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“Una Contraloría aliada con Bogotá”

www.contraloriabogota.gov.co Cra. 32 A No 26A 10

Código Postal 111321 PBX 3358888

PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-POT FRENTE AL PLAN DE ACCIÓN

REGIONAL PARA LA NUEVA AGENDA URBANA

PLAN ANUAL DE ESTUDIOS PAE 2019

DIRECCIÓN DE ESTUDIOS DE ECONOMÍA Y POLÍTICA PÚBLICA

SUBDIRECCIÓN DE ESTUDIOS ECONÓMICOS Y FISCALES

Bogotá, D.C. septiembre de 2019




PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-POT FRENTE AL PLAN DE ACCIÓN

REGIONAL PARA LA NUEVA AGENDA URBANA

Juan Carlos Granados Becerra

Contralor de Bogotá, D.C.

María Anayme Barón Duran

Contralor Auxiliar

Clara Viviana Plazas Gómez

Directora de Estudios de Economía y Política Pública

Carmen Aldana Gaviria

Subdirectora de Estudios Económicos y Fiscales

Profesionales

Nidia Luz Ariza Rojas

Luis Felipe Terán Cárdenas




TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCIÓN ................................................................................................................. 7

1. ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL .............................................................. 9

1.1 Población y Urbanización ........................................................................................... 9

1.2 Las Ciudades ........................................................................................................... 12

1.3 La Respuesta Global: Hábitat I, II y III ...................................................................... 17

2. MARCO JURÍDICO ........................................................................................................ 23

2.1 En el Ámbito Regional .............................................................................................. 23

2.2 En el Ámbito del Ordenamiento Territorial ................................................................ 25

3. NUEVA AGENDA URBANA Y SU IMPLEMENTACIÓN ................................................. 30

3.1 Generalidades de la Nueva Agenda Urbana-NAU .................................................... 30

3.2 El Plan de Acción Regional – PAR ........................................................................... 36

4. PLANIFICACIÓN NACIONAL, DISTRITAL Y LA ESTRUCTURACIÓN DEL POT .......... 42

4.1 Política Nacional para Consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia .................. 42

4.2 Plan Nacional de Desarrollo ..................................................................................... 49

4.2.1 Pacto regional para la Región Central ................................................................ 49

4.2.2 Pacto por la Descentralización ........................................................................... 50

4.3 Planificación Territorial del Distrito Capital ................................................................ 50

4.3.1 Principales Variables ......................................................................................... 51

4.3.2 La Estructura del POT en Revisión .................................................................... 57

4.3.2.1 El Componente General .............................................................................. 57

4.3.2.2 El Componente Urbano ............................................................................... 65

4.3.2.3 El Componente Rural .................................................................................. 67

5. PLAN DE ACCIÓN REGIONAL FRENTE AL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

DE BOGOTÁ D.C. ............................................................................................................. 69

5.1 Visión ....................................................................................................................... 69

5.2 Principios .................................................................................................................. 69

5.3 Ejes de Acción.......................................................................................................... 72

5.3.1 Políticas Nacionales Urbanas, Marcos Legales y Planificación Urbana ............. 73

5.3.1.1 Referencia al primer bloque de objetivos estratégicos concernientes a la

Planificación Territorial ............................................................................................ 76




5.3.1.2 Referencia al segundo bloque de objetivos estratégicos sobre el

robustecimiento del marco institucional, los marcos legales y regulatorios .............. 83

5.3.1.3 Referencia al tercer bloque de objetivos estratégicos sobre el fortalecimiento

de la gobernanza democrática y los mecanismos para su accionar ........................ 85

5.3.1.4 Referencia al cuarto bloque de objetivos estratégicos para la reducción de

las brechas sociales y disminuir las disparidades e inequidades urbanas ............... 86

5.3.2 Financiamiento de la Urbanización .................................................................... 87

5.3.3 Implementación Local ........................................................................................ 97

5.3.4 Mecanismos de Monitoreo, Reporte y Revisión ............................................... 110

6. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL E INDICADORES ......................................... 114

CONCLUSIONES ............................................................................................................ 126

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................ 129

Anexo 1. Estructura Temática de Articulado del POT 2019 ............................................. 132

Anexo 2. Política de Ecoeficiencia ................................................................................... 133

Anexo 3. Política de Equidad ........................................................................................... 133

Anexo 4. Política de Competitividad ................................................................................. 134

Anexo 5. Política de Gobernabilidad ................................................................................ 134




ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1. Población en el Mundo ........................................................................................ 9 Cuadro 2. Participación de la Población Urbana ................................................................ 11 Cuadro 3. Las Grandes Aglomeraciones Urbanas en el Mundo ......................................... 15 Cuadro 4. Ciudades- Clasificación Según Territorio Urbano .............................................. 16 Cuadro 5. Aspectos Generales de la Nueva Agenda Urbana- NAU ................................... 31 Cuadro 6. Plan de Aplicación de la Nueva Agenda Urbana ............................................... 32 Cuadro 7. Ejes del Plan de Acción Regional-PAR ............................................................. 38 Cuadro 9. Incremento de la población de Bogotá en el periodo intercensal 2005-2018 ..... 51 Cuadro 10. Saldo vegetativo en el periodo intercensal 2005-2018..................................... 52 Cuadro 11. Densidad promedio por hogar en relación con la población y la cantidad de

hogares.............................................................................................................................. 53 Cuadro 12. Resumen del número de unidades residenciales creadas entre 2005 y 2018 . 53 Cuadro 13. Proyecciones de Personas y Hogares Bogotá y Región (2005, 2019, 2031) ... 54 Cuadro 14. Tasas de Crecimiento de personas y de hogares ............................................ 56 Cuadro 15. Hechos Regionales del Modelo de Ocupación ................................................ 64 Cuadro 16. Clasificación de las Zonas urbanas Homogéneas ........................................... 66 Cuadro 17. Tipos de Tratamientos Urbanísticos ................................................................ 66 Cuadro 18. Estructura de la Política Nacional Urbana -PNU .............................................. 74 Cuadro 19. Bloque de Postulados para el desarrollo de los ejes 1, 2 y 3 del PAR ............. 74 Cuadro 20. Correspondencia de los objetivos y acciones estratégicas de la Política

Nacional Urbana –PNU y el PAR ....................................................................................... 75 Cuadro 21. Objetivos estratégicos del PAR-NAU sobre la Planificación Urbana Territorial 77 Cuadro 22. Estructura Funcional y de Soporte................................................................... 81 Cuadro 23. Estimación de Costo de los proyectos del Nuevo POT .................................... 94 Cuadro 24. Necesidad de Viviendas Bogotá- Sabana 2030-2050 .................................... 102 Cuadro 25. Clasificación del Suelo Propuesta ................................................................. 103 Cuadro 26. Indicadores de Pobreza y Condiciones de Vida ............................................. 115 Cuadro 27. Indicadores de Servicios ............................................................................... 118 Cuadro 28. Indicadores de Ambiente ............................................................................... 120 Cuadro 29. Indicadores de Movilidad ............................................................................... 122 Cuadro 30. Indicadores de Competitividad ...................................................................... 123




6

ÍNDICE DE GRÁFICAS

Gráfica 1. Colombia - Población y Urbanización ................................................................ 11 Gráfica 2. Número de Aglomeraciones Urbanas ................................................................ 14 Gráfica 3. Población de Bogotá (Aglomeración Urbana) .................................................... 16 Gráfica 4. Cronograma de la Agenda Urbana en el Mundo ................................................ 17 Gráfica 5. El Ordenamiento Territorial a partir de la CPN de 1991 ..................................... 27 Gráfica 6. Implementación de la Nueva Agenda Urbana .................................................... 35 Gráfica 7. Sistema de Ciudades Funcionales y Uninodales ............................................... 44 Gráfica 8. Ejes de la Política Nacional Urbana ................................................................... 46 Gráfica 9. Componentes del POT ...................................................................................... 57 Grafica 10. Componente general del POT ......................................................................... 58 Grafica 11. Nuevo Modelo Supramunicipal de Ordenamiento Territorial para Bogotá

Proyecto de Acuerdo POT 2019 ........................................................................................ 63 Gráfica 12. Componente Urbano del POT ......................................................................... 65 Gráfica 13. Componente Rural del POT............................................................................. 68 Gráfica 14. Comparación Principios del PAR y Principios del POT .................................... 70 Gráfica 15. Comportamiento del Recaudo Tributario - Impuestos Distritales 2000-2017 .... 90 Gráfica 16. Bogotá -Pobreza Multidimensional 2018........................................................ 115 Gráfica 17. Pobreza Multidimensional por Localidades .................................................... 116 Gráfica 18. Disposición de residuos en RSDJ .................................................................. 121 Gráfica 19. Relación de velocidad y tiempo de desplazamiento ....................................... 123




7

INTRODUCCIÓN

La preocupación por el tema urbano en el mundo, se fundamenta en las proyecciones de población y de urbanización de la Organización de Naciones Unidas-ONU. En 1950 la población mundial era de 2.500 millones, para 2015 se registran 7.300 millones y para 2030 se estima que llegará a 8.400 millones, es decir un aumento de más de 1.000 millones en sólo 15 años y en 2050 superará los 9.500 millones1. Por otra parte, esta organización señala que en 1950 el 30% de la población residía en áreas urbanas y que actualmente es el 54%. Para 2030 se calcula que este porcentaje suba al 60% y para el 2050 llegará al 66%2, lo cual evidencia que el proceso de urbanización se aceleró desde la segunda mitad del siglo XX. Para abordar esta problemática Naciones Unidas convocó tres grandes encuentros mundiales. El primero de ellos en Vancouver en 1976 (Hábitat I), dado que desde ese entonces se vio la necesidad de analizar las consecuencias del rápido y descontrolado crecimiento de las ciudades. La segunda conferencia fue convocada en 1996 en Estambul (Hábitat II) donde se reafirmó la necesidad de darle sostenibilidad a las áreas urbanas y asegurar una vivienda digna para todos y la tercera conferencia dedicada a vivienda y desarrollo urbano sostenible (Hábitat III) fue llevada a cabo en Quito en 2016. El diagnóstico de esta conferencia fue, que a pesar de las iniciativas y avances logrados, el modelo de desarrollo no ha sido capaz de responder a la pobreza urbana y la exclusión social.3 La Nueva Agenda Urbana-NAU se planteó como resultado de Hábitat III, con el objetivo de servir como guía para la planificación y desarrollo urbano en los siguientes 20 años. Los compromisos generales se basan en la adopción de “un nuevo paradigma

urbano basado en las dimensiones integradas e indivisibles del desarrollo sostenible: la dimensión social, la dimensión económica y la dimensión ambiental”.4

Para la implementación de la NAU en América Latina y el Caribe, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe-CEPAL y el foro de los Ministros y Máximas Autoridades de Vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe-MINURVI, establecieron un Plan de Acción Regional para el periodo 2016-2036. Este plan será el marco estratégico y de referencia para las ciudades y asentamientos humanos en América Latina y el Caribe, con el fin de dar cumplimiento a los compromisos establecidos en la NAU.5

1 United Nations. World Population Prospects. Key findings y advances tables, 2015 Revision. New York 2015. En: www.un.org 2 United Nations. World Urbanization Prospects. The 2014 Revision. New York 2015. En: www.un.org 3 Naciones Unidas, CEPAL. Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Octubre 2017. 4 Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible. Hábitat III. Quito 17 al 20 de Octubre de 2016. 5 Naciones Unidas, CEPAL. Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Octubre 2017.




8

En el presente estudio se propone examinar la propuesta de Revisión General del

Plan de Ordenamiento Territorial-POT, elaborada por la Administración que servirá

como derrotero para el desarrollo futuro de Bogotá, a la luz de los compromisos

adoptados por la nación como parte la Nueva Agenda Urbana-NAU establecida por

la ONU y del Plan de Acción Regional (ONU-CEPAL), en el cual se proponen

acciones concretas para que las ciudades sean más sostenibles e inclusivas. Esto

en desarrollo de las funciones de la Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales,

según Acuerdo 664 de 2017 (art. 44 numeral 5).

El contenido se desarrolla en seis capítulos; en el primero se presentan los antecedentes y el marco conceptual sobre la urbanización y sus características, y las conferencias de Hábitat I, II y III. En el segundo capítulo, se hace referencia al marco jurídico desde los ámbitos: regional y de ordenamiento territorial. En el capítulo tres se describen los principales elementos y compromisos de la Nueva Agenda Urbana y el Plan de Acción Regional para Latinoamérica, y el capítulo cuarto comprende la Política Nacional Urbana, la planificación distrital en vía de la definición del nuevo modelo de ocupación territorial, y se analiza la estructura del proyecto de articulado del nuevo Plan de Ordenamiento Territorial a través de sus tres componentes: general, urbano y rural. En el capítulo cinco se examina el Plan de Acción Regional, frente a la propuesta de Revisión del POT en cuanto a los aspectos estratégicos y ejes de acción, y en el capítulo seis se presenta el análisis de la situación actual de la ciudad, a través de indicadores sobre pobreza, condiciones de vida, prestación de servicios, ambiente, movilidad y competitividad.




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1. ANTECEDENTES Y MARCO CONCEPTUAL

1.1 Población y Urbanización Desde la década de los 50 del pasado siglo, el mundo ha experimentado el crecimiento poblacional más grande de la historia. Según datos de la ONU en 1950 la población era de 2.536 millones de personas, se estima que para 2050 se alcance la cifra de 9.772 millones6, es decir, prácticamente se cuadruplica la población en 100 años (Cuadro 1).

Cuadro 1. Población en el Mundo

Pero son las regiones menos desarrolladas las que tienen el mayor peso en este crecimiento, mientras se prevé un aumento del 60% de la población en las regiones

6 United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2018). World Urbanization Prospects: The 2018 Revision.

Millones

1950 1960 1980 2000 2010 2020 2030 2050

Población Mundial 2.536 3.033 4.458 6.145 6.958 7.795 8.551 9.772

Regiones más desarrolladas (1) 815 917 1.084 1.191 1.235 1.269 1.290 1.298

Regiones menos desarrolladas (2) 1.721 2.116 3.374 4.955 5.723 6.526 7.261 8.474

Continentes

Africa 229 285 480 818 1.049 1.353 1.704 2.528

Asia 1.404 1.700 2.642 3.730 4.194 4.623 4.947 5.257

Europa 549 606 694 727 737 743 739 716

Latinoamérica y el Caribe 169 221 364 526 598 664 718 780

Norte América 173 205 254 313 343 369 395 435

Ocenanía 13 16 23 31 37 42 48 57

Tasa promedio anual 1950- 1960- 1980- 2000- 2010- 2020- 2030-

de variación % (3) 1960 1980 2000 2010 2020 2030 2050

Población Mundial 1,96 2,35 1,89 1,32 1,20 0,97 0,71

Regiones más desarrolladas (1) 1,25 0,91 0,49 0,37 0,28 0,16 0,03

Regiones menos desarrolladas (2) 2,29 2,97 2,34 1,55 1,40 1,13 0,83

Continentes

Africa 2,47 3,42 3,52 2,84 2,89 2,59 2,42

Asia 2,11 2,77 2,06 1,24 1,02 0,70 0,31

Europa 1,03 0,73 0,24 0,14 0,08 -0,05 -0,16

Latinoamérica y el Caribe 3,09 3,24 2,22 1,36 1,12 0,81 0,43

Norte América 1,87 1,21 1,15 0,96 0,76 0,71 0,50

Ocenanía 2,51 2,27 1,79 1,73 1,57 1,25 0,99

Fuente: United Nations, Department of Economic and Social Affairs. World Urbanization Prospects: The 2018 Revision

Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales - Contraloría de Bogotá

(1) Europa, Norte América, Australia, Nueva Zelanda y Japón

(2) Africa, Asia (excepto Japón), Latinoamérica y el Caribe, más Melanesia, Micronesia y Polinesia

(3) Promedio de variación anual en cada periodo. Cálculos Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales - Contraloría de Bogotá

Región/Area




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más desarrolladas en un siglo, en las menos desarrolladas es de casi el 400%. Además, en la actualidad el 83% de la población vive en las regiones de menor desarrollo y al finalizar el 2050 será el 86%. Si se observa por continentes, los mayores crecimientos de población están en Asia, en África y en América Latina y el Caribe. No obstante, aunque el crecimiento continúa, las tasas anuales muestran que este se va ralentizando en todas partes del mundo. Las mayores tasas se presentaron entre los años 50 y 60 y entre los años 60 y 80, y a partir de ahí vienen disminuyendo, incluso se prevé un estancamiento de la población en Europa a partir del año 2020. Al mismo tiempo que se presenta el crecimiento poblacional, se establece el

fenómeno de la urbanización, que de manera general se ha definido como el proceso

de transición que describe el cambio de la población que habita zonas rurales dispersas, en donde se tiene como actividad principal la agricultura, y que se desplaza hacia asentamientos urbanos grandes y densos en los que predominan las actividades industriales y de servicios.7 En 1950 el 29,6% de la población vivía en zonas urbanas, para 2020 se proyecta en 56,2% y para 2050 el porcentaje se elevará al 68,4% (Cuadro 2). Las regiones más desarrolladas están más urbanizadas, pero las menos desarrolladas han experimentado un proceso de urbanización más acelerado en los últimos años. Esto se constata especialmente en América Latina y el Caribe, que tenía un 41,3% de urbanización en 1950, llega al 81,2% en 2020 y alcanzará el 87,8% de urbanización en 2050. Entre las causas que dan origen a la urbanización en los países desarrollados se señalan la aparición de nuevos empleos vinculados con el desarrollo industrial y de servicios (transporte, comercio), mientras el uso de máquinas y otras tecnologías en tareas agrarias disminuyó el trabajo de la población rural; además, un nivel de ingreso mayor en zonas urbanas y mayor oferta de servicios (sanitarios, comerciales, de entretenimiento, etc.); en los países con menor desarrollo, aunque se presentan estos factores, también son importantes otros, como: la expulsión de población por miseria, desastres naturales, violencia y crecimiento demográfico.8

7 United Nations. World Urbanization Prospects. The 2014 Revision. New York 2015. En: www.un.org. Citado en: Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. ¿La Región Capital, una Megalópolis?. 2016. 8 Unión Europea, Fondo social europeo y Gobierno de Aragón. Proceso de Urbanización. Proyecto Aula Aragón. En: www.aularagon.org/files/espa/espad/sociales/ Citado en: Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. ¿La Región Capital, una Megalópolis?. 2016.




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Cuadro 2. Participación de la Población Urbana

Colombia no es ajena a este proceso, de hecho es uno de los países con mayor nivel de urbanización. En el año 1950 con 12.3 millones de personas el porcentaje de urbanización era del 32,6%, en el 2020 con 50.2 millones de personas, la urbanización será del 81,4% y para 2050 se estima que con una población que alcance los 54,7 millones, la urbanización sea del 88,8% según ONU (Gráfica 1).9

Gráfica 1. Colombia - Población y Urbanización

La concentración de población del país en las ciudades se presenta a partir de la segunda mitad del siglo XX, especialmente en cuatro ciudades principales: Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, y en un segundo nivel de importancia se sitúan

9 Las proyecciones del DANE con base en el censo de 2005 eran que el país llegaría a tener una población de 49.8 millones en 2018 y de 50.9 millones de personas en 2020. No obstante, las cifras preliminares del censo 2018 están situando a la población por debajo de esta estimación, pero sólo hasta tener los resultados finales se podrán corregir estas proyecciones.

Porcentaje

1950 1960 1980 2000 2010 2020 2030 2050

Población Mundial 29,6 33,8 39,3 46,7 51,7 56,2 60,4 68,4

Regiones más desarrolladas (1) 54,8 61,1 70,3 74,2 77,2 79,1 81,4 86,6

Regiones menos desarrolladas (2) 17,7 21,9 32,2 40,1 46,1 51,7 56,7 65,6

Continentes

Africa 14,3 18,6 26,8 35,0 38,9 43,5 48,4 58,9

Asia 17,5 21,2 27,1 37,5 44,8 51,1 56,7 66,2

Europa 51,7 57,4 67,6 71,1 72,9 74,9 77,5 83,7

Latinoamérica y el Caribe 41,3 49,4 64,6 75,5 78,6 81,2 83,6 87,8

Norte América 63,9 69,9 73,9 79,1 80,8 82,6 84,7 89,0

Ocenanía 62,5 66,9 70,9 68,3 68,1 68,2 68,9 72,1



(1) Europa, Norte América, Australia, Nueva Zelanda y Japón

(2) Africa, Asia (excepto Japón), Latinoamérica y el Caribe, más Melanesia, Micronesia y Polinesia

Región/Area

Fuente: United Nations. World Urbanization Prospects: The 2018


1950 1960 1980 2000 2010 2020 2030 2050

Población 12,3 16,5 27,7 40,4 45,9 50,2 53,1 54,7

Porcentaje de Urbanización 32,6 46,3 63,7 74,0 78,0 81,4 84,3 88,8

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

0

10

20

30

40

50

60

% d

e U

rbaniz

ació

n

Pobla

ció

n -

Millones




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Bucaramanga, Cartagena y Manizales. Pero fue en las últimas tres décadas del siglo que se incrementó la primacía de Bogotá, en relación con las demás urbes10. La ciudad pasó de tener el 6% de la población del país en la década de los 50, al 16,4% en la actualidad.11 1.2 Las Ciudades Un concepto muy importante, pero a la vez muy relativo, es el de ciudad y como categorizarla. Existen múltiples criterios a partir del tamaño, la densidad, las actividades realizadas e incluso los aspectos sociales, y además cada país acoge una definición en términos estadísticos de acuerdo con sus particularidades.12 A continuación se mencionan algunas definiciones de ciudad: “La intervención humana sobre el territorio ha transformado los espacios naturales en espacios

humanizados. Aquellas zonas donde existe una alta densidad de población son las más transformadas, donde el paisaje refleja la actividad humana con más intensidad. Estos lugares son las ciudades, en las que los componentes bióticos del paisaje han sido sustituidos por elementos antrópicos”.13

"Una instalación humana relativamente grande, densa y permanente de individuos socialmente

heterogéneos".14

“Una ciudad es una comunidad de asentamiento base sedentario, permanente, que no depende de desplazamientos estacionales, temporales o cíclicos del lugar de emplazamiento. Se trata de un asentamiento con una estructuración estable del espacio social, con una arquitectura de carácter permanente, realizada con medios técnicos adecuados para esta perdurabilidad. Las edificaciones destinadas a unidades domésticas o a lugares singulares de carácter político-ideológico, junto con la estructuración de espacios comunitarios de acceso colectivo (espacios de circulación, espacios de reunión) configuran el entramado urbano propio”.15

"Es un agregado complejo y orgánico de edificios y viviendas, ejercitando una función de centro coordinador para una región más o menos vasta, en el cual la población, las construcciones y los espacios libres se desarrollan diferenciados por las funciones y por la forma, coordinados unitariamente en función del grupo social localizado, y en desarrollo hasta constituir un típico organismo social".16

El concepto de ciudad es objeto de permanente discusión en el mundo, las definiciones expuestas la determinan, tanto desde el punto de vista de las personas

10 Departamento Nacional de Planeación-DNP. Misión Sistema de Ciudades. 2014. 11 Departamento Nacional de Estadísticas-DANE. Estimaciones de población , y Galvis, Luis Armando y Meisel Roca, Adolfo. El crecimiento económico de las ciudades colombianas y sus determinantes 1973-1998. Documentos de trabajo sobre economía regional. Banco de la República. Noviembre 2000. 12 El DANE en Colombia separa lo rural y lo urbano con los conceptos de cabecera y resto. La cabecera municipal se define como el área geográfica que está definida por un perímetro urbano, cuyos límites se establecen por acuerdos del Concejo Municipal. Corresponde al lugar en donde se ubica la sede administrativa de un municipio. Algunas de estas cabeceras apenas superan los 200 habitantes. 13 En: http://ficus.pntic.mec.es/ibus0001/ciudad/definicion.html 14 Wirth, Louis: "Urbanism as a way of life", American Journal of Sociology, 1938. Citado por: Capel, Horacio. Op. cit 15 Castro Martínez, Pedro V. et al. ¿Qué es una ciudad? Aportaciones para su definición desde la Prehistoria. Scripta Nova. Revista electrónica de geografía y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, núm. 146(010). En: http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(010).htm 16 Toschi, M. La cittá, Turín, U. T. E. T., 1966. Citado por: Capel, Horacio. Op. cit




13

que la habitan como desde la infraestructura, con edificaciones y espacios de acceso y circulación para la población, y en donde, se desarrollan principalmente actividades comerciales, de servicios e industriales. Además, la intervención humana supone una transformación del espacio natural. Por otra parte, se reconoce que las ciudades van cambiando y se van transformando en el tiempo, en una primera fase se presenta un fuerte crecimiento cuando una región pasa de ser rural a urbana; una segunda fase se sigue creciendo pero de manera más lenta cuando la migración se suaviza y el crecimiento demográfico se estabiliza; y una tercera fase que se presenta en las grandes ciudades, cuando estas dejan de crecer y comienzan a hacerlo las localidades más pequeñas que se encuentran en la zona próxima, tanto por corrientes migratorias como por población de la gran ciudad que se desplaza en busca de vivienda a precios menores o por trabajo cuando las factorías, fábricas, procesos de almacenamiento, etc., también se localizan en estos sectores.17 Este proceso crea ciudades de muy diverso tamaño y también ha hecho que aparezcan zonas urbanas cada vez más grandes. La ONU utiliza el concepto de “aglomeración urbana”18, el cual comprende la población de la ciudad y la contenida dentro del contorno contiguo al territorio de esta19. A partir de este concepto, se le hace seguimiento al número de aglomeraciones categorizadas por el número de habitantes. En la Gráfica 2 se puede observar este comportamiento: las aglomeraciones de 10 millones o más de habitantes, denominadas “Megaciudades” eran a apenas 2 en 1950, serán 34 en 2020 y 43 en el año 2030; las de 5 a 10 millones de habitantes “Grandes Ciudades” pasaron de 5 en 1950, serán 51 en 2020 y crecerán a 66 en 2030; las ciudades entre 1 a 5 millones de habitantes “Ciudades Medianas” crecerán casi 9 veces, y las de menos de 1 millón de habitantes denominadas en general “Ciudades” también se multiplicarán varias veces. Lo más preocupante es que este crecimiento se está dando especialmente en las regiones menos desarrolladas; en el año 2030 casi el 80% de todas estas urbes (mayores a 300.000 habitantes) estará en Asia, África y América Latina.

17 Unión Europea, Fondo social Europeo y Gobierno de Aragón. Proceso de Urbanización. Proyecto Aula Aragón. En: www.aularagon.org/files/espa/espad/sociales/ 18 El término proviene de que las ciudades se consideran un arreglo espacial de aglomerado de población en contraposición de la dispersión territorial. Este arreglo supone unas ventajas para la población y las actividades que se aglomeran en el territorio y que de manera general se les llama economías de aglomeración. En: Garrocho, Carlos. Tres Ideas Clave sobre zonas metropolitanas. El Colegio Mexiquense. Febrero de 2013. 19 United Nations. World Urbanization Prospects. Op. Cit.




14

Gráfica 2. Número de Aglomeraciones Urbanas

El Cuadro 3 muestra el ranking de las grandes aglomeraciones urbanas en el mundo,

listado de acuerdo a la proyección del año 2020. La ciudad de Tokio siempre ha

estado en el primer lugar, se espera que hacia 2030, Delhi sea la ciudad con mayor

población en el planeta. Shanghái en China se sitúa en tercer lugar y seguirá en este

puesto para 2030; las ciudades latinoamericanas Sao Paulo y Ciudad de México

aparecen en el cuarto y quinto puesto, pero hacia el 2030 serán superadas por

Dhaka, el Cairo, Beijing y Bombay.

El Gran Buenos Aires aparece en el puesto 15, Rio de Janeiro en el puesto 21 y Bogotá (incluyendo Soacha, Chía y Funza) con 11 millones de personas aparece en el puesto 29, por lo que es clasificada como una de las Megaciudades20. En la Gráfica 3 se puede observar el crecimiento de la población de Bogotá y su zona contigua, la cual se espera que en 2030 supere los 12 millones de habitantes.

Además de las clasificaciones por número de habitantes, existen otras tipologías de

ciudades por la ocupación del territorio, por que hoy se reconoce que las ciudades

son aglomeraciones que abarcan extensiones que sobrepasan los límites que fueron

demarcados por decisiones políticas pasadas21.

20 En el Estudio denominado ¿La Región Capital, una Megalópolis?, se estudiaron los diferentes aspectos que llevan a determinar que Bogotá y sus municipios vecinos están experimentando el mismo proceso que ha conformado las grandes megaciudades en el mundo. Elaborado por Contraloría de Bogotá. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. 2016. 21 Bottino Bernardi, Rosario. La Ciudad y la Urbanización. Estudios Históricos. Centro Regional de Profesores del Norte-Rivera-Uruguay. Agosto 2009.

Fuente: United Nations. World Urbanization Prospects: The 2018 Revision


1950 1960 1980 2000 2010 2020 2030

10 millones o más 2 3 5 16 25 34 43

5 a 10 millones 5 9 19 30 39 51 66

1 a 5 millones 69 93 174 325 380 494 597

500 mil a 1 millón 101 132 247 396 510 626 710

300 mil a 500 mil 129 184 297 524 645 729 827

0

500

1 000

1 500

2 000

2 500




15

Cuadro 3. Las Grandes Aglomeraciones Urbanas en el Mundo

En el Cuadro 4 se puede ver como la ciudad original era una unidad o núcleo compacto separado de otras ciudades por territorios rurales, pero cuando se establecen relaciones con las localidades más próximas se conforma un área metropolitana22, la cual puede seguir creciendo para formar conurbaciones con otras

22 Si bien el término área metropolitana se utiliza como sinónimo de Zona Metropolitana, hay que distinguir que en el primer caso se hace referencia a una ciudad central y un entorno urbano conectados por diferentes flujos, en el segundo caso se trata de la totalidad de las unidades político administrativas ocupadas total o parcialmente por la mancha urbana. Martínez de Lejarza, Juan. Áreas Metropolitanas. Estudio Socio Económico del área metropolitana de Valencia. Universidad de Valencia. En: www.uv.es/Lejarza/amv/adefini/fu/areas.htm

Población en Millones

Rk* País Ciudad 2000 2010 2020 2030

1 Japan Tokyo (1) 34,4 36,9 37,4 36,6

2 India Delhi (2) 15,7 22,0 30,3 38,9

3 China Shanghai (3) 14,2 20,3 27,1 32,9

4 Brazil São Paulo 17,0 19,7 22,0 23,8

5 Mexico Ciudad de México (4) 18,5 20,1 21,8 24,1

6 Bangladesh Dhaka (5) 10,3 14,7 21,0 28,1

7 Egypt Al-Qahirah (Cairo) (6) 13,6 16,9 20,9 25,5

8 China Beijing (7) 10,3 16,4 20,5 24,3

9 India Mumbai (Bombay) 16,1 18,3 20,4 24,6

10 Japan Kinki M.M.A. (Osaka) (8) 18,7 19,3 19,2 18,7

11 U S of America New York-Newark 17,8 18,4 18,8 20,0

12 Pakistan Karachi 9,8 12,6 16,1 20,4

13 China Chongqing (9) 7,9 11,2 15,9 19,6

14 Turkey Istanbul 8,7 12,6 15,2 17,1

15 Argentina Buenos Aires (10) 12,5 14,2 15,2 16,5

16 India Kolkata (Calcutta) 13,1 14,0 14,9 17,6

17 Nigeria Lagos (11) 7,3 10,4 14,4 20,6

21 Brazil Rio de Janeiro 11,3 12,4 13,5 14,4

29 Colombia Bogotá (12) 6,3 8,4 11,0 12,3

31 Perú Lima (13) 7,3 8,9 10,7 12,3



*Nota: el ranking corresponde al año 2020, el puesto de cada ciudad varía con el tiempo

(1) Área metropolitana de Tokio, definida por la oficina de estadísticas de Japón

(2) Aglomeración urbana que no se restringe al estado de boundaries, configuración de ciudades y pueblos que

incluyen además de Delhi, otras como Faridabad, Gurgaon y Ghaziabad

(3) Corresponde a la población de las áreas urbanas de todos los distritos contiguos

(4) Se refiere a la población total de 76 municipalidades del área metropolitana de Ciudad de México

(5) Se refiere a la mega ciudad Grand Dhaka

(6) Se refiere al Gran Cairo que incluye la Gobernación de Al Qahirah y los distritos que la rodean

(7) Corresponde a población de áreas urbanas de todos los distritos contiguos

(8) Área metropoliltana definida por la oficina de estadísticas de Japón, incluye Osaka, Kobe y Nara, entre otras

(9) Corresponde a población de áreas urbanas de todos los distritos contiguos

(10) Se refiere al Gran Buenos Aires, que incluye la ciudad de Buenos Aires, 24 Distritos y algunos suburbios

(11) Se refiere al Estado de Lagos

(12) El dato de Bogotá, incluye además de la ciudad a los municipios de Soacha, Chia y Funza (cabeceras)

(13) Corresponde a las provincias de Lima y Callao




16

ciudades, y si estas relaciones se expanden y cubren un conjunto de conurbaciones se pueden formar las llamadas megalópolis o regiones urbanas.

Gráfica 3. Población de Bogotá (Aglomeración Urbana)*

Cuadro 4. Ciudades- Clasificación Según Territorio Urbano

Tipo Características

Ciudad Conjunto formado por el centro urbano y los barrios, y separado de otra localidad por territorio rural.

Área Metropolitana

Conjunto formado por una ciudad y un conjunto de localidades (que suelen tener ayuntamiento/alcaldía) próximas y/o bien comunicadas con las que mantiene unas intensísimas relaciones que hacen que estas dependan en lo económico y social de lo que sucede en la ciudad. En general, el término hace referencia a una ciudad central y un entorno urbano conectados por determinados flujos sociales y económicos que permiten identificar una unidad de funcionamiento.

Conurbación Conjunto de áreas metropolitanas y/o de ciudades próximas que mantienen entre sí unas relaciones muy intensas que las hacen depender las unas de las otras. Técnicamente se ha definido como el fenómeno mediante el cual dos o más ciudades se integran dando lugar a una nueva territorialidad con dinámicas de interrelación social, cultural, económica, políticas, etc. Esta integración se da independientemente del tamaño de las ciudades, sus características propias o de la adscripción administrativa. Se llama conurbación tanto al proceso como al resultado del mismo.

Megalópolis Conjunto o acumulación de conurbaciones, áreas metropolitanas y ciudades que mantienen relaciones y cuyo crecimiento o proximidad hacen que dé la impresión de que entre ellas hay una continuidad urbana. Es lo que también podemos llamar región urbana.

Fuentes: Unión Europea, Fondo social Europeo y Gobierno de Aragón. Proceso de Urbanización; y Moreno Jaramillo, Cecilia Inés. La conurbación: rizoma urbano y hecho ambiental complejo. Universidad Nacional de Colombia, sede Medellín. Escuela del Hábitat-Cehap. Marzo 2008

Fuente: United Nations. World Urbanization Prospects: The 2018 Revision


*Incluye Soacha, Chía y Funza (cabeceras)

0,6 0,9 1,3

1,8 2,4

3,0 3,5

4,1 4,7

5,5 6,3

7,3

8,4

9,7

11,0 11,8

12,3 12,8

0

2

4

6

8

10

12

14

1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

2015

2020

2025

2030

2035

Mill

ones




17

1.3 La Respuesta Global: Hábitat I, II y III

La creciente conformación y expansión de zonas urbanas, sus problemáticas y oportunidades supone para el mundo un gran desafío. El estudio del fenómeno de la urbanización se ha abordado por la ONU a partir de las conferencias de Hábitat I, II y III, que se reseñan a continuación. Pero además, este tema se ha encadenado con otros análisis sobre sostenibilidad y medio ambiente, que tienen también como elemento clave a las ciudades (Gráfica 4).

Gráfica 4. Cronograma de la Agenda Urbana en el Mundo

Hábitat I Los problemas del fenómeno de la urbanización se conocían prácticamente desde la revolución industrial a finales del siglo XIX, ya que no sólo cambio el modo de producción, sino que condujo a cambios culturales con el crecimiento de las ciudades y el éxodo de las zonas rurales23. Posteriormente, con el aumento de la población, desde la década de los 50 del siglo XX, estos cambios se hicieron más globales. Sólo hasta la década de los 70, organizaciones como la ONU plantearon la necesidad de realizar acciones concretas para enfrentar dicho fenómeno. La primera conferencia (Hábitat I) de la ONU, en la que se reconoció el desafío de la urbanización tuvo lugar en 1976 en Vancouver, Canadá, entre el 31 de mayo al 11

23 Barja, Lorena. La Revolución Industrial: Causas desarrollo y Consecuencias. 2019. En: https://sobrehistoria.com/todo-sobre-la-revolucion-industrial/

1976 Hábitat I: Primera conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos

1996 Hábitat II: Segunda conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos

2000 Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM

8 Objetivos: Objetivo 7 sobre Ambiente Sostenible incluyó una meta para barrios marginales

2002 Foro Urbano Mundial: primera sesión del WUF

2012 Río + 20 Conferenica de la ONU sobre el Desarrollo Sostenible

Las ciudades como elementos clave para lograr este objetivo

2015 Agenda de Acción de Addis Abeba: Tercera conferencia internacional sobre la financiación

para el desarrollo

2015 Objetivos de Desarrollo Sostenible

17 Objetivos: Objetivo 11 sobre Ciudades y Asentamientos Humanos

2016 Hábitat III: Tercera conferencia sobre Asentamientos Humanos

Fuente: ONU-HÁBITAT. Urbanización y Desarrollo: Futuros Emergentes. Reporte de Ciudades del Mundo, 2016




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de Junio. Esta conferencia dio origen a la creación el 19 de diciembre de 1977, de la Comisión de las Naciones Unidas de Asentamientos Humanos y el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (comúnmente llamado Hábitat), que funcionó como la secretaría ejecutiva de la Comisión. En la conferencia se señaló como las condiciones de los asentamientos humanos afectaban el desarrollo social (pobreza, hacinamiento, segregación) y económico, y tenían graves impactos medio ambientales.24 Como resultado de Hábitat I se realizó la denominada Declaración de Vancouver y se elaboró un Plan de Acción. En la declaración se expresa que "las circunstancias

inaceptables de los asentamientos humanos probablemente se vean agravadas por el crecimiento económico desigual y la urbanización descontrolada, a menos que se tomen medidas positivas y concretas a nivel nacional e internacional"…”la vivienda y los servicios adecuados son un derecho

humano básico".25 En el plan de acción se recomendó a los gobiernos el desarrollo de estrategias y políticas nacionales sobre el uso y tenencia del suelo, el crecimiento de la población, la infraestructura, los servicios básicos y la provisión de viviendas teniendo en cuenta las necesidades de las poblaciones más vulnerables, y una planificación espacial, en la cual los asentamientos humanos se tomen como un instrumento y objeto de desarrollo. Hábitat II La segunda conferencia sobre asentamientos humanos se llevó a cabo en Estambul, Turquía, del 3 al 14 de junio de 1996. A esta reunión se le denominó como “Cumbre de las ciudades” y partió de reconocer que existía un deterioro mundial en los asentamientos y en las condiciones de vida que era crítico, especialmente en los países en vías de desarrollo. Por ello, se reafirmó la necesidad de darle sostenibilidad a las áreas urbanas y asegurar una vivienda digna para todos. Con este fin se adoptó la denominada Agenda Hábitat o Programa Hábitat, en donde se fijaron compromisos como: vivienda adecuada para todos como prioridad social; asentamientos humanos sostenibles con un uso adecuado de los recursos; habilitación y participación de sectores públicos, privados y comunitarios en el desarrollo de vivienda y asentamientos sostenibles; igualdad entre hombres y mujeres para participar en políticas, programas y proyectos; financiación de la vivienda y cooperación internacional.26

24 ONU-Hábitat. En: https://es.unhabitat.org/sobre-nosotros/historia-mandato-y-mision-en-el-sistema-de-la-onu/ 25 Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas sobre asentamientos humanos. Vancouver Canadá 1976. Declaración de Vancouver sobre los asentamientos humanos. 26 Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas sobre los asentamientos humanos Hábitat II. Estambul, Turquía, 3 a 14 de Junio de 1996. En: https://undocs.org/es/A/CONF.165/14




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La Agenda Hábitat también propugnó por los sistemas de gobierno descentralizados, señalando que deben fortalecerse las capacidades financieras e institucionales de las municipalidades y autoridades locales, para resolver los problemas del rápido crecimiento de las ciudades. La crítica a la Agenda es que si bien contenía recomendaciones importantes no estableció prioridades y no contó con un mecanismo efectivo de supervisión, para hacer seguimiento a su implementación, y esto hace difícil asignar responsabilidades a los gobiernos por las dificultades en esta implementación.27 En el año 2000, se formularon los Objetivos de Desarrollo del Milenio para tratar problemas que se consideraban críticos como: la pobreza, la enseñanza básica, la igualdad de género, la mortalidad infantil, la salud materna, combatir enfermedades como el VIH y el paludismo, garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y fomentar la asociación mundial para el desarrollo. En el objetivo de sostenibilidad del medio ambiente se incluyó como meta la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de tugurios o barrios marginales en el mundo.28 En 2001 la Asamblea General de la ONU, aprobó la Declaración sobre las Ciudades y otros asentamientos en el Nuevo Milenio (9 de junio). En esta declaración se reafirmaron los compromisos de Hábitat I y II, dado que la situación de los asentamientos seguía empeorando, en razón a la extensa pobreza que era el principal obstáculo para conseguir un desarrollo sostenible, además, del deterioro ambiental y un desarrollo económico lento, que no permite generar el empleo suficiente. Por tanto, se pidió a los gobiernos trabajar en sistemas de financiamiento para proporcionar viviendas adecuadas, el uso de materiales y tecnologías sostenibles, de manera que se puedan ofrecer soluciones de bajo costo, además se requiere el acceso a agua potable y a los servicios básicos.29 En la declaración también se reconoce que el proceso de urbanización ha tenido como resultado concentraciones metropolitanas, que sobrepasan los límites administrativos de las ciudades originales, que abarcan dos o más unidades administrativas y tienen autoridades locales con capacidad y prioridades diferentes, y en muchos casos carecen de coordinación. Por lo que es necesario establecer

27 ONU-HÁBITAT. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Urbanización y Desarrollo: Futuros Emergentes. Reporte de Ciudades del Mundo, 2016 28 Naciones Unidas. Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe de 2015. En: http://www.un.org/es /millenniumgoals/pdf/2015/mdg-report-2015_spanish.pdf. De acuerdo con este informe la proporción de población urbana que vive en tugurios en las regiones en desarrollo cayó de aproximadamente 39% en 2000, a 30% en 2014. No obstante, la cantidad absoluta de residentes urbanos que vive en tugurios continúo aumentando, en debido al aceleramiento de la urbanización, el crecimiento de la población y la falta de políticas apropiadas relativas a terrenos y viviendas. Se estima que en 2014 más de 880 millones de residentes urbanos viven en tugurios, en comparación con los 792 millones registrados en el año 2000 y los 689 millones en 1990. 29 Naciones Unidas. Declaración sobre las ciudades y otros asentamientos humanos en el nuevo milenio. New York, 2001. En: http://habitat.aq.upm.es/aghab/adecmil.html




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instrumentos jurídicos, financieros, administrativos, de planificación y coordinación, con el fin de lograr ciudades más equitativas y ordenadas.30 En 2002 la Asamblea de la ONU convirtió la Comisión de Asentamientos Humanos y su secretaría, el Centro para los Asentamientos Humanos, en el Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, denominado ONU-Hábitat31, cuyo fin es promover pueblos y ciudades social y ambientalmente sostenibles, para lo cual deben ser bien planificados, bien gobernados y eficientes, con viviendas adecuadas, infraestructura y acceso universal al empleo y servicios básicos como el abastecimiento de agua, la energía y el saneamiento. Por otra parte, en 2002 se llevó a cabo la primera sesión del Foro Urbano Mundial, convocado por ONU-HÁBITAT cada dos años, con el fin de tratar temas de urbanismo y analizar el impacto de los asentamientos humanos en los ámbitos político, económico y ambiental32. En cada reunión se han escogido temas de análisis como: la globalización y la cultura urbana, urbanización sostenible y ciudades inclusivas, innovación y tecnología para la urbanización, derecho a la ciudad, el futuro y la equidad urbana. Otros acontecimientos importantes que se llevaron a cabo en la agenda internacional, antes de la convocatoria de Hábitat III, y que también se relacionan con el tema de las ciudades fueron: Río + 20 Conferencia de la ONU sobre desarrollo sostenible llevada a cabo en Río de Janeiro, Brasil del 20 al 22 de junio de 201233, en donde como pare de los temas clave están las ciudades y los asentamientos humanos sostenibles, ya que ciudades bien planeadas y construidas fomentan sociedades sostenibles en los aspectos económico, social y ambiental.34 En esta conferencia se empezaron a gestar los Objetivos de Desarrollo Sostenible-ODS, que fueron adoptados en 2015 con un horizonte hasta 2030, con los cuales se propone seguir trabajando en la erradicación de la pobreza y la disminución de la desigualdad, y promover la prosperidad, al mismo tiempo que se protege el medio ambiente. Específicamente sobre el tema urbano35, entre los que se destaca el objetivo número 11 que se definió como “Lograr que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles”, lo que implica lograr

30 Ibid. 31 ONU resolución 56/206, 26 de febrero de 2002. 32 Se han llevado a cabo 9 ediciones del Foro Urbano Mundial: Nairobi-Kenia 2002, Barcelona-España 2004, Vancouver-Canadá 2006, Nankín-China 2008, Río de Janeiro-Brasil 2010, Nápoles-Italia 2012, Medellín-Colombia 2014, Kuala Lumpur-Malasia 2018. En 2016 se llevó a cabo Hábitat III. 33 Veinte años antes se había llevado a cabo la Cumbre de la Tierra en Río de Janeiro en 1992. 34 Naciones Unidas. Asamblea General. Resolución 66/288. El Futuro que queremos. 27 de julio de 2012. 35 Naciones Unidas. Transformando el Mundo. Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. 25 de septiembre de 2015.




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una urbanización sostenible que permita reducir el impacto ambiental negativo de las ciudades, con acceso a viviendas y servicios básicos adecuados, acceso a sistemas de transporte seguros y asequibles, tener acceso universal a zonas verdes, lograr vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas y rurales, y hacer frente al cambio climático.36 Por otra parte, en 2015 se aprobó la Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la financiación para el desarrollo (13 al 16 de Julio). Para enfrentar el problema de la financiación que hace que muchos países sigan rezagados y que se aumente la desigualdad. Se instó a los gobiernos para fortalecer las políticas públicas y los marcos regulatorios que faciliten el uso de diferentes sistemas de financiación.37 Hábitat III En el contexto descrito anteriormente, se citó la tercera conferencia sobre vivienda y desarrollo urbano sostenible (Hábitat III), para ser efectuada en Quito del 17 al 20 de octubre de 2016. El Diagnóstico de ONU-Hábitat38, previo a su realización, señala las principales problemáticas que deben ser enfrentadas con el crecimiento de la urbanización, entre ellas:

El mayor crecimiento de la población y de la urbanización se está dando en las regiones menos desarrolladas.

La necesidad de generar gobernanza para los centros urbanos que crecen en número y en tamaño, lo que implica descentralizar responsabilidades, otorgar recursos para autoridades locales e impulsar la participación de la sociedad civil.

Crecimiento de barrios pobres o de asentamientos urbanos irregulares en las ciudades como resultado de la migración. Aunque la proporción de personas del mundo en desarrollo que viven en barrios pobres bajó de 46,2% en 1990 a 39,4% en 2000 y 29,7% en 2014, el número de habitantes creció de 689 millones a 791 millones y a 880 millones en los años señalados.

Al mismo tiempo que crecen los barrios pobres, crece la necesidad de proporcionar no sólo servicios básicos como agua, alcantarillado, electricidad, educación, salud y transporte, sino todo tipo de servicios adicionales como limpieza de calles, alumbrado público, parques y otros espacios públicos.

Las ciudades consumen más del 60% de la energía y generan hasta 70% de la emisión de gases efecto invernadero principalmente por el consumo de

36 ONU. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Objetivos de Desarrollo Sostenible-ODS. En:https://www.undp.org/content/undp/es/home/sustainable-development-goals.html 37 ONU. Resolución 69/313. Julio 27 de 2015. 38 ONU-HÁBITAT. Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. Urbanización y Desarrollo: Futuros Emergentes. Reporte de Ciudades del Mundo, 2016




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combustibles fósiles, lo que redunda en el cambio climático. Este fenómeno está dejando vulnerables a muchas ciudades especialmente en áreas costeras debido a las variaciones meteorológicas.

El crecimiento de la desigualdad como uno de los desafíos de la urbanización, especialmente en las regiones de menor desarrollo. Se observa el incremento de comunidades cerradas en parte debido a una preocupación por la seguridad, pero esto trae la segmentación del espacio público y la separación entre grupos sociales.

Recrudecimiento de la migración forzada, por conflictos como el de Oriente Medio, pero también la migración por desigualdad, pobreza y desempleo, como sucede en África, en estos casos el destino principal ha sido Europa.

La presencia del crimen y la violencia en las ciudades. Entre el 60% y 70% de los residentes urbanos han sido víctimas del crimen en países en desarrollo, especialmente donde el crecimiento de la población urbana es acelerado.

Dada la complejidad de las problemáticas urbanas, se planteó que como resultado de Hábitat III se propusiera una “Nueva Agenda Urbana-NAU”, buscando un cambio de paradigma que pudiera reaccionar mejor a estos retos. Esta debe recoger las experiencias de décadas pasadas y debe ser ejecutable, universal y debe contribuir al desarrollo sostenible. A la NAU y su plan de acción para América Latina y el Caribe se hará referencia en el capítulo 3 de este documento.




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2. MARCO JURÍDICO

Por tratarse en este estudio de la planificación local de ciudad de Bogotá, en su entorno de Región Central de Colombia, respecto de las propuestas para la orientación de una nueva agenda urbana ONU-CEPAL, como organismo regional continental, es preciso recabar en el desarrollo jurídico del tema regional y territorial en nuestro país. 2.1 En el Ámbito Regional Al respecto, la Constitución Política en su artículo 334 se refiere al régimen económico en Colombia “La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este

intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano… También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones” (subrayado es nuestro).

El desarrollo regional aparece ligado a la organización territorial en el capítulo XI de la Constitución en sus artículos 286 “La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales

a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley” y el objeto, la constitución, administración y recursos de las regiones se dicta en los artículos 306 “Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de

planificación, con personería jurídica, autonomía y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social del respectivo territorio”.

En el 307, refiriéndose a la expedición de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial-LOOT, “La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento

Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial… La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región”.

Además, se le brinda a la ciudad la posibilidad de constituirse en región y área metropolitana en el artículo 325 “Con el fin de garantizar la ejecución de planes y programas de

desarrollo integral y la prestación oportuna y eficiente de los servicios a su cargo, dentro de las condiciones que fijen la Constitución y la ley, el Distrito Capital podrá conformar un área metropolitana con los municipios circunvecinos y una región con otras entidades territoriales de carácter departamental”.

En desarrollo de la Constitución, la Ley 152 de 1994, orgánica de la planificación en Colombia, en el parágrafo único del artículo 47 establece que las funciones y competencias de las regiones de planificación a las cuales refiere esta ley, serán




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asumidas por las Regiones Administrativas de Planificación–RAP, que se organicen en desarrollo del artículo 306 de la CPN. La Ley 1454 de 2011- Ley Orgánica de Ordenamiento territorial LOOT- estableció en su artículo 3º, numeral 5, como principio rector del ordenamiento territorial, el de la Regionalización y aduce a los tipos de región a crear con el fin de fortalecer la unidad nacional hacia un Estado Republicano: “El ordenamiento territorial promoverá el

establecimiento de Regiones de Planeación y Gestión, Regiones Administrativas y de Planificación y la proyección de Regiones Territoriales como marcos de relaciones geográficas, económicas, culturales, y funcionales, …” , lo cual prescribe a partir de ecosistemas bióticos, identidades culturales e infraestructuras económicas y productivas que relacionen la vida rural y urbana, en la tendencia hacia un Estado Republicano Unitario”.

De igual manera, manifiesta la obligación gubernamental de promover e impulsar los esquemas asociativos territoriales mediante la creación de tales tipos de región administrativas y de planificación y prevé distintos esquemas asociativos territoriales como mecanismos que permiten la consolidación regional a saber: Artículo 10º “Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios”.

Respecto de la asociación de departamentos establece, artículo 12: “Dos o más

departamentos podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los gobernadores respectivos, previamente autorizados por las asambleas departamentales… en un marco de acción

que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto”. De forma similar, se refiere a la asociación de municipios y de áreas metropolitanas con sus respectivas autoridades. Pero la forma asociativa prevista que más enfatiza la LOOT y se acomoda para el desarrollo regional es la RAP (Región Administrativa de Planificación) a la cual dedica su título cuarto y define en el artículo 30 como “…entidades conformadas por dos o

más departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad… previa autorización de sus respectivas asambleas, y previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial de Senado, los gobernadores de dos o más departamentos podrán constituir mediante convenio la región administrativa y de planificación que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes”.

La ley también abrió la puerta a la creación de una Región de Planificación Especial para Bogotá DC y los departamentos conexos mediante el parágrafo 3°. “…el Distrito

Capital de Bogotá, el departamento de Cundinamarca y los departamentos contiguos a este podrán asociarse en una Región Administrativa de Planeación Especial (RAPE), con personería jurídica,




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autonomía y patrimonio propio cuyo objeto principal será el desarrollo económico y social de la respectiva región. Las citadas entidades territoriales conservarán su identidad política y territorial. ”

La LOOT definió igualmente, los organismos para la operatividad y los mecanismos de financiación de las RAPS así: en el artículo 31, “… Créase el Consejo Regional

Administrativo y de Planificación como instancia técnica y asesora de las Regiones Administrativas y de Planificación”. Artículo 32. “Financiación. El funcionamiento de las Regiones Administrativas y de Planificación se financiará con cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales que la conformen destinen para ello y los incentivos que defina el Gobierno Nacional, de conformidad con los indicadores de sostenibilidad fiscal de la Ley 617 de 2000 para los departamentos que las conformen…” cuyos recursos “… podrán ser utilizados en todo el territorio que la conforma, con el objetivo de alcanzar el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes”.

2.2 En el Ámbito del Ordenamiento Territorial El Ordenamiento Territorial en Colombia, como política de Estado sobre la planificación del uso del suelo, tiene sus antecedentes en el Decreto Distrital 34 de 1952), mediante el cual la ciudad de Bogotá adopta el Plan Piloto, dicta normas sobre urbanismo y servicios públicos, se define el perímetro urbano, los usos del suelo y un plan vial jerarquizado. Mediante el Decreto 2811 de 1974 se adoptó el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que es uno de los primeros instrumentos de planeación y ordenamiento ambiental del territorio, para el aprovechamiento del suelo, de acuerdo con sus características ecológicas, económicas, culturales y sociales. En 1978, la Ley 61, Artículo 3 (reglamentado por el Decreto 1306 de 1980), ordenó que los municipios, con más de 20.000 habitantes, formulen un Plan Integral de Desarrollo, atendiendo a las técnicas de planeación urbana y de coordinación urbano-regional, para el desarrollo de las ciudades en los aspectos físicos, económicos, sociales y administrativos; esta ley exige que la formulación deba realizarse incluyendo la participación de la comunidad. Con el Decreto 1333 de 1986, se adoptó el Código de Régimen Municipal como un estatuto administrativo y fiscal que permite a los municipios promover el desarrollo de sus territorios, mejorar las condiciones socio-culturales de los habitantes y propiciar la integración regional; se destacan elementos claves del ordenamiento urbano, como: usos del suelo, perímetros urbanos, urbanización futura de ciudades, zonas de reserva agrícola adyacentes, regulación de industrias contaminantes y mataderos públicos.




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En 1989 se expide la Ley 9º de Reforma Urbana, que circunscribe aspectos de ordenamiento como los reglamentos de usos del suelo, plan vial de servicios públicos y de obras públicas, reserva de tierras urbanizables, manejo de inmuebles constitutivos del espacio público, reserva de zonas para protección ambiental, zonas de desarrollo diferido, progresivo, restringido, concertado, renovación, rehabilitación y redesarrollo por procesos de deterioro económico, social y físico, y de zonas de desarrollo incompleto o inadecuado. Integró aspectos fundamentales de la ocupación del territorio, que hasta la época no existía como modelo unificado. Con lo dispuesto por esta Ley, en Bogotá se expidió el Acuerdo 6 de 1990, que definió el Estatuto para el Ordenamiento Físico del Distrito Especial de Bogotá, en lo relativo a planeamiento, reglamentaciones urbanísticas, zonificación y usos, y espacio público vigente hasta el año 2000. La Constitución Política de 1991, que busca el equilibrio entre el Estado Unitario y la autonomía de las entidades territoriales, en su Título XI, de la Organización Territorial, trajo nuevos conceptos para el funcionamiento de la descentralización, estableciendo un nuevo ordenamiento territorial para Colombia basado en cuatro pilares como se observa en la Gráfica 5. Posteriormente, la Ley 99 de 1993 (Ley ambiental), desarrolla varias categorías referentes al factor ambiental en el territorio, con base en el Código de Recursos Naturales Renovables. Determina elementos de la dimensión ambiental del ordenamiento territorial, regulaciones nacionales sobre usos del suelo y zonificación, pautas ambientales para el manejo de cuencas hidrográficas, asentamientos humanos y actividades económicas así como reglamentación de usos para parques nacionales naturales. En el mismo año, el Decreto Ley 1421 de 1993, define el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, en concordancia con el Ordenamiento Territorial, en el Artículo 12, se establece que una de las facultades del Concejo Distrital es la de ‘’Adoptar el Plan General de Ordenamiento Físico del territorio, el cual incluirá

entre otras materias, la reglamentación de los usos del suelo y el desarrollo físico en las áreas urbanas y rurales. Con tal fin, dictará las normas que demanden los procesos de urbanización y parcelación,

la construcción de vías y el equipamiento urbano’’; la descentralización territorial se procura por medio de la división del territorio distrital en localidades, con asignación de competencias para así ofrecer a los ciudadanos servicios públicos, infraestructura vial y equipamientos colectivos de manera más focalizada y efectiva.




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Gráfica 5. El Ordenamiento Territorial a partir de la CPN de 1991

Con la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 152 de 1994, se establecen los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo de las entidades territoriales y se estableció en el artículo 41, la obligatoriedad que tienen los municipios de realizar planes de ordenamiento para complementar el Plan de Desarrollo “Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la

presente Ley, contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial’’.

De manera específica, se expidió la Ley 388 de 199739, para armonizar la Ley 9º de 1989 con la Constitución Política de 1991 y con la Ley 152 de 1994; se estableció que los municipios y distritos deben adoptar los Planes de Ordenamiento Territorial –POT, conforme a esta Ley, el Ordenamiento Territorial se definió como el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento del territorio municipal, que contiene a su vez un conjunto de objetivos, directrices, políticas,

39 Cities Alliance, 2017.An overview of national urban laws in Latin America and the Caribbean: case studies from Brazil, Colombia and Ecuador Análisis comparado de las leyes de desarrollo urbano y ordenamiento territorial, realizado por Daniel Todtmann, en EL ESTUDIO DE LOS MARCOS JURÍDICOS URBANOS NACIONALES en América Latina y Caribe en el que “…se evidencia como gran parte de los países de América del Sur, reformaron sus marcos normativos o los expidieron en los últimos 20 años, siendo una de las pioneras la Ley 388 de 1997 de Desarrollo Territorial de Colombia, luego el “Estatuto da Cidade” del 2001 en Brasil y finalmente la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión del Suelo Urbano, expedida en 2016 en el Ecuador, solo para mencionar los tres casos que son objeto de estudio pormenorizado en el presente texto”.

Ordenamiento Político

AdministrativoOrdenamiento Ambiental

Ordenamiento del

Desarrollo municipal

Ordenamiento del Desarrollo

Regional y Rural

Art. 288 : Distribución de

competencias entre la Nación y

las Entidades Territoriales

Art. 58 : Función social y

ecológica de la propiedad

Art. 311: El municipio le

corresponde ordenar el

desarrollo de su Territorio

Art.334: Intervención estatal

para promover el Desarrollo

armónico , la productividad y la

competitividad en las regiones

Art.297: Formación de nuevos

departamentos

Art. 80 : Aprovechamiento

sostenible de recursos naturales

renovables

Art. 64 y 65 . Ordenamiento del

Desarrollo Integral Agrícola y

campesino

Art. 307: Conversión de regiones

en entidades territoriales

Art. 313. reglamentación de

usos del suelo

Art. 319. Régimen de áreas

metropolitanas

Art.334: intervención del Estado

sobre la Economía para la

preservación del medio ambiente

Art. 329. Conformación de

entidades Territoriales

Fuente: Constitución Política. Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales.




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estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas, para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo.40 Así mismo, define que el Ordenamiento Territorial corresponde a una Política de Estado y no a Políticas de cada administración, por lo cual, se establece las vigencias y criterios para su revisión. El contenido estructural de los POT es de mínimo tres períodos constitucionales de administraciones municipales y distritales, por lo que se consideran instrumentos prioritarios al tratarse de una política de largo plazo, y dados los elementos que involucra: normas de construcción, desarrollo de vías, planes maestros, planes de vivienda, desarrollo de suelo de expansión, plusvalías, valorización, entre otros, que son importantes para el desarrollo de la ciudad. Por medio del Decreto 619 del 2000, el alcalde de Bogotá D.C., adoptó el primer Plan de Ordenamiento Territorial en concordancia con lo establecido en la Ley 388 de 1997. Con la Ley 810 de 2003, se modificó la Ley 388 de 1997, en cuanto a sanciones urbanísticas y actuaciones de los curadores urbanos, se facultó a los Concejos Municipales y Distritales de revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territorial que ya estén adoptados por municipios y distritos, previa iniciativa del alcalde.41 Posteriormente, se expidió el Decreto 469 de 2003, producto de la primera revisión del POT de Bogotá D.C., que plantea en su considerando que “…se entiende por revisión

del Plan de Ordenamiento Territorial, la reconsideración general o parcial de sus objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas que, como consecuencia del seguimiento y evaluación de su implementación, suponga la reformulación completa del correspondiente Plan, o la actualización o ajuste de sus contenidos de corto, mediano o largo plazo”42.

Dicho decreto, modifica 30 artículos del Decreto 619 del 2000 y agrega siete (7) artículos nuevos, además, esboza temas como la construcción compartida de la región Bogotá Cundinamarca, realiza ajustes en el modelo de ordenamiento del Distrito Capital en la consolidación de la red de ciudades y actualiza la estrategia de ordenamiento para el Distrito. A partir de lo anterior, se expide el Decreto Distrital 190 de 2004, en el cual se compilaron las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales arriba mencionados y se consolida como el Plan Vigente de Ordenamiento Territorial para la ciudad de Bogotá D.C. Sin embargo, en el año 2008 la Alcaldía de Bogotá comenzó un proceso de revisión que se denominó Modificación Excepcional del POT-MEPOT,

40 Art. 9 Ley 388 de 1997, define el Ordenamiento Territorial 41 Ley 810 de 2003. Artículo 12: ‘’ Los Concejos Municipales y Distritales podrán revisar y hacer ajustes a los Planes de Ordenamiento Territoriales ya adoptados por las entidades territoriales y por iniciativa del alcalde. Si el concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa, lo podrá hacer por decreto el alcalde. ’’ 42 Decreto 469 de 2003 Considerando , párrafo numeral 3:




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el cual tenía como objetivo, incorporar dinámicas de cambio climático, gestión del riesgo, nuevas condiciones de ordenamiento rural, articulación del Sistema Integrado de Transporte Público y en general modificar excepcionalmente las normas urbanísticas del POT. Como se amplió en el punto anterior, luego de numerosos proyectos legislativos, surge la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011), que tiene como objeto establecer las normas orgánicas para la organización política-administrativa del territorio colombiano, reglar los principios rectores del ordenamiento, definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial y determinar las competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas. La Ley 1551 de 2012 moderniza la normativa relacionada con el régimen municipal, y establece que los municipios ejercen sus competencias conforme a los principios señalados en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y tienen como responsabilidad, además de formular y adoptar los Planes de Ordenamiento Territorial43. La norma en mención prevé que los POT serán presentados para revisión cada 12 años ante el Concejo municipal o distrital. Con la Ley 1537 de 2012, se establecen las normas para facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda, se dictan las competencias y responsabilidades de las entidades nacionales y territoriales para el desarrollo de proyectos de VIS y VIP focalizados en las familias de menos recursos, básicamente a la financiación de vivienda y el desarrollo territorial. Una de las ultimas normas que se refiere al Ordenamiento Territorial es la Ley 1625 de 2013, que deroga la Ley Orgánica de Áreas Metropolitanas que existía (Ley 128 de 1994) y expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas, las dota de un régimen político, administrativo y fiscal que sirva como instrumento de gestión para el cumplimiento de sus funciones que deben estar en consonancia con lo que dispongan las normas sobre Ordenamiento Territorial. Esta Ley no es aplicable al Distrito Capital y sus municipios aledaños, que requieren una ley especial. De acuerdo con lo expuesto en la Ley 1551 de 2012, el componente general (largo plazo) del POT para Bogotá D.C., venció en el año 2015, por tal motivo, la Administración actual de la ciudad inició la primera revisión ordinaria, en paralelo con un proceso de planeación y construcción del nuevo POT.

43 La Ley 1551 de 2012 también se refiere a la autonomía que se le otorga a los municipios para el cumplimiento de sus competencias y funciones, modificando los criterios de categorización y requisitos para la creación de municipios.




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3. NUEVA AGENDA URBANA Y SU IMPLEMENTACIÓN 3.1 Generalidades de la Nueva Agenda Urbana-NAU La Nueva Agenda Urbana-NAU fue el resultado de los debates realizados durante la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) realizada en Quito, Ecuador del 17 al 20 de octubre de 2016. La Asamblea General de las Naciones Unidas refrendó esta declaración en su sesión del 23 de diciembre de ese mismo año. El diagnóstico de esta conferencia, fue que a pesar de las iniciativas y avances logrados, el modelo de desarrollo no ha sido capaz de responder a la pobreza urbana y la exclusión social. Además, dada la concentración de población en las ciudades, estas tienen un rol protagónico, para atender dichas problemáticas y lograr un desarrollo sostenible a nivel global. Por ello, la NAU plasma un ideal común por un futuro mejor y más sostenible e insta a la comunidad internacional a reconsiderar los sistemas urbanos, como un medio para lograr este objetivo. Esto obliga a hacer cambios en los principios y normas de planificación, la construcción y la gestión de zonas urbanas. La NAU está interrelacionada con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en particular en su Objetivo 11, que se refiere a lograr que las ciudades y asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles. La NAU adopta “un nuevo paradigma urbano basado en las dimensiones integradas e indivisibles

del desarrollo sostenible: la dimensión social, la dimensión económica y la dimensión ambiental”44.

Para lograr esto, se proponen una serie de ideales, principios y compromisos. Dado lo extenso de la declaración, en el Cuadro 5 se recogen algunos elementos que se consideraron esenciales de la Agenda. En primer lugar, se tienen unos ideales señalando que las ciudades cumplen funciones sociales, económicas y ecológicas que le permitan al ser humano una vida digna, con acceso a servicios, con posibilidades de participación en la sociedad, sin discriminación, con oportunidades empleo y crecimiento económico. Todo ello, en un entorno que propenda por el uso eficiente de los recursos y el cuidado del medio ambiente.

44 Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible. Hábitat III. Nueva Agenda Urbana. Quito 17 al 20 de octubre de 2016.




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Cuadro 5. Aspectos Generales de la Nueva Agenda Urbana- NAU

Elemento Descripción

Ideales Las ciudades y asentamientos humanos deben:

Cumplir una función social y ecológica, con acceso a vivienda, agua potable, saneamiento y todos los demás servicios.

Fomenten la participación, colaboración, sentido de pertenencia.

Logran la igualdad de género y eliminan la discriminación.

Aprovechan las oportunidades del crecimiento económico.

Promueven el uso eficiente de los recursos.

Aprueban y ponen en práctica políticas de reducción y gestión de riesgos.

Protegen, conservan, restablecen y promueven ecosistemas, recursos hídricos y diversidad biológica y reducen al mínimo su impacto ambiental.

Principios Son principios interrelacionados:

Asegurar que nadie se quede atrás, poner fin a la pobreza.

Asegurar el desarrollo de economías urbanas sostenibles e inclusivas, aprovechando los beneficios de la urbanización planificada.

Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, promoviendo uso de energías no contaminantes y uso sostenible de la tierra.

Compromisos Generales

Reorientar la manera de planificar, financiar, desarrollar, administrar y gestionar las ciudades y los asentamientos.

Reconocer la función rectora de los gobiernos nacionales en la aplicación de políticas urbanas inclusivas y leyes para el desarrollo urbano sostenible, así como las contribuciones de los gobiernos subnacionales y locales.

Adoptar enfoques de desarrollo urbano y territorial sostenibles e integrados: sistemas integrados de ciudades, cooperación entre niveles de gobierno, gobernanza urbana, planificación y diseño urbano integrado y de largo plazo e instrumentos de financiación adecuados.

Fuente: Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible. Hábitat III.

Nueva Agenda Urbana. Quito 17 al 20 de octubre de 2016.

Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales-Contraloría de Bogotá.

En segundo lugar, se tienen unos principios, el más importante es “asegurar que nadie se quede atrás” lo cual supone poner fin a la pobreza, especialmente a la extrema pobreza, con el acceso equitativo a los servicios básicos y a la infraestructura. Además, una urbanización bien planificada debe hacer que el desarrollo de las economías urbanas sea sostenible e inclusivo para todos y también es un principio garantizar la sostenibilidad del medio ambiente, con el uso sostenible del suelo y el uso de energía no contaminante. En tercer lugar, los compromisos generales que asumen los gobiernos de los países que suscriben la declaración, están relacionados con el hecho de que deben reorientar la manera como planifican y gestionan las ciudades y los asentamientos, para lo cual, deben asumir una función rectora en la formulación de normas y políticas para un desarrollo urbano sostenible, en coordinación con los gobiernos subnacionales y locales para asegurar con ello una gobernanza urbana.




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El plan de aplicación de la NAU implica el desarrollo de los denominados compromisos de transformación, cuyos elementos principales se sintetizan en el Cuadro 6:

El desarrollo urbano sostenible en pro de la inclusión social y la erradicación de la pobreza: se reconoce que la erradicación de la pobreza es el mayor desafío y que está aumentando la desigualdad en el mundo, dado que crece el número de habitantes en barrios marginales y asentamientos informales. Por ello, el desarrollo urbano debe estar centrado en las personas y todos deben tener acceso a los beneficios de la urbanización. La vivienda es un derecho, se debe tener acceso a servicios básicos, infraestructura y espacios públicos seguros, inclusivos y de calidad.

Prosperidad urbana sostenible e inclusiva: el desarrollo económico que se consigue en las ciudades debe también cumplir con los objetivos de sostenibilidad y de inclusión social, el empleo debe ofrecerse en condiciones dignas, usar energía renovable y medios de transporte sostenibles con el uso de tecnología. Los sistemas territoriales deben integrar las funciones urbanas y rurales para asegurar un uso adecuado de los recursos.

Desarrollo urbano resiliente y ambientalmente sostenible: las ciudades actuales tienen patrones de producción y consumo insostenible, y son responsables por ejercer presión sobre los ecosistemas, la pérdida de biodiversidad, la contaminación y el cambio climático. Por esto, se deben tomar las medidas necesarias para mejorar los ecosistemas urbanos, reducir las emisiones de gases efecto invernadero y la contaminación, mejorar la calidad del aire, reducir los desechos y, en general, fortalecer la resiliencia de las ciudades mediante una planificación espacial y desarrollo de infraestructuras de calidad.

Cuadro 6. Plan de Aplicación de la Nueva Agenda

Urbana

Compromisos de Transformación

Elementos

El desarrollo urbano sostenible

en pro de la inclusión social y la erradicación de la

pobreza

Se reconoce que la erradicación de la pobreza es el mayor desafío que enfrenta el mundo. Además existe una desigualdad creciente.

Se debe fomentar un desarrollo urbano y rural centrado en las personas, facilitando la convivencia y poniendo fin a la discriminación y la violencia.

Asegurar el acceso equitativo a los beneficios de la urbanización.

Asegurar los derechos de refugiados, desplazados y migrantes.

Fortalecer la coordinación de gobiernos nacionales, subnacionales y locales y su colaboración con otras organizaciones.

Promover políticas de vivienda como un derecho, y que tengan en cuenta las necesidades de las personas más vulnerables y de bajos ingresos.

Promover el acceso equitativo y asequible a la infraestructura.

Aumentar la seguridad de la tenencia.

Facilitar el acceso a personas con discapacidad al entorno de las ciudades.




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Compromisos de Transformación

Elementos

Creación de espacios públicos seguros, inclusivos, verdes y de calidad.

Promover entornos seguros, saludables e inclusivos.

Prosperidad Urbana sostenible

e inclusiva

Reconocer que un crecimiento económico sostenido e inclusivo, capaz de ofrecer trabajo decente es un elemento clave del desarrollo territorial.

La configuración urbana, la infraestructura y el diseño de las edificaciones impulsan la eficiencia de los costos.

Desarrollar economías urbanas dinámicas, sostenibles e inclusivas.

Se alienta la participación de todos los sectores públicos y privados para determinar las oportunidades de desarrollo económico.

Prestar apoyo a los sistemas territoriales para integrar las funciones urbanas y rurales a partir del uso sostenible de los recursos.

Fortalecer la movilidad y el transporte, así como las redes e infraestructura de tecnología y comunicaciones.

Formular estrategias para la renovación urbana, densidades sostenibles y diseño compacto, impidiendo el crecimiento urbano incontrolado.

Generar y utilizar energía renovable y asequible, e infraestructuras de transporte sostenible.

Promover un entorno propicio y responsable para la actividad empresarial.

Apoyar economías urbanas con mayor productividad con sectores de alto valor añadido, promoviendo diversificación, modernización e innovación.

Desarrollo urbano resiliente y

ambientalmente sostenible

Las ciudades tienen amenazas por pautas insostenibles de consumo y producción, pérdida de diversidad, presión sobre ecosistemas, contaminación, desastres naturales, cambio climático y riesgos conexos.

La forma como se planifican las ciudades, se desarrollan, se construyen y se gestionan tiene repercusiones en la sostenibilidad y resiliencia mucho más allá de las zonas urbanas.

Facilitar la ordenación sostenible de los recursos naturales para que se proteja y mejore los ecosistemas urbanos, se reduzca las emisiones de gases efecto invernadero y la contaminación.

Promover espacios públicos abiertos, seguros, inclusivos y destinados incrementar la resiliencia frente al cambio climático e inundaciones, a mejorar la calidad del aire y reducir el ruido.

Preservar la función social y ecológica de las tierras que dan apoyo a las ciudades y fomentar soluciones basadas en los ecosistemas para garantizar consumo y producción sostenible.

Fortalecer la gestión sostenible de los recursos, tierra, agua, energía, materiales, bosques y alimentos, además reducir los desechos.

Promover la reutilización y reciclaje de desechos.

Alentar el desarrollo de modos de construcción y edificios eficientes desde el punto de vista energético.

Fortalecer la resiliencia mediante una planificación espacial y desarrollo de infraestructuras de calidad.

Promover la adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos. Fuente: Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas sobre Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible. Hábitat III.

Nueva Agenda Urbana. Quito 17 al 20 de octubre de 2016.

Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales-Contraloría de Bogotá.




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Para llevar a cabo la aplicación de la NAU se requiere, entre otros, de los siguientes aspectos:

Marcos normativos propicios en los planos nacional, subnacional y local, integrados por la planificación y gestión del desarrollo espacial urbano y medios de ejecución eficaces.

Las organizaciones internacionales y regionales, las instituciones financieras internacionales y multilaterales, los bancos regionales de desarrollo, el sector privado y otros interesados, deben mejorar la coordinación de sus estrategias y programas de desarrollo urbano y rural.

Construir la gobernanza urbana siguiendo las directrices de descentralización y fortalecimiento de las autoridades locales; la aplicación efectiva de la NAU en políticas urbanas para un desarrollo urbano y territorial sostenible.

Coherencia entre los objetivos y medidas de las políticas sectoriales en materia de desarrollo rural, uso de la tierra, seguridad alimentaria, gestión de recursos naturales, prestación de servicios públicos, salud, medio ambiente, energía, vivienda y movilidad en los distintos niveles de la administración.

Fortalecer la capacidad de los gobiernos subnacionales y locales para aplicar una gobernanza local y metropolitana eficaz, que cruce fronteras administrativas y se base en territorios funcionales.

Promover enfoques participativos de la sociedad, en todos los procesos de planificación y elaboración de políticas urbanas y territoriales.

Aplicación de principios y estrategias de ordenación territorial y urbana de acuerdo con las Directrices Internacionales sobre planificación urbana y territorial (ONU-Hábitat resolución 25/6, 23 de abril de 2015), que constituyen un marco de referencia para las políticas urbanas.

Aplicar una planificación integrada que concilie las necesidades a corto plazo con los resultados deseados de largo plazo de una economía competitiva, calidad de vida elevada y sostenibilidad del medio ambiente.

Alentar a los gobiernos nacionales, subnacionales y locales a que desarrollen y amplíen los instrumentos de financiación para mejorar su infraestructura.

La NAU exige un entorno propicio y una amplia variedad de medios de aplicación que requieren el acceso a la ciencia, la tecnología, la innovación e intercambio de conocimientos, así como la movilización de recursos financieros.

Apoyar a los gobiernos subnacionales y locales en sus esfuerzos por aplicar instrumentos de control de gastos transparentes y para evaluar los efectos de la inversión y los proyectos. También para que se adopten medidas de lucha contra la corrupción, procesos de supervisión y rendición de cuentas.

Fortalecer las capacidades en relación con datos y estadísticas a nivel nacional, subnacional y local, para supervisar eficazmente los progresos logrados en la aplicación de políticas y estrategias de desarrollo urbano.




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Por otra parte, ONU-Hábitat se propone hacer un seguimiento y examen al avance de la NAU en colaboración con los países, el sistema de Naciones Unidas y todos los grupos y organizaciones interesados, lo cual debe ser un proceso continuo para fomentar el intercambio de soluciones urbanas y aprendizaje mutuo. Además, ONU-Hábitat señaló unos parámetros generales en el Marco de Acción Global para la implementación de la Nueva Agenda Urbana – AFINUA45, en el cual se señala que los elementos principales a desarrollar son: políticas nacionales urbanas, legislación urbana incluyendo roles y regulaciones, diseño y planeación urbana, economía urbana y finanzas municipales e implementación local. A partir de ahí, la ejecución abarca diferentes escenarios (Gráfica 6).

Gráfica 6. Implementación de la Nueva Agenda Urbana

Con base en el Marco de Acción Global, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe-CEPAL y el foro de los Ministros y Máximas Autoridades de Vivienda y Urbanismo de América Latina y el Caribe-MINURVI, establecieron un Plan de Acción Regional-PAR para el periodo 2016-2036. Este plan será el marco estratégico y de referencia para las ciudades y asentamientos humanos en América Latina y el Caribe, con el fin de dar cumplimiento a los compromisos establecidos en la NAU46. Este plan se detallará más adelante. A partir de los planteamientos del PAR también se ha trabajado en un plan de acción subregional, específicamente para los países insulares del Caribe por sus características, nivel de desarrollo y condiciones ambientales. Por otra parte, el PAR también brinda lineamientos para los planes nacionales urbanos y los planes de

45 ONU-Hábitat. Action Framework for Implementation of the New Urban Agenda-AFINUA. En: http://nua.unhabitat.org/ AFINUA19thApr.pdf 46 Naciones Unidas, CEPAL. Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Octubre 2017.

Marco de Acción Global - AFINUA

Generalidades de la implementación - áreas clave

Plan de Acción Regional - PAR

Marco de acción para implementación en LAC

Planes de Acción Subregionales SUB-PAR

Establece prioridades subregionales

Planes Nacionales Urbanos/Políticas Nacionales Urbanas

Marcos nacionales

Planes de Ciudad

Hoja de ruta para las ciudades

Fuente: Jordan, Ricardo. CEPAL- Plan de Acción Regional para implementación de la NAU

Conferencia de las ciudades. Santiago de Chile 2017

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ciudad, los cuales deben adaptar a sus territorios y prioridades, las diferentes líneas de acción. 3.2 El Plan de Acción Regional – PAR En razón a los compromisos adoptados en Hábitat III, la CEPAL y ONU-Hábitat se reunieron con 125 expertos regionales de diversos grupos (ministerios, gobiernos locales, academia, ONG, bancos de desarrollo y sector privado), para elaborar el Plan de Acción Regional que orienta la implementación de la NAU, como se señaló anteriormente. Este plan busca ser una herramienta y un referente para el desarrollo urbano en los niveles nacionales y subnacionales, que se ajusta y adapta a las necesidades locales y establece sinergias con las agendas globales de desarrollo. A continuación, se exponen los elementos más importantes que conforman el PAR: En primer lugar, se establece una visión regional de lo que se espera que sean las ciudades y asentamientos de la región en 2036. Visión Regional “Ciudades y asentamientos humanos de América Latina y el Caribe inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles, reconocidos como macro-bienes públicos, creados por y para la ciudadanía, con igualdad de derechos y oportunidades, con diversidad socio-económica y cultural, que fomenten la prosperidad y la calidad de vida para todos y se relacionen de manera sostenible con su entorno y su patrimonio cultural y natural”.47

La misión es la implementación de la NAU a nivel regional, nacional y subnacional en conjunto con el ODS 11 que es lograr ciudades y asentamientos humanos seguros, inclusivos y resilientes. Por otra parte, se fijaron cuatro principios rectores que orientan el PAR: 1. Ciudades inclusivas: ciudades y asentamientos humanos sin pobreza y

desigualdad, libres de la segregación y exclusión socio-espacial, que garantizan la igualdad de derechos y oportunidades y el acceso seguro e inclusivo a la ciudad y a su tejido productivo.

Los resultados que se espera alcanzar son la erradicación de la pobreza y la desigualdad; el suelo urbano y la propiedad cumpliendo con su función social y ecológica; vivienda adecuada, acceso universal y equitativo a la infraestructura; espacios públicos seguros, inclusivos, accesibles, ecológicos y de calidad;

47 Ibid.




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inclusión e integración socio-espacial; forma urbana y configuración espacial compacta que facilita la conectividad y la accesibilidad universal.

2. Economías urbanas sostenibles e inclusivas: procesos de urbanización bien

gestionados garantizan el acceso equitativo a las oportunidades y recursos para los habitantes; la mejora de la productividad de las ciudades; y la contribución de las economías urbanas al desarrollo nacional.

Los resultados deben ser el fomento al empleo pleno y el trabajo decente; la integración de actividades económicas, formales e informales; la garantía del acceso equitativo a los servicios y las oportunidades económicas; la integración de la planificación urbana con la planificación regional y nacional de largo plazo; la gestión eficiente del financiamiento; economías locales que gestionan y aprovechan la inversión de recursos públicos; regulación efectiva del suelo urbano; facilitación de las actividades económicas en los territorios a través de una conectividad física y virtual. Los beneficios de la urbanización deben ser potenciados y aprovechados a través de la inversión pública y privada, aprovechar las economías de aglomeración y de escala, la creación de transmisión y absorción de tecnología e inversión en capital humano.

3. Sostenibilidad ambiental urbana: procesos de planificación y patrones de

desarrollo urbano que impulsan la protección y el uso eficiente y sustentable de los recursos naturales y de los ecosistemas y sus servicios ambientales, fomentando la resiliencia frente a los impactos del cambio climático y los desastres.

Los resultados son: la regulación del uso de suelo y la forma urbana, el reconocimiento de interdependencia entre territorios urbanos y rurales; el uso eficiente de los recursos naturales y promoción de producción y consumo responsable; la preservación, conservación, restauración de los sistemas naturales y la biodiversidad; la valoración de funciones y servicios de los sistemas naturales y los impactos de la actividad humana sobre estos sistemas; la regulación y programas para evitar la construcción y ocupación en áreas de riesgo; la mitigación y la captura de emisiones de gases de efecto invernadero; la resiliencia ante el cambio climático y los desastres naturales; la promoción de usos mixtos del suelo; el desarrollo de sistemas de transporte público asequibles y de calidad, infraestructura para ciclistas y espacios para los peatones.

4. Gobernanza efectiva y democrática: procesos de toma de decisión y políticas públicas capaces de responder a los desafíos que enfrenta el territorio y garantizar el cumplimiento de los derechos de todos, con una movilización efectiva de voluntades y compromisos.




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Los resultados deben ser: la creación de estructuras de gobernanza y mecanismos de participación pública y acción cívica; estructuras de gobernanza multinivel, multisectorial y multi-actor que permitan entablar procesos de negociación y colaboración; la coordinación de instrumentos y mecanismos de planificación, diseño, implementación, monitoreo y fiscalización; los procesos de inclusión en la formulación de políticas públicas y toma de decisión; y el logro de una visión de largo plazo a través de procesos de planificación, inversión y desarrollo.

Todo lo anterior, se materializa a través de una serie de ejes de acción que deben implementar los gobiernos, los cuales están acordes con los cinco ejes del Marco de Acción Global y se añade un sexto eje para el monitoreo y evaluación en la región. En el Cuadro 7 se sintetizan estos ejes y sus principales objetivos. El primer eje se refiere al establecimiento de una política nacional urbana (PNU), la cual se define como “un conjunto coherente de decisiones derivadas de un proceso deliberado, dirigido por el

gobierno nacional que coordina y reúne diversos actores para lograr una visión y objetivos comunes que fomenten un desarrollo urbano más transformativo, productivo, inclusivo, y resiliente a largo

plazo”48 (ONU-Hábitat). Se necesita un marco institucional acorde con esta tarea, a partir del cual se establezcan metas y prioridades para el desarrollo urbano y los mecanismos de coordinación entre niveles de gobierno.

Cuadro 7. Ejes del Plan de Acción Regional-PAR

Eje Objetivo estratégico Objetivos

Políticas Nacionales

Urbanas

Diseñar e implementar políticas nacionales urbanas sólidas, consensuadas y basadas en resultados, que fortalezcan la coordinación multisectorial y multi-nivel.

Analizar patrones urbanos y formular proyecciones de largo plazo con enfoque integral

Robustecer el marco institucional

Establecer o fortalecer los marcos legales

Establecer metas específicas y priorización para el desarrollo urbano

Optimizar la coordinación y coherencia multisectorial y multi-nivel

Reducir disparidades e inequidades urbanas

Fortalecer la gobernanza democrática

Establecer mecanismos de monitoreo, reporte, revisión y rendición de cuentas

Marcos Legales Urbanos

Establecer marcos legales urbanos robustos y transparentes que cuenten con mecanismos e instrumentos eficientes que aseguren el cumplimiento de la ley, incorporando los principios de la rendición de

Introducir o fortalecer un marco legal para garantizar el derecho a la ciudad

Establecer un marco legal que garantice una gobernanza participativa

Adoptar marcos legales que fortalezcan las capacidades del gobierno con descentralización.

48 Ibid.




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cuentas y la participación pública en la planificación y gestión urbana y territorial.

El marco legal debe definir el suelo urbano y no urbano, y los derechos y deberes

Establecer o robustecer la base legal de los planes de ordenamiento territorial

Fortalecer instrumentos regulatorios de vivienda

Promulgar legislación que garantice la provisión adecuada de espacios públicos

Establecer estándares mínimos para el acceso a los servicios básicos y equipamiento

Desarrollar instrumentos para recuperación de los incrementos de valor en el suelo.

Planificación urbana y territorial y diseño urbano

integrado

Procesos de planificación urbana y territorial y diseño urbano integrado con visión de futuro, e instrumentos y mecanismos participativos capaces de abordar los desafíos propios a los sistemas urbanos y territoriales actuales y futuros.

Desarrollar planes vinculantes a todo nivel territorial, metropolitano, de ciudad y locales.

Construir instrumentos de planificación urbana y territorial y diseño urbano integrado

Garantizar procesos de planificación y diseño transparentes, colaborativos y participativos

Proteger y conservar los ecosistemas naturales y el patrimonio cultural en la planificación

Lograr una forma espacial urbana compacta, conectada, integrada, segura e inclusiva

Asegurar el acceso equitativo a los bienes públicos y servicios urbanos

Promover la vivienda adecuada y asequible

Desarrollar intervenciones para mejorar e integrar los asentamientos informales

Desarrollar intervenciones que promuevan la movilidad y el transporte seguro y accesible

Planificar para la resiliencia urbana y climática

El financia-miento de la urbanización

Fortalecer las finanzas municipales, los sistemas fiscales interguberna-mentales y los instrumentos y las capacidades para innovar y desarrollar nuevos y mejores mecanismos de financiamiento para la inversión urbana.

Establecer sistemas fiscales que permiten mejorar la eficiencia, eficacia y equidad.

Fortalecer o establecer sistemas de gobernanza en pos de maximizar la movilización de recursos

Promover regímenes fiscales locales eficaces que fortalezcan las finanzas municipales.

Fortalecer o apoyar el diseño e implementación de un marco local fiscal y económico eficiente.

Mejorar las fuentes de financiamiento para la inversión urbana

Implementa-ción local

Fortalecer las capacidades y los instrumentos locales para conducir la urbanización y el desarrollo urbano y promover alianzas sólidas entre los diversos actores y sectores relevantes a un desarrollo urbano sostenible.

Propiciar comunidades locales que juegan un rol integral y protagónico

Fortalecer la cooperación entre niveles de gobierno, incluyendo los sistemas metropolitanos

Fortalecer la continuidad de procesos de planificación a mediano y largo plazo

Planificar la nueva urbanización con un enfoque integrado de ciudad y de área metropolitana




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Regenerar el suelo urbano

Mejorar el tejido urbano existente para promover la eficiencia, equidad y seguridad de la ciudad

Proveer servicios básicos, equipamiento e infraestructura social urbana

Diseñar e implementar estrategias e instrumentos para el desarrollo económico urbano

Transferir los beneficios de la inversión pública a los habitantes

Mecanismos de

monitoreo, reporte y revisión

Robustecer las capacidades humanas, técnicas y financieras de cada sector para el seguimiento de avances hacia un desarrollo urbano sustentable y para el monitoreo, el reporte y revisión de políticas, programas, planes y proyectos asociados.

Establecer sistemas coordinados y colaborativos de información estadística y geográfica

Generar capacidades para la recopilación, manejo, análisis y difusión de la información

Definir un monitoreo que responda ante las necesidades urbanas y territoriales

Establecer responsabilidades para recopilación, manejo, análisis y difusión de la información

Identificar y aplicar un grupo de indicadores del desarrollo urbano relevantes

Establecer un sistema de reporte para informar tomas de decisión nacional y subnacional

Fuente: Naciones Unidas, CEPAL. Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Octubre 2017. Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales – Contraloría de Bogotá.

El segundo eje es el establecimiento y fortalecimiento de marcos legales urbanos, que garanticen el derecho a la ciudad, que mejoren las capacidades del gobierno en sus diferentes niveles con descentralización fiscal, política y administrativa. Además, el marco legal debe hacer claridad sobre el uso del suelo urbano y no urbano, establecer la base legal de los planes de ordenamiento territorial y demás instrumentos, regular el tema de la vivienda, la provisión de espacios públicos, el acceso a servicios básicos y equipamientos. El tercer eje hace referencia a establecer una planificación urbana y territorial y diseño urbano integrados, con visión de futuro e instrumentos participativos, que sirvan para proteger y conservar los ecosistemas naturales y patrimonio cultural, que propendan por lograr una forma espacial urbana compacta, conectada, integrada, segura e inclusiva. El cuarto eje es el financiamiento de la urbanización, que pasa por establecer sistemas fiscales que permitan hacer más eficiente el gasto público, fortalecer las finanzas municipales y mejorar las fuentes de financiamiento para la inversión urbana. El quinto eje señala, que todo lo establecido en el PAR, debe tener una implementación local, empezando por propiciar la participación de las comunidades, fortalecer la cooperación entre niveles de gobierno, tener sistemas de planificación




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integrados para las ciudades y áreas metropolitanas y en general para mejorar el tejido urbano promoviendo la eficiencia, la equidad y la seguridad. Finalmente, el sexto eje es establecer mecanismos de monitoreo, reporte y revisión, para lo cual se debe contar sistemas de información estadística y geográfica, establecer responsabilidades para la recopilación, análisis y difusión de la información, identificar y aplicar indicadores urbanos, y establecer un sistema de reporte para la toma de decisiones a nivel nacional y subnacional. Los gobiernos pueden establecer marcos y planes de acción nacionales, como herramientas para avanzar en el desarrollo urbano sostenible, próspero e inclusivo, los cuales deben enmarcarse en los planes de desarrollo urbano de los países. Finalmente, se deben tener los planes de ciudad para establecer y promover las condiciones necesarias para que se cumplan los compromisos de la NAU. “Las

ciudades, en conjunto con su ciudadanía, son los actores protagonistas para construir ciudades más inclusivas, prosperas y resilientes”49.

Para el monitoreo y evaluación del PAR, se propuso la creación de una plataforma-observatorio regional que permita hacer seguimiento a los avances y apoyar las agendas del desarrollo urbano sostenible NAU, PAR y la dimensión urbana de la Agenda 2030 de los ODS. El reporte anual se hará ante el Foro de Desarrollo sostenible y la asamblea de la MINURVI50. En octubre de 2018, se presentó la propuesta de plataforma urbana para América Latina y el Caribe, la cual se encuentra actualmente en discusión51. Sobre las temáticas que deben ser abordadas por los gobiernos y ciudades para alimentar esta plataforma, se hará referencia en el capítulo quinto de este documento.

49 Naciones Unidas, CEPAL. Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Octubre 2017. 50 Jordán, Ricardo. La Plataforma Urbana y de Ciudades de América Latina y el Caribe (PUC/LAC). CEPAL, ONU-Hábitat y MINURVI 51 ONU-Hábitat, CEPAL y MINURVI. Propuesta de plataforma urbana y de ciudades de América Latina y el Caribe. Octubre 2018. En: www.cepal.org/es/publicaciones/44158-propuesta-plataforma-urbana-ciudades-america-latina-caribe




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4. PLANIFICACIÓN NACIONAL, DISTRITAL Y LA ESTRUCTURACIÓN DEL POT

En este capítulo se abordan elementos de la planificación nacional y territorial en el tema urbano, y se describe el contenido de la propuesta del POT en revisión, especialmente en sus aspectos estratégicos. 4.1 Política Nacional para Consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia La Política Nacional para consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia, se enmarca en lo establecido por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que en materia de ordenamiento territorial le fija a la Nación la competencia de definir los lineamientos del proceso de urbanización. Por ello, en el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para todos”52, se señaló la importancia de formular una política de largo plazo para consolidar un Sistema Nacional de Ciudades, que aproveche de mejor manera los beneficios de la urbanización y la aglomeración, en el contexto de una mayor integración regional. En el estudio del Banco Mundial de 2010 con apoyo del DNP, denominado “Colombia

Urbanization Review: Amplifying the Gains from the Urban Transition”, se señala que la eficiencia y la productividad del sistema de ciudades colombiano, serán claves para determinar la capacidad del país, para pasar de una economía de ingresos medios a una de ingresos altos. De otra parte, un apropiado sistema de ciudades mejora el acceso a los servicios básicos, facilita la reducción de la pobreza y mejora la calidad de vida. En tal sentido el DNP conformó en 2012 la “Misión del Sistema de Ciudades” compuesta por un equipo de expertos nacionales e internacionales, apoyada por ONU-HABITAT, cuya misión produjo un documento técnico con un completo diagnóstico y análisis del proceso de urbanización en Colombia, que como se verá, incluye una propuesta de caracterización del Sistema de Ciudades y lineamientos de política estructurados desde seis ejes estratégicos. Adicionalmente, la Misión contó con un amplio proceso de consultas y socialización con actores locales y nacionales. Las conclusiones de estos eventos permitieron consolidar el diagnóstico y la formulación de las estrategias que se incorporan en la Política. El ejercicio planteado por la Misión para la caracterización del Sistema de Ciudades en Colombia se fundamentó en el concepto de economías de aglomeración

52 Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014




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desarrollado por Duranton (2003)53, a través de modelos de equilibrio urbano basados en variables de productividad urbana y calidad de vida.54 La Misión utilizó cuatro criterios para definir las formas de ocupación del territorio55:

El primero considera las relaciones funcionales entre municipios (Basado en el análisis de dinámicas de desplazamiento diario de las poblaciones trabajadoras entre un municipio y otro por motivos laborales -conmutación laboral-)

El segundo considera el tamaño poblacional (Ciudades con una población urbana igual o superior a los 100 mil habitantes según la literatura internacional y la legislación colombiana)

El tercero la función político-administrativa de los municipios (Capitales de departamento con menos de 100 mil habitantes por su importancia político-administrativa, actividad económica y de oferta de servicios)

El cuarto considera la importancia estratégica de los municipios en las regiones (Ciudades con población menor a 100 mil habitantes que tienen jerarquía estratégica a nivel subregional en términos de prestación de servicios).

Para la caracterización inicial del Sistema de Ciudades se plantea el reconocimiento de dos formas de ocupación urbana del territorio. La primera, definida mediante el primer criterio se refiere a las ciudades funcionales56. Usualmente las ciudades funcionales se encuentran concentradas en torno a una ciudad principal o núcleo. La segunda forma, definida mediante los demás criterios, se refiere a las ciudades uninodales57 y el conjunto de estos dos tipos de ciudades conforma el sistema de ciudades. La combinación de los cuatro criterios lleva a proponer el Sistema de Ciudades para Colombia descrito en el Cuadro 8 e ilustrado en Gráfica 7. Este sistema está compuesto de 56 ciudades de las cuales 18 son funcionales y 38 uninodales. La población total de las ciudades del sistema suma alrededor de 30 millones de personas (un 65% de la población total de país) y su población urbana supera los 27,5 millones de personas, lo cual representa cerca del 80% de población urbana de Colombia.

53 Duranton, Gilles y Puga, D. (2003) London School of Economics, Estudios teóricos y resumen de tres categorías sobre los mecanismos microeconómicos de las economías de aglomeración: sharing, matching y learning, junio de 2003. 54 Elaborado con base en los trabajos de Henderson (1974). 55 Departamento Nacional de Planeación y ONU-Hábitat. Misión del Sistema de Ciudades. 2014 56 El término ciudades funcionales también se conoce como aglomeraciones urbanas. Este concepto se encuentra en la literatura bajo una diversidad de conceptos como los de “Áreas o regiones metropolitanas”, “Regiones de ciudades o regiones urbanas”, de acuerdo con ONU Hábitat (2011) éstas se conforman cuando las relaciones funcionales se extienden por fuera de las fronteras administrativas y una/s terminan por absorber a otras ciudades más pequeñas, proceso en el que también es absorbido el suelo semi-urbano y el rural. 57 Las ciudades uninodales corresponden a aquellos centros urbanos cuya área funcional aún se mantiene dentro del límite político-administrativo que define su municipio.




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Gráfica 7. Sistema de Ciudades Funcionales y Uninodales

Fuente: Elaboración Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales-Contraloría de Bogotá, con base en la información de la Misión del Sistema de Ciudades (2012-2014).

Las 18 ciudades funcionales comprenden una población urbana 22,4 millones (a 2010) e incluyen 113 municipios, que representan el 81% de la población del sistema, y cuyos tamaños difieren significativamente de acuerdo con la jerarquía de las ciudades principales involucradas. Es importante resaltar que de las 18 ciudades funcionales o aglomeraciones, 14 giran en torno a ciudades capitales. El conjunto de 38 ciudades uninodales comprende una población urbana de 5,1 millones (a 2010) y se compone por: 16 ciudades con más de 100.000 habitantes, de las cuales 10 son capitales de departamento, 8 ciudades capitales de departamento,

Aglomeracion urbana

Ciudades uninodales




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con menos de 100.000 habitantes, y 14 ciudades de importancia funcional subregional con menos de 100.000 habitantes.

Cuadro 8. Población Urbana del Sistema de Ciudades del año 2010

Teniendo en cuenta las definiciones señaladas Bogotá, se constituye como ciudad núcleo del modelo de ciudad funcional, en razón a las relaciones con los municipios de la sabana en términos de actividades económicas, oferta y demanda de servicios, y dinámicas de desplazamiento diario de las poblaciones trabajadoras entre un municipio y otro por motivos laborales58. Principalmente con los municipios de Cajicá, Cota, Chía, Funza, Mosquera y Soacha. La Política Nacional Urbana En el marco descrito, la política para consolidar el sistema de ciudades en Colombia se constituye en la Política Nacional Urbana-PNU, cuyo objetivo general es fortalecer este sistema como motor de crecimiento del país, promoviendo la competitividad regional y nacional, el mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos y la sostenibilidad ambiental, en un contexto de equidad y post conflicto.

Como se observa en la Gráfica 8, la Política Nacional Urbana se estructura sobre seis ejes para alcanzar el objetivo general mencionado. El diagnóstico para establecer la política señala que Colombia, a pesar de ser un país de ciudades, no cuenta con políticas suficientes que promuevan la articulación, complementariedad y coordinación entre ellas y que tampoco cuenta con un proceso claro de descentralización que reconozca las diferencias y capacidades entre ellas.59

Los ejes corresponden a las necesidades que a su vez estructuran la política, los cuales se desarrollan a través de un plan de acción. Para el cumplimiento de los

58 Departamento Nacional de Planeación-DNP. Conpes 3819 de 2014 59 Razón por la cual, se desaprovechan los llamados beneficios de la urbanización y primordialmente se reduce la competitividad y la sostenibilidad, generándose situaciones de inequidad a nivel regional y nacional.

Número de

Ciudades Total Urbana Rural

Ciudades con más de 100.000 habitantes

Ciudades funcionales o aglomeraciones 113 23.722.031 22.440.037 1.281.994

Ciudades uninodales 16 4.379.178 3.901.539 477.639

Ciudades con menos de 100.000 habitantes

Ciudades capitales de departamento 8 351.411 254.625 96.786

Ciudades con funciones subregionales 14 1.320.236 692.103 358.133

Total Sistema de Ciudades 151 29.772.856 27.288.304 2.214.552

Porcentaje con respecto a Colombia 13,71 65,54 78,58 20,70

1.101 45.427.989 34.728.900 10.699.089

Fuente: Misión Sistema de Ciudades

Población 2010Sistema de Ciudades

Total Colombia




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objetivos de la Política Nacional, a fin de consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia, el gobierno propuso el siguiente paquete de acciones:

Gráfica 8. Ejes de la Política Nacional Urbana

Fuente: Elaboración Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales con base en los elementos de la política Documento CONPES No 3819 del 21 de octubre de 2014.

Eje de Visión sostenible y crecimiento verde Planear el Sistema de Ciudades en relación con el Ordenamiento Territorial Nacional y Ambiental, a tal fin se consolidará la información estadística y cartográfica con énfasis en el Sistema de Ciudades propuesto, en dos etapas: en la primera, se identificará y utilizará la información que actualmente tiene el país para agregarla conforme a la definición preliminar de las aglomeraciones urbanas y se ampliarán y homologarán las coberturas con los recursos disponibles, de información estadística. Asimismo, se formularán visiones de largo plazo para las ciudades (funcionales o uninodales), sobre los ejes de la Política y los instrumentos de planeación y ordenamiento territorial que dispone la ley para las Áreas Metropolitanas. Integrar la planificación ambiental con el sistema urbano teniendo en cuenta las características propias de cada territorio. Se determinará la estructura ecológica principal y se formulará un Plan Director de Agua Potable y Saneamiento Básico, para fortalecer la gestión integral y sostenible de estos servicios. Estas medidas deberán estar acompañadas de instrumentos normativos y regulatorios que faciliten e incentiven procesos de regionalización de estos recursos. Se promoverá por el Gobierno Nacional la implementación de políticas integrales de gestión de riesgo de desastres, de cambio climático y se impulsarán acciones que contribuyan al mejoramiento de la calidad del aire en las ciudades con la implementación de los planes de acción para la mitigación de gases efecto invernadero.




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Articular la planeación de las áreas urbanas y rurales, mediante la formulación de documentos de política e instrumentos para la planeación, el ordenamiento y la gestión sostenible del suelo rural, la actualización del catastro, y asistencia técnica para el fortalecimiento de los instrumentos fiscales. Eje de Conectividad física y digital Planear la conectividad física nacional en relación con el Sistema de Ciudades. Al efecto, se establecen acciones orientadas a la formulación de un plan con visión sostenible para consolidar la red nacional multimodal y el desarrollo de estudios para la financiación de la red vial y la malla urbana local, en el largo plazo y promover la continuidad de la red vial entre las principales ciudades y aglomeraciones urbanas, y disminuir la congestión a su alrededor. Se propenderá la reglamentación y estructuración de Sistemas Integrados de Transporte Regional. Aparte de la conectividad física, se deberá promover el desarrollo de infraestructura TIC alámbrica e inalámbrica para consolidar en las ciudades un ecosistema digital local con visión regional, integrado por servicios de infraestructura, aplicaciones y usuarios. Eje de Productividad Con el fin de mejorar la productividad de las ciudades y aglomeraciones urbanas, sobre este eje de la política nacional urbana, se incluyen acciones para realizar estudios que analicen las “brechas de productividad” territorializadas, que expliquen la baja productividad y los requerimientos de bienes públicos para su incremento; como también, que analicen la creación de unas figuras institucionales del nivel territorial (Agencias Regionales de Desarrollo –ARD– u oficinas territoriales de entidades del orden nacional), como soporte institucional para el incremento de la productividad y la competitividad de los clústeres locales y regionales. También es importante la formación y capacitación en función de los mercados laborales, para lo cual el estudio sobre brechas de productividad dará insumos de estrategias de formación para el trabajo, focalizadas con una visión de largo plazo. Otras acciones deberán incorporar programas de flexibilización y movilidad laboral. Eje de Calidad de vida y equidad En la medida que las ciudades presentan diferencias en cuanto a su composición poblacional y al estado del bono demográfico60, se plantea la formulación de políticas

60 Del Diagnóstico de la PNU en CONPES 3819 “A lo largo del ciclo de vida, existen dos períodos importantes de dependencia económica en las que el consumo excede la producción laboral: la niñez y la vejez. Durante la transición demográfica, se presenta un periodo de especial interés que es el del bono demográfico, un período caracterizado por un aumento sin precedentes en la población en edades potencialmente activas, en comparación con la población dependiente, derivado de una reducción en las tasas de fecundidad y acompañada de una creciente participación de las mujeres en el mercado laboral”. (subrayado es nuestro)




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públicas diferenciadas que apunten a la disminución de las brechas sociales entre las aglomeraciones urbanas, y por las categorías de ciudades que según el bono demográfico establece la Misión de Ciudades (maduras, mayores, adultas, jóvenes, adolescentes y embrionarias)61. En el mismo sentido, se promueven acciones que garanticen una mayor convergencia social y equidad en las ciudades, particularmente el acceso a programas integrales de generación de suelo y vivienda social, movilidad y atractivos urbanos, tanto desde la escala urbana como supramunicipal, y el fortalecimiento de los sistemas de información sobre el mercado de suelo en las ciudades y captura de plusvalía. La actualización y adopción de nuevos instrumentos para el financiamiento a nivel supramunicipal son elementos fundamentales para consolidar el Sistema de Ciudades. Se plantea el fortalecimiento de los instrumentos fiscales, como el Impuesto Predial Unificado (IPU) y el Impuesto al Comercio y Avisos. Asimismo, y con el fin de fortalecer las finanzas de las ciudades capitales, se adelantará un estudio que establezca el alcance y recomendaciones de un estatuto para las ciudades capitales. Eje de Coordinación y Gobernanza Con este eje se propone impulsar el trabajo asociado entre la Nación y las entidades territoriales, y entre entidades territoriales, con acciones como: el fortalecimiento de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), la identificación y estructuración de proyectos estratégicos regionales financiados a través de mecanismos como el SGR, APP o Contratos Plan, el fortalecimiento de esquemas de asociación supramunicipal y, la articulación del Programa de Ciudades Emergentes y Sostenibles y Diamante Caribe, dentro de las estrategias sectoriales y territorial del Plan Nacional de Desarrollo.

Asimismo, para fortalecer y hacer más eficientes los gobiernos territoriales, se brindará asistencia técnica para la articulación de los POT con los planes de desarrollo y los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) y se creará un Observatorio del Sistema de Ciudades estructurado a partir de las aglomeraciones urbanas.

61 “Misión del Sistema de Ciudades” compuesta por un equipo de expertos nacionales e internacionales, apoyada por DNP y ONU-HABITAT, documento técnico con un completo análisis y diagnóstico del proceso de urbanización en Colombia, que incluye también una propuesta de caracterización del Sistema de Ciudades y lineamientos de política estructurados desde seis ejes estratégicos.




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4.2 Plan Nacional de Desarrollo En las últimas actuaciones del gobierno nacional que se refieren al tema urbano encontramos que en el Plan Nacional de Desarrollo-PND 2018-2022, se hace referencia al sistema nacional de ciudades y al desarrollo de la Política Nacional Urbana-PNU, específicamente, en el documento de las Bases del Plan de Desarrollo.62 4.2.1 Pacto regional para la Región Central

Consultado el documento en mención, se hace referencia a varios pactos regionales, entre ellos, el de la Región Central del país sobre lo cual se expresa:

“Los indicadores a nivel nacional posicionan la región Central como una de las más productivas, en especial en el sector primario; sin embargo, tiene espacio para proyectarse aún más en ciencia, tecnología e innovación y cultura, pues Bogotá actúa como foco nacional de la economía naranja (con un aporte al PIB nacional del 0,7% asociado a temas culturales en 2017). La región debe mantener esta dinámica de desempeño, expandiendo sus capacidades, mejorando sus indicadores de competitividad e innovación, y avanzando hacia el fortalecimiento de nuevos sectores, como el turismo asociado al aprovechamiento de los atractivos naturales y culturales regionales, o las industrias culturales y creativas como motor de su economía (Pacto por el Emprendimiento y la Productividad)”.63

Sobre el contenido del Pacto regional en concreto “La visión de la Región Central”64 apunta a impulsar el desarrollo económico mediante el aprovechamiento de las ventajas productivas agropecuarias e industriales de su territorio. Estas iniciativas se enlazan con los pactos nacionales del PND 2018-202265, asociados a: transporte y logística para la competitividad y productividad regional, emprendimiento y productividad, economía naranja y cultura, sostenibilidad y se vinculan con el cumplimiento de los objetivos de desarrollo sostenibles, en especial el objetivo 11, de la Agenda 2030. Al efecto se proponen los siguientes objetivos: Conectar y acelerar el crecimiento de la región para el país, buscando que las principales iniciativas de infraestructura y desarrollo logístico del país se implementen en la Región Central para potencializar su crecimiento económico. El desarrollo de la red vial primaria, la reactivación del transporte ferroviario central, la navegabilidad del río Magdalena y la movilidad en los centros urbanos como iniciativas 62 Conforme al artículo 2º de la Ley 1955 de 2019 las bases hacen parte integral del Plan Nacional de Desarrollo elaborado por el Gobierno Nacional, con la participación del Consejo Nacional de Planeación, y construido desde los territorios, con las modificaciones realizadas en el trámite legislativo. 63 Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Sección XX. 64 La visión de la región fue construida a partir de insumos de talleres de construcción del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 con los diferentes actores de la región, e información documental aportada por gobernaciones, RAPE y entidades sectoriales del Gobierno nacional. 65 Departamento Nacional de Planeación. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. Pacto por Colombia pacto por la equidad.




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indispensables para conectar los territorios dentro de la región y a la región con el resto del país y con otros países del continente. Creatividad, cultura, innovación y competitividad como motor del país, para potencializar la región se requiere de iniciativas que permitan dinamizar la economía a través del fortalecimiento a la productividad rural, la competitividad, la innovación, la expansión de industrias creativas y culturales, y el fomento del turismo. Proteger la fábrica natural de agua del país, para lo cual, las apuestas productivas y el desarrollo urbanístico deben articularse con la protección y conservación de los ecosistemas estratégicos de la región, de modo que se impulse el desarrollo económico sin comprometer la sostenibilidad ambiental e hídrica de la región y del país. 4.2.2 Pacto por la Descentralización De otra parte, se incorpora el tema del sistema de ciudades-SC, a través del pacto por la descentralización: Conectar Gobiernos Territorios y Poblaciones, específicamente en el desarrollo del literal C que se denominó en el PND “Desarrollo Urbano y Sistema de Ciudades (SC) para la sostenibilidad, la productividad y la calidad de vida”. En el PND se recogió la temática sobre la Política Nacional de Ciudades descrita en el punto anterior, a partir de los mismos ejes y con base en el diagnóstico establecido y fijaron los siguientes objetivos estratégicos: Objetivo 1. Lograr el desarrollo urbano equilibrado mediante el aprovechamiento de la ciudad construida, la planificación de la expansión, la suburbanización con criterios de sostenibilidad y la optimización de los instrumentos de financiamiento Objetivo 2. Consolidar el Sistema de Ciudades-SC, como dinamizador del desarrollo territorial y la productividad, mediante las siguientes acciones: a) Ciudades productivas con infraestructura para la competitividad. b) Conectar el Sistema de Ciudades-SC a partir de su desarrollo productivo. 4.3 Planificación Territorial del Distrito Capital En este ítem se abordarán las variables que se tuvieron en cuenta para desarrollar la planificación territorial del Distrito: poblacionales y territoriales, que sustentan el modelo de ocupación propuesto por la Administración, se describe el modelo y se expone de manera general el contenido y estructura del proyecto de articulado del POT en revisión.




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4.3.1 Principales Variables Si bien es cierto, la tendencia al crecimiento poblacional es muy importante para determinar las demandas sociales y sectoriales de Bogotá, la unidad básica de análisis para el ordenamiento territorial la constituye el número de predios y las unidades residenciales.66 A continuación se presenta el panorama con el tratamiento de las cifras poblacionales oficiales y territoriales del DANE, a fin de determinar la tendencia de crecimiento de las áreas urbanizadas de la ciudad, así como la proyección de suelos por ocupar de acuerdo con el modelo territorial que se pretende desarrollar. La población oficial del DANE estimada para Bogotá en el año 2018 es de 8.181.047 personas, la cual se discrimina en 8.164.178 habitantes urbanos, y 16.869 habitantes rurales. Durante todo el periodo de las estimaciones del DANE, la proporción se mantiene 99,8% en la zona urbana y 0,2% en la zona rural67. Las cifras de población del DANE para Bogotá están en curso de ser precisadas con base en el Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2018, por lo que para efectos del planeamiento territorial a largo plazo de Bogotá, se han utilizado datos complementarios del mismo DANE, con el fin de determinar la coherencia entre los datos poblacionales y las unidades de análisis territoriales que abarcan datos sobre nacimientos, decesos, migratorios y los censos sobre nuevas edificaciones entre los años inter-censales de 2005 y 2018. Del Cuadro 9 se infiere el incremento de la población de Bogotá en el periodo inter-censal es de 1.340.931 personas, dato que resulta bastante cercano a la estimación de la nueva población que potencialmente ocuparía los nuevos predios residenciales registrados trimestralmente por el DANE.

Cuadro 9. Incremento de la población de Bogotá

en el periodo intercensal 2005-2018

Con respecto a los saldos migratorios, es necesario aclarar que este es el registro de aquellas personas que se radicaron en Bogotá, pero que los registros de los saldos entre las personas que entran y salen de la ciudad, implican a 132.096

66 Las cifras mencionadas en esta sección corresponden al Documento técnico de Soporte No. 3: Visión Territorial (modelo, principios, políticas, estrategias) 67 Departamento Nacional de Planeación-DNP. Proyecciones de Población 2005-2020.

Año Urbana Rural Total

2000 6.287.508 15.373 6.302.881

2005 6.824.507 15.609 6.840.116

2010 7.347.795 15.987 7.363.782

2015 7.862.277 16.506 7.878.783

2018 8.164.178 16.869 8.181.047

Fuente: DANE, octubre de 2018.




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bogotanos que se han relocalizado en municipios de la Sabana de Bogotá. De forma tal que, el saldo entre quienes llegaron y quienes se reubicaron por fuera del Distrito capital es de 140.904 nuevas personas que residen en Bogotá.

Entre los años 2005 y 2018, periodo intercensal del DANE, Bogotá registró los siguientes datos: un total de 1.487.183 nacimientos y un total de 394.068 defunciones para un saldo vegetativo de 1.093114 personas (Cuadro 10). Así mismo, a través de la encuesta de calidad de vida de 2016 y la información de la Cancillería, se hizo estimaciones preliminares sobre saldos migratorios cercanos a 273.000 personas que han llegado a Bogotá desde el año 2005.

Cuadro 10. Saldo vegetativo en el periodo intercensal 2005-2018

Es así como, sumando el total de la población nueva que figura según los registros de estadísticas vitales y las estimaciones preliminares de los migratorios, se obtienen cerca de 1.366.115 personas68. No obstante, se trata de una cifra que resulta bastante cercana a la estimación de la población intercensal, usando los datos del DANE previos a la publicación de resultados del Censo del año 2018 y como se verá a continuación, resulta también muy cercana al potencial de residentes en las nuevas unidades de vivienda registradas por el DANE para el mismo periodo. Adicionalmente, utilizando información de residentes en el exterior del Censo 2005 y estadísticas del Ministerio de Relaciones Exteriores, se estima que, en el periodo 2005 - 2018, cerca de 1.321.000 personas salieron de manera permanente del país69. Con esta información el saldo total migratorio es cercano a 184.000 personas. Esto sumado al saldo vegetativo de 1.093.111 personas y con un tamaño de hogar de 2,98 para 2017, implica un mínimo de 425.000 hogares. De acuerdo con las Encuestas Multipropósito-EMP, realizadas por la Administración Distrital en coordinación con el DANE, el promedio de personas por hogar de Bogotá es de 2,94 para el año 2018 (Cuadro 11). Cifra que viene decreciendo y evidencia, que la demanda de unidades de vivienda se incrementa en proporción a la población

68 Estas estimaciones no son definitivas pues están asociadas a saldos migratorios 69 Asumiendo que su participación es proporcional a las remesas que llegan a cada región (10% para Bogotá), los emigrantes de Bogotá serían en promedio, cerca de 20.000 al año.

Año Nacen MuerenSaldo

Vegetativo

2005 112.074 25.805 86.269

2010 110.394 27.833 82.561

2015 102.265 30.224 72.041

2018 93.126 30.170 62.957

Total 05-18 1.487.182 394.069 1.093.114

Fuente: Estadísticas DANE, 2018




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general. De otra parte, las mismas unidades de vivienda requeridas tendrán cada vez menores tamaños.70

Debido a que el número de hogares es el que define la demanda total de unidades de vivienda que necesita localizarse en el territorio en la proyección de la población distrital, para el periodo intercensal entre el año 2005 y el año 2018 se debería haber atendido una demanda de vivienda de alrededor de 822.606 nuevos hogares, como se deduce en el Cuadro 11 del cálculo por diferencia del inicio y final del periodo.

Cuadro 11. Densidad promedio por hogar en

relación con la población y la cantidad de hogares

Otros datos dan cuenta también para el establecimiento de la demanda de vivienda

en el periodo intercensal como se ve en el Cuadro 12. Por una parte, el volumen de

las unidades de vivienda registradas por el DANE es muy parecido al de las

conexiones residenciales de la empresa de energía distrital (CODENSA), para el

mismo periodo, las cuales registran un total de 484.994 nuevas conexiones.

Cuadro 12. Resumen del número de unidades residenciales creadas entre 2005 y 2018

Por otra parte, las unidades prediales catastrales de uso residencial y el número de

nuevas conexiones de la EAB para vivienda, reflejan según los datos DANE, la

estimación de nuevo registro de hogares y viviendas. Los predios catastrales

registrados en el periodo entre 2005 y primer semestre de 2018, indican que Bogotá

tiene 557.509 nuevos predios catastrales, y que se ha realizado 573.523 nuevas

70 A menor número de miembros de una familia, mayor demanda de unidades de vivienda. De otra parte, en el mercado se encuentran desde 15 m2 por habitación, incluido baño y cocineta.

Año Población HogaresTamaño de

Hogares

2005 6.840.116 1.959.811 3,49

2010 7.363.782 2.253.674 3,27

2015 7.878.783 2.575.661 3,06

2018 8.181.047 2.782.417 2,94

Fuente: SDP, 2018, con base en DANE Y EMP 2014 Y 2017.

Fuente de información Número de unidades residenciales

Censo de edificaciones. 582.850

Predios residenciales – Catastro. 557.509

Suscriptores Acueducto. 573.523

Suscriptores energía eléctrica. 484.994

Saldo vegetativo + migración. 425.000

Fuente: Cálculos SDP con información de DANE, Cancillería




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conexiones efectivas para proveer viviendas de agua potable.71 Si se proyectase la

población de Bogotá con base en el promedio ya mencionado de 2,86 personas por

hogar, la nueva población oscilaría alrededor de los 1,6 millones de nuevos

habitantes.

La proyección poblacional territorial metropolitana De acuerdo con los censos trimestrales de edificaciones del DANE, el total de nuevas viviendas terminadas entre 2005 y primer semestre de 2018 son: 471.893 unidades de vivienda (un promedio simple de 33.707 anuales), dentro de las cuales se podría alojar alrededor de 1.349.614 personas, asumiendo una disminución del tamaño de los hogares al año 2018 de hasta 2,86 personas por hogar.

Lo anterior, en conjunto, se traduce en proyecciones preliminares basadas en datos oficiales del DANE previos al CNPV de 2018, según las cuales Bogotá para el año 2031 pueden tener una población de alrededor de 9,4 millones de personas, cifra que sumada a la nueva población proyectada de los 16 municipios circundantes rondará los 11,2 millones de habitantes que demandaran vivienda y entornos urbanos de calidad. En el Cuadro 13 se aprecian las estimaciones de variabilidad en la región (Bogotá y los 16 municipios aledaños) con base en los registros del año 2005 y las estimaciones para 2019 y 2031 (periodo considerado de muy largo plazo para el POT en proceso de formulación), conforme a las cantidades de personas y hogares, como también de la variación estimada del indicador de personas por hogar en la secuencia proyectada.

Cuadro 13. Proyecciones de Personas y Hogares Bogotá y Región (2005, 2019, 2031)

71 Estas cifras implican tanto el crecimiento de bienes inmuebles en la ciudad, como el incremento de las subdivisiones para usos residenciales, con lo cual efectivamente se ha venido incrementando el stock inmobiliario residencial y su crecimiento constante, refleja una dinámica consistente con respecto a la población proyectada.

2005 2019 2031

Bogotá 6.840.116 8.281.030 9.458.568

16 municipios 1.102.727 1.504.889 1.745.788

Bogotá -Región 7.942.843 9.785.919 11.204.356

Bogotá 3,49 2,9 2.48

16 municipios 3,74 3,2 2.79

Bogotá -Región 3,52 2,94 2.52

Bogotá 1.959.919 2.855.528 3.813.939

16 municipios 294.847 470.278 625.730

Bogotá -Región 2.254.765 3.325.805 4.439.669

Fuente: Secretaría de Planeación

Concepto

Personas

Personas por Hogar

Hogares




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Proyecciones para el modelo de ocupación La demanda de nuevo suelo para el desarrollo urbano de Bogotá, toma en cuenta dos variables principales: una, la proyección de la demanda de nuevas unidades de vivienda a 12 años, así como de los suelos necesarios para generar una urbanización armónica con la estructura ambiental distrital, que cuente con las áreas necesarias para el desarrollo de infraestructuras básicas de movilidad, servicios públicos, espacio público y equipamientos colectivos suficientes. La otra, el análisis de las tendencias sobre el consumo de suelo en un periodo similar al proyectado (en este caso el periodo inter-censal), entendiendo que las tasas de crecimiento pueden ser objeto de ajustes.72 Como se vio, la tendencia de crecimiento de las unidades territoriales de Bogotá se expresa en unidades prediales, en nuevas viviendas censadas trimestralmente y en el incremento anual de los suscriptores a los servicios públicos. Con base en estos datos, se hicieron deducciones sobre el crecimiento de la población en el periodo entre 2005 y 2018, concluyéndose que la tendencia de la ciudad en los últimos 13 años ha sido la de ofrecer nuevas unidades de vivienda, así como servicios públicos a alrededor de 1,3 millones de personas, lo que implica un crecimiento poblacional estimado de alrededor de 100.000 nuevos ciudadanos al año. Dos factores poblacionales se deben tener en cuenta en estos casos, para complementar las cifras sobre las unidades territoriales que dan base a las proyecciones del consumo de suelos en el largo plazo del POT de Bogotá. Por un lado, el ritmo de crecimiento de la población Bogotana que ha sufrido una leve desaceleración en la última larga década, lo cual se refleja en la disminución de las tasas de crecimiento de personas, que ha bajado de 1,52 a 1,23 entre los años 2005 y 2018; y por otro lado en que el tamaño medio de los hogares ha disminuido de forma notoria de 3,49 personas por hogar a 2,94 en el mismo periodo. Las proyecciones de estas dos tendencias dan como resultado que al año 2031 (cuando se cumpla la vigencia del nuevo POT) la tasa de crecimiento haya disminuido hasta 1,02, y que el promedio del tamaño de los hogares haya disminuido alrededor a 2,48 personas por hogar, lo cual se observa en el Cuadro 14.

72 Por causa de factores exógenos o endógenos que inciden sobre los ciclos de producción de suelos urbanizables




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Cuadro 14. Tasas de Crecimiento de personas y de hogares

La proyección de requerimiento en suelo La proyección de la demanda de suelos urbanizados para Bogotá en los siguientes 12 años, implica que se prevea la expansión consciente y armónica con el medio ambiente y con la necesidad de incrementar la calidad de vida de los residentes actuales y futuros de la ciudad, asumiendo proyectos integrales de largo plazo que abarquen las áreas disponibles para desarrollar el territorio distrital, dentro de un esquema progresivo de ocupación por etapas que permita generar un suelo urbanizable que sea equivalente al que fue desarrollado a lo largo del periodo intercensal entre 2005 y 2018. Para determinar la demanda de suelos necesarios para cubrir la demanda de unidades prediales, que deben ser desarrolladas por Bogotá dentro del largo plazo del POT, la Administración hizo un análisis de tres escenarios de proyección, por medio de los cuales se determina una densidad media de personas por hectárea de suelo bruto, de forma tal que permitan estimar las áreas totales necesarias para cubrir la demanda del total de unidades de vivienda, así como de las áreas complementarias necesarias para su adecuado desarrollo (ambientales, para infraestructuras, dotacionales, de usos complementarios, etc.).

Las densidades de personas sobre área bruta oscilan entre 188 y 214, de acuerdo con los escenarios poblacionales que se tomen, siendo la cifra de 200 personas por hectárea bruta un escenario moderado en el cual ni se arriesga a basarse en una proyección de crecimiento de la población muy baja, de alrededor de 365.000 futuros habitantes de Bogotá (28.000 anuales), ni muy alta, de cerca de 1.280.000 futuros habitantes (98.000 anuales).73

En el escenario en el cual se proyectan 1.019.279 viviendas a 2031 y a razón de 200 personas por hectárea, se requerirían 5.071 hectáreas de suelo bruto.

73 Con esto se tiene que Bogotá proyectará su ordenamiento territorial a largo plazo con base en cifras que suponen certeza técnica (suelo ocupado, predios, unidades catastrales, hogares, nuevos registros de usuarios de los servicios públicos, tamaño de los hogares, tasas de natalidad, mortalidad y migración, etc.), apoyado en las cifras DANE de cobertura y de necesidades.

Año Población Hogares Tamaño medio del

hogar

Nuevas

personas por

año

Nuevos

hogares por

año

Tasa de

crecimiento de

las personas

Tasa de

crecimiento

de los

hogares

2005 6.840.116 1.959.811 3,49

2010 7.363.782 2.253.674 3,27 104.185 60.996 1,42 2,74

2015 7.878.783 2.575.661 3,06 101.938 66.635 1,30 2,62

2018 8.181.047 2.782.417 2,94 100.313 70.126 1,23 2,55

2031 9.458.568 3.818.574 2,48 96.446 88.459 1,02 2,34

Fuente: DEM-SDP, 2018.




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4.3.2 La Estructura del POT en Revisión De la manera como se estructura el POT, atendiendo lo previsto en la Ley 388 de 1997, se compone de tres grandes apartados que se han incorporaron en el proyecto de articulado presentado a la Corporación Autónoma Regional-CAR junto con la propuesta ambiental, al Consejo Territorial de Planificación Distrital –CTP y al Concejo de Bogotá para su debate, lo cual se ajusta al dictado del artículo 11 de la Ley74 (Grafica 9):

Gráfica 9. Componentes del POT

Elaborado por la Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales, junio de 2019

A continuación se presenta una descripción sintetizada de los tres componentes del POT, conforme a los contenidos de sus partes Estratégicas y Normativa (ver Anexo 1). 4.3.2.1 El Componente General

El contenido del Componente General Libro I, refleja lo prescrito en el respectivo artículo 12 de la ley de desarrollo Territorial75, cuando refiere el Componente Estratégico General (Título I), el Contenido Estructural (Título II) y un Componente de Gestión y Ejecución del POT (Título III) como se detalla en la Gráfica 10.

74 Ley 388 de 1997, Artículo 11. “…Los planes de ordenamiento territorial deberán contemplar tres componentes: 1. El componente general del plan, el cual estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo. 2. El componente urbano, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para encauzar y administrar el desarrollo físico urbano. 3. El componente rural, el cual estará constituido por las políticas, acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal, así como la conveniente utilización del suelo”. 75 Ley 388 de 1997, Artículo 12. “El componente general del plan de ordenamiento deberá contener: 1. Los objetivos y estrategias territoriales de largo y mediano plazo que complementarán, desde el punto de vista del manejo territorial, el desarrollo municipal y distrital… 2. Contenido Estructural, el cual deberá establecer, … la estructura urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la correspondiente identificación de la naturaleza de las infraestructuras, redes de comunicación y servicios, así como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran escala… Parágrafo 1º. …, se entenderá por estructura urbano-rural e intraurbana el modelo de ocupación del territorio que fija de manera general la estrategia de localización y distribución espacial de las actividades, determina las grandes infraestructuras requeridas para soportar estas actividades y establece las características de los sistemas de comunicación vial…” ( los Subrayados son nuestros)




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El contenido Estratégico del POT en vía de Revisión Tal como se observa en el Anexo 1, que contiene los grandes componentes podemos apreciar que en la narrativa del proyecto de articulado se establece la Visión y los Principios orientadores del modelo de planificación que sustentara el POT.

Grafica 10. Componente general del POT


Visión y Principios El ordenamiento del territorio bogotano busca mejorar la calidad de vida y alcanzar mayores niveles de felicidad y de bienestar integral individual y colectivo, por medio del incremento de la cantidad y la calidad de los elementos ambientales, espaciales, arquitectónicos y de infraestructura que abastecen a sus habitantes de servicios (Art. 1 Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). Los principios rectores hacen referencia a la sostenibilidad ambiental, social, y económica y a la gobernabilidad-gobernanza regional, distrital urbana, rural, zonal, local y barrial, como ejes estratégicos para orientar el uso ecoeficiente de los bienes naturales, el acceso equitativo e incluyente a oportunidades para el desarrollo individual y colectivo en procura de la prosperidad las familias capitalinas.76

76 La sostenibilidad implica la satisfacción de las necesidades sociales, ambientales y económicas del presente, salvaguardando los recursos necesarios para no poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones y atender sus necesidades, abarcando los aspectos implícitos al ordenamiento físico y espacial para el desarrollo integral de la población .Por su parte el principio de la Gobernabilidad se atiene a todas las formas y escalas de las gestiones del gobierno distrital por medio de las cuales se hace posible la formulación, ejecución y evaluación del cumplimiento de los objetivos y metas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. La gobernabilidad territorial se expresa en la toma de decisiones públicas a través de espacios institucionales para facilitar la gobernanza por medio de acuerdos supramunicipales y organizaciones sociales urbanas y rurales.




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Políticas Territoriales: Para lograr el cumplimiento de la visión y concretar el modelo de ocupación territorial, se establecen cuatro políticas territoriales de largo plazo a saber: Política de Ecoeficiencia, Política de Equidad, Política de Competitividad y Política de Gobernabilidad y Gobernanza. Ellas orientan la reglamentación y la definición de las normas urbanísticas, los instrumentos, los programas y los proyectos del Plan de Ordenamiento Territorial, así como su seguimiento y evaluación. Política de Ecoeficiencia: el objetivo es mantener la responsable y eficiente interacción de los procesos de ocupación y los patrones de consumo actuales y futuros del territorio, para el mayor beneficio social, económico, ambiental y el mantenimiento de relaciones sostenibles y equilibradas entre los ecosistemas urbanos y rurales. La estrategia a desarrollar apunta a controlar para el año 2031, el crecimiento de la huella ecológica, logrando fortalecer sus ecosistemas y optimizar los recursos naturales en equilibrio con el desarrollo urbano. Los objetivos y estrategias específicas pueden apreciarse en síntesis en el Anexo 2. Política de Equidad: la política de Equidad para el POT se define como el acceso democrático con calidad a las infraestructuras de servicios, equipamientos sociales y espacios públicos para al desarrollo equilibrado del territorio. Orienta las decisiones territoriales hacia la materialización de espacios y elementos urbanos adecuados, la inclusión y la oferta de servicios de apoyo social para incrementar programas de promoción de los derechos al libre desarrollo de la personalidad y a una vida libre de violencias. El objetivo estratégico es lograr que al 2031, Bogotá sea un territorio en el que sus habitantes (especialmente población vulnerable) tengan acceso a infraestructuras y espacios públicos suficientes, de calidad y con oportunidades para ejercer sus derechos con igualdad y democracia. Los objetivos y estrategias específicas se detallan en el Anexo 3. Política de Competitividad: definida por los planificadores del POT como la capacidad que tiene el Distrito Capital para crear, atraer y mantener el mejor capital humano y empresarial en actividades generadoras de empleo y alto valor agregado. El objetivo principal de la política de competitividad es lograr para la tercera década del siglo que Bogotá haya logrado que las empresas localizadas en su territorio incrementen la productividad, al apropiar las ventajas que el Distrito Capital les ofrece en términos de generación y cualificación del capital humano, disponibilidad de factores de producción, entornos físicos, institucionales y calidad de vida. Los objetivos y estrategias específicas se detallan en el Anexo 4. Política de Gobernabilidad y Gobernanza: corresponde a la adecuada y eficiente gestión institucional para orientar y ejecutar los propósitos y decisiones del ordenamiento territorial. Propicia y persigue el fortalecimiento institucional y la




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realización de acciones positivas para participar a los diferentes sectores de la población en la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación tales acciones. El objetivo estratégico de la política de gobernabilidad del POT, corresponde a la realización de los acuerdos institucionales que le permitan a la Administración contar con una gestión, financiación y ejecución eficiente del mismo, así como también generar espacios de participación ciudadana con rendición de cuentas sobre su ejecución y desarrollar e implementar la gobernanza regional, distrital y local, para que al 2031, se hagan realidad la visión y el modelo de ocupación formulados. En el Anexo 5 se presentan los objetivos y estrategias. El nuevo modelo de Ciudad Región Con la formulación del nuevo POT buscan los planificadores tener en cuenta los antecedentes del modelo de ordenamiento hasta ahora vigente, para no desconocer de plano la orientación que la cuidad tiene, entre los cuales se destaca consolidar su densidad, articularse a escala regional, no permitir la conurbación, ordenar sus actividades bajo un esquema policéntrico, ser ambientalmente sostenible y facilitar la participación. Para recoger estos aspectos en el contexto urbano se plantearon tres importantes estructuras: la ecológica principal, la funcional y de servicios, y la socioeconómica y espacial; a escala regional se busca una red jerárquica de cabeceras urbanas, en la que Bogotá encabezaría el núcleo regional principal. El nuevo modelo partió de las falencias de los principales factores del modelo POT 2004, producto del sistema de ordenamiento y normativo rezagado a la realidad de las dinámicas de las actividades urbanas, por lo que para el nuevo POT en proyección del territorio distrital y regional, se identificaron dos elementos singulares: Por una parte, la importancia del río Bogotá, que ha sido siempre visto como el límite occidental de la ciudad y se ha encargado de la separación entre los municipios de la sabana y el Distrito Capital, relegado a la recaudación de las descargas de aguas negras de las cabeceras urbanas de toda la cuenca alta, se resalta la importancia de esta fuente hídrica puesto que es utilizada para el riego de pastos, de cultivos, actividades ganaderas y pecuarias, etc., sosteniendo a la mayor parte de municipios de la Sabana de Bogotá. El Río Bogotá debe constituirse en eje de conectividad ambiental y de ordenamiento territorial. Por otro lado, se observan los ejes funcionales por medio de los cuales Bogotá interactúa cotidianamente con su entorno regional, la intensidad de las dinámicas que se presentan cotidianamente en términos de migración pendular por parte de la población, del transporte de carga; y de la entrada y salida de productos procesados por la industria regional o para el procesamiento de la industria distrital, con el




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objetivo de promover un entorno favorable a la generación sostenible de riqueza y calidad de vida creciente para sus habitantes. No se puede dejar de lado que la periferia capitalina se ha convertido en el nuevo asentamiento de la industria, el cual tiene una alta incidencia como centro de consumo, exportación e importación del país. Hoy en día Bogotá, recibe un amplio beneficio de los municipios y provincias de Cundinamarca, puesto que una de las principales ventajas presentes es la cercanía entre los mismos, convirtiendo a Cundinamarca en el principal abastecedor de alimentos a la capital del país. La ciudad de Bogotá cuenta con una serie de particularidades, que la definen como uno de los lugares más competitivos; su localización geográfica, el río Bogotá como eje ambiental potencial del ordenamiento regional y el sistema vial regional como soporte funcional estructural distrital y regional, hacen que la ciudad capitalina sea una de las más influyentes en el Producto Interno Bruto Nacional-(PIBN). Se han seleccionado ciertos aspectos, con base a la definición de un modelo de ordenamiento territorial, el cual implica la simplificación de los aspectos centrales que lo constituyen para la facilitación de su análisis y comprensión de su alcance con respecto a la acción, la inversión pública y las articulaciones particulares: Modelo Compacto: este modelo busca una armonía responsable entre la ocupación y el entorno natural, que conlleva a la generación de estructuras urbanas dotadas de facilidades funcionales y de servicios cercanos. Se requiere una estructura urbana compacta y sostenible puesto que esto permite aprovechar de forma eficiente los recursos físicos, sin dejar de lado el impacto ambiental y la huella ecológica regional. Bogotá ha seguido un modelo de urbanización compacto, el cual resulta ser más eficiente a la disponibilidad de los recursos públicos para brindar soporte a los procesos de crecimiento urbano. Modelo Equitativo: se brinda a la ciudadanía centros y subcentros cercanos y protectores con espacios públicos de calidad, de servicios sociales y de empleos basados en la distribución equilibrada sobre el territorio, aumentando la igualdad democrática, disminuyendo los largos desplazamientos y facilitando la gestión del tiempo de cada persona. Modelo Ecoeficiente: se busca un sistema integrado de espacios abiertos que sean aprovechados para potenciar el desarrollo humano y social, así como el uso controlado y razonable de recursos energéticos de bajo impacto ambiental; también se busca mejorar la calidad del aire capitalino y la disminución de costos ambientales.




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Modelo Gobernable: el ordenamiento territorial distrital implica la necesidad de fortalecer los acuerdos regionales, la conformación de unidades territoriales intermedias y locales, así como el fortalecimiento de la gestión institucional para financiar, administrar y ejecutar proyectos estratégicos y programas de urbanismo básico. Se trata, por lo tanto, de un modelo de gestión que implica, que se redefina la gestión pública para el apalancamiento de actuaciones territoriales de iniciativa pública, pública-privada y privada; un modelo que implemente un sistema de monitoreo, seguimiento, evaluación de las metas del POT que facilite la canalización de recomendaciones por parte de cualquier ciudadano o comunidad organizada. De manera pragmática, estos postulados se verían materializados en la orientación urbano regional que se le está dando al POT, en los enfoques de las llamadas Ciudad Rio y Ciudad Norte, esta última nombrada como una gran operación estratégica, que si bien fue planteada desde el POT inicial de Bogotá, se viene desarrollando normativamente en los últimos años por parte de la Administración de la ciudad. El modelo de Ocupación propuesto Como se ilustra en la Gráfica 11, el Distrito plantea un modelo de ordenamiento y de ocupación supramunicipal desconcentrado, fundamentado en una red de asentamientos humanos funcional e interdependiente, constituido por un núcleo central compuesto por Bogotá, Cajicá, Chía, Cota, Funza, Mosquera, Madrid y Soacha, articulados alrededor del eje del Río Bogotá; por los nodos subregionales de Zipaquirá, Facatativá y Fusagasugá, que sirven como centros alternativos de concentración de población y de actividades socioeconómicas, Tocancipá y Gachancipá como centros de desarrollo industrial, y los municipios de vocación rural, como áreas de equilibrio ambiental, de desarrollo económico rural y de actividades complementarias acordes con su potencial y restricciones. El POT acoge el modelo de ordenamiento y de ocupación supramunicipal, como directriz para la definición del modelo de ocupación del Distrito Capital y como criterio que orienta la ocupación de municipios que hacen parte del núcleo y de los nodos subregionales. Las relaciones entre el núcleo central y los nodos subregionales se soportan en criterios de desarrollo social, ambiental, cultural y económico de largo plazo para garantizar: a) El uso razonable de los recursos. b) Potencializar los intercambios económicos. c) Propiciar el cierre de brechas sociales con el propósito de mejorar la calidad de vida de los habitantes. d) Fortalecer la sostenibilidad de la ciudad y el equilibrio territorial regional.




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Se propone que las relaciones con los municipios de vocación rural, se direccionen a garantizar la protección y restauración del patrimonio natural y la conectividad necesaria para impulsar un desarrollo rural sostenible con enfoque agroecológico, que permita intercambios económicos basados en la oferta ambiental, cultural y turística del territorio. Como se observó en la Gráfica 9, del componente general del POT, la estrategia del modelo de ocupación, se concreta por medio de tres estructuras que soportan, integran y orientan la visión del territorio y el modelo. Grafica 11. Nuevo Modelo Supramunicipal de Ordenamiento Territorial para Bogotá Proyecto

de Acuerdo POT 2019

Elaborado por la Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales, con base en la documentación de soporte al proceso de formulación del POT- junio de 2019.




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Las estructuras básicas del territorio se denominan así:

La Estructura Ambiental y de Espacio Público, que promueve la generación de espacio público adecuado, la protección de valores ambientales y el uso, disfrute y satisfacción de las necesidades urbanas colectivas en el espacio público.77

La Estructura Funcional y de Soporte, que propicia el desarrollo de infraestructura para el soporte del crecimiento urbano y rural.78

La Estructura Social y Económica que propicia la dotación equilibrada del Distrito Capital y la generación de oportunidades de desarrollo económico.79

El modelo parte del reconocimiento que Bogotá es parte de una red de asentamientos humanos, funcional e interdependiente con dinámicas supramunicipales que representan retos de ordenamiento territorial, por lo cual también se identificaron los hechos regionales referidos a cada estructura descrita para la articulación del Distrito con la Región, como se detalla en el Cuadro 15.

Cuadro 15. Hechos Regionales del Modelo de Ocupación

Elaborado por la Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales, con base en la documentación de Soporte al proceso de Revisión del POT- junio de 2019

77 (Estructura Ecológica, Sistemas de Espacios Públicos y Sistemas de Drenaje). En el POT vigente llamada Estructura Ecológica Principal -EEP. 78 (Sistema de Movilidad y Sistema General de Servicios Públicos). En el POT vigente incluye el sistema de espacio púbico y se denomina Estructura Funcional y de Servicios-EFS. 79 (Patrimonio Cultural Material, Sistema de Equipamientos Sociales, Básicos y Complementarios). En el POT vigente se denomina Socio Económica y Espacial-SEE-.

1.1. El Río Bogotá, como eje de conectividad ambiental y de ordenamiento territorial.

1.2. La Estructura Ecológica Regional y Corredor de Conservación "Chingaza - Sumapaz - Cerros Orientales,

Páramo de Guerrero - Guacheneque": soportes ambientales de las actividades en el territorio para la gestión del

riesgo y la prestación de servicios ecosistémicos.

1.3. La vulnerabilidad de la población de la región ante eventos climáticos : necesidad de articular la Gestión del

Riesgo y la adaptación al cambio climático con enfoque supramunicipal.

1.4. Los espacios públicos para la conectividad regional.

2.1. La infraestructura para el abastecimiento, distribución y tratamiento del recurso hídrico y del vertimiento de

las aguas residuales en la Región.

2.2. El sistema de gestión integral de residuos sólidos en la Región.

2.3. Infraestructura nacional y regional de suministro del sistema energía y gas.

2.4. El sistema de movilidad regional y la infraestructura aeroportuaria.

2.5. Sistema de logística para el abastecimiento de mercancías como alimentos, materias primas, bienes de

consumo, otros.

3.1. La ocupación poblacional del territorio por crecimiento y migraciones como elementos para la definición del

modelo de ordenamiento supramunicipal.

3.2. La provisión de bienes como vivienda y equipamientos para atender la demanda regional.

3.3. La existencia de espacios públicos para la recreación de la población.

3.4. La segregación socio-espacial en la oferta de bienes y servicios públicos.

1.Relacionados con la Estructura Ambiental y de Espacio Público:

2. Relacionados con la Estructura Funcional y de Soporte:

3. Relacionados con la Estructura Social y Económica :




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4.3.2.2 El Componente Urbano

El Componente Urbano del POT trata de manera detallada las normas urbanísticas generales, que básicamente corresponden a la estrategia normativa para el suelo urbano en cuanto a su determinación y clasificación, las zonas urbanas homogéneas, las aéreas de actividad, áreas complementarias de usos del suelo y de expansión y de manera especial detalla las normas comunes y específicas para los diferentes tratamientos urbanísticos (Gráfica 12).

Gráfica 12. Componente Urbano del POT


La metodología de asignación de la norma urbanística general en el suelo urbano y de expansión, tiene los siguientes componentes (Art. 233 del proyecto de Acuerdo de Revisión del POT): 1. El modelo de ocupación: la asignación de la norma debe corresponder con una

ocupación compacta y densa. 2. Las estructuras del territorio en el suelo urbano y de expansión urbana: la

asignación de la norma debe corresponder con los objetivos y lineamientos de las tres estructuras (Ambiental y de Espacio Público, Social y Económica y Funcional y de Soporte).

3. La forma urbana y de ocupación por Zonas Urbanas Homogéneas: las cuales se definen como la identificación de zonas de la Ciudad que presentan características análogas en cuanto a los trazados urbanos y las tipologías arquitectónicas. En el Cuadro 16 se presenta la clasificación de 30 ZUH propuestas para la ciudad.

4. Las áreas de actividad que corresponden a los usos del suelo permitidos en razón a las dinámicas urbanas y su vocación socioeconómica: residencial, múltiple, dotacional e industrial.

5. Las normas urbanísticas definen cinco tipos de tratamientos para el uso del suelo Urbano, que son un conjunto de determinaciones que atienden las características

COMPONENTE URBANO DEL POT

Estrategia Normativa.

• Zonas Urbanas Homogéneas

• Areas de Actividad

• Usos de suelos urbano y de expansión

• Tratamientos urbanísticos/Normas comunes

Normas para prestar Servicios Publicos-SSPP

• Condiciones para la infraestructura de SSPP

* Conservación* Consolidación * Renovacion urbana RU* Mejoramiento integral* Desarrollo (Actuaciones Urbanas AUI)




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físicas del territorio. Como se observa en el Cuadro 17 se definen los tratamientos de Conservación, de Consolidación, de Renovación Urbana, de Mejoramiento Integral, y de Desarrollo.

Cuadro 16. Clasificación de las Zonas urbanas

Homogéneas

Cuadro 17. Tipos de Tratamientos Urbanísticos

Tratamiento Definición

Conservación El tratamiento de conservación es aquel que define las intervenciones orientadas a proteger y recuperar los sectores de interés cultural-SIC y bienes inmuebles de interés cultural-BIC que cuentan con valor histórico, estético y/o simbólico excepcional propendiendo por la permanencia de sus valores y su sostenibilidad, e involucrándolos a la dinámica y al desarrollo urbano, con el fin de permitir su disfrute como símbolo de identidad y memoria colectiva para los habitantes.

Consolidación El tratamiento de consolidación regula las actuaciones urbanísticas en las áreas urbanizadas de la ciudad, orientando el equilibrio entre las edificaciones y los soportes urbanos básicos existentes en materia de espacio público, equipamientos, movilidad y servicios públicos domiciliarios, que permita según la capacidad de estos, mantener patrones de edificabilidad predominantes o considerar su aumento en atención a las condiciones urbanísticas del entorno.

Categoría Especificidad Código

Loteo sin antejardín TRS-T2

Loteo con antejardín TRS-T3

Unifamiliar pareada o en serie TRS-T4

Torre en tipología continua TRS-T6

Torre en tipología aislada TRS-T7

Torre plataforma TRS-T7A

Loteo sin antejardín con bodegas de almacenaje TRS-T2/T12

Unifamiliar pareada o en serie TOS-T4

Unifamiliar aislada TOS-T5

Torre en tipología continua TOS-T6

Torre en tipología aislada TOS-T7

Fundacional TE-T1

Sector de interés cultural TE-SIC

Loteo sin antejardín TE-T2

Loteo con antejardín TE-T3

Torre en tipología contínua TE-T6

Torre plataforma TE-T7A

Conjunto por manzana TE-T8

Conjunto en supermanzana TE-T9

Dotacional extensivo TE-T15

Conjunto por manzana TPA-T8

Conjunto en supermanzana TPA-T9

TRC-Trazado regular complejo Loteo sin antejardín TRC-T2

TOC-Trazado orgánico complejo Loteo sin antejardín TOC-T2

Complejo industrial TNR-T10

Industria puntual en manzana TNR-T11

Bodegas de almacenaje TNR -T12

Complejo empresarial TNR -T13

Comercio puntual de gran escala TNR-T14

Dotacional extensivo TNR-T15

Fuente: Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT. Agosto de 2019

TRS-Trazado regular simple

TE- Trazado especial

TNR- Trazado no residencial

TOS- Trazado orgánico simple

TPA-Trazado por agrupación




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Tratamiento Definición

Renovación Urbana

El tratamiento urbanístico de renovación urbana es aquel orientado a transformar las estructuras urbanas existentes para densificar la ciudad de manera ordenada en función de los soportes urbanos, favorecer la mezcla de usos, generar espacios públicos suficientes y equipamientos de calidad, optimizar el uso del transporte público, poner en valor los componentes ambientales y patrimoniales de la ciudad y generar una oferta de vivienda acorde con las necesidades de la población objeto de la actuación.

Mejoramiento Integral

El tratamiento de mejoramiento integral es aquel que rige las actuaciones de planeamiento urbano para integrar asentamientos humanos no planeados que requieren intervención prioritaria a la estructura urbana.

Desarrollo Es aquel que regula los procesos de urbanización de los predios urbanizables no urbanizados, localizados en suelo urbano y de expansión urbana.

Fuente: Proyecto de Acuerdo por el que se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C.

6. Código de norma urbana de edificabilidad: expresión abreviada de la norma

urbanística de edificabilidad conformada por el tratamiento urbanístico y la zona urbana homogénea, que configura un sector normativo.

Cada tratamiento urbanístico debe ser reglamentado por decreto80, con base en las normas contenidas en el POT. Finalmente, en el Componente Urbano del POT se determinan las normas específicas para la prestación de los Servicios Públicos en el suelo Urbano, particularizando en las condiciones para el establecimiento de infraestructura para los tales servicios, como puede apreciarse en el Anexo 1 sobre el Libro II. 4.3.2.3 El Componente Rural

Como se observa en la Gráfica 13, el componente Rural, del Libro III, contiene de forma análoga una parte estratégica (Título I) que se refiere la implementación de políticas, objetivos y las estrategias de mediano y corto plazo para el suelo rural, especificando las acciones correspondientes para el desarrollo de las políticas de Ecoeficiencia, Equidad, Productividad y Gobernabilidad. Similarmente con el contenido del componente general, contiene en el título II del Componente Rural, el detalle de las normas urbanísticas generales para este tipo de suelo a través de las cuales se establecen, la determinación, condiciones y definición de la clasificación del suelo rural, en suelo de uso Agrícola y Suelo de uso Pecuario; así como los tratamientos de suelo en: Forestal, Residencial, Dotacional, Comercial y de Servicios, de Minería e Industrial.

80 En una versión anterior del proyecto de Acuerdo, se establecía un plazo de seis meses para la expedición de los decretos reglamentarios de los tratamientos, sin embargo, en la última versión (para debate en el Concejo) se eliminó el plazo. Con lo cual, deja sin viabilidad la aplicación de los tratamientos, mientras no realice la reglamentación.




68

Esta estrategia normativa también se refiere a la mitigación del impacto para usos de suelos agrícolas, ganaderos y de explotación de recursos naturales, parcelación y cesión de los suelos y sobre identificación y zonificación, usos, densidad, edificabilidad y subdivisión de los Centros Poblados –CPR.

Gráfica 13. Componente Rural del POT


Finalmente, las normas para la prestación de servicios públicos-SSPP, en suelo rural referidas al Servicio Público de Alcantarillado Sanitario y Pluvial, manejo de las aguas lluvias y residuales, de residuos sólidos ordinarios (aprovechables y no aprovechables), los Subsistemas de Residuos Especiales, Peligrosos y de Gas, delimitación de las zonas de servidumbre, así como del acceso a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones- TICs, todo en referencia al suelo rural.

Usos de suelo Actividad Servicios Públicos

Agrícola Comercio y SS ResidencialAlcantarillado:

Sanitario y Plavial

Gas Rural

Pecuario Industrial Dotacional Aguas lluvias y residuales

Servidumbres

Ganadería Forestal MineríaResiduos

especiales, peligrosos

TICs

Centros Poblados

COMPONENTE RURAL DEL POT

GobernabilidadProductividadEquidad Ecoeficiencia

Políticas




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5. PLAN DE ACCIÓN REGIONAL FRENTE AL PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DE BOGOTÁ D.C.

En el capítulo tercero se expusieron los principales elementos y compromisos que señala la Nueva Agenda Urbana-NAU y el Plan de Acción Regional-PAR, que establece lineamientos generales para su implementación, y en el capítulo cuarto se presentaron los principales elementos de planificación nacional y del Plan de Ordenamiento Territorial-POT propuesto por la Administración Distrital y que está actualmente en discusión. El propósito de este capítulo es contrastar estos planteamientos para determinar cómo se avanza en nuestro territorio en el desarrollo de la NAU, en la cual el país se ha comprometido, para contribuir en la construcción de ciudades sostenibles. Con este propósito, se examinarán la visión y cada uno de los principios y ejes de acción del PAR frente al POT y al entorno de planificación necesario para la implementación. 5.1 Visión

Como se señaló en el capítulo 3, la visión que se fija en el PAR para Latinoamérica, con un horizonte hasta 2036, es lograr ciudades y comunidades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles, con igualdad de derechos y oportunidades, con el fin último de mejorar la calidad de vida para todos. Por su parte, la visión que fija el POT para el Distrito tiene el mismo objetivo de mejoramiento de la calidad de vida, como mayor bien común, pero agregándole a ello elementos como: felicidad, justicia social, derechos, seguridad, libertad y autonomía en el espacio público. Es decir, se recogen en esta visión elementos más abstractos e ideales del ser humano, a los cuales debe contribuir el ordenamiento territorial y la planeación urbana. 5.2 Principios El PAR se fundamenta en 4 principios rectores que fueron explicados anteriormente, mientras el POT plantea 2 principios prácticos que se materializan a través de 4 políticas territoriales. En la Gráfica 14 se puede ver el resultado de contrastar los principios que son la base de la agenda urbana, con los principios que orientarán el desarrollo de la ciudad. En primer lugar, el principio de lograr ciudades inclusivas en el PAR, tiene como propósito la erradicación de la pobreza y la desigualdad, lo cual, se debe expresar en el derecho a una vivienda adecuada, una forma urbana y configuración espacial




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compacta, que promueva la integración socio espacial y el acceso equitativo a la infraestructura física y social, entre otros. En el POT, el principio de sostenibilidad implica la satisfacción de necesidades y la política de equidad está centrada en el acceso y disfrute democrático, igualitario y con calidad a las infraestructuras de servicios, a los distintos tipos de equipamientos y al espacio público, y también se propone como estrategia la gestión de suelos, para el desarrollo de vivienda VIS y VIP.

Gráfica 14. Comparación Principios del PAR y Principios del POT

El principio de equidad del POT se corresponde con lo estipulado en el PAR, pero la agenda internacional va más allá porque le pide a los Estados y Ciudades que se comprometan con la erradicación de la pobreza y la desigualdad, y para esto la planificación urbana debe contribuir ampliamente. En segundo lugar, en el PAR el principio de economías urbanas sostenibles e inclusivas, indica que cuando los procesos de urbanización se gestionan de manera adecuada garantizan el acceso equitativo a las oportunidades de las personas, mejoran la productividad y contribuyen a la economía urbana, lo cual debe tener efectos positivos en el empleo, la integración de actividades económicas formales e informales, la creación de valor y desarrollo de tecnología, entre otros. En el POT, esto tiene su correspondencia en el principio de sostenibilidad, en sus aspectos económicos, y se desarrolla a través de la política de competitividad, por la cual, el Distrito se propone crear, atraer y mantener el mejor capital humano y empresarial, en actividades que generen empleo y alto valor agregado. Para ello, se deben optimizar los tiempos y la seguridad en el desplazamiento, promover la localización de actividades económicas estratégicas (cultura, turismo, innovación y

Principios del PAR Principios y Políticas del POT

Principios

Ciudades inclusivas Sostenibilidad

Gobernabilidad y Gobernanza

Economías urbanas sostenibles

e inclusivas Políticas

Ecoeficiencia

Sostenibilidad ambiental urbana

Equidad

Gobernanza efectiva y democrática Competitividad

Gobernabilidad y Gobernanza

Fuentes: CEPAL- Plan de Acción Regional para implementación de la NAU y Proyecto de Acuerdo por el cual se adopta

la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C., Junio de 2019

Elaboración: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales, Contraloría de Bogotá




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conocimiento), atraer y mantener inversiones y promover la utilización de la tecnología. Las ciudades y regiones deben tener claro cuáles son sus ventajas comparativas para fortalecerlas y su visión hacia el futuro, en consecuencia, la planeación urbana debe servir como instrumento para este propósito. Además, llama la atención que uno de los resultados esperados en la Agenda Internacional sea la creación, transmisión y absorción de tecnología, mientras que en el POT de Bogotá uno de los objetivos es promover el uso de tecnología como medio para la competitividad y el desarrollo económico. Es decir, se hace énfasis en el uso de tecnología, pero debería también hacerse énfasis en la creación de la misma. En tercer lugar, el principio de sostenibilidad ambiental urbana en el PAR establece que los patrones de desarrollo urbano deben impulsar la protección y el uso eficiente y sustentable de los recursos naturales y fomentar la resiliencia frente al cambio climático y a la ocurrencia de desastres. En el POT del Distrito, el principio de sostenibilidad implica la satisfacción de las necesidades ambientales salvaguardando los recursos, para no poner en peligro a las generaciones futuras y la política de Ecoeficiencia, en la que se establece como fundamento una eficiente y responsable interacción entre la ocupación de territorio y los patrones de consumo actuales y futuros. El fin es obtener el mayor beneficio social, económico y ambiental para sus habitantes, con equilibrio entre ecosistemas urbanos y rurales, cuyos objetivos son conservar y proteger los recursos hídricos, recuperar los ecosistemas, enfrentar el cambio climático y aumentar la resiliencia. Es importante resaltar que para la Agenda Internacional, deben integrarse a la planificación urbana, la valoración de las funciones y servicios que proporcionan los sistemas naturales, pero también los impactos de la actividad humana sobre estos sistemas. En cuarto lugar, en el PAR se señala el principio de gobernanza efectiva y democrática que propugna porque la toma de decisiones y las políticas públicas respondan a los desafíos que enfrenta el territorio, garantizando el cumplimiento de los derechos y la participación de todos los sectores públicos y privados. La gobernanza debe ser multinivel, es decir, debe existir colaboración entre niveles de gobierno, multisector, entre sectores administrativos, y multiactor para que la sociedad en general participe. En el POT se plantea la gobernabilidad y gobernanza como un principio y como una política. Como principio se señala que la gobernabilidad se refiere a las formas y escalas en que se desarrollan las gestiones del gobierno distrital para formular, ejecutar y evaluar el POT; mientras que la gobernanza se expresa en la toma de




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decisiones públicas en diferentes escalas regional, urbana, rural, zonal, local y barrial, lo que implica que se deben tener espacios de participación de la ciudadanía en la toma de decisiones. Como política debe materializarse en una adecuada y eficiente gestión institucional para ejecutar los propósitos del ordenamiento territorial, incluyendo la realización de acuerdos institucionales para la gestión, financiación y ejecución del POT, además de la implementación de una gobernanza regional, con instrumentos como los comités de integración territorial. En el PAR la coordinación para el desarrollo urbano sostenible debe establecerse desde el nivel nacional, a partir de una política de infraestructura de largo plazo. En el POT Distrital no se menciona dentro de la gobernabilidad y gobernanza, la coordinación con el nivel nacional y también es necesario precisar sobre la coordinación dentro del área metropolitana, que es una realidad para el territorio, aunque no esté constituida legalmente. Finalmente, se debe señalar que el Documento Técnico 03 (Libro 1)81 se explica ampliamente la visión y cada uno de los principios y políticas que orientan la revisión del POT. En general, puede afirmarse que la base conceptual en la que estos se sustentan y su formulación en el Proyecto de Acuerdo, recogen los postulados de la Nueva Agenda Urbana.

5.3 Ejes de Acción

Como se mencionó en el Capítulo 3, los ejes de acción recogen los lineamientos generales que se recomiendan a los gobiernos, para la implementación de la Nueva Agenda Urbana y se expuso para cada uno su objetivo estratégico y los objetivos o fines que se pretende alcanzar con su puesta en práctica. En esta sección se examinarán, para el caso particular del Distrito Capital como está planteada su implementación. 1. Políticas Nacionales Urbanas 2. Marcos Legales Urbanos 3. Planificación Urbana y Territorial y Diseño Urbano Integrado 4. Financiamiento de la Urbanización 5. Implementación Local 6. Mecanismos de Monitoreo, reporte y revisión

81 Secretaría de Planeación. Documentos Técnicos de Soporte del Plan de Ordenamiento Territorial. Bogotá, Junio de 2019.




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5.3.1 Políticas Nacionales Urbanas, Marcos Legales y Planificación Urbana Según los dictados de la NAU-PAR, el primer eje se refiere al establecimiento de una política nacional urbana (PNU),82 y se sugiere que debe existir en cada país un marco institucional acorde con esta tarea, a partir del cual se establezcan metas y prioridades para el desarrollo urbano y los mecanismos de coordinación entre niveles de gobierno de forma sectorial, y se fortalezca una gobernanza democrática y participativa de los diferentes actores de la sociedad (tal como presentó en el capítulo 3, Cuadro 7). En correspondencia a estos postulados el Estado Colombiano, a través de sus gobiernos desde la primera década de este siglo, inició procesos de investigación, tendientes a afianzar una política de ordenamiento territorial urbana, para lo cual se basó en un estudio del Banco mundial de 2010.83 Con lo señalado en el capítulo 4, basado en cuatro criterios, que incluyen: el tamaño poblacional, las relaciones funcionales entre municipios, la función político-administrativa y la importancia estratégica de los municipios en las regiones, se determinó la estructura del Sistema de Ciudades-SC. Colombia cuenta con 56 ciudades, de las cuales 18 son funcionales y 38 uninodales (ver mapa de la Gráfica 7 y Cuadro 8). Además, mediante el documento Conpes 3819 del 21 de octubre de 2014, se estableció la “Política Nacional para Consolidar el Sistema de Ciudades en Colombia” que constituye la Política Nacional Urbana- PNU del país, la cual como se dijo, se estructuró en seis ejes (Cuadro 18). Por otra parte, el análisis del contenido para el Eje 1 del PAR sobre Políticas Nacionales Urbanas, se deduce que hace referencia, en síntesis, a cuatro temas o bloques de postulados (Cuadro 19). El Eje 2 Marcos Legales Urbanos y el Eje 3 Planificación Urbana y Territorial y Diseño Urbano Integrado, pretenden detallar aún más los objetivos estratégicos del Eje 1, razón por la cual se efectúa un análisis integral de los tres primeros ejes del PAR, con respecto a los cuatro bloques de postulados.

82 Entendida esta, como “un conjunto coherente de decisiones derivadas de un proceso deliberado, dirigido por el gobierno nacional que coordina y reúne diversos actores para lograr una visión y objetivos comunes que fomenten un desarrollo urbano más transformativo, productivo, inclusivo, y resiliente a largo plazo” (ONU-Hábitat). 83 Banco Mundial de 2010 - DNP, “Colombia Urbanization Review: Amplifying the Gains from the Urban Transition”, señala

que la eficiencia y la productividad del sistema de ciudades colombiano serán claves para determinar la capacidad del país,

para pasar de una economía de ingresos medios a una de ingresos altos; igualmente que un apropiado sistema de ciudades

mejora el acceso a los servicios básicos, facilita la reducción de la pobreza y mejora la calidad de vida.




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Cuadro 18. Estructura de la Política Nacional Urbana -PNU

Ejes Objetivos Estratégicos

Productividad Fortalecer los factores locales que promueven la productividad y competitividad del Sistema de Ciudades.

Coordinación y Gobernanza

Promover y facilitar el trabajo conjunto entre las entidades territoriales y con el Gobierno Nacional.

Calidad de Vida y Equidad

Disminuir las brechas sociales y mejorar la equidad en áreas urbanas y rurales del Sistema de Ciudades.

Conectividad física y digital

Mejorar la conectividad física y digital para fomentar el desarrollo productivo.

Visión sostenible Planear el Sistema de Ciudades con una visión sostenible.

Financiación adecuada y eficiente

Identificar instrumentos para el financiamiento adecuado y eficiente de las actuaciones urbanas.

Elaborado por la Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales, con base en la documentación de Soporte al proceso de formulación del POT- junio de 2019.

Cuadro 19. Bloque de Postulados para el desarrollo de los ejes 1, 2 y 3 del PAR

A continuación se analizará el acierto y/o cumplimiento de la Planificación Estratégica Nacional, respecto de estos cuatro grandes bloques de dictados del Plan de Acción Regional-PAR. Dado que la estructuración de la Planificación Nacional Territorial en materia urbana y rural ha de considerarse incluyente, contentiva e integral con la Política Nacional Urbana, con la planificación del Desarrollo económico y social (Plan nacional de desarrollo –PND ) y con la Planificación territorial de las aglomeraciones urbanas (en nuestro caso el POT del DC), se hará un examen del desenvolvimiento y contenido de estas tres grandes áreas, conforme al contenido y secuencia ampliamente expuesto en el capítulo anterior, respecto a los postulado del PAR. En este contexto y en procura de la verificación de los postulados de contenido de las dos fuentes de comparación entre las Políticas Nacionales Urbanas (PAR-NAU) y la Política Nacional Urbana- PNU de Colombia, presentamos en el Cuadro 19 la

Código Bloque de Postulados del PAR NAU

P - M1. La planificación territorial con enfoque para el desarrollo económico, social y ambiental de las ciudades con

proyecciones de largo plazo y el establecimiento y priorización de metas específicas para el desarrollo urbano.

I - L2. El robustecimiento del marco institucional , los marcos legales y regulatorios para formalizar los procesos y

requerimientos que garanticen la acertada formulación y aplicación de la planificación urbana y regional.

GD-M-Coo

3. El establecimiento de mecanismos para optimizar la coordinación y coherencia multisectorial y multi-nivel en

las ciudades mediante el ejercicio y fortalecimiento de la gobernanza democrática y el establecimiento de

mecanismos de monitoreo , reporte, revisión y rendición de cuentas.

E

4. Lograr la reducción de las brechas sociales y disminuir las disparidades e inequidades urbanas mediante el

incremento de la productividad Urbana y Rural y de sus principales factores como el empleo y conectividad entre

otros.

Elaborado por la Subdirección de Estudios de la Contraloría de Bogotá con base en Naciones Unidas, CEPAL. Plan de Acción Regional para

la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Octubre 2017




75

codificación de los cuatro bloques de Objetivos Estratégicos que se desarrollan en los tres ejes sugeridos del PAR, para una adecuada Política Urbana desde el nivel Nacional. En el Cuadro 20 se establece el grado de correspondencia de los objetivos y acciones estratégicas de la Política Nacional Urbana –PNU, para las observaciones de cumplimiento. Con base en su interpretación se presenta el análisis en las secciones siguientes.

Cuadro 20. Correspondencia de los objetivos y acciones estratégicas de la Política Nacional Urbana –

PNU y el PAR

Ejes Objetivos /Acciones Estratégicos- PNU

1. Fortalecer los factores locales que promueven la productividad y competitividad del Sistema de Ciudades.

Realizar estudios que analicen las “brechas de productividad” territorializadas E P - M

Requerimientos de bienes públicos generales y locales para su incremento E

Creación de figuras institucionales del nivel territorial (Agencias y oficinas territoriales Regionales de

Desarrollo –ARD–) como soporte institucional I L

Implementación de una estrategia de formación para el Trabajo y el mercado laboral en sectores claves de

la producción y Diseño de sistema de información laboralE

Diseño de sistema de información laboral E

2. Promover y facilitar el trabajo conjunto entre las entidades territoriales y con el Gobierno Nacional.

Impulsar el trabajo asociado entre la Nación y las entidades territoriales, y entre entidades territoriales I - L

Fortalecimiento de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) I - L GD-M

2.Coordinacion

y Gobernanza

Estructuración de proyectos estratégicos regionales financiados a través de mecanismos como el SGR,

APP o Contratos PlanP - M

Esquemas de asociación supramunicipal GD-M

Articulación del Programa de Ciudades Emergentes y Sostenibles P - M I - L

Asistencia técnica para la articulación de los POT con los planes de desarrollo y los Planes de Gestión

Ambiental Regional (PGAR)P - M GD-M I - L

Creación de un Observatorio del Sistema de Ciudades que compile y articule información adecuada para la

planeación y la gestión urbana P - M I - L GD-M E

3. Disminuir las brechas sociales y mejorar la equidad en áreas urbanas y rurales del Sistema de Ciudades

Establecer políticas públicas diferenciadas que apunten a la disminución de las brechas sociales entre las

aglomeraciones urbanas, por las categorías de ciudades que según el bono demográfico establece la Misión

de Ciudades (maduras, mayores, adultas, jóvenes, adolescentes y embrionarias)

P - M E

Programas integrales de vivienda social, movilidad y atractivos urbanos para disminuir la brecha social y la

inequidad P - M I - L GD-M E

4. Eje de Conectividad física y digital

Formulación de un plan con visión sostenible para consolidar la red nacional multimodal y el desarrollo de

estudios para la financiación de la red vial con el fin de promover la continuidad de la red vial entre las

principales ciudades y aglomeraciones urbanas, y disminuir la congestión a su alrededor, reducir tiempos y

costos de viaje. Sistemas Integrados de Transporte Regional.

P - M I - L GD-M E

5. Planear el Sistema de Ciudades con una visión sostenible

Planear el Sistema de Ciudades en relación con el Ordenamiento Territorial Nacional OT P - M

Integrar la planificación ambiental con el sistema urbano teniendo en cuenta las características propias de

cada territorio P - M GD-M

Articular la planeación de las áreas urbanas y rurales. ciudades inteligentes, para lo cual se deberá promover

y el desarrollo de infraestructura TIC P - M I - L GD-M E

Elaboración Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales con base en los elementos de la política, Documento CONPES No 3819 del 21 de octubre de 2014

Correspondencia al PAR

4.Conectividad

física y digital

5.Vision

sostenible

3.Calidad de

Vida y Equidad

1.Productividad




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5.3.1.1 Referencia al primer bloque de objetivos estratégicos concernientes a la Planificación Territorial

De La Política Nacional Urbana-PNU La PNU ha acertado en el enfoque de la planificación territorial dado que incorporó un eje transversal denominado Visión Sostenible, cuyas acciones estratégicas apuntan con énfasis en esta categoría a la planeación de ciudades, con relación al Ordenamiento Territorial-OT nacional, la integración de la planificación ambiental en el sistema urbano, la articulación de las áreas urbano rurales, las ciudades inteligentes y el desarrollo de infraestructura de TICs. Con el eje de Coordinación y Gobernanza se apunta al cumplimiento de la planificación territorial, en la medida que la PNU considera la realización de acciones importantes como la articulación del Programa de Ciudades Emergentes y Sostenibles y la creación del observatorio del Sistema de Ciudades para compilar la información adecuada para la planeación y la gestión urbana. Estas dos acciones estratégicas aunadas a la articulación de los POT con los Planes de Desarrollo y los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) y la estructuración de proyectos estratégicos regionales financiados a través de mecanismos como el Sistema general de regalías-SGR, las Asociaciones Público privadas-APP o los Contratos Plan, garantizaría la estructuración de la planificación territorial.

Del Plan Nacional de Desarrollo-PND y el aspecto regional. En el aspecto de la aplicabilidad de la PNU, se nota concatenación respecto a lo planteado en el PND dado que como se ha indicado en el Plan Nacional de Desarrollo-PND 2018-2022, se hace referencia al sistema nacional de ciudades y al desarrollo de la Política Nacional Urbana-PNU, específicamente, en el documento de las Bases del Plan de Desarrollo.84 El PND incorpora la visión regional con base en la figura de la Región Central del País, que se encuentra ampliamente definida y constituida institucionalmente, para lo cual define un diagnóstico regional con base en los factores económicos, instando a “mantener su dinámica de desempeño, expandiendo sus capacidades, mejorando sus

indicadores de competitividad e innovación, y avanzando hacia el fortalecimiento de nuevos

sectores”, por lo cual además la incluye como pacto regional de importancia nacional enlazada con otros pactos nacionales del PND85 y los objetivos de desarrollo sostenibles -ODS, en especial el objetivo 11, de la Agenda 2030.

84 Conforme al artículo 2º de la Ley 1955 de 2019 85 Asociados a: transporte y logística para la competitividad y productividad regional, emprendimiento y productividad, economía naranja y cultura, y sostenibilidad




77

De las estrategias de Planificación en el Distrito Capital-DC La planificación distrital se entiende a partir de la incorporación del tema del sistema de ciudades-SC en el PND a través del pacto por la descentralización con el objetivo de conectar Gobiernos Territorios y Poblaciones86, según el cual se fijaron los dos objetivos estratégicos: 1. “Lograr el desarrollo urbano equilibrado, mediante el aprovechamiento de la ciudad construida,

la planificación de la expansión, la suburbanización con criterios de sostenibilidad y la optimización de los instrumentos de financiamiento.

2. Consolidar el Sistema de Ciudades-SC como dinamizador del desarrollo territorial y la productividad”.87

El planteamiento de estas acciones a nivel distrital, son recogidas en el desarrollo de la parte estratégica incorporada al proyecto de articulado del POT, ampliamente expuesta en el punto anterior a partir de la Visión, los Principios y las Políticas Territoriales allí planteadas: Política de Ecoeficiencia, Política de Equidad, Política de Competitividad y Política de Gobernabilidad. Ellas orientan la reglamentación y la definición de las normas urbanísticas, los instrumentos, los programas y los proyectos del Plan de Ordenamiento Territorial, así como el seguimiento y evaluación de la implementación del mismo. En el Cuadro 21 se presentan los postulados sugeridos por el PAR para los gobiernos de la región, en materia de planificación territorial y diseño urbano con el fin de establecer su congruencia con la planificación territorial distrital.

Cuadro 21. Objetivos estratégicos del PAR-NAU sobre la Planificación Urbana Territorial

86 Específicamente en el desarrollo del literal c del PND, que se denominó “Desarrollo Urbano y Sistema de Ciudades (SC) para la sostenibilidad, la productividad y la calidad de vida” 87 Ibid.


· Desarrollar planes estratégicos urbanos vinculantes a todo nivel

territorial, metropolitano, de ciudad y locales.

· Construir instrumentos de planificación urbana y territorial y diseño

urbano integrado

· Garantizar procesos de planificación y diseño transparentes,

colaborativos y participativos

· Proteger y conservar los ecosistemas naturales y el patrimonio

cultural en la planificación

· Lograr una forma espacial urbana compacta, conectada, integrada,

segura e inclusiva

· Asegurar el acceso equitativo a los bienes públicos y servicios

urbanos

· Promover la vivienda adecuada y asequible

· Desarrollar intervenciones para mejorar e integrar los

asentamientos informales

· Desarrollar intervenciones que promuevan una movilidad urbana y

sistema de transporte seguro, asequible y accesible

· Planificar para la resiliencia urbana y climática

Elaborado por la Subdirección de Estudios de la Contraloría de Bogotá con base en Naciones Unidas, CEPAL. Plan de Acción

Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Octubre 2017

Procesos de planificación

urbana y territorial y diseño

urbano integrado con visión

de futuro, e instrumentos y

mecanismos participativos

capaces de abordar los

desafíos propios a los

sistemas urbanos y

territoriales actuales y

futuros.

Planificación urbana

y territorial y diseño

urbano integrado




78

En seguida se muestran los aspectos específicos que aporta el proyecto de revisión del POT correspondientes, a los pedidos del PAR. a) En relación con el postulado de desarrollar planes estratégicos urbanos

vinculantes y construir instrumentos de planificación urbana y territorial. Aparte de la amplia reglamentación sobre la planificación territorial expresada en los antecedentes y el marco general de este estudio, se cuenta como se ha expresado con un verdadero sistema planificatorio a nivel distrital del cual su primordial instrumento hoy en día es el Plan de Ordenamiento territorial –POT, cuyo proceso de revisión actualmente ha agotado sus fases de diagnóstico y formulación, incluida la concertación con la SDP y la CAR y se ha emitido el concepto del CTPD previo al debate en Concejo de la ciudad para su adopción. El documento más concreto y concluyente hasta ahora es entonces el Proyecto de articulado para la adopción del POT, al cual se remite para continuar la verificación de postulados estratégicos a nivel distrital. Él contiene, básicamente en el componente general, los puntos esbozados en el eje tres del PAR –NAU como lo mostraremos a continuación: A través del componente estratégico del componente general, incorpora la visión, los principios y las políticas, y mediante el componente estructural, incorpora el diseño urbano integral que la Administración de Bogotá dio en llamar el Modelo de Ocupación Territorial-MOT con las tres estructuras del territorio (Ambiental y de Espacio Público; Funcional y de Soporte y Social y económica), la clasificación del suelo, la visión estratégica para afrontar el tema del cambio climático y la gestión del riesgo, conforme a la respectiva composición y desagregación en el componente general de POT (ver Anexo 1 Estructura temática del articulado POT 2019). b) Respecto a proteger y conservar los ecosistemas naturales y el patrimonio

cultural en la planificación: Como se señaló el POT ha previsto desde sus ediciones anteriores, como una de sus más importantes estructuras territoriales, la Estructura Ambiental y de Espacio Público88 (antes llamada solamente Estructura ecológica principal y tratada

independientemente del Espacio Público como tal). Este gran tronco del territorio incluye además todas las normas objeto de protección y clasificación para Áreas

88 La última versión del Proyecto de articulado incluye esta nueva definición en su Artículo 45. “Estructura Ambiental y de Espacio Público -EAEP- :La Estructura Ambiental y de Espacio Público – EAEP- se define como el conjunto de los elementos naturales y artificiales del territorio distrital que, por su condición de ser a la vez soportes ecosistémicos y espacios abiertos, conforman un espacio articulado y continuo, dando forma e integrando biofísica y socialmente el territorio, así como generando espacios para la conservación, la restauración ecológica, la rehabilitación ecológica, el encuentro, la interacción, la contemplación, la integración social, la recreación y la libre circulación de quienes habitan los ámbitos urbano y rural de Bogotá”.




79

Protegidas Nacionales y Distritales, Áreas de Conectores Ecológicos, Parques y Zonas verdes recreativas, Plazas y Plazoletas, Áreas de perfil vial y elementos arquitectónicos de uso público. Al respecto, en el último articulado también se incluyó como objetivos de la EEP los siguientes:

“Conservar los elementos biofísicos, los elementos y valores culturales, los servicios ambientales y los procesos ecológicos presentes en el territorio distrital a través de estrategias de conservación in situ que a su vez mitiguen los impactos negativos de las acciones humanas puedan causar sobre las áreas protegidas del sistema nacional de áreas protegidas-SINAP cumpliendo una función amortiguadora sobre dichas áreas y …Aumentar la resiliencia territorial del Distrito Capital a los impactos adversos potenciales de los extremos climáticos a través de la restauración y conservación de los ecosistemas con especial énfasis en los ecosistemas de páramos, humedales y bosques ripiaros incrementado la función de la regulación hídrica y protección contra

inundaciones”.89

El patrimonio cultural en la planificación, se trata en el POT como parte de la Estructura Social y Económica que define como la expresión espacial de la interacción entre las actividades sociales, donde el tejido residencial es el elemento primario, a partir del cual se desarrollan las actividades económicas que con el tiempo conforman aglomeraciones, de forma nucleada, irradiada o dispersa. En dicha estructura se concreta la provisión de servicios sociales en complemento con edificaciones para la oferta de equipamientos sociales y funcionales – nodos, multifuncionales, agrupaciones, individuales y temporales- y trasciende al significado cultural de bienes patrimoniales.90 c) Respecto al Modelo de Ocupación Territorial MOT o de Diseño Urbano El modelo de ocupación planteado particularmente en el Libro I, Título 2, Capítulo 1 del articulado para la revisión del POT y sus documentos técnicos de soporte-DTS, parte de la identificación de varios hechos regionales en el cual se reconoce a Bogotá como parte de una red de asentamientos humanos, funcional e interdependiente, en la que se identifican dinámicas supramunicipales que representan retos de ordenamiento territorial para el Distrito. El modelo de ocupación fue definido al tenor del artículo 25 del proyecto de articulado91 como compacto, denso y cercano así: “El modelo de ocupación urbano del

Distrito Capital es compacto en función del equilibrio entre los procesos de urbanización, las áreas no

89 Proyecto de articulado POT a agosto 2019 90 De manera particular, lo define en el Artículo 187. Patrimonio Cultural Material corresponde al conjunto de espacios, construcciones y bienes muebles en espacio público a los que se les ha reconocido especial interés histórico, artístico, científico, estético y simbólico en los ámbitos plástico, arquitectónico, urbano, arqueológico y museológico; el patrimonio cultural se identifica en los planos anexos del POT números 18 y 19 “Estructura Social y Económica” y “Patrimonio Cultural Material”. 91 Secretaría Distrital de Planeación. En: http://www.sdp.gov.co/micrositios/pot/ presentacion-concejo-distrital

http://www.sdp.gov.co/micrositios/pot/%20presentacion-concejo-distrital




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ocupadas y el espacio público; denso para mantener el uso eficiente y optimo del suelo y generar espacio público suficiente; y cercano debido a que propende por la ubicación estratégica y accesible a los servicios sociales, los ejes de movilidad y los servicios públicos”.

En tal sentido propicia la conectividad ambiental, entre los elementos naturales que definen los límites del perímetro urbano, la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá y el Rio Bogotá y también propicia procesos de consolidación y renovación urbana al interior del perímetro en equilibrio con los procesos de crecimiento en áreas que no se encuentran ocupadas. De igual forma, se considera ecoeficiente, competitivo, equitativo y gobernable con un sistema de movilidad accesible de bajo costo y alta frecuencia, que propende por la democratización de los espacios públicos para que las personas se encuentren como iguales, se reconozcan las diferencias y se proteja a la población vulnerable. El POT (en formulación) acoge el modelo de ordenamiento y de ocupación supramunicipal como directriz para la definición del modelo de ocupación del Distrito Capital y criterio que orienta la ocupación de municipios que hacen parte del núcleo y de los nodos subregionales. (Ver Gráfica 10. Nuevo Modelo Supramunicipal de Ordenamiento Territorial para Bogotá con base en proyecto de Acuerdo POT 2019) En este sentido contribuye al postulado de lograr una forma espacial urbana compacta, conectada, integrada, segura e inclusiva, propuesto por el PAR. Además, el MOT se sienta en primer término sobre la definición y clasificación del suelo y las especificaciones pertinentes sobre resiliencia, cambio climático y la gestión del riesgo, y en segundo término sobre las tres estructuras que tradicionalmente se viene manejando en la planificación del ordenamiento territorial distrital: Estructura Ambiental y de Espacio público (antes solamente estructura ecológica principal –EEP); Estructura Funcional y de Soporte (antes llamada Estructura Funcional y de Servicios ) y la Estructura Social y Económica, tal como puede apreciarse en el anexo 1 sobre la organización temática del POT. d) Planificar para la resiliencia urbana y climática Respecto a la Resiliencia y el Cambio Climático en el marco del instrumento de planificación POT se establecen las definiciones92, los escenarios territoriales del

92 Artículo 30. Resiliencia, gestión del cambio climático y gestión del riesgo. La resiliencia es la capacidad de los sistemas sociales, económicos y ambientales de afrontar un suceso, tendencia o perturbación peligrosa, respondiendo o reorganizándose de modo que mantengan su función esencial, su identidad y su estructura, y conservando al mismo tiempo la capacidad de adaptación, aprendizaje y transformación. En desarrollo de la política territorial de ecoeficiencia del presente Plan, la resiliencia se entiende como la capacidad de reacción ante perturbaciones ambientales, exógenas y endógenas, las cuales son atendidas mediante la gestión del cambio climático y la gestión del riesgo, que se concretan a través de acciones territoriales. La incorporación de la gestión del cambio climático en el presente Plan es el proceso coordinado de diseño, implementación y




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cambio climático y de riesgos en el artículo 31; de igual manera, se prevé en dos subcapítulos las medidas de mitigación y de adaptación referidas a los cambios climáticos y de gestión del riesgo con base en los principales factores de afectación según sea el caso (artículos del 32 al 43 del articulado). e) Lograr que los gobiernos aseguren el acceso equitativo a los bienes públicos y

servicios urbanos y desarrollar intervenciones que promuevan la movilidad urbana y el sistema de transporte seguro, asequible y accesible

Se tiene planeado a través en primer lugar, de la estructura funcional y de soporte (antes Estructura funcional y de Servicios) del componente general, la definición de los sistemas estratégicos de movilidad con los subsistemas vial y de transporte; el sistema general de Servicios Públicos (subsistemas de agua, alcantarillado y de residuos sólidos) y del sistema energético con los subsistemas de alumbrado, gas natural y TICs, tal como se ilustra en el Cuadro 22 sobre la normalización jerarquizada para los objetivos estratégicos de tales sistemas, lo cual se sugiere suficiente y coherente con las necesidades del desarrollo urbano y regional.

Cuadro 22. Estructura Funcional y de Soporte

Elaboración Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales con base en el

Proyecto de articulado POT de junio de 2019

evaluación de acciones de mitigación de gases de efecto invernadero GEI y adaptación, orientado a reducir la vulnerabilidad de la población, infraestructura y ecosistemas a los efectos del cambio climático. También incluye las acciones orientadas a permitir y aprovechar las oportunidades que el cambio climático genera.

Subsistema Vial

Motorizado

Publico y de pasajeros

De Carga y Logística

Subsistema Estacionamientos Públicos

Subsistema Movilidad Inteligente y reservas

Subsistema de Agua Potable

Subsistema de Alcantarillado Pluvial y Sanitario

Ordinarios no aprovechables

Ordinarios aprovechables

Especiales, Peligrosos

Subsistema de energía eléctrica y alumbrado

Subsistema de Gas Natural

Subsistema de tecnologías y comunicaciones TIC

Sistema de

movilidad

Sistema

General de

Servicios

públicos

Sistema

Energético

Subsistema

de

Transporte

Subsistema

de Residuos

Solidos




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f) Acciones que promuevan la vivienda adecuada y asequible y que se desarrollen intervenciones para mejorar e integrar los asentamientos informales.

El cumplimiento a este dictado del PAR se ve reflejado en la planificación distrital a partir del contenido de la Política de Equidad que es parte del contenido estratégico del componente general del POT. La promoción de la vivienda que a nivel nacional se ha soportado básicamente en el subsidio a constructores y a consumidores, en el caso distrital ha sido apoyada además por acciones más claras de densificación y de expansión en la adecuación de suelos para la producción de la Vivienda de Interés Social- VIS o VIP93.Tal como se aprecia en el Anexo 3 de este estudio, la estrategias planteadas para la Política de Equidad hacen referencia al aumento de la producción y acceso a la vivienda mediante las siguientes acciones:

Habilitar y renovar y gestionar suelos útiles, con los soportes urbanos necesarios para los programas de Vivienda VIP y VIS.

Mejorar el entorno de barrios con desarrollo incompleto, en equilibrio con estándares adecuados de espacio público, equipamientos y servicios.

Establecer instrumentos de planeamiento y gestión y financiamiento para la vivienda que promuevan estándares de calidad de vida.

Mejorar las condiciones del hábitat rural en los Centros Poblados, de Equipamientos y Servicio.

Incrementar la oferta de espacios públicos de calidad universalmente accesibles y generar equipamientos sociales para el desarrollo pleno de los habitantes del DC.

Adicionalmente, el POT establece ampliamente la clasificación de los suelos por tratamientos conforme a la destinación para vivienda de interés social y prioritaria (VIS-VIP), definiendo claramente los porcentajes mínimos de suelo, para el desarrollo de programas de Vivienda de estas categorías94 (Artículos 393 y siguientes, subsección 6 de las normas urbanísticas generales en la Estrategia Normativa para el suelo urbano) y se desarrolla el régimen de incentivos para promover la construcción de Vivienda de Interés Social (VIS), en actuaciones de

93 Teniéndose en cuenta el concepto más amplio de vivienda, que incluye, no solamente el lugar de abrigo, sino los conceptos de redes, espacio público vial, de recreación y de equipamientos de servicios urbanos inherentes al habitáculo de reposo y abrigo. 94 Artículo 397. Porcentajes mínimos de suelo para el desarrollo de programas de Vivienda de Interés Social VIS e Interés Prioritario VIP. De conformidad con lo previsto en las Leyes 388 de 1997 y 1537 de 2012 y el Decreto Nacional 1077 de 2015 solo se exige el cumplimiento de porcentajes de suelo destinados al desarrollo de programas VIS y VIP a los predios a los que el Plan de Ordenamiento Territorial o sus instrumentos reglamentarios le asignen los Tratamientos de Desarrollo y de Renovación Urbana en la modalidad de redesarrollo, conforme a lo previsto en el presente Plan.




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urbanización de predios sometidos al tratamiento urbanístico de Renovación Urbana en la modalidad redesarrollo. De forma similar, en la sección cinco del articulado se establece la normatividad para el tratamiento urbanístico de Mejoramiento integral (MI) con la cual se define el ámbito de aplicación, la clasificación de las áreas y las normas volumétricas y de edificabilidad aplicables a este tipo de tratamiento en el suelo (artículos 427 al 433). 5.3.1.2 Referencia al segundo bloque de objetivos estratégicos sobre el robustecimiento del marco institucional, los marcos legales y regulatorios

El segundo eje del PAR es el establecimiento y fortalecimiento de marcos legales urbanos que garanticen el derecho a la ciudad, que mejoren las capacidades del gobierno en sus diferentes niveles con descentralización fiscal, política y administrativa. Además, el marco legal debe hacer claridad sobre el uso del suelo urbano y no urbano, establecer la base legal de los planes de ordenamiento territorial y demás instrumentos, regular el tema de la vivienda, la provisión de espacios públicos, el acceso a servicios básicos y equipamientos y establecer mecanismos para la recuperación de los incrementos de valor en el suelo y en las propiedades como resultado de la inversión pública. Al respecto se observa que la PNU no refleja el concurso de un marco institucional integral para el ordenamiento territorial nacional, en la medida que el tema se ha venido decantando, como se vio en el aparte del marco jurídico del presente estudio mediante la producción de leyes como la Ley 152 de Planeación y la ley 9ª de Reforma Urbana de 1989, que apenas si mencionaban la importancia de incorporar los POTs y algo sobre la clasificación del uso del suelo, en los municipios del país en la Ley 388 de 1994. Coyunturalmente la Ley orgánica de OT –LOOT, solo aparece varios años después en el año 2011, para cumplir con la solicitud constitucional de 1991, pero no tuvo el alcance de una ley inspiradora de un código de urbanismo nacional, del cual carece el país, y que es la prueba más clara de la ausencia de reglamentación nacional de carácter cohesionador, sólido e integral. Esta argumentación se corresponde con lo dicho en el artículo “Reflexiones sobre la Planificación territorial de Bogotá en vía de la reformulación del POT”.95

95 Contraloría de Bogotá. Revista Bogotá Económica No. 16, “El horizonte de la planificación en Bogotá” diciembre 2018. “Pero la LOOT no alcanzó la entraña de la planificación territorial nacional porque no toca el suelo y la geografía del territorio Nacional como un todo, ni como un complejo de centros urbanos para ordenarlos en medio de conceptos contemporáneos tan importantes como la globalización, la conectividad de la urbanización en el planeta, o para atender los grandes desafíos de la nación y del mundo en el orden ambiental, económico y social. Es una norma para cumplir con el mandato constitucional que como se vio, fue largamente debatida pero que a pesar de su gran importancia para el desarrollo del país y el urbanismo se limita a dictar los principios rectores del ordenamiento territorial-OT, fijar competencias entre la nación y las entidades territoriales, con lo cual se hace efectivamente muy institucional y normativa pero poco práctica pues aporta reducidamente al




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No obstante, la PNU si refleja el contenido de establecimiento de marcos legales y regulatorios a través de los objetivos y acciones estratégicos del Eje de productividad, mediante la fijación del Objetivo que se denominó Creación de figuras institucionales del nivel territorial (Agencias y oficinas territoriales Regionales de Desarrollo –ARD–) y las acciones para cumplir con el objetivo de Fortalecer los factores locales que promueven la productividad y competitividad del Sistema de Ciudades, pero como se ve, obedece a figuras de carácter local y a lo sumo regional. Otras manifestaciones orientadas al fortalecimiento de los marcos regulatorios pueden entenderse a través del Eje de coordinación y gobernanza democrática, por medio de acciones estratégicas tendientes a Impulsar el trabajo asociado entre la Nación y las entidades territoriales y entre las mismas entidades territoriales, el propósito de fortalecimiento de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT), el desarrollo de esquemas de asociación supramunicipal y la articulación del Programa de Ciudades Emergentes y Sostenibles; todas ellas, con el fin de lograr el objetivo estratégico de facilitar el trabajo entre las entidades territoriales con el Gobierno Nacional (cuadro 20). El marco legal de la planificación territorial desde el orden nacional tal como ha sido expuesto en este estudio, se sugiere amplio, secuencial y por demás coyuntural, pero deja la impresión de ser poco integral en la medida que las normas corresponden más bien a temáticas que se esfuerzan en profundizar en el aislamiento, a partir de desarrollos de lo local y regional hacia lo nacional, donde no encuentra la debida consistencia, entre otras cosas por los vacíos en el ejercicio de poder territorial por parte del Estado que ha sufrido el país en los últimos cincuenta años y el marcado ánimo de centralismo, donde la descentralización ha sido restringida en la práctica. Sin embargo, en el caso de Bogotá como también se vio en el texto del marco jurídico, se ha sido consecuente con la normativa del orden nacional (Titulo XI de la CPN y de las leyes enunciadas, 388 y LOOT especialmente); sus desarrollos normativos como el POT original de 2000 y su primera revisión de 2004, han incluido, hasta la propuesta que aquí se analiza para la revisión del POT, los diferentes postulados del PAR en cuanto la visión estratégica y las reglamentaciones. Así sucede con la determinación y usos del suelo, la fundamentación de los POTs, y los temas más sensibles del desarrollo urbano, rural y regional, como la vivienda, el espacio público, la movilidad, los equipamientos y en general los servicios públicos y urbanos, requeridos en el ordenamiento físico, social, económico y ambiental para mejorar la calidad de vida de los habitantes. (Ver anexo sobre la estructurara temática del proyecto de articulado POT).

desarrollo territorial del país porque no va a lo fundamental del ejercicio de planificación”




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5.3.1.3 Referencia al tercer bloque de objetivos estratégicos sobre el fortalecimiento de la gobernanza democrática y los mecanismos para su accionar Teniendo en cuenta que los resultados del ejercicio de la gobernanza democrática deben ser la creación de estructuras y mecanismos de participación pública y acción cívica y de estructuras de gobernanza multinivel, multisectorial y multi-actor, que permitan entablar procesos de negociación y colaboración, la PNU estructuró un eje que denominó Coordinación y Gobernanza en el sentido de promover y facilitar el trabajo conjunto entre las Entidades Territoriales y con el Gobierno Nacional. Para la consecución de este objetivo se propone en la PNU, acciones estratégicas como la coordinación de instrumentos y mecanismos de planificación, diseño, implementación, monitoreo y fiscalización; el establecimiento de procesos de inclusión en la formulación de políticas públicas y toma de decisión, haciéndolos participativos, colaborativos y transparentes; el fortalecimiento de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) y la articulación de los POT con los planes de desarrollo y los Planes de Gestión Ambiental Regional (PGAR) para el logro de una visión de largo plazo a través de procesos de planificación, inversión y desarrollo; tal como se aprecia en el Cuadro 20. A nivel del Distrito Capital, la Administración involucra el principio de la gobernabilidad y de la gobernanza que implican todas las formas y escalas implícitas a las gestiones del gobierno distrital por medio de las cuales se hace posible la formulación, ejecución, monitoreo y evaluación del cumplimiento de los propósitos, objetivos y metas del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, permitiendo la articulación e interacción de actores públicos y privados en la estructuración e implementación de políticas territoriales (Artículo 4 del proyecto de articulado). Se advierte que la gobernanza se realizará por medio de acuerdos supramunicipales y/o con comunidades y organizaciones sociales urbanas y rurales, con base en la igualdad, la equidad y la no discriminación, desde un enfoque diferencial y de derechos. El postulado de la Gobernanza Democrática se desarrolla fundamentalmente a través de la política territorial de Gobernabilidad, cuyo objetivo principal es realizar los acuerdos institucionales que le permitan a la Administración Distrital contar con una gestión, financiación y ejecución eficiente del POT para que, en el largo plazo (año 2031), el modelo de ocupación y la visión del POT puedan ser una realidad. Como se señala en el Anexo 5, se sintetizan las acciones previstas para el cumplimiento de los dos objetivos estratégicos que habrán de desarrollar la política, la segunda involucra los tres niveles institucionales: el regional, el distrital y el de las localidades.




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5.3.1.4 Referencia al cuarto bloque de objetivos estratégicos para la reducción de las brechas sociales y disminuir las disparidades e inequidades urbanas

Se puede afirmar que para apuntar a este bloque de objetivos estratégicos, la PNU incluyó también acciones en todos los ejes que conforman la política, dado que en el de Productividad, refiere a la realización de estudios que analicen las “brechas de productividad” territorializadas, a fin de fortalecer los factores locales que promueven la productividad y competitividad del Sistema de Ciudades y la formación para el trabajo y el mercado laboral. En el eje de la gobernanza mediante la creación de un Observatorio del Sistema de Ciudades, que compile y articule información adecuada para la planeación y la gestión urbana. Pero especialmente la PNU definió un eje estructural llamado Calidad de Vida y Equidad con el cual se dispone a las siguientes acciones estratégicas: Establecer políticas públicas diferenciadas, que apunten a la disminución de las brechas sociales entre las aglomeraciones urbanas, por las categorías de ciudades que según el bono demográfico96 establece la Misión de Ciudades (maduras, mayores, adultas, jóvenes, adolescentes y embrionarias) para mejorar la equidad en áreas urbanas y rurales del Sistema de Ciudades- SC. Se considera además que la formulación de un plan con visión sostenible, para consolidar la red nacional multimodal y el desarrollo de estudios para la financiación de la red vial, con el fin de promover la continuidad entre las principales ciudades, disminuir la congestión a su alrededor, reducir tiempos y costos de viaje y el desarrollo de Sistemas Integrados de Transporte Regional, contribuyen a la disminución de las inequidades sociales. Así como también, la planeación y promoción de ciudades inteligentes, mediante el fomento y desarrollo de infraestructura TIC. Estos postulados se logran con la realización de los otros dos ejes de la política que se llaman Conectividad física y digital y visión sostenible. En concatenación con lo dispuesto a nivel nacional, la política distrital de Equidad prevista en el POT, se define como el acceso y disfrute democrático con calidad de las infraestructuras de servicios, equipamientos sociales y espacios públicos para al desarrollo equilibrado del territorio; además, orienta las decisiones territoriales a la materialización de espacios y elementos urbanos, adecuados para la inclusión y la

96 Del Diagnóstico de la PNU en CONPES 3819 “A lo largo del ciclo de vida, existen dos períodos importantes de dependencia económica en las que el consumo excede la producción laboral: la niñez y la vejez. Durante la transición demográfica, se presenta un periodo de especial interés que es el del bono demográfico, un período caracterizado por un aumento sin precedentes en la población en edades potencialmente activas, en comparación con la población dependiente, derivado de una reducción en las tasas de fecundidad y acompañada de una creciente participación de las mujeres en el mercado laboral”. (subrayado es nuestro)




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oferta de servicios de apoyo social. Su objetivo principal es lograr que al 2031, Bogotá sea un territorio en el que especialmente la población vulnerable cuente con infraestructuras y espacios públicos suficientes y de calidad, con oportunidades para ejercer sus derechos con igualdad y democracia. Se pretende materializar esta política distrital mediante el acometimiento de tres objetivos estratégicos para desarrollar obras físicas en la producción de vivienda, servicios públicos, equipamientos y el uso del suelo conforme a las acciones estratégicas que se han incorporado en el Anexo 3 (ver capítulo 4). Algunas de estas acciones se relacionan con el acompañamiento de programas de flexibilización en el uso del suelo, el desarrollo de instrumentos de planeamiento, el mejoramiento de la conectividad, el mantenimiento de equipamientos tendientes a hacer la ciudad más inclusiva todo lo cual se relaciona con los demás bloques de postulados del PAR, aunque no se alcanza un nivel claro de focalización o priorización sobre tales temas.

5.3.2 Financiamiento de la Urbanización Los procesos de descentralización en Latinoamérica, incluido Colombia, han hecho que los gobiernos subnacionales sean los que deban asumir la prestación de los servicios, la infraestructura y equipamientos, pero sin las potestades sobre la tributación, lo que hace que no puedan ejercer satisfactoriamente sus competencias en materia de protección social y gestión urbana.97 Por ello, dentro de la Agenda de Acción de Addis Abeba los países asumieron como compromiso respecto del financiamiento del desarrollo urbano, la necesidad de descentralizar para que las ciudades puedan atender las problemáticas y lograr un desarrollo urbano sostenible.98 La recomendación del PAR es que se deben fortalecer las finanzas municipales, los sistemas intergubernamentales y las propias capacidades de las ciudades para innovar y desarrollar mecanismos de financiamiento, para la inversión urbana. Debe existir un equilibrio entre funciones asignadas y fuentes de financiamiento, además, dichas funciones deben tener en cuenta los tamaños y capacidades institucionales de los gobiernos subnacionales, para que puedan realizarlas de manera eficiente. Es necesaria una adecuada coordinación entre la planificación urbana y la planificación de las finanzas locales, metropolitanas y, en general, subnacionales,

97 Naciones Unidas, CEPAL. Plan de Acción Regional para la implementación de la Nueva Agenda Urbana en América Latina y el Caribe 2016-2036. Octubre 2017. 98 Naciones Unidas, Agenda de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo. Asamblea General. Resolución A/69/L.82. Agosto 17 de 2015.




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con una visión de largo plazo de las inversiones urbanas, para conseguir la movilización de recursos financieros. Por otra parte, sistemas sólidos y transparentes de transferencias intergubernamentales e instrumentos de captura de valor de la tierra para recaudar fondos como las plusvalías, valorización y derechos de urbanización, y gestión y actualización del catastro predial. En la propuesta de revisión del POT para Bogotá, se mencionan las fuentes e instrumentos de financiación (Libro I, Título 3, capítulo 1, subcapítulo 3 y documento técnico 17), requeridas para su ejecución. Se pueden distinguir tres grupos: - Fuentes no asociadas a acciones o actuaciones urbanísticas: son recursos del presupuesto percibidos en razón a las funciones y competencias de las entidades, y que pueden destinarse a financiar programas y proyectos del POT.

- Fuentes asociadas a acciones o actuaciones urbanísticas: recursos asociados directamente al desarrollo territorial que procuran el reparto equitativo de cargas y beneficios, que provienen de los instrumentos de financiación. Entre otros, se mencionan: participación en el efecto plusvalía, contribución por valorización, pagos y compensaciones de cargas urbanísticas por edificabilidad, derechos adicionales de construcción y desarrollo y sus títulos representativos, transferencia de derechos de construcción y desarrollo, aprovechamiento económico del espacio público, ingresos tributarios futuros - ITF, bonos y pagarés de reforma urbana y compensaciones ambientales. - Asociaciones Público Privadas: es un instrumento que promueve la ejecución de proyectos que incluyen esquemas de vinculación de capital privado, que se materializan en un contrato entre la administración distrital y una persona natural o jurídica del sector privado. Además, el sistema de financiación se entiende como el conjunto de normas que determinan las fuentes y los mecanismos que permitan orientar y priorizar los recursos con los que contará el Distrito para desarrollar los objetivos, las estrategias, las actuaciones, los programas y los proyectos contenidos en el POT. Es necesario entonces, examinar el comportamiento de las diferentes fuentes de financiación en los años recientes, para tener una idea de las problemáticas a las que se enfrentará la financiación del nuevo POT. Esta evaluación se presentó en detalle en el documento denominado “Esquemas de Financiación del Presupuesto del Distrito Capital”99 y cubrió el periodo 2000-2017. Algunas de sus principales conclusiones fueron:

99 Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. Esquemas de Financiación del Presupuesto del Distrito Capital. Julio 2018.




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Los ingresos de la Administración Central del Distrito Capital en el período 2000-2017 crecieron 135%. Los ingresos tributarios se triplicaron, especialmente se destaca el crecimiento del ICA (Gráfica 15) dado que es un impuesto ligado al ciclo económico, se puede observar el gran crecimiento del recaudo entre 2003 y 2007, mientras que por el contrario, se nota estancamiento en el recaudo a pesos constantes, entre los años 2014-2017. La desaceleración de la economía está impactando actualmente el recaudo del ICA. Además, se observa que desde hace algunos años se ha presentado el traslado de industrias de Bogotá a la Sabana, comportamiento estimulado por las diferencias tributarias de la capital con los municipios cercanos.

El recaudo en el impuesto predial presentó un crecimiento de 272% que se debe a que el avalúo catastral de la ciudad se incrementó en más de tres veces entre 2003 y 2016, combinado con tarifas progresivas, especialmente en los usos residenciales y comerciales.

El recaudo del impuesto de vehículos aumento el 239,5%. No obstante, hay que precisar que el recaudo del impuesto de vehículos se incrementó de manera constante entre 2003 y 2011, y luego ha permanecido en niveles más o menos similares en términos reales. Si bien el parque automotor de la ciudad se incrementó en 229% en total y dentro de este los vehículos de uso particular el 256%, entre 2002 y 2016, también se verifica que la matrícula de vehículos, se redujo a la mitad entre 2011 y 2016 en el total.

El ingreso por sobretasa a la gasolina apenas aumentó en 10,8% en el total del período, es decir, que su crecimiento ha sido bajo y permanece prácticamente estancado en los últimos años, a pesar del incremento en el parque automotor.

El recaudo del impuesto de delineación urbana aunque ha sido muy variable,

también se ha visto afectado por el decrecimiento en los últimos años del área

licenciada para la industria y las bodegas en la ciudad, y también hay menores

áreas en 2017 para uso de vivienda, comercio y hoteles, con lo cual se puede

afirmar que la actividad edificadora también está afectada por el comportamiento

de la economía en general. Es decir, los ingresos derivados de los principales

impuestos en el Distrito, con excepción del predial, muestran estancamiento en

los últimos años a pesos constantes.




90

Gráfica 15. Comportamiento del Recaudo Tributario - Impuestos Distritales 2000-2017

Por otro lado, en los ingresos no tributarios se destaca que aquellos relacionados con el sector transporte como: multas, contribución por semaforización y sobretasa al ACPM muestran estancamiento a pesos constantes, en los últimos años, que también se pueden atribuir a la disminución en la matrícula de vehículos y al avance en el sistema integrado de transporte.

En cuanto a la participación en Plusvalía, un instrumento que según las normas debía contribuir a financiar los costos del desarrollo urbano, nunca ha tenido un comportamiento significativo y ese mismo diagnóstico se ha efectuado a nivel nacional, por razones tanto procedimentales como técnicas. Así mismo, lo planteado como ingreso por contribución por valorización, especialmente la del Acuerdo 180 de 2005, tuvo una pobre ejecución, que según las evaluaciones no llegó al 30%. Además, el 61% de las obras inicialmente propuestas fueron excluidas, por lo que tampoco fue una fuente de financiación que haya sido exitosa.

En cuanto a lo recibido por el Sistema General de Participaciones-SGP se presentó un aumento sostenido a pesos constantes entre 2002 y 2009, descendió entre 2010 y 2015 y apenas en 2017 volvió a tener el nivel de 2009, es decir, como sucede con otros ítems de ingresos también presenta estancamiento en los últimos años.

Fuentes: SIVICOF, Secretaría de Hacienda, Universidad Distrital y Corporación Autónoma Regional-CAR

(1) Incluye el 15% del impuesto predial con destino a la CAR

(2) Otros ingresos Tributarios: Recaudo anual por concepto de las estampillas con destino a la Universidad Distrital, pro personas mayores y pro cultura fondo de pobres, azar y

espectáculos y su unificado, impuesto a la publicidad exterior visual, impuesto al deporte, 5% contratos de obra pública e intereses y sanciones

Cálculos: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales-Contraloría de Bogotá.

0

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

4.000.000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

(Millones de pesos de 2017)

Industria, Comercio y Avisos Predial Unificado (1) Unificado de Vehículos Sobretasa a la Gasolina

Consumo de Cerveza Delineación Urbana Otros Ingresos Tributarios (2)




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Por otra parte, si bien la creación del Sistema General de Regalías- SGR significó para el Distrito recibir mayores recursos en comparación con el sistema anterior, no obstante, las cifras muestran que el proceso de aprobación y ejecución de los recursos del sistema es lento. La principal crítica que se ha hecho al sistema a nivel nacional, y que también tiene su parte en la ciudad, es la atomización de los recursos en muchos proyectos, lo que denota la ausencia de prioridades para la asignación del gasto sectorial y que no permite que se produzca un verdadero impacto con la ejecución del SGR.

En cuanto a los recursos del crédito, no son tan significativos, especialmente desde 2012. El crecimiento de los recursos propios le permitió al Distrito no recurrir tanto al endeudamiento, aunque también hay que señalar como causa el retraso en la ejecución de proyectos financiados con cupo de endeudamiento.

Si bien, el Distrito más que duplicó sus ingresos en términos reales entre 2000 y 2017, se presentan signos de estancamiento en muchos de los ítems de recaudo en los últimos años, en parte por el bajo crecimiento de la economía, pero también por aspectos propios de cada ítem que han influido en el bajo desempeño, como en el caso de la plusvalía, y la valorización. No obstante, el Distrito si tiene una elevada presión fiscal respecto de sus impuestos, si se compara con el crecimiento real de su economía, lo que resta posibilidades a la ciudad, de impulsar nuevas reformas para incrementar sus ingresos en el corto plazo. En cuanto al uso de la figura de Asociaciones Público Privadas-APP en el Distrito, se puede consultar el documento “Asociaciones Público Privadas APP`S en Bogotá en los Sectores Sociales”100, del cual se resaltan las siguientes conclusiones:

Las expectativas de la participación del sector privado en los planes de desarrollo del Distrito Capital, bajo el esquema de las Asociaciones Público Privadas, fueron muy significativas. En el Plan de Desarrollo Bogotá Humana 2012-2016 (Acuerdo 489 de 2012), se incluyeron $3.6 billones como aporte del sector privado, es decir el 5,8% del total de $61.1 billones de inversión y en el Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos 2016-2020 (Acuerdo 645 de 2016), dentro del total de la inversión por $96.1 billones para el periodo, se proyectó la contribución del sector privado en $13 billones, es decir, el 13,6% del plan.

No obstante, durante periodo del Plan de Desarrollo Bogotá Humana sólo se llevaron a cabo dos procesos de contratación: la renovación y operación del Coliseo Cubierto el Campín y la operación de un sistema de bicicletas públicas

100 Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. Asociaciones Público Privadas APP`S en Bogotá en los Sectores Sociales. Diciembre 2018.




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que finalmente no fue implementado, debido a que fue declarada la caducidad del contrato por incumplimiento del contratista. Durante el periodo del Plan Bogotá Mejor para Todos, hasta la fecha de análisis y seguimiento, no se ha llevado a cabo ningún otro proceso de contratación bajo esta modalidad.

En cuanto a la correspondencia entre lo formulado en los planes de desarrollo y las iniciativas presentadas, se tiene que si bien el Plan de Desarrollo Bogotá Humana, no fue taxativo en señalar hacia que programas y proyectos se deberían destinar los aportes mediante APP, si existían unos temas de interés como la revitalización del centro ampliado que no tuvo acogida, pues la mayor parte de las propuestas hizo referencia a espacio público en el norte de la ciudad, tampoco se recibieron iniciativas para proyectos de vivienda, ni fomento de la investigación, como se pretendía.

En el Plan de Desarrollo Bogotá Mejor para Todos, efectivamente el Distrito está estructurando los proyectos de iniciativa pública para la construcción y mejoramiento de hospitales que se formularon inicialmente101; en movilidad aunque se presentaron una gran cantidad de proyectos la mayoría fueron rechazados, como es el caso del sistema de bicicletas públicas y también la construcción y operación de troncales, pero siguen en estudio temas de interés para la Administración como autopistas urbanas y sistemas de información para mejorar la movilidad y detección de infracciones.

En general, en el periodo 2012 a 2018, el 18,4% de las iniciativas presentadas se pueden catalogar como de infraestructura social y el 81,6% de infraestructura productiva. Pero el estado de las propuestas (a septiembre de 2018), muestra que el 42,9% fueron rechazadas en etapa de prefactibilidad, un 10,7% en etapa de factibilidad, 2,4% fueron desistidas y sólo el 1% ha sido contratado, que equivale a dos propuestas, pero una de ellas finalmente no fue implementada por caducidad del contrato, como se mencionó.

El análisis de 112 propuestas rechazadas mostró lo siguiente: en etapa de prefactibilidad el 25% de las propuestas no habían cumplido con los aspectos jurídicos, técnicos y financieros del proyecto; el 23,2% no fueron declaradas de interés público; el 9,8% no cumplió con los requisitos mínimos para estudiar la prefactibilidad; el 9,8% presentó un proyecto igual a otro rechazado y el 8% se rechazaron porque modificaban contratos o concesiones existentes. En etapa de factibilidad, las principales razones son por incumplir con la entrega de estudios

101 El 2 de Mayo de 2019 se publicó los documentos de requisitos para la precalificación de los interesados en la construcción y operación del Hospital de Bosa mediante el esquema de APP, se espera que el proceso de licitación se surta entre julio y octubre del presente año y se espera continuar con los procesos para los hospitales de Usme y Santa Clara. La estructuración fue efectuada por la Financiera de Desarrollo Nacional-FDN




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técnicos, legales y financieros el 6,3% y porque en la evaluación efectuada a los proyectos, se encontró que no cumplieron con los requisitos necesarios y no fue posible ajustarlos, lo que finalmente se traduce en inconsistencias en el modelo financiero y no resultan viables, esto se presentó en el 6,3% de los casos.

El panorama que muestran las causales de rechazo es que, si bien el sector privado ha presentado numerosas propuestas, existen grandes debilidades en la estructuración de los proyectos bajo este esquema.

En términos generales después de más de cinco años de haber sido implementada la Ley de APP, son pocos los proyectos que han alcanzado el grado de contratación, tanto en el nivel nacional como en Bogotá, pues la gran mayoría aún se encuentran en las primeras etapas de estructuración, lo que podría ocasionar un rezago en la ejecución oportuna de estos proyectos en los Planes de Desarrollo.

Por otra parte, en la evaluación efectuada por la Administración al cumplimiento del POT (2004-2016), señaló que los planes de desarrollo no se enfocaron a lograr las apuestas del POT, los planes maestros en general tampoco se enmarcaron en las grandes apuestas territoriales del POT y que además la cultura corporativa del Distrito estaba estancada en hacer seguimiento a la ejecución del presupuesto y metas del plan de desarrollo y no al logro de resultados en el ordenamiento territorial de largo plazo102. Solamente el 35% de los proyectos de corto y mediano plazo del Decreto 190 de 2004 (Artículo 70 y documentos técnicos) fueron considerados en la ejecución, lo cual denota un cumplimiento muy bajo103. Todo ello, a pesar de que el Distrito logró incrementos importantes en sus fuentes de ingreso, en la mayor parte del periodo del POT vigente. En los últimos años, por el contrario, se observa desaceleración en el crecimiento de las diferentes fuentes de ingreso, lo cual sin duda es motivo de preocupación con miras a la ejecución del nuevo POT. La apuesta de inversión es sin duda muy ambiciosa. Una estimación inicial del costo de los proyectos se presenta en Cuadro 23, con un total de $84.3 billones, la cual fue elaborada por la Administración, con base en criterios como: inversiones realizadas en proyectos similares y costos por unidad de obra, por lo tanto es una aproximación pero no un programa de ejecución definido104. Los montos de inversión deben establecerse en cada plan de desarrollo.105 102 Secretaría de Planeación. Documento de Seguimiento y Evaluación del Decreto 190 de 2004, Tomo II. Junio 2019 103 Ibid. 104 Proyecto de Acuerdo por el que se adopta la Revisión General del Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. Anexo 17. 105 En seguimiento a la ejecución del POT entre 2004-2016, a través de los diferentes planes de desarrollo arrojó una




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Cuadro 23. Estimación de Costo de los proyectos del Nuevo POT

programación de $20.3 billones, y una ejecución de $14.1 billones. Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. Revisión al Programa de Ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial-POT Vigente 2004-2016. Noviembre 2017.

Millones de pesos de 2018

Valor

Proyectos Estratégicos de Crecimiento

Ciudad Norte (La Conejera, Arrayanes, Encenillos) 6.800.000

Ciudad Norte (Lagos de Torca) 1.960.000

Ciudad Río (1) 1.250.000

Ciudad Lagos de Tunjuelo 808.000

Ciudad Usme 286.224

Total 11.104.224

Proyectos Estratégicos de Cualificación

Pieza Centro (2) 2.024.016

Alameda Entre Parques (3) 88.547

Renovación Urbana en área de Influencia del Metro (4) 405.169

Renovación Urbana en área de Influencia de Aeropuerto (5) 1.008.227

Renovación Urbana Zona Industrial Distrito Innovación 1.122.930

Renovación Urbana Corabastos (5) 405.786

Total 5.054.675

Proyectos Estructurantes

Circuito Ambiental (6) 4.878.279

Otros parques lineales hídricos 351.677

Senderos ecológicos en Cerros Orientales 26.986

Infraestructura del Sistema de Transporte (7) 43.542.490

Infraestructura del Sistema Vial (8) 9.262.641

Infraestructura de Servicios Públicos (9) 2.894.668

Planta de tratamiento de aguas residuales Canoas (10) 2.832.000

Planta de tratamiento de aguas residuales Salitre (11) 21.000

Total 63.809.741

Proyectos Detonantes

Parques Metropolitanos y Zonales 1.101.969

Parques de Protección 473.480

Parques Rurales 17.063

Nodos de Equipamientos Urbanos y Metropolitanos 2.742.890

Total 4.335.402

Total General 84.304.042

Fuente: Proyecto de Acuerdo Revisión General del POT. Anexo 17. Agosto 2019

Elaborado por: Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales-Contraloría de Btá

(1) Incluye 8,5 kilómetros de parque lineal

(2) No incluye Estaciones del Metro

(3) Incluye obras viales y costo del primer tramo del parque lineal de la Alameda

(4) Incluye espacio público generado y renovado a lo largo de la 1ra línea del Metro

(5) No incluye costos estimados de nodos de equipamientos Torquigua/jaboque y Corabastos

(6) Incluye intervenciones en la cuenca urbana de los ríos Fucha y Tunjuelo

(7) Incluye nuevas troncales de Transmilenio, 1ra y 2da línea de Metro y Cables

(8) Incluye bicicorredor Quinto Centenario

(9) Inversiones a cargo de la EAAB

(10) Inversiones a cargo de la EAAB, cofinanciación CAR y Gob de Cundinamarca

(11) Costo de operación fase 1 y 2 a cargo de EAAB a partir de 2022

Tipo de Proyecto




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El nuevo POT define cuatro tipos de proyectos:

Proyectos Territoriales Estratégicos de Crecimiento: con un valor estimado de $11.1 billones, corresponde a las actuaciones urbanas integrales-AUI del tratamiento de desarrollo, que requieren grandes extensiones de suelo urbano y de expansión, para cubrir las demandas del crecimiento poblacional. Dentro de estos el más significativo es Ciudad Norte, que proyecta la extensión de la ciudad hacia el borde norte con los municipios de Chía y Cota y, en segundo lugar, Ciudad Río para ordenar el crecimiento del borde oriental de la ciudad y que el río se consolide como eje de desarrollo de Bogotá y los municipios vecinos, todo ello con la visión de ciudad-región.

Proyectos Territoriales Estratégicos de Cualificación: con un valor aproximado de

$5 billones, son AUI que están asociadas a tratamiento de conservación, renovación urbana y mejoramiento integral para intervenir sectores deficitarios que requieren ser cualificados. En estos se destaca el denominado Pieza Centro con el fin de recuperar y fortalecer los valores urbanísticos del área, los aspectos culturales, la mezcla de usos, la presencia de la actividad residencial y las altas dinámicas funcionales.

Proyectos Estructurantes: por un valor aproximado de $63.8 billones son AUI que se ejecutan para la construcción, mantenimiento y optimización de los corredores ecológicos e infraestructuras de soporte. La apuesta de mayor valor del POT es la que tiene que ver con la infraestructura del sistema de transporte, estimada en $43.5 billones que incluye líneas 1 y 2 del metro, cables y nuevas troncales106. En segundo lugar, el sistema vial por $9.2 billones (50 vías, 4 interconexiones).

También se destacan el circuito ambiental por $4.8 billones para conectar los cerros orientales con el río Bogotá, que incluye parques ecológicos de humedales (Juan Amarillo, Jaboque, Córdoba), parques lineales hídricos (río Arzobispo, río Fucha, río Tunjuelo, Canal Torca-Guaymaral) y sendero de las mariposas; la infraestructura de servicios públicos por $2.8 billones sólo contempla la inversión para acueducto y alcantarillado, la estimación no incluye proyectos de sistemas de energía, gas natural y tecnologías de información y comunicaciones, y la planta de tratamiento de aguas residuales Canoas por $2.8 billones que incluye la realización de diseños de ingeniería y la construcción de la estación elevadora.

Proyectos Detonantes: con una estimación inicial de $4.3 billones de inversión, son actuaciones urbanas que deben generar impactos en áreas deficitarias y procesos complementarios de desarrollo urbanístico, buscan responder a la demanda de equipamientos sociales (educación, salud, recreación y deporte,

106 Cables: San Cristóbal, Santa Cecilia, Entre Nubes y Parque San Rafael y 27 troncales (incluye conexiones, extensiones, fases de las ya existentes y nuevas troncales).




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integración social y cultura), equipamientos básicos (seguridad y administración pública) y de espacio público. También áreas estratégicas de oportunidad económica. Se destaca la construcción de 20 nodos107 de equipamientos por valor de $2.7 billones. Además, parques metropolitanos (25), parques zonales (8), parques de protección (14) y parques rurales (2).

Por otra parte, se plantea que el programa de ejecución se hará a través de programas, que agrupan un conjunto articulado de acciones a lo largo del territorio para desarrollar y concretar las obras que sean priorizadas, de acuerdo a criterios y lineamientos sectoriales. Se distingue entre programas de urbanismo estratégico, que comprenden obras públicas que complementan las diferentes tipologías de proyectos y se agrupan para atender cada una de las políticas: Ecoeficiencia, Equidad y Competitividad, y programas de urbanismo básico que se realizan en el ámbito de las Unidades de Planeación Zonal-UPZ, Unidades de Planificación Rural-UPR y centros poblados rurales, para mejorar, mantener y cualificar las condiciones en sectores consolidados, los cuales también se clasifican de acuerdo con las políticas mencionadas. Por tanto, no hay un listado taxativo de que proyectos ejecutar en el corto, mediano y largo plazo, sino que se deja al ejercicio de priorización que debe ser abordado en cada programa dentro de los planes de desarrollo. Las AUI en su mayoría deben desarrollarse a lo largo de todo del periodo del POT. Las fuentes de financiamiento que más se ajusten a la naturaleza de cada proyecto también deben determinarse en los planes de desarrollo, dado que en el programa de ejecución sólo se señalan posibles fuentes de manera muy general como: compensaciones de suelo por edificabilidad, pagos y compensaciones de cargas urbanísticas, participación en plusvalía, valorización, aprovechamiento económico del espacio público, presupuesto distrital y APP, pero también será posible utilizar otras que se reglamenten. Además, el monto de los recursos asignados a cada proyecto y programa del POT dependerá del comportamiento de los ingresos y de que finalmente se logré articular la visión del POT, con lo que cada Administración defina en el plan de desarrollo. Por otra parte, más allá de las implicaciones de Ciudad Río, no se detallan proyectos de carácter regional en el programa de ejecución. No obstante, en el articulado del proyecto de Acuerdo se menciona la red férrea de integración regional-Regiotram

107 Conjuntos integrales de equipamientos, para la prestación de múltiples servicios.




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que son corredores o líneas férreas que podrán ser adecuadas para conectar al Distrito Capital con la región, y deben articularse con los demás componentes del Sistema Integrado de Transporte Público-SITP. Bogotá y su área de influencia, vive un proceso de metropolización similar al que han afrontado las grandes urbes en el mundo, y por tanto, es necesario adoptar un modelo que permita la gobernabilidad del territorio. Pero este modelo debe hacer vinculante las decisiones, si se quieren lograr verdaderos avances.108 La definición de un área metropolitana y de una autoridad o modelo de gobierno, implica además contar con distintas instancias que permitan la adecuada administración y por su puesto con mecanismos de financiamiento, a través de los cuales se impulsen los proyectos regionales.

5.3.3 Implementación Local El quinto eje del PAR es la implementación local, como se mencionó en el capítulo tercero, el objetivo es fortalecer las capacidades e instrumentos locales para que se pueda conseguir un desarrollo urbano sostenible. Lo que supone, entre otros: participación de la ciudadanía, cooperación entre diferentes niveles de gobierno, continuidad en los procesos de planificación e implementación a mediano y largo plazo, planear la nueva urbanización con un enfoque integrado, mejorar el tejido urbano, proveer servicios de diversa índole e implementar estrategias para impulsar el desarrollo económico. El POT debe ser el instrumento a través del cual se materialice el objetivo del desarrollo urbano sostenible. Como se mencionó al inicio de este capítulo la base conceptual sobre la que se sustenta la actual revisión del POT, consulta los postulados de la NAU. Sin embargo, la implementación supone una serie de retos para la planificación urbana de la ciudad: a) Propiciar comunidades que jueguen un rol integral y protagónico en el desarrollo

urbano sostenible: Una de las recomendaciones principales del PAR es que los ciudadanos deben estar informados y conscientes de sus derechos y sus deberes, en los procesos de desarrollo urbano, y deben poder ejercerlos. Debe existir un soporte jurídico para las denuncias y demandas vinculadas al desarrollo urbano. No obstante, en el diagnóstico sobre la situación actual, con base en el POT vigente, la Secretaría de Planeación concluye que la complejidad normativa ha llevado a una interpretación

108 Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. ¿La Región Capital, una megalópolis?. Noviembre de 2016




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subjetiva de la norma y a una aplicación errónea, también a una falta de coherencia normativa entre la implementación del plan para usos del suelo, en contraste con las realidades del territorio y el modelo de ciudad, el crecimiento no planificado de un gran porcentaje de la ciudad, la falta de reglamentación de usos industriales, la falta de articulación entre la planeación y los procesos administrativos y, además, las UPZ se convirtieron en instrumentos reglamentarios predio a predio y no actuaron como instrumento de planeamiento efectivo.109 Por ello, en la revisión del POT se plantea la necesidad de contar con una nueva estrategia de asignación de norma sobre el suelo urbano y de expansión. El punto de partida como se mencionó en el capítulo 4, es el estudio de la estructura morfotipológica de la ciudad, tanto de usos del suelo como de edificabilidad. El resultado es la identificación de las Zonas Urbanas Homogéneas-ZUH, que se originan de la interacción entre las condiciones naturales del territorio y la morfología del espacio público y construido. Lo cual, permite caracterizar los procesos de ocupación histórica, garantizar la sostenibilidad del tejido residencial existente y proyectado e incorporar en las normas urbanísticas y arquitectónicas criterios de flexibilidad y de mezcla de usos, aplicados al tejido económico para fortalecer las dinámicas productivas.110 La norma a aplicar se definiría de acuerdo con las diferentes combinaciones entre tratamientos (conservación, consolidación, renovación, mejoramiento y desarrollo) con las ZUH111. Lo importante es que este nuevo esquema permita darle una mayor claridad a las normas y se elimine la subjetividad, ya que con esto se promete simplificar y estandarizar su aplicación. Se requerirá entonces, que se efectúe un proceso pedagógico para su entendimiento y que la reglamentación que se expida permita la comprensión de todos los involucrados, empezando por las propias autoridades, los gremios, constructores y la ciudadanía en general. b) Establecer y fortalecer la cooperación entre distintos niveles de gobierno y otros

actores, incluyendo los sistemas metropolitanos, para orientar el desarrollo urbano sostenible a nivel subnacional de manera coordinada:

El PAR recomienda que efectivamente se ponga en práctica la gobernanza a través de la cooperación y la participación. Como se señaló en el capítulo 4 el proyecto de revisión del POT recoge los principios de gobernabilidad y gobernanza que deben

109 Secretaría de Planeación. Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá. Documento Técnico 09: Estrategia para la asignación de norma. Junio 2019. 110 Ibid. 111 Según el Documento Técnico 09: Estrategia para la asignación de norma, este nuevo planteamiento anula los decretos reglamentarios por UPZ.




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cubrir las escalas: regional, distrital urbana, rural, zonal, local y barrial. Para ello, hay que desarrollar una mejor articulación institucional de los sectores administrativos del Distrito y fomentar una gobernanza regional, para implementar decisiones adoptadas en el marco de los comités de integración territorial y acuerdos supramunicipales. Una de las problemáticas señaladas en el diagnóstico sobre el POT vigente, y que afectó su ejecución, fue que las entidades desconocían sus compromisos sectoriales frente al POT y no tenían sistemas de gestión para desarrollar estrategias territoriales que permitieran orientar la inversión hacia los propósitos del mismo y los planes maestros, en general, tampoco habían incorporado las grandes apuestas territoriales, por lo que era necesario reestructurar la cultura corporativa de las entidades hacia una gestión orientada al impacto territorial.112 A este respecto, el Libro I, Título 3, capítulo 5 y el Documento Técnico de Soporte 14, señalan los ajustes a la institucionalidad y participación del POT. El Consejo de Gobierno es la máxima autoridad que debe velar por el cumplimiento de las determinaciones del POT y la coordinación de los sectores de la Administración Distrital, las gerencias de proyectos deben actuar como instancias técnicas para la administración, coordinación y armonización de actuaciones, en el marco de los proyectos y los ejecutores pueden ser actores tanto públicos como privados. Adicionalmente, se crea el mecanismo denominado “Centro de Gobierno” mediante el cual, se realizará la priorización de inversiones del programa de ejecución del POT dentro del ciclo del proceso de programación presupuestal. Este mecanismo implica la coordinación entre las Secretarías de Planeación y de Hacienda para la programación presupuestal anual, que debe incorporarse en el plan operativo anual de inversiones, de cada plan de desarrollo. Con esto se espera que la visión estratégica del POT se refleje en la ejecución de los planes de desarrollo y se coordine la inversión sectorial con este propósito. En cuanto al tema regional, como se expone en el Libro I, Titulo 2, Capitulo 1 y el Documento Técnico de Soporte 03, en el modelo de ocupación se reconocen los hechos regionales y a Bogotá como el núcleo de una red de asentamientos interdependiente, no obstante, se continúa con el mismo instrumento de establecer acuerdos. En la evaluación efectuada por este ente de control al programa de ejecución del POT 2004-2016, se observó que no se habían desarrollado los proyectos regionales que se formularon en los programas prioritarios: Fortalecer el Sistema Regional, la plataforma de Ciencia y Tecnología y la competitividad de la región, dado que aunque

112 Secretaría de Planeación. Documento de Seguimiento y Evaluación Tomo 2. Junio 2019.




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han existido mesas de concertación, numerosos estudios y acciones conjuntas entre Bogotá, el Departamento y los municipios, mientras no se tenga claro un modelo de gobernabilidad y gobernanza, que sea vinculante para todos, no se podrá realmente tener una Región Capital o Ciudad Región consolidada.113 Pero no será suficiente adoptar un modelo de gobierno metropolitano, considerando que en un área metropolitana existen diferentes gobiernos que cubren diversas jurisdicciones. Los analistas del tema señalan que “la gobernanza metropolitana requiere la

influencia política y el liderazgo dentro de las instituciones, el reconocimiento del alcance geográfico regional de las áreas metropolitanas, y los esfuerzos concertados que incentiven la cooperación a

través de la autoridad establecida y reconocida”114. Es necesario contar con distintas instancias que permitan la adecuada administración, entre estas se señalan: gobierno (marco institucional y político), planeación (normatividad, instrumentos y entidades de planeación), financiamiento, desarrollo y servicios (entidades ejecutoras) y sociedad civil (vigilancia, consejos ciudadanos, rendición de cuentas).115 c) Fortalecer la continuidad de procesos de planificación e implementación a mediano

y largo plazo para el desarrollo urbano sostenible De acuerdo con las recomendaciones del PAR deben existir mecanismos de vinculación entre la planeación de largo plazo y la de mediano plazo, con recursos asignados y compromisos explícitos. La visión estratégica debe ser local, de ciudad y con perspectiva metropolitana. Precisamente esta es la principal falencia que se encuentra en nuestro medio, dado que en la práctica lo que prima es la visión de corto plazo de los planes de desarrollo y no la visión del POT, y tampoco se consigue una coordinación con los POT de los municipios cercanos. Es más, lo que se requiere es la estructuración de un POT regional, que sería el mecanismo para articular realmente el desarrollo del territorio y asegurar su sostenibilidad. En la evaluación efectuada por la Contraloría al programa de ejecución del POT 2004-2016, se pudo concluir que la puesta en ejecución tuvo dificultades desde su planeación; la estructura inicial del Decreto 619 de 2000, estableció actuaciones de

113 Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. Revisión al Programa de Ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial-POT Vigente 2004-2016. Noviembre 2017. 114 Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2011. Citado en: Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de

Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. ¿La Región Capital, una Megalópolis?.

Noviembre 2016. 115 ONU-HABITAT y el Estado de Jalisco. Foro Internacional de Innovación en la Gobernanza Metropolitana, Guadalajara,

México 23 y 24 de noviembre de 2015. En: http://forogobernanzametropolitana.org/la-Gobernanza-Metropolitana-una-

perspectiva-integral. Citado en: Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de

Estudios Económicos y Fiscales. ¿La Región Capital, una Megalópolis?. Noviembre 2016.




101

corto plazo para las vigencias 2000 a 2004, mediano plazo 2004-2007 y largo plazo 2007 a 2010. La revisión del año 2003 (Decreto 469) y la compilación en el Decreto 190 de 2004, rompió esta estructura. Este último, en su artículo 70, señaló una lista de proyectos que determina de corto plazo para el período 2004-2007 y se dejó otro listado de proyectos, en el Documento Técnico de Soporte-DTS, de la revisión de 2003, indicativos para el período 2007-2010, es decir, de mediano plazo, sin señalar específicamente un listado de largo plazo. Además, en el texto del Decreto 190 de 2004, no se encadenaron los objetivos, los programas prioritarios y los subprogramas, de manera específica, con el listado de proyectos a desarrollar en el artículo 70 y con el DTS. De igual manera, se pudo observar que al comienzo del período del POT existió mayor compromiso con lo formulado en el plan de ordenamiento, respecto al final del periodo evaluado116. Esta situación no solo se evidenció en Bogotá sino que fue algo generalizado en el país, tal y como se señaló en el Seminario de Ordenamiento territorial en Colombia “…en los POT de primera generación se evidenciaron fallas de todo orden…la retórica de sus planteamientos, la desarticulación con los Planes de Desarrollo de las administraciones siguientes a su entrada en vigencia y la visión netamente local, desconociendo los municipios vecinos y su departamento; y tampoco se hizo seguimiento y control al cumplimiento de los objetivos trazados”117.

En la propuesta de revisión del POT, se señala que el mecanismo de centro de gobierno es el que permitirá vincular la visión estratégica de corto, mediano y largo plazo del POT, con el Programa de Ejecución de los sucesivos Planes Distritales de Desarrollo. No obstante, no se incluye una lista taxativa de proyectos u obras a desarrollar en el corto, mediano y largo plazo, sino que se deben tener en cuenta unos lineamientos generales y unos criterios para priorizar los proyectos en el programa de ejecución, para estos periodos de tiempo (Anexos 7 y 17 del proyecto de Acuerdo). Los cambios que se proponen se centran en aspectos procedimentales, pero en el país se necesita tener instrumentos jurídicos que hagan vinculante la planeación de largo plazo con la de mediano y corto plazo, junto con la coordinación regional.

116 Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. Revisión al Programa de Ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial-POT Vigente 2004-2016. Noviembre 2017. 117 Carvajal Celemin, Luis. Fallas de los POT. Seminario Internacional, Ordenamiento Territorial en Colombia: alcances y retos de los planes de ordenamiento territorial. Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Urbanos. En: Debates de Gobierno Urbano No. 17, Septiembre 2017.




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d) Planificar para la nueva urbanización con enfoque integrado de ciudad y de área metropolitana

En el PAR se recomienda que se planee una nueva urbanización que responda a las necesidades del territorio en términos económicos, sociales, ambientales y culturales. Con servicios, equipamientos e infraestructura urbana adecuada y en zonas accesibles para la población. Esta nueva urbanización debe integrar una visión local, de ciudad y de área metropolitana. Como se observó en el capítulo 4 la planificación territorial de Bogotá se basa en datos poblacionales (natalidad, mortalidad, migración), personas por hogar, predios catastrales y usuarios de servicios, a partir de lo cual se proyecta el suelo que demanda ser planificado para su ocupación, según el número de personas y hogares. Se proyecta para Bogotá la necesidad de viviendas en 1.019.279 a 2031 y en conjunto con 16 municipios 1.182.290 viviendas (Cuadro 24) y en un horizonte de tiempo hasta 2050 se espera que esta cifra sea de 2.931.539 viviendas para Bogotá y 3.362.734 para la región.

Cuadro 24. Necesidad de Viviendas Bogotá- Sabana 2030-2050

En el Cuadro 29 se detallan los cambios en la clasificación del suelo dentro del perímetro de Bogotá para responder a esta expectativa, dentro del periodo del POT hasta 2031. El Distrito Capital está conformado por 163.635,88 Ha de suelo y dentro de este se pretende que se aumente el suelo urbano118 y de expansión119 disminuyendo el suelo rural120, no obstante, se aumentan el número de hectáreas de suelo de protección121 en cada tipo de suelo.

118 El suelo urbano lo constituyen las áreas destinadas a usos urbanos, que cuenten con infraestructura vial, redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado, posibilitándose su urbanización y edificación (art. 28 Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). 119 El suelo de expansión es la porción del territorio que se habilitará para usos urbanos durante la vigencia del plan, según lo determinen los programas de ejecución (art. 28 Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). 120 El suelo rural está constituido por los terrenos no aptos para el uso urbano, por razones de oportunidad o por su destinación a usos agrícolas, ganaderos, forestales, de explotación de recursos naturales y/o actividades análogas, siendo mantenidos y preservados aquellos suelos que presten funciones de control de procesos erosivos y zonas de protección forestal. También hacen parte de esta clasificación lo centros poblados (art. 28 Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). 121 El suelo de protección está constituido por zonas y áreas de terrenos localizados dentro de las clases de suelo que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de

Concepto 2030 2031 2050

Necesidad de viviendas Bogotá (nuevos hogares + déficit

cuantitativo: 54.518 en 2017)

930.820 1.019.279 2.931.539

Necesidad de viviendas 16 municipios (nuevos hogares +

déficit cuantitativo: 7.245 en 2017)

149.179 163.011 431.195

Necesidad de viviendas Bogotá Región (Nuevos

hogares + déficit cuantitativo: 61.763 en 2017)

1.079.999 1.182.290 3.362.734

Fuente: Secretaría de Planeación. Proyecto de Revisión del POT. Junio 2019

Documento Técnico de Soporte 02: Territorio Distrital y Retos Futuros




103

Precisamente el suelo de expansión es el que se habilitará para usos urbanos en la

vigencia del plan. Especialmente esto se requiere para los proyectos estratégicos de

crecimiento, los cuales se estima aporten 650.000 viviendas según lo señalado en el

programa de ejecución: Ciudad Norte (La Conejera, Arrayanes y Encenillos) 350.000,

Lagos de Torca 128.000, Ciudad Río 75.000, Ciudad Lagos del Tunjuelo 60.000 y

Ciudad Usme 36.000. Estos proyectos involucran infraestructura de servicios y

movilidad, equipamientos y espacio público.

Cuadro 25. Clasificación del Suelo Propuesta

Estos proyectos apuntan a una planeación integral, como lo recomienda el PAR, para

el crecimiento ordenado de la ciudad. No obstante, la preocupación es el aspecto

ambiental. En este sentido, la Corporación Autónoma Regional-CAR122 solicito hacer

algunas precisiones en el texto del proyecto de Acuerdo de Revisión del POT, lo cual

infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenaza alta no urbanizable y riesgo alto no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tienen restringida la posibilidad de urbanizarse (art. 29 Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT).. 122 Acta de Concertación de los asuntos ambientales del Proceso de Revisión General del Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. suscrita entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y Bogotá D.C. Junio 4 de 2019. Además, en el texto del Acta se señala que “Teniendo en cuenta que la Ley 388 de 1997 diferencia el suelo rural del suelo de expansión urbana, ya que este último tiene como finalidad ser habilitado para el uso urbano, por consiguiente, las determinantes propias del ordenamiento del suelo rural en los términos señalados en el Decreto Nacional 1077 de 2015 (Decreto Nacional 3600 de 2006) no pueden ser aplicadas al suelo de expansión urbana. En este sentido, el Distrito señala que, para el caso de las áreas del norte del Distrito, éstas han sido clasificadas como suelo de expansión en el cual se mantendrá el régimen de usos rurales hasta tanto no se haya adoptado el respectivo plan parcial e incorporado al perímetro urbano en los términos del artículo 31 del Decreto 2181 de 2006 (compilado mediante el Decreto 1077 de 2015), por lo tanto mientras no se aprueben los respectivos planes parciales en el suelo de expansión urbana en estos suelos solo se permiten los usos establecidos para el Área de Producción Agrícola y Ganadera y de Explotación de Recursos Naturales determinada en el Componente Rural, salvo los usos de minería que no estén en las áreas compatibles y los usos agroindustriales los cuales no podrán ser desarrollados. Acorde con lo concertado con la Autoridad Ambiental, se aclara que los suelos de protección pueden estar en cualquier clase de suelo (Urbano, rural y expansión), de conformidad con lo establecido con el Artículo 35 de la Ley 338 de 1997; lo cual no implica que cambie su régimen de uso y objetivos de conservación.”.

Concepto Área (Ha.) % Suelo Suelo de % Suelo de % Suelo de

protección (Ha.) Protección* protección**

Suelo Urbano 37.945,23 23,19 4.497,91 2,75 11,85

Suelo de Expansión 2.973,93 1,82 1.186,44 0,73 39,89

Suelo Rural 122.716,72 74,99 91.415,07 55,86 74,49

Total 163.635,88 100,00 97.099,42 59,34

Concepto Área (Ha.) % Suelo Suelo de % Suelo de % Suelo de

protección (Ha.) Protección* protección**

Suelo Urbano 38.839,11 23,74 5.993,15 3,66 15,43

Suelo de Expansión 5.841,80 3,57 2.506,02 1,53 42,90

Suelo Rural 118.954,97 72,69 118.567,07 72,46 99,67

Total 163.635,88 100,00 127.066,25 77,65

Fuente: Secretaría de Planeación. Documento Técnico de Soporte 05 Clasificación del Suelo en el

Territorio Distrital Junio de 2019

* Con respecto al suelo total del Distrito Capital

** Con respecto a cada tipo de suelo

Revisión General del POT

Decreto 190 de 2004




104

quedó plasmado en el Artículo 28 parágrafo 4, “mientras no se aprueben los respectivos

planes parciales en el suelo de expansión urbana sólo se permiten los usos establecidos para el área

de producción agrícola y ganadera y de explotación de recursos naturales determinada en el

componente rural, salvo los usos de minería que no estén en las áreas compatibles y los usos

agroindustriales los cuales no podrán ser desarrollados”.

También se aclara respecto del suelo de protección que “en los eventos en que se

sustraigan o realinderen predios de los suelos de protección por parte de las autoridades competentes,

las áreas sustraídas o realinderadas se considerarán urbanas, rurales o de expansión urbana

dependiendo de su ubicación, según la clasificación general del suelo establecida en el presente Plan.

En estos casos, la norma urbanística aplicable será la establecida para cada clase de suelo en el

presente Plan o en los instrumentos que lo desarrollen o complementen, la cual deberá ser precisada

mediante acto administrativo de la Secretaría Distrital de Planeación o estar contenida en las

resoluciones de legalización urbanística” (Artículo 29 parágrafo 1 del Proyecto de Acuerdo de

Revisión del POT).

Según lo señalado en el artículo 453 del Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT,

el sector de Lagos de Torca seguirá implementándose y ejecutándose bajo las

normas establecidas en el Plan de Ordenamiento Zonal del Norte, adoptado

mediante Decreto Distrital 088 de 2017 y modificado mediante Decretos Distritales

49 de 2018, 425 de 2018 y 571 de 2018. Mientras que La Conejera, Arrayanes y

Encenillos requieren de un plan de ordenamiento zonal, el cual será objeto de

concertación con la autoridad ambiental competente, que articule la planificación de

los cuatro sectores a fin de consolidar de forma homogénea la Actuación Urbana

Integral Ciudad Norte.

La propuesta de ciudad norte requiere la realinderación, recategorización y sustracción de la Reserva Forestal Regional Productora del Norte de Bogotá D.C. Thomas Van der Hammen123. Según el proyecto de Acuerdo de revisión del POT (arts. 29, 48, 75) está reserva hace parte de las áreas protegidas del orden nacional y regional124, y por tanto está sujeta a las determinaciones señaladas en el plan de manejo, la zonificación y régimen de usos expedidas por las autoridades ambientales (Acuerdo 11 de 2011 y Acuerdo 21 de 2014 de la CAR).125 La decisión de viabilidad de la propuesta, se convertirá en la determinante de superior jerarquía para la formulación de la actuación urbana integral Ciudad Norte.

123 El Alcalde Mayor de Bogotá, radicó la propuesta ante la CAR el 2 de Abril de 2018. 124 No obstante, hacer parte de esta categoría se señala que la reserva no hace parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas

en los términos del Decreto Nacional 1076 de 2015 y por lo tanto hacen parte de las estrategias de conservación in situ del

orden nacional y regional (Artículo 74 parágrafo 2 del Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). 125 De acuerdo con el Distrito la reserva se clasifica como área de protección en suelo de expansión urbana, según lo señalado en el Acta de Concertación de los asuntos ambientales del Proceso de Revisión General del Proyecto de Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá D.C. suscrita entre la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR y Bogotá D.C. Junio 4 de 2019.




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En el Artículo 75 parágrafo 1 del Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT, se aclara

que “El manejo de la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá se dará conforme a las

normas legales vigentes sobre la materia, el plan de manejo y en cumplimiento a las órdenes

proferidas en el marco de la acción popular No. 2005-0066203. Los usos de la Reserva son los

determinados en el Plan de Manejo adoptado en la Resolución 1766 de 2016 expedida por el

Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible”.

Por otra parte, Ciudad Río requiere hacer uso de los instrumentos de planeación

establecidos en la Ley 388 de 1997 y respecto de Usme se tiene el plan de

ordenamiento zonal de Usme adoptado mediante el Decreto 252 de 2007 que se

mantiene pero que debe ajustarse con lo propuesto para la AUI Ciudad Usme y

Ciudad Lagos del Tunjuelo requiere la adopción de un plan parcial (artículos 454, 455

y 456 del Proyecto de Acuerdo de Revisión del POT).

Queda en manos de la autoridad ambiental la definición de final de estos grandes

proyectos, no obstante, para el PAR estas decisiones deberían tomarse desde una

perspectiva de área metropolitana, dado que las decisiones que se tomen al interior

del perímetro urbano de Bogotá tendrán implicaciones para los municipios vecinos.

e) Regenerar el suelo urbano y promover el redesarrollo del tejido urbano y mejorar el tejido urbano existente para promover eficiencia, equidad y seguridad de la ciudad y en su uso de recursos Esto implica la regeneración y renovación de áreas abandonadas, procesos de consolidación o redesarrollo para contar con densidades apropiadas y mejorar el acceso a servicios equipamientos e infraestructura y propiciar el uso eficiente del suelo urbanizado. Como se mencionó en el capítulo 4, el POT de Bogotá plantea el uso de los diferentes tratamientos (conservación, consolidación, renovación, mejoramiento y desarrollo) en conjunto con las zonas urbanas homogéneas, para decidir usos y edificabilidad. Uno de los retos que señala la Administración con el nuevo POT, es que se debe promover una ocupación densa y compacta, lo cual significa que a menor cantidad de suelo ocupado, debe existir más espacio libre para los lugares públicos al servicio de la población y no entendido como hacinamiento. Además, señalan que Bogotá se sigue densificando y continúa consolidando una forma compacta pero con el predominio de bajas alturas, su densidad de población es 210 hab/ha y existen pocas ciudades en el mundo por encima de 250 hab/ha como Mumbai 600 hab/ha, Shanghái 962 hab/ha, Nueva York 530 hab/ha o México 483 hab/ha126.

126 Secretaría de Planeación. Documento Técnico de Soporte-DTS 02: Territorio Distrital y Retos Futuros. Junio 2019.




106

Mientras que comparada con ciudades latinoamericanas, la densidad de Bogotá es alta, por ejemplo Caracas 128 hab/ha, Santiago 85 hab/ha, Buenos Aires 72 hab/ha, pero hay que considerar que en Bogotá a pesar de tener algunos sectores en altura, la mayoría de la ciudad se caracteriza por baja altura entre 2 y 3 pisos. Además, la ciudad no es homogénea, tiene densidad superior a 250 hab/ha en localidades como Rafael Uribe, Kennedy o Bosa e inferiores a 150 hab/ha en Usme, Mártires, la Candelaria o Fontibón. Se señala también que hay que evitar la suburbanización y la formación de una ciudad dispersa, como el caso de Santiago que tiene menos de 7 millones de habitantes y ocupa casi dos veces el área de Bogotá, con los costos y mantenimiento de todos los servicios que eso implica.127 Por otra parte, el PAR recomienda que deben existir mecanismos de control de la especulación inmobiliaria, pero en la práctica en Bogotá el crecimiento de los precios del suelo se ha convertido en un factor de expulsión de la ciudad, haciendo inviable la promoción de opciones inmobiliarias para población de menores recursos, por lo que se desarrollan proyectos en municipios aledaños. La Secretaría de Planeación encontró que, en promedio, el aumento anual en los precios del suelo en Bogotá para el periodo comprendido entre 1960 y 2004 fue del IPC + 4.1%, mientras que en el periodo entre 2005 y 2016, el aumento anual promedio fue del IPC + 11.9%.128 Por un lado, se tiene la preocupación de que la ciudad es densa y debe seguir aumentando su densidad, pero por el otro la expulsión de población hacia otros municipios es un hecho. Por ello, la aplicación de los diferentes tratamientos, la definición de usos del suelo y la edificabilidad, se convierte en el factor crítico para la ciudad, porque de lo contrario la llamada huella urbana129, sobre los municipios vecinos seguirá extendiéndose, al no poder contener el desarrollo urbano dentro de los límites, como ha ocurrido hasta ahora. El resultado final será la insostenibilidad para la región, sino se ordena y controla el desarrollo urbano. e) Proveer servicios básicos, equipamientos e infraestructura social urbana de manera integrada, eficiente y equitativa y que permite promover la producción social del hábitat Para el PAR la planificación y gestión urbanas debe asegurar el espacio adecuado para los servicios, equipamientos e infraestructuras que requiera la ciudad, que maximice su integración y minimice las externalidades negativas de su provisión (agua, saneamiento, energía, gestión de residuos sólidos, tratamiento de aguas servidas, espacio, público, movilidad, vivienda, opciones de salud y educación).

127 Ibid. 128 Secretaría de Planeación. Documento Técnico de Soporte-DTS 03: Visión Territorial (modelo, principios, políticas y estrategias). 129 La Secretaría de Planeación, señala como fuente el Estudio: La huella urbana para los municipios que conforman el área Bogotá-región realizado por la firma IDOM (Consultoría, Ingeniería y Arquitectura) en 2017.




107

El aspecto más crítico es el de los equipamientos, el diagnóstico de la Secretaría de Planeación concluyó que en los últimos 15 años no se habían generado suficientes instalaciones físicas para programas de educación, salud, recreación, cultura y bienestar social. Entre las razones que explican esto se menciona que las decisiones sobre proyectos sectoriales de equipamientos se delegaron a la elaboración de los planes maestros, que se concibieron como actuaciones individuales y no se implementó una estrategia clara para la gestión de suelo con fines públicos y, además, las normas para usos dotacionales son restrictivas sobre áreas de construcción permitidas y sobre usos multifuncionales y complementarios130. Por tanto, no existió la suficiente coordinación intersectorial. Según el diagnóstico, los bordes al occidente y al sur de la ciudad, los cuales se caracterizan por tener una alta demanda poblacional de servicios sociales y básicos, son los que tienen una baja dotación de equipamientos. La Administración definió unos estándares de equipamientos y a partir de allí se señalaron las UPZ con mayores déficits en materia de salud, educación, cultura, integración, recreación y deporte, participación y abastecimiento. Se encontró que participación, educación y recreación eran los sectores más deficitarios.131 La principal propuesta que se realiza con este propósito es la construcción de 20 nodos de equipamientos urbanos, localizados en sectores estratégicos, que como se mencionó en el ítem sobre financiamiento requerirán una inversión de $2.7 billones. En el Anexo 7 del proyecto de Acuerdo de Revisión del POT se listan estos proyectos, que se desarrollarían en sectores como: Entre Ríos, Bachue, La Gaitana, Servitá, Corabastos, Ciudadela El Porvenir, Ciudadela El Recreo, Santa Lucía, Guacamayas, Britalia, Timiza, Carimagua y Sierra Morena. La gestión de suelos, los ajustes en la regulación y la coordinación intersectorial serán los retos para llevar a cabo este propósito. En materia de acueducto y alcantarillado el Distrito tiene una cobertura de prácticamente el 100%. Según lo indica la Secretaría de Planeación, el abastecimiento de agua (14,7 m3/seg) es suficiente para la población actual y los planes de expansión de la Empresa permiten garantizar el abastecimiento de las poblaciones proyectadas para la vigencia del nuevo POT. Se espera que los requerimientos se incrementen entre 3.5 m3/seg y 4m3/seg132. Se prevé que para los próximos doce años, la oferta de abastecimiento de agua se incrementará con la entrada en operación de obras como ampliación planta Wiesner, optimización de

130 Secretaría de Planeación. Documento Técnico de Soporte-DTS 02 Territorio Distrital y retos futuros. 131 Ibid. 132 Secretaría de Planeación. Documento Técnico de Soporte-DTS 03: Visión territorial (modelo, principios, políticas, estrategias).




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planta Tibitoc, y optimización de la línea Regadera-Dorado-Vitelma para garantizar la demanda proyectada.133 En general, las inversiones a cargo de la Empresa de Acueducto se estiman en $2.8 billones y comprenden: construcción y expansión del sistema de abastecimiento y matriz de acueducto; construcción del sistema troncal y secundario de alcantarillado sanitario y pluvial (obras nuevas y complementarias); renovación, rehabilitación, reposición de sistemas troncales, secundarios y locales de acueducto y alcantarillado. En todo ello, se incluyen estudios, consultorías, adquisición de predios, etc. (Anexo 7 del proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). En cuanto a disposición de residuos sólidos, el aspecto más crítico es el agotamiento de la vida útil del relleno Doña Juana, sin que la ciudad haya definido una alternativa. La Secretaría de Planeación ha señalado que según los estudios realizados por la Universidad Nacional para buscar un nuevo sitio de disposición, en Bogotá no existen predios que cumplan con los requisitos de las normas, ni condiciones de capacidad y, por lo tanto, en el nuevo POT se le apuesta a realizar acciones que permitan optimizar el relleno actual e implementar programas que incentiven la separación en la fuente y el aprovechamiento de residuos basados en el concepto de economía circular.134

Igual planteamiento se ha tenido en el POT vigente, no obstante, la Contraloría ha señalado que la Administración no ha dado cumplimiento a las acciones, en materia de minimización, reutilización, reciclaje, separación y optimización de los residuos sólidos, como estaban previstas en el Plan Maestro para el Manejo Integral de los Residuos Sólidos-PMMIRS, adoptado con el Decreto 312 de 2006. No se han alcanzado las metas, en aspectos como aprovechamiento de residuos, construcción de parques de reciclaje, aprovechamiento de escombros y reducción de residuos sólidos antes de la disposición final y centros de acopio. Esto pone de presente, la no eliminación de la amenaza que tiene la ciudad, por el agotamiento de la vida útil del relleno.135 En el PAR se recomienda la instalación de mecanismos de economía circular136 de manera intersectorial y que se vinculen a los procesos productivos con la región y

133 Secretaría de Planeación. Documento Técnico de Soporte-DTS 05: Clasificación del Suelo en el Territorio Distrital. 134 Secretaría de Planeación. Documento Técnico de Soporte-DTS 08: Estructura Funcional y de Soporte. 135 Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. Evaluación de la implementación del Programa Basura Cero en Bogotá. Julio de 2016 y Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales. Avances y Retos del Plan Maestro para el Manejo Integral de Residuos Sólidos de Bogotá. Julio de 2018. 136 La economía circular cambia el presente modelo lineal de tomar, hacer y desechar, basándose en tres principios: Preservar y mejorar el capital natural, controlando existencias finitas y equilibrando los flujos de recursos renovables; Optimizar el uso de los recursos, rotando productos, componentes y materiales con la máxima utilidad en todo momento, tanto en los ciclos técnicos como en los biológicos y Fomentar la eficacia del sistema, revelando y eliminando externalidades negativas. Economía Circular en: https://www.ellenmacarthurfoundation.org/es/economia-circular/principios. Julio de 2019

https://www.ellenmacarthurfoundation.org/es/economia-circular/principios




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con la nación, lo cual requiere trabajar mucho más en la pedagogía, para generar un cambio cultural de los ciudadanos sobre la separación y aprovechamiento de los residuos. Finalmente, como se mencionó en el capítulo sobre financiación, la principal inversión proyectada está en los sistemas de transporte y vial. De acuerdo con el diagnóstico el atraso en la red vial, es precisamente una de las grandes falencias de la ciudad. Se señala que casi una tercera parte de la red vial proyectada no se ha construido (31%), lo cual es un factor de desigualdad, especialmente en los bordes urbanos, de manera parcial se tiene el 24% y construida el 45%.137 En materia de transporte, también hay baja accesibilidad en la periferia, además se han generado brechas de movilidad entre los grupos de alto y bajo ingreso, mostrando marcadas diferencias en la selección de modos y en los costos de transporte, especialmente en los viajes al trabajo. Por ejemplo, la población de menor nivel socioeconómico utiliza el transporte público más que el resto de los ciudadanos, gastan una cantidad más significativa de sus ingresos transportándose y una mayor cantidad de tiempo138. Por ello, los sistemas de transporte público deben volverse más competitivos frente a los medios de transporte individual y mejorar la accesibilidad en todo el territorio. f) Diseñar e implementar estrategias e instrumentos para el desarrollo económico urbano para fortalecer las economías urbanas locales, crear empleo y mejorar los medios de vida de las ciudades En el PAR se recomienda contar con una visión estratégica a mediano y largo plazo sobre el uso de la tierra, que permita coordinar el desarrollo de la infraestructura, articularse alrededor de inversiones que guíen el desarrollo privado y también con una mezcla adecuada en cuanto a densidad y usos mixtos del suelo. Para ello, se deben mantener diálogos activos con empresarios e inversionistas, para conocer los retos que encara la comunidad empresarial local. Como se mencionó anteriormente, en la propuesta de nuevo POT para Bogotá se establece como parte de sus políticas la de competitividad, con la que se pretende crear, atraer y mantener el mejor capital humano y empresarial en actividades generadoras de empleo y de alto valor agregado. Con este propósito se pretende optimizar el desplazamiento de personas y mercancías, promover la localización de actividades estratégicas asociadas a cultura, turismo, innovación y economía naranja, atraer y mantener inversiones, promover el uso de tecnología para el análisis de las necesidades de los ciudadanos, las dinámicas para la competitividad y el

137 Secretaría de Planeación. Documento Técnico de Soporte-DTS 08: Estructura Funcional y de Soporte. 138 Ibid.




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desarrollo económico (Artículos 14, 15 y 16 del proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). Entre las estrategias se mencionan están proveer la infraestructura para la movilidad, promover una mezcla responsable de usos del suelo, simplificar las normas urbanísticas, estructurar un sistema responsable de logística y abastecimiento, y promover el desarrollo de la infraestructura aeroportuaria (Artículo 17 del proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). En la propuesta se identifica el tejido económico construido en sus diferentes tipologías: aglomerado, no aglomerado y áreas estratégicas de actividad económica, esta última a su vez, se clasifica en áreas de oportunidad para el desarrollo de la Economía Naranja, distritos de innovación, zonas de interés turístico y ámbitos estratégicos de escala zonal (Artículo 186 del proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). Se plantea como estrategia la mezcla de usos para acercar los sitios de trabajo a los de residencia y promocionar el transporte público. Además, para las áreas estratégicas se señala que deben ser potenciadas con inversiones públicas y privadas o mediante la aplicación de incentivos urbanísticos, que deben definirse en las normas que complementen y desarrollen el POT. La planeación urbana debe ser un instrumento que atienda a la visión del desarrollo económico y la competitividad de la ciudad y la región. Pero dentro del POT, no se ven claros esos sectores o ventajas comparativas que deben ser impulsadas y se requiere de regulación complementaria. 5.3.4 Mecanismos de Monitoreo, Reporte y Revisión En el PAR se recomienda mejorar las capacidades humanas, técnicas y financieras, para el seguimiento de los avances hacia un desarrollo urbano sustentable y para el monitoreo, reporte y revisión de todas las políticas, programas, planes y proyectos que se ejecuten con este propósito. Es necesario tener sistemas de información estadística y geográfica que permitan una evaluación continua de los datos a nivel de la ciudad, para tomar decisiones en diferentes escalas; formalizar la participación de diferentes actores (gobierno, sector privado, sociedad civil, residentes y organizaciones comunitarias) en procesos de recolección e interpretación de datos; generar capacidades para la recopilación, manejo, análisis y difusión de la información; incorporar metodologías y estándares internacionales en la recopilación, interpretación y aplicación de los datos para minimizar variaciones; establecer roles y responsabilidades explícitas para el manejo




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de la información; divulgación de indicadores urbanos a través de sistemas en línea e implementación de datos abiertos; definición de indicadores claros, relevantes, adecuados y medibles y establecer sistemas de reporte para informar procesos de toma de decisiones a nivel nacional y subnacional. Al respecto del sistema de monitoreo en el Distrito, en la evaluación efectuada por la Secretaría de planeación al Decreto 190 de 2004 (POT vigente) se encontraron los siguientes aspectos:139

No existe un mecanismo suficientemente claro para georreferenciar las intervenciones respecto de los proyectos.

El Sistema de seguimiento a los programas proyectos y metas al Plan de Desarrollo de Bogotá-SEGPLAN, no permite el rastreo de proyectos (actuaciones territoriales) para estructurar y analizar los patrones territoriales de las inversiones Distritales específicas en torno a las apuestas del POT. Este sistema no ha evolucionado para institucionalizar el reporte georreferenciado y desglosado por actuación territorial.

Fue necesario reconstruir la información clave para la formulación del nuevo programa de ejecución, y como línea base para el Sistema de Expediente Distrital.

Los sistemas de seguimiento y de gestión institucional en las entidades no permiten visualizar los compromisos, ni gerenciar el avance encadenado necesario para articular la inversión sectorial con las estrategias territoriales de largo plazo del POT.

Los informes anuales que se han exigido no están estructurados de manera que sea posible la evaluación territorial de la gestión sectorial, ni su efecto territorial en mediano y largo plazo.

El esquema de seguimiento a la inversión de las localidades, impide poder comprender el efecto de la inversión de escala intermedia del POT.

De igual manera el seguimiento a la Ejecución del POT efectuado por la Contraloría de Bogotá, permitió observar que “no contó con un sistema o herramienta que permitiera

examinar la ejecución de recursos, un efectivo análisis espacial y temático, y al mismo tiempo, determinar el avance físico de cada proyecto formulado. En los planes de desarrollo no se recogieron los proyectos POT, tal como se habían formulado, es más, un sólo proyecto en el plan de desarrollo podía contener la ejecución de varios proyectos del POT, o lo contrario, un proyecto POT necesitó para su ejecución de un conjunto de proyectos en cada plan de desarrollo. Esto, dificultó el examen del avance de los proyectos a través del Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo-SEGPLAN, el cual no permite acumular resultados para un análisis de largo plazo, dado que en la mayoría de los casos hay cambios en las variables a las que se le debe hacer seguimiento o se agrupan de manera diferente las actividades”.140

139 Secretaría de Planeación. Documento de Seguimiento y Evaluación del Decreto 190 de 2004. Tomo II. Junio de 2019. 140 Contraloría de Bogotá. Dirección de Estudios de Economía y Política Pública. Subdirección de Estudios Económicos y




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En el proyecto de Revisión del POT se propone, el establecimiento de un sistema de monitoreo y evaluación (Libro I, Titulo 3, capítulo 4) a partir del expediente distrital el cual está conformado por herramientas informáticas, documentos técnicos de soporte de indicadores e información territorial. Con el fin de hacer seguimiento al cumplimiento de los objetivos, políticas y estrategias, así como al programa de ejecución, las fuentes de financiamiento e instrumentos del POT. Para ello, la Secretaría de Planeación debe diseñar e implementar este sistema dentro del periodo del corto plazo141 y, además, el resultado del seguimiento debe ser público y debe elaborarse un informe anual, que muestre el avance de las intervenciones realizadas en el marco del POT. Además, se estableció un indicador líder de cada política y unos indicadores según políticas, objetivos y estrategias, y se fijan algunas líneas de base y metas para el corto, mediano y largo plazo (Anexo 18 del proyecto de Acuerdo de Revisión del POT). Todos estos van a medir aspectos muy puntuales de acciones planteadas en el POT, pero deberían complementarse con indicadores relevantes de ciudad. Los instrumentos con que ha contado la Administración no le han permitido tener un sistema de información que permita responder a todos los requerimientos. Como se mencionó en el capítulo tres, lo que se propone a nivel internacional es el establecimiento de una plataforma urbana y de ciudades para América Latina y el Caribe142, lo cual va más allá de hacer seguimiento solo a lo concerniente al POT sino a todas las variables que implica la implementación de la Nueva Agenda Urbana a través del Plan de Acción Regional y al objetivo 11 de los ODS. Esta plataforma contendrá un observatorio que recopilará información cuantitativa y cualitativa de las áreas urbanas y ciudades de la región, con información acerca de procesos y dinámicas urbanas y territoriales, acompañados de documentos y publicaciones acerca de las políticas, legislación, estrategias, planes, programas y proyectos. Se destacarán los esfuerzos a nivel nacional y subnacional de los países, para implementar las agendas urbanas y para responder a las necesidades de sus poblaciones, y se establecerá un conjunto de indicadores urbanos, para conocer la situación actual de las ciudades. Todo esto a partir de los datos provenientes de las entidades del Sistema de Naciones Unidas, los institutos nacionales de estadística de cada país y las autoridades a nivel de ciudad.

Fiscales. Revisión al Programa de Ejecución del Plan de Ordenamiento Territorial-POT Vigente 2004-2016. Noviembre 2017. 141 En una versión preliminar del POT se había establecido un plazo de 24 meses para desarrollar el sistema de monitoreo, pero en la versión que va para el debate, se menciona que se desarrollará en el corto plazo, es decir 4 años. Lo cual termina afectando el seguimiento y la evaluación de los resultados. 142 ONU-Hábitat, CEPAL y MINURVI. Propuesta de plataforma urbana y de ciudades de América Latina y el Caribe. Octubre 2018. En: www.cepal.org/es/publicaciones/44158-propuesta-plataforma-urbana-ciudades-america-latina-caribe.




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Esta plataforma se organizará por países, ciudades, temáticas urbanas, componentes del PAR y el Objetivo 11 de los ODS, Ciudades y Comunidades Sostenibles. Las temáticas urbanas propuestas son: I. Cohesión y equidad social: ciudades inclusivas, migración y refugiados en zonas

urbanas, ciudades más seguras, cultura urbana y patrimonio. II. Marcos Urbanos: cohesión social, gobierno urbano, finanzas municipales. III. Orientación del Territorio: ordenación urbana del territorio y diseño, terreno

urbano, vínculos urbano-rurales, espacio público. IV. Economía Urbana: desarrollo económico local, empleos y medios de

subsistencia, sector informal. V. Ecología Urbana y Medio Ambiente: resiliencia urbana, ecología urbana y medio

ambiente, las ciudades y la gestión del cambio climático y el riesgo de desastres. VI. Vivienda Urbana y Servicios Básicos: infraestructura urbana y servicios básicos,

transporte y movilidad, vivienda, ciudades inteligentes y asentamientos informales.

La plataforma pretende abordar una amplia gama de temas, necesarios para monitorear del desarrollo urbano sostenible. La ciudad de Bogotá y su área de influencia, como una de las principales aglomeraciones urbanas de América Latina, debe mejorar sus sistemas de información y contribuir con este esfuerzo.




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6. ANÁLISIS DE LA SITUACIÓN ACTUAL E INDICADORES

Como se mencionó en la sección anterior, para el seguimiento a la implementación de la Nueva Agenda Urbana a través del Plan de Acción Regional-PAR, es necesario contar con una amplia gama de información e indicadores que monitoreen su avance. En concordancia, el seguimiento al Plan de Ordenamiento Territorial-POT como un instrumento de implementación local, también debería complementarse con diversos indicadores sobre la ciudad, para atender a esta agenda internacional. A continuación se han escogido algunos indicadores generales que muestran el avance de la ciudad, naturalmente los indicadores son el resultado de toda la inversión pública y privada en un territorio, pero en el planeamiento urbano deben tenerse en cuenta todas las variables significativas en los aspectos sociales, económicos y ambientales. El periodo escogido tiene como año base 2003 y el lapso transcurrido desde la expedición del Decreto 190 de 2004, tomando como referencia, en lo posible, el año final de cada plan de desarrollo 2004-2008, 2008-2012 y 2012-2016 y, para el plan vigente, el periodo 2016-2018. Esto permite examinar tendencias y el estado actual, en el momento de expedición de un nuevo POT. En la NAU y en el PAR se insiste en la contribución que se debe hacer a la reducción de la pobreza y la desigualdad, y el POT también tiene como visión el mejoramiento de la calidad de vida. En el Cuadro 26 se puede observar que desde 2003 hasta 2012, se logró una disminución significativa de la pobreza monetaria143 del 32% al 11,6% de la población, en el periodo 2012 a 2016, no hubo avances e incluso el indicador volvió a incrementarse a 12,4% en 2018. En la pobreza extrema, la situación es similar, se bajó de 7% a 2% entre 2003 y 2012, pero en 2016 subió a 2,3% y en 2018 a 2,5%. En el coeficiente de Gini144, se pasó de 0.547 en 2003 a 0.497 en 2012, en 2016 la

medición fue de 0.499 y se incrementó a 0,504 en 2018. Estos indicadores muestran que no se ha podido avanzar en la reducción de la pobreza y la desigualdad en los últimos años y, por el contrario, la situación se ha deteriorado.

143 Línea de indigencia-LI o de pobreza extrema: es el ingreso mínimo con el cual se satisfacen una serie de necesidades

básicas en materia nutricional (canasta normativa). Se calcula como el costo per cápita mínimo de una canasta alimentaria que

garantiza las necesidades básicas calóricas. Para esto se requiere definir un estándar (precio y cantidad). Línea de pobreza-

LP: además de alimentos se incluyen necesidades de vivienda, vestuario, y transporte. El porcentaje de población bajo la LP

es una medida de incidencia de la pobreza monetaria. DANE. 144 Coeficiente Gini: es un número entre cero y uno que mide el grado de desigualdad en la distribución del ingreso en una

sociedad determinada, 0 indica desigualdad mínima, es decir, cada persona recibe exactamente el mismo ingreso, y al

contrario, 1 si una persona recibe todo el ingreso y el resto no recibiera nada. Definición, en: www.berclo.net




115

Cuadro 26. Indicadores de Pobreza y Condiciones de Vida

Como medida complementaria de pobreza, el DANE calcula también la pobreza multidimensional145, con base en la encuesta nacional de calidad de vida-ENCV. La medición para Bogotá muestra una reducción en la pobreza multidimensional de 11,1% de hogares en situación de pobreza multidimensional en 2012 a 5,9% en 2016 y 4,4% en 2018. En la Gráfica 16 se puede observar cuales son los aspectos más críticos: el trabajo informal, el rezago escolar y el bajo logro educativo son las principales privaciones; el desempleo, el aseguramiento en salud y el hacinamiento crítico también tienen valores importantes, mientras que aspectos como acceso a agua potable y servicio de alcantarillado es donde menores déficits existen.

Gráfica 16. Bogotá -Pobreza Multidimensional 2018

145 Se utiliza el método directo en el que se evalúan los resultados de satisfacción (o no privación) que tiene un individuo respecto a algunas características que se consideran vitales para cinco dimensiones (condiciones educativas del hogar, condiciones de la niñez y la juventud, salud, acceso a servicios públicos domiciliarios y condiciones de la vivienda) que involucran 15 indicadores; los hogares son considerados pobres cuando tienen privación de por lo menos el 33% de los indicadores Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE. Boletín técnico, pobreza multidimensional en Colombia, año 2018. Mayo de 2019.

Indicadores/Periodo PD 2004-2008 2008-2012 2012-2016 2016-2018

- Pobreza monetaria % 32,1 19,7 (2008) 11,6 (2012) 11,6 (2016) 12,4 (2018)

- Pobreza extrema % 7,0 3,5 (2008) 2,0 (2012) 2,3 (2016) 2,5 (2018)

- Coeficiente de Gini (0 a 1) 0,547 0,533 (2008) 0,497(2012) 0,499 (2016) 0,504 (2018)

- Pobreza Multidimensional % nd nd 11,1 (2012) 5,9 (2016) 4,4 (2018)

- Indice de Progreso Social - IPS (0 a 100) nd 63,0 (2009) 67,6 (2012) 62,5 (2016) 61,0 (2017)

Fuente: DANE, Secretaría de Planeación. Fundación Corona-Red de Ciudades, Cómo Vamos

2003 (año

base)

Fuente: DANE. Pobreza Multidimensional en Colombia 2018

1,6

19,0

11,1

1,1

13,2

6,0

0,4

1,4

0,2

0,0

22,3

0,4

12,5

0,5

52,8

0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0

Analfabetismo

Bajo logro educativo

Barreras a servicios para cuidado de la primera infancia

Barreras de acceso a servicios de salud

Desempleo de larga duración

Hacinamiento crítico

Inadecuada eliminación de excretas

Inasistencia escolar

Material inadecuado de paredes exteriores

Material inadecuado de pisos

Rezago escolar

Sin acceso a fuente de agua mejorada

Sin aseguramiento en salud

Trabajo infantil

Trabajo informal

Porcentaje

pri

va

cio

ne

s p

or

ho

ga

r




116

Por otra parte, la encuesta multipropósito-EMP para Bogotá realizada en 2017 permite tener un panorama a nivel local. De acuerdo con la EMP, el indicador general para la ciudad fue de 4,85% para 2017 y los resultados para las localidades (Gráfica 17) muestran que donde hay mayor cantidad de hogares con privaciones es en Usme 10,9%, Ciudad Bolívar 8,9%, San Cristóbal 7,8%, Rafael Uribe Uribe 6,8% y Santa Fé 6,6%, mientras que en Teusaquillo sólo tiene un porcentaje de 0,6%146. Esto muestra que a pesar de que en el indicador general se logren avances, la desigualdad al interior de la ciudad es muy significativa.

Gráfica 17. Pobreza Multidimensional por Localidades

También se puede mencionar el Índice de Progreso Social147, que mide el nivel de bienestar humano, asignando un puntaje entre 0 y 100. Para este propósito el progreso social es definido como “la capacidad de una sociedad para satisfacer las necesidades

humanas básicas de los ciudadanos, proporcionarles los elementos fundamentales para que esos ciudadanos y sus comunidades puedan mejorar y mantener la calidad de sus vidas, y crear las condiciones para que todos los individuos puedan desarrollar su potencial”.148

146 Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Planeación. Encuesta Multipropósito 2017. Principales resultados Bogotá-Región. Junio de 2019. Aunque la encuesta multipropósito y la encuesta de calidad de vida tienen diferencias metodológicas, los resultados se consideraron consistentes entre ambas, según la Secretaría de Planeación. 147una iniciativa de la “Red de Ciudades Cómo Vamos” que lo construyó para las 10 principales ciudades del país, con base en la metodología desarrollada por Social Progress Imperative, que realiza la medición para países, a partir del cálculo del Social Progress Index. En: www.socialprogressimperative.org., con base en tres dimensiones, 12 componentes y 48 indicadores. Las tres dimensiones son: necesidades básicas (nutrición y asistencia médica básica, agua y saneamiento, vivienda y seguridad personal); fundamentos de bienestar (acceso a conocimientos básicos, acceso a información y comunicaciones, salud y bienestar y sustentabilidad del ecosistema); y oportunidades (derechos personales, libertad personal y de elección, tolerancia e inclusión y acceso a educación superior). 148 Red de ciudades Cómo Vamos, Fundación Corona, Social Progress Imperative y otros. Índice de Progreso Social. Ciudades Colombia 2018. Cuarta Versión.

Fuente: DANE-Secretaría de Planeación. Encuesta Multipropósito 2017

10,9

8,9

7,8

6,8 6,6

5,35,0 5,0 4,9

3,4 3,2 3,12,7 2,7 2,6 2,6 2,4 2,2

0,6

0

2

4

6

8

10

12

Porc

enta

je




117

Para Bogotá el indicador marcó 63 en 2009 y subió a 67,6 en 2012, pero en la última versión publicada la metodología fue ajustada y los datos arrojaron 62,5 en 2016 y 61 en 2017, con un nivel de progreso medio. De esta manera, la ciudad aparece en el cuarto lugar en Colombia, siendo las mejores calificadas Manizales, Medellín y Bucaramanga.149 La ciudad capital obtuvo una alta calificación en 2017, en cuanto a necesidades humanas básicas (nutrición y asistencia médica básica, agua y saneamiento, vivienda y seguridad personal) con 80.6, en fundamentos del bienestar (acceso a conocimientos básicos, acceso a información y comunicaciones, salud y bienestar y sustentabilidad del ecosistema) la calificación baja a 50.7 y en oportunidades (derechos personales, libertad personal y de elección, tolerancia e inclusión y acceso a educación superior) fue de 51,6. Por componente, se señala que los mejores aspectos están en vivienda y servicios públicos, y el aspecto más crítico es la sostenibilidad ambiental. En el Cuadro 27 se presentan indicadores de servicios públicos, vivienda y educación. La cobertura legal de acueducto (residencial) siempre ha logrado mantenerse cercana al 100%, registrando 99,9% en 2018, siendo la localidad de San Cristóbal donde se requiere aumentar la cobertura. En cuanto al alcantarillado sanitario en 2003 se tenía un déficit, la cobertura era del 93,9%, subió al 99% en 2008 y se ha mantenido cercana a esta cifra hasta 2016 y en 2018 se registra en 98,8%. Esto se debe especialmente a las zonas informales que hay en Ciudad Bolívar, Usme, Rafael Uribe Uribe y Bosa. En alcantarillado pluvial la cobertura era de 86,8% en 2003, llegó al 98,9% en 2016 y en 2018 se registra una cobertura del 98,8%; las localidades de Usme, Bosa y Ciudad Bolívar son las que necesitan mayor inversión en este aspecto. Por otra parte, se reporta una cobertura del 100% en el servicio de aseo y recolección de basuras.150 En cuanto al nivel de satisfacción de los usuarios, la mejor percepción la tiene el acueducto, y en segundo lugar el alcantarillado, las cuales mejoraron entre 2003 y 2016, pero bajaron en 2018. No obstante, el servicio de aseo tiene un nivel de satisfacción cada vez menor en la ciudadanía.151 En materia de vivienda, los indicadores de la encuesta de calidad de vida señalan que se tenía un déficit del 17% en 2003 y 15,5% en 2007. Las encuestas multipropósito para Bogotá de 2011, 2014 y 2017 muestran que el déficit se ha venido reduciendo y para este último año señalan un déficit de 4,6%. En este mismo período,

149 Ibid. 150 Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría de Planeación. Balance de Gestión 2018. Indicadores del Acuerdo 067 de 2002. Marzo de 2019. 151 Bogotá Cómo Vamos. Encuestas de percepción ciudadana 2003, 2008, 2012, 2015, 2016 y 2018.




118

el déficit cuantitativo (condiciones inadecuadas para la habitabilidad de los hogares)152 ha venido bajando de 9% en 2003 a 2% en 2017 y el cualitativo, (condiciones inadecuadas pero mitigables)153 de 8% a 2,6% en este lapso.154

Cuadro 27. Indicadores de Servicios

Si bien las cifras generales parecen bajas, las diferencias por estratos y por localidades, si son significativas. En la encuesta 2017, el déficit de vivienda en estrato 1 se registró en 10,9%, en estrato 2 fue de 5,9%, en estrato 3 de 3,4%, y para los demás estratos está por debajo del 2%. Por localidades, los mayores déficits se tienen en Rafael Uribe Uribe 9,8%, San Cristóbal 9,7%, Tunjuelito 8,4%, Santa Fe 8,2%, Usme 7,7%, Candelaria 7,6% y Ciudad Bolívar 7,6%.

152 Déficit cuantitativo: viviendas construidas con materiales inestables como guadua, caña, esterilla, madera burda, tablón, zinc, tela, latas cartón, desechos plásticos; cohabitación (hogares secundarios con más de dos miembros que habitan en la misma vivienda) y hacinamiento no mitigable (hogares en los cuales habitan cuatro o más personas por cuarto) 153 Déficit cualitativo: en la estructura, pisos inadecuados (tierra o arena), hacinamiento mitigable (menos de cuatro personas por cuarto), si el hogar tiene un espacio destinado exclusivamente para cocinas y servicios públicos hogares que no cuentan con alguno de los siguientes servicios: acueducto, alcantarillado, energía eléctrica y recolección de basuras. 154 Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría de Planeación. Encuesta Multipropósito 2017. Principales resultados Bogotá-Región. Junio de 2019.

Indicadores/Periodo PD 2004-2008 2008-2012 2012-2016 2016-2018

Servicios Públicos - Cobertura

- Cobertura acueducto % 100,0 99,7 (2008) 99,9 (2012) 100,0 (2016) 99,9 (2018)

- Cobertura alcantarillado sanitario % 93,9 99,1 (2008) 99,2 (2012) 99,3 (2016) 98,8 (2018)

- Cobertura alcantarillado pluvial % 86,8 97,8 (2008) 98,4 (2012) 98,9 (2016) 98,8 (2018)

- Cobertura viviendas con servicio de aseo % 99,0 100,0 (2008) 100,0 (2012) 100,0 (2016) 100,0 (2018)

Servicios Públicos - Satisfacción

- Satisfacción con servicio acueducto % 54,0 70,0 (2008) 68,0 (2012) 81,0 (2016) 77,0 (2018)

- Satisfacción con servicio alcantarillado % 64,0 61,0 (2008) 60,0 (2012) 72,0 (2015) 66,0 (2018)

- Satisfacción con servicio aseo % 75,0 70,0 (2008) 64,0 (2012) 59,0 (2016) 54,0 (2018)

Vivienda

- Hogares en arriendo o subarriendo % 41,6 42,3 (2008) 44,7 (2012) 49,9 (2016) 43,5 (2018)

- Hogares con déficit en vivienda % 17,0 15,5 (2007) 11,8 (2011) 6,5 (2014) 4,6 (2017)

- Hogares con déficit en vivienda cuantitativo % 9,0 7,3 (2007) 5,3 (2011) 3,0 (2014) 2,0 (2017)

- Hogares con déficit en vivienda cualitativo % 8,0 8,2 (2007) 6,5 (2011) 3,5 (2014) 2,6 (2017)

Educación -Cobertura

- Tasa global de cobertura bruta % 94,9 102,6 (2008) 99,3 (2012) 92,1 (2016) 87,3 (2018)

- Tasa global de cobertura neta % 90,4 96,5 (2008) 95,8 (2012) 89,5 (2014) 81,6 (2017)

- Niños 0 a 5 años en hogar comun, guarderá, jardín % 36,5 40,1 (2008) 44,9 (2012) 42,7 (2016) 48,2 (2018)

Educación - Satisfacción

- Satisfacción con educación % 79,0 72,0 (2008) 72,0 (2012) 65,0 (2016) 68,0 (2018)

- Satisfacción con educación privada % 86,0 79,0 (2008) 78,0 (2012) 77,0 (2016) 75,0 (2018)

- Satisfacción con educación pública % 75,0 68,0 (2008) 66,0 (2012) 57,0 (2016) 60,0 (2018)

Fuente: DANE, Secretaría de Planeación. Bogotá Cómo Vamos

2003 (año

base)




119

Otro indicador importante, que se calcula con base en la encuesta de calidad de vida, muestra que los hogares en arriendo o subarriendo pasaron del 41,6% en 2003 a 49,9% en 2016, y para 2018 el porcentaje bajó a 43,5%. Este indicador sigue siendo muy alto, pues deja en evidencia la alta concentración de la propiedad en el Distrito. En materia de educación, se nota una disminución en la cobertura bruta155 y neta156, que implica un déficit de cerca del 13% y del 18% respectivamente. Se está presentando una reducción en las tasas de natalidad, por lo que las proyecciones de población en edad escolar-PEE son cada vez menores. El indicador se reduce, porque el ritmo en que cae la matrícula, es mayor al comportamiento de las proyecciones de la PEE, y solamente hasta que se tengan los resultados finales del censo, se podrán recalcular los indicadores.157 En cuanto a la primera infancia (niños de 0 a 5 años), se ha avanzado muy poco, porque en 2003 el 36,5% de los niños asistía a un hogar comunitario, guardería o jardín y en 2018 lo hace el 48,2% de los niños158. Es decir, se observa que sigue existiendo un déficit muy importante en la atención de primera infancia. En la percepción de satisfacción en el servicio educativo, según Bogotá Cómo Vamos, el 79% de los encuestados en 2003 estaba satisfecho y en 2018 del 68%. En educación privada bajó del 86% al 75%, y en educación pública se tiene una disminución del 75% al 60% en la satisfacción. En relación con el ambiente, el indicador de contaminación atmosférica, que mide la presencia de partículas nocivas en el aire, denominado también material particulado-mp159, registró 66 mp 10 al inicio del período de estudio 2003, con un ligero incremento para el año 2008 a 67 mp10, desde ahí comienza un período de descenso que en el año 2012 muestra una disminución del 29,4%, correspondiente a 47,6 mp10, pasando a 45 mp 10 en el año 2016 y finalizando con 39 mp10 en el 2018 que representa el 40% de disminución respecto del año base 2003 (Cuadro 28).

155 Indica la capacidad que tiene el sistema educativo para atender la demanda social en educación, sin importar la edad en un nivel educativo específico. Se estima con base en la matrícula total (oficial y no oficial) y se compara con la población en edad escolar PEE (entre 5 y 16 años edad) según proyecciones del censo 2005. 156 Muestra la relación entre los estudiantes matriculados que tienen la edad apropiada para un nivel, y la PEE correspondiente a dicho nivel. 157 Alcaldía Mayor de Bogotá. Secretaría de Planeación. Balance de Gestión 2018. Indicadores del Acuerdo 067 de 2002. Marzo de 2019. 158 DANE. Encuestas de Calidad de Vida-ECV. Serie de Indicadores 2018. 159 se puede definir como partículas sólidas o líquidas dispersas en la atmósfera como polvo, cenizas, hollín, partículas metálicas, cemento y polen, entre otras, cuyo diámetro es igual o inferior a los 10 µm o 10 micrómetros (1 µm corresponde a la milésima parte de un milímetro). Su tamaño hace que sean 100% respirables, por lo que penetran el aparato respiratorio y se depositan en los alvéolos pulmonares; además de ser muy agresivas para la salud, su tamaño hace que también sean muy livianas y por eso generalmente permanecen por más tiempo en el aire. Su acumulación puede producir los siguientes trastornos a la salud de la población como el aumento en la frecuencia de cáncer pulmonar, síntomas respiratorios severos, Irritación de ojos y nariz y agrava el asma y las enfermedades cardiovasculares.




120

Cuadro 28. Indicadores de Ambiente

El Indicador de arborización en espacio público160, muestra que se duplicó el inventario de árboles de 8.073 unidades en 2003 a 16.693 en el año 2008 y un leve descenso para los años siguientes hasta 2018, cuando se registran 15.668 por cada 100.000 habitantes. La ciudad cuenta con un árbol para cada 7 habitantes, lo que es bajo, si tenemos en cuenta la cifra de un árbol por cada tres habitantes que recomienda la Organización Mundial de la Salud (OMS), para tener un aire de mejor calidad en las grandes ciudades. En cuanto a la contaminación del Río Bogotá161, se pasó de requerirse 101.656 toneladas de DBO (Demanda biológica de oxígeno) en el año 2003 a 49.214 ton /año en el 2008 (el 48,4% menos respecto de la inicial), equivalente a una disminución en la carga contaminante del río Bogotá del 51.6% respecto del año base. En el 2012, la carga de DBO requerida de 70.056 ton/año refleja un incremento del 20.5% respecto al 2008, mostrando un incremento de la contaminación del Río en el período 2008-2012; no obstante, que disminuyó en 31,1% respecto del año base; la tendencia de contaminación se mantiene para el año 2016, al registrarse 61.380 ton/ año. Para 2018 la carga contaminante del rio Bogotá requiere de 69.701 Ton/año DBO con un incremento del 13,6% representando 8.321 toneladas respecto al último registro de contaminación para 2016. Como se observa en la Gráfica 18 en el Indicador de disposición de residuos sólidos en el Relleno Sanitario Doña Juana-RSDJ162, se aprecia que producto de la recolección de basuras, se dispuso en el año 2003 un total de 1.837.240 toneladas de residuos que se depositaron allí. Para el año 2008, el depósito fue de 2.161.720 toneladas, con un incremento de 17,7% respecto al registro del año base; en el año 2012, es decir al cabo de una década, el registro de 2.290.144 toneladas año, 160 Este indicador hace referencia a la cantidad de árboles existentes en el espacio público de la ciudad por cada 100.000

personas. Para los años anteriores a 2015 el indicador se midió a partir del Censo del Arbolado Urbano de Bogotá que culminó

en el año 2007 y al cual en cada vigencia, le era adicionado el número de árboles plantados y sustraído el número de árboles

talados por riesgo; A partir del año 2015 este indicador toma como base la información registrada en el Sistema de información

para de Gestión del Arbolado Urbano – SIGAU. 161 Este indicador muestra los aportes de contaminación de las tres cuencas existentes en el distrito para Río Bogotá. Las

cargas de DBO (Demanda Biológica de Oxígeno) se definen como el oxígeno en masa (miligramos, gramos, kilogramos,

toneladas, etc.) que se requiere para degradar materia orgánica, tanto por la vía biológica como por la química, en un tiempo

determinado, ya sea en minutos, horas, días o años. Este indicador mide la demanda biológica de oxigeno - DBO requerida

por los organismos para la descomposición aeróbica de la materia orgánica presente en el agua del Rio Bogotá. 162 Este indicador nos muestra el número de toneladas por año de residuos sólidos provenientes del servicio ordinario de aseo

(residuos convencionales y hospitalarios) de Bogotá D.C. que se disponen en el relleno sanitario de Doña Juana.

Indicadores/Periodo PD

Contaminación atmosférica - PM inferior a 10 micras (µg/m³) 66 (2003) 67 (2008) 47,6 (2012) 45 (2016) 39 (2018)

Arborización en espacio público (No. de árboles por cada 100.000 hab.) 8.073 (2003) 16.693 (2008) 15.758 (2012) 15.828 (2016) 15.668 (2018)

Demanda de oxigeno para descontaminar el agua- DBO (Ton/año) 101.656 (2003) 49.214 (2008) 70.056 (2012) 61.380 (2016) 69.701 (2018)

Disposición de Residuos en Relleno Sanitario Doña Juana (Ton/año) 1.837.240 (2003) 2.161.720 (2008) 2.290.144 (2012) 2.253.072 (2016) 2.333.568 (2018)

Fuente: Observatorio Ambiental de Bogotá

2003 (año base) 2004-2008 2008-2012 2012-2016 2016-2018




121

representó un incremento muy cercano al 25%; en el año 2016, se registraron 2.253.072 toneladas de residuos equivalente a 23,6 % del año base, finalizando el período de estudio, en el año 2018 con 2.333.568 y 80.496 toneladas más del resultado del indicador obtenido dos años atrás (3,6%), con lo cual la tendencia de producción y depósito de residuos sólidos en el RSDJ se mantiene relativamente estable en los últimos seis años.

Gráfica 18. Disposición de residuos en RSDJ

Respecto del tema de movilidad, los indicadores permiten observar que la oferta de malla vial en 2004 contaba con 15.148 Kilómetros-carril y experimentó un leve aumento de 476 Kilómetros-carril hasta el año 2008, sin embargo, para el año 2012 se reporta un descenso en 65 Kilómetros-carril, lo cual se mantiene hasta el 2016, cuando la ciudad cuenta con 15.557.1 Kilómetros-carril. En el año 2016, conforme a la información del Sistema de Información para la Planeación Vial y del Espacio Público- SIPVIALES generado por el IDU, se efectuó un ajuste mediante el proyecto de levantamiento, procesamiento y análisis de la información de diagnóstico de pavimentos de la malla vial de Bogotá con lo cual se determina que para junio 30 de 2018 la malla vial de Bogotá es de 12.737 klm. (Cuadro 29). Los datos muestran que la acción distrital se centró principalmente en la rehabilitación y mantenimiento de la malla vial existente, lo que se evidencia en que las vías en buen estado en 2004 ascendían a 4.402,41 km carril, se presentó un aumento progresivo del 2004 al 2016. Así, en los primeros cuatro años se incrementó en 1.496 Kilómetros Carril; del 2008 al 2012 se tiene un pequeño aumento de 46 kilómetros – Carril, y para el año 2016 se incrementan 983 kilómetros-carril, dejando como resultado a 2016, un total de 6.928 kilómetros-carril de vías en buen estado. Para el año 2018 (junio) se reportan 7.256 Klm-carril con un incremento de 328,4 klm que representa un incremento del 4,7% del inventario de malla vial en buen estado en el último año y medio.

Fuente: Observatorio Ambiental

1.837.240

2.161.720

2.290.144

2.253.072

2.333.568

1.500.000

1.600.000

1.700.000

1.800.000

1.900.000

2.000.000

2.100.000

2.200.000

2.300.000

2.400.000

2003 2008 2012 2016 2018

Tonela

das




122

Cuadro 29. Indicadores de Movilidad

En cuanto a las vías en mal estado, se han disminuido paulatinamente en el período 2004 a 2016, pasando de 3.596 Kilómetros-carril a 3.310 Kilómetros-carril, no obstante, esta reducción no ha sido significativa ya que estas vías han representado más del 40% de la malla vial de la ciudad del 2004 al 2012 y sólo hasta el 2016 este porcentaje se reduce a 34%. Para el año 2018 tendríamos como resultado una notable disminución de vías en mal estado al 14,7 %, para lo cual ha de tenerse en cuenta que la línea base para el inventario del total de la malla vial, fue reducida drásticamente por el ajuste del SIPVIALES. Además, no se ha generado una mejora en los tiempos de desplazamiento, por el contrario, estos tienden a ser cada vez más extensos, ya que no hay un aumento significativo de la oferta de malla vial, en relación al incremento constante del parque automotor. Esto se presenta en la relación entre el tiempo promedio de desplazamiento de las personas en la ciudad y la velocidad promedio ponderada, ya que a medida que disminuye lentamente la velocidad, aumenta notoriamente el tiempo promedio de desplazamiento. Lo cual, se puede evidenciar en el período 2003 al 2018, donde la velocidad promedio pasó de 32,70 km/h a 21,82 km/h, (indicador que se mantuvo invariable entre 2016 y 2018) y el tiempo de desplazamiento aumentó de 47,90 minutos a 67,10 minutos entre 2003 y 2018 (7% en los últimos 2 años). Así mismo, la velocidad promedio de desplazamiento en transporte público disminuye gradualmente en el mismo período, pasó de 24,50 km/h a 18,00 km/h (Gráfica 19).


Tiempo promedio desplazamiento de personas en la ciudad (minutos) 47,90 (2003) 60,90 (2008) 72,20 (2012) 61,20 (2016) 67,10 (2018)

Velocidad promedio desplazamiento en el transporte público (Km/hora) 24,50 (2003) 23,40 (2008) 18,52 (2012) 16,67 (2016) 18,00 (2018)

Velocidad promedio ponderada general (Km/hora) 32,70 (2003) 30,90 (2008) 23,70 (2012) 21,82 (2016) 21,80 (2018)

Vías en buen estado (Km - carril) 4.402,41 (2003) 5.898,2 (2008) 5.944,6 (2012) 6.927,6 (2016) 7.256,0 (2018)

Vías en regular estado (Km - carril) 3.596,48 (2003) 3.404,7 (2008) 3.107,5 (2012) 3.310,7 (2016) 3.614,6 (2018)

Vías en mal estado (Km - carril) 7.149,19 (2003) 6.321,2 (2008) 6.507,4 (2012) 5.318,8 (2016) 1.867,0 (2018)

Total malla vial urbana (Km-Carril ) miles 15.148 (2003) 15.624 (2008) 15.560 (2012) 15.557 (2016) 12.737,6 (2018)

Estado de la malla vial % buena 29,1 37,8 38,2 44,5 57,0

Estado de la malla vial % regular 23,7 21,8 20,0 21,3 28,4

Estado de la malla vial % mala 47,2 40,5 41,8 34,2 14,7

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuentes: SIPVIALES : Sistema de información para la planeación vial y del espacio público, SDP Portal geoestadístico, Balance de Gestión de 2018, Indicadores del

acuerdo 067 / 2006 ( indicadores de ciudad) , Compilado y editado por la SDP

2003 (año base) 2004-2008 2008-2012 2012-2016 2016-2018




123

Gráfica 19. Relación de velocidad y tiempo de desplazamiento

En cuanto a los indicadores de competitividad se puede mencionar el Índice de Calidad de Vida de Mercer163, dado que en este se evalúan las condiciones de vida de las ciudades, desde el punto de vista de las personas que deban migrar, como funcionarios o inversionistas, de organizaciones y empresas. Bogotá ocupaba el puesto 141 de 213 ciudades en el mundo en 2004, ha venido mejorando algunos puestos y para el 2018 se situó en el puesto 128 de 231 ciudades (Cuadro 30).

Cuadro 30. Indicadores de Competitividad

En esta última versión, el ranking lo encabezan las ciudades de Viena, Zurich, Auckland y Munich; siendo las ciudades europeas, canadienses y australianas las

163 Servicios de consultoría, tercerización, inversión y gestión del recurso humano, en 42 países, incluida Colombia. Subsidiaria

de Marsh & Maclennan Companies, Inc, que es una firma global de servicios profesionales, especialmente en riesgos y seguros.

Se examina las siguientes variables: entorno político y social (estabilidad, seguridad), entorno económico (tasas de cambio,

servicios financieros), entorno sociocultural (censura, restricciones a las libertades individuales, etc.), salud (servicios médicos,

enfermedades infecciosas, drenaje, contaminación), educación (calidad, instituciones internacionales), servicios públicos y

transporte, entretenimiento, disponibilidad de bienes de consumo, vivienda (calidad, electrodomésticos, muebles, servicios de

mantenimiento, etc.) y medio ambiente (clima, historial de catástrofes naturales). https://www.mercer.com/newsroom/2019-

quality-of-living-survey.html

Fuente: Secretaría de Planeación. Portal Geoestadístico

0

5

10

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2003 2008 2012 2016 2018

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Min

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s

Tiempo promedio de desplazamiento de las personas en la ciudad (minutos)

Velocidad promedio de desplazamiento en el transporte público (Km/hora)

Velocidad promedio ponderada general (Km/hora)


- Índice de Calidad de Vida - Mercer (Bogotá a nivel mundial) (1) 141/213 138/215 (2008) 130/221 (2012) 130/230 (2016) 128/231 (2018)

- Índice de Competitividad Urbana - ICUR (Bogotá en latinoamérica) 16 8/37 (2008) 8/46 (2012) 5/50 (2015) nd

- Índice de Atractividad de Inversiones (puesto Bogotá en latinoamérica) nd 6/48 (2010) 5/48 (2012) 4/51 (2014) nd

- Doing Business (puesto Colombia a nivel mundial) (2) nd 66/178 (2008) 43/183 (2012) 54/189 (2016) 65/190 (2019)

- Doing Business Subnacional (Bogotá en ciudades de Colombia) nd 9/13 (2008) 12/21 (2010) 3/23 (2013) 3/32 (2017)

- Índice de competitividad global (Colombia a nivel mundial) 63/102 73/130 (2008) 69/144 (2012) 61/138 (2016) 60/140 (2018)

- Satisfacción con Bogotá como ciudad para vivir % nd 72,0 (2008) 56,0 (2012) 45,0 (2016) 47,0 (2018

Fuente: Revista America Economía. MERCER (Mercer Human Resource Consulting), Fundación Corona-Red de Ciudades Cómo Vamos, Universidad del

Rosario, Inteligencia de Negocios, Banco Mundial, Foro Económico Mundial-FEM y Secretaría Distrital de Planeación.

(1) En este caso el año base es 2004. (2) entre 2015 y 2016 Doing Business hizo ajustes a la metodología y bajó la calificación del país.

2012-2016 2016-20182003 (año

base)2004-2008 2008-2012




124

que ocupan las primeras posiciones. En Latinoamérica las mejores posiciones las ocupan Montevideo (78), Buenos Aires (91) y Santiago de Chile (93). Bogotá en el puesto 128, sólo supera en Sur América a la Paz (156) y a Caracas (202), es decir, que tanto en el contexto global como de Latinoamérica, no se tiene una buena percepción sobre los servicios que ofrece la ciudad.164 Otro de los índices de competitividad es el Índice de Competitividad Urbana-ICUR165, el cual examina el marco social y político, el dinamismo económico, los servicios a empresas, servicios a ejecutivos y conectividad física, capital humano, sustentabilidad ambiental y poder de marca. No obstante, la última versión disponible fue la de 2015 y no se tiene una medición más reciente. Según este índice Bogotá estaba en el puesto 16 en 2003 y ocupó el quinto lugar en la medición de 2015, entre 50 ciudades. Este ranking es encabezado por Miami y Santiago de Chile, Bogotá subió en el ranking por la pérdida de posiciones de Rio de Janeiro y Buenos Aires, pero también por mejoramiento en aspectos como poder de marca y capital humano. En esta medición se le recomendaba a Bogotá mejorar su infraestructura vial de tal manera que se tuviera un mejor tráfico y una mejor conexión con los puertos166. Es decir, el tema de infraestructura siempre ha sido un factor crítico. Otro índice que examinaba a Bogotá frente a las ciudades latinoamericanas era el índice de Atractividad de Inversiones-INAI167, cuya última versión disponible fue en 2014. En la primera edición de 2010, Bogotá ocupó el puesto 6 entre 48 ciudades, y en 2014 fue 4 entre 51 ciudades. Las mejores calificadas fueron Santiago, Sao Paulo y Ciudad de México. La calificación de Bogotá se atribuye a su alto potencial financiero, acompañada de la presencia de universidades de alta calidad, pero se señala que tiene importantes desafíos en el tema de movilidad168. Por otra parte, están los índices que miden la competitividad del país a nivel internacional, como el Doing Business del Banco Mundial, el cual también es un reflejo de la situación de la ciudad169. En este índice Colombia estaba en el puesto 66 en 2008, repuntó al 43 en 2012, volvió a bajar al 54 en 2016 y en la última medición

164 Ibid. 165 Este índice es elaborado por América Economía Intelligence para establecer el ranking de mejores ciudades para hacer negocios en Latinoamérica. El ICUR es una herramienta que permite determinar la capacidad potencial de hacer negocios a partir de 8 dimensiones que contemplan diferentes variables 166 América Economía y Cámara de Comercio de Bogotá. Evolución en el cierre de Brechas de Competitividad de Bogotá en el Contexto de América Latina. 2015. 167 El INAI es elaborado por la Universidad del Rosario de Colombia a través del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas-CEPEC y la firma Inteligencia de Negocios-IdN de Chile. Se elaboró para las vigencias 2010 a 2014. 168 Universidad del Rosario-CEPEC e Inteligencia de Negocios. Ranking de Ciudades Latinoamericanas para la Atracción de Inversiones. Mayo de 2014. 169 World Bank Group. Doing Business 2008, 2012, 2016 y 2019. En: https://espanol.doingbusiness.org/. La medición es nacional, pero la ciudad que se toma como referencia es Bogotá.




125

de 2019 cae al 65 entre 190 países. Los peores puestos están en el cumplimiento de contratos (177), el pago de impuestos (146) y el comercio transfronterizo (133). También se elabora una versión subnacional de Doing Business que evalúa las ciudades de Colombia, de la cual se han publicado cuatro ediciones. Bogotá ocupaba en 2008 la posición 9 de 13 ciudades examinadas, 12 entre 21 en 2010, subió al puesto 3 entre 23 en 2013 y en 2017 está en el tercer puesto de 32 ciudades. Los primeros puestos los ocupan Manizales y Pereira. Las principales falencias de Bogotá están en el pago de impuestos, en donde ocupa el puesto 20 y en la obtención de permisos de construcción, puesto 10. Por otra parte, en el Índice de Competitividad Global del Foro Económico Mundial, Colombia en 2003 tenía la posición 63, bajo al 73 en 2008, subió al 69 en 2012 y al 61 en 2016 y en la última medición de 2018 recuperó un puesto, se situó en 60 entre 140 países. Es decir, el país se mantiene en una franja media, sin cambios significativos. Los puntos críticos que se señalan son: baja calidad institucional, mala dinámica exportadora, inadecuada oferta de infraestructura y baja inversión en innovación. Finalmente, en el Cuadro 30 se puede ver lo que opinan los ciudadanos de Bogotá como ciudad para vivir, según encuesta de Bogotá como Vamos. El nivel de satisfacción estaba en 72% en 2008, de ciudadanos que opinaban que se sentían satisfechos o muy satisfechos, bajó al 56% en 2012 y al 45% en 2016 y para 2018 arrojó el 47%. Se puede afirmar que en los últimos años, se ha deteriorado la percepción de los habitantes, sobre la calidad de vida en la ciudad.




126

CONCLUSIONES

La comparación del Plan de Acción Regional-PAR frente a la propuesta de Revisión del Plan de Ordenamiento Territorial-POT y el entorno de planificación para Bogotá, permite señalar los siguientes aspectos:

Fundamentación: la parte estratégica, es decir, principios y políticas planteados en el POT, en general, tienen correspondencia con postulados de la Nueva Agenda Urbana y las recomendaciones del PAR.

Metodología y normatividad urbanística: en el PAR se recomienda que los ciudadanos deben estar informados y conscientes de sus derechos y sus deberes, en los procesos de desarrollo urbano, y deben poder ejercerlos. A este respecto el nuevo POT plantea la necesidad de contar con una nueva estrategia de asignación de norma sobre el suelo urbano y de expansión para superar las debilidades actuales que son producto de la complejidad normativa, que ha generado en una aplicación errónea y en falta de coherencia entre la implementación y el modelo de ciudad. Lo importante es que este nuevo esquema permita darle una mayor claridad a las normas y se elimine la subjetividad. Se requerirá que se efectúe una amplia divulgación para su entendimiento y comprensión por parte de todos los involucrados.

Del Seguimiento y monitoreo: en el PAR se recomienda mejorar las capacidades humanas, técnicas y financieras, para el seguimiento de los avances hacia un desarrollo urbano sustentable y también se propone el establecimiento de una plataforma urbana y de ciudades para América Latina y el Caribe que recopilará información cuantitativa y cualitativa de las áreas urbanas y ciudades de la región. El Distrito no ha contado con un sistema que permitiera examinar la ejecución de recursos y realizar un efectivo análisis espacial y tampoco en los planes de desarrollo se recogieron los proyectos POT tal como se habían formulado, y se ha hecho difícil el examen del avance de los proyectos, a través del Sistema de Seguimiento al Plan de Desarrollo-SEGPLAN. En el proyecto de Revisión del POT se propone, el establecimiento de un sistema de monitoreo a partir del expediente distrital, el cual está conformado por herramientas informáticas, documentos técnicos de soporte de indicadores e información territorial.

Además, se plantea un conjunto de indicadores de seguimiento sobre las políticas, objetivos y estrategias planteadas y, estos indicadores deben ser parte integral de los diagnósticos del Plan de Desarrollo en cada administración, con el fin de incentivar la articulación. Se requiere de la correlación y correspondencia de las




127

programaciones entre planes de desarrollo y POT, para mantener la unidad y continuidad de la planificación, más allá de los cuatrienios de gobierno distrital. Por otra parte, Bogotá también debe prepararse para contribuir con la plataforma de información que se plantea para América Latina, con el mejoramiento de sus sistemas de información.

De la Planificación Territorial Nacional, Regional, Local y el MOT: aunque en

términos generales la planificación Territorial Nacional, Regional y Distrital se

enfoca al cumplimiento de las políticas y postulados del PAR –NAU, el marco legal

de la Planificación territorial desde el orden nacional si bien es amplio y secuencial,

es poco integral, en la medida que las normas corresponden más bien a temáticas,

que se esfuerzan en profundizar en el aislamiento, a partir de desarrollos de lo

local y regional hacia lo nacional. No se establecen mecanismos de articulación y

sistematicidad entre estos diferentes niveles de planificación. No hay un código

nacional de urbanismo.

El desarrollo estratégico de la Política Nacional Urbana-PNU si bien se dirige al

cumplimiento de los postulados del PAR, y de la NAU, no se ve con claridad la

correlación de los niveles de política, planificación y gestión entre niveles de

gobierno. La planificación territorial y del desarrollo no debe ser solamente

indicativa del “deber ser” sino más bien ser enfocada a suministrar, ordenar y dotar

de instrumentos, para aplicar sobre materias concretas, o elementos físicos

aplicables a los territorios en las diferentes escalas.

En cuanto al modelo de ocupación territorial-MOT, es claro que responde al

estudio de las variables expuestas para la planificación de la ciudad y a los

resultados que lo sustentan en relación con las proyecciones de vivienda y de los

requerimientos en servicios urbanos, lo cual parece resolverse con las

especificaciones del MOT que cumple con las características de ser compacto,

denso y cercano, en su forma más genérica. No obstante, el modelo no plantea

como se integrarán los nodos subregionales (que llaman nodos integradores)

constituidos por las ciudades de Fusagasugá, Facatativá y Zipaquirá o el nodo

industrial de Tocancipá - Gachancipá; simplemente se asume por la fuerza de la

realidad, que hacen parte de él, pero no se desarrolla su interactividad. Se requiere

un POT regional para gestionar el territorio.

Por otra parte, se tiene la preocupación que la ciudad es densa y debe seguir aumentando su densidad, porque de lo contrario seguirá incrementándose la expulsión de población hacia otros municipios. Por ello, la aplicación de los diferentes tratamientos, la definición de usos del suelo y la edificabilidad, se




128

convierte en el factor crítico para la ciudad. Sino no se puede contener, en alguna medida, el desarrollo urbano dentro de los límites de la ciudad, el resultado final será la insostenibilidad para la región. Los proyectos estratégicos a que se hace referencia en el POT están acorde con la recomendación del PAR de realizar una planeación integral, para el crecimiento ordenado de la ciudad. No obstante, la preocupación está el aspecto ambiental y es responsabilidad de la CAR la definición de la viabilidad de estos proyectos. Para el PAR, las decisiones deben tomarse desde una perspectiva de área metropolitana, dado que lo que se decida al interior del perímetro urbano de Bogotá, tendrá implicaciones para los municipios vecinos.

Sobre la Financiación: se observa desaceleración en el crecimiento de las diferentes fuentes de ingreso del Distrito en los últimos años, lo cual es motivo de preocupación con miras a la ejecución del nuevo POT. La apuesta de inversión es sin duda muy ambiciosa; una estimación inicial del costo de los proyectos es de $84.3 billones, no obstante, los montos de inversión deben establecerse en cada plan de desarrollo. Además, no hay un listado taxativo de que proyectos ejecutar en el corto, mediano y largo plazo, sino que se deja al ejercicio de priorización que debe ser abordado en cada programa dentro de los planes de desarrollo.

Los indicadores muestran un panorama general de la ciudad, en el momento de adopción de un nuevo POT. No se ha podido avanzar en la reducción de la pobreza y la desigualdad en los últimos años y, por el contrario, la situación se ha deteriorado. En materia de vivienda los indicadores señalan que se ha reducido el déficit en la ciudad, no obstante, es en los estratos 1 y 2 donde se presenta la situación más crítica, y por localidades, también son las del sur oriente las que tienen los déficits más altos, y en materia educativa, es la atención a primera infancia donde están las mayores falencias y se ha avanzado muy poco en la atención.

En cuanto a la movilidad, no se ha generado una mejora en los tiempos de desplazamiento, por el contrario, estos tienden a ser cada vez más extensos, ya que no hay un aumento significativo de la oferta de malla vial, en relación al incremento constante del parque automotor. En las mediciones de competitividad, el factor crítico sigue siendo la infraestructura vial, señalando que debe mejorarse el tráfico y la conexión con los puertos. En cuanto a los indicadores sobre facilidad para hacer negocios, siguen siendo los aspectos peor calificados: el cumplimiento de contratos, el pago de impuestos y el comercio transfronterizo. En general, la percepción de los ciudadanos, acerca de la satisfacción con la prestación de los servicios, la educación y la vida en la ciudad, se ha venido deteriorando en los últimos quince años.




129

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132

Anexo 1. Estructura Temática de Articulado del POT 2019

T.1 Componente Estratégico General T.2 Contenido Estructural (Continuación ) T.1. Implementación de políticas, objetivos y estrategias de mediano y corto plazo

Visión, Principio, Estrategias, Objetivos, Políticas para suelo rural

Visión Calidad de Vida Estructura Social y Económica Acciones específicas para la implementación en el suelo rural de la Políticas de:

Principios Sostenibilidad Sistema de Patrimonio Cultural y Material Ecoeficiencia

Gobernabilidad Grupos Urbano y Arquitectónico de Interés Cultural Equidad

Políticas : Ecoeficiencia Grupos Urbano y Arquitectónico de Espacio Público Productividad

Equidad Normas de Patrimonio Cultural e Inmaterial Gobernabilidad

Competitividad Sistema de Equipamientos T.2. Normas urbanísticas generales para el suelo rural

Gobernabilidad Gestión del Riesgo del Distrito Capital Estrategia normativa en el suelo rural

T.2 Contenido Estructural Sistema de Amenazas y Riesgos: áreas e identificación Determinación, Definición y Condiciones de los usos en el suelo rural

Modelo de Ocupación Estrategia Normativa Suelo de Uso Agrícola

Clasificación del Suelo Suelo del Uso Pecuario

Cambio Climático y Gestión del Suelo T.3 Componente de Gestión y Ejecución del POT Definición y condiciones generales del Uso del suelo:

Mitigación y Adaptación Sistema de Planeamiento, Gestión y Financiación Forestal

Estructuras del Territorio Instrumentos de planeamiento 1o, 2o nivel Residencial

Estructura Ambiental y del Espacio Público Instrumentos de 3er nivel: Legalización y Estudios de urbanística Dotacional, categorías

Estructura Ecológica principal- EEP Instrumentos de Gestión De Comercio y servicios

Sistema de Espacios Públicos de Permanencia Para garantizar reparto de cargas y beneficios De Minería

Sistema de Espacios Públicos de Circulación Para intervenir la morfología urbana con asociatividad Industrial

Sistema de Drenaje Sostenible-SDS Para adquisición de Inmuebles en actuaciones urbanísticas Mitigación de Impactos en el uso de los suelos

Normas de la Estructura Ambiental y del Espacio Público Fuentes de Financiamiento Usos del suelo para el área destinada a la producción agrícola y ganadera,

Áreas protegidas Nacionales Programas y Proyectos y de explotación de recursos naturales

Áreas protegidas Distritales Lineamientos para el Programa de Ejecución Régimen, Áreas, Reconversión productiva, densidad, edificabilidad, subdivisiones

Áreas de Conectores ecológicos Sistema de monitoreo , seguimiento y evaluación del POT Centros Poblados Rurales- CPR:

Parques y Zonas verdes recreativas Identificación y Zonificación; usos del suelo, densidad, edificabilidad, subdivisiones

Plazas y Plazoletas Normas para la Parcelación: Cesión de suelo según categorización

Áreas de perfil vial Normas para la prestación de SSPP en suelo Rural

Áreas y elementos arquitectónicos de uso público Del Servicio Público de Alcantarillado Sanitario y Pluvial en el suelo rural

Estructura Funcional y de Soporte Del manejo de las aguas lluvias y residuales en el suelo rural .

Sistema de Movilidad T.1. Normas urbanísticas generales Residuos Sólidos Ordinarios Aprovechables y No Aprovechables.

Subsistema Vial Estrategia normativa en el suelo urbano Ubicación de Cajas Estacionarias.

Subsistema de Transporte Zonas Urbanas homogéneas Ubicación de las Estaciones de Clasificación y Aprovechamiento.

Motorizado Áreas de Actividad Subsistemas Residuos Especiales, Peligrosos y Otros .

Publico y de pasajeros Determinación de usos de suelos urbano y de expansión Subsistema de Gas en el suelo rural.

De Carga y Logística Áreas complementarias de usos de suelo urbano y de expansión Delimitación de las zonas de servidumbre en suelo rural.

Subsistema Estacionamientos Públicos Manejo de impactos urbanísticos Acceso a las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones- TICs

Subsistema Movilidad Inteligente y reservas Tratamientos urbanísticos

Sistema General de Servicios públicos Normas comunes

Subsistema de Agua Potable Primeros pisos

Subsistema de Alcantarillado Pluvial y Sanitario Cubiertas

Subsistema de Residuos Sólidos Alturas máximas y mínimas Disposiciones normativas relacionadas con la aplicación del plan

Ordinarios no aprovechables Volumetría Documentos de la revisión general del plan

Ordinarios aprovechables Construcción sostenible Régimen de transición

Especiales, peligrosos % mínimos para construcción de VIS y VIP, incentivos

Sistema Energético Tratamiento de Conservación

Subsistema de Energía Eléctrica y Alumbrado Tratamiento de Consolidación

Subsistema de Gas Natural Tratamiento de Renovación Urbana RU

Subsistema de Tecnologías y Comunicaciones TIC Tratamiento de Mejoramiento Integral

( sigue..) Tratamiento de Desarrollo

Normas para la modalidad D1.

Normas para la modalidad D2.

Actuaciones Urbanas Integrales- AUI

Normas para la prestación de SS.PP en el suelo urbano

Condiciones para la Infraestructura de Servicios Públicos

OTRAS DISPOSICIONES

LIBRO IV

LIBRO II

COMPONENTE URBANO

LIBRO I LIBRO I ( Continuación ) LIBRO III

COMPONENTE GENERAL COMPONENTE RURAL




133

Anexo 2. Política de Ecoeficiencia


Anexo 3. Política de Equidad


1. Integrar la estructura ecológica principal con el espacio público, conformando un sólo sistema recuperar los valores ambientales

2. Aumentar la oferta de servicios ecosistémicos y robustecer los servicios básico para la calidad ambiental

3. Enfrentar el cambio climático y aumentar la resiliencia ante eventos naturales generadores de riesgo

4. Generar un crecimiento equilibrado de la ciudad optimizando el aprovechamiento de los recursos naturales

1. Para recuperar los ecosistemas naturales y fortalecer su relación con las actividades humanas:

1.1. Generar y priorizar recursos para la rehabilitación de las áreas de la Estructura Ecológica Principal que requieren de intervención.

1.2. Aumentar la conectividad y accesibilidad de las áreas de la Estructura Ambiental y de Espacio Público y el aprovechamiento de los servicios ecosistémicos.

1.3. Recuperar y regular el ciclo hidrológico a través de los sistemas de drenaje y el incremento de la oferta de áreas verdes.

1.4. Aumentar la masa arbórea de la ciudad.

2. Para enfrentar el cambio climático y aumentar la resiliencia ante eventos naturales generadores de riesgo:

2.1. Promover el transporte bajo en emisiones de carbono.

2.2. Implementar de forma efectiva y previsiva la gestión del riesgo y la adaptabilidad climática.

2.3. Incentivar la producción, utilización y consumo responsable de recursos.

3. Para generar un crecimiento equilibrado de la Ciudad optimizando el aprovechamiento de los recursos naturales:

3.1. Planear el crecimiento urbano compacto, denso y cercano en las áreas de expansión y desarrollo, respondiendo a la necesidad de nuevas viviendas y con la dotación de infraestructura y espacio público que permita su

utilización para usos urbanos.

3.2. Incentivar procesos de renovación urbana estratégicamente localizados que permitan el uso eficiente del suelo al interior de la Ciudad.

3.3. Establecer estándares de calidad ambiental urbana en los tratamientos urbanísticos, tanto para los procesos de urbanización como para los de construcción.

Objetivos específicos

Estrategias

1. Generar las condiciones para aumentar la producción y acceso a la vivienda

2. Incrementar la oferta de espacios públicos de calidad universalmente accesibles, seguros y extendidos en el territorio.

3. Generar equipamientos sociales, básicos y complementarios inclusivos que provean servicios sociales a todos los grupos de población sin discriminación, con pleno y libre ejercicio de los derechos individuales y

colectivos, y que propicien el desarrollo pleno de los habitantes de la Ciudad.

1. Para aumentar la producción y acceso a la vivienda e incorporar suelos, que cuenten con los soportes urbanos requeridos.

1.1. Habilitar y renovar suelos, con los soportes urbanos necesarios, para la construcción de vivienda.

1.2. Promover la gestión de suelos útiles para los programas de Vivienda VIP y VIS.

1.3. Mejorar el entorno de barrios con desarrollo incompleto , en equilibrio con estándares adecuados de espacio público, equipamientos y servicios.

1.4. Establecer instrumentos de planeamiento y gestión que promuevan estándares de calidad de vida.

1.5. Mejorar las condiciones del hábitat rural en los Centros Poblados, de Equipamientos y Servicio.

1.6. Establecer instrumentos financieros para mejorar el acceso a vivienda en hogares vulnerables.

2. Para incrementar la oferta de espacios públicos de calidad universalmente accesibles y extendidos a todo el territorio:

2.1. Construir y adecuar calles completas, con de espacio público de calidad, que favorezcan el acceso y prioricen al peatón, ciclista y el transporte público masivo.

2.2. Conectar el borde urbano - rural con los espacios públicos de la Ciudad mejorando la cobertura del transporte público.

2.3. Dotar los espacios públicos con infraestructuras y equipos para la garantía de la seguridad y la sana convivencia.

2.4. Generar y mantener las zonas verdes y parques del Distrito Capital.

3. Para generar equipamientos sociales y propiciar el desarrollo pleno de los habitantes del DC

3.1. Optimizar y flexibilizar el uso del suelo para aumentar el acceso a los equipamientos sociales y funcionales

3.2. Priorizar la construcción y obras de mantenimiento de equipamientos para atender las necesidades de los distintos grupos poblacionales en las zonas de mayor déficit.

3.3. Recuperar, adecuar y mantener los equipamientos existentes en el Distrito.

Objetivos Específicos

Estrategias




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Anexo 4. Política de Competitividad

Elaborado por la Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales, con base en la documentación de Soporte al proceso de formulación del POT- junio de 2019

Anexo 5. Política de Gobernabilidad

Elaborado por la Subdirección de Estudios Económicos y Fiscales, con base en la documentación de Soporte al proceso de formulación del POT- junio de 2019

1. Optimizar los tiempos y la seguridad de desplazamiento de las personas y las mercancías en beneficio de los ciudadanos y de las empresas.

2. Promover la localización de actividades económicas estratégicas para el Distrito Capital asociadas a la cultura, turismo, innovación y conocimiento bajo el marco de la especialización inteligente y la industria naranja.

3. Fortalecer la capacidad de Bogotá de atraer y mantener inversiones en su territorio en un marco normativo fundamentado en los principios de seguridad, concordancia, simplicidad, neutralidad y transparencia, adecuado

para el desarrollo de programas y proyectos de corto, mediano y largo plazo.

1. Para optimizar los tiempos y la seguridad de desplazamiento de las personas y las mercancías:

1.1. Proveer la infraestructura necesaria para que el sistema de movilidad funcione con calidad , seguridad y de forma eficientemente.

1.2. Promover la mezcla responsable de usos para minimizar los desplazamientos, dinamizando la Ciudad con una adecuada mitigación de impactos.

1.3. Estructurar un sistema efectivo de logística y abastecimiento.

1.4. Promover el desarrollo de infraestructura aeroportuaria articulado con el entorno urbano, incrementado la conectividad regional.

2. Para promover la localización de actividades económicas estratégicas para el Distrito Capital asociadas a la cultura, innovación y conocimiento:

2.1. Generar incentivos en la norma urbanística e instrumentos para la localización de actividades económicas estratégicas e innovadoras, en el marco de la especialización inteligente.

2.2. Proveer de infraestructuras necesarias para el desarrollo de actividades económicas asociadas a la cultura, innovación y conocimiento.

2.3. Fomentar el fortalecimiento y el crecimiento de hospitales y universidades.

2.4. Fortalecer el turismo y la recreación.

3. Para fortalecer la capacidad de Bogotá de atraer y mantener inversiones en su territorio:

3.1. Simplificar las normas urbanísticas para facilitar su aplicación.

3.2. Actualizar los sistemas de consulta y divulgación de las normas urbanísticas aplicables.


Estrategias

1. Implementar esquemas de convergencia interinstitucional que permitan una gerencia y ejecución eficiente de los proyectos y programas del POT.

2. Generar espacios de participación ciudadana y rendición de cuentas sobre el avance en la ejecución del POT.

3. Desarrollar e implementar la gobernanza regional y la gobernabilidad distrital y local.

4. Programar de manera concertada y coordinada las inversiones públicas.

1. Para crear e implementar esquemas de convergencia institucional que permitan una gerencia eficiente de los proyectos y programas del POT:

1.1. Evaluación periódica de las gerencias de los programas y proyectos del POT.

1.2. Garantizar que los mecanismos de ejecución del POT estén articulados con el sistema presupuestal del Distrito.

2. Para generar espacios de participación ciudadana y rendición de cuentas sobre el avance del POT:

2.1. Implementar espacios que permitan a la ciudadanía tener información y participar en la adopción y ejecución de decisiones asociadas al POT.

2.2. Incorporar en la rendición de cuentas de la Alcaldía Mayor el avance de la ejecución de POT.

3. Para desarrollar tres escalas de gobernanza y gobernabilidad:

3.1. Fomentar la gobernanza regional.

3.2. Articulación institucional de los sectores administrativos del Distrito.3.3. Promover la descentralización y desconcentración de la prestación de los servicios, mediante la reorganización de las localidades del Distrito de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, con

homogeneidad desde el punto de vista geográfico, social, cultural y económico.


Estrategias

plan de ordenamiento territorial-pot …...“una contraloría aliada con bogotá” cra. 32 a no...

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