de indígenas, campesinos, trabajadores, pobres urbanos, mujeres, defensores de de-rechos humanos, ecologistas han surgido en todo el país enarbolando diversas demandas. Algunas, incluso, han decidido darse sus propias for-mas de gobierno.

Estas luchas expresan el hastío hacia una cierta forma de hacer po-lítica. Está presente en su seno una tradición antipartidista y una des-confianza en la política institucional. Sin embargo, la radicalización social proviene también del entorno de la política institucional. El fraude elec-toral de 2006 provocó que una muy importante parte de la población que confiaba en los partidos y las eleccio-nes se haya sumado a una dinámica de movilización antinstitucional y de resistencia civil pacífica.

Es así como muchas de las expre-siones de malestar social reciente han

tomado forma de acciones de desobe-diencia civil. Han emprendido accio-nes voluntarias y públicas que violan leyes, normas y decretos porque son considerados inmorales, ilegítimos o injustos. Han hecho de la trasgresión que persigue un bien para la colecti-vidad, un acto ejemplar de quebran-tamiento público de la norma por ra-zones de conciencia.

fIn dE éPocaDetrás de la ola de violencia que azota al país hay un hecho medular: el ago-tamiento acelerado de un régimen que vive sus últimos estertores.

La nación atraviesa por una cri-sis en la que convergen varias crisis: económica, de seguridad pública, ambiental, sanitaria, diplomática, de gobernabilidad. Aunque cada una de ellas tiene su propia dinámica, han crecido por la incapacidad del gobier-no federal para enfrentarlas adecua-damente, y por la división y enfrenta-miento entre las elites.

Las elites están fracturadas y pe-leadas; sus reglas de convivencia se han roto. Este pleito coincide en el tiempo con la emergencia de un nue-vo ciclo de descontento popular y con la reanimación de las organizaciones guerrilleras.

La incompetencia del equipo de Felipe Calderón para enfrentar la tormenta ha resultado proverbial. El único terreno en el que su gestión pa-rece eficaz es el control de los medios de comunicación.

Por supuesto, el narcotráfico exis-tía antes de que Felipe Calderón lle-gara a Los Pinos, pero su manejo,



exitoso en términos de popularidad personal, ha sido un desastre para la seguridad pública. Según Jorge Carri-llo Olea (La Jornada, (12 de mayo de 2009), que algo sabe de estos asuntos, el jefe del Ejecutivo abrió una guerra sin información, sin plan y sin cálculo de consecuencias. No sabe adonde ir ni como ejercer el mando; no ha te-nido la capacidad para controlar sus huestes. Las bases, mandos básicos y medios de las fuerzas armadas están en un estado de ánimo bajísimo y una situación moral deplorable. Tienen miedo a cumplir misiones inexplica-das y sin objetivos claros. El solitario de Palacio “vive su propio Vietnam, sordo y solitario.”

Mientras en México apenas y se to-can las redes y las plazas de Joaquín el Chapo Guzmán, desde Washington se advierte sobre su peligro: lo mismo se le incluye en la lista de Forbes en la que participan los hombres más ricos del planeta que la revista Time lo ubi-ca en el sexto lugar de los personajes más influyentes durante 2008. A buen entendedor, pocas palabras, más allá de los halagos y los apapachos públi-cos, la política mexicana de combate a las drogas está siendo cuestionada en Estados Unidos.

Escándalo tras escándalo, el régi-men político se agota. Vivimos un fin de época. La crisis de derechos hu-manos esproverbial. La nueva con-flictividad social no cesará. El uso de la represión para contenerla no la de-tendrá. La amenaza de la mano dura anuncia un nada hipotético choque de trenes. Se ha sembrado odio y se co-sechará ira. El país huele a pólvora.


Es Coordinador de Opinión y articulista sema-

nal de La Jornada. Su último libro es “Sentido

Contrario: vida y muerte de rebeldes con-

temporáneos”. Escribe regularmente sobre

movimientos sociales, cuestiones rurales,

derechos humanos, asuntos educativos y

temas políticos.



La intervención de la sociedad en la justicia y la seguridad pública

Existe el consenso en la sociedad mexicana, que se ha perdido el control sobre la seguridad públi-

ca y que la procuración e impartición de justicia se encuentra en el peor momento de la historia moderna del país, no sólo en el ámbito federal, sino incluso en los estatales y municipales.

El gobierno federal, como todos sabemos, se empeñó en un enfren-tamiento abierto con los llamados cárteles de producción y tráfico de drogas, en una estrategia que no tie-ne puerta alterna de salida ni camino de retorno. Este combate entonces deberá llevarse hasta sus últimas consecuencias, cualesquiera que és-tas sean.

Toda proporción guardada, nos recuerda la guerra de Vietnam, en la cual los Estados Unidos de América se encontraron en un callejón sin sa-lida, en el peor momento de esta la-mentable conflagración, la potencia

más poderosa del mundo no podía ni ganar ni retirarse.

Hasta los años 80, México fue un país extremadamente seguro. Los ciu-dadanos recorríamos las calles, cami-nos y carreteras a cualquier hora del día o de la noche, prácticamente sin temor. Era común que las familias decidieran emprender los viajes por la noche para aprovechar al máximo los días de descanso.

Permítaseme una licencia en este artículo. En 1979 tuve la oportunidad de estar por primera vez en Madrid. Recuerdo que me sorprendió sobre-manera ver en las plazas públicas a los “tricornios”, con las metralletas a mano, listas para ser utilizadas en cual-quier momento. En México, práctica-mente, nunca había visto un policía ar-mado de esa manera a las 12 del día en un parque cualquiera. Mi generación apenas conocía a los “polis”, mal uni-formados portando un viejo revolver

Cómo se formaron los primeras asociaciones que se unieron para enfrentar la delicuencia.

Miguel Arroyo Ramírez


de funcionamiento dudoso. Eso basta-ba para mantener el orden en el país.

En 1984 por ejemplo, no había más de 700 agentes de la entonces Policía Judicial Federal, en todo el territorio nacional. La delincuencia se guardaba muy bien de atentar contra ellos.

Pero por alguna razón que rebasa las pretensiones de estas líneas, ha-cia mediados de los años noventas, la sociedad comenzó a experimentar un deterioro en los niveles de seguri-dad pública, alcanzando a los estratos sociales con capacidad de reacción mediática y política, que eran reflejo de los actos delincuenciales sufridos por los grupos más vulnerables, quie-nes venían resintiendo el incremento alarmante del robo o asalto en la vía y transporte públicos.

Hacia finales de los 90, la apari-ción de una banda de secuestradores altamente sanguinarios provocó una reacción social inesperada para la administración de Ernesto Zedillo. En efecto, los secuestros realizados por un criminal llamado Daniel Ariz-mendi y la ejecución de sus víctimas provocaron la formación de un grupo que fue cobrando relevancia nacional; México Unido Contra la Delincuen-cia, a instancias de Josefina Nava, se reunieron los siguientes ciudadanos, a los que la sociedad mexicana tanto les debe y poco les ha reconocido:

Josefina Ricaño de Nava, Raúl Nava Navarro, Fernando Amerlinck, Rodri-go Amerlinck, Miguel Arroyo Ramí-rez, Fernando Baños Urquij, Cecilia Cabrera, José Carral, Roberto Chan-dler, Mayer Cohen Levy, Blanca del Valle Santacruz, Frank Devlyn Esca-

lante, Graciela García Bringas, Soco-rro Lagos, Héctor Larios, Jorge Leipen Garay, Valentina López Alegrett, Luis Martínez Arguello, Arturo Mendicu-ti, Isabel Olmedo, Ana María Palomar de Hernández, Armando Santacruz, Mariell Serur Velázquez, Lucila To-rres Dueñas, Lilie White, Mayer Zaga Galante, Nadia Zayrik Chain, Milu Trouyet y Guillermo Velasco.

Este grupo no solamente organizó las primeras marchas multitudinarias, sino que tuvo las primeras reuniones con funcionarios federales encargados de las áreas de seguridad pública.

Celebrábamos las reuniones en el Club de Industriales, gracias a la hos-pitalidad de José Carral, y recuerdo que me llamaba la atención la actitud de duda y sorpresa de nuestros pri-meros invitados. No entendían cómo un grupo de ciudadanos se atrevía a inmiscuirse en los temas de seguridad y justicia y, para colmo, cuestionaban su labor.

Esta actitud era por supuesto ex-plicable. Hasta ese momento, la se-guridad y la justicia eran temas re-servados al Estado, y la intervención ciudadana estaba ausente no sola-mente en la historia institucional de México, sino prácticamente de los países del orbe. En efecto, desde la construcción teórica del Estado mo-derno, y muy claramente a partir de Hobbes, la seguridad de la sociedad se estableció como la primera razón de la existencia del Estado y la causa por la cual los ciudadanos renuncia-ban a su libertad intrínseca, pasando así del estado de naturaleza al estado político.


Nos reunimos, continúo narrando, en aquellos años, hablo de finales de los 90 y principios de la década del 2000, con encargados de la seguridad pública, secretarios de gobernación, procuradores, etcétera.

Recuerdo un secretario de gober-nación que nos recibió en sus oficinas de Bucareli, arropado por lo menos con seis de sus funcionarios del más alto nivel, para enfrentar los cuestio-namientos de un grupo formado por cuatro señoras, y el que esto escribe; Josefina Nava, Ana María Hernández, Cecilia Chandler y Milú Trouyet. El secretario de gobernación lucía ner-vioso y desconcertado, empero, hom-bre inteligente y sensible a la política, trató de comprender y descifrar qué estaba pasando en la sociedad.

Hubo otro Secretario, en cambio, del mismo ramo, que nos dijo des-pués de escuchar durante una hora la descripción que le hacíamos de la inseguridad que ya comenzábamos a sufrir, para sorpresa nuestra, algo así como: “Es muy interesante lo que me acaban de exponer, pero yo no soy el procurador de la República, muchas gracias por venir a visitarme”. Guardo los nombres por razones entendibles.

Durante la contienda electoral por la presidencia de la República del año 2000, México Unido invitó a todos los candidatos contendientes, para que expusieran en el Auditorio Nacional sus compromisos de seguridad y jus-ticia. Entraron cinco mil personas con boleto pagado. Sólo asistieron Porfirio Muñoz Ledo y Vicente Fox. A Fran-cisco Labastida, personalmente traté de invitarlo por todos los medios a mi

alcance, sobra decir que no fue y que los ciudadanos, de alguna manera, presentaron la factura al cobro en las urnas electorales.

Los primeros años del movimiento, me consta, fuimos objeto de reporta-jes de medios de comunicación de Europa y Estados Unidos. Trataban de entender cómo y porqué se habían organizado un grupo de ciudadanos para exigir justicia en un país apa-rentemente seguro. El movimiento se mantuvo contestatario e indepen-diente durante esos años. No acep-tábamos, por supuesto, donativos de dependencias gubernamentales ni privilegios particulares. Evitamos a toda costa, “aparecer en la foto” sen-tados con funcionarios públicos en eventos de cualquier naturaleza, para no menoscabar nuestra capacidad ni libertad en la crítica.

Cada mes, por lo menos, convo-cábamos a conferencia de prensa, en la que debamos conocer el deterioro constante de la seguridad pública, con cifras obtenidas de los propios datos oficiales.

Hacia 2002, se planteó en la mesa del Consejo del movimiento, si éste de-bía desaparecer, pues había, de alguna manera, cumplido su función, pero la seguridad pública no mejoraba a pesar de los esfuerzos que se hacían en algu-nas áreas del gobierno federal.

Hacia mediados de 2003 decidi-mos que era momento de que nuevos miembros, no fundadores, dirigieran el movimiento. El rumbo que tomó México Unido Contra la Delincuen-cia a partir de 2004 y hasta la fecha es de sobra conocido.



Afortunadamente, el esfuerzo rela-tado fue el inicio del surgimiento de la participación ciudadana en el tema de la seguridad y la justicia. Una gran cantidad de asociaciones han surgido desde entonces. Lamentablemente, han ocurrido ejecuciones de quienes se han organizado para exigir segu-ridad y justicia. En lo personal, sólo recibí amenazas de bomba en mi do-micilio y algún hostigamiento y pude enterarme de dónde provenían; el origen no era, por cierto, de grupos delincuenciales.

Hay que señalar, sin embargo, que la mayoría de los representantes de las organizaciones ciudadanas han tomado el papel que correspondería a las autoridades y a los expertos en temas de seguridad pública y justicia. En efecto, ante la pasividad de unos y otros, la mayoría de las propuestas innovadoras de acciones en contra de la delincuencia o de propuestas de reformas legales, provienen de personas que profesionalmente no se han dedicado a dichas materias y que, sin embargo, han tenido el ánimo y el sentido común para instruirse o sugerir actuaciones, que los expertos debieron plantear mucho antes.

Así, algunas de las mejores iniciati-vas provienen de empresarios, conta-dores, odontólogos o amas de casa, a quien hay que reconocerles el esfuerzo y la dedicación para ocupar su tiempo y, en ocasiones, sus recursos, en una función que de origen corresponde necesariamente a las autoridades.

A finales de los 90, el postulado de las autoridades era: “La seguridad pú-blica y la justicia es nuestra responsa-

bilidad y no es materia de opiniones ciudadanas”. Este discurso ha cam-biado ante la presión ciudadana para, indebidamente, proponer “La seguri-dad pública es responsabilidad de au-toridades y sociedad civil”. No estoy de acuerdo con esta inversión del pos-tulado original, porque es la autoridad la que tiene la responsabilidad de la seguridad pública, debe proteger a los ciudadanos y solamente su incapaci-dad le hace derivar esta responsabili-dad original en la sociedad que no se encuentra preparada, ni está obliga-da a enfrentar a la delincuencia, pues para ello, pensaríamos con Hobbes, se establece el gobierno y la sociedad le otorga autoridad y recursos.

Lo que sí corresponde a la sociedad por supuesto, es exigir que las autori-dades cumplan su función con hones-tidad y eficacia. Este fue el postulado en que se basó la formación de Méxi-co Unido Contra la Delincuencia en su primera etapa.

A los cientos de mexicanos que con su esfuerzo hicieron posible el surgi-miento de este grupo, no queda más que otorgarles un reconocimiento por su entrega y valor.


Es Presidente del Consejo Nacional de la

Abogacía “Ignacio L. Vallarta” A.C.

La intervención de la sociedad en la justicia y la seguridad pública


Una de las políticas públicas más importantes, especial-mente en el marco de las

políticas económicas y sociales, es la que persigue dar impulso a la vivienda. Esta clase de acciones gu-bernamentales tienen como objeto primordial cubrir las necesidades básicas de los grupos más vulnera-bles de la sociedad y a la vez dotarles de patrimonio; razón suficiente para que pueda definirse a la promoción de la vivienda como un instrumento para generar riqueza, reactivar la ac-tividad económica y, de raíz, com-batir a la pobreza.

La atención al bienestar social por medio de las políticas y el gasto pú-blicos es una tendencia relativamente “moderna”, que se inicia en la década

de los años 20 del siglo pasado, y se vuelve relevante en los años posterio-res a la Gran depresión Mundial y que ha seguido cobrando cada vez mayor importancia hasta nuestros días en que la promoción de la vivienda y el desarrollo urbano ahora son motores de las economías nacionales, con co-bertura social, en un ejercicio plural en lo político y de integración trans-versal en lo administrativo.

En México, es un compromiso de carácter constitucional el acceso a una vivienda digna a los ciudadanos. De ahí que el sector público participe de manera activa en la promoción y provisión de instrumentos que facili-ten acceso a una vivienda digna a los ciudadanos. Para ello, el Estado se vale de instrumentos diversos. Existen sis-

La vivienda como instrumento de combate a la pobreza

El panorama de un país puede cambiar de acuerdo a qué estrategia elija aplicar para dotar de casas a sus habitantes.

José Luis Romero Hicks

“Cuando el albañil canta, la nación progresa”

Napoleón Bonaparte


temas de ahorro para la adquisición de una vivienda inscritos en los esquemas de seguridad social, como los son In-fonavit o Fovissste; existen esquemas para la promoción del financiamiento a la adquisición de una vivienda con la participación de los institutos estata-les de vivienda con Fonhapo; existen esquemas de programas de financia-miento a la vivienda de interés social a través de la banca comercial y de las sofoles, en combinación con la Socie-dad Hipotecaria Federal, el Fovissste y el Infonavit, por mencionar algunos. Esta ha sido la década de la vivienda en México.

El mayor malLa pobreza es un fenómeno muy com-plejo que rebasa el mero concepto de la carencia de ingresos. Vista desde una perspectiva más amplia, la pobre-za engloba todo un fenómeno de desa-rrollo insuficiente. En esta forma, una persona es pobre cuando se encuentra en una situación precaria en la que ca-rece de capacidades y oportunidades de desarrollo, lo que se manifiesta en situaciones alarmantes de escasos in-gresos, insalubridad, desnutrición y vulnerabilidad a las enfermedades y de estar expuesto a las inclemencias de la naturaleza que, por supuesto, in-ciden de manera negativa en las opor-tunidades de sobrevivir y mejorar la

calidad de vida de una persona.El combate a la pobreza es tema de

enorme relevancia en México, donde se ha demostrado que el impulso a la inversión en vivienda es un arma valiosa y eficaz. Sobre todo, cuando en nuestro país el déficit de vivienda es profundo, a pesar del esfuerzo que tanto el gobierno como la inversión privada han venido realizando para disminuir este problema.

VIVIEnda y PobrEza En méxIcoDurante mucho tiempo, el principal problema al que se enfrentaban los ciudadanos para adquirir una vivien-da digna era su poca o nula capacidad de ahorro, aunada a la deficiente ofer-ta de financiamiento a la vivienda que existía hace dos decenios.

Antes de 1988, dos terceras partes de la oferta de vivienda provenían del sector informal, especialmente de la autoconstrucción, en tanto que el res-to del parque inmobiliario era finan-ciado por programas públicos y por la banca comercial.

A pesar de que todavía existe el de-bate de que el impulso a la vivienda por medio de las políticas y el finan-ciamiento públicos sea la solución al problema de la pobreza patrimonial, existe evidencia de que en tan sólo una década de aplicar estas políticas en México, estos dos problemas han mostrado una reducción significativa.

En el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asen-tamientos Humanos (HABITAT II) celebrada en Estambul en junio de 1996, se reconoció la necesidad de lograr una vivienda adecuada para

Se reconoce especialmente el papel que juega el financiamiento a la vi-vienda en el desarrollo económico de un país y de sus comunidades.


todos y el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos en un mun-do en proceso de urbanización. La búsqueda de la equidad y de la erra-dicación de la pobreza, se volvieron indispensables para la sustentabilidad de los asentamientos humanos de acuerdo a la declaración de princi-pios y objetivos que se enunciaron en dicha reunión internacional. De ahí que, por su parte, en otro documen-to, el Banco Mundial sostenga que el financiamiento es uno de los instru-mentos fundamentales para combatir el déficit de vivienda.

PaPEl dE la VIVIEnda En El comba-tE a la PobrEzaLa vivienda es uno de los servicios básicos con los que debería contar un ciudadano, y debe ser adecuada, esto es, accesible y de calidad. Al mismo

tiempo, sirve de complemento o de promotor de otros servicios básicos como son la educación, la salud, la higiene y el esparcimiento. El acce-so a una vivienda digna permite que los ciudadanos mejoren su calidad de vida y los impulse a buscar sistemas de salud y de educación mejores, y to-dos aquellos servicios que le permitan elevar su calidad de vida, la de su fa-milia y la de su comunidad.

La conciencia que adquiere un ciu-dadano que es dueño de una vivienda formal, lo lleva a buscar el desarrollo sustentable en su barrio o comunidad, al mismo tiempo que busca la manera de mejorar su entorno, el de su fami-lia y el de sus vecinos.

Todos estos elementos contribu-yen al combate y a la erradicación de la pobreza en las comunidades y, al mismo tiempo, impulsan la educa-ción e incrementan la calidad de vida, no sólo de las familias de una comu-nidad determinada, sino de aquellos que son residentes temporales de la misma, como serían los trabajadores o los dueños de los negocios locales.

El American Journal of Preventive Medicine publicó en su suplemento de enero los principales resultados del informe llamado “Superando los obstáculos para la salud”. En este do-cumento se hace énfasis en la impor-tancia que tiene la creación de entor-nos sanos (como lo serían la vivienda digna y el transporte cómodo y segu-ro, así como lugares de ocio y esparci-miento adecuados), ya que un entorno sano, especialmente el de la vivienda, permite abatir las carencias de salud, por lo que sugiere a los gobiernos y a

tabla 1. crEcImIEnto dE la InVErsIón EsPErada En 2011 rEsPEcto a la dE

2005 (VarIacIón % rEal)

Fuente: CONAVI. */ Incluye Infonavit, Fovissste, Conavi y SHF.



La vivienda como instrumento de combate a la pobreza

las sociedades continuar invirtiendo en vivienda, educación y salud.

El estudio elaborado por la CEPAL en el año 2000 (La brecha de la equi-dad: una segunda evaluación), plantea que las posibilidades de bienestar de la población dependen decisivamente del desarrollo de niños y niñas, a su vez condicionado por aspectos tales como su situación nutricional y su salud en general; las condiciones sa-nitarias básicas de las viviendas don-de residen; la capacidad económica del hogar; el ambiente educativo y el tipo de familia en la que crecen; y, especialmente, las posibilidades de acceso a la educación y sus logros en ese ámbito. La experiencia y los estu-dios que se han realizado al respecto, muestran que los logros educaciona-les de los niños están estrechamente relacionados con la infraestructura física de la vivienda. Además, los es-tudiantes más pobres se desenvuel-ven en un clima educacional familiar, escolar y comunitario que no propicia su continuidad en el sistema escolar.

Para dar solución a estas carencias, el financiamiento a la vivienda se ha incrementado durante la última déca-da y forma parte de las prioridades en la agenda de las políticas de urbani-zación. Se reconoce, especialmente, el papel que juega el financiamiento a la vivienda en el desarrollo económico de un país y de sus comunidades.

Todos los estudios que se han rea-lizado y los indicadores que de ellos se obtuvieron han provocado un cambio en el papel que juegan los go-biernos en la promoción y dotación de vivienda, lo que ha permitido un

mayor desarrollo del financiamiento a la vivienda, al pasar los gobiernos de proveedores de recursos a facilitado-res de un ambiente que permita una oferta de financiamiento más grande y con mejores condiciones, en cola-boración con el sector privado de la economía.

El dinamismo que el sector vivien-da proporciona a la economía de un país crea un efecto multiplicador al generar empleos directos e indirec-tos, impulsar el ahorro de las familias, la creación de riqueza y patrimonio y la creación de empresas exitosas. Así, la vivienda impulsa dos políticas interrelacionadas: la reducción de la pobreza y el crecimiento económico a través del desarrollo empresarial.

En este contexto, el desarrollo de la vivienda y la infraestructura nece-saria para su edificación han demos-trado no solamente tener un impacto positivo en el bienestar económico y social de las naciones, ya que generan ingresos y reducen el gasto en servi-cios básicos a través del tiempo, sino que han probado ser un motor pode-rosísimo capaz de llevar adelante el desarrollo de un país.


Es politólogo, economista y abogado

guanajuatense.


Después de haber registrado una de las caídas más pronunciadas entre los países de la OCDE,

con una contracción del PIB de un 6.6% durante 2009 y un aumento sen-sible del desempleo y la informalidad, la economía mexicana se está recupe-rando, impulsada por una reactivación de las exportaciones. Durante 2010, se espera que el PIB registre ucrecimiento cercano a 5% una de los más altos de la OCDE.

Este repunte, sin embargo, más que una “vuelta a la normalidad” supone una oportunidad de cambio para abordar las vulnerabilidades de la economía mexicana. El país ha logrado avances muy importantes en materia de estabilidad macroeco-nómica, política monetaria y trans-parencia fiscal, pero aún no ha sido capaz de generar un crecimiento

endógeno fuerte, impulsado por un mercado interno vibrante y una eco-nomía competitiva. Su productividad laboral es la más baja de la OCDE, su nivel de competitividad está retroce-diendo, mientras que otras economías emergentes lo están rebasando en la carrera hacia la economía del conoci-miento. México sigue teniendo gran-des desafíos estructurales que requie-ren reformas de fondo.

El momento actual impone avan-zar en una agenda de transformación para equipar al país con un nuevo andamiaje de leyes y políticas que promuevan un crecimiento econó-mico más fuerte, más limpio y más

Políticas clave para un desarrollo sostenible

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

PersPectivas OcDe: MéxicO

1. Este artículo es corresponde a una versión reducida del documento “Perspectivas OCDE: México, Políticas Clave para un desarrollo Sostenible” presentado por la OCDE en Octubre de 2010 y disponible en su forma completa en la página web del Centro de la OCDE en México para Amé-rica Latina www.oecd.org/centrodemexico Se reproduce con Autorización de la OCDE.

internacional


Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

justo. Se requiere construir un siste-ma fiscal robusto que ayude a redu-cir las disparidades; un presupuesto enfocado en resultados en el media-no y largo plazo; un mercado laboral eficiente, incluyente y en sintonía con las exigencias del futuro; un sistema educativo de vanguardia; un marco de políticas e incentivos para impulsar la competencia, el gobierno corporativo y la innovación; un crecimiento verde promotor de una nueva cultura eco-lógica; y un sistema de salud integral, de calidad y sostenible.

la Economía Tras la peor recesión en décadas, la economía mexicana ha emprendido una recuperación impulsada por las exportaciones. La actividad econó-mica experimentó una fuerte acele-ración desde mediados de 2009, ayu-dada por el aumento de la demanda externa, la reactivación de la acti-vidad manufacturera y la inversión empresarial. La economía también se ha beneficiado de la renovación de inventarios y del alza en el precio del petróleo. No obstante, es probable que la recuperación se afloje debido a la desaceleración de la recuperación estadounidense durante la segunda mitad de 2010, ya que la demanda in-terna no es lo suficientemente robus-ta como para compensar la previsible caída de las exportaciones.

PErsPEctIvas macroEconómIcas A pesar de lo anterior, se espera que la recuperación continúe y que el cre-cimiento se aproxime al 5% en 2010. El consumo y la inversión privados

deberían fortalecerse a medida que el desempleo disminuya y la confianza empresarial se restablezca. Dado el pronóstico de reducción del creci-miento de las exportaciones durante la segunda mitad de 2010 y en 2011, el crecimiento del PIB se podría des-acelerar, cayendo por debajo del4% el año próximo. El déficit en cuenta corriente aumentaría, ya que crece-rían las importaciones al fortalecerse la demanda interna.

En México, la inflación ha des-cendido más rápido de lo que se es-peraba, ubicándose por debajo de las expectativas durante varios meses consecutivos. La inflación debería aumentar de forma temporal duran-te la segunda mitad de 2010, a causa de las subidas de los precios admi-nistrados y los efectos rezagados de los recientes movimientos del tipo de cambio. En 2011 debería reanudar su tendencia a la baja, dadas la impor-tante capacidad instalada ociosa, así como la consolidación fiscal en curso, y permanecer dentro del rango fijado por el Banco de México en 2011 y 2012. Esto permitiría a las autorida-des monetarias mantener los tipos de interés alrededor de sus niveles actuales y ayudar así a consolidar la recuperación.

PolítIca fIscal La consolidación fiscal está en mar-cha. En 2010 México ha recortado el gasto e incrementado los impuestos. Se espera que las necesidades de en-deudamiento del sector público (una medida genérica del déficit presu-puestario que incluye la inversión de


Pemex pero excluye los ingresos ex-traordinarios) se reduzcan en 2010 y 2011 gracias a las medidas de conso-lidación presupuestarias, la recupe-ración de los ingresos y el aumento del precio del petróleo. La discipli-na fiscal es necesaria para compen-sar la reducción a largo plazo de los ingresos, atribuible a la caída de la producción petrolera. Si no se toman medidas para reducir la dependencia presupuestaria de los ingresos prove-nientes del petróleo, se corre el riesgo de una reacción adversa de los mer-cados. En el caso de que los precios del petróleo sobrepasasen lo estima-do en el presupuesto, estos exceden-tes deberían depositarse en los fon-dos de estabilización petrolera, para proteger el presupuesto de posibles fluctuaciones futuras.

A mediano plazo, una reforma que contribuya a ampliar la base fiscal debe incluir medidas para aumentar la eficiencia en el gasto público, limi-tar o idealmente eliminar los subsi-dios a la energía y mejorar la recauda-ción de impuestos, así como reforzar los incentivos para que las empresas y los trabajadores se incorporen al sector formal. Las exenciones de IVA para alimentos y medicinas y el sub-sidio para el empleo deben revisar-se, ya que existen herramientas más eficaces para mejorar la distribución del ingreso, a un menor costo. Los subsidios en el ámbito de la energía son costosos, distorsionan el com-portamiento económico y dañan el entorno medioambiental.

México debe avanzar hacia la unificación de la protección social

que reciben los sectores formal e in-formal de la economía, para mejorar la eficiencia del gasto y evitar la dis-torsión de los incentivos para la for-malización.

crEcImIEnto a largo Plazo El desempeño económico de Méxi-co durante los últimos 20 años no ha estado a la altura de sus posibilida-des, si se compara con el dinamismo de otras economías emergentes. Si México no consigue elevar de forma considerable su tasa de crecimiento a largo plazo, llevará varias generacio-nes lograr una convergencia con los niveles de vida de otros países de la OCDE. Las reformas para aumentar la calidad de la educación primaria y secundaria, el fortalecimiento de la competencia y la mejora del marco regulatorio serán elementos funda-mentales en este sentido, pues acre-cientan el potencial de productividad y mejoran el entorno de inversión. Afortunadamente, se aprecian avan-ces en materia educativa, como el aumento del gasto en infraestructu-ras escolares, la introducción por pri-mera vez en 2008 de un examen de ingreso centralizado para seleccionar a nuevos docentes, y el plan de vincu-lar más estrechamente la progresión profesional de los maestros con su desempeño. Además, el gobierno ha propuesto una reforma laboral, que, de aprobarse, podría tener un impac-to muy positivo en el empleo formal.

En el área de competencia, Méxi-co ha realizado importantes avances, especialmente en materia de reforma bancaria (entre otros, relajando las

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México Políticas Clave para un Desarrollo Sostenible

no salariales y examinar los in-centivos para que los profesores mejoren la calidad y resultados de la enseñanza.

• Seguir fortaleciendo la ley de com-petencia mediante la aprobación en el Senado de la actual iniciativa de reforma y facilitar la aplicación efectiva de los cambios propuestos.

• Aumentar la efectividad y ejecu-ción de las regulaciones que im-pulsan y mejoran la competencia y el acceso a los mercados; eliminar los obstáculos a la inversión priva-da en los sectores de la electrici-dad y la telefonía fija, y reforzar la simplificación de la regulación de las empresas.

mErcado laboral La contracción del PIB mexicano, es-pecialmente afectado por el descen-so de las exportaciones, la reducción del crédito y la caída de las remesas, alcanzó rápidamente al mercado la-boral. No obstante, el impacto de la desaceleración en el empleo fue mo-derado, con una contracción del em-pleo de menos de 1% entre el momen-to más favorable (primer trimestre de 2008) y el menos favorable (pri-mer trimestre de 2009). Pese a ello, la tasa de desempleo llegó a un nivel histórico de 5.9% en agosto de 2009, con casi 3 millones de desempleados y un considerable crecimiento del empleo informal y la subocupación. Todavía en julio de 2010, la tasa de empleo se situaba un punto porcen-tual por debajo del nivel anterior a la crisis, mientras la tasa de desempleo se mantuvo al 5.4%, casi dos puntos

regulaciones de entrada y reducien-do el costo por cambio de proveedor de servicios financieros que pagan los clientes) y de reforma comercial (re-ducción generalizada de los aranceles de importación).

En el área de la regulación, el go-bierno, respaldado por la OCDE, ha adoptado la ventanilla única para la apertura de negocios (one stop shop), que reduce el trámite a un día. Sin embargo, todavía se pueden incre-mentar la efectividad y el impacto de las regulaciones de acceso al mercado de las empresas de red para mejorar la competencia, así como reducir o eliminar las barreras a la inversión privada en sectores como las teleco-municaciones y la electricidad.

Recomendaciones clave de la OCDE • En el corto plazo, mantener una

política monetaria de estímulo en vista de la debilidad de la demanda interna, la gran capacidad instala-da ociosa y las moderadas pers-pectivas de inflación. Favorecer una política presupuestaria pru-dente, dada la previsible disminu-ción de la producción petrolera, de la que hoy depende una muy alta proporción de los ingresos fiscales.

• Ampliar la base fiscal eliminan-do los subsidios, exenciones, ex-cepciones y privilegios fiscales ineficaces y mejorando los incen-tivos para operar en la economía formal; revisar la eficiencia del gasto y eliminar los subsidios a la energía.

• Continuar la redistribución de los recursos educativos hacia gastos


porcentuales por encima de su nivel anterior a la crisis.

nIvElEs dE EmPlEo E IngrEsos rEalEs Dado que la crisis actual tuvo su origen en el exterior, su impacto en México ha sido bastante diferente del shock en la demanda experimen-tado a mediados de los años noventa. La crisis de 1994-95 fue una crisis de balanza de pagos, detonada por des-equilibrios internos, desembocando en una devaluación considerable del peso. Esto llevo a una recuperación en las exportaciones netas y a un in-cremento significativo de la inflación, provocando una fuerte caída de los salarios reales. En contraste, la cri-sis actual afectó directa y principal-mente a las exportaciones y al sector manufacturero. El ajuste del mercado laboral en el sector manufacturero se tradujo principalmente en pérdida de empleos, aunque el promedio de horas trabajadas y los ingresos reales también cayeron.

El EmPlEo formal sE vIo fuErtE-mEntE afEctado, PEro sE ha rEcu-PErado Los trabajadores del sector formal fueron los primeros afectados por la crisis. El número de trabajadores ins-critos en el Instituto Mexicano del Se-guro Social (IMSS) disminuyó en un 2.6% entre marzo de 2008 y marzo de 2009. Gran parte de los trabajadores formales despedidos fueron absorbi-dos temporalmente por el sector in-formal, donde ya se encontraba una porción significativa de trabajadores

asalariados. El empleo formal comen-zó a repuntar después de marzo de 2009, y, en julio de 2010, el número de trabajadores inscritos en el IMSS vol-vía a los niveles anteriores a la crisis.

Como en otros países de la OCDE, los grupos más vulnerables (las mu-jeres, los jóvenes y los trabajadores con niveles de capacitación bajos o parciales) son probablemente los más afectados por la crisis. Estos grupos son particularmente sensibles a los choques en el sector manufacturero, debido al alto grado de segmentación de ese sector.

mEdIdas Para mItIgar los EfEctos dE la crIsIs Comparados con la mayoría de los países de la OCDE, los estabilizadores automáticos están relativamente poco desarrollados en México. Con un ni-vel del 7.5% del PIB en 2005, el gas-to social público es bajo (el segundo más bajo en la zona OCDE, después de Corea). El financiamiento disponi-ble para los trabajadores en tiempos de crisis es limitado, dada la inexis-tencia de un seguro de desempleo y los escasos recursos disponibles para los programas de activación en el mercado laboral (PAML) (en 2007 representaban menos del 0.1% del PIB). Sin embargo, una mejor posi-ción fiscal al inicio de la crisis com-parada con la situación en 1994-1995 permitió implementar una política fiscal contracíclica. En 2008 y 2009, el gobierno mexicano introdujo varios programas dirigidos principalmente al financiamiento de infraestructuras. En total, los estímulos fiscales que im-

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40% de los mil artículos de la Ley Fe-deral de 1970. Los objetivos clave de la propuesta incluyen:

• Mayor flexibilidad salarial y una vinculación más estrecha entre salarios y productividad, que se logrará principalmente mediante una mayor influencia de los meca-nismos individuales de fijación de salarios y una mayor flexibilidad en la evolución de los salarios, con un papel más significativo para la productividad.

• Menores costos de despido, me-diante mayores incentivos para la reducción del tiempo necesario para las decisiones legales en caso de despidos injustificados y la eli-minación del derecho de reincor-poración para los trabajadores con menos de tres años de ejercicio.

• Más oportunidades de trabajo para los grupos subrepresentados ( jóvenes, mujeres y discapacita-dos), para lo cual se adoptarán una serie de medidas encamina-das a facilitar el acceso y mejorar las condiciones de trabajo; dispo-siciones antidiscriminatorias más severas; medidas que protejan a las mujeres en caso de maternidad; y eliminación de las listas de priori-dad basadas en la antigüedad.

• Mayor transparencia y representa-tividad de los sindicatos.

• Modernización y simplificación del sistema judicial respecto a las relaciones laborales.

Recomendaciones clave de la OCDE • Reequilibrar los incentivos de los

trabajadores de bajos ingresos hacia

plicaron las medidas discrecionales relacionadas con la crisis implicaron un 1.5% del PIB en 2009.

Del lado del empleo, el gobierno mexicano tomó igualmente una serie de medidas importantes. El Programa Empleo Temporal, que ofreció em-pleo por 10 a 12 semanas a más de 700 mil personas, se amplío 70% en 2009 y dobló su número de participantes, 30 mil de ellos en las zonas urbanas. También en 2009 se aprobó un plan de trabajo a tiempo reducido, que suministró subsidios a las empresas obligadas a disminuir la producción, principalmente en la industria auto-motriz. Esta medida se complementó con una reducción de las contribucio-nes sociales de las empresas respec-to de la contratación de nuevos tra-bajadores o de aquéllos en riesgo de perder sus trabajos. Finalmente, y en apoyo a los trabajadores desemplea-dos, se flexibilizaron los requisitos para retirar fondos de las cuentas in-dividuales de jubilación y se aumen-tó la contribución del gobierno a las mismas, se incrementó el periodo de cobertura sanitaria y de maternidad, y se proporcionó una ayuda especial para las hipotecas. El Servicio Nacio-nal de Empleo también se fortaleció mediante un mayor financiamiento a la ayuda para la búsqueda de empleos y a los programas de capacitación.

rEforma gEnEral dEl mErcado laboral El gobierno presentó recientemente al Congreso una ambiciosa propuesta para una reforma general del merca-do laboral. La propuesta toca casi el


el empleo formal, en especial la me-jora de la cobertura y la seguridad social y el acceso a servicios como la vivienda y la atención infantil.

• Fortalecer el control sobre el cum-plimiento de las obligaciones tri-butarias y de la seguridad social, como parte de una estrategia in-tegral para fomentar el registro de las actividades informales. En particular, el sistema tributario debería simplificarse. El gobier-no podría considerar igualmente la obligatoriedad de las contribu-ciones a la seguridad social de los trabajadores autónomos, en par-ticular para los profesionales con ingresos superiores a cierto nivel.

• Mejorar el equilibrio entre la flexibilidad del mercado laboral y la protección de los trabajado-res, mediante la ampliación de los fundamentos legales para realizar despidos y sustituir el régimen de indemnizaciones por un sistema de cuentas individuales de ahorro.

• Ampliar el alcance de los contratos a corto plazo y el trabajo a tiempo parcial, que pueden resultar útiles para fomentar la participación de las mujeres en el mercado laboral.

• Introducir nuevos tipos de con-tratos laborales de capacitación, similares a los conocidos como contratos de aprendiz en varios países, así como el mayor uso de periodos de prueba en los trabajos con el objetivo de facilitar la crea-ción de empleos con contratos de largo plazo. El uso de ambos debe regularse convenientemente para evitar abusos.

• Fomentar la capacitación median-te la mejora de la información y orientación acerca de las oportu-nidades existentes. El desarrollo de módulos de corta duración con-tribuiría a facilitar la capacitación mientras se está trabajando.

PolítIca dE rEgulacIón La política de regulación de empre-sas en México sigue siendo compleja, obstaculiza el espíritu emprendedor y el cambio estructural, y alienta la in-formalidad. Para ayudar a reducir los costos de apertura de una empresa, la Secretaría de Economía abrió un si-tio web de “ventanilla única” (www.tuempresa.gob.mx). La OCDE ha cal-culado que esta facilidad de la “venta-nilla única” puede reducir los costos administrativos en cerca de 65%.

La complejidad regulatoria crea incertidumbre y alienta el quebran-tamiento de la ley, así como la co-rrupción. Una iniciativa Presidencial para actualizar toda la gama de regu-laciones federales 2010, Acuerdo para Consolidar la Regulación Base Cero, debería eliminar las que son innece-sarias y las que inhiben el comercio y la introducción de innovaciones. Para evitar que se vuelvan a promulgar re-gulaciones de mala calidad, México necesita un sistema sólido y eficaz de análisis de impacto de la regulación.

Recomendaciones clave de la OCDE

• Extender la ventanilla única a todo el ciclo de vida de la empresa, abarcando todas las formalidades reglamentarias, desde la creación hasta el crecimiento y la extinción;

OCDE



convertir a “tuempresa.gob.mx” en el portal más común para las empresas.

• El Gobierno federal puede alen-tar a los Estados a que adopten medidas tempranas, a que sigan avanzando, implantando prácticas idóneas y reformando los sistemas regulatorios.

• Centrar el análisis de impacto de las regulaciones en las que pue-dan generar los mayores costos o beneficios; profundizar y ampliar el examen de las regulaciones en todos los ministerios, mediante equipos de trabajo que aprove-chen las competencias de las par-tes interesadas.

ProcEso PrEsuPuEstarIo y EfIcacIa dEl sEctor PúblIco Desde el año 2006, México ha venido introduciendo una serie de leyes para mejorar la responsabilidad y transpa-rencia fiscales. Pero la legislación es sólo el primer paso. Es necesario un respaldo sólido y sostenido a todos los niveles ”federal, estatal y municipal” para garantizar la implementación de esas leyes y su utilización. La crisis financiera debe verse como una opor-tunidad para acelerar el paso y avanzar en las importantes iniciativas de refor-ma que promuevan un cambio real.

un mEjor ProcEso PrEsuPuEstarIo Para lograr finanzas públicas sosteni-bles a largo plazo, México necesita re-ducir su dependencia presupuestaria de los ingresos petroleros y mejorar su tasa de crecimiento económico. Tam-bién se necesita mejorar la eficacia y

efectividad del gasto público y la ren-dición de cuentas a nivel subnacional. Entre otras medidas concretas, el país necesita desarrollar un enfoque de más largo plazo para el presupuesto, con un horizonte de tres años que ali-nee el gasto y su financiación con los planes y objetivos del gobierno para los diferentes sectores, permitiendo una planeación para eventos como el descenso en los ingresos petrole-ros y el cambio en las características demográficas de la población.

Sería igualmente necesario incor-porar el uso de información sobre des-empeño en el proceso de formulación del presupuesto, para cambiar el énfa-sis de los insumos hacia los resultados y permitir al sector público enfocarse en los resultados, con nuevas estruc-turas de incentivos y regulaciones que racionalicen e introduzcan mayor flexibilidad para la ejecución y gestión del presupuesto. En esta tarea se debe involucrar al Congreso, estimulando a sus miembros a que utilicen más las evaluaciones e información sobre los resultados presentados por el Ejecu-tivo para dar seguimiento al desem-peño de secretarías y dependencias relevantes, así como para la discusión de la propuesta de presupuesto.

EfIcacIa dEl sEctor PúblIco Existe una necesidad de mejoras significativas en la forma en la que se administran los recursos humanos del sector público; tanto para mejorar la elaboración de políticas como para garantizar una prestación de servicios más eficaz, eficiente y competitiva. El empleo público debería ser vis-


to como un elemento estratégico en cualquier intento de reformar la ad-ministración pública, con un énfasis en la mejora de la productividad. Con la Ley para la Profesionalización del Servicio Público el gobierno federal ha emprendido un proceso de profe-sionalización de los servidores públi-cos que debería contribuir a mejorar su efectividad.

México cuenta con un gasto pú-blico total relativamente bajo como porcentaje del PIB (21.9%, aproxima-damente la mitad de la media de los países de la OCDE). Pero no es sólo cuestión de cantidad, sino de calidad del gasto público. La salud y la educa-ción son dos campos estratégicos en los que se debe mejorar la eficiencia del gasto: la desigualdad entre distin-tos grupos sociales y estados federales refleja una cobertura educativa y sa-nitaria incompleta, fragmentación y una baja calidad de los servicios que recibe gran parte de la población. Existe un enorme potencial para me-jorar la asignación de los recursos en ambas áreas.

La eficacia del sector público tam-bién requiere de creación de capaci-dades a nivel subnacional y de fomen-to de la coordinación entre los niveles del gobierno, un aspecto en el que la administración electrónica (e-gover-nment) puede ser de especial utilidad.

Recomendaciones clave de la OCDE • Desarrollar un enfoque multianual

para el presupuesto, centrado en el desempeño y la efectividad del gasto y los resultados en el sector público.

• Involucrar al Congreso en la ela-boración del presupuesto, estimu-lando a sus miembros a que par-ticipen en la discusión del mismo.

• Eliminar las regulaciones innece-sarias y favorecer la simplificación administrativa, impulsando una evaluación del acervo regulatorio que incorpore la

• participación de la comunidad empresarial.

• Hacer partícipes a los gobiernos subnacionales en el programa de reforma regulatoria, teniendo en cuenta los enfoques federales para mejorar la competitividad nacional.

• Promover la eficacia del sector pú-blico a través de la profesionaliza-ción de los servidores públicos, el fomento de la calidad del gasto y la extensión de la transparencia e iniciativas de gobierno abierto.

• Construir capacidades a nivel sub-nacional y fomentar la coordina-ción entre niveles de gobierno para lograr un enfoque integrado de las políticas clave, como las de agua.

sIstEma ImPosItIvo La recaudación de impuestos/PIB de México está muy por debajo de la de los otros países de la OCDE, si bien las tasas impositivas nominales no distan mucho de las de otras econo-mías. Esto indica que la base imposi-tiva de México es considerablemen-te menor, ya sea porque la definición legal de dicha base es más estrecha o bien debido a la existencia de puntos débiles en la administración y recau-dación de impuestos. México obtiene una alta proporción de sus ingresos

OCDE



tibles fósiles, en línea con las medidas ya anunciadas. En su lugar, habría que introducir un impuesto especial sobre el contenido de carbono de la ener-gía consumida, con vistas a reducir las emisiones y mitigar los efectos del cambio climático.

crEar EstratEgIas Para la rEfor-ma fIscal Al igual que en el resto del mundo, la implementación de reformas fiscales en México es difícil. El gobierno de-bería enfocarse en la consecución de niveles más altos de cumplimiento tributario voluntario, demostrando al electorado que el dinero de sus im-puestos se gasta de manera eficiente. Es necesario un sólido esfuerzo de comunicación para fomentar una re-forma fiscal que aumente los ingresos. México debe insistir en que no es po-sible considerar nuevos gastos con una base de ingresos que actualmente es tan débil. Las numerosas exencio-nes tributarias, deducciones y regí-menes preferenciales contribuyen a debilitar la capacidad del gobierno de generar ingresos y mejorar los servi-cios públicos.

Recomendaciones clave de la OCDE México debería considerar una refor-ma fundamental de su sistema tribu-tario en vista de la necesidad de un aumento en el gasto para combatir la pobreza, invertir en infraestructura, aliviar los déficits presupuestarios y reducir la dependencia de los ingre-sos relacionados con el petróleo.

La reforma fiscal debería incre-mentar los ingresos mediante la

totales de impuestos relacionados con el petróleo. No obstante, estos im-puestos no pueden ser considerados como una fuente estable de ingresos a largo plazo.

amPlIacIón dE la basE ImPosItIva y la sImPlIfIcacIón fIscal A pesar de algunas reformas llevadas a cabo en los últimos años, persisten las exenciones fiscales, las deduccio-nes y los regímenes preferenciales. Estos elementos dañan y distorsio-nan los incentivos y complican la administración fiscal. La base del im-puesto al valor agregado (IVA) sigue siendo muy limitada. Como resulta-do, tan sólo una pequeña parte de la base potencial está siendo realmente gravada. En México existe una falsa percepción de que la tasa cero del IVA y las exenciones son formas de reducir la desigualdad; realmente las familias más acomodadas son las que más ganan con esto, ya que en general compran más bienes.

El impuesto predial representa la mayor parte de los ingresos de los municipios mexicanos (59%). Sin em-bargo, su aplicación es dispareja y sus recaudaciones son mucho más mo-destas que en la mayoría de los países de la OCDE. Sus anticuados registros de la propiedad han supuesto una im-portante limitación, a la que se suman unas capacidades de administración local poco sólidas y valores catastrales obsoletos. La administración tributa-ria local y el cobro por vía administra-tiva deberían ser reforzados.

También es necesario eliminar las subvenciones al consumo de combus-


ampliación de la base gravable y un fortalecimiento de la administración tributaria.

Los ingresos también deberían aumentar por la inclusión de más contribuyentes en el sistema tributa-rio y limitando el uso de los paraísos fiscales por parte de los contribu-yentes mexicanos. Se necesita una reforma tributaria global que debería abordar temas de federalismo fiscal, así como estrategias para una imple-mentación efectiva.

Competencia Por muchos años, la economía mexi-cana se ha visto debilitada por una práctica y una regulación anticom-petitivas. Como lo afirma un análisis conjunto de México y la OCDE, el 30% del gasto familiar en México se lleva a cabo en mercados con proble-mas de competencia. En estos mer-cados, los consumidores gastan alre-dedor de un 40% más que si existiese competencia. Esta situación es peor para el decil más pobre de la pobla-ción, que gasta alrededor de un 42% de sus ingresos en mercados altamen-te concentrados.

En pocas palabras, los monopolios y duopolios generan precios exce-sivos de productos y servicios y re-ducen el consumo y la capacidad de ahorro de las familias, especialmente las que tienen menos recursos. En el mediano plazo, tienen una influencia negativa en la eficiencia del conjun-to de la economía y lastran el creci-miento económico. La falta de una competencia robusta en los merca-dos nacionales inhibe la eficiencia y

la competitividad de la economía de México, contribuye a ampliar las dis-paridades en los ingresos e inhibe la innovación. Refuerzo de la ley de competencia Aunque la Comisión Federal de Com-petencia de México ha desempeñado un papel positivo, el marco legal de competencia de México se encuen-tra hoy entre los más endebles de la OCDE debido a las inadecuadas dis-posiciones para su aplicación.

Repliegue de la regulación del merca-do de productos La regulación del mercado de pro-ductos en México se encuentra en-tre las más restrictivas de la OCDE, dificultando así la competencia. Se-gún el último indicador agregado de la OCDE, se han realizado pocos avances en esta materia en los últimos años. Esto frena la productividad y afecta al crecimiento, limitando la en-trada al mercado y la expansión de las empresas más productivas, inhibien-do así la inversión y la innovación.

Apertura de las industrias de red La competencia en las industrias de red en México sigue siendo débil. Muchas empresas estatales se han privatizado, pero la participación del gobierno en la actividad económica sigue siendo importante. Los sectores de la energía y el agua tienen un alto nivel de propiedad pública, que está a su vez integrada verticalmente. El sector de las telecomunicaciones, aun-que privatizado, cuenta con precios de servicios elevados en comparación a los de otros países de la OCDE.

OCDE



Estado dE dErEcho Atendiendo a varios estudios recien-tes, el estado de derecho sigue sien-do el mayor reto del crecimiento en México. Según el modelo de 1997 de Sala-i-Martin, si comparamos a México con los 10 países de mayor crecimiento, el estado de derecho mexicano ha empeorado entre 1996 y 2007 en términos absolutos y rela-tivos. La capacidad de ejecución de los contratos es endeble. Esto queda de manifiesto, por ejemplo, en la exis-tencia de costos de recuperación de la deuda mucho más elevados que en el promedio de los países de la OCDE y muchos otros mercados emergentes, entre los que se incluyen Argentina, Brasil, Chile y China.

La inseguridad en México también se ha convertido en una importante desventaja competitiva. Estimaciones recientes del gobierno muestran que los problemas de seguridad reducen el crecimiento anual en aproxima-damente 1.2 puntos porcentuales. México necesita seguir realizando esfuerzos por fortalecer el estado de derecho para dotar al sistema judicial de un marco confiable para la reali-zación de actividades empresariales.

Recomendaciones clave de la OCDE • Promover la adopción por parte

del Senado de la reciente iniciativa de reformas de la Ley de Compe-tencia y reforzar las disposiciones para su aplicación.

• Continuar el examen y la revisión de las leyes y regulaciones que res-tringen innecesariamente la com-petencia.

Se necesitan esfuerzos renova-dos para promover la competencia en las industrias de red. Para ello es fundamental contar con reguladores fuertes, independientes y efectivos. Las recientes reformas de la Ley de Competencia, ya aprobadas por la Cá-mara de los Diputados y a punto de ser aprobadas por el Senado, pueden aportar una contribución decisiva con vistas a mejorar la competencia en es-tos sectores estratégicos.

Apoyo a las PyMEs En México, las cargas administrativas impuestas a las empresas de nueva creación siguen siendo relativamente altas, si las comparamos con la media de los países de la OCDE. Estas car-gas administrativas a las empresas se han incrementado entre 2003 y 2008, en contraste con la reducción experi-mentada en otros países de la OCDE. Tal situación ejerce presión sobre la economía, ya que la mayor parte de los empleos y de la actividad econó-mica se fundamenta en la estructura de las PyMEs. Las cargas administra-tivas también afectan a la innovación y a la transferencia de conocimientos de manera indirecta, al ser las em-presas de nueva creación la principal fuente de innovación y crecimiento.

AVANCE es el programa nacional orientado a la identificación y explo-tación de las oportunidades comercia-les basadas en avances científicos y/o tecnológicos. Esta iniciativa respalda las etapas del proceso de innovación de las empresas y asiste en la comer-cialización de innovaciones, principal-mente por parte de las PyMEs.


• Añadir una evaluación del impac-to sobre la competencia al análisis de las regulaciones supervisadas por Cofemer (Comisión Federal de Mejora

• Regulatoria).• Fomentar la competencia en las

industrias de red. Propiciar que existan reguladores fuertes, inde-pendientes y efectivos.

• Aligerar las cargas administrativas para las empresas de nueva crea-ción.

• Asegurar una coordinación de los programas de apoyo y los marcos regulatorios para las empresas.

• Garantizar que los negocios ya con-solidados puedan crecer y desa-rrollarse mediante la mejora de los procedimientos administrativos.

dEsIgualdad A pesar de un descenso entre 1996 y 2006, los niveles de desigualdad en México siguen siendo los segundos más altos de la OCDE, sólo por de-bajo de Chile. Estos niveles son una y media veces más altos que el prome-dio de la OCDE y dos veces más altos que en los países de baja desigualdad, como Dinamarca o Suecia. En los países miembros de la OCDE, los in-gresos del decil más rico son, en pro-medio, casi nueve veces superiores a los del decil más pobre; en México la diferencia es 27 veces superior.

altos nIvElEs dE dEsIgualdad dE IngrEso Según el estudio de la OCDE Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries (“¿Cre-

cimiento desigual? Distribución del Ingreso y la Pobreza en los Países de la OCDE”, 2008), 10% más pobre en México acumula cerca de 1.3% del total del ingreso disponible, mientras que el 10% más rico acumula cerca de un 36%.

A pesar del progreso realizado du-rante las últimas décadas, la pobreza está creciendo de nuevo. Entre 2006 y 2008, la proporción de personas que recibían menos de 50% del in-greso medio aumentó de 19 a 21%. La pobreza extrema se duplicó, pasando de 2% a 4% de la población mexicana (es decir, personas que viven con me-nos de 1.25 dólares diarios), y de 4.8 a 8.2% entre aquellos que viven con menos de 2 dólares diarios. Asimis-mo, las cifras oficiales sobre la pobre-za absoluta, que reflejan el acceso a la alimentación, la sanidad, la educación o la vivienda, además de otras dimen-siones, aumentaron considerablemen-te. El alto índice de pobreza absoluta también se ve reflejado en otros indi-cadores de las condiciones de vida, como la tasa de mortalidad infantil (que triplica la tasa promedio de la OCDE) y un índice de analfabetismo superior al de la media de la OCDE.

sEctorEs vulnErablEs y ProtEc-cIón socIal México se distancia de otros países de la OCDE en lo que respecta a la forma general de distribución del ingreso familiar disponible: la mayoría de la gente de clase media tiene un salario mucho más cercano a los trabajadores de la base que a los de la cima. Mien-tras que la tendencia de la década pa-

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sada hasta 2006 (los ingresos ganan en el quintil inferior y pierden en el quintil superior) ha disminuido las desigualdades, el reto es acelerar las percepciones de los grupos de meno-res ingresos en un contexto de recu-peración del ingreso real per cápita.

Dado que la población mexicana es relativamente joven, los niños repre-sentan aproximadamente la mitad de todo el sector afectado por la pobreza. Así, la probabilidad de que la pobre-za tenga consecuencias duraderas es más alta en México que en otros paí-ses de la OCDE. La pobreza entre la población de mayor edad se acentúa entre los más ancianos. La tasa de po-breza entre las personas de 75 y más años (30%) es una vez y media supe-rior al promedio. Además, como la población mexicana está envejecien-do, existe el riesgo de que aumente la proporción de ancianos pobres.

A pesar del progreso, el sistema de protección social de México sigue siendo limitado, dejando desprotegi-dos a la mayoría de sus ciudadanos vulnerables. El gasto público social como proporción del PIB ha aumen-tado desde menos de 2% en 1985 a 7.2% en 2007, pero sólo supone poco más de un tercio del nivel observado en otros países de la OCDE. La pro-porción del gasto público en progra-mas sociales con respecto al PIB de México es modesta, no sólo en térmi-nos absolutos, sino también en térmi-nos de PIB per cápita.

Las transferencias sociales con-siguen poco a la hora de reducir la pobreza en México. Los apoyos pú-blicos en efectivo constituyen úni-

camente un 8% del ingreso familiar disponible. La mayor parte de este gasto beneficia a la parte superior de la distribución, con alrededor de 10% destinado a 20% más pobre de la población. Por lo tanto, es prioritario que el sistema de seguridad social sea más progresivo y amplíe su cobertura.

Programas de alivio de la pobreza México es un ejemplo interesante

en materia de alivio de la pobreza. Oportunidades es uno de los progra-mas más innovadores y exitosos des-tinados a quienes viven en la extrema pobreza o justo por encima de este umbral. El programa, que engloba a 5.8 millones de familias mexicanas (2010), ha ayudado a aumentar las tasas de escolarización y la transición exitosa entre la educación primaria y secundaria (especialmente en lo que se refiere a las mujeres). Gracias al aumento de las visitas a centros sani-tarios recomendadas por el programa, las mortalidades infantil y maternal han descendido en un 20% y un 11%, respectivamente. Un programa más reciente es el Seguro Popular, nacido con el objetivo de proporcionar aten-ción médica, servicios de prevención y protección financiera a la población sin cobertura sanitaria en las institu-ciones de seguridad social. Las per-sonas participan voluntariamente. El programa atiende a unos 36 millones de personas (2010).

Recomendaciones clave de la OCDE Ajustar la cobertura de Oportunida-des para incluir a todos los segmentos de la población pobre. Mejorar la cali-dad de la oferta de salud y educación


dentro del programa para reforzar su eficacia. Facilitar la transición de la escuela al trabajo para los que termi-nan su escolaridad.

Sustituir los subsidios por transfe-rencias en efectivo para los más po-bres. Revisar la eficacia de programas como DICONSA y LICONSA y racio-nalizar los numerosos programas so-ciales existentes para evitar duplica-ciones y aprovechar sinergias.

Analizar la combinación de inter-venciones dirigidas a combatir la po-breza y promover el desarrollo rural, reforzando la colaboración entre los numerosos agentes implicados.

Aumentar la rentabilidad del siste-ma de salud del IMSS para prestar ser-vicios de mayor calidad a menor costo.

Aplicar medidas para ampliar las oportunidades de empleo en la eco-nomía formal. El trabajo en el sector informal es parte de la estrategia de supervivencia adoptada por los po-bres, pero también supone una serie de costos sociales. La protección so-cial es menos eficaz para reducir la pobreza cuando los grupos de bajo riesgo pueden eludir las contribucio-nes a la seguridad social y cuando la cobertura de los grupos más desfavo-recidos es limitada o inexistente.

EducacIón El sistema educativo mexicano ha crecido a paso acelerado, desde los poco más de 3 millones de estudian-tes con los que contaba en 1950 a los más de 30 millones del año 2000. En la actualidad, la escolarización de los niños entre 5 y 14 años de edad es casi universal. Asimismo, se ha avanzado

para garantizar que los jóvenes ter-minen la escuela. La proporción de estudiantes con estudios de secunda-ria aumentó de 33% en 2000 a 42% en 2005, reduciéndose también el diferencial de desempeño de los es-tudiantes mexicanos con el del resto de países de la OCDE. Este avance se produjo a pesar de un contexto de restricción presupuestaria y creci-miento acelerado de la población en edad escolar, con una proporción con-siderable de la misma (15%) viviendo con menos de 2 dólares diarios.

Pese a la mejoría, siguen existiendo retos importantes. Los resultados del Programa Internacional de Evalua-ción de Alumnos (PISA) de la OCDE muestran que un número excesivo de estudiantes no cuenta con las compe-tencias y los conocimientos necesa-rios. Uno de cada dos alumnos de 15 años de edad no alcanzó el nivel de capacidades básicas de PISA (nivel 2), mientras que el promedio de la OCDE fue de 19.2%. Sólo 3% de los estudian-tes mexicanos alcanzó los niveles más altos (5 y 6), que significa contar con la capacidad de identificar, explicar y aplicar conocimientos científicos de manera consistente en una variedad de situaciones complejas de la vida cotidiana. El porcentaje fue tres veces superior en el promedio de la OCDE.

Recomendaciones clave de la OCDE

• Mejorar los programas de forma-ción y capacitación del profeso-rado, así como el proceso de asig-nación de personal docente a las escuelas y el enfoque global de la carrera de maestro. Estos cambios

OCDE



acuerdo con todos los indicadores disponibles, el nivel general de la innovación en México es realmente bajo, no solamente en comparación con otros países de la OCDE, sino también con las economías emergen-tes más dinámicas. El gasto en Inves-tigación y Desarrollo (IyD) como por-centaje del PIB sigue siendo inferior a 0.5%, en contraste con un prome-dio superior a l2% en la zona OCDE y cercano a 1.5% en China. México debería aprovechar plenamente sus considerables recursos para impul-sar un desarrollo basado en el cono-cimiento, y aprovechar sus activos en la materia que incluyen polos de excelencia en la educación superior y la investigación científica, una acervo considerable de técnicos e ingenieros altamente calificados, una rica can-tera de emprendedores y, sobretodo, una población muy joven.

Recomendaciones clave de la OCDE • Mejorar el marco de condiciones

para la innovación, mediante la in-versión en capital humano a todos los niveles y en todos los sectores de la economía.

• Reducir los obstáculos normati-vos y financieros para la actividad empresarial y mejorar la goberna-bilidad de las entidades del sector público.

• Mejorar la gobernabilidad del sistema de innovación median-te una mejor coordinación entre los ministerios y organismos, una evaluación más sistemática y la descentralización de la política de innovación.

deben acompañarse de un sistema de evaluación bien diseñado y ri-gurosamente implementado.

• Facilitar la capacitación docente para ayudar a mejorar su desem-peño, con mecanismos de desarro-llo profesional que garanticen que las mejoras sean

• aplicables en la práctica. • Fo r t a l e c e r l a g e st i ó n y e l

financiamiento de las escuelas, factor clave para el logro de resul-tados educativos adecuados y de niveles académicos altos.

• Crear un sistema coherente de educación vocacional y capaci-tación que ponga el acento en la calidad docente, una mejor certificación de los conocimientos y un mecanismo unificado de con-sultas con el empresariado para fa-cilitar las prácticas laborales.

• Revisar el financiamiento de la educación terciaria, evaluando el equilibrio entre costos públicos y beneficios sociales, mejorando la transparencia de la asignación de fondos a las instituciones y am-pliando los mecanismos de apoyo a los estudiantes y su equidad.

InnovacIón y tEcnologías dE la InformacIón y la comunIcacIón (tIcs) México ha realizado inversiones insuficientes en ciencia, tecnología e innovación. Como resultado, el cre-cimiento potencial de su economía es inferior al necesario para alcan-zar el nivel de otros países y lograr una competitividad comparable a la de otras economías emergentes. De


• Mejorar el acceso de las PYMES a las nuevas tecnologías, así como su participación en las redes de cono-cimiento.

• Apoyar la inversión en IyD e in-novación, introduciendo refor-mas que garanticen una mayor eficiencia del gasto, en particular mediante el fomento de la colabo-ración público-privada en áreas prioritarias.

• Promover la competencia para au-mentar la innovación en todos los sectores y el desarrollo de las in-fraestructuras esenciales, en par-ticular en las industrias de redes.

• Eliminar los límites a la inversión extranjera y a la propiedad de la infraestructura de telecomunica-ciones por línea fija y en el sector de los servicios; permitir el acceso no discriminatorio de terceros a las redes y reformar el marco de interconexión.

mEdIo ambIEntE y crEcImIEnto vErdE Desde la Evaluación del Desempeño Ambiental de México realizada por la OCDE en 2003, el país ha tomado importantes iniciativas para mejo-rar su política medioambiental y su marco institucional. Se han realizado notables avances, por ejemplo, con el fortalecimiento de las medidas de reducción de la contaminación del aire a partir de fuentes móviles y la introducción de políticas proactivas en el ámbito de la protección de la na-turaleza y la diversidad biológica. Sin embargo, México debe profundizar aún más la integración de los aspec-

tos medioambientales en sus políticas nacionales y sectoriales, para encami-narse hacia un crecimiento verde.

Recomendaciones clave de la OCDE• Analizar y revisar los instrumen-

tos fiscales desde una perspectiva medioambiental y económica, es-pecialmente para eliminar los sub-sidios perjudiciales para el medio ambiente que todavía existen.

• Aumentar la utilización de instru-mentos económicos, por ejemplo el cobro al usuario por el agua y los servicios de saneamiento, las tasas de acceso a las zonas protegidas y el comercio de emisiones de car-bono.

• Fortalecer la aplicación y el cum-plimiento de la ley, incluyendo la persecución de la caza furtiva, la explotación ilegal de los bosques y los vertidos de aguas residuales, gracias entre otras medidas al au-mento del número de inspectores.

• Mejorar el tratamiento de las aguas residuales (tanto munici-pales como industriales), donde se observa un retraso en relación con los demás países de la OCDE.

• Mejorar la aplicación de las leyes de protección ambiental.

• Seguir progresando en la integra-ción de los aspectos medioam-bientales en la agricultura, la ener-gía, el transporte y otras políticas sectoriales

salud A lo largo de las últimas décadas, México ha experimentado mejoras notables en la expectativa de vida y

OCDE



mecanismos de información y los marcos de rendición de cuentas para todas las instituciones, invir-tiendo en capacidad administrativa a todos los niveles del sistema.

una reducción constante en las tasas de mortalidad infantil. No obstante, la expectativa de vida sigue siendo la cuarta más baja de entre los países de la OCDE. Para avanzar más en los servicios de salud del país, se re-quiere atender los problemas de las zonas rurales y de los estados más pobres.

Recomendaciones clave de la OCDE • Garantizar el financiamiento ade-

cuado del sistema de salud, me-diante la introducción de las re-formas fiscales necesarias.

• Fomentar la contratación de co-bertura bajo el Seguro Popular y reducir las barreras al acceso a ser-vicios mediante el aumento de su disponibilidad y calidad, amplian-do progresivamente el paquete de servicios de salud cubiertos.

• Impulsar una mayor eficiencia de los hospitales y los prestadores de servicios institucionales mediante la introducción de una separación más clara entre proveedores y usuarios y de mecanismos de pago basados en la calidad del servicio.

• Fomentar una mayor productivi-dad de los profesionales de la sa-lud vinculando la remuneración a la eficiencia y la calidad, aseguran-do que los médicos en práctica pri-vada no reduzcan la disponibilidad de servicios públicos.

• Fomentar la calidad y la eficacia en función de costos, ampliando la prevención de enfermedades y las iniciativas de fomento de la salud.

• Mejorar el gobierno del sistema mediante el fortalecimiento de los


Democracia sin fronteras:Migración y derechos políticos

La teoría y la metodología de cier-tas disciplinas como la ciencia po-lítica, el derecho o la sociología,

no han dedicado suficiente atención a los diferentes procesos que han per-mitido la incorporación de los ciuda-danos emigrantes en el extranjero a la toma de decisiones políticas de una comunidad, mucho menos se han descrito aquellas experiencias en que se ha negado tal prerrogativa. A pesar de ello, sí existe un debate muchas ve-ces ignorado por la academia que tra-ta de explicar por qué los ciudadanos que residen en el extranjero tienen el derecho a seguir perteneciendo a su comunidad de origen, y cómo se ha diseñado el marco institucional que regula la relación del Estado y sus ciudadanos emigrantes. Este debate tiene dos perspectivas: por un parte, el aspecto normativo que se fundamen-ta principalmente en el trasnaciona-lismo, con una fuerte inspiración del paradigma liberal y la teoría democrá-

tica. Es decir, se trata de un esfuerzo por construir principios de una teo-ría de la justicia para la migración que incluya tanto inmigrantes como emi-grantes.1 En este sentido, el voto de los ciudadanos en el extranjero es visto como un principio de justicia distri-butiva, respetuoso de los principios categóricos de la ciudadanía liberal y democrática y adecuada a tiempos de globalización. Esta política públi-ca puede ser resultado de una delibe-ración pública sobre una ciudadanía transnacional integral o simplemente limitarse al voto extraterritorial.2

El derecho a seguir perteneciendo a la comunidad de origen.

José Francisco Parra

1. Me refiero sobre todo a la propuesta de Rainer Bauböck (1994): Transnational Citizenship. Membership and Rights in International Migration. 1ª edición. Cheltenham, U.K. y Northampton, Ma., E.U.: Edward 2. Una ciudadanía transnacional aplica para aquellos países con un porcentaje importante de su población total resi-diendo en el extranjero como puede ser el caso de Ecuador, Turquía, Marruecos, El Salvador, por citar algunos; para ob-tenerla se requiere generalmente de una deliberación públi-ca sobre la pertenencia y un proceso de auto-reconocimien-to como Estado expulsor de emigrantes. En cambio, para países con tasas moderadas de emigración, pero con voto extraterritorial legislado, aplica simplemente la ciudadanía liberal y democrática, es decir, el voto extraterritorial es vis-to como parte de la normalidad democrática y no como una ciudadanía transnacional, como ocurre en España, Argenti-na, Chile, Colombia, Alemania, entre otros.

internacional


Por otra parte, la discusión en tor-no al voto en el extranjero ha sos-layado la evidente intencionalidad de la elite política de gestionar este asunto desde una perspectiva de la conveniencia político-electoral de la ampliación del electorado y no como una cuestión normativa o de justicia. Estas valoraciones utilitaristas res-pecto al cambio político y la reforma electoral no son nuevas, ya ocurrió en el pasado con la ampliación del sufragio universal a segmentos de la población electoralmente inactivos. Es decir, y guardando las proporcio-nes, los mismos paradigmas utiliza-dos para explicar la incorporación de las mujeres, los jóvenes o las distintas minorías como parte del electorado, también pueden ser utilizados para explicar los arreglos institucionales respecto al voto de los ciudadanos emigrantes. Es por ello que este aná-lisis intenta explicar por qué algunos países han aprobado o reglamentado el voto en el extranjero, ya sea a través de una ciudadanía transnacional o el voto extraterritorial, y por qué otros países se niegan rotundamente.

Una de las respuestas contunden-tes es que la democracia influye muy poco en el momento de tomar una decisión sobre el voto en el extranje-ro, se puede decir que es una condi-ción necesaria pero no suficiente para ese ejercicio ciudadano. En cambio, nuestro argumento es que el voto de los ciudadanos emigrantes, antes de encontrar razones ideológicas o nor-mativas, es un tema politizado en el sentido de los efectos políticos y elec-torales de su implementación.

En este sentido, el objetivo de este ensayo es analizar por qué algunos países tienen voto en el extranjero y otros no, con la intención de que esta disertación ofrezca elementos de aná-lisis. Ello será posible a través de la propuesta teórica y metodológica del nuevo institucionalismo, que explica cómo la ampliación de nuevos electo-res se debe a la percepción de la elite sobre el nuevo segmento a incorporar.

Es decir, este trabajo rescata la propuesta neoinstitucionalista de las percepciones de las elites respecto a la ampliación de electorados, que bien puede ser inocua, arriesgada o ame-nazante al statu quo; este esquema de análisis se complementa con la propia autopercepción de las elites, de cohe-sión o fragmentación. La unión de es-tas valoraciones tiene como resultado la aplicación de tres modelos que ex-plican la ampliación de electorados: el anglo, el latino y el nórdico. Ésta no es una propuesta purista ni determinista, sólo son aproximaciones metodológi-cas que nos ayudan a entender otros casos, por ello el presente artículo hace un análisis comparativo de diver-sas experiencias institucionales en el trato al voto extraterritorial. Nuestro argumento es válido con la conclusión de que esta política pública es una cuestión de costes y beneficios antes que una razón ideológica o normativa.

modelos teórIcos y metodológI-cos de la amPlIacIón del sufra-gIo unIversalUna de las consecuencias de la de-mocratización iniciada a principios del siglo XIX y durante todo el XX se


explica por la ampliación de la par-ticipación política a segmentos de la sociedad que antes estaban margina-dos de la escena política, como bien lo explica Stein Rokkan (1970).3 Aunque la movilización “desde abajo” es im-prescindible para entender la incor-poración gradual de los excluidos a lo largo de estos 200 años, la capacidad de adaptación de las elites políticas y parlamentarias a los nuevos contextos políticos destaca como un factor rele-vante del cambio institucional. No se puede asegurar que sólo las estrategias de coste-beneficio realizados “desde arriba” decidiera la implementación del sufragio universal y la representa-ción, sin duda el empuje y las estrate-gias “desde abajo” moldearon la per-cepción de las elites al respecto. Sin embargo, la democratización del dere-cho electoral y la parlamentarización de los gobiernos4 se destacan como las dos líneas decisivas del desarrollo ins-titucional y el cambio en las leyes elec-torales desde los comienzos del siglo XIX, y en ellas indiscutiblemente fue la elite política y parlamentaria la que formuló el marco legal ante la nueva realidad política.5

De acuerdo con el nuevo institucio-nalismo multipartito (versión blanda y dura),6 los principales factores que influyeron en los arreglos institucio-nales de ampliación del voto activo y pasivo fueron: a) las reglas del juego político anteriores al voto universal, es decir, el voto restringido y censita-rio; b) los organismos/actores políti-cos, principalmente la elite política y partidista, además de segmentos an-tes inactivos de la sociedad; y c) los incentivos (costo-beneficio) produci-dos por los cálculos políticos y elec-torales de la elite respecto al sector incorporado por la ampliación.7 En este sentido, el neoinstitucionalismo nos dice que en el sistema electoral de cada país hay una serie de interac-ciones partidistas que combinan me-canismos que facilitan y dispositivos que dificultan el acceso al ejercicio del voto, como resultado de dos po-siciones contrapuestas: la de aque-llos que desean hacer del sistema un instrumento de intervención efectiva para un electorado numéricamente más amplio y socialmente más plural (electorado complejo), y la de quienes se esfuerzan por reducir el impacto político de esta ampliación (electo-rado simple).8 Se entiende entonces que la ampliación del voto universal es más una consideración pragmática, aunque exista un debate normativo.

3. La relación democratización y ampliación del sufragio realizada por Stein Rokkan distingue cuatro umbrales ins-titucionales superados los cuales se ejercita y se amplia la participación política, sus oportunidades e influencias, son: 1) legitimación, 2) incorporación, 3) representación, y 4) poder ejecutivo. Véase Stein Rokkan (1970): Citizens, Elections, Parties, Oslo: Universitetforlaget.4. El número de variables que deben ser consideradas para un análisis causal sistemático de la ampliación del derecho de sufragio es muy alto y rebasa el análisis de este trabajo. Sin embargo entre los factores relevantes deben contarse: grado y tiempo de industrialización, cambios de la estructu-ra social, procesos migratorios, diferenciaciones en las rela-ciones socioculturales (etnias, religiones), tradiciones polí-ticas (más representativas o más absolutista), y procesos de secesión y guerras, entre otras. Véase Dieter Nohlen (1995): Sistemas electorales y partidos políticos. 1ª edición. México, D.F.: Fondo de Cultura Económica-UNAM; p. 27.5. Véase Dieter Nohlen (1981): Sistemas electorales del mundo. 1ª edición. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, p. 57.

6. Se entiende por versión dura aquella fundamentada en las teorías positivistas de la elección racional y la teoría de juegos; por su parte la versión blanda se basa principal-mente en la propuesta estructural, la histórica, la socioló-gica y la cultura política.7. Véase Gianfranco Pasquino, (1996): “Naturaleza y evolución de la disciplina”, Pasquino, Gianfranco y otros: Manual de Ciencia Política. 8ª reimpresión. Madrid: Alianza Universi-dad Textos, p. 180.8. Véase Josep M. Colomer (2001): Instituciones políticas. 1ª edición. Barcelona: Editorial Ariel, S.A.



¿Pero cuáles fueron las percep-ciones sobre el contexto político y los cálculos de la elite partidista que motivaron promover la ampliación el derecho al voto universal? Aunque la respuesta la encon-tramos en varios factores, sin duda una de las razones de la ampliación ha sido el conflic-to entre las elites políticas. Una de las principales afirmaciones del neoinstitucionalismo res-pecto al cambio, en este caso las re-formas electorales y la ampliación del voto, se explica porque siempre que ha existido un conflicto entre las elites políticas, algunos sectores de la elite han realizado el esfuerzo por colocar a sus simpatizantes y sustentadores en posiciones de avanzada para proceder a la movilización política, o lo que es lo mismo, a incentivar “desde arriba” determinadas formas de implicación en la esfera política. Pasquino (1996) señala que este intento puede darse a través de la ruptura de las viejas re-glas y la creación de nuevas reglas y estructuras; o bien, de manera desor-denada en el caso extremo de las re-voluciones.9

Una segunda respuesta neoinsti-tucionalista la podemos encontrar en otros factores, principalmente la percepción de las elites políticas y partidistas sobre los nuevos electo-res. Colomer (2001) señala que en las distintas etapas de la ampliación del voto se han seguido varias tácticas en las que siempre ha primado la distin-ción entre dos tipos de electorados:

los simples y los complejos. De las distintas estrategias a elegir se dieron casos en que el sufragio universal fue introducido repentinamente, sin la

modificación previa de las anteriores reglas institucionales existentes y con el evidente riesgo de la inestabilidad política; y en otros casos, la respuesta fue paulatina incorporando grupos antes marginados al conjunto del elec-torado y permitiendo a los dirigentes existentes un control de los nuevos electores; y un tercer caso responde a la ampliación del sufragio universal acompañado de una serie de innova-ciones institucionales más sofisticadas como la representación proporcional y la división de poderes.10

Es decir, la ampliación del electora-do es consecuencia de la percepción de la elite sobre los nuevos electores y ésta puede ser: inocua, arriesgada o amenazante. Percepción formada por el perfil de ese segmento a incorporar: el número, su información política, la posición de sus preferencias y el gra-do de homogeneidad de sus intereses, así como la fragmentación de la clase dirigente.11 Esta evaluación es impor-tante para fomentar el cambio o man-tener el statu quo institucional: ¿qué tanto se gana con la incorporación de

Los paradigmas utilizados para explicar la incorpora-ción de las mujeres, los jóvenes o las distintas mino-rías como parte del electorado, también pueden ser utilizados para explicar los arreglos institucionales

respecto al voto de los ciudadanos emigrantes.

9. Pasquino, op.cit., p. 182.10. Colomer, op.cit., p. 28.11. Colomer, op.cit., p. 42.

Democracia sin fronteras: Migración y derechos políticos


nuevos electores y qué se tanto pierde abriendo la esfera de la política en la toma de decisiones a sectores antes excluidos? Una primera respuesta se encuentra en la percepción de la eli-te respecto a la incorporación de un electorado complejo que puede ser: inocua, arriesgada o amenazante, se-gún los intereses que se persigan.

Una segunda valoración es la au-topercepción entre elites, es decir, el grado de fragmentación o cohesión de los protagonistas claves del cambio institucional. Es decir, las relaciones en la percepción y cálculos de la elite sobre el grado de cohesión o fragmen-tación de ella misma, al mismo tiem-po, la evaluación de la fragmentación o cohesión de otras elites en disputa por el poder político. Entonces se puede decir que existe una relación positiva entre: a) una mayor fragmen-tación de la elite, una mayor amplia-ción del electorado; y viceversa, b) a una mayor cohesión de la elite, una menor ampliación del electorado. Por su parte, si el grupo emergente, como puede ser la elite partidista que em-puja por abrirse espacios de poder, se autopercibe con una cohesión alta, seguramente se empeñara en buscar reglas de ganador único, mientras si están fragmentados se buscará la pro-porcionalidad.

A pesar de las distintas experien-cias en los modelos de ampliación del sufragio universal, que también puede ser utilizada para explicar los procesos de reglamentación del voto para ciudadanos residentes en el ex-tranjero, ante el temor de que nuevas mayorías podrían producir resultados

adversos a la elite, se crearon meca-nismos institucionales poco democrá-ticos tendientes a mantener lo que la elite política y partidista llamaba “la armonía del voto mediano”, o bien “moderado”, o también “instruido”, o “consciente e interesado en el bien común”, es decir, equilibrios poco ale-jados del statu quo anterior.12 Aún así, la teoría neoinstitucional ofrece un es-quema de tres modelos de ampliación del derecho universal; lo anterior no se considera un modelo puro, sólo son aproximaciones analíticas al proceso y como tal debe ser interpretado. Así, el primer modelo se le llama anglo y se distingue por la incorporación gradual y paulatina de nuevos electores, el cual se define por la reducción de las políticas y las opciones electorales del votante fomentando con ello la esta-bilidad. El segundo es el denominado modelo latino y se caracteriza por la incorporación masiva y repentina de nuevos electores con altos grados de inestabilidad. El modelo nórdico que combina la introducción del sufragio universal con mecanismos de repre-sentación proporcional.

En concreto, los cambios institucio-nales que permitieron la ampliación del sufragio universal llevaron una dinámica diferente en los distintos sis-temas políticos, por lo general dicha ampliación se ha relacionado con los distintos procesos de democratización de los regímenes políticos. Es decir, la 12. Estas acciones se convirtieron en mecanismos insti-tucionales electorales cuyos objetivos eran mantener en márgenes de control la inestabilidad y evitar con ello la implementación de nuevas mayorías por parte de los nue-vos votantes. Tradicionalmente dos han sido los elementos institucionales para obtener estos objetivos: 1) los requisi-tos legales para acceder al derecho al voto, y 2) las regu-laciones institucionales entre ellas las reglas electorales.



ampliación ha estado estrechamente relacionada con la experiencia de las democracias liberales o poliarquías. En este sentido, los incentivos pro-pios de cada una de las elites políticas llevaron a arreglos institucionales que permitieron implementar rápidamen-te el sufragio universal; en otros el proceso se vio interrumpido por pe-riodos cortos o medianos; y en algu-nos casos la demora en la ampliación fue muy notoria.

AmpliAción del electorAdo A emigrAntes en el exterior desde unA perspectivA compArAdAUna vez analizados estos procesos institucionales de ampliación del voto se puede abordar el tema nodal de este ensayo: la aprobación del de-recho al voto de los ciudadanos emi-grantes residentes en el exterior y sus distintas modalidades. La primera experiencia de una reforma electo-ral que permitió el ejercicio electoral más allá de las fronteras nacionales se remonta a los primeros años del siglo XX, justo antes de la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, no fue sino hasta la Segunda Guerra Mundial en que se permitió el voto en el exterior, hecho que obedeció más a una deuda moral con los combatientes que lu-chaban en el frente aliado que a una consideración netamente electoral.13 Es decir, el discurso normativo gira-ba en torno al cumplimiento de las obligaciones del ciudadano con el país, aún arriesgando la vida en caso de guerra, entonces, lo justo consistía

en que la comunidad política recono-ciera que la milicia tenía derecho a votar incluso estando fuera del terri-torio nacional. Este reconocimiento fue mayor en la elite política, prin-cipal interesada en el reclutamiento de soldados para el combate. Como se puede observar, este argumento es típico de una teoría de la justicia liberal y democrática, y no se puede considerar como un fenómeno trans-nacional, por la sencilla razón de que los miembros del ejército no son emi-grantes, condición indispensable para hablar de transnacionalismo.

Con el argumento normativo acep-tado, el proceso pasó al análisis de los costes y beneficios del cambio institu-cional, si la percepción del electorado en el extranjero era inocua o al menos arriesgada, el resultado era la adop-ción de la misma. Si el resultado era amenazante, seguramente la respues-ta hubiera sido otra. En este sentido, las primeras experiencias del voto en el exterior siguieron por lo general los mismos patrones de evolución que la ampliación del derecho universal, no sucedió hasta que la percepción de la elite consideró que ofrecía mayores beneficios antes que costes políticos y electorales. Se entiende que la per-cepción de esos grupos era de inocui-dad a los resultados electorales, aún así, la primera ampliación se realizó

13. Véase Jorge Carpizo (1991): El presidencialismo mexi-cano. 2ª edición. México, D.F.: Siglo XXI Editores, p. 73.

¿Pero cuáles fueron las percepciones sobre el contexto político y los cálculos de la elite partidista que motivaron pro-mover la ampliación el derecho al voto universal?



de manera gradual, al estilo anglo: primero los militares y luego el per-sonal administrativo en el extranje-ro. La segunda ola de ampliación del voto a otros sectores adicionales a los militares sucedió en las décadas de los años 60 y 70, que coincide con los movimientos por los derechos civiles en Estados Unidos,14 la descoloniza-ción de países de África y Asia15 y el retorno de la democracia en el Sur de Europa.16 La tercera ola forma parte de los procesos de democratización de algunos países de América Latina y de Europa de Este.

Es importante remarcar que nin-gún proceso político puede ser consi-derado idéntico a otro como para ser estudiados comparativamente desde un criterio purista, ya que cada uno de ellos es resultado de contextos po-líticos diversos, también así debe ser observado el desarrollo de la amplia-ción del voto en el extranjero. Sin em-bargo, si podemos enunciar al menos algunas características similares que han servido como argumento norma-tivo para justificar y legitimar el voto de los ciudadanos emigrantes resi-dentes en el extranjero, una vez que los cálculos político-electorales arro-jaban resultados positivos para los regímenes políticos. Una conclusión parcial de este artículo es afirmar que se instrumentó el voto porque no se

consideró a ese electorado ni arries-gado ni amenazante para el statu quo.

Hasta el año 2010 se contabilizan más de 85 países en los cuales existía una legislación a nivel constitucional y/o ley orgánica o secundaria respecto al derecho de voto de los ciudadanos emigrantes en el extranjero o ausen-tes. Cada uno de ellos con una modali-dad de inscripción en el censo electo-ral y otra para la emisión del sufragio. Hay que decir que estos arreglos insti-tucionales son diferentes, como lo son también los países, por ejemplo: i) ni todos los países ni todas las democra-cias lo otorgan, ii) algunos lo permi-ten con carácter limitado, y iii) otros lo aceptan con una legislación inclu-yente a nivel constitucional y leyes secundarias. Un ejemplo del primer caso es Luxemburgo que no lo permi-te; en el segundo está Gran Bretaña, que lo concede sólo a los funcionarios de la Corona (militares, miembros del servicio diplomático, funcionarios en el extranjero); y en el tercer caso están países como España y Portugal, que lo conceden de manera amplia a descen-dientes de emigrantes de hasta terce-ra generación, que al mismo tiempo incluye un censo especial de electores residentes en el exterior.

En este sentido, a través del neoins-tincionalismo podemos analizar el cambio institucional que permitió las reformas electorales relaciona-das con el voto en el extranjero, el re-gistro en el censo y las modalidades para la emisión del sufragio, patro-nes que siguen esquemas similares a la evolución del sufragio universal en los diferentes regímenes políticos,

14. Véase Erika González, “El voto en el exterior en Cana-dá: como una política estatal de pertenencia”, en Calderón Chelius, Leticia (2003): Votar en la distancia. La extensión de los derechos políticos a migrantes, experiencias compara-das. 1ª edición. México, D.F.: Instituto Dr. José María Luis Mora, p. 492.15. Véase Instituto Federal Electoral de México (1999), “Infor-me final de la Comisión de Especialistas del voto en el extran-jero”; www.ife.org.mx 16. Véase Calderón Chelius, Leticia (coord.): Votar en la dis-tancia. La extensión de los derechos políticos a migrantes, expe-riencias comparadas. 1ª edición. México, D.F.: Instituto Mora.



ya sean estos poliárquicos o poco de-mocráticos. Es decir, de la literatura comparada sobre la aprobación del voto para ciudadanos emigrantes residentes en el extranjero sacamos dos conclusiones: 1) la evidente au-sencia del debate normativo en las elites políticas y parlamentarias so-bre lo justo o no de la ampliación, y 2) la escasa participación de los emigrantes, “desde abajo”, como factor decisivo para alcanzar nuevos arreglos sobre la incorporación a la comunidad política.17 Esto nos hace suponer que en la mayoría de los ca-sos el cambio en las leyes electorales es resultado de los cálculos estra-tégicos de las elites políticas sobre los costes y beneficios de los nuevos votantes. La percepción que la clase dirigente tenga sobre un determina-do electorado (inocuo, arriesgado o amenazante) se ha convertido en la clave neoinstitucional que explica el cambio institucional.

De esta manera se entiende que la incorporación al universo elec-toral del ciudadano emigrante en el extranjero haya seguido caminos distintos en los países que lo tienen aprobado. Es decir, en algunos países como los Estados Unidos y Canadá18 o el Reino Unido, la incorporación ha sido gradual, como el modelo anglo explicado anteriormente; en otros, la reglamentación ha sido repentina, como sucedió en España, Portugal,

Argentina, Brasil,19 como lo explica el modelo latino; o bien, la ampliación se instrumentó pero con otros mecanis-mos de control, como en caso Francia, Austria y Suecia,20 lo que llaman mo-delo nórdico. En todo caso, las refor-mas electorales han permitido que la incorporación del voto en el exterior contribuya a la normalidad democrá-tica de un Estado, aunque es una con-dición necesaria más no suficiente.

¿Por qué no es suficiente? Porque efectivamente, la correspondencia entre el binomio liberalismo-demo-cracia tiene una relación positiva con el voto en el extranjero en la mayoría de los casos. Se puede decir que la to-talidad de las democracias tienen el voto en el extranjero para ciudadanos emigrantes, pero hay excepción como el caso de Luxemburgo, que se expli-ca en parte por los ínfimos números de su población total: 417 habitantes; pero también Costa Rica, que recien-temente lo ha aprobado después de muchas reticencias por parte de la elite política.

Resumiendo, los distintos arreglos institucionales que han permitido el voto en el extranjero en regímenes poliárquicos están estrechamente relacionados con el desarrollo de los propios valores normativos demo-cráticos y liberales. Sin embargo, la condición democrática puede ser ne-cesaria más no suficiente para que el voto en el extranjero se instale como parte de la normalidad política y electoral de los regímenes, como su-17. Véase Calderón op. cit.

18. Véase Erika González, (2003): “El voto civil en el exterior: un paso más en el fortalecimiento de la democracia electoral estadunidense”, en Calderón Chelius, Leticia (2003): Votar en la distancia. La extensión de los derechos políticos a migrantes, experiencias comparadas. 1ª edición. México, D.F.: Instituto Dr. José María Luis Mora.

19. Calderón, op. cit.20.Instituto Federal Electoral, op.cit; y Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, op.cit



cede con Luxemburgo y Chile. Esto nos lleva a reafirmar una conclusión de este artículo: el debate normativo (liberal y democrático) del voto en el extranjero para ciudadanos emi-grantes es una condición necesaria más no suficiente para reglamentar-lo, los cálculos estratégicos de la elite política y partidista tienen la última palabra.

conclusIonesEl nuevo institucionalismo es una de las corrientes teóricas más importan-te en la ciencia política para explicar las reformas electorales en los siste-mas políticos. Por una parte, el mode-lo neoinstitucional permite analizar las interacciones de los organismos políticos que diseñaron las reglas del juego electoral y la ampliación del voto universal a segmentos de la so-ciedad anteriormente inhabilitados electoralmente. La teoría nos dice que a pesar de existir resultados no desea-dos o accidentales, en la mayoría de los regímenes el cambio institucional ha estado acompañado por cálculos estratégicos de los organismos que miden el impacto favorable o adver-so de la incorporación de nuevos vo-tantes. Es decir, antes que el discurso normativo o una deliberación pública sobre la pertenencia, son las institu-ciones políticas formales o informa-

les las que incentivan o inhiben el cambio a través de una distribución arbitraria de la pertenencia. En esta misma dinámica se deben analizar las transformaciones en las leyes electo-rales que permitieron el voto extrate-rritorial, el registro en el censo electo-ral de ausentes y las modalidades del voto desde el extranjero.

En este sentido, el neoinstitucio-nalismo nos permite afir-mar que la respuesta de las elites políticas y partidistas, “desde arriba”, a nuevos arreglos del juego electo-ral en el demos es resulta-do de los cálculos políticos y electorales. La postura

de las elites a incentivar o inhibir el cambio institucional depende en gran medida de la percepción –ino-cua, arriesgada, amenazante–, que tenga del electorado –tamaño, or-ganización, cohesión–, más allá de una teoría de la justicia para la per-tenencia que incluya a todos los seg-mentos de la sociedad del goce de los derechos políticos. Estas respuestas de la elite se han convertido en po-líticas públicas concretas del Estado en la ampliación de la ciudadanía: en algunas veces ha sido gradual y paulatina como en el modelo anglo; en ocasiones de manera inesperada e inmediata como en el formato la-tino, y en otras, la incorporación ha combinado medidas de ampliación y control como el nórdico. En todo caso, estas respuestas institucionales se entienden una vez que la elite po-lítica considera que los costes políti-cos y electorales de la incorporación

Las desventajas del voto extraterritorial nunca fueron mayores a las ganancias en legitimidad y prestigio que ganaban las elites políticas y parlamentarias de los diversos países, jamás los ciudadanos en el ex-tranjero fueron un problema.



de nuevos electores representa más ventajas que inconvenientes para el sistema en su conjunto. Igualmente ha ocurrido con el voto de los ciuda-danos emigrantes en el extranjero.

La dinámica del cambio institu-cional que ha permitido el voto en el extranjero ha sido variada en sus modelos de incorporación y amplia-ción de la ciudadanía, en ocasiones respetuosa de la igualdad e inclusión categóricas; y en otras la ausencia del debate normativo ha sido evidente. Lo importante para un análisis de este proceso político es que en la ma-yoría de las experiencias del cambio institucional que ha incorporado el voto extraterritorial, los ciudadanos emigrantes en el extranjero nunca han significado una amenaza para la elite política, la percepción de ésta siempre ha sido de inocuidad respec-to a ese electorado. Las desventajas del voto extraterritorial nunca fueron mayores a las ganancias en legitimi-dad y prestigio que ganaban las elites políticas y parlamentarias de los di-versos países, jamás los ciudadanos en el extranjero fueron un problema. Así ocurrió con la inclusión de mili-tares en las guerras mundiales, en la lucha por los derechos civiles, en la segunda “ola” democratizadora y en los actuales procesos democrati-zadores de países con experiencias migratorias.

Pero por qué el voto extrate-rritorial es una valoración más de coste-beneficio electoral antes que normativa. En primer lugar porque la relación entre democracia y voto en el extranjero es una condición

necesaria más no suficiente. Es de-cir, países que son considerados “muy” democráticos como el caso de Luxemburgo o Gran Bretaña, no tienen incluido el voto el extranjero, o bien, lo limitan, y no por esa razón son menos democráticos que otros países como Eritrea o Guinea, que si lo han instrumentado aunque sus procesos políticos sea considerados “poco” democráticos. También está el caso de Brasil, Argentina y Co-lombia, que son calificados “media-namente” democráticos pero con el voto extraterritorial implementado. Una conclusión importante es afir-mar que la reglamentación del voto en el extranjero ha sido un proceso desideologizado en el sentido del debate de la ciudadanía, tanto por parte de los gobiernos y los partidos, y sí politizado en el sentido de que la idea de una ciudadanía extraterrito-rial no representaba ningún riesgo. Lo mismo podemos decir de algunos países de Europa del Este y el Norte de África, en donde no existe el voto en el extranjero como consecuencia de una valoración política y electo-ral, y no una extensa reflexión de fi-losofía política.



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Es doctor en Ciencia Política por la Univer-

sidad Complutense de Madrid y Coordina-

dor del CESMUE de la Fundación Ortega y

Gasset-Gregorio Marañon, Madrid.


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F I L I A L E S

F U N D A C I Ó N C O L O S I O A . C .

aguascalientes AlfredoFematFlores

Baja california MiguelLepeBravo

Baja california sur AgapitoDuarteHernández

campeche CarlosCárdenasMontero

chiapas ArmandoCortésRueda

chihuahua CristianRodallegasHinojosa

coahuila EnriqueMartínezyMorales

colima ErnestoPasarínTapia

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Esta edición consta de 5,000 ejemplares

y se terminó de imprimir en abril de 2011 en los

talleres de Mac Impresos Comerciales, S.A. de C.V.,

Lote 8, Manzana 3, Parque industrial Exportec II,

Toluca, México.

02


Manuel Villa

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Alfredo Parra

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José Luis Romero HicksOrganización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

J. Francisco Parra

plataforma segunda edición

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