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Capítulo 3. El FMI, la cooperación monetaria y el sistema financiero internacional.

3.1. Origen del FMI

El Fondo Monetario Internacional (FMI) es un elemento esencial de la organización

económica internacional diseñada tras la II Guerra Mundial y es la pieza central del sistema

financiero internacional vigente desde entonces. El FMI nació con la pretensión fundamental

de poner fin a los desórdenes de las relaciones económicas internacionales que habían

conducido a la contracción del comercio mundial, la volatilidad de los tipos de cambio de las

principales divisas y las convulsiones económicas y financieras vividas en la década de los

años 301. En esos años, la inflación y las consecuencias de la crisis económica en los países

desarrollados modificaron sustancialmente las bases que habían hecho posible el crecimiento

de la economía mundial en el siglo XIX. Y dieron lugar a importantes desequilibrios en las

finanzas internacionales, provocados, en gran medida, por el exceso de emisiones monetarias

derivadas del pago de las reparaciones de guerra establecidas al finalizar la I Guerra Mundial.

La quiebra del patrón oro y la definitiva asunción por parte de EE.UU. de un papel

hegemónico en la economía mundial hicieron necesaria la adopción de nuevas reglas

internacionales, empezando por la creación de algún tipo de acuerdo o de institución capaz de

garantizar la estabilidad de las relaciones monetarias y cambiarias en el mundo. Éste es el

papel desempeñado por las propuestas norteamericanas que condujeron a la creación del FMI.

El patrón oro clásico dejó de funcionar definitivamente a principios de los años 30. Había sido

un elemento esencial del avance experimentado en las relaciones económicas internacionales

del siglo XIX. Pero el proceso de internacionalización de la economía mundial necesitaba

otros fundamentos menos rígidos que la dependencia estricta del oro. Por ello, en 1944, surgió

el FMI con el propósito de resolver los problemas generados en los pagos internacionales tras

la inestabilidad monetaria de los años 30. En esos años proliferaron los controles de cambio y

las devaluaciones competitivas (políticas de empobrecer al vecino). La relación entre unas

monedas y otras se volvió muy inestable y los intercambios mundiales se redujeron de manera

1 Para una perspectiva histórica más amplia pueden consultase Aglietta y Moatti (2000) y Varela, F. (2000).

2

significativa, lo que contribuyó a potenciar la crisis económica y el clima de inestabilidad

política que sirvió de base para la expansión del fascismo antes de la II Guerra Mundial.

Para resolver los problemas financieros internacionales que impedían el normal desarrollo del

comercio y las inversiones exteriores (y en consecuencia profundizaban la crisis económica)

se convocaron varias conferencias internacionales en los años 30, pero todas ellas fracasaron.

En los años 40 se realizaron dos propuestas casi simultáneas por parte de John Maynard

Keynes y de Harry Dexter White2. Ambos querían establecer un cierto control en los tipos de

cambio, creando un sistema estable a escala internacional, supervisado por una organización

económica mundial de carácter permanente, en lugar de por reuniones ocasionales. De ese

modo se haría posible la conversión de una moneda por otra a una paridad conocida, poniendo

fin a las prácticas económicas de carácter restrictivo utilizadas por los gobiernos para

controlar los flujos exteriores de bienes y de capitales. Sin el logro de una amplia estabilidad

monetaria internacional resultaba imposible recuperar las tasas de crecimiento que habían

mostrado el comercio y las inversiones internacionales a finales del siglo XIX y principios del

XX.

En 1944 se reunieron en Bretton Woods 44 naciones y se creó el FMI, que empezó a

funcionar en 1946 con 36 países miembros. A cada país se le asignó una cuota, según la

importancia de su economía3. Con la totalidad de los recursos procedente de las distintas

cuotas se creó un fondo utilizado para conceder préstamos a los países con problemas de

balanza de pagos, siempre que éstos se comprometieran a realizar los ajustes económicos

necesarios para garantizar la posterior devolución de los préstamos recibidos. Lógicamente,

los niveles de exigencia o condicionalidad establecidos por el FMI para garantizar la

devolución de los préstamos estaban en proporción directa a la ayuda financiera pedida por

2 Véanse más adelante las referencias a Keynes y al Plan White. Castaño (2000, p. 100). Galindo (1994, en De la

Iglesia, 1994, pp. 81-102). 3 EE.UU. asumió la cuota de mayor tamaño, lo que le garantizaba también un mayor peso en la ponderación de

votos establecida. La cuota de cada país servía para determinar el número de votos y para conocer el límite de

préstamo de cada Estado miembro. Posteriormente también se utilizaron para asignar los DEG.

3

cada país. Una vez superados sus problemas de pagos y de desequilibrio exterior, el país

prestatario debía devolver la ayuda recibida, reponiendo de este modo los recursos del FMI4.

Los objetivos iniciales del FMI pueden resumirse en las dos siguientes ideas básicas:

a) Regular el sistema monetario y financiero internacional, promoviendo la estabilidad de los

cambios internacionales y colaborando en el establecimiento de un sistema multilateral de

pagos entre los distintos países.

b) Ayudar a los Estados miembros a hacer frente a sus desequilibrios de balanza de pagos,

evitando, con ello, la extensión internacional de las crisis económicas.

El Convenio constitutivo del FMI (artículo I) se refiere a los siguientes objetivos específicos5:

1. Estimular la cooperación monetaria internacional y ser un mecanismo de consulta para los

países miembros.

2. Facilitar la expansión económica y el crecimiento equilibrado de la economía mundial.

3. Fomentar la estabilidad cambiaria para evitar depreciaciones excesivas en el tipo de

cambio de las divisas de los Estados miembros.

4. Ayudar al establecimiento de un sistema multilateral de pagos para las transacciones

corrientes realizadas entre los países miembros y contribuir a la eliminación de las

restricciones cambiarias que frenan la expansión de los intercambios internacionales.

5. Infundir confianza a los países miembros, poniendo a su disposición temporalmente los

recursos generales del FMI bajo las garantías adecuadas, y dándoles la oportunidad de

corregir los desequilibrios de sus balanzas de pagos sin perjudicar gravemente la situación

(económica y social) del país.

6. Reducir los desequilibrios en las balanzas de pagos de los países miembros, fomentando,

con ello, las relaciones económicas y el crecimiento equilibrado de las economías.

4 La cuantía de los préstamos se mide en relación a la cuota de cada país ante el FMI, puesto que el Fondo gira o

presta a cada país por importes relacionados con su cuota. Por ello, el FMI en realidad consiste en un fondo que

globalmente se nutre de las cantidades desembolsadas por los países socios. El FMI apenas recurre a los

mercados internacionales de capitales. Como resultado, el Fondo dispone de muy pocos recursos para actuar a

nivel global, por lo que debe recabar la ayuda de los países desarrollados para aumentar su capacidad crediticia.

El FMI no es realmente un prestamista en última instancia.

4

Con la entrada en funcionamiento del Convenio constitutivo del FMI quedó establecido,

también, un sistema cambios-oro-dólar o patrón oro-dólar, que recuperaba las bases del

anterior patrón oro, aunque lo modificaba sustancialmente6. Dicho sistema contaba con dos

elementos esenciales. El primero consistía en el establecimiento de una paridad semifija entre

las divisas de los Estados miembros. El segundo elemento garantizaba la convertibilidad total

de las monedas, aunque esa conversión se realizara mayoritariamente a través del dólar.

Mediante el primer elemento se pretendía regular la paridad de cada moneda en términos de

gramos de oro fino a partir del dólar y del cambio fijo de éste (35 dólares equivalían a una

onza de oro fino). Inicialmente, las monedas no podían apartarse en más o en menos de un

10% de la paridad declarada. Además, para modificar la paridad establecida se requería la

aprobación del FMI, que no ponía objeciones siempre que el cambio de paridad quedase

dentro de los límites establecidos7. Junto a esta paridad semifija, el nuevo patrón surgido de

Bretton Woods incluía el compromiso de garantizar la convertibilidad de las monedas, con el

fin de potenciar el crecimiento del comercio mundial sobre unas bases multilaterales8. Esa

convertibilidad se aseguraba mediante el vínculo oro-dólar, que servía de ancla al sistema

monetario internacional puesto que tomaba como base a la divisa más fuerte del mundo.

En este contexto, el FMI se comprometió a amonestar y sancionar a los países cuyo tipo de

cambio superara el margen oficialmente establecido de fluctuación respecto al dólar. Con ello,

EE.UU., la potencia económica y militar hegemónica, se convirtió también en el centro del

sistema monetario internacional. Y más aún: el control norteamericano sobre la economía

mundial se consolidó de un modo más rotundo mediante la expansión internacional del dólar,

fenómeno éste que ha seguido una tendencia creciente a lo largo de toda la segunda mitad del

5 FMI (2001). Varela, F. (1994, en Varela, M. 1994). Rosado (1994, en De la Iglesia, 1994, p. 104). Varela, F.

(2000, p. 52) recuerda que “el Convenio constitutivo del FMI iba a permitir no sólo el mantenimiento de los

controles de capital introducidos durante la guerra, sino, incluso, el establecimiento de nuevas restricciones”. 6 Varela, M. y Varela, F. (1996), Cuenca (2004, p. 97), González (2002, p. 47). Castaño (2000, p. 99). 7 Varela, M. y Varela, F. (1996, p. 45). 8 Díaz Mier (1994, en Varela, 1994, p. 78). La multilateralidad, apoyada en la creación de organismos

internacionales, pretendía acabar con el auge del bilateralismo y los errores del pasado (ver capítulos 1 y 5).

5

siglo XX9. Además, la supremacía norteamericana se vio aún más fortalecida al asignarse a

EE.UU. una cuota y una ponderación de votos en el FMI mayor que la fijada para cualquier

otra nación. Su capacidad de control queda de manifiesto si se considera que las decisiones

importantes requieren ser aprobadas con el 85% de los votos de los países pertenecientes al

Fondo, y EE.UU. es el único socio individual que tiene una cuota superior al 15%. En

concreto, la cuota de EE.UU. es el 17,49% sobre el total del FMI y, en consecuencia, dispone

de una cantidad equivalente del total de los votos del FMI, lo que le otorga una capacidad

efectiva de veto que no tiene individualmente ningún otro país10.

El control que ejerce EE.UU. sobre la principal institución monetaria mundial parece

justificado si se tiene en cuenta su peso específico en un orden internacional forjado de

acuerdo con su importancia y con sus necesidades económicas y políticas. Igualmente,

parecen plenamente justificadas las críticas realizadas al Fondo por adoptar un modelo de

funcionamiento excesivamente dependiente de, y centrado en, la economía norteamericana. El

papel de EE.UU. fue decisivo para la creación de las principales instituciones que operan en la

economía mundial y, a la vez, esas instituciones, entre ellas el FMI, han contribuido a

mantener la economía norteamericana en el primer plano del panorama mundial, al tiempo

que han favorecido la expansión de su moneda y el crecimiento de su economía. Como han

señalado numerosos autores, el orden mundial establecido en los años 40 se basó en un

sistema centralizado y asimétrico11, que facilitaba el crecimiento económico de EE.UU.,

siempre que ese país mantuviera un superávit de balanza de pagos, condición indispensable

para que su Banco Central (la Reserva Federal), pudiera crear la liquidez en dólares que

requería la expansión económica los demás países del mundo.

9 A pesar de la crisis de los 70 y de la aparición del euro a finales del siglo XX, el dólar sigue ejerciendo un

papel predominante en la actual organización económica internacional. El creciente papel de la UE podría

motivar en los próximos años algunos cambios en las relaciones y en los organismos internacionales, lo cual

podrían constituir referencias importantes para la delimitación de una nueva etapa en la OEI en el siglo XXI. 10 No obstante, la suma de votos de los países de la UE es superior a la de EE.UU. Las decisiones que requieren

mayoría del 85% son principalmente las enmiendas a los estatutos, las revisiones de las cuotas y las asignaciones

de DEG. En Bretton Woods se asignó a EE.UU. una cuota cercana al 25% de los votos. Véanse Agglietta y

Moatti (2002, p. 77), González (2002, p. 6) y Cuenca (2004, p. 208). Sobre cuotas, decisiones y funcionamiento

de la Cuenta de Recursos Generales véase FMI (2001). También Sánchez y Vidal-Villa (2000): “Mundialización

y cambios institucionales. Cuestiones para el debate”, Revista de Economía Mundial, nº 2, pp. 135-150. 11 Aglietta y Moatti (2002). Palazuelos (1998). Berzosa, Bustelo, De la Iglesia (1996). Varela, F. (1994, en

Varela, M., 1994, p. 9).

6

El problema principal de ese modelo centralizado y asimétrico sobre el cual se basó la OEI de

la posguerra comenzó a hacerse patente a partir de 1968, con la aparición de importantes

déficits comerciales en la economía norteamericana y la creciente salida de dólares fuera de

EE.UU. para facilitar las inversiones exteriores y el despliegue militar vinculado a la guerra

de Vietnam. Ese déficit exterior hizo necesario un aumento sustancial de las emisiones de

dólares, con lo cual se redujo la confianza en esa divisa y en su tipo de cambio, lo que empujó

a su depreciación, si bien técnicamente ésta no podía tener lugar porque el sistema de Bretton

Woods se basaba en el equilibrio oro-dólar. Esa paradoja esencial del sistema monetario

internacional se hizo cada vez más notoria y las tensiones que generó llevaron a la disolución

en los años 70 del patrón oro-dólar, cuando se produjo la devaluación del dólar y el posterior

establecimiento de un sistema de flotación internacional de las divisas. Aunque el modelo

sobre el que se basaba el FMI no había previsto mecanismos de revisión de la paridad básica

oro-dólar12, esa revisión se hizo necesaria y, con ella, se inició también una adaptación del

funcionamiento del Fondo, aunque no una transformación en profundidad de sus funciones.

De hecho, la circulación internacional de dólares aumentó en los años 60, en consonancia con

la expansión económica que se estaba produciendo en el mundo. El volumen de dólares en

manos de ciudadanos no residentes en EE.UU. se incrementó hasta el punto de que la Reserva

Federal no podía hacer frente a su cobertura real. Así, se abrió una brecha creciente entre los

dólares en circulación y las reservas oficiales del gobierno norteamericano, circunstancia que

precipitó la quiebra del patrón de cambios semifijos y puso fin al sistema basado en el dólar

como divisa pegada al oro. Pese a las iniciativas desplegadas, entre las que destaca el

establecimiento de los Derechos Especiales de Giro (DEG)13 en 1968, el sistema monetario

internacional dejó de funcionar en 1971 del modo que se había previsto en Bretton Woods.

Ese año, el presidente norteamericano, Richard Nixon, adoptó diversas medidas para paliar la

crisis de la economía de su país. Entre esas medidas decretó la no-convertibilidad del dólar en

oro a la paridad que había estado vigente desde que se creó el FMI.

12 Ibid. Entre otras críticas, Robert Triffin ya insistía en la dificultad para dar solución a los problemas de

liquidez y confianza simultáneamente. Castaño (2000, p. 101). Varela, M. y Varela, F. (1996). 13 Véanse más adelante las referencias al Pool del oro. Los DEG, introducidos en la primera enmienda del FMI

(1968) son activos de reserva destinados a permitir el incremento de la base financiera internacional. No son una

moneda ni un pasivo ante el Fondo, sino más bien un derecho en potencia sobre las monedas de libre uso de la

cesta que definen su valor (dólar, yen, euro y libra). Castaño (2000). Calvo (2001). Cuenca (2004).

7

Los DEG se establecieron, tras la primera enmienda del Convenio Constitutivo del FMI en

mayo de 1968, como un recurso adicional para aumentar las dotaciones del Fondo, así como

las reservas internacionales de sus países miembros y las condiciones generales de liquidez de

la economía mundial. El sistema monetario internacional no podía basarse exclusivamente en

un mecanismo de creación de liquidez y medios de pago internacionales que dependía del

comportamiento de la balanza de pagos de EE.UU.14. Sin embargo, esa reforma del FMI no

fue suficiente para encauzar el sistema monetario internacional, entre otras razones por los

cambios que provocó en la economía mundial la crisis económica de los años 70.

3.2. Mecanismo de giro y servicios financieros del FMI

El mecanismo de giro es el más peculiar instrumento de funcionamiento del FMI. Gracias a él

los países miembros pueden utilizar los recursos del Fondo. Su funcionamiento responde de

manera esquemática a las siguientes pautas: un país con problemas de balanza de pagos utiliza

su propia moneda para adquirir del FMI una cantidad equivalente de monedas de otros países

o de DEG. Esto es lo que se llama mecanismo de giro o girar contra el Fondo. El país obtiene

medios de pago internacional con los que debe resolver sus problemas de falta de liquidez. El

giro o préstamo que recibe del FMI se deshace cuando el país soluciona su problema

económico y procede a la recompra de su propia moneda, entregando al Fondo una cantidad

equivalente de divisas convertibles15. En ese periodo de tiempo, el país ha disfrutado de un

préstamo en divisas convertibles, dejando como garantía su propia moneda. Para devolver el

préstamo (y recuperar su moneda) debe mejorar su situación económica interna y el saldo de

sus intercambios con el resto del mundo. Los programas de ajuste exigidos por el FMI a

cambio de los préstamos que proporciona tienen la finalidad de ayudar a cumplir esos

14 Para que los países pudieran hacer frente a sus necesidades de mayores reservas se establecieron los DEG, por

un periodo inicial de tres años y una cuantía de 9.000 millones de dólares, fijando una equivalencia inicial de

0,888671 gramos de oro fino igual a un DEG (e igual a un dólar). En 1974 se modificó la base de los DEG.

Rosado (1994, en De la Iglesia, 1994, p. 106) y Calvo (2001). Sin embargo, los DEG nunca llegaron a ser una

auténtica ayuda para resolver el problema de liquidez originado por el dólar en el sistema monetario mundial,

puesto que su creación se basaba en el déficit comercial de EE.UU., lo que reducía la confianza en su divisa. 15 Cuando una divisa fuerte es utilizada abundantemente para conceder préstamos a otros países, esa divisa

desciende por debajo del nivel de su cuota (posición de reserva) y el FMI debe abonar una remuneración por

utilizarla si se supera la norma establecida para ese país. La norma es la suma del 75% de cuota anterior a la

8

objetivos macroeconómicos. Sin embargo, las exigencias macroeconómicas de los programas

de ajuste conducen con frecuencia a un deterioro de los niveles de renta de la población, lo

que afecta negativamente a la situación estructural de la economía del país, aunque su

situación coyuntural pueda mejorar como consecuencia de la ayuda financiera recibida.

Ciertamente, las políticas que inspira y apoya el Fondo no son las únicas posibles, pero

muchos países en desarrollo no disponen de otras opciones para cubrir adecuadamente sus

necesidades de financiación en divisas, por lo que el recurso al FMI se hace inevitable y se

convierte en condición para obtener nuevos créditos internacionales.

A través de la utilización del mecanismo de giro, el FMI concede préstamos a los países que

necesitan divisas por atravesar una situación coyuntural dificultosa, lo cual se refleja en el

déficit de su balanza de pagos. El mecanismo de giro se basa en las cuotas que cada país tiene

en el FMI, y las cuotas, a su vez, se establecen según la importancia de la economía de cada

país con respecto al total de países miembros del Fondo. Los países pueden pedir financiación

tomando como referencia el valor de su propia cuota. El FMI exige condiciones cada vez más

estrictas a medida que aumenta la necesidad de financiación respecto de la cuota de cada país

y a medida que la situación de su economía sea más difícil. Existen, por lo tanto, distintos

grados de condicionalidad bajo la forma de requisitos o exigencias destinadas a ajustar y

mejorar el funcionamiento de las economías de los países prestatarios, con el fin de garantizar

la devolución de los préstamos solicitados. Para ejercer esa tarea de ayuda condicionada, el

Fondo dispone de diversos servicios o modalidades de actuación. Los principales servicios

financieros puestos en funcionamiento por el FMI pueden clasificarse del siguiente modo16:

1) Tramo de reserva. Cualquier país puede obtener un préstamo equivalente al 25% de su

cuota en el FMI17. Únicamente necesita justificarlo por razones de balanza de pagos. La

concesión es automática, puesto que el país gira contra el primer tramo de su cuota.

segunda enmienda del Fondo más la cantidad correspondiente a los incrementos de cuota posteriores. Calvo

(1997, p. 304). González (2002). 16 Cuenca (2004). Inicialmente, los préstamos del FMI debían utilizarse para resolver problemas de financiación

a corto plazo por cuenta corriente, aunque las nuevas modalidades de ayuda creadas han ampliado ese objetivo. 17 Se denomina tramo oro, porque corresponde a la parte de la cuota que el país debe suscribir en oro o en las

divisas que señale el FMI. Para los otros tres tramos del 25% de la cuota se utiliza la moneda del propio país.

9

2) Tramos de crédito. Cualquier país puede obtener préstamos por importes superiores al

25% de su cuota, pero debe cumplir las condiciones acordadas con el FMI. Los giros se

realizan de forma escalonada, a medida que el FMI comprueba que el país se ha esforzado

en resolver sus problemas de balanza de pagos. Para ello, se establecen niveles de

exigencia creciente, que dan lugar a los controvertidos programas de ajuste del FMI.

3) Acuerdos de derecho de giro. Los países pueden pedir préstamos en divisas al FMI

mediante el mecanismo de giro, utilizando como máximo los cuatro tramos en que se

divide su propia cuota ante el FMI. La financiación siempre es a corto plazo, se distribuye

de manera escalonada en el tiempo e implica niveles de condicionalidad crecientes a

medida que aumenta la solicitud de financiación.

4) Acuerdos de servicio ampliado. Se trata de préstamos destinados a programas de medio

plazo capaces de ayudar a resolver los problemas macroeconómicos del país prestatario.

5) Servicio complementario de reservas. Cubre necesidades de financiación a muy corto

plazo. Su propósito esencial consiste en evitar que las salidas de capitales de un país

tengan efectos desestabilizadores sobre el sistema monetario internacional.

6) Líneas de crédito contingente. Consiste en la apertura de una línea de crédito que permite

el acceso a montantes de financiación entre el 300% y el 500% de la cuota del país, por lo

que se reservan para situaciones que puedan ayudar a prevenir crisis graves.

7) Servicio de financiación compensatoria. Se creó para ayudar a los países que sufrían

caídas en sus ingresos por exportación, fundamentalmente de materias primas.

8) Asistencia de emergencia. Se utiliza para ayuda a países que sufren catástrofes naturales y

requieren una ayuda técnica específica.

9) Acuerdos de concesión de fondos para alivio de la deuda. Se establecieron como un

mecanismo de ayuda a los países altamente endeudados.

10) Otros servicios financieros. A lo largo de su historia, el FMI también ha contado con

políticas de mayor acceso a sus recursos, servicios de ajuste estructural y otros

mecanismos de asistencia financiera a sus países miembros18.

Todos esos servicios financieros han sufrido una lógica evolución con el paso del tiempo. Así,

a partir de 1962 el FMI completó sus recursos ordinarios con los obtenidos a través de

18 Calvo (2001, p. 193). González (2001, pp. 63-67).

10

préstamos y potenció las ayudas a países exportadores de productos primarios. En la década

de los 70 se arbitraron, con carácter temporal, servicios financieros adicionales, destinados a

asistir a países con problemas de balanza de pagos derivados de la subida del precio del

petróleo. En 1974 se establecieron nuevos servicios de préstamo para hacer frente a los graves

problemas macroeconómicos derivados de la subida de los precios del petróleo. También se

creó un fondo especial destinado a conceder préstamos en condiciones más favorables a los

países en desarrollo, que se mantuvo hasta 1980. En la década de los años 80 se crearon otros

servicios financieros suplementarios y de mayor acceso, que culminaron en 1986 y 1987 con

la creación de nuevos servicios financieros de ajuste estructural. En 1994 esas mismas

facilidades de préstamo tuvieron que ampliarse, dado que el problema de la deuda exterior del

Tercer Mundo se estaba agravando con el paso del tiempo, en lugar de resolverse19. Además,

en los años 90 se inauguraron otros servicios financieros destinados a los países ex-socialistas

de Europa del Este. Pese a la aparición de estas nuevas modalidades de préstamo del FMI, los

requisitos de condicionalidad exigidos apenas han variado en las últimas décadas, puesto que

siguen vinculados a las cuotas de cada país y, en la medida que el FMI lo considere necesario,

al cumplimiento de programas de ajuste macroeconómico por parte de los países prestatarios.

El sistema de cuotas es fundamental para el correcto funcionamiento del Fondo, de las ayudas

que ofrece y de la condicionalidad que reclama. Las cuotas se calculan en función de la

importancia de cada economía y pueden revisarse cada cinco años. Se fijan según el PIB y

otros indicadores (transacciones, reservas, etc.) y se expresan en DEG. Los países sólo

necesitan desembolsar una parte de su cuota. Un 25% de esa cuota se fija en oro o divisas

convertibles y el resto en moneda nacional. La cuota también sirve para calcular los votos

ponderados en el FMI, puesto que da derecho a 250 votos básicos más un voto adicional por

cada 100.000 DEG que posea cada país miembro20. Además, como se ha explicado

anteriormente, la cuota determina la financiación máxima que un país puede solicitar al FMI,

así como la asignación de DEG que le corresponden.

19 Véanse más adelante, en el capítulo 4, las referencias al problema de la deuda exterior de los países en

desarrollo. Atienza (2001, Revista de Economía Mundial, nº 5, pp. 99-120). 20 FMI (www.imf.org). Cuenca (2004). González (2002).

11

Con el paso de los años, se han visto seriamente modificadas las dos funciones básicas del

FMI, es decir, la regulación de la estabilidad de los tipos de cambio y la concesión de ayudas

financieras para afrontar los desequilibrios exteriores de los países miembros. Para la primera

de esas funciones, la tarea realizada por el FMI hasta mitad de la década de los 70 consistía en

controlar la estabilidad de los tipos de cambio de las monedas frente al dólar. A partir de

1976, la labor del Fondo pasó a ser de mera vigilancia del sistema de tipos de cambio de libre

flotación, instaurado tras la reunión celebrada en Jamaica ese año. Con la flotación de las

monedas, la primera gran función que sustentaba el funcionamiento del FMI se hizo mucho

más difusa, aunque esa circunstancia se compensó con la mayor atención prestada por el

Fondo a la financiación vinculada al ajuste de los desequilibrios de los pagos internacionales

y a la financiación de los problemas de balanza de pagos de las naciones en desarrollo.

En consecuencia, la segunda función básica del FMI (la concesión de ayudas a los países

miembros), ha tendido a centrarse en la ayuda financiera al Tercer Mundo, lo cual ha

motivado, entre otros aspectos, una rigidez mayor en sus programas de ajuste estructural y en

la filosofía que los inspira. Puesto que muchos países pobres presentan problemas

macroeconómicos muy graves, el Fondo ha adoptado, cada vez de una forma más clara, una

misión de vigilancia sobre la situación de endeudamiento exterior de sus países miembros.

Los países que incurren en déficits externos y carecen de divisas para cubrir sus necesidades

de desarrollo se ven obligados a respetar las condiciones impuestas por el FMI, puesto que en

caso contrario verán cerradas, o seriamente dificultadas, otras vías alternativas para obtener

financiación en el resto del mundo21.

A lo largo de la historia del FMI sus funciones de vigilancia consistieron en evitar

manipulaciones de los tipos de cambio e impedir oscilaciones desordenadas en el valor de

cambio de las monedas, además de procurar que los países tuvieran en cuenta los intereses de

21 La pérdida de funciones del FMI y la aparición de nuevas tareas vinculadas a la financiación del desarrollo

puede interpretarse como la estrategia de una institución para perpetuarse frente a unas condiciones cambiantes.

Lo cual no quiere decir que el FMI deba cesar en la realización de las funciones básicas que lo han caracterizado

desde su entrada en funcionamiento. Mosley (2000, en Alonso y Freres, 2000, p. 167). Muchos países esperan el

rescate del FMI ante la dificultad de acceder a los mercados de capitales. Recientemente, el debate sobre el

riesgo moral ha llevado a cuestionar el papel que puede desempeñar el FMI en el caso de ciertas crisis. Bustelo,

P., (2004): “Las crisis financieras en Asia y en Argentina: un análisis comparado”, en Información Comercial

Española, nº 816, julio-agosto 2004, pp. 61-74.

12

los demás miembros del Fondo al realizar sus intervenciones en los mercados. Con el fin de

facilitar la tarea de vigilancia del FMI cada país debía notificar al Fondo sus necesidades y

objetivos de intervención en los mercados cambiarios. Para ello, el Director Gerente del

Fondo garantizaba en todo momento la total confidencialidad de las consultas, a fin de no

provocar movimientos especulativos y desestabilizadores de mayor cuantía22. Sin embargo,

tal vez por desconfianza, por exceso de seguridad de los países en las políticas realizadas por

sus propios gobernantes, o simplemente porque nunca se pudo asegurar la suficiente

confidencialidad, lo cierto es que las consultas de los gobiernos nacionales con el FMI

destinadas a modificar las paridades de su moneda se realizaban después y no antes de

decretar la devaluación de dicha divisa. Tal vez así se evitaban otros efectos, pero

indudablemente esa forma de proceder invalidaba uno de los pilares de actuación del FMI y

daba por hechas las modificaciones cambiarias sin el necesario control a priori que deberían

haber establecido los funcionarios del Fondo en el desempeño de su tarea, centrada en la

búsqueda de la mayor estabilidad posible para las finanzas internacionales en su conjunto.

Con el paso del tiempo, esta tarea del FMI fue sustituyéndose por otras nuevas funciones.

De forma similar, entre las nuevas funciones del FMI aparecieron responsabilidades

complementarias relativas a su segunda función básica, la financiación vinculada al ajuste de

los desequilibrios de las cuestas exteriores de los Estados miembros que lo precisen. Esa

función también cambió en los años 70, puesto que el recurso al endeudamiento exterior

permitió a los países en desarrollo mantener sus niveles de importaciones, pero el deterioro de

la relación real de intercambio y el excesivo crecimiento del servicio de la deuda requirió a su

vez un recurso mayor a nuevos servicios financieros de préstamo. Esta es otra de las razones

que explican la estricta condicionalidad impuesta por el FMI, sin la cual los países

crecientemente necesitados de ayuda financiera exterior perderían buena parte de su

credibilidad internacional como prestatarios capaces de devolver la financiación solicitada. A

todo ello se sumaron, años más tarde, los movimientos especulativos que dieron lugar a crisis

financieras importantes en los años 90, como se expondrá más adelante23. Además, la

22 Desde mayo de 2004 el Director Gerente del FMI es el español Rodrigo Rato. Sobre el procedimiento de

consulta puede verse Calvo (2000, p. 200). 23 En Oxfam (2002) pueden consultarse interesantes análisis sobre el tema y sobre algunas de las propuestas más

conocidas al respecto, como la tasa Tobin.

13

aparición de nuevas necesidades de capitales en los países ex-comunistas también contribuyó

a crear una nueva situación en el panorama financiero y en el sistema cambiario mundial.

3.3. Las funciones del FMI

Los órganos fundamentales del Fondo Monetario Internacional son:

a) La Junta de Gobernadores o Asamblea de representantes de los gobiernos de los países

miembros, que normalmente se reúne una vez al año.

b) El Directorio Ejecutivo o Comité Directivo, formado por 24 Directores Ejecutivos, de los

cuales 5 son nombrados por las naciones con mayor cuota (EE.UU., Reino Unido,

Alemania, Francia y Japón), mientras que los otros 19 se eligen de forma rotatoria24.

c) El Director Gerente (seleccionado por el Directorio Ejecutivo) y el staff de funcionarios25.

Las cinco funciones básicas del FMI pueden resumirse del siguiente modo26:

1) La función estabilizadora de los tipos de cambio de las monedas de los países miembros,

consistente en evitar fluctuaciones excesivas en sus paridades.

2) La puesta en funcionamiento de los Derechos Especiales de Giro (DEG), que es un activo

oficial de reserva internacional, asignado a cada país en proporción a su cuota en el FMI.

3) La función crediticia, en virtud de la cual cualquier país puede solicitar préstamos al FMI

por un importe de hasta el 25% de su cuota, en lo que se conoce como tramo de reserva,

tramo oro o primer tramo de la cuota. También puede pedir crédito equivalente a otro 25%

de su cuota, que incluirá un tipo de interés, un plazo de recompra de la moneda fuerte

recibida27, y la aplicación de un programa de ajuste en materia de política económica. En

ciertos casos, los países miembros pueden solicitar ayudas financieras por importes

superiores al de su cuota en el FMI.

24 Si bien a algunos países, como Arabia Saudita, se les permite designar uno de esos 19 representantes, como

compensación a su posición acreedora ante el FMI. 25 Además, el FMI cuenta con un Comité Monetario y Financiero y con un Comité de Desarrollo, que se reúnen

normalmente dos veces al año. Al margen del Fondo, los grupos de presión también buscan formas de

cooperación más específicas. El grupo más importante es el G-7, que reúne a los países más industrializados. 26 Rosado (1994, p. 109). FMI (2001, pp. 2-3). 27 Lo que equivale a recuperar su moneda una vez transcurrido un plazo de 3 a 5 años. Calvo (2001). Como se

explicó antes, los países también pueden solicitar créditos adicionales, superiores incluso al 300% de su cuota.

14

4) Fijar y custodiar las cuotas28. Formalmente hasta 1978, pero de hecho hasta 1971, cada

país depositaba una cantidad de oro, el 25% de la cuota total o en algunos casos sólo el

10% de las reservas en oro y dólares, en los cuatro bancos depositantes del FMI. Esos

cuatro bancos son la Reserva Federal de EE.UU., el Banco de Inglaterra, el Banco de

Francia y el Banco de la India. El acuerdo establecido permitía que no fuera necesario

transferir el resto de la cuota, sino que cada país socio lo depositaba en una cuenta

especial de su propio Banco Central, quedando patrimonialmente afecto al FMI.

5) Acordar las reformas o enmiendas del Convenio Constitutivo del FMI. Esas enmiendas se

han realizado en 1968, 1976, 1990 y 1997. La primera reforma introdujo los DEG. La

segunda institucionalizó el sistema de tipos de cambio flexible. La tercera y la cuarta

reforma han reasignado los DEG y ampliado los servicios financieros del FMI.

La primera reforma del FMI surgió como consecuencia de la falta de liquidez internacional

que empezó a registrarse en la década de los años 60 y el aumento en la cotización del oro.

Como ya se ha explicado, el patrón cambios-oro concedía una importancia capital al dólar,

que debía mantener su valor respecto al oro. Pero el 18 de octubre de 1960 se registró, por

primera vez, en la Bolsa de Londres una paridad del dólar superior a las 35 onzas de oro. Por

ello se creó el Pool del oro, cuya finalidad consistía en que los países integrantes se

comprometían a vender oro cuando existiera una amenaza de subida de su precio en los

mercados. No obstante, el acuerdo fue poco duradero. Francia abandonó el Pool del oro en

1968, ante la negativa norteamericana a devaluar el dólar, lo que equivalía a aumentar el valor

del oro (del que Francia había incrementado sus propias reservas). A partir de 1971 los

precios del oro comenzaron a subir progresivamente, hasta que el patrón oro-dólar tuvo que

abandonarse y sustituirse por un patrón fiduciario internacional basado en el dólar.

Finalmente, el dólar se devaluó un 7,89% en 1971 y un 11,1% en 1973. Además, en 1971 se

ampliaron las bandas de fluctuación del dólar respecto al oro desde del 1% al 2,25%, pero esa

medida no fue suficiente. En 1976 se decidió desmonetizar definitivamente el oro. El FMI

celebró en Jamaica una conferencia extraordinaria donde se decidió generalizar la flotación de

28 En realidad, custodia parte de las cuotas. El resto permanecen en los bancos centrales de cada país. El papel

central de EE.UU. también se explica porque disponía de dos tercios del oro mundial y su divisa era la única

convertible automáticamente. No obstante, esas reservas no eran utilizables para el cambio en dólares.

15

las monedas, se legalizaron los reajustes de las reservas de oro y se redujo la cuota de EE.UU.

en el FMI (hasta casi el 18% del total). Esas circunstancias marcaron la segunda enmienda del

Convenio constitutivo del Fondo en 197629. La evolución de la economía mundial en los años

80 y 90, y la paulatina incorporación de nuevos países al FMI, abrieron el camino a la

reasignación de DEG y a las reformas propuestas en la tercera y cuarta enmiendas del FMI30.

La instauración de un sistema de flotación entre las principales divisas del mundo coincidió

con la aparición de otro fenómeno que transformó de manera decisiva el orden monetario

internacional a mitad de los 70. Se trata del denominado reciclaje de petrodólares, antecedente

inmediato del problema de la deuda exterior de los países en desarrollo y de las continuas

crisis financieras y económicas del Tercer Mundo. A partir de 1976, el mecanismo de control

y sanción establecido por el FMI para los países con desequilibrios de balanza de pagos se

hizo más rígido en su concepción y más estricto en sus efectos, y se extendió a un número

mayor de países (subdesarrollados, en desarrollo y en transición hacia economías de

mercado). En realidad, la gran transformación del FMI a partir de los años 70 consistió en

destinar sus operaciones de crédito a los países de intermedio, bajo o muy bajo nivel renta, a

diferencia de la labor realizada en sus primeros años de funcionamiento, cuando los

destinatarios de sus fondos habían sido países desarrollados. Esa nueva función del Fondo fue

asumida y aplicada a medida que la evolución de la economía mundial lo requería. Y ello

implicaba un proceso de aprendizaje para el que los funcionarios del FMI no siempre

mostraron ni el suficiente acierto ni la necesaria flexibilidad de planteamientos31.

29 La flotación de las monedas se hizo efectiva en 1973, se institucionalizó en la reunión de Jamaica (1976) y

entró en vigor en 1978. El oro, que había pasado de 35 a 38 dólares por onza en 1971, y de 38 a 42 en 1973,

cotizaba a 200 dólares en diciembre de 1974 y alcanzó los 450 en 1979. La introducción de DEG y su ajuste en

las reformas posteriores no ha resuelto los problemas de fondo del FMI. Cuenca (2004, p. 212-218). 30 En los años 80 y 90 se incorporaron al FMI muchos países ex-socialistas. Determinados aspectos de la

reforma de 1997 y de la revisión del sistema de cuotas están pendientes de aplicación definitiva. FMI (2001). 31 Las recetas macroeconómicas aplicadas por el FMI parecen tener más detractores que defensores, a pesar de

que en muchas ocasiones los recursos del Fondo han permitido a los países superar situaciones de crisis. En los

años 90, con los nuevos planteamientos del FMI, se le ha acusado repetidamente de incentivar la propagación de

16

3.4. El funcionamiento y la condicionalidad del FMI

Como se ha podido apreciar, el funcionamiento del FMI no está exento de controversia. Sus

objetivos son aparentemente sencillos, pero los medios para cumplirlos no resultan ni tan

fáciles de aplicar ni tan eficientes como sugiere el sencillo esquema teórico sobre el que se

basan las actuaciones del FMI. Al referirse a estas cuestiones, José Luis Feito32 señala que en

Bretton Woods se diseñó un sistema que supuestamente recogía lo mejor tanto del régimen

del patrón oro como de la flotación cambiaria. Se configuró así un patrón de tipos de cambio

predominantemente fijos pero ajustables en ciertos casos, puesto que el FMI tenía la autoridad

y la obligación de evaluar las circunstancias que autorizasen una variación cambiaria. La

experiencia anterior a Bretton Woods había enseñado que las modificaciones cambiarias

discrecionales distorsionaban las relaciones internacionales y no tenían efectos estables sobre

el país que las ponía en práctica, si no iban acompañadas de otras políticas económicas

internas. Para abordar el problema de la discrecionalidad en las modificaciones cambiarias, el

FMI introdujo el concepto de desequilibrio fundamental de la balanza de pagos, que si bien

nunca fue definido con claridad siempre se asoció a desequilibrios exteriores no transitorios

(es decir, a desequilibrios de balanza de pagos de carácter estructural o duradero).

Según Feito, el origen del concepto de desequilibrio exterior utilizado por el FMI parece

encontrarse en un ensayo realizado por Nurkse por encargo del propio FMI, donde este autor

consideraba que existía un equilibrio fundamental de la balanza de pagos de un país cuando el

saldo por cuenta corriente alcanzaba un valor similar al saldo de la balanza de capitales a

largo plazo33. Desde esa perspectiva, la suma del saldo de la balanza de capitales a corto plazo

y de la variación de reservas no debería diferir en exceso de cero en condiciones de equilibrio.

Así, una entrada de capital extranjero completaría el ahorro nacional cuando el saldo por

cuenta corriente reflejase un desahorro o salida de recursos nacionales como consecuencia del

déficit exterior, y al revés.

las crisis por su visión excesivamente favorable a la liberalización de los movimientos de capitales, lo que ha

favorecido la actividad bursátil y especulativa. 32 Feito (1994, en Varela, 1994, p. 102). 33 Feito (1994, pp. 94-104). El concepto de equilibrio exterior es similar al de la balanza básica con saldo nulo.

17

El concepto de desequilibrio fundamental de la balanza de pagos de un país debe hacer

referencia a una situación no transitoria que motiva la aparición de un déficit exterior

importante, bien por la incapacidad de generar recursos por cuenta corriente o bien por la

imposibilidad de atraer financiación exterior con carácter estable. Sin embargo, para inferir

que un cambio en los saldos exteriores de un país pudiera dar lugar a un desequilibrio exterior

permanente debería analizarse un periodo de tiempo suficientemente largo34, sin que existan

restricciones importantes al comercio internacional y bajo condiciones de equilibrio interno

del país y de equilibrio internacional. El problema es que esas condiciones no suelen darse en

las situaciones que analiza el FMI, además de que su visión macroeconómica está

esencialmente orientada a resolver los problemas de corto plazo. Se trata, por lo tanto, de unas

condiciones analíticas distintas a las inicialmente estipuladas para el análisis clásico de los

desequilibrios de balanza de pagos. Pese a ello, los estudios prácticos realizados por las

misiones del FMI suelen basarse en modelos de funcionamiento macroeconómicos prefijados

a partir de ese esquema básico, lo que lleva también a aplicar los mismos análisis y recetas

por parte de los funcionarios del Fondo a cualquier país en dificultades, con independencia de

su situación real y estructural y del carácter de las ayudas financieras que precise35.

Además, si (en las condiciones teóricas sugeridas desde los enfoques clásicos de balanza de

pagos) un país mantiene su balanza básica sensiblemente distinta de cero, existirá un

desequilibrio fundamental que necesitará corrección específica mediante la aplicación de

políticas económicas que aborden aspectos monetarios y fiscales, y no sólo variables

macroeconómicas estrictamente cambiarias. Por ejemplo, si en ese país no entran capitales

que completen el déficit comercial, se hará necesario pedir préstamos y buscar formas de

equilibrar la balanza por cuenta corriente. El problema residirá, en ese caso, en la naturaleza

del desequilibrio exterior a abordar, y en concreto en si dicho déficit es endógeno o estructural

o, por el contrario, está inducido por el funcionamiento de la economía internacional. Pero,

como parece lógico, este último aspecto tiene difícil encaje en los modelos analíticos del FMI,

34 Sobre los cambios en la contabilización de la balanza de pagos puede verse Donoso (1997, en Nieto, 1997). 35 El recurso a un modelo teórico supuestamente universal es una de las críticas que con más frecuencia se han

formulado al FMI. Stiglitz (2002) también se refiere a las recetas del Fondo. Asimismo, Castaño (2000). Véanse

también otras referencias en Varela, M. (1994).

18

puesto que su toma en consideración supondría cuestionar algunos mecanismos de

funcionamiento de la economía mundial, lo cual escapa a los objetivos específicos del Fondo.

Para apreciar de modo sintético la aparición de un desequilibrio en las cuentas exteriores de

un país que podría requerir la ayuda del Fondo tal vez baste considerar como punto de partida

una situación muy sencilla: un país necesita endeudarse cuando su consumo interno es mayor

que su ahorro interno. En ese caso, necesita cubrir la falta de ahorro interno con una mejora

del saldo comercial exterior o con la llegada de capital extranjero. El saldo comercial puede

mejorarse reduciendo las importaciones o aumentando las exportaciones, aunque para los

países en desarrollo el logro de esos objetivos plantea a menudo serio problemas. Alternativa

o complementariamente, la llegada de capital extranjero puede contribuir a mejorar la

situación del país. Los capitales privados llegarán más fácilmente cuanto más favorable sea la

situación macroeconómica. La financiación multilateral también dependerá de esa misma

circunstancia, si bien los niveles de concesionalidad podrán ser más amplios, siempre que

existan garantías para la devolución de los préstamos por parte del país prestatario. Cualquier

camino conduce, con mayor o menor intensidad, a obtener el visto bueno del FMI, basado en

el análisis que realizan sus funcionarios sobre la situación macroeconómica de los países en

desarrollo36.

Bajo estos postulados, un país necesitará aplicar políticas de ajuste estructural para corregir su

desequilibrio fundamental de balanza de pagos y eventualmente se verá obligado a recurrir a

una modificación del tipo de cambio que le permita corregir sus déficits exteriores. Para

ayudar en esas tareas se creó el FMI como una institución financiera dotada de capacidad de

préstamo, si bien se condicionaban dichos préstamos al cumplimiento de dos requisitos

básicos. Primero, la exigencia de devolver lo antes posible el préstamo concedido con el fin

de que el Fondo pudiera volver a utilizar esos recursos en el caso de que otro país socio lo

necesitase. Segundo, que los préstamos no se concedieran por su importe total, sino en plazos,

o tramos, condicionados a su vez al cumplimiento de ciertas exigencias de política económica.

Por ello, el FMI impone programas de ajustes o de apoyo y de rescate o ayuda in extremis.

Aunque esas políticas han conducido en ocasiones a resultados satisfactorios, otras veces se

19

han mostrado poco adecuadas e incluso contraproducentes para resolver los problemas

financieros de fondo y la situación estructural de numerosos países en desarrollo.

Esa última circunstancia se explica por un hecho evidente. Las políticas del FMI están

encaminadas a reducir los déficits exteriores, pero no se detienen a analizar los requisitos

necesarios para potenciar el crecimiento económico de los países. Como no resulta sencillo

estimular el crecimiento económico de un país a corto plazo, puesto que se requerirían

inversiones de muy distinta naturaleza, es más fácil, normalmente, reducir los gastos

realizados por ese país, empezando por sus compras exteriores y siguiendo por el gasto del

sector público. Tales objetivos, o recetas genéricas, difícilmente tienen en cuenta la situación

del país, los efectos internos que provocan la reducción de las importaciones ni los efectos

sociales derivados de los recortes en el gasto público37. De ese modo, la acción del FMI,

basada en una ortodoxia macroeconómica que se niega a admitir fórmulas alternativas, reduce

la capacidad de financiación de los Estados, lo que a menudo supone un beneficio directo para

el sector privado nacional y para los inversores extranjeros, y reduce las rentas reales de los

habitantes del país, sin que esa pérdida de poder adquisitivo resulte siempre una garantía

suficiente para una posterior recuperación económica38.

El esquema o filosofía básica de actuación del FMI ha obligado a cuantificar con la mayor

precisión posible algunas variables macroeconómicas que debían tenerse en cuenta al estudiar

la situación de los países en dificultades financieras. Entre ellas figuran el ritmo de variación

del PIB, el crecimiento de las rentas y los agregados monetarios o los valores deseables de la

Balanza de pagos. Para realizar una evaluación adecuada de las necesidades de financiación

de un país habría que establecer relaciones funcionales entre esas variables, determinando su

carácter endógeno o exógeno, además de medir la eficacia de los instrumentos de política

económica aplicables, lo cual no es posible siempre en todos los casos, a veces porque no

existen siquiera estadísticas suficientemente fiables. Frente a esa contingencia cobraron vigor

36 En algunos de sus trabajos, Bhagwati (1993) también ha criticado la visión de los funcionarios y personal del

FMI, aparentemente desvinculados de los problemas reales que pretenden resolver. 37 Que ya suele tener una dimensión reducida, en consonancia con el atraso y la debilidad de las estructuras

fiscales y de las políticas públicas en los países más atrasados.

20

los programas de ajuste propugnados por el FMI, que parecen estar presididos por la consigna

de mantener un mismo diseño para todos, aunque no todos tengan problemas de igual

naturaleza, causalidad e implicaciones. Se trata de un procedimiento objetivo de examen, es

decir, de una evaluación supuestamente realizada de la misma forma y con carácter universal,

lo que supone encumbrar, como única alternativa, el procedimiento analítico empleado, e

ignorar las distintas situaciones reales a las que debe aplicarse.

Como ha señalado el profesor Agüera39 “no hay mayor desigualdad que tratar como iguales a

quienes no lo son”. Pese al diseño teórico establecido para combatir los desequilibrios

exteriores de los países, el orden económico internacional forjado en la posguerra no funcionó

exactamente de la forma prevista por los ideólogos del FMI. La ortodoxia del enfoque clásico,

y de su adaptación neoclásica, dejó al descubierto importantes fallos en la forma de abordar la

búsqueda de un sistema financiero internacional lo más estable, equitativo y eficaz posible40.

3.4.1. Funcionamiento y problemas iniciales

Los fallos o disfunciones en la estrategia seguida por el FMI para cumplir sus objetivos

fundamentales durante sus primeros años de funcionamiento pueden resumirse en tres puntos

encadenados entre sí. En primer lugar, los países eludían anticipar las consultas necesarias

para llevar a cabo los ajustes cambiarios requeridos, hasta que esos ajustes resultaban

finalmente inevitables. Cuando se producía tal situación, los gobiernos la presentaban ante el

Fondo como un hecho inevitable e incluso consumado, evitando pedir permiso previo para

modificar el tipo de cambio de su moneda. En realidad, se consideraba que la falta de reservas

del país había llevado a la devaluación de la moneda, cuando un buen análisis estructural más

bien concluiría lo contrario. Ante la dificultad de abordar los problemas estructurales, las

devaluaciones se presentaban como algo inevitable. Esa fue la primera disfunción en el

desempeño de las tareas del FMI en pro del orden financiero internacional.

38 La acción del FMI y los problemas de la deuda exterior han estimulado las privatizaciones de los países en

desarrollo, lo que muchas veces ha contribuido a deteriorar más el nivel de vida de los países en desarrollo,

particularmente de las capas de población de menores niveles de renta. 39 Agüera (1994, en Varela, 1994). Es seguramente tan injusto discriminar a priori como aplicar procedimientos

supuestamente universales, sin tener en cuenta la realidad social e histórica de los países que necesitan ayuda y,

ejerciendo su derecho y sin otras alternativas factibles, deben recurrir al Fondo.

21

En segundo lugar, los países que tenían superávit de balanza de pagos no se sentían obligados

a modificar sus políticas cambiarias y monetarias, puesto que no estaban expuestos a crisis de

balanza de pagos: sus monedas no tendían a infravalorarse, sino más bien a promover

aumentos internos de precios y rentas. De ese modo, se consideraba que un desequilibrio entre

dos o más monedas sólo era responsabilidad de la moneda que perdía valor41. La segunda

disfunción del orden financiero internacional creado residía, precisamente, en hacer recaer el

peso de los ajustes sobre la parte más débil, en lugar de considerar más eficaz el recurso al

principio básico de responsabilidad compartida.

Y en tercer lugar, para el país central del sistema, EE.UU., no había una regla clara que

estipulara la devaluación del dólar o la revaluación de las demás divisas, puesto que su

desequilibrio exterior se cubría con la emisión de mayor liquidez en forma de dólares. Esos

dólares eran puestos en circulación en el resto del mundo para dar cobertura a las mayores

necesidades de financiación requeridas por el aumento en el volumen de los intercambios

internacionales. Al mismo tiempo, el aumento de dólares en circulación contribuía a extender

una lógica pérdida de credibilidad en el valor de cambio del dólar, lo cual terminó minando la

filosofía central del orden internacional de Bretton Woods. Esa asimetría básica del sistema

monetario internacional sólo podía resolverse introduciendo nuevas economías en el eje rector

de las relaciones internacionales, es decir, dando un mayor protagonismo a Europa y Japón. O

tal vez para ser más exactos, dando un mayor protagonismo a otros organismos y gobiernos, y

a otras monedas e instituciones financieras. El crecimiento experimentado en el comercio y en

las finanzas internacionales hizo cada vez más difícil el control del orden financiero

internacional con los medios creados en Bretton Woods. La tercera disfunción del sistema, su

asimetría, engendraba el conocido triple problema de ajuste, liquidez y confianza.

Aunque desde los primeros momentos que se estableció el orden monetario de la posguerra

hubo algunos problemas iniciales, como las devaluaciones de Francia e Inglaterra en 1948 y

40 Bustelo (2000) 41 El principio de responsabilidad compartida en los desequilibrios cambiarios se basó en un enfoque más

centrado al establecer la cooperación monetaria europea. Los acuerdos cambiarios del Sistema Monetario

Europeo abordaron ese tema de un modo muy distinto. Nieto (2001). González y Mascareñas (1993).

22

1949 y flotación de Canadá en 1950, el sistema establecido pudo esterilizar durante sus

primeras décadas de existencia las oscilaciones en las reservas internacionales gracias al bajo

grado de integración de los mercados financieros internacionales. Pese a todo, el método

funcionó aceptablemente durante un cuarto de siglo42, como señala Félix Varela. Sin

embargo, el orden financiero internacional creado contenía el germen que amenazaba

destruirlo, o al menos transformarlo radicalmente como sucedió en la década de los 70. Las

bases originarias del FMI llevaban inevitablemente a una ruptura, puesto que el sistema

establecido contenía vicios congénitos, como la falta de un mecanismo propio de creación de

liquidez, las asimetrías en los procedimientos de ajuste, los controles sobre los movimientos

de capital que no se adecuaban a la realidad y el papel hegemónico de EE.UU.43

De ese modo, desde la II Guerra Mundial hasta el inicio de los 70 se avanzó paulatinamente

hacia la ruptura del sistema monetario internacional. Ya en los años 70, con la adopción

generalizada de los tipos de cambio flotantes, el FMI se quedó, no sólo “de facto” sino

también “de iure”, sin las principales funciones que justificaban su existencia. Por una parte,

los países ya no necesitaban pedir permiso para variar su tipo de cambio. Y por otra, la mayor

parte de los Estados miembros tampoco necesitaban sus préstamos porque podían obtenerlos

en los euromercados. Además, a partir de los 70 el número de socios del Fondo creció de

forma notable y, como consecuencia, el centro de gravedad de sus actividades financieras y de

sus estudios e informes pasaron a ser los países en desarrollo.

En este proceso evolutivo, que sumió al FMI en la búsqueda de un nuevo rumbo capaz de

seguir garantizando su pervivencia en el orden internacional, se produjo el estallido de la

crisis de la deuda en 1982 (que será analizada en el capítulo 4). A partir de ese momento, el

Fondo adoptó una misión esencial de vigilancia del sistema internacional. Hasta entonces,

había prestado sobre todo a países pequeños, de baja renta y de economía muy abierta. A

partir de los 80 muchas naciones, de Latinoamérica primero y de Europa de Este y Asia

después, caerían bajo su jurisdicción. Sin embargo, la forma de abordar los problemas de

42 Como señala Varela, F. (1994, en Varela, M., pp. 19 y 23). Tras la ruptura del sistema de Bretton Woods

emergen con decisión algunas de las características propias de la globalización: Palazuelos (1998). 43 Ibid. Aunque la UE y Japón y EE.UU. han aumentado su peso en la economía mundial, la hegemonía

norteamericana en las relaciones internacionales apenas se ha visto afectada en los últimos años. Sobre la

debilidad de la política exterior europea véase Nieto (2001).

23

ajuste por parte del FMI apenas se modificó; sus fundamentos teóricos parecían basados en

una receta universal44 desarrollada a partir de la siguiente premisa: el incremento de las

reservas depende del saldo por cuenta corriente y por cuenta de capital, que a su vez está

condicionado por el valor de la producción interna menos el consumo interno (exportaciones

netas) y por la política monetaria (variación del crédito interior y de la oferta y demanda de

dinero).

Visto así, ante un déficit externo en un país, sería necesario corregir alguna de esas variables

macroeconómicas mencionadas, normalmente mediante una contracción de las rentas

privadas y públicas y mediante una subida de los tipos de interés. Con ello, podría

aprovecharse el aumento de liquidez proporcionado por el préstamo exterior, al tiempo que se

reduciría el nivel de consumo interno. Pese a la contracción de la actividad económica,

también podía esperarse que el ahorro neto del país mejorara paulatinamente, si bien ese

último aspecto debía analizarse de un modo dinámico y teniendo en cuenta la mejora en el

nivel de vida de la población, asuntos éstos que parecían difícilmente compatibles con las

recetas macroeconómicas impulsadas por el Fondo. Ésta es la esencia de los impopulares

programas de ajuste del FMI. Se suponía que la deflación económica, la contracción de rentas

y la llegada de capital extranjero mejorarían la situación del país, aunque el riesgo de que

ocurriera lo contrario también estaba presente. De hecho, la reducción del consumo público y

privado no supone necesariamente un aumento del nivel de ahorro de una economía nacional,

puesto que las medidas adoptadas pueden afectar sobre todo a capas de población que se

encuentran bajo niveles de subsistencia y carecen de capacidad de ahorro. Por el contrario, en

muchas ocasiones, los efectos inducidos por las políticas de ajuste resultan perjudiciales para

el desarrollo potencial de la economía, aunque mejoren su situación financiera internacional45.

44 Los programas de ajuste en los países cobrarían su máximo significado con la receta “urbi et orbe” que

emanaba del “rudimento teórico” del Fondo, como señalan Agüera (1994) y Feito (1994, p. 111). 45 Si bien es imposible saber cómo habría sido la evolución de un país en caso de adoptar otras políticas. Y esa

misma limitación metodológica puede aplicarse a los países en los que los programas de ajuste tienen éxito

aparente. Es difícil determinar a qué se ha debido ese éxito ni qué habría ocurrido en otros casos. Además, hay

que considerar en qué situación quedan otras variables económicas, como la deuda, el desarrollo de las

infraestructuras, los programas educativos y sociales, el crecimiento potencial del país y la estabilidad de sus

mercados de capitales.

24

Pero, evidentemente, las funciones del FMI, la institución estelar del orden económico

internacional vigente desde 1944, no consistían sólo en ayudar a sus socios en las crisis de

balanza de pagos. También había una tarea esencial de creación de liquidez en un contexto de

estabilidad de cambios y de recuperación económica que llevaría a un aumento del comercio

internacional. Y exigirían, en consecuencia, mayores necesidades de medios de pago cuya

solvencia no podía reposar sobre las reservas oficiales de oro existentes, puesto que el oro

estaba aumentando paulatinamente su cotización en los mercados privados. Ajuste y liquidez,

además de confianza, como señala el profesor Félix Varela, eran los componentes

fundamentales del sistema de Bretton Woods. Las reglas sobre la estabilidad de los tipos de

cambio y la liberalización de las transacciones exteriores eran sus soportes básicos. La

quiebra de la confianza en el sistema agravaba los problemas de liquidez y hacía insuficientes

los mecanismos de ajuste. Todo ello incidiría aún más en la pérdida de confianza en el sistema

establecido, con lo cual el círculo del buen o mal funcionamiento del orden financiero

internacional dependía en muy buena medida del equilibrio exterior de la economía

norteamericana, creadora de gran parte de los medios de liquidez internacional.

Estaba latente un problema de liquidez que hizo evolucionar el sistema de Bretton Woods

desde la concepción inicial de un patrón oro-dólar hacia un patrón dólar a partir de finales de

la década de los 5046. Keynes había previsto la aparición de problemas de liquidez en el

sistema creado, máxime en un contexto de expansión (contrario a las previsiones recesivas

apuntadas por Nurkse). Como el orden vigente no había previsto mecanismos que lo hicieran

ajustable, la economía de los EE.UU. se convirtió en la única fuente de creación de medios de

pago a escala mundial. Los países mantenían reservas en dólares y las utilizaban para

intervenir en los mercados, subordinando sus políticas internas al mantenimiento de una

paridad fija y, por tanto, al ritmo de inflación de Estados Unidos. A pesar de esa asimetría

básica, el sistema funcionó mientras estuvo garantizada la convertibilidad del dólar en oro.

46 De hecho, el artículo VIII del Convenio constitutivo del FMI establecía la obligación de convertibilidad para

las transacciones corrientes, si bien el artículo XIV permitía una dispensa temporal a la que se acogieron los

numerosos países que utilizaron los controles de cambio. R. Triffin anticipó algunos de los problemas que más

tarde se destaparían en el sistema financiero internacional. En sus primeros años, el sistema establecido funcionó

adecuadamente, al menos para Europa, que además del FMI contó con la ventaja adicional del Plan Marshall y

de los mecanismos de cooperación creados para resolver sus mayores necesidades de medios de pago.

25

Pero esos problemas de ajuste y liquidez llevaron a un problema de confianza que terminó

quebrando la convertibilidad básica oro-dólar y con ella el sistema monetario internacional de

la posguerra. Los países acumularon pasivos en dólares a corto plazo en sus reservas y llegó

un momento en que la Reserva Federal norteamericana no pudo garantizar la convertibilidad.

A finales de los años 50, Robert Triffin47 ya había señalado la incongruencia del sistema

monetario internacional, como quedaría de manifiesto poco después, tras los primeros ataques

especulativos contra el dólar en el mercado de oro de Londres, donde llegaron a pagarse 40

dólares la onza, en lugar de los 35 establecidos por la paridad oficial. Sin embargo, ese ataque

motivó un movimiento cooperativo que dio lugar a la creación del Pool del oro en el que se

utilizaron diversos mecanismos, como los créditos swaps (o créditos recíprocos en divisas y

normalmente asociados a tipos de interés variables o a futuros). Pese a ello, en 1967 la

devaluación de la libra esterlina inició de facto la ruptura de la paridad dólar-oro, tras la cual

comenzó a perderse el elemento fundamental de disciplina exterior impuesta a EE.UU.

En realidad el sistema de Bretton Woods estaba abocado a la quiebra porque la creciente

liberalización de las transacciones hacía imposible los ajustes del sistema mediante

modificaciones cambiarias. El volumen de dólares en circulación en el mundo creció de forma

muy importante, al tiempo que las multinacionales americanas aumentaron su actividad fuera

de EE.UU. Muchos capitales permanecieron fuera de la economía norteamericana y, además,

los gobiernos de ese país tenían que hacer frente a un creciente déficit interno y externo,

debido en gran medida a los desembolsos de la guerra de Vietnam. Aun así, Luis Angel

Lerena48 consideraba que el periodo de tipos de cambio flexibles, o “no-sistema”, funcionó

bien durante los años 80 gracias a los programas de ajuste. Los programas de ajuste no

consiguieron, sin embargo, resolver los problemas de la deuda exterior de los países ni

mejorar la capacidad de acción del FMI frente a la globalización.

De hecho, los desequilibrios existentes en las relaciones internacionales, lejos de reducirse

parecen haberse potenciado en los últimos años. La globalización ha introducido un escenario

47 Varela, F. (1994, p. 14). Castaño (2000, p. 101). Cuenca (2004, p. 198). 48 Lerena (1994, en Varela, 1994, p. 50). Esa opinión valora más los aspectos financieros internacionales que los

efectos internos de los programas de ajuste. En consecuencia, no es compartida por quienes critican el impacto

social de los programas de ajuste y la escasa financiación que proporcionan a los países en desarrollo.

26

de mayor exposición exterior de las economías, aunque la mecánica de actuación de la

principal institución surgida de Bretton Woods apenas ha variado en lo sustancial en el último

medio siglo. En beneficio del mantenimiento de un equilibrio global, la actuación del FMI

sigue favoreciendo mucho a muy pocos y perjudicando, aunque sea en menor cuantía

individual, a una gran mayoría. Y ese efecto individual, aún siendo de menor cuantía absoluta

para los menos ricos, ejerce sobre ellos un impacto comparativamente mayor. Lo cual no

contribuye a mejorar los niveles de vida de la mayor parte de los países del mundo, que ya

viven en condiciones muy precarias y padecen, directa e indirectamente, las consecuencias de

su inserción en la economía mundial. Esa aparente desvinculación del FMI de la ayuda a la

mejora de las condiciones de vida de los países más pobres está en el origen de algunas de las

críticas que recibe. Aunque realmente el FMI no incluye entre sus objetivos la ayuda a los

países pobres, sino la estabilidad del sistema financiero y la ayuda a los Estados miembros

que lo requieran, la acción del Fondo en los últimos años se ha centrado en las naciones en

desarrollo. Por ello se identifica en muchas ocasiones su actuación con los, por lo general,

pobres resultados experimentados por el Tercer Mundo en las últimas décadas.

3.4.2. Funcionamiento y problemas actuales

Desde que inició su funcionamiento siempre ha habido críticas consistentes y críticas

superficiales al papel que desempeña FMI49. Pero parece que en los últimos años se han

generalizado ambos tipos de contribuciones al debate sobre el tema. Cabe la posibilidad de

que los errores del Fondo sean más amplios y visibles en la actualidad, en consonancia con su

falta de adaptación a la nueva situación de internacionalización de las relaciones económicas.

O tal vez la explicación es más sencilla: el FMI simboliza mejor que ningún otro organismo

las deficiencias de la actual organización económica internacional.

También en los últimos años se han dado a conocer las críticas de Stiglitz al FMI, que si bien

no aportan demasiadas novedades a lo ya conocido (salvo el análisis de casos concretos), sí

resumen muy bien gran parte del desacuerdo que existe en distintos foros con la acción de

dicho organismo. Tomaremos su aportación como guión de este apartado, advirtiendo que las

49 Incluso antes, si se asume que las advertencias y alternativas de Keynes no se tomaron en consideración.

27

referencias aquí contenidas no agotan una rigurosa valoración de la actividad del FMI. Para

situar mejor los términos del debate, el lector interesado deberá seleccionar la bibliografía que

más se adapte a sus intereses y formación. No obstante, el ejemplo que proporciona el análisis

de situaciones reales puede ser muy ilustrativo al respecto. Y por ello, de forma resumida, y a

modo de estudio de casos, se presentan a continuación algunas de las referencias concretas

analizadas por este autor. Joseph E. Stiglitz, premio Nobel de Economía en 2001, profesor de

la Universidad de Columbia y ex-asesor económico del presidente norteamericano Clinton,

fue economista jefe y vicepresidente del Banco Mundial entre 1997 y 2000. Después escribió,

con gran éxito de ventas, su libro más conocido, donde se suma a las críticas que reciben las

actuaciones del FMI. Por su experiencia y conocimiento de los temas tratados, y por la

dificultad que entrañaría abordar ahora con suficiente extensión otras aportaciones similares,

puede ser útil destacar algunos de los argumentos más importantes de su obra50.

Señala Stiglitz que entre los problemas del FMI y las demás instituciones económicas

internacionales subyace un problema de gobierno, que se resume en la cuestión de quién

decide qué hacer: “Las instituciones están dominadas no sólo por los países industrializados

más ricos sino también por los intereses comerciales y financieros de esos países, lo que

naturalmente se refleja en las políticas de dichas entidades. La elección de sus presidentes

simboliza esos problemas y con demasiada asiduidad ha contribuido a su disfunción”. Aunque

casi todas las funciones del FMI y del Banco Mundial tienen lugar hoy día en los países

subdesarrollados, esos organismos siempre están presididos por representantes de los países

industrializados. En consecuencia, sus instituciones apenas son representativas de las naciones

a las que sirven, por lo que parece claro, en opinión de este autor, que “el esquema actual del

FMI es de tributación sin representación”51.

Además del análisis de actuaciones concretas, su visión del FMI se basa también en un

análisis crítico del planteamiento global de dicha institución. Y ello le lleva a considerar que

50 Stiglitz (2002). Muchos especialistas han destacado la “tardía” reacción de Stiglitz ante los problemas de la

economía mundial, puesto que podía haber iniciado sus críticas cuando desempeñaba cargos importantes en los

organismos internacionales o en el gobierno de EE.UU. También pueden verse referencias a casos concretos en

Mosley (2000, en Alonso y Freres, 2000). Véase, asimismo, FitzGerald (2000, en Alonso y Freres, 2000). Sobre

las exigencias de liberalización comercial incluidas en los requisitos de condicionalidad del FMI a los países más

atrasados puede verse Oxfam (2002, p. 126).

28

aunque los ejemplos recientes son muy variados, las recetas del Fondo tienden a ser

universales52. A pesar de las diferencias entre unos países y otros, el FMI no parece necesitar

conocimientos detallados en cada caso, puesto que tiende a adoptar el mismo enfoque ante

cualquier circunstancia. “El procedimiento habitual del FMI antes de visitar un país cliente es

redactar primero un borrador de informe. Dicha visita simplemente sirve para ajustar el

informe y sus recomendaciones, y corregir algunas equivocaciones notorias. En la práctica, el

borrador de informe a menudo es un estereotipo, algo con párrafos enteros recortados del

informe sobre un país e insertados en un informe de otro”53.

Como es bien sabido, el FMI actúa de acuerdo con los principios doctrinales establecidos en

el denominado Consenso de Washington. Los tres pilares del Consenso son la austeridad

fiscal, las privatizaciones y la liberalización de los mercados54. La austeridad viene motivada

por la forma en que se abordaron las crisis latinoamericanas, caracterizadas por fuerte

inflación y el alto déficit público, pero también por la visión de que hay que reducir el tamaño

del Estado para que la iniciativa privada tenga más espacio en la economía. Las

privatizaciones son un instrumento esencial para ese objetivo55. La liberalización es el tercer

soporte que justifica el esquema doctrinal del FMI, puesto que facilita la acción de los agentes

privados extranjeros en los países en desarrollo. En palabras de Stiglitz, “el Fondo obliga al

país a seguir una política que beneficia a determinados agentes privados”. Con lo cual no se

cumple el razonamiento simplista de que los mercados libres son más eficientes y la mayor

eficacia se traduce en mayor crecimiento. El problema es mayor cuando se presentan

51 Stiglitz (2002, p. 44). 52 Sitglitz (2002, pp. 55-57) menciona el caso de Etiopía, país al que el FMI recomendó en 1977 que aumentara

sus reservas, incluso utilizando para ello las donaciones internacionales. 53 Stiglitz (2002, pp. 61 y 75). 54 El Consenso de Washington también puede resumirse en dos premisas muy discutidas: liberalización (pública

y privada) y apertura (comercial y financiera). La liberalización o desregulación afecta a la reducción del gasto

público y a las privatizaciones. La apertura comercial exigida a los países en desarrollo debería tener una

correspondencia más que proporcional en los países desarrollados. La apertura financiera parece estar en el

origen de gran parte de las últimas crisis financieras, por lo que recientemente el propio FMI parece ser mucho

más prudente al recomendarla a las naciones en desarrollo. Véase Bustelo (2000). Castaño (2000, p. 110) se

refiere al protagonismo que cobró el Fondo a partir de los años 80 “donde siempre fue más fuerte: ante países

débiles o ante situaciones económicas graves”. Véanse otros análisis sobre las crisis de los años 90 en Varela, M.

(1999) y Guitián y Varela, F. (2000). 55 Stiglitz (2002, p. 82 y 84) analiza los casos Marruecos y Costa de Marfil y concluye que: “El FMI se limita a

dar por sentado que los mercados surgen rápidamente para satisfacer cualquier necesidad, cuando en realidad

muchas actividades estatales surgen porque los mercados no son capaces de proveer servicios esenciales”.

29

desequilibrios macroeconómicos en un país, porque los bancos prefieren prestar a quien no

necesita dinero, con lo cual se agravan los problemas de liquidez del país en cuestión.

Ese enfoque neoliberal parece haber hecho mucho daño a los países subdesarrollados56. Y sus

efectos no se han dejado notar sólo sobre las naciones más atrasadas. El planteamiento del

Fondo también ha perjudicado a países de Asia y a Rusia. La crisis del este asiático se inició

con la caída del bath tailandés el 2 de julio de 1997. En septiembre de ese año se celebró la

reunión conjunta del FMI y el Banco Mundial en Hong Kong. Pese al panorama existente, la

estrategia de ambas instituciones permanecía invariable. A finales de 1997 la crisis se

extendió a Corea del Sur y de ahí a otros países, y posteriormente a Rusia y Latinoamérica57.

Éste ha sido uno de los ejemplos más claros de los efectos propios de la globalización

financiera, cuyas consecuencias más negativas deberían haber sido previstas y frenadas, en

lugar de ignoradas y posiblemente estimuladas, por la filosofía que preside la acción del FMI.

“Lo que vuelve la especulación rentable es el dinero de los gobiernos, apoyados por el FMI”,

insiste Stiglitz58. Tal vez algunos especuladores pueden ganar y otros perder, pero los

especuladores en conjunto ganan la misma suma que el país pierde. “En cierto sentido, el que

mantiene a los especuladores en activo es el FMI”. A partir de esa idea es fácil deducir que los

efectos de contagio de las crisis son una consecuencia natural del funcionamiento de los

mercados financieros internacionales, controlados por un reducido número de personas59. Tal

56 Con el Consenso de Washington la entrada de capitales especulativos y las privatizaciones han ganado terreno

en las naciones en desarrollo. Además, por lo general, la austeridad fiscal ha contribuido a aumentar los niveles

de pobreza. Atienza (1999 y 2001, Revista de Economía Mundial, nº 1 y nº 5). Bustelo (1999). 57 Sitglitz (2002, pg. 128): “A medida que se acumulan las percepciones de una devaluación, las posibilidades de

ganar dinero se tornan irresistibles y los especuladores ... se apresuran a aprovecharse de la situación”. 58 Ibíd (2002, p. 251) se pregunta, por ejemplo, “cuando el Fondo y el gobierno de Brasil gastaron 50.000

millones de dólares en sostener el tipo de cambio en 1998 ¿dónde fue el dinero?” 59 En la crisis asiática, Corea obtuvo 55.000 millones de dólares, Indonesia 33.000 millones y Tailandia 17.000

millones. El FMI inyectó dinero para que esos países sostuvieran sus tipos de cambio. Actuó bajo la idea de que

al tener reservas esos países, el “libre mercado” no encontraría motivos para atacar sus monedas, con lo cual se

restablecería la confianza en su tipo de cambio y en la estabilidad económica. Sin embargo, el dinero de rescate

del Fondo permitió entregar dólares a las empresas que se habían endeudado con bancos occidentales. El rescate

sirvió para que los prestamistas recuperaran su dinero sin hacer frente a la responsabilidad de haber concedido

malos préstamos. Mientras el dinero del FMI servía para mantener temporalmente tipos de cambio insostenibles,

“los ricos del país aprovecharon la oportunidad para convertir su dinero en dólares a un tipo de cambio favorable

y sacarlo al exterior” antes de que cayera la cotización de la moneda nacional (Ibíd., p. 129). La “salida de

capitales” fue habitual en Rusia y los países excomunistas, pero es habitual en otros lugares (América Latina).

30

vez por ello, afirma que la liberalización de la cuenta de capital ha sido el factor individual

más importante de las últimas crisis financieras en el mundo60.

Fiel a su idea de utilizar la reducción de los niveles de renta real de los países que reclaman la

ayuda del Fondo como una herramienta en favor de la búsqueda del equilibrio de las cuentas

exteriores del país, el FMI suele recomendar recortes importantes en el gasto público, aunque

no exista déficit fiscal, como ocurría en el Este de Asia. El Fondo recomienda también una

subida de los tipos de interés, en la idea de que eso ayudará a atraer capital extranjero (y

evitar, al menos en teoría, que se vaya el capital nacional). Lo que el FMI parece ignorar es

que ese capital, si llega, puede volver a salir del país en cualquier momento. Mientras tanto,

las empresas locales tendrán mayores dificultades para financiarse, con lo cual las recetas del

Fondo vuelven a tener efectos contractivos sobre la economía local. Es, ironiza Stiglitz, una

buena forma de “empobrecerse a uno mismo”61. Desde su posición de privilegio al FMI le

resulta muy fácil aconsejar que un país venda los activos de sus empresas a extranjeros,

aunque sea a precios de saldo. Esas ventas serán tanto más fáciles cuanto mayor sea la

recesión interna, las deudas acumuladas, las salidas de capital al extranjero, y, en definitiva,

las propias políticas contractivas. De esa forma, los pilares del Consenso de Washington se

refuerzan entre sí: las estrategias de austeridad, privatizaciones y liberalización se alimentan y

apoyan mutuamente. En Rusia, por ejemplo, se planteó un dilema entre las terapias de choque

y las estrategias gradualistas. El debate carecía de contenido, porque a un ritmo u otro el país

se empobreció rápidamente. La corrupción del gobierno, el comportamiento de las oligarquías

y las mafias llenaron los huecos que dejaba el Estado antes de que los ocupara el mercado62.

60 Ibíd.: “He llegado a esa conclusión observando con atención no sólo los acontecimientos en la región sino

también lo que sucedió en las otras casi cien crisis económicas del último cuarto de siglo. Como las crisis

económicas se han vuelto más frecuentes (y profundas), existe una gran abundancia de datos que permiten

analizar los factores causales de las crisis”. 61 Lo que este autor denomina políticas de empobrecerse a uno mismo consisten en disminuir el déficit

comercial, recortando importaciones mediante una reducción de las rentas reales internas, lo cual provoca una

recesión importante, que suele generar desempleo, nuevas reducciones de rentas y mayores caídas de las

importaciones. Así se genera un superávit comercial que permite obtener reservas para pagar a los acreedores

extranjeros. El camino alternativo consistiría en aumentar las exportaciones, pero esa estrategia no tiene cabida

en el enfoque ortodoxo de los ajustes propugnados por el FMI. 62 Stiglitz (2002, p. 204) analiza el caso de las privatizaciones en Rusia: “carecían de legitimidad política... lo

que hacía aún más imperativo que los oligarcas sacaran rápidamente el dinero del país, antes de que asumiese el

poder un nuevo gobierno que pudiera revertir la privatización o debilitar su posición”.

31

China es un caso excepcional en muchos temas, y también en sus relaciones con las

instituciones internacionales, a las que sólo se encuentra parcialmente vinculada. Por ejemplo,

en sus privatizaciones no ha querido pasar directamente a una política de precios libres, sino

que a menudo ha optado por un sistema doble de precios, en el cual los precios antiguos se

aplicaban a lo que una empresa producía por debajo de las cuotas fijadas, pero la producción

por encima de esas cuotas se valoraba a precios del mercado libre. El sistema permite

incentivos, ya que hace posible que los mercados tanteen hacia los precios de equilibrio sin

provocar grandes perturbaciones ni procesos inflacionistas importantes. Con ello se origina un

proceso de construcción creativa y se modula la entrada de empresas extranjeras, pero sin

perder el control por parte del Estado. China ha tenido éxito en su desarrollo, o al menos esa

es la idea que trasmite el dinamismo de una parte de la economía de ese país.

El enfoque del FMI de considerar negativo cualquier déficit parece inadecuado desde la

perspectiva del desarrollo económico, al menos en algunas de sus etapas concretas. Aunque se

produzca un déficit en la economía de un país, éste puede venir motivado porque la inversión

privada es mayor que el ahorro privado, y no porque el consumo supere al ahorro. La receta

de mantener un volumen de reservas equivalente a los préstamos a corto plazo nominados en

moneda extranjera parece razonable, pero no puede ser un dogma. Máxime si la alternativa es

endeudarse con el FMI, puesto que ello suele tener consecuencias importantes. El Fondo

provee capital cuando los mercados se niegan a hacerlo. Pero si la situación empeora el FMI

es acreedor preferente. Eso es el complemento de su papel como prestamista, que al igual que

los bancos centrales le permite prestar a los que son solventes pero carecen de liquidez. Pero

debería actuar con más prudencia, “porque los miles de millones de dólares de sus rescates

sólo sirven para mantener tipos de cambio inviables durante un periodo de tiempo que permite

a los ricos sacar el dinero de sus países, lo cual empeora más la situación, ya que se deteriora

un poco el nivel de vida de muchos para salvar en mucho el capital de unos pocos”.

El FMI está al servicio de la desigualdad, concluye Stiglitz63. Y sugiere varias reformas que

deberían aplicarse para seleccionar los mecanismos de ayuda a los países en desarrollo y los

63 Stiglitz (2002, p. 295). Véase también Stiglitz (2001), “La reforma de la arquitectura económica mundial:

lecciones derivadas de las últimas crisis”, en Ekonomiaz, nº 48, p. 39-57. Véanse, otros análisis en Alonso y

Freres (2000) e Iglesia-Caruncho et al. (2003). Pueden verse propuestas para una nuevas arquitectura financiera

32

instrumentos de estímulo a los intercambios internacionales. Esas reformas pueden resumirse

en las siguientes ideas (algunas de las cuales merecen sin duda un debate más amplio, así

como la contrastación con otras aportaciones recientes de indudable interés):

1. Aceptación de los peligros de la liberalización de los mercados de capitales, y de que los

flujos de capital de corto plazo (dinero caliente) imponen fuertes externalidades. Por ello,

puede ser preferible la intervención estatal (bancaria, fiscal, con controles de cambio

transitorios o por otras vías).

2. Reformas sobre quiebras y moratorias. Sería preferible facilitar las quiebras en lugar de

los rescates del Fondo. Ello haría más cautos a prestamistas y prestatarios.

3. Destinar menos recursos a los salvamentos, puesto que no siempre mejoran la situación de

los países, aunque sí beneficien a determinados sectores y a una reducida oligarquía.

4. Mejoras en la regulación bancaria en los países desarrollados y subdesarrollados,

diferenciando entre unos y otros según su situación económica y social, aunque

preservando los principios de estabilidad y de no contagio de las crisis.

5. Mejor gestión del riesgo, evitando en particular que las fluctuaciones o la rigidez del tipo

de cambio (como en Argentina) provoquen un colapso económico. Los países tienen que

estar preparados para subidas de los tipos de interés sin hundirse en el caso de que se

produzcan esas situaciones (como ocurrió en los años 80).

6. Mejores redes de seguridad, particularmente en el desempleo y en la agricultura, lo cual

evitará problemas sociales cuando la coyuntura internacional se complique.

7. Mejores respuestas a las crisis. Hay que evitar trasladar a la población todos los efectos de

forma automática, igual que hay que evitar preservar sólo los intereses de los grandes

inversores y de los inversores extranjeros. Si algo está por encima es la propia economía y

la forma de vida de la población. Las restricciones internacionales hay que asumirlas, pero

es necesario colaborar también en los cambios de las instituciones. Además, habría que

buscar un nuevo reparto de poder y cuotas en los organismos económicos internacionales.

Ciertamente, estas observaciones no agotan un análisis completo (y por ello suficientemente

riguroso) del tema, pero proporcionan una visión específica, ciertamente generalizada, y

basada en la experiencia real de alguien que conoce de cerca la acción del FMI. Por supuesto,

internacional en Bustelo (2000) y Aglietta y Moatti (2002). Algunas cuestiones no tratadas en este epígrafe

33

la lectura de la bibliografía sobre el FMI deja al descubierto otras críticas y otros puntos de

vistas. Incluso las propias publicaciones del Fondo, ofrecidas en su página web como un

ejercicio de transparencia indudable, resultan muy útiles para realizar una valoración global

del papel de dicha institución. Dicha valoración debe tener en cuenta, obviamente, los

inconvenientes que representaría para la organización económica internacional no contar con

un organismo como el FMI. Pero esa consideración, así como el reconocimiento de que el

Fondo atiende esencialmente a los objetivos que tiene asignados (puesto que otras

instituciones afrontan objetivos más directamente relacionados con la ayuda a los países

pobres), no debe ocultar la crítica abierta a tan importante institución. Sin un cambio más

profundo que el vivido hasta ahora resultará muy difícil que los organismos económicos

internacionales puedan mejorar su gestión de globalización64. Ese cambio no puede limitarse

sólo al FMI65, aunque su papel sea clave en el orden internacional vigente.

siguen presentes en el debate sobre el FMI (riesgo moral, prestamista en última instancia, etc.). 64 O gobernanza, como se denomina actualmente. El término gobernanza se generalizó a finales de los 90 (FMI,

1997) para referirse al buen gobierno. Véase también el Libro Blanco sobre la gobernanza publicado por la

Comisión Europea en 2001, y el informe del Grupo VI sobre la Constitución Europea (UE, 2002). 65 La reforma del FMI podría encajar, con las dificultades que entraña, en un cambio global en el sistema de

Naciones Unidas. La UE, por su parte, no puede eludir su responsabilidad en estos temas, puesto que su peso en

los organismos internacionales es en algunos casos mayor que el de EE.UU., como sucede con el área del euro

en el FMI. García de la Cruz y Durán Romero (2004, p. 142) añaden “que cualquier reforma de la arquitectura

financiera internacional, también debe incluir propuestas sobre las políticas de tipo de cambio”. Si bien,

indudablemente, el orden internacional requiere cambios más profundos y una redefinición de las funciones

estabilizadoras desempeñadas por los principales organismos económicos internacionales, no sólo en materia

cambiaria y de movilidad de capitales.