nº 9 revista digital de la red fiscalizaciÓn

EntrevistaRAMIRO MENDOZA ZÚÑIGA. Contralor General de la República de Chile

PanorámicasAURELIO ACOSTA VILLADA. Opacidad de la Finanzas Públicas en México

JOSÉ ÁNGEL FERNÁNDEZ. Participación de los Ciudadanos en la Iniciativa Fiscalizadora y en laIniciación de los Procedimientos para la Exigencia de Responsabilidades

ArtículoLUIS CARLOS SÁNCHEZ. Propuesta de Indicadores para la Actividad de las EntidadesFiscalizadoras Superiores (EFS)

Firma invitadaENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF y JIMMY BOLAÑOS GONZÁLEZDos Lecturas de una misma Sentencia: El Caso López Mendoza Contra Venezuela(Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1-9-2011)

Nuestras EFSPILAR NORIEGA SÁNCHEZ. La Rendición de Cuentas de las Entidades Locales en España.Un Caso Innovador

Actividades de la Red de Expertos en FiscalizaciónEventos y Convocatorias

Revista de la Red de Expertos en

20121er Semestre

N ú m e r o 9

FISCALIZACIÓN

Sumario4 ENTREVISTA

Ramiro Mendoza ZúñigaContralor General de la República de Chile.

PANORÁMICAS11 Aurelio Acosta Villada

Opacidad de la Finanzas Públicas en México.

16 José Ángel Fernández Participación de los Ciudadanos en la Iniciativa Fiscalizadoray en la Iniciación de los Procedimientos para la Exigencia deResponsabilidades.

ARTÍCULO21 Luis Carlos Sánchez

Propuesta de Indicadores para la Actividad de las EntidadesFiscalizadoras Superiores (EFS).

27 FIRMA INVITADAEnrique Álvarez Tolcheff Y Jimmy Bolaños GonzálezDos Lecturas de una misma Sentencia: El Caso LópezMendoza Contra Venezuela (Sentencia de la CorteInteramericana de Derechos Humanos de 1-9-2011).

32 NUESTRAS EFSEspaña. Pilar Noriega SánchezLa Rendición de Cuentas de las Entidades Locales enEspaña. Un Caso Innovador.

38 ACTIVIDADES DE LA RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN

48 EVENTOS Y CONVOCATORIAS


FISCALIZACIÓNNúmero 9. 1er semestre de 2012

FUNDACIÓN CEDDETYOLANDA DEMETRIO

CoordinadoraÁrea en Fiscalización

MARÍA SANZ

Gerente del Programa "Redes deExpertos"

[email protected]

ACCESO A LA REDwww.ceddet.org

La presente publicación pertenece a la Red de Expertos en Fiscalización y está bajo una licencia CreativeCommons Reconocimiento-No comercial-Sin obras derivadas 3.0 España. Por ello se permite libremente co-piar, distribuir y comunicar públicamente esta revista siempre y cuando se reconozca la autoría y no se usepara fines comerciales. Para ver una copia de esta licencia, visite: http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/es/. Para cualquier notificación o consulta escriba a [email protected].

ISSN: 1989-6719

La Red de Expertos en Fiscalización y las entidades patrocinadoras no se hacen responsables de la opiniónvertida por los autores en los distintos artículos.

COMITÉ DE REDACCIÓN

RICARDO FELÍCIMO ACEDO CÁZARES

Redactor Jefe.Auditoria Superior de laFederación de México

ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFF

Coordinador Temático porEspaña de la Red de Expertosen Fiscalización.Tribunal de Cuentas de España

HUGO RODOLFO JENSEN

Coordinador Temático porLatinoamérica de la Red deExpertos en Fiscalización.Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos. Argentina

Editorial

Una de las principales políticas de la revista es laentrevista a un titular de una EFS (Entidad de

Fiscalización Superior) de la región hasta completar elciclo. De este modo, para la edición 9 de la revistaentrevistamos al Contralor General de la República deChile, el abogado y académico internacional RamiroMendoza Zúñiga, de quien debemos reconocer sugratitud por tan valiosas y nítidas respuestas.

La Contraloría General de la República (CGR) deChile ejerce el control de legalidad de la administra-ción pública incluidos los municipios. Cuenta conatribuciones de interpretación de la legislación queaplica el sector público a través de dictámenes queson obligatorios y vinculantes para el sector y que vanconstituyendo la jurisprudencia administrativa.

Cabe destacar que la CGR de Chile ha tomadocomo suyos los principios del buen gobierno y losvientos de modernidad democrática, pues mantieneun compromiso con la transparencia, nuevos vínculoscon la sociedad civil, la optimización de sus procesosy la calidad de productos y servicios con un sentidode resultados y utilidad al ciudadano.

En la sección de “Panorámicas” Aurelio Acosta Vi-llada, de la Auditoría Superior de la Federación deMéxico, nos brinda un interesante artículo sobre la“Opacidad de las Finanzas Públicas en México” en elcual el autor señala la discrecionalidad de los exce-dentes petroleros, los donativos, la deuda públicasobre la limitada regulación, la supervisión precariade las concesiones, permisos y licencias otorgadasa los particulares, así como de los fideicomisos, fon-dos, mandatos y contratos análogos, entre otros te-mas.

Continúa José Ángel Fernández, del Tribunal deCuentas de España, quien nos comparte un artículosobre la participación de los ciudadanos en la fisca-lización y en las responsabilidades a partir del sistemalegal español y con notas del derecho comparado. Elautor describe los mecanismos de los ciudadanospara participar en estos procesos, las denuncias pú-blicas, los órganos para atenderlas y los procedi-mientos a los que dan lugar.

Luis Carlos Sánchez, también del Tribunal deCuentas de España, nos muestra una propuesta deindicadores para las EFS en el marco de la norma in-ternacional ISSAI 20 de la conocida INTOSAI. Estanorma establece que las EFS deben evaluar y hacerun seguimiento de su gestión, así como del impacto

de su función fiscalizadora, y deben presentar infor-mes del uso de su presupuesto asignado.

De allí que el autor hace su propuesta en 6 gruposde indicadores: de Eficacia; de Impacto; de Eficien-cia; de Calidad; de Economía; y Generales. La pro-puesta de Luis Carlos representa, sin duda, unamuestra de lo que deben hacer las EFS como ejem-plo de transparencia bajo la norma ISSAI 20 de la IN-TOSAI. Predicar con el ejemplo.

Queremos hacer especial referencia a la senten-cia de la Corte Interamericana de Derechos Humanosdel 1° de septiembre del año 2011 que declaró al Es-tado de Venezuela responsable por la violación delderecho político de Leopoldo López Mendoza de serelegido en elecciones por sufragio universal para al-calde de Caracas, sentencia que ha tenido trascen-dencia en la EFS de Venezuela, y en otras latitudes,ya que el Contralor General de Venezuela impuso dossanciones de inhabilitación a López Mendoza.

Por dicha trascendencia, Enrique Álvarez Tolcheff(Tribunal de Cuentas de España) y Jimmy BolañosGonzález (Contraloría General de la República deCosta Rica) estudiaron a fondo el caso y nos lo pre-sentan en un artículo como dos lecturas de unamisma sentencia. Descubran lo fascinante de los he-chos de la mano de estos dos abogados. Ellos sonnuestra Firma Invitada.

En la sección “Nuestras EFS” Pilar Noriega Sán-chez, del Tribunal de Cuentas de España, nos brindaun artículo fabuloso en contenido sobre la experien-cia modernizadora de la rendición de cuentas de lasEntidades Locales españolas, gracias a la incorpora-ción de las nuevas tecnologías de la información y lacomunicación. Es un caso innovador y de éxito queimplicaron profundos cambios normativos y de proce-dimientos para todas las entidades públicas en Es-paña en materia de rendición de cuentas. Conozca-mos la experiencia.

Finalmente presentamos los resúmenes de los fo-ros realizados en el semestre que concluye, así comolos eventos futuros. Nuestro agradecimiento a todoslos que participan en los foros y en nuestras activida-des. Los invitamos a la lectura, ya que estamos segu-ros que la revista ofrece perspectivas para el queha-cer profesional de la fiscalización superior.

RICARDO F. ACEDO CÁZARESRedactor Jefe

4 RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN

Ramiro Mendoza ZúñigaContralor General de la República de Chile

Abogado y Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile. Tiene52 años y es el primer Contralor General con un período de 8 años, que termina en 2015.Desde que asumió en 2007 su mandato ha estado enfocado en consolidar el prestigio his-tórico de la Contraloría General mediante una gestión cada vez más eficiente, lo que haimplicado optimizar los procesos institucionales.

La calidad y oportunidad de los productos de la Entidad y, en especial, la sintonía desu trabajo con los cambios de la sociedad chilena -con un ciudadano consciente de susderechos y exigente respecto de los servicios públicos, según ha planteado- son parte delos elementos constitutivos de su administración.

Bajo su labor la CGR ha registrado un relevante perfilamiento caracterizado por una do-tación cada vez más profesional y con inclusión de nuevas generaciones y experticias; ycon las políticas pro transparencia y de acceso a la información como directrices de ges-tión. De hecho, el Contralor General ha sido pionero en dar a conocer su agenda de ac-tividades a través del sitio web, y ha impulsado la divulgación oportuna a través de dichocanal de todos los pronunciamientos de la Contraloría respecto de las materias someti-das a su consideración.

Experto en Derecho Público, actualmente imparte clases en la Facultad de Derecho dela Universidad Católica. Su rol como docente desde hace dos décadas lo ha llevado a abar-car, también, otros centros de enseñanza superior de Chile; en diferentes universidades

Entrevista

Muchas gracias por haber aceptado la entrevistapara la Revista digital de la Red de Expertos enFiscalización, Lic. Ramiro Mendoza Zúñiga, y re-ciba un cordial saludo del equipo de redacción. Ensu condición de Contralor General de Chile, nosgustaría en primer lugar que hiciera una presenta-ción de la institución.

En primer lugar, muchas gracias a ustedes porla invitación a dialogar. La revista de la Red de Ex-pertos Latinoamericanos en Fiscalización ha idoganando un merecido prestigio entre los espe-cialistas en materia de control, yo creo que conjusticia, y es muy grato poder ir revisando con us-tedes cuestiones de actualidad en esta temática.

Sobre su petición puedo plantearle, en unaapretada síntesis, que la Contraloría General de laRepública de Chile ejerce el control de legalidadde los actos de la Administración. En lo esencialrealizamos las auditorías financieras de los orga-nismos públicos –incluidos los municipios- y vela-mos porque las actuaciones de los órganos públi-cos se ajusten a derecho, en un marco decompetencias que pudiéramos llamar híbrido puesse combinan facultades propias de las distintasEFS, con atribuciones de interpretación de la legis-lación que aplica la Administración a través de laemisión de dictámenes, obligatorios y vinculantespara ella y que van constituyendo la jurispruden-cia administrativa.

Hablamos de un organismo que es autónomoconstitucionalmente, creado allá por 1927 en el

marco de la ola de ordenamientos del sector fiscallatinoamericano, subsumiendo al Tribunal deCuentas, y que ha tenido una trayectoria institucio-nal en Chile bastante destacada aunque siempresin estridencia. Una institución que ha cultivadotradiciones de probidad y de austeridad republi-cana a las cuales ha añadido, en los últimos años,un compromiso definitivo con la transparencia ycon el desarrollo de nuevos vínculos con la socie-dad civil.

¿Cuáles son las principales líneas de acción parael futuro, cuáles son las prioridades de la institu-ción? ¿Hay algún proyecto en marcha que quieradestacar?

Gran parte del trabajo actual de la ContraloríaGeneral tiene que ver con refortalecer la instituciónen el sentido más amplio del término, esto es, conactualizarla en términos de calidad de sus resul-tados, productos y servicios, optimización de susprocesos y orientación hacia la ciudadanía.

Ello se expresa en cuatro grandes ejes.En primer lugar, hemos trabajado intensamente

por dirigir el trabajo de la Contraloría hacia resul-tados, lo cual significa generar y poner a disposi-ción de los ciudadanos y de los organismos públi-cos nuestros productos y servicios en el menorplazo posible, con la mayor simpleza y con la másamplia accesibilidad. Asimismo, avanzamos enprofundizar la calidad de nuestras auditorías y he-rramientas contables, asumiendo los enfoques

extranjeras como la Universidad Mayor de San Simón y la UPSA en Bolivia, y la Universi-dad Austral de Buenos Aires, en Argentina.

Ha escrito numerosos artículos referidos al Derecho Administrativo, algunos en publi-caciones de la CGR.

En el ámbito internacional, Ramiro Mendoza es el actual presidente de la Comisión Téc-nica Especial de Ética Pública, Probidad Administrativa y Transparencia (CEPAT), por el pe-ríodo 2011-2012, donde sus esfuerzos han estado puestos en continuar los proyectos ini-ciados anteriormente y, principalmente, desarrollar nuevos mecanismos que tiendan apromover la transparencia y ética como medios para enfrentar el fraude y la corrupciónen las Entidades Fiscalizadoras Superiores.

Ha participado activamente en seminarios internacionales y en las asambleas de la Or-ganización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OLA-CEFS), aportando en el proyecto de fortalecimiento de dicha entidad.

ENTREVISTA. RAMIRO MENDOZA ZÚÑIGA RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN 5

modernos en materia de examen financiero y ho-mologando progresivamente las normas conta-bles de nuestro sector público a las NICSP (Nor-mas Internacionales de Contabilidad para elSector Público).

Ello ha sido complementado con una fuerte in-versión tecnológica desarrollando sistemas infor-máticos en una amplísima variedad de materiasque van desde la planificación, gestión y controlde las auditorías hasta el control de legalidad pre-ventivo que realiza la Contraloría el cual, desde pe-ríodos de tramitación que en el pasado podían al-canzar fácilmente meses, hoy está avanzandopara llegar a ser automático y prácticamente ins-tantáneo. Como dije, pensando siempre en la me-jor calidad de servicio, pensando en los resultadosde nuestro trabajo.

En segundo lugar, junto con mejorar los están-dares y los resultados, hemos dado un salto gigan-tesco en materia de transparencia.

Hasta hace algunos años tanto los informes deauditoría como los dictámenes de la Contraloría noeran, en los hechos, públicos. En el caso de losprimeros eran puestos a disposición sólo del jefe

del organismo auditado para que adoptara lasmedidas administrativas señaladas en el respec-tivo informe. Muchas veces, el efecto de esos in-formes quedaba anulado por la inactividad deljerarca en cuestión, debiéndose invertir más ymás energía para el efectivo cumplimiento de lo re-suelto pues, como es evidente, dicho agente pú-blico carece de incentivos para hacer públicaseventuales observaciones de la Contraloría.

Respecto de los dictámenes que, como sedijo, en su conjunto configuran la jurisprudenciaadministrativa de la Contraloría y, por tanto, sutexto es sumamente relevante, ellos eran técnica-mente públicos y estaban a disposición de laspersonas en archivos de la CGR. Sin embargo, enlos hechos, dichos dictámenes sólo eran un temade especialistas e iniciados, incluso por el len-guaje críptico que les era característico.

Hoy el tratamiento de información tan impor-tante como ésta es radicalmente distinto. ¿Quéocurre? Que los informes de auditoría son públicosy están disponibles para la ciudadanía en el por-tal web institucional, en un lenguaje creciente-mente más comprensible para los ciudadanos no

ENTREVISTA. RAMIRO MENDOZA ZÚÑIGA6 RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN

Contraloría General de la República de Chile

especializados; lo mismo que ocurre con los dic-támenes. El impacto de esta medida ha sidoenorme: hoy, a partir de la publicación de informesy dictámenes de la Contraloría –los que muchasveces son citados de inmediato y on line por losperiódicos digitales- se generan los más varia-dos debates públicos acerca de la idoneidad delas actuaciones de los órganos estatales o muni-cipales, debates en los cuales la información pro-vista por la Contraloría pasa a ser un dato funda-mental.

Agreguemos, en materia de transparencia, ladecisión que tomamos de hacer pública la agendade las autoridades de la institución –lo que permitea todos saber con quiénes y a qué hora se reunióel Contralor y el resto de los directivos del orga-nismo.

Yo creo que esta simple medida, la de transpa-rentar las actuaciones de la Contraloría, ha permi-tido, de alguna manera, ir completando los térmi-nos de una ecuación virtuosa formada porprobidad y transparencia.

Y a propósito de probidad, un eje histórico deltrabajo de la Contraloría, el proceso de moderni-zación busca, precisamente, tecnificar y elevar lacalidad de nuestra tarea fiscalizadora incorpo-rando las más modernas herramientas tanto tec-nológicas como de gestión al servicio del control.

Estas dimensiones están siendo acompaña-das de un cuarto eje como es la nueva relacióncon los ciudadanos.

La configuración de los Estados modernos haido mutando a lo largo del último siglo. Desde elclásico Estado weberiano, centrado en la predic-tibilidad de su accionar con arreglo al derecho pú-blico; pasando por los diseños institucionales quecombinan lo bueno de dicho Estado con mecanis-mos de responsabilidad fiscal y eficacia propiosde la lógica gerencialista, hasta la emergenciadel Estado-red, donde la sociedad civil pasa a ju-gar un papel muy relevante, sea contribuyendo ala provisión de bienes públicos o bien ejerciendoun control social sin precedentes.

Este nuevo rol también impacta a las EFS. Lasociedad civil organizada no sólo reclama de susorganismos fiscalizadores que actúen, a travésde la denuncia; también les proporciona criteriosy plantea intereses que deben ser atendidos en losplanes del negocio fiscalizador.

La manera de relacionarse con los ciudadanoses una materia a la que hoy estamos fuertementeabocados. Estamos tomando lo mejor de la expe-riencia de organismos análogos y de los propioslíderes de la sociedad civil; queremos establecerla mejor articulación posible con la ciudadanía re-duciendo los riesgos inherentes a dicho vínculocomo son las posibilidades de captura y de sesgoen los dirigentes.

En suma, la prioridad de la Contraloría ha es-tado puesta en construir una nueva matriz de tra-bajo estructurada a partir de estos cuatro ejes, unomuy clásico y propio de las EFS como es la pro-bidad, y otros de nuevo cuño como son la trans-parencia y participación ciudadana, todos abro-chados por un sello modernizador.

A menudo las Entidades de Fiscalización Superiorno son conocidas o valoradas por la poblacióncomo se debiera. En este sentido, ¿Qué percep-ción considera que tienen los ciudadanos de Chileacerca del trabajo que realizan? ¿Tienen difusiónlos informes que aprueban, los aprecia la opiniónpública?

Para no quedarnos en impresiones personalesvoy a citar algunos estudios que tienen que vercon la percepción ciudadana sobre la ContraloríaGeneral de la República de Chile.

El año 2005, un estudio de la Universidad Ca-tólica de Chile mostraba que la mayoría de los en-cuestados veía en la Contraloría autonomía o inde-pendencia institucional; probidad, seriedad yrigurosidad en el trabajo; expertismo y conoci-miento de sus funcionarios. Un dato muy rele-vante es que alrededor del 70% de la muestra con-sideraba que la institución era transparente yproba. Ese dato fuerte es corroborado, de algunamanera, en el reciente Estudio Nacional del Con-sejo para la Transparencia de Chile –de fines de2011 y disponible en el sitio web de ese orga-nismo- donde los entrevistados consideran que laContraloría está entre las instituciones más confia-bles del sector público.

Agreguemos la Encuesta sobre Corrupción delcentro Libertad y Desarrollo que posiciona al Con-traloría como la institución más proba de todo elsector público, figurando a la cabeza del rankingprácticamente desde que el estudio se realiza,hace más de 5 años.


Sin embargo, la contracara de cierta lentitud yburocratismo también aparece consignada en elestudio del 2005 antes mencionado.

Frente a ese panorama comenzamos a traba-jar en nuestra agenda de fortalecimiento institucio-nal y transparencia y los resultados están ahí: he-mos reducido los tiempos de tramitación de laspeticiones presentadas a nuestra institución, he-mos desarrollado una estrategia que significa pa-sar de la sobredeterminación procedimentalista auna orientación a resultados y hemos actualizadonuestros recursos en los términos que antes seña-laba: modernización tecnológica y de gestión. Y,por cierto, hemos abierto la Contraloría a los ciu-dadanos.

Ahora bien, el hecho de haber decidido quehoy todos los informes de auditoría y los dictáme-nes sean públicos ha producido una evidente ma-yor visibilidad de la Contraloría y también mayorprestigio respecto de sus fines institucionales.Como se desprende de los estudios, las personassienten que pueden confiar en esta institución.

Quisiera decir que el ser conocidos y recono-cidos por la ciudadanía es un factor crítico nosólo para el prestigio o el amor propio institucionalsino que, por sobre todo, para la eficacia mismade nuestra labor.

La Contraloría, junto con sus funciones tradicio-nales de control de legalidad, hoy viene a cumplir

una tarea bien exigente y compleja: ayudar a re-ducir la brecha de información esencial entre losciudadanos y sus gobiernos.

Si se piensa en términos de economía institu-cional, en términos de agencia, organismos comolos nuestros, autónomos y no partidistas, debencontribuir a cerrar la brecha de información que esconsustancial a la relación existente entre el prin-cipal -los ciudadanos y ciudadanas- y el agente,los gobernantes. Tal como sostiene la teoría y co-rrobora la realidad, las asimetrías de informaciónpueden engendrar conductas oportunistas en losagentes por lo que la provisión de informaciónacerca del comportamiento de estos agentes porparte de un ente imparcial es vital para que los ciu-dadanos tengan en quien confiar.

Hemos visto un malestar más o menos exten-dido con las instituciones, muchas veces no deltodo bien fundamentado. Más allá de la posible re-forma de las instituciones -que es una cuestiónque deben evaluar los políticos en diálogo con losciudadanos- nos corresponde como EFS velar porponer a disposición de los ciudadanos toda la in-formación posible, por último para afinar más lapuntería respecto de dónde dejar caer el malestar.

Otro asunto que tiene, por desgracia, una actua-lidad permanente y al que las organizaciones in-ternacionales conceden mucha relevancia, es el


Página web de la Contraloría General:www.contraloria.cl

de la lucha contra la corrupción. ¿Cuál es el papelque en este combate desempeña la instituciónque usted preside? ¿Cuáles son los logros conse-guido en este terreno?

Quisiera decir en este terreno y en primer lugarque Chile es, en general, un país probo, lo cual esel punto de partida para perfilar nuestro trabajo enla prevención y combate de la corrupción, talcomo muestran evaluaciones internacionales tanreconocidas como son las de Transparencia Inter-nacional y del Banco Mundial.

En el caso del ranking de Transparencia Inter-nacional 2010-2011, Chile ocupa el lugar 22 entre183 países, es decir, ocupa la parte alta entre lospaíses percibidos como menos corruptos, por so-bre países como Estados Unidos, Francia, Es-paña y Portugal y, entre los países de la región la-tinoamericana, ocupa el primer lugar seguido decerca por Uruguay, que ocupa la posición número25.

Respecto de los indicadores de gobernabilidadelaborados por el Instituto del Banco Mundial, enel relativo a control de la corrupción correspon-diente al año 2009, nuestro país ocupa el lugar N°23 entre 211 naciones evaluadas, ocupando nue-vamente el primer lugar de la región latinoameri-cana.

Yo creo que, más allá de una cierta tradiciónhistórica de probidad en Chile, el país también hahecho cambios sumamente importantes en mate-ria de gestión pública y de transparencia que con-tribuyen a que ocupe esos lugares destacados.Entre las reformas están incluidas las compraspúblicas y contrataciones en general, los presu-puestos nacional y municipal, las declaraciones deintereses y de patrimonio de directivos públicos, laregulación pro transparencia del sector bancarioy una larga lista de reformas, muchas de ellasmotivadas por los instrumentos internacionalesanticorrupción.

Sin embargo, ser un país relativamente probo,según muestran estas mediciones, no significaque no haya trabajo qué hacer, y mucho, en estetema. Pero quisiera permitirme antes de abordarel trabajo que hacemos en esta materia una, llamé-mosla, digresión estratégica.

El connotado especialista en cuestiones degobernabilidad y ex director del Instituto del BancoMundial, Daniel Kaufmann, sostiene que a pesar

de las apariencias, el camino de las “campañas”de lucha contra la corrupción o la concentracióndel trabajo en una única agencia no es el más ade-cuado pues, muchas veces, peca de exceso deretórica, de falta de logros reales y olvida las múl-tiples caras detrás de las que se esconde la co-rrupción. Y yo tiendo a estar de acuerdo con él.

En ese sentido, la Contraloría está desarro-llando una estrategia de construcción de redes yalianzas con múltiples agencias para hacer frentea la diversidad de disfraces de la corrupción.

Por de pronto y considerando la evidencia quemuestran estudios especializados como los delBanco Mundial, trabajamos en la articulación en-tre diversos organismos que tiene un rol que jugaren esta materia: con la Fiscalía Nacional, con elConsejo de Defensa del Estado –que representalos intereses fiscales- y la Unidad de Análisis Fi-nanciero hemos acordado compartir y cruzar lasrespectivas bases de datos lo cual, entre otras co-sas, por ejemplo, permite detectar variaciones enla situación patrimonial de las llamadas personaspolíticamente expuestas.

La convicción que está detrás de este trabajocolaborativo es que resulta mejor integrar las refor-mas en las instituciones existentes, especialmentesi se trata de organismos sólidos y competentes,que apostar todo a una única agencia.

Bajo esa misma convicción trabajamos en elmarco de una amplia alianza convocada por laContraloría, que incluye a organismos internacio-nales como el PNUD, BID y agencias de coopera-ción como GIZ; a nuestros partners del sector pú-blico y también al sector privado y la sociedadcivil, para implantar las reformas preceptuadasen instrumentos internacionales como las Con-venciones tanto de Naciones Unidas como Intera-mericana contra la Corrupción.

Sobre los resultados de esta estrategia es difí-cil ser grandilocuentes pues es sabido que los me-joramientos en materia de prevención y controlde la corrupción son en el margen y cuesta muchomoverse ascendentemente en las mediciones,aunque estamos convencidos que efectivamenteChile es hoy más probo que ayer y que la Contra-loría ha jugado un papel importante en esteavance.

Sin embargo y al mismo tiempo, pensamosque aún existe espacio para mayores reformas,


por ejemplo, en materia de conflictos de intereses,gestión del lobby y transparencia en el gasto elec-toral, por mencionar algunos temas importantes.

La nueva sociedad de la información y del cono-cimiento que propicia Internet ha favorecido laconstitución de redes como la Red de Expertos enFiscalización, uno de cuyos medios de expresiónes la Revista: ¿Conocía su existencia?, ¿Qué valo-ración le merecen en todo caso las redes comoinstrumento de formación y de interrelación entrelos hispanohablantes?

La Revista es conocida entre algunos especia-listas de nuestro organismo y es sumamente valo-rada tanto por la publicación de interesantes no-ticias y artículos técnicos y de opinión como por ladifusión de la experiencia de otras EFS del espa-cio iberoamericano. Aún más, nos gustaría fomen-tar su difusión y accesibilidad para que se conso-lide como una ventana del trabajo fiscalizador enla región.

Ahora bien y respecto de su segunda preguntavoy a decir algunas cosas un tanto obvias, peroque por callarlas se olvida: las redes permiten y fa-cilitan el intercambio de información, la difusión debuenas prácticas y la transmisión de conocimien-tos, por ende, bien administradas, con múltiplesmiembros activos y con información actualizada

en forma constante, pueden ser una muy buenaherramienta de formación y colaboración.

Esa es la gran virtud del esfuerzo que la Fun-dación CEDDET hace y que a nosotros nos parecesumamente importante de mantener en el tiempo,junto con la estrategia de formación de expertosque a todas las EFS nos resulta de gran utilidad.

Por último, señor, desde la experiencia personalacumulada, quisiéramos que nos diera su opiniónacerca del futuro de la fiscalización pública en Ibe-roamérica y de las formas de colaboración posi-bles entre las EFS de nuestra comunidad.

Nuestra Contraloría se siente muy a gusto co-laborando con las Entidades Fiscalizadoras Supe-riores de la Región, tanto en un nivel técnico comoen cuanto a sentirnos parte de una comunidad demujeres y hombres unidos por tradiciones y unalarga historia compartida. Por ello es que destina-mos importantes esfuerzos para mejorar y fortale-cer nuestro espacio privilegiado de colaboraciónregional como es OLACEFS, y nuestro compro-miso con este espacio es tan firme que hemospostulado a ejercer la Secretaría Ejecutiva del or-ganismo y esperamos sinceramente que la Asam-blea General de noviembre próximo, en Brasil,nos honre con la designación.

Asimismo, somos activos colaboradores delproceso de reformas que hoy vive OLACEFS conel apoyo de la cooperación alemana, cuyo norte esconvertirla en una casa común regional para la for-mación y el intercambio de experiencias entrenuestros profesionales. Por ello estamos poniendoa disposición de las EFS de Latinoamérica y delCaribe toda nuestra capacidad y energía, porquequeremos aprender de nuestros pares y, al mismotiempo, compartir con ellos las buenas prácticasque hemos ido acumulando.

Señor abogado Ramiro Mendoza Zúñiga: Re-ciba nuestro agradecimiento por tan valiosa entre-vista en la cual sus respuestas son muy claras y di-rectas. Eso ayuda al lector a comprender el rumbode la CGR de Chile sustentado en la transparenciay en una nueva relación con la sociedad. Le dese-amos que continúe su labor modernizadora orien-tada a resultados con utilidad para el ciudadano ysu participación activa en los escenarios internacio-nales para beneficio de la región. ¡Felicidades!


RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN 11

Panorámica

AURELIO ACOSTAVILLADADirector de Control ySeguimiento de Resultados de Auditoríade la ASF de México.Alumno del Doctoradode EstudiosLatinoamericanosUniversidad NacionalAutónoma de México

RESUMEN ANALÍTICOEl propósito de este trabajo es evidenciar la opacidad de las finanzas

públicas en México y la necesidad de fortalecer las instituciones de fis-calización superior.

Los resultados de fiscalización superior nos alertan sobre la discrecio-nalidad en el manejo de los excedentes petroleros, de los donativosotorgados por gobernantes dadivosos, de la deuda pública escandalosasobre la limitada regulación del Estado, de la supervisión precaria de lasconcesiones, permisos, contratos y licencias otorgadas a los particula-res, así como de los fideicomisos, fondos, mandatos y contratos análo-gos, entre otros temas.

Debemos fortalecer la rendición de cuentas como pilar del buen go-bierno1 en las democracias contemporáneas y el desafío fundamental esir hacia una política de estado que permita que sus instituciones haganresponsables a los gobernantes, a los funcionarios públicos y a los legis-ladores, particularmente de sus actos y decisiones, y que permita, me-diante la fiscalización, prevenir o evitar y en su caso castigar los abusosdel poder.

Opacidad de la FinanzasPúblicas en México

PALABRAS CLAVEOpacidad/ Finanzas Públicas/Rendición de Cuentas/Democracia/Re-

cuperaciones/ASF.

1 Los otros pilares del Buen Gobierno son la participación ciudadana y el derecho de la informaciónpública, de acuerdo con la Declaración del Milenio por la ONU en el año 2000.

PANORÁMICA12 RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN

Opacidad de la Finanzas Públicas en MéxicoAurelio Acosta Villada

INTRODUCCIÓNHace diez años se hizo pública la quiebra de

ENRON2, empresa nombrada por la revista For-tune como la industria más innovadora durante losúltimos años, empleaba más de veinte mil traba-jadores y reportaba ganancias anuales de más de100 billones de dólares, (solo como dato compa-rativo, el proyecto de presupuesto en México para2012 es de 3.7 billones de pesos). Poco a pococomenzaron a surgir de manera sorprendente da-tos sobre prácticas corruptas realizadas por laempresa para inflar sus ingresos y ocultar susdeudas. Aquí surge la pregunta: ¿Cómo habían lo-grado engañar por tanto tiempo a miles de inver-sionistas y a muchos de los auditores financierosmás destacados del mundo? La respuesta es,con mucha, muchísima creatividad.

El concepto de “contabilidad creativa” se po-pularizó como una práctica en la que no solo EN-RON, sino muchas otras empresas, incurrieronpara atraer inversionistas y crear espejismos conrespecto de su situación financiera. Tarde o tem-prano este esquema se volvió insostenible. Estasempresas “innovadoras” quebraron e incluso lle-varon a la creación de una legislación para la re-gulación de la contabilidad privada.

En términos contables, la diferencia entre unaempresa privada y una entidad pública, no esmuy grande; en ambas existe la necesidad de re-alizar balances financieros entre egresos e ingre-sos y operar esquemas de pago de deuda e inver-siones.

En México después de la década de centrali-zación del gasto público, a finales de los años no-venta del siglo pasado se da un cambio reversiblecon la descentralización del gasto. A partir de en-tonces la mayoría de los recursos públicos sonejercidos por las 31 entidades federativas y eldistrito federal. Por desgracia, esto ha significadoque hoy en día existan 32 formas distintas de or-denar los presupuestos y las cuentas públicas, locual ha inhibido la armonización presupuestal dela Ley General de Contabilidad Gubernamental3.

Esta es la planeación de los recursos y el re-porte financiero después de que se ejerce el gastoal final del año fiscal. Estos documentos son para-digmas de la “contabilidad creativa” que resultótan perniciosa para muchas empresas. Sin duda,el daño que puede causarse en la economía y elfuncionamiento de las finanzas públicas es tam-bién enorme.

Desafíos de la Rendición de Cuentas en MéxicoEn una sociedad democrática se requiere que

sus instituciones públicas, sus organizaciones pri-vadas y sociales, así como sus integrantes, rindancuentas, actúen con transparencia y asuman susresponsabilidades. En la democracia cada poderpúblico, social o privado, individual o colectivo,debe estar controlado para evitar que sea ejercidoen perjuicio de los demás. Esto es un requisitoobligatorio y necesario, lo que en otras palabrassignifica fiscalizar o auditar sus actos para asegu-rar la mejora económica, social y cultural del co-lectivo.

Desde la perspectiva interna toda organiza-ción precisa un sistema de control interno y ex-terno que permitan a las organizaciones impedir latoma de decisiones equivocadas, de asegurarque se cumplan los objetivos, planes y programas,se corrijan errores en su momento y se mejoren losresultados. De un buen sistema de control de-pende rendir cuentas transparentes.

México como parte de las democracias latino-americanas4 debe hacer frente, principalmente, atres desafíos para el ejercicio democrático del po-der: 1) Fortalecer la organización republicana delEstado, esto es la independencia de los poderes,su mutuo control (pesos y contrapesos) y las ins-tancias de rendición de cuentas; 2) Incrementar enel marco de dichos controles el poder político realdel Estado y modernizar sus organizaciones; y 3)Articular nuevas formas de participación políticapara contrarrestar la crisis de representación.

Los avances de estos frentes se encuentran re-lacionados con tres puntos estratégicos: a) en for-

2 Instituto Mexicano para la Competitividad, AC.3 La Ley General de Contabilidad Gubernamental entró en vigor el 1° de enero de 2009. Por armonización se entiende la revisión,reestructuración y compatibilización de los modelos contables desde el ámbito de los tres niveles de gobierno.4 OEA, PNUD, FCE, IFE, Canadian International Development Agency. Gobierno de España-Ministerio de Asuntos Exteriores. Nues-tra democracia, 1ra. Edic. 2010, p.99

talecer la fiscalización; b) en abatir la exclusión so-cial; c) en la seguridad pública de los ciudadanos.Estos tres puntos son fundamentales para soste-ner la democracia en la región, así como para eldiseño y la ejecución de políticas públicas efica-ces.

No se puede negar que la pluralidad parti-dista cambió la composición del régimen políticoen México, y no obstante que desde hace unadécada se han realizado más de 60 reformas le-gislativas en favor de la transparencia5, el accesoa la información, la fiscalización del gasto pú-blico, la evaluación de las políticas públicas, laresponsabilidad hacendaria y el presupuestopor resultados; el país sigue careciendo de unverdadero sistema de rendición de cuentas; loque existe es una subcultura de rendición decuentas, lo que hace necesario una política pú-blica de tal orden.

Prueba de ello, es que después de 12 años dehaber sido creada la Auditoría Superior de la Fe-deración (ASF) con un poco más de siete mil au-ditorías realizadas y haber logrado recuperacionesal erario público por 56,826,953.9 miles de pesos(monto equivalente a más de 38 veces el presu-puesto actual de la ASF) hasta la cuenta públicade 2010, no se veían signos alentadores de com-bate a la corrupción. Contrariamente con cifras pú-blicas dadas a conocer por Transparencia Interna-cional el índice de la percepción de la corrupcióncayó del 3.1% en 2010 a 3.0% en 2011. Este indi-cador (IPC) es elaborado por la Organización deTransparencia Internacional mediante encuestasen más de 183 países6. La escala de evaluaciónes de 0 a 10, donde cero denota corrupción y 10transparencia.

Opacidad de las Finanzas PúblicasDada la naturaleza técnica y extensión de los

informes de fiscalización de la ASF se califica aestos como abstrusos. Los resultados de los in-formes de auditoría deben ser atractivos paraque el común ciudadano tenga claridad y com-

prensión de ellos, que pueda transmitirles cuálesson los resultados del ejercicio de los recursos;saber y conocer por qué se gastaron en tales ycuáles programas; en una palabra: evaluar eldesempeño.

Algunos de estos resultados de fiscalizaciónnos alertan sobre la discrecionalidad en el manejode los excedentes petroleros, así como de los do-nativos otorgados por gobernantes dadivosos; ladeuda pública escandalosa sobre la limitada regu-lación del Estado, así como la supervisión preca-ria de las concesiones, permisos, contratos y licen-cias gubernativas otorgadas a los particulares.Los ejemplos de opacidad que a continuación sepresentan, son la evidencia mínima de la transpa-rencia limitada de las finanzas públicas.

El proceso de fiscalización en México duranteel periodo 2000-2010 ha realizado un total de7,071 auditorías y un resultado de más de 70,000observaciones- acciones promovidas por la ASF,sin que hasta la fecha se hayan impuesto verda-deras sanciones.

En estos diez años de fiscalización se ha de-tectado opacidad en los fideicomisos, fondos,mandatos y contratos análogos7, figuras jurídicasque se incrementaron de 1387 en 2004 a 1409 en2005, cuyos activos económicos pasaron de 675mil millones de pesos a 742 mil millones de pesos.Estas figuras jurídicas se han constituido en impor-tantes instrumentos financieros en la administra-ción pública por los cuantiosos recursos públicosque manejan y que durante muchos años fueronfiguras ajenas a la fiscalización ya que la ley lasomitía.

Respecto de los Derechos de Trámite Adua-nero, en 2005 se detectó un registro por 3,829 mi-llones de pesos como ingresos ajenos. Si bien di-chos recursos fueron considerados erróneamentepor la SHCP (Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico) como privados, estos se manejaron indebi-damente en un fideicomiso público sin definir re-glas para su control, registro y representación enla cuenta pública.

PANORÁMICA RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN 13


5 Mauricio Merino. ENFOQUE, Suplemento del periódico REFORMA, 21 de agosto de 2011..6 Transparency International, Corruption Perceptions Index 2011, fecha de consulta: 13 de diciembre de 2011, http://cpi.transpa-rency.org/cpi2011/results/ 7 Áreas de Opacidad y Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de Mejora. ASF, p.15; 2009. tra democracia, 1ra. Edic.2010, p.99



De igual forma, se ha observado que no secuenta con un adecuado seguimiento global delos recursos federales aportados a estos instru-mentos, ni de su reintegro al erario, cuando estasfiguras son extinguidas o canceladas, así como sufalta de transparencia, rendición de cuentas y fis-calización superior, toda vez que su ejercicio no sereportaba correctamente en la cuenta pública.

Otro ejemplo de opacidad es el detectado en losrecursos fiscales canalizados a los procesos elec-torales en el año 2006, donde se observó que la efi-ciencia mediante una auditoría de desempeño a losprogramas operativos del IFE (Instituto Federal Elec-toral) en la promoción del derecho al voto de los me-xicanos residentes en el exterior, se vio afectada porla respuesta de la ciudadanía para participar en laselecciones, ya que de un poco más de 5 millonesde solicitudes de inscripción enviadas para integrar

la lista nominal de electores residentes en el extran-jero el IFE solo recibió respuesta del 1.1% (56 mil312), de las más de 5 millones de solicitudes; porlo que se determinó que el costo total de cada votode los mexicanos residentes en el extranjero fue de8,160.50 pesos, contra 351.80 pesos como costolocal, lo que arroja un costo promedio por voto de35.2 dólares, este costo contrasta con el de Nica-ragua de 11.8 dólares; Brasil 2.3 dólares; CostaRica 1.8 dólares; Chile 1.2 dólares y Estados Unidos1.0 dólares.

En materia electoral existen grandes pendien-tes que es necesario atender con urgencia. Estosse refieren a la creación de un marco jurídico elec-toral completo que propicie la equidad del pro-ceso; la imparcialidad de los tres órdenes de go-bierno; la regulación de precampañas ycampañas, sus tiempos, gastos y periodos de du-ración; la forma, monto y reducción del financia-miento público para los procesos electorales; y eluso equitativo de los medios de comunicación. Asímismo, las encuestas y empresas encuestadorasdeberían de pasar por un proceso de certificaciónde la autoridad electoral para evitar la manipula-ción de datos. En 2007 el Congreso de la Uniónaprobó reformas de diversos artículos constitu-cionales que atienden algunas de estas materias,especialmente la reducción del financiamiento delos partidos políticos.

Otro factor de opacidad muy importante es ladiscrecionalidad de servidores públicos que enmuchos sectores de la Administración Pública Fe-deral se registra de manera reiterada sobre el ma-nejo de los recursos públicos, lo cual provoca co-rrupción, ineficiencia y altos grados de opacidadque es indispensable combatir. Ejemplo de elloson los recursos fiscales excedentes fiscalizadosen 2004 donde se observaron 46,595 millones depesos de los cuales se destinaron 11,649 millonesde pesos (25%) para mejorar el balance presu-puestario, sin que la SHCP contara con registrosde su aplicación que permitieran evaluar su ade-cuado manejo8.

De acuerdo con un estudio publicado por elConsejo Nacional de Evaluación de la Política deDesarrollo Social (CONEVAL) 2001-2010, fuerontransferidas a las entidades federativas más de 3.5

8 Ibídem, p. 64

Desde la perspectivainterna toda organizaciónprecisa un sistema decontrol interno y externoque permitan a lasorganizaciones impedir latoma de decisionesequivocadas, de asegurarque se cumplan losobjetivos, planes yprogramas, se corrijanerrores en su momento yse mejoren los resultados.

”

billones de pesos sin ser monitoreados por laSHCP que permitiera valuar con certeza la formaen que se gastó ese dinero. Estos recursos coin-ciden con los 4 billones de pesos transferidos porparte de Pemex al gobierno federal.

Más ejemplos de opacidad: Como resultado delas auditorías practicadas a la empresa Pemex(Petróleos Mexicanos) se determinó que existe unexceso de discrecionalidad en el otorgamientode préstamos al sindicato de la entidad, por lo quese recomendó la necesidad de acotar las faculta-des del director general para la suscripción deeste tipo de convenios bajo el previo conocimientoy aprobación de su consejo de administración.

Un factor importante que permite la opacidadde las finanzas públicas es la contabilidad que lle-van a cabo las entidades federativas mexicanas.Cada una se rige por sus propias normas. A pe-sar de que en 2009 entró en vigor la Ley Generalde Contabilidad Gubernamental con el fin de ho-mologar las cuentas públicas de estados, munici-pios y entidades del país, deja afuera un elementocentral que son los presupuestos. Los presupues-tos son la columna vertebral de la planeación delgasto público y la transferencia financiera. Lospresupuestos son la declaración explícita de lasprioridades de los gobiernos y la fuerza de los gru-pos de poder que extraen rentas privadas de lasarcas públicas.

CONCLUSIONESHemos visto que aún con mayores ordena-

mientos, nuevas atribuciones y una más amplia fis-calización de las finanzas públicas, solo nos mues-tra la polarización del esfuerzo estatal que retardala gestión gubernamental, lo hace ineficiente en al-gunas áreas, lo pervierte y lo vuelve propicio a lacorrupción.

En los últimos momentos de nuestra historia re-ciente, hemos sido testigos de la irrupción en la es-cena política-burocrática de nuevas resistencias yen algunos casos retraimientos al propósito cen-tral de la rendición de cuentas, que enfatiza la im-portancia vital de recuperar el sentido democráticode la gestión pública.

El gobierno y la administración pública no sonpropiedad de ningún partido político. En tanto no

haya un verdadero sistema de rendición de cuen-tas capaz de someter la responsabilidad públicaal escrutinio ciudadano, no habrá viabilidad paraconsolidar la democracia.

La rendición de cuentas es un elemento funda-mental de la democracia en el mundo contempo-ráneo, demuestra la capacidad del Estado a tra-vés de sus instituciones para hacer responsablesa los gobernantes, los funcionarios públicos y le-gisladores particularmente de sus actos y decisio-nes; lo que permite, mediante la fiscalización, pre-venir o evitar y en su caso castigar los abusos delpoder.

La rendición de cuentas supone, por tanto,que un gobernante como funcionario o legisladoren los diferentes niveles de gobierno federal, es-tatal y municipal, puede ser sujeto de responsabi-lidad política, o de responsabilidad legal, o hastaética, pero que, sin embargo, cuando nos encon-tramos con leyes y reglamentos laxos e instruccio-nes débiles, la sanción, destitución y hasta pérdidade libertad pasan a segundo término.

Las áreas de opacidad aquí descritas han per-mitido y deben permitir a los poderes adoptar po-líticas públicas, adecuar disposiciones legales yreglamentarias, así como revisar normas y proce-dimientos para mejorar la gestión pública.

A partir de las tareas de fiscalización se ha lo-grado sensibilizar la necesidad de revisión de al-gunas instituciones autónomas como las universi-dades, los fideicomisos, fondos, mandatos ycontratos análogos que hoy en día ya son sujetosde fiscalización superior; sin embargo, existenáreas pendientes de fiscalizar, como son los par-tidos políticos, algunos fideicomisos y otros man-datos, lo cual obliga su revisión en el corto plazo.

Por último, es necesario reordenar, corregir eimpulsar reformas como un requisito inmediatopara combatir la corrupción. De ahí que debemosfortalecer la rendición de cuentas y la fiscalizaciónsuperior mediante la autonomía constitucional dela ASF; hacer vinculatorias algunas de sus accio-nes para cristalizar las responsabilidades de losfuncionarios y por último dotar de nuevas faculta-des a la ASF para fincar aquellas responsabilida-des sancionatorias o crear un órgano autónomoque las aplique.




RESUMEN ANALÍTICOEl presente artículo trata del sistema legal español sobre la participa-

ción de los ciudadanos en la iniciativa fiscalizadora y en la iniciación delos procedimientos para la exigencia de responsabilidades, describiendolos mecanismos de los ciudadanos para participar en estos procesos, latramitación de denuncias públicas, los órganos previstos para atender-las y los procedimientos a que dan lugar, con notas de Derecho compa-rado de los sistemas de Costa Rica, Argentina, Colombia, Perú, Uruguayy Paraguay.

En España los ciudadanos no tienen iniciativa fiscalizadora, esto es,no obligan con sus peticiones a que el Tribunal de Cuentas emprenda unafiscalización, ya que no existe una regulación expresa sobre ella.

Por el contrario, en el ámbito del enjuiciamiento de la responsabilidadcontable se reconoce a los ciudadanos su capacidad para iniciar proce-dimientos siempre por escrito. En cualquier caso se hace una valoraciónde estos escritos y si ponen de manifiesto hechos que pudieran consti-tuir responsabilidad contable se turnan entre los Consejeros de Enjuicia-miento y se abre un procedimiento de exigencia de responsabilidad.

PALABRAS CLAVEParticipación Ciudadana/Iniciativa Fiscalizadora/Inicio de Procedi-

mientos en Exigencia de Responsabilidad/Denuncias/Denuncias Anóni-mas/Acción Pública.

Participación de losCiudadanos en la IniciativaFiscalizadora y en la Iniciaciónde los Procedimientos para laExigencia deResponsabilidades

JOSÉ ÁNGELFERNÁNDEZLetrado del Tribunal deCuentas de EspañaDepartamento 2°. Sección deEnjuiciamiento

Panorámica

INTRODUCCIÓNEl presente artículo tiene su origen en el Foro

celebrado en la Red de Expertos en Fiscaliza-ción, en el que se analizaron los distintos sistemasy procedimientos a través de los cuales llega a co-nocimiento de las EFS información relevante paradecidir sobre ámbitos de fiscalización o para ini-ciar la tramitación de procedimientos para la exi-gencia de responsabilidades que deriven del ma-nejo de fondos públicos. En este Foro seanalizaron y pusieron en común distintos siste-mas a través de los cuales los ciudadanos puedenparticipar en el inicio de estos procesos, suminis-trar información o impulsar procedimientos. Pararealizar este análisis se utilizó como referencia elrégimen legal español y se intentaron obtener con-clusiones sobre la utilidad y el funcionamiento realde los mismos y sobre la fiabilidad de la informa-ción y las ventajas e inconvenientes que ofrecenestos sistemas de participación pública. Así, los in-tervinientes en el Foro fueron describiendo los dis-tintos regímenes legales y procedimientos de par-ticipación ciudadana que existen en susrespectivos países. A continuación, se va a reali-zar una descripción del sistema español para con-cluir con un análisis de Derecho comparado enesta materia a la vista de las principales aportacio-nes realizadas al Foro. En concreto, se describie-ron los cauces previstos en cada uno de los paí-ses para la tramitación de denuncias públicas, seopinó sobre la importancia que se da en cada unode ellos a la participación ciudadana en los proce-dimientos de las EFS, la tramitación que se ofrecea las denuncias, las instituciones y órganos previs-tos para atenderlas y los procedimientos a quedan lugar.

EL SISTEMA LEGAL ESPAÑOL SOBRE PARTICIPACIÓN DELOS CIUDADANOS EN LA INICIATIVA FISCALIZADORA Y ENLA INICIACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS PARA LAEXIGENCIA DE RESPONSABILIDADES QUE DERIVAN DELMANEJO DE FONDOS PÚBLICOS

Hay que empezar señalando que existen pecu-liaridades en el sistema español como consecuen-cia de que el Tribunal de Cuentas de España nosolo es un Órgano de Control Externo, sino quetiene constitucionalmente encomendadas dos fun-ciones: la de fiscalización y, también, la de enjui-ciamiento de la posible responsabilidad que pu-diera nacer del manejo de los fondos públicos. Por

eso, a continuación, se va a tratar la participaciónciudadana en el inicio de las fiscalizaciones peroen el sistema legal español está especialmente de-sarrollada la regulación de la participación ciuda-dana en el inicio de los procedimientos para exi-gencia de responsabilidades contables por elmanejo de los fondos públicos.

Comenzando por el ámbito de la fiscalización,el Tribunal de Cuentas de España inicia las fisca-lizaciones 1) de oficio (porque así lo dispone en elprograma anual de fiscalizaciones aprobado porel pleno de la institución), 2) a petición de nuestropoder legislativo, las Cortes Generales o las Asam-bleas Legislativas de las Comunidades Autóno-mas, o 3) por mandato constitucional o legal (por-que así lo dispone la Constitución o determinadasleyes específicas). Por lo tanto, los ciudadanos notienen iniciativa fiscalizadora, esto es, no obligancon sus peticiones a que el Tribunal de Cuentasemprenda una fiscalización, tampoco a través deasociaciones ni de partidos políticos, ni tampocola tienen los plenos municipales.

La iniciativa fiscalizadora, propiamente dicha,corresponde únicamente a las Cortes Generales,a las Asambleas Legislativas de las ComunidadesAutónomas y al propio Tribunal de Cuentas. Sinembargo, para valorar la información que sirvede base a las decisiones sobre esta materia sí hayque tener en cuenta la participación ciudadana. Alelaborar los programas de fiscalizaciones y al tra-tar de identificar ámbitos de gestión pública conriesgos relevantes y merecedores de una investi-gación, se tienen en cuenta fiscalizaciones ante-riores e informaciones del propio Tribunal de Cuen-tas, pero también, informaciones que llegan através de ciudadanos y otras cuestiones o asun-tos que han tenido trascendencia pública.

En cambio, en el ámbito del enjuiciamiento dela posible responsabilidad contable que pudieranacer del manejo de los fondos públicos, en Es-paña se reconoce a los ciudadanos con gran am-plitud y detalle su capacidad para iniciar proce-dimientos para la exigencia de responsabilidades.Los ciudadanos pueden iniciar estos procedi-mientos mediante el ejercicio de acciones públi-cas (representados por abogado, pueden pro-poner prueba en el seno del procedimiento queinicien, son parte en el mismo y, en su consecuen-cia, también pueden tener que asumir costas enel caso de vencimiento) y mediante denuncias


Participación de los Ciudadanos en la IniciativaFiscalizadora y en la Iniciación de los Procedimientos

para la Exigencia de ResponsabilidadesJosé Ángel Fernández

(los ciudadanos se limitan a poner unos hechosen conocimiento del Tribunal, pero no son parteen el procedimiento, sino que a partir de la mani-festación de esos hechos son los propios órganosdel Tribunal y el Ministerio Fiscal quienes impulsanel procedimiento o, en su caso, se archiva si seconsideran irrelevantes los hechos comunica-dos).

La participación ciudadana, que se traduceen la comunicación de información al Tribunal y lapuesta en su conocimiento de irregularidades odeficiencias en el manejo de fondos públicos, sepuede hacer por personas físicas o jurídicas, fre-cuentemente a través de asociaciones o partidospolíticos. Cuando se trata de personas físicas sue-len ser cargos electos (Concejales de Ayunta-mientos, Diputados,) a veces funcionarios, quetienen conocimiento de los hechos en el desem-peño de sus cargos pero, también, por ciudada-nos particulares que por cualquier medio tienenconocimiento de los hechos y los quieren hacer lle-gar al Tribunal de Cuentas. La forma de hacerlosllegar es siempre por escrito que puede tenermuy diversas finalidades y destinatarios. A vecesse dirige a la sección de fiscalización para solici-tar una auditoria, a veces a la de enjuiciamientopara exigir responsabilidades, a veces al presi-dente del Tribunal.

En cualquier caso se hace una valoración de es-tos escritos y, si ponen de manifiesto hechos quepudieran constituir responsabilidad contable, seturnan entre los Consejeros de Enjuiciamiento y seabre un procedimiento de exigencia de responsa-bilidad. Estos escritos no pueden iniciar una fisca-lización ni ningún procedimiento sancionador den-tro del Tribunal, únicamente un procedimiento deexigencia de responsabilidad contable, con inde-pendencia de que según los casos se pudierantrasladar los hechos a otros órganos competentespara exigir otro tipo de responsabilidades.

Finalmente, como peculiaridad del sistema deenjuiciamiento del Tribunal de Cuentas de Españaen el caso de las denuncias, y para dar trámite aellas, se exige que el denunciante esté plena-mente identificado, no se admiten denuncias anó-nimas.

ALGUNAS NOTAS DE DERECHO COMPARADOPartiendo del sistema español descrito se pue-

den hacer algunas consideraciones sobre esta

materia en Derecho Comparado, que resultan delas distintas participaciones realizadas en el Forode expertos. Con carácter previo y general sepuede señalar que existe gran desigualdad en eldesarrollo legislativo y la utilización práctica de laparticipación ciudadana en el control de la gestiónpública entre los distintos países. En algunos ca-sos se han descrito sistemas muy desarrollados yuna regulación muy amplia de estos mecanismosde participación pública, existiendo unos caucesprocedimentales y unos órganos específicos paratramitar esta participación. En otros casos, sinembargo, se puso de manifiesto la ausencia de re-gulación suficiente y de desarrollo de estos meca-nismos en los sistemas legales de otros países. Encualquier caso, y con carácter general, los parti-cipantes en el Foro de Expertos valoraron positiva-mente el desarrollo de los mecanismos de partici-pación ciudadana y sus resultados prácticos.

Así, en Costa Rica se ha señalado que tanto enmateria de fiscalización como en materia de depu-ración de responsabilidades, la legislación deja ala decisión de las autoridades de la ContraloríaGeneral de la República (CGR) la decisión sobreel inicio de una auditoría o la apertura de un pro-cedimiento para depurar responsabilidades disci-plinarias o civiles. Sin embargo, existe la posibili-dad de solicitar investigaciones y auditoríasespecificas y cualquier ciudadano puede presen-tar denuncias para iniciarlas -se llama estudio es-pecial cuando obedece a una denuncia- e inclusoen algunos casos puede generar la apertura de unprocedimiento administrativo en exigencia de res-ponsabilidades.

Se protege el derecho del denunciante de quela CGR atienda su gestión o denuncia, como unaespecie del género del derecho de petición, demanera que es amparable la negativa a investigaro a informar del resultado de lo investigado, quepuede generar una acción de amparo ante la SalaConstitucional, como Tribunal especializado queconcentra el control de constitucionalidad y la tu-tela de los derechos fundamentales por la vía pro-cesal del amparo o el habeas corpus.

También existen mecanismos para garantizar laconfidencialidad del denunciante y desde el puntode vista de la fiscalización cuando se recibe unaque se ve que tiene cierto fundamento, se iniciacon un programa de planificación para verificar lainformación dada en la denuncia. En el supuesto


Participación de los Ciudadanos en la IniciativaFiscalizadora y en la Iniciación de los Procedimientospara la Exigencia de ResponsabilidadesJosé Ángel Fernández

de que en esta etapa de planificación se consi-dere infundada, simplemente se decide su ar-chivo. Ahora bien, si pasada la etapa de planifica-ción se aprecia fundada la fiscalización, se pasaa una etapa de ejecución y de dicha denuncia sepueden obtener distintos resultados; a) un Informede auditoría interna, donde se ordena corregir lasituación denunciada, b) una relación de hechossolicitando responsabilidades o, c) un informe deauditoría interna y una relación de hechos. En lapráctica, aunque se ha valorado positivamenteeste sistema, también se ha señalado que muchasdenuncias son archivadas por falta de claridad enlos hechos, por no brindar datos suficientes paraidentificar los responsables o sobre las pruebasque respalden el asunto o, simplemente, porqueno se determina irregularidad alguna

En Perú, la Contraloría General de la Repú-blica cuenta con una estructura específica paratratar la participación ciudadana, el Servicio deAtención Ciudadana, y el tema se difunde en elportal de esta EFS. Allí se señala que el Servicio deAtención de Denuncias a cargo de la ContraloríaGeneral de la República y los Órganos de ControlInstitucional de las entidades sujetas al SistemaNacional de Control, tiene como función principalpromover y hacer posible la intervención directa yorganizada de la población en la supervisión delcumplimiento de las obligaciones y responsabili-dades de los funcionarios y servidores del Es-tado, en la correcta administración de los bienesy recursos públicos, incluyendo aspectos relacio-nados con la gestión ambiental, recursos natura-les y patrimonio cultural de la Nación, intensifi-cando de esta manera la lucha contra lacorrupción en las entidades públicas.

Para tal efecto, se brinda una atención perso-nalizada a los ciudadanos, orientándolos sobre lafunción del control gubernamental y la forma comopueden presentar y sustentar sus denuncias, ad-quiriendo con ellos el compromiso de informarlessobre la situación de los expedientes en el mo-mento que lo soliciten y comunicarles los resulta-dos obtenidos de las verificaciones realizadas.En la práctica, se ha señalado que si de la inves-tigación efectuada como consecuencia de esteproceso de denuncias se detectan irregularida-des, sobre todo relacionadas con delitos y perjui-cio económico, la CGR cuenta con una herra-mienta denominada Acción Rápida, que

constituye una especia de acción de control demenor duración y alcance más puntual, que per-mite de una manera más rápida efectuar una au-ditoría, producto de los indicios con los que secuente luego de evaluarse las denuncias.

Con esta medida durante el año 2010 la CGRllevó a cabo operativos sorpresa denominadosCONDOR I, CONDOR II y CONDOR III, mediantela realización de acciones rápidas, con el objetivode atender los pedidos de los congresistas y de-nuncias ciudadanas, cuyo resultado fue la emisiónde 194 Informes.

Asimismo en el año 2010 se promulgó la ley deprotección al denunciante, la cual tiene por objetoproteger y otorgar beneficios a los funcionarios yservidores públicos, o a cualquier ciudadano quedenuncie en forma sustentada la realización de he-chos arbitrarios o ilegales que ocurran en cual-quier entidad pública y que puedan ser investiga-dos o sancionados administrativamente.Asimismo, la CGR cuenta con otros mecanismosde participación ciudadana como son las alertasciudadanas que se aprobaron a inicios del 2011para colaboración en temas relacionados con eluso de bienes públicos en campaña electoral, y elprograma auditores juveniles que recibió el premiobuenas prácticas en gestión pública 2011 en lacategoría “Consulta y Participación Ciudadana”.

También en Colombia existe un sistema legalmuy amplio para regular la participación ciuda-dana en el control de la gestión pública. Existen re-ferencias de esta materia en la propia Constitu-ción, y en su desarrollo legislativo se hanintroducido variedad de formas de intervenciónciudadana, algunas relacionadas con el control ex-terno y las EFS y otras más a nivel de legislaciónadministrativa y local.

El mecanismo de participación política másimportante es la revocatoria del mandato de los Al-caldes y Gobernadores, mediante el cual, los ciu-dadanos pueden iniciar un proceso tendente a re-vocar el mandato de un Alcalde o Gobernador,con base en la consideración, expresada en lasurnas, de que después de cumplido un año de sumandato no ha actuado en consonancia con suprograma de gobierno, que debe ser presentadoa los electores durante la campaña y registradoante autoridades competentes en el momento deinscribir su candidatura. Los Contralores y los Per-soneros municipales, por su parte, tienen la obli-


Participación de los Ciudadanos en la IniciativaFiscalizadora y en la Iniciación de los Procedimientos

para la Exigencia de ResponsabilidadesJosé Ángel Fernández

gación de vincular a la ciudadanía a sus laboresde fiscalización de la gestión pública y a la valo-ración del desempeño de las entidades y organis-mos de la administración municipal. Existe, por lotanto, un amplio marco legal e institucional para eldesarrollo del control ciudadano de la gestión deservicios públicos por parte de agentes estatalesy no estatales y un número no despreciable de me-canismos sectoriales y territoriales, aunque no sehan expresado opiniones claras sobre el funciona-miento práctico del mismo.

Otros participantes en el Foro pusieron de ma-nifiesto sistemas menos regulados o que estánempezando a desarrollarse en esta materia departicipación ciudadana en el inicio de los proce-dimientos de control o exigencia de responsabili-dades. Con carácter general es común a todos lospaíses que la determinación de la materia de fis-calización se realice por la propia EFS y con ma-yor o menor frecuencia, según los casos, por elpoder legislativo o las leyes internas de cada paísque señalan fiscalizaciones periódicas y concre-tas que deben realizarse. La posibilidad de pre-sentar denuncias que inicien procedimientos noestá prevista. Se ha señalado que en Tribunal deCuentas de la Provincia de Entre Ríos, en Argen-tina, se pueden presentar denuncias de irregula-ridades, que se incluirán como antecedentes delas verificaciones a efectuar y que, en general, se-rán tenidas en cuentas. Estas denuncias no sonhabituales ni se ha alentado su presentación, aun-que cuando se han concretado, en todos los ca-sos han merecido su análisis y como mínimo, sehan contemplado como antecedentes de cual-quier verificación o auditoría posterior. En Uru-guay la EFS no tiene una sección o departamentodestinado a recibir las denuncias ciudadanas, porlo cual esta forma de participación ciudadana enel control de los fondos públicos es escasa. En Pa-raguay, por su parte, la CGR creó una Direccióndentro del Ente, destinada a recibir denuncias dela ciudadanía, que se valora que ha dado buen re-sultado hasta la fecha, si bien necesita desarrolloy promoción entre los ciudadanos.

CONCLUSIONESEn Derecho comparado existe gran desigual-

dad en el desarrollo de los distintos sistemas a tra-vés de los cuales los ciudadanos pueden partici-par, suministrando información e iniciandoprocedimientos ante las EFS. Con carácter gene-ral es común a todos los países que la determina-ción de la materia de fiscalización se realice por lapropia EFS y los ciudadanos no tengan iniciativafiscalizadora, esto es, no puedan obligar con suspeticiones a que la EFS emprenda una fiscaliza-ción. Algunos países, sin embargo, tienen siste-mas muy desarrollados y una regulación muy am-plia de los mecanismos de participaciónciudadana, existiendo unos cauces procedimen-tales y unos órganos específicos para tramitaresta participación y regulando su relevancia en elinicio de procedimientos por las EFS. En otros pa-íses no existe regulación suficiente y de desarro-llo de estos mecanismos en sus sistemas legales.

En cualquier caso y con carácter general todoslos participantes valoraron positivamente el desarro-llo de los mecanismos de participación ciudadana ysus resultados prácticos y se manifestaron a favor dela promoción entre los ciudadanos de una culturaque ayude a prevenir, detectar y abordar irregulari-dades contables, fraudes y actos indebidos.

Se consideró positivo el desarrollo de caucespara la tramitación de denuncias públicas, fomen-tar la importancia que se da a la participaciónciudadana en los procedimientos de las EFS, de-sarrollar la tramitación que se ofrece a las denun-cias, y crear instituciones y órganos especializa-dos para atenderlas.

BIBLIOGRAFÍA— Resoluciones de la Sala de Justicia del Tri-

bunal de Cuentas de España.— Revista de Control Externo del Tribunal de

Cuentas de España— http://redes-ceddet.org/— http://www.tcu.es/—http://www.knosys.net/cgi-bin/know3.exe/tcu-

sentencias/consulta.htm


Participación de los Ciudadanos en la IniciativaFiscalizadora y en la Iniciación de los Procedimientos parala Exigencia de ResponsabilidadesJosé Ángel Fernández


RESUMEN ANALÍTICOLas Entidades Públicas de Control de los Presupuestos de las Adminis-

traciones tienen encomendado el análisis de la gestión de los organismosfiscalizados, desde los puntos de vista de la eficacia, eficiencia, calidad, im-pacto y economía. Estas Entidades de Control deben ser las primeras enofrecer datos transparentes sobre el uso de los recursos públicos que hanobtenido para el desarrollo de las funciones que tienen atribuidas.

Por ello, en este artículo se presenta una propuesta de indicadorespara su actividad, con el propósito último de que, mediante su utilización,se informe de la gestión realizada a toda la sociedad, de una manera másclara, sencilla, comparable y transparente.

PALABRAS CLAVEIndicadores, transparencia, Entidades Públicas de Control, rendición de

cuentas, presupuestos públicos.

INTRODUCCIÓNLa Norma Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (IS-

SAI) 20, dedicada a los Principios de transparencia y rendición de cuentas,aprobada el 6 de enero de 2010, establece que uno de los principales de-safíos a los que se enfrentan las EFS es promover entre el público y la ad-ministración una mejor comprensión de cuáles son sus funciones y tareasen la sociedad (visibilidad social). Para ello, la rendición de cuentas y la

Propuesta de Indicadorespara la Actividad de lasEntidades FiscalizadorasSuperiores (EFS)1

1 Mi agradecimiento a los miembros de la Red de Expertos en Fiscalización por sus aportaciones enel grupo creado para elaborar una propuesta de indicadores para las EFS.

LUIS CARLOS SÁNCHEZ SÁNCHEZSubdirector AdjuntoTribunal de Cuentas de EspañaArtículo


Propuesta de Indicadores para la Actividad de lasEntidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)Luis Carlos Sánchez Sánchez

Artículo

transparencia se postulan como elementos clave,propios del buen gobierno.

Dentro del concepto de rendición de cuentas,la ISSAI 20 establece que las EFS deben evaluary hacer un seguimiento de su propia gestión, asícomo del impacto de su función fiscalizadora,presentando informes sobre la regularidad y laeficiencia en el uso de los fondos públicos asigna-dos a sus propias acciones y actividades.

El Principio 6 de la citada ISSAI 20 determinaque las EFS han de gestionar sus operaciones coneconomía, eficiencia y eficacia, e informar pública-mente sobre estas cuestiones. Para ello, puedenutilizar indicadores de rendimiento para evaluar elvalor del trabajo de auditoría para el Parlamento,los ciudadanos y otras partes interesadas.

Bajo estas premisas fundamentales, el propó-sito de este artículo consiste en suministrar el con-junto de indicadores necesario para mostrar cómoha gestionado una EFS los recursos que ha reci-bido para el desarrollo de sus actividades, de ma-nera tal que ofrezcan información sobre la eficacia,la eficiencia, el impacto logrado, la calidad o laeconomía.

Con carácter general, en la primera etapa deldiseño de indicadores debe concretarse la metao misión de la entidad de que se trate para,posteriormente, definir las actividades principa-les en que aquéllas se desagregan y, por último,finalizar con la elaboración de los primeros. Eneste trabajo se dan por supuestas las dos prime-ras fases.

El desarrollo del sistema de indicadores pro-puesto para una EFS estándar, que a continuaciónse reproduce, clasifica a cada indicador en aten-ción a las variables de referencia antes indicadas(eficiencia, economía, etc.) para, posteriormente,asignarle una denominación, contenido y, si esnecesario, las precisiones necesarias para su me-jor comprensión.

INDICADORES2 DE EFICACIAa. Fiscalizaciones realizadas: Número (Nº, en

adelante) de fiscalizaciones realizadas en el año/Nº de fiscalizaciones previstas para el año.

Comentario: incluirá los trabajos terminadosen las entidades auditadas, aunque no se hayaaprobado aún el informe.

b. Fiscalizaciones equivalentes realizadas: Nºde fiscalizaciones realizadas en el año en unida-des equivalentes/ Nº de fiscalizaciones previstasen el año

Comentario: se incluirán los trabajos termi-nados y los que estén en curso, calculando, paraestos últimos, su grado de avance, independien-temente de que se haya aprobado el informe.

c. Informes de fiscalización aprobados: Nº deinformes aprobados en el año/ Nº de informesprevisto aprobar en el año.

Comentario: para este indicador no es aplica-ble la variante relativa a las unidades equivalentes.Además, sería recomendable completar el nume-rador del ratio de la siguiente forma: “Nº de infor-mes aprobados y publicados”, considerándosela puesta a disposición de la sociedad, mediantesu publicación, una fase más en la vida del in-forme. La posibilidad de publicación dependeráde la legislación aplicable a la EFS.

d. Plazo de entrega de los informes aproba-dos: Nº de Informes aprobados terminados antesde “x” meses desde el inicio de la fiscalización/ Nºde Informes aprobados en el año.

Comentario: la EFS deberá fijar un plazo enel que considere razonable aprobar los informespara que éstos no pierdan la capacidad de produ-cir “efectos”.

e. Informes en proceso: Nº de Informes apro-bados/ Nº de fiscalizaciones terminadas.

Comentario: Este indicador indica los retra-sos debidos a la tramitación puramente adminis-trativa de los Informes.

f. Actuaciones jurisdiccionales efectuadas: Nºde actuaciones jurisdiccionales realizadas/ Nº deInformes con responsabilidades detectadas.

Comentario: Puede relacionarse el número deinformes con las actuaciones realizadas en el mismoaño y en el siguiente. También puede establecerseun plazo aceptable para iniciar algún tipo de actua-ción, dado que, cuanto antes se actúe, más garan-tía hay de reintegrar los fondos públicos, con lo que

2 En general, los indicadores aquí elaborados adoptan la forma de cociente y para representarlo se utiliza la barra (/).


Propuesta de Indicadores para la Actividad de lasEntidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)

Luis Carlos Sánchez Sánchez

el indicador sería: Nº de actuaciones jurisdicciona-les realizadas antes de “x” meses/ Nº informes conresponsabilidades detectadas. Por otro lado, en lasactuaciones jurisdiccionales realizadas deben in-cluirse también aquellas diligencias preliminaresque declaren la no existencia de responsabilidad,con la conclusión del procedimiento.

g. Comunicados de prensa: Nº de comunica-dos de prensa realizados sobre resultados rele-vantes de la actividad fiscalizadora y jurisdiccio-nal/ Nº de actuaciones de fiscalización yenjuiciamiento relevantes.

Comentario: La EFS debe definir desde qué im-porte un resultado se considera relevante ocuando se adquiere esta consideración desde unpunto de vista cualitativo. También debe seña-larse que no puede considerarse un indicador deimpacto, pues si los medios de comunicación nose hacen eco de la noticia, esta actuación por sísola, no produciría efectos preventivos o disuaso-rios.

INDICADORES DE IMPACTOEl impacto que se pretende con la existencia

del control, tiene dos facetas diferenciadas: laparte preventiva (o disuasoria) y la parte correc-tora.

A. Parte preventivaLógicamente, no se puede medir de forma di-

recta el efecto disuasión derivado de la propiaexistencia de la EFS, así que deben utilizarse me-didas indirectas:

a. Presencia de la EFS: Nº artículos de los prin-cipales medios de comunicación donde se men-ciona a la EFS/ Nº total de artículos en principalesmedios de comunicación que mencionan a todaslas Entidades públicas de control.

b. Opinión favorable: Nº artículos de los princi-pales medios de comunicación donde se men-ciona favorablemente a la EFS/ Nº total artículosprincipales medios de comunicación que men-cionan a la EFS.

c. Conocimiento y valoración de la EFS por elpúblico

c.1 Encuestas: Nº de personas encuestadasque conoce la EFS/ Nº de personas en-cuestadas totales. También: Nº de perso-nas encuestadas que consideran útil eltrabajo de la EFS/ Nº personas encuesta-das totales

c.2 Interés que despierta la EFS: Nº de visitasa la página web.

Comentario: sería relevante realizar una com-paración con las visitas medias a otras EFS uotras Entidades Públicas de control.

d. Efecto disuasión: Nº de actos realizadospara dar a conocer las funciones de la EFS al pú-blico.

Comentario: dentro de la función preventiva,cuantas más personas conozcan las labores enco-mendadas a la EFS y sus principales resultados,mayores posibilidades de lograr un “efecto decumplimiento”. Además, se puede conseguir queel ciudadano tenga constancia de que los gastosrealizados con sus impuestos, están adecuada-mente controlados.

e. Efecto disuasión especializado: Nº de actosorganizados para dar a conocer entre los respon-sables de las entidades susceptibles de fiscaliza-ción, los principales resultados de los informes dela EFS.

B. Parte correctoraa. Medidas adoptadas: Nº de conclusio-

nes y recomendaciones formuladas en los in-formes que se han adoptado/ Nº de conclu-

ARTÍCULO



siones y recomendaciones formuladas en losinformes.

Comentario: este indicador puede dividirse endos, uno para conclusiones y otro para recomen-daciones, dependiendo de la forma de operar dela EFS. Por otro lado, este indicador puede elabo-rarse periódicamente, es decir, analizar las conclu-siones y recomendaciones adoptadas al año deaprobado el informe; posteriormente, a los 2 añosy así hasta el tiempo que se considere razonableque pueden ser implantadas. Por tanto, podríaparticularizarse: Nº de conclusiones y recomenda-ciones formuladas en los informes que se hanadoptado antes de 1 año / Nº de conclusiones yrecomendaciones formuladas en los informes. Hade precisarse que debe incluirse como recomen-dación adoptada aquella que la entidad auditadajustifique la imposibilidad de su adopción, o queel coste de adoptarla excedería de los beneficiosgenerados, siempre y cuando esto sea aceptadopor la EFS.

Además, considerando que las recomenda-ciones necesitan un tiempo para su adopción, y te-niendo en cuenta que, en general, una vez trans-curridos 4 años desde que una recomendaciónfue formulada es difícil que se implante, el indica-dor puede establecerse de la siguiente forma, su-poniendo el año x como el actual: Nº de conclusio-nes y recomendaciones formuladas en losinformes del año x-4 que han sido adoptadas/ Nºde conclusiones y recomendaciones formuladasen los informes del año x-4.

b. Medidas reiteradasb.1 General: Nº de conclusiones y recomenda-

ciones incluidas en los informes que yafueron formuladas en informes anteriores/Nº de conclusiones y recomendacionesincluidas en los informes.Comentario: a mayor valor del indicador,menor impacto en los informes de control,pues las medidas recomendadas no seestán poniendo en práctica.

b.2 Particularizado: Nº de conclusiones y reco-mendaciones incluidas en los informes

que ya fueron formuladas/ Nº de conclusio-nes y recomendaciones incluidas en los in-formes sobre entidades ya auditadas.Comentario: es aplicable lo dicho para elindicador 3.2.b.1.

c. Euros3 recaudados: Euros recaudados/ Eu-ros declarados en sentencia firme a recaudar.

d. Euros ahorrados al presupuesto público:Reducción (en unidades monetarias) de gastosdel presupuesto público derivada de la adopciónde conclusiones y recomendaciones incluidas enlos informes por parte del Gobierno y entidadesauditadas.

Comentario: Este indicador es el de mayor di-ficultad de elaboración, pero el que refleja deforma más franca el valor del trabajo de la EFS.Hay que considerar que la adopción de algunasConclusiones y Recomendaciones4 (CYR, en ade-lante) no suponen un efecto cuantificable directa-mente. Además, para considerar como tal unacantidad, sería recomendable que la entidad au-ditada o el Gobierno reconociera que este ahorroproviene clara e inequívocamente de una medidapropuesta por la EFS e implantada por la primera,y que su cuantificación procediese de fuentes aje-nas a la EFS (aunque, en caso de no existir estainformación, se podrían utilizar datos de la propiaEntidad controladora).

e. Euros generados en el presupuesto público:Mayores ingresos como consecuencia de las con-clusiones y recomendaciones incluidas en los in-formes que han sido adoptadas por el Gobierno yentidades auditadas.

Comentario: similar a lo señalado para el indi-cador 3.2.d.

f. Colaboraciones administrativas: Nº de comu-nicaciones realizadas a otros organismos públicosde control (Administración Tributaria, Seguridad So-cial, Tribunales, Organismos supranacionales) deanomalías que afecten los intereses protegidos porellos.

g. Atención de demandas sociales: Nº fiscali-zaciones iniciadas por inquietud social contras-tada/ Nº total de fiscalizaciones iniciadas.

Artículo

3 En este ratio y en los siguientes, tómese la unidad monetaria que proceda.4 Se hace referencia a Conclusiones y Recomendaciones como concreción final del trabajo de fiscalización incluido en los informes.Puede ser que, en cada EFS, se les dé otro nombre o sólo se elaboren unas u otras.


Propuesta de Indicadores para la Actividad de lasEntidades Fiscalizadoras Superiores (EFS)

Luis Carlos Sánchez Sánchez

Comentario: Los ciudadanos, o la sociedad,constituyen el destinatario último de la labor decontrol de las EFS, siendo especialmente positivoque se atiendan los asuntos que les suponen es-pecial preocupación o alarma en relación al ma-nejo de los fondos públicos. Así, se refuerza laimagen de la EFS ante la ciudadanía, pues ésta veque sus inquietudes han sido atendidas. La EFSdebe definir objetivamente los supuestos que re-úne un asunto para considerarlo de “inquietud so-cial”.

Eficienciaa. Coste por trabajo realizado: se ofrecen 3 ra-

tiosNº informes aprobados/ Presupuesto total de la

EFS (en euros).Nº informes aprobados/ Coste en euros del

personal de la EFS.Nº informes aprobados/ Coste en euros del

personal de la EFS con funciones fiscalizadoras.Comentario: El indicador admite una variante,

siendo el numerador el número de fiscalizacionesterminadas, aunque el informe no se haya apro-bado.

b. Medios personales dedicados a los traba-jos: Nº informes aprobados/ Plantilla de la EFS.

Comentario: como variantes, puede elaborarse:Nº de informes aprobados/ Nº de personas dedi-cadas a funciones de fiscalización.

c. Presupuesto controlado: Presupuesto pú-blico controlado (en euros) / Presupuesto (en eu-ros) asignado a la EFS.

d. Coste de CYR adoptadas: CYR adoptadaspor las entidades fiscalizadas/ presupuesto (en eu-ros) de la EFS.

Comentario: como denominador puede utili-zarse también el coste del personal dedicado afunciones fiscalizadoras. Además, deben incluirseentre CYR las justificadas como de imposibleadopción, si ello ha sido aceptado por la EFS.También cabe señalar que este indicador refleja laeficiencia del sistema de control en su conjunto, nosólo la correspondiente a la EFS. Si el sistemaobliga a las entidades auditadas o al Gobierno aactuar ante toda CYR, el indicador ofrecerá un va-lor superior. Puede compararse con el ratio enotros países.

e. Ahorro relativo generado por CYR adopta-das: Euros ahorrados en el presupuesto del Es-tado por CYR implantadas/ presupuesto de la EFS(en euros).

Comentario: Este indicador puede conside-rarse de especial relevancia, si bien, no toda CYRpuede cuantificarse económicamente, al existiralgunas de ellas que suponen mejoras en proce-dimientos o modos de actuación que no conllevannecesariamente ahorros en euros al presupuesto.

f. Ingresos relativos generados por CYR adop-tadas: Ingresos en euros generados en el presu-puesto del Estado por CYR adoptadas/ presu-puesto de la EFS (en euros).

Comentario: similar a lo dicho en el indicador4.c.

Calidada. Calidad de las sentencias: Nº de senten-

cias corregidas por recursos/ Nº de sentencias to-tales.

Comentario: a mayor valor, menor calidad.b. Grado de satisfacción de los receptores de

los trabajosb.1. El Parlamento

ARTÍCULO



b.1.1. Encuestas A través de encuestas, se contrastarála opinión de los miembros de esteÓrgano, mediante las siguientescuestiones:-Sencillez y comprensibilidad de losinformes.-Utilidad y realidad de las CYR.Comentario: por realidad de las CYRincluidas en los informes debe en-tenderse la detección de problemasreales y relevantes.

b.1.2. Asunción de CYR: Nº de CYR de losinformes de la EFS asumidas por elParlamento en sus resoluciones/ Nºde CYR de los informes de la EFSpresentados ante el Parlamento.

b.2. Entidades auditadasb.2.1. Encuestas

A través de encuestas, se contrastarála opinión de los auditados, mediantelas siguientes cuestiones:-Sencillez y comprensibilidad de losinformes y de los procesos de fisca-lización.-Utilidad y realidad (véase el sentidodel término en b.1.1) de las CYR.

c. Calidad de los informes: Nº de alegacionesrecibidas/ Nº de informes enviados a las entidadesauditadas para formular alegaciones por la EFS.

Comentario: En general, puede entenderse vá-lido el argumento de que la ausencia o menor nú-mero de alegaciones es indicativo de una mayorcalidad y precisión del informe, al haber captadoel equipo fiscalizador la problemática real de la en-tidad auditada, aunque no siempre es así.

Indicador particular de economíaa. Recursos dedicados a la “primera línea” de

actividad: Presupuesto (en euros) de la EFS dedi-cado a los equipos de fiscalización y enjuicia-miento/ Presupuesto total (en euros) de la EFS.

Comentario: Podría considerarse un indica-dor de economía (manejo económico de los re-

cursos humanos) o bien de eficiencia (si se en-tiende que es un “producto” de la EFS dedicarsus recursos a las actividades de fiscalización yenjuiciamiento, en lugar de a las generales o ad-ministrativas).

Indicadores generalesa. Alcance del control

a.1. En número de entidades: Nº de entidadesauditadas/ Nº de entidades susceptiblesde ser controladas.

a.2. En euros fiscalizados: Total recursos presu-puestarios fiscalizados/ Total recursos pre-supuestarios susceptibles de control.

b. Indicios de responsabilidadb.1. En número de entidades: Nº de informes

con indicios de responsabilidad/ Nº de in-formes realizados.

b.2. En euros fiscalizados: Cantidades declara-das incursas en responsabilidad/ Total pre-supuestos auditados (en euros).

CONCLUSIÓNNo cabe duda de que las EFS deben contribuir

a la gestión transparente de los fondos públicosmediante una adecuada rendición de sus cuentas,utilizando indicadores para mostrar sintéticamentelos resultados de sus actividades, tal como reco-gen las ISSAIs.

BIBLIOGRAFÍA— Comisión Técnica Especial de Evaluación

de Desempeño de las EFS e Indicadores de Ren-dimiento. “Guía para la evaluación del desem-peño de EFS”, 2002.

— Iniciativa TPA. “Entidades de FiscalizaciónSuperior en Latinoamérica”. Junio 2011. http://ini-ciativatpa.wordpress.com

— ISSAI 20. http://www.issai.org/composite-277.htm

— SÁNCHEZ SÁNCHEZ, LUIS CARLOS. “Elimpacto de la actividad fiscalizadora de las entida-des públicas de control en el buen uso de los re-cursos públicos”. Revista española de control ex-terno Nº 22, 2006, págs. 33-56.

Artículo


Firma invitada

Dos Lecturas de una mismaSentencia: El Caso López MendozaContra Venezuela (Sentencia de laCorte Interamericana de DerechosHumanos de 1-9-2011)ENRIQUE ÁLVAREZ

TOLCHEFFCoordinador Temáticode la Red enFiscalización porEspaña.Subdirector Técnicodel Tribunal deCuentas de España.

JIMMY BOLAÑOSGONZÁLEZMáster en DerechoConstitucionalAbogado de laContraloría Generalde la República deCosta Rica.

RESUMEN ANALÍTICOEl artículo presenta dos aproximaciones a la sentencia de la CIDDHH, de

1-IX-2011, que declaró al Estado de Venezuela responsable por la violacióndel derecho político a ser elegido en elecciones por sufragio universal e igualy voto secreto (art. 23.1.b de la CADDHH), al haber impuesto las sancionesde inhabilitación el Contralor General, en contradicción con el art. 23.2 de laConvención (reglamentación del ejercicio del derecho por condena de juezcompetente en proceso penal). También declaró la responsabilidad por la vio-lación del deber de motivación, del derecho a la defensa en los procedimien-tos administrativos y del derecho a la protección judicial.

PALABRAS CLAVEConvención Americana sobre Derechos Humanos (CADDHH)/Corte Inte-

ramericana de Derechos Humanos (CIDDHH)/Contraloría General/(Inhabili-tación del) derecho de sufragio pasivo/Potestad sancionadora.

INTRODUCCIÓNNo es frecuente que una sentencia de un Tribunal supranacional tenga

tanta trascendencia para las atribuciones de las Entidades Fiscalizadoras Su-periores (EFS) como la que tiene la dictada por la Corte interamericana dederechos humanos (CIDDHH), el 1 de septiembre de 2011, en el asunto «Ló-pez Mendoza contra Venezuela1» . Las consecuencias del fallo ya se están

1 http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm?idCaso=366

haciendo notar y no solo en la Contraloría Gene-ral de Venezuela sino en otras EFS de Iberoamé-rica. Aquí se realizará una aproximación a la sen-tencia desde dos perspectivas diferentes, unamás distante, desde España, y otra más intere-sada en la medida en que se realiza desde CostaRica, cuya Contraloría General puede verse com-prometida por el fallo que se comentará en las bre-ves líneas que siguen a continuación.

Recordemos los hechos que concluyeron en laimposibilidad para el Sr. López Mendoza de pre-sentarse como candidato para la alcaldía del es-tado mayor de Caracas, como consecuencia dedos sanciones de inhabilitación impuestas por elContralor General de la República Bolivariana deVenezuela:- Por una parte, como consecuencia de las do-

naciones de una empresa (Petróleos de Vene-zuela S.A.) en la que trabajaba el sancionadoa una asociación civil de la que era miembrofundador, la Dirección de Determinación deResponsabilidades de la CGR declaró la res-ponsabilidad administrativa, le impuso unamulta pecuniaria y, meses después, el Contra-lor General le impuso la sanción adicional deinhabilitación para el ejercicio de funciones pú-blicas por un período de tres años (lo que im-plicaba la imposibilidad de concurrir comocandidato en los procesos electorales).-Por otra parte, por otros hechos ocurridoscuando era alcalde de cierto municipio al utili-zar unos fondos públicos para un destino dife-rente al autorizado cubriendo otras necesida-des administrativas (declaración de unainsubsistencia parcial de unos créditos presu-puestarios y posterior aprobación de créditosadicionales financiados con cargo a la partidacuya insubsistencia había sido declarada, sinque el municipio hubiera cumplido con la obli-gación de transferir anualmente el 10% de losingresos propios al distrito metropolitano deCaracas), la Dirección de Determinación deResponsabilidades declaró también la respon-sabilidad administrativa e impuso la corres-pondiente multa pecuniaria, a la que siguiócon posterioridad la imposición por el Contra-lor General de una sanción de inhabilitaciónpara el ejercicio de funciones públicas por unperíodo de 6 años (idéntica prohibición de sercandidato electoral).

LA LECTURA EUROPEANo parece que el asunto que dio lugar a la sen-

tencia que comentamos hubiera sido posible enEuropa dada la diferente configuración de atribu-ciones de las EFS de este lado del Atlántico.

Desde luego, es impensable que algo como lodescrito más arriba (imposición por la ContraloríaGeneral de sanciones adicionales de privacióndel derecho a ocupar cargos públicos –incluidoslos de elección popular a los que se accede porsufragio pasivo- a un ciudadano multado con an-terioridad por los mismos hechos), hubiera tenidolugar en las instituciones de control externo que si-guen el modelo anglosajón. En este modelo, lasEFS son auxiliares del Parlamento en la función decontrol del Gobierno y tienen como misión princi-pal emitir informes de auditoría –de regularidad yde gestión- sobre la gestión económico-financierapública. Estas EFS carecen de potestad sanciona-dora de ninguna clase y si observan irregularida-des de tipo delictivo las ponen en conocimiento delos órganos competentes para perseguirlas.

En cuanto a las EFS del modelo latino, aunquealgunas de ellas a la función fiscalizadora o audi-tora añadan una función sancionadora –de tipo ju-risdiccional o administrativo- de la que carecen lasanteriores (una función que consiste básicamenteen perseguir las irregularidades en las finanzas pú-blicas mediante la imposición de sanciones o mul-tas pecuniarias y la declaración de la responsabi-lidad patrimonial contable de quienes causanperjuicios a los fondos públicos como consecuen-cia de la gestión que realizan), tampoco aparececomo atribución propia la de imponer una sanciónde tamaña gravedad en sus alcances como es lade la privación del derecho de ser elegido enelecciones libres mediante sufragio universal,igual, directo y secreto.

En efecto, quizás la principal diferencia entrelas EFS iberoamericanas (algunas de ellas, al me-nos) y las europeas radique en la distinta posiciónque ocupan en el entramado institucional propio–en el conjunto de los poderes y órganos queconstituyen el sistema político-jurídico. Segura-mente la atribución de potestades desconocidaspara las EFS de la vieja Europa –aprobación depresupuestos municipales, potestad de emitir nor-mas de obligado cumplimiento en el sector pú-blico, amplio elenco de potestades sancionadoras,por citar algunos ejemplos- se deba a que los Tri-

FIRMA INVITADA28 RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN

Dos Lecturas de una misma Sentencia...Enrique Álvarez Tolcheff - Jimmy Bolaños González

bunales, Cortes, Contralorías y Auditorías estén lla-madas a jugar un papel destacado en terrenoscomo la lucha contra la corrupción, la moralizaciónde las finanzas públicas y otros que solo de ma-nera tangencial, como consecuencia del ejerciciode las funciones propias, se tocan por las EFS eu-ropeas. De ahí que lo que parezca natural a unlado del Atlántico –sanciones de inhabilitaciónpara el ejercicio de funciones públicas- se veacomo atribución impropia al otro lado del mismoocéano.

Sin embargo, la sentencia de la CIDDHH ponecoto, a nuestro juicio de manera acertada, a deter-minada manifestación del ejercicio de la potestadsancionadora y a las garantías y a los procedi-mientos seguidos en la aplicación concreta de talpotestad.

Porque -en efecto- la inhabilitación para el de-recho de sufragio pasivo (incapacidad de ser ele-gido para cargo público) no es una sanción comootra cualquiera, siempre relevante para el sancio-nado pero nada más. Ahora no se trata de la des-titución de un cargo público, ni siquiera de la se-paración del servicio o de la suspensión de empleode un funcionario sino de la privación del derechode sufragio pasivo, es decir, de la pérdida de underecho constitucional fundamental que consti-tuye un pilar básico de los Estados de Derecho. Silos ciudadanos no pueden ejercer el derecho desufragio activo (votar) y pasivo (ser votados), enton-ces no hay democracia, sencillamente. Además, lapérdida de la capacidad de ser elegible afecta atoda la colectividad en la medida en que, como re-cuerda uno de los votos concurrentes razonadosde la sentencia, «no solo está en juego la afecta-ción de los derechos de quienes buscan postularsino también los intereses colectivos de los electo-res», pues la oferta política disminuye y se san-ciona así también a unos ciudadanos privados deopciones entre las que elegir.

Por eso la incapacidad de elección para cargopúblico suele ser una pena accesoria de otra penaprincipal, la de privación de la libertad, y ambaspenas las impone el juez competente del orden ju-risdiccional penal como consecuencia de la comi-sión de conductas tipificadas como delitos en elCódigo Penal. En efecto, la pérdida del derecho aser elegible es de alguna manera la consecuencianatural de la pérdida del derecho a la libertad,pues difícilmente puede hacerse campaña electo-

ral desde la prisión y, si ello fuera posible, la hipo-tética elección del condenado ocasionaría un con-flicto entre el derecho a ocupar el cargo para elque fue elegido y la obligación de cumplimiento ín-tegro de la pena de privación de la libertad a laque fue condenado. Seguramente sea esa una delas razones por las que la privación del derecho desufragio pasivo sea una pena accesoria de otraprincipal como lo es la pena de prisión privativa dela libertad.

En definitiva, tanto atendiendo a los razona-mientos que acaban de exponerse acerca de laimportancia del derecho de sufragio pasivo comoa la lectura del texto de la CADDHH, la sentenciade la CIDDHH parece impecable. Según el artículo23.2 de la CADDHH, las restricciones a los dere-chos reconocidos en el art. 23.1, entre ellos el de-recho a ser elegido en elecciones periódicas au-ténticas, realizadas por sufragio universal e igualy por voto secreto que garantice la libre expresiónde los electores (letra b) solo pueden imponerse«por condena, por juez competente, en procesopenal».

La CIDDHH entiende que ninguno de estos re-quisitos se ha cumplido pues el órgano que im-puso las sanciones (el Contralor General) no es un«juez competente, no hubo «condena» y las san-ciones no se aplicaron como resultado de un pro-ceso «penal» en el que tendrían que haberse res-petado las garantías judiciales consagradas en elart. 8 de la CADDHH (garantías judiciales). Por lotanto, al Sr. López Mendoza se le privó del sufra-gio pasivo (derecho a ser elegido) de manera in-debida, por lo que el Estado venezolano violó losarts. 23.1.b y 23.2, en relación con el art. 1.1 (obli-gación de respetar los derechos), preceptos todosellos de la CADDHH.

Estos razonamientos son congruentes, sin per-juicio de que –como postula el mismo voto concu-rrente razonado al que nos referimos con anterio-ridad- pudiera defenderse, quizás, que las mismasgarantías que ofrecen los tribunales penales pue-den otorgarlas también otros órganos propios delos sistemas político-institucionales de cada país,con acreditada independencia: «lo crucial» -diceel voto citado- es que sea una autoridad de natu-raleza judicial, vale decir en sentido amplio, y norestringida a un juez penal».

Es obligado decir también que el juez queemite el voto particular cita como ejemplos de

FIRMA INVITADA RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN 29


otros «espacios judiciales» a la autoridad judicialelectoral y que dice expresamente que, en el casoexaminado, la sanción de privación del derechode sufragio pasivo «no la impuso una autoridad ju-dicial» (la CGR venezolana). No obstante lo ante-rior, algunos pueden opinar que queda abierta laposibilidad de que otras EFS, según las garantíasde independencia que ofrezcan los miembros quela componen y en función de los procedimientosy garantías que apliquen, cumplan con los requi-sitos imprescindibles para que entren en la cate-goría de «autoridad de naturaleza judicial» ensentido amplio.

Procedimiento y garantías, dicho sea de paso,que tampoco se cumplieron en el caso de autos,razón por la cual la sentencia de la CIDDHH de-claró igualmente la responsabilidad del Estadovenezolano por la violación del deber de motiva-ción y el derecho a la defensa en los procedi-mientos administrativos y por la violación del de-recho a la protección judicial, todos ellosreconocidos en la CADDHH.

LA LECTURA AMERICANADe acuerdo con el artículo 23 de la CADDHH

se reconoce como derecho fundamental inherentea cualquier persona para elegir y ser electos a loscargos públicos de su país. Dicho derecho, segúnla letra de ese ordinal, sólo puede ser restringidopor «por condena, por juez competente, en pro-ceso penal», norma inédita en los instrumentos re-gionales y mundiales de derechos humanos.

Lo que sucede en América Latina y el Caribees que sus sociedades y su desarrollo institucio-nal han transitado bajo condiciones y preocupa-ciones muy diversas a las europeas, dado que setrata de un subcontinente caracterizado por el fla-gelo de la corrupción y la mayor desigualdad so-cial de todo el mundo, que provoca la pobreza eincluso el hambre y la desnutrición -que afectan a53 millones de personas del subcontinente-. Lo an-terior, pese al sinsentido de que somos una tierrarica en recursos naturales, rica en la producciónde alimentos y rica en desequilibrios increíbles: te-nemos al hombre más rico del mundo, el mexicanoCarlos Slim según las Revista Forbes, pese a queninguno de nuestros países son desarrollados ni ri-cos.

De esas preocupaciones por combatir la co-rrupción y las enormes desigualdades sociales

únicas en el mundo de nuestra región y que repre-sentan un descrédito del sistema democrático,surgen líneas de pensamiento y de acción política-institucional muy singulares, debido a que no seentiende que el respeto y la promoción de los de-rechos humanos se encuentre garantizado cuandoprecisamente la corrupción genera que el dineropara combatir los crónicos problemas de pobreza,exclusión social, hambre, analfabetismo, salud,falta de acceso al agua, etc. que afecta no a indi-viduos aislados sino a millones de seres humanos–perspectiva por cierto muy poco estudiada-, searobado o desviado, produciéndose no solo pecu-lados aislados, sino un auténtico latrocinio a granescala, producto del robo de los cuantiosos e his-tóricos créditos y donaciones internacionales, delsaqueo de las arcas públicas, de la cultura del en-riquecimiento a costa del otorgamiento de todotipo de contratos y concesiones de bienes de do-minio público.

Eso explica que en nuestra región los diseñosy arreglos institucionales hayan sido muy innova-dores a fin de propiciar que diferentes órganos decontrol sumen esfuerzos en luchar contra el cán-cer de la corrupción –incluidas las EFS- y para quenosotros hayamos sido la primera región en elmundo de preocuparse seriamente por el flagelode la corrupción y adoptara en Caracas Vene-zuela la Convención Interamericana contra la Co-rrupción del 29 de marzo de 1996.

En ese sentido es sintomático el tratamientoque las EFS europeas dan a las peticiones o de-nuncias ciudadanas. Por poner un ejemplo, enEspaña la legislación impide que se dé curso a laspeticiones de fiscalización que no provengan delpropio Tribunal o del Parlamento (sin perjuicio deque reiteradas peticiones ciudadanas de auditaruna entidad o un programa acaben siendo aten-didas e incluidas en el programa anual de fiscali-zaciones pero siempre por decisión libre del pro-pio Tribunal). Y en cuanto al acceso a lajurisdicción contable, si bien la legislación espa-ñola prevé la acción pública o popular para laexigencia de la responsabilidad contable, lo hacecon tales exigencias y requisitos (necesidad decomparecer asistido de Abogado, riesgo de sercondenado a pagar las costas si resulta final-mente que no hay indicios de responsabilidadcontable o que no se individualizan los supuestosde responsabilidad respecto de cuentas o actos

FIRMA INVITADA30 RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN


concretos) que el ejercicio de tal acción queda di-ficultado sobremanera.

En cambio, a nuestras EFS y a otros órganosque gozan de gran independencia y profesiona-lismo, como la Procuraduría General de la Repú-blica Colombiana, el ordenamiento jurídico lesdota de atribuciones sancionatorias, adminis-trando justicia en sede administrativa, con todaslas garantías del debido proceso y el derecho dedefensa, a imagen de un proceso jurisdiccional.

Por consiguiente no es de extrañar que tam-poco esas EFS del otro lado del Atlántico tengandentro de sus respectivos mandatos jurídicos atri-buciones sancionatorias –jurisdiccionales o ad-ministrativas- contrario a lo que presentan algunasEFS americanas como el Tribunal de Cuentas dela Unión del Brasil o la Contraloría General de laRepública costarricense, con lo cual la lucha con-tra la corrupción se vuelve más eficaz y dotada denuevos músculos tan necesarios para enfrentareste enorme reto.

Una hermenéutica jurídica más sistemática,contextual, evolutiva y principalista es lo único ne-cesario para superar la interpretación literal, forma-lista e hipergarantista realizada por la CIDDHH alordinal 23 de la CADDHH, abarcando la conside-ración de la Convención Interamericana contra laCorrupción, bajo los principios del respeto del de-bido proceso y el derecho de defensa, como úni-cos parámetros para determinar si en un determi-nado proceso o procedimiento seguido se hanrespetado o no los derechos fundamentales delafectado.

La salud de la democracia y la credibilidaddel sistema interamericano de derechos huma-nos exige respaldar un sistema jurídico que com-bata en forma efectiva y amplia la corrupción, po-niendo así coto al “realismo mágicolatinoamericano y caribeño”, conforme al cual al-gunas personas se valen de la impunidad rei-nante, al utilizar las aparentes falencias del sistemapara terminar manipulándolo a favor de sus insa-ciables e inconfesables ambiciones de poder, sinlos indispensables filtros de la idoneidad, la éticay la moral que demanda la postulación y eventualelección para el ejercicio de un cargo público.

CONCLUSIONESa) El caso de Leopoldo López vs. Venezuela re-

suelto en el año 2011 por la CIDDHH ha signi-ficado el inicio de un interesante debate acercade los alcances de las potestades sancionado-ras de órganos administrativos o jurisdicciona-les no penales, respecto de la imposición derestricciones a personas determinadas quehan cometido actos de corrupción o abusocon los fondos públicos que administran, paraacceder a cargos públicos de elección popu-lar, en el tanto la Corte únicamente admite esalimitación como resultado de la decisión de unjuez penal, producto de una condenatoria enfirme, todo conforme al artículo 23 de laCADDHH, a efectos de no afectar el ejercicioal sufragio pasivo.

b) La sentencia de la CIDDHH en comentario ge-nera una afectación directa a las potestadessancionadoras que algunas EFS de la regiónlatinoamericana han desarrollado para com-batir la corrupción endémica que desde hacemuchos años padecen nuestros países, con-forme a los mandatos de sus ordenamientos ju-rídicos, afectación de la que están exentas lasEFS europeas cuyos mandatos no alcanzanatribuciones sancionatorias que impidan el ac-ceso de cargos públicos, sean o no de elec-ción popular.

c) Algunos especialistas echan de menos una in-terpretación menos literal de los alcances delartículo 23 de la CADDHH, a los efectos de quela lucha contra el cáncer de la corrupción nosea cercenada en forma innecesaria en nues-tros sistemas democráticos, en el tanto lo im-portante para el respeto de los derechos fun-damentales no reside en un reduccionismopenalista hipergarantista, sino en la tutela delos principios de debido proceso, derecho dedefensa y demás garantías procesales que de-ben ser observadas en todo juicio justo, inclui-dos aquellos que pueda enderezar las EFS eincluso otros órganos administrativos o jurisdic-cionales, ya que no se están imponiendo penasprivativas de libertad.

FIRMA INVITADA RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN 31



RESUMEN ANALÍTICOEl artículo trata de la experiencia modernizadora de la rendición de cuen-

tas de las Entidades locales españolas gracias a la incorporación de las TIC.El alto grado de incumplimiento de la obligación de rendición por diversascausas (complejidad de la información demandada, desidia de los respon-sables políticos, desinterés ciudadano ante la dificultad del asunto) ha dadopaso a una situación de colaboración entre fiscalizados y fiscalizadores quefacilita la accesibilidad a las cuentas públicas y la transparencia de las mis-mas.

PALABRAS CLAVEAccesibilidad/Entidades Locales/Nuevas Tecnologías (TIC)/Rendición de

cuentas/Transparencia

La Rendición de Cuentasde las Entidades Localesen España. Un Caso Innovador

Nuestras EFSEspaña

PILAR NORIEGASÁNCHEZ

SubdirectoraTécnica

Departamento deEntidades Locales

Tribunal de Cuentasde España


DESARROLLODesde el ejercicio 2004 el Tribunal de Cuentas

de España está inmerso en un proyecto con la fi-nalidad de modernizar la rendición de cuentas delas Entidades locales mediante la incorporación delas nuevas tecnologías de la información y la co-municación (TIC) a este aspecto esencial para eladecuado de control de estas entidades.

Este proyecto pionero que está obteniendograndes resultados y constituye un referente anivel nacional e internacional, fue presentadopor la Facultad de Ciencias Económicas de laUniversidad Complutense de Madrid a los Pre-mios de Naciones Unidas al Servicio Público(UNPSA 2012), máximo reconocimiento a nivelmundial de la excelencia en el sector público, enla categoría “Mejorando la gestión del conoci-miento en el sector público” al que se presenta-ron más de 70 proyectos, superando los suce-sivos procesos selectivos y resultando nominadopara la fase final.

La incorporación de las TIC en las relacionescon las administraciones locales y su contribu-ción a la transparencia en la rendición de suscuentas, constituyó un reto al que debía enfren-tarse el Tribunal de Cuentas como supremo ór-gano fiscalizador del Estado, mediante la bús-queda de nuevas formas de gestión de lainformación que mejorasen la calidad y fiabilidadde las cuentas rendidas por las entidades localesasí como la eficacia y eficiencia de la labor de fis-calización realizada.

La transformación radical de la rendición decuentas de las entidades locales en España quese ha producido en los últimos años, se ha logradomediante profundos cambios normativos y proce-dimentales que han afectado a las relaciones delas entidades locales con los órganos de control ya los procedimientos de rendición y examen de lascuentas, y que se materializaron en la aprobaciónen 2007, por el Pleno del Tribunal de Cuentas deEspaña, de una Instrucción que regula el formatode la cuenta general de las entidades locales ensoporte informático y el procedimiento telemáticopara su rendición, en el despliegue de una Plata-forma web para su recepción y análisis en elmismo ejercicio y, recientemente, en el Portal deRendición, a través del cual cualquier ciudadano

o institución pública o privada que lo desee puedeconsultar las cuentas rendidas.

En España, el mapa local se caracteriza por sudisparidad y heterogeneidad, así como por el grannúmero de entidades existentes. En él conviven elmunicipio más grande -el Ayuntamiento de Ma-drid- con el más pequeño con una población de 8habitantes; la organización más compleja con lamás simple en la que no existe organización ad-ministrativa alguna; entidades con una gran capa-cidad inversora y aquellas que por su simplicidady escasez de medios apenas desarrollan algúnproyecto; entidades supramunicipales y entidadescuyo ámbito territorial es inferior al municipio; lasque suponen la agrupación de municipios o aque-llas que suponen figuras jurídicas novedosas en elámbito local y que proliferan en la actualidad,como son los consorcios o las fundaciones. Con-viven también en el mundo local entidades sujetasal derecho público y aquellas que ajustan su ac-tividad y contabilidad al derecho privado.

El resultado de este “mapa local” es una amal-gama de entidades que conforman el sector localespañol, que en la actualidad está formado porcasi 13.500 entidades matriz que adoptan las másdispares figuras jurídicas, de las que dependenmás de 3.000 entidades creadas por éstas.

La labor de fiscalización que en el ejercicio desus competencias debía realizar el Tribunal deCuentas estaba, hasta la incorporación de las TICal proceso de rendición de las cuentas, clara-mente limitada no solo por este mapa local tan he-terogéneo sino, principalmente, por los procedi-mientos obsoletos utilizados para ello.

En el año 2004 el Departamento de EntidadesLocales del Tribunal de Cuentas elaboró una In-forme que elevó al Parlamento español en el queanalizaba la situación de las cuentas rendidas porlas entidades locales, las carencias de las mismasy las posibles medidas por adoptar para mejorarlos niveles de rendición, la calidad de las cuentasrendidas y los procedimientos de trasmisión de lascuentas al Tribunal de Cuentas.

Tras debatir y estudiar la cuestión en profundi-dad se concluyó que no existía una única causaque explicara las deficiencias observadas en lascuentas rendidas que frecuentemente eran remi-tidas incompletas, descuadradas y plagadas de

EspañaNuestras EFS


errores, principalmente las de las entidades pe-queñas, sino que confluían múltiples factores(complejidad de los estados contables que confor-maban las cuentas que rendir, obligaciones forma-les que no tenían en cuenta el tamaño y caracte-rísticas de la entidad, escasez de medios técnicosy humanos, falta de preparación técnica, falta deapoyo institucional, etc.) siendo la más impor-tante, tal vez, la falta de voluntad de algunos res-ponsables públicos de rendir cuentas de su ges-tión, en ocasiones por una actuación deliberadade sustraer a los órganos de control, a los vecinose incluso a los adversarios políticos información re-levante para enjuiciar su gestión y, en otras, pordesconocimiento de la importancia de formar yaprobar las cuentas, adquiriendo esta obligaciónun carácter marginal en el devenir de la entidad lo-cal.

Que un alcalde no rindiera las cuentas de suentidad local no le importaba a nadie y este incum-plimiento no solo no tenía, en la práctica, conse-cuencia legales ni disciplinarias para él, más alláde la mención expresa en los Informes elevadospor el Tribunal de Cuentas al Parlamento, sinoque tampoco tenía consecuencias sociales, puespor desconocimiento del derecho que tiene cual-quier ciudadano a conocer las cuentas de su mu-nicipio o por dejadez y escepticismo (para qué lasvoy a consultar, no las entiendo, no voy a saberbuscar ningún dato, etc.) no eran demandadaspor la ciudadanía, no estando, además, las cuen-tas disponibles para su consulta en ninguna ins-tancia.

No era ajeno a esta situación el procedimientoen que las entidades locales cumplían con suobligación de rendir cuentas, en papel, que limi-taba necesariamente la labor de fiscalización quede las cuentas rendidas hacía el Tribunal de Cuen-tas, por cuanto el número de entidades por fisca-lizar y la ingente cantidad de documentación ren-dida obligaba a analizar las cuentas por muestreo,quedando un gran número de entidades sin ana-lizar. Esta situación se traducía en el clima de im-punidad en que se movían los responsables públi-cos. Además, la rendición de cuentas en papelrequería para su tratamiento y análisis la dedica-ción de un gran volumen de recursos humanos y

materiales con el consiguiente coste de oportuni-dad en términos de fiscalización.

Era necesario, por ello, implantar un sistema derendición más sencillo para las entidades localesque permitiera, además, a los órganos de control,el análisis de la totalidad de las cuentas rendidas,concienciando a las entidades locales de la impor-tancia de rendir cuentas de su gestión, no solocomo cumplimiento de una obligación sino comoculminación del compromiso asumido con suselectores dando cuenta de los servicios prestadosa la comunidad. En definitiva pretendíamos crearuna verdadera cultura de rendición de cuentascomo medida de higiene democrática.

Se impuso a los responsables del incumpli-miento de la obligación de rendir cuentas las mul-tas coercitivas previstas en el ordenamiento jurí-dico español las cuales, con independencia de sulimitada cuantía, tuvieron un impacto positivo tantopor la carga de sanción moral que llevaban apa-rejada como por su efecto disuasorio ante otros in-cumplidores.

Se realizó una fiscalización, para su elevaciónal Parlamento español, del cumplimiento por partede la administración provincial de su labor de ase-soramiento y de apoyo material y técnico a las en-tidades locales de su territorio, con el objeto deconcienciarlas del papel capital que debían desa-rrollar en este ámbito de actuación.

La aprobación por el Gobierno de tres nuevasInstrucciones de contabilidad (ICAL) a las queobligatoriamente han de ajustarse las entidades lo-cales y cuya aplicación depende del presupuestoque manejen y de la población del municipio, y suentrada en vigor en el ejercicio 2006, supuso unaserie de mejoras en la línea demandada por el Tri-bunal de Cuentas de España: por un lado, se sim-plificó el modelo contable aplicable a las entida-des locales de escasa dimensión reduciendo lasobligaciones formales para la llevanza de la con-tabilidad, se simplificaron los estados y anexosque integran la cuenta que han de rendir las enti-dades locales y se incorporó al sector público lo-cal al proceso de obtención y rendición de cuen-tas en soporte informático con el fin de facilitar eltratamiento flexible de la información contable.

Se logró después implicar al Gobierno españolpara que, tras elaborar los planes de contabilidad

La Rendición de Cuentas de las Entidades Locales en España. Un Caso Innovador

España


a los que deben sujetarse las entidades del sec-tor público español (ICAL), estableciera un formatoinformático reglado de la cuenta (“xml” y “pdf”)para su envío telemático a los órganos de controlexterno.

Con la finalidad de involucrar a todos los acto-res públicos en el cambio de modelo de rendiciónse organizaron reuniones con las distintas adminis-traciones implicadas en este proceso con objetode poner en común criterios y técnicas de control,aunar esfuerzos y evitar duplicidades de control.Como resultado de estas reuniones se firmaronConvenios de Colaboración entre el Tribunal deCuentas y los órganos de control externo regiona-les con competencias concurrentes sobre las en-tidades locales de su común ámbito competencial,para facilitar que las entidades locales pudierancumplir con sus obligaciones legales de rendi-ción de cuentas tanto ante el Tribunal de Cuentascomo, en su caso, ante el correspondiente ór-gano de control regional en un acto único, coordi-nando el examen de las cuentas rendidas me-diante la implantación de criterios homogéneos defiscalización en todo el ámbito nacional, evitandode esta manera duplicidades de análisis y actua-ciones fiscalizadoras discrepantes.

Con posterioridad y simultáneamente al desa-rrollo de las aplicaciones informáticas que permi-tieran la recepción, análisis y explotación de lascuentas recibidas en un soporte informático re-glado y por medios telemáticos (ficheros “xml” y “pdf”), fue necesario programar y planificar un con-junto de actuaciones que incentivaran y facilitaranla transición, tanto en el propio Tribunal de Cuen-tas, como en las entidades locales, de la rendiciónen soporte papel a la rendición en soporte informá-tico y por procedimiento telemático, gestionandoel cambio a través de un Plan de comunicación (in-formando a las Entidades locales de los cambiosnormativos), de una Plan de formación (mediantela impartición de cursos a los usuarios potencia-les de la Plataforma de Rendición) y de un Plan deapoyo (estableciendo un Centro de atención alUsuario (CAU) atendido por teleoperadoras y unaasistencia técnica a las entidades locales a travésde la empresa prestadora del servicio de mante-nimiento de las aplicaciones informáticas de laPlataforma de rendición).

Por último, se desarrollaron las aplicacionesinformáticas necesarias para recibir las cuentasrendidas y para explotar la totalidad de la informa-ción suministrada por las Entidades locales, tantode forma individual como agregada. En agosto de2007 entró en funcionamiento la Plataforma webpara la rendición telemática de la cuenta generalde las entidades locales, utilizada tanto por el Tri-bunal de Cuentas como por los órganos regiona-les de control externo que se adhirieron.

La información contenida en la cuenta que hade rendir una entidad local combina para cada en-tidad contable (Entidad local matriz y entidadesdependientes) dos formatos de soporte informá-tico: el formato “pdf”, que presenta la informacióncon la forma establecida en la correspondienteInstrucción de contabilidad local y permite una vi-sualización directa e intuitiva de los estados finan-cieros por el analista contable y el formato “xml”

EspañaNuestras EFS

En España, el mapa localse caracteriza por sudisparidad yheterogeneidad, asícomo por el gran númerode entidades existentes.En él conviven elmunicipio más grande –el Ayuntamiento deMadrid– con el máspequeño con unapoblación de 8habitantes

”


que presenta la información numérica estructuradafacilitando su tratamiento y análisis.

Desde el punto de vista funcional, la Plata-forma de rendición telemática consta de dos gran-des bloques: por una parte, el entorno al que ac-ceden las entidades locales para rendir su cuentay por otra el entorno de recepción, validación,examen y explotación de las cuentas rendidas alque acceden el Tribunal de Cuentas y los órganosde control regionales.

El contenido y la estructura de los ficheros“xml” que conforman la cuenta, ha de cumplir lasespecificaciones técnicas (esquemas “xsd”) publi-cadas en el portal de la Administración del Estadoespañol en Internet (http://www.oficinavirtual.pap.meh.es/sitios/oficinavirtual/es-ES/ContabilidadPu-blicaLocal/) y las especificaciones técnicas (es-quemas “xsd”) publicadas en el portal del Tribunalde Cuentas.

La entrada de la entidad local a la aplicación serealiza a través del Área Privada del Portal(www.rendiciondecuentas.es), con un usuario ycontraseña. En ella las entidades tienen accesocompleto tanto a sus propios datos censales, quepodrán gestionar, como a toda la información re-ferente a la rendición efectuada en ejercicios an-teriores. La Plataforma contiene, como un pilarfundamental para mejorar la rendición, un censode entidades locales así como la información re-lativa a sus entidades dependientes. Esta informa-ción interactúa con la entidad local de maneraque cuando va a iniciar la rendición la Plataformaindica qué ficheros concretos (“xml” y “pdf”) y dequé entidades debe incorporar para completar larendición, asegurando la integridad de las cuen-tas rendidas.

Con carácter previo al envío de la cuenta, la en-tidad ha de proceder a su validación para lo quecual se ejecuta un conjunto de comprobacionesautomáticas (más de 400) de integridad, coheren-cia, contables y de cumplimiento de la normativacon el fin de asegurar la corrección formal y con-table de la información financiera rendida, asícomo que existe la debida coherencia entre losdistintos estados financieros.

La Entidad local que va a rendir su cuentatiene dos posibilidades para remitirla: o bien incor-pora a la Plataforma los correspondientes ficheros

o, si su sistema contable no genera los correspon-dientes “xml” y “pdf”, cumplimenta los formularioshabilitados al efecto.

Esta validación se puede hacer en dos momen-tos distintos: antes de comenzar la rendición o unavez cargados los ficheros y antes de proceder a suenvío. Si como resultado de las comprobacionesrealizadas automáticamente por la aplicación, sedetectaran incidencias en la información u omisio-nes de cuentas de entidades dependientes o deestados contables, se muestra a la Entidad localuna descripción de dichas incidencias para su co-nocimiento y para que si así lo desea las subsaneo justifique antes de proceder a su remisión tele-mática.

De esta manera la Entidad local conoce entodo momento el estado de la información que vaa enviar, ya que la aplicación le informa de todaslas incidencias que detecta en la misma, tanto dela falta de algún tipo de documentación (cuentasanuales de dependientes, documentación com-plementaria), como de errores de coherencia con-table. La Entidad puede optar por subsanar dichasincidencias antes del envío o por justificarlas en unformulario editable donde podrá alegar lo que es-time oportuno.

La intención de que la Entidad local conocierapor anticipado el resultado de las validacionesefectuadas fue su efecto disuasorio, pues el Al-calde/ Presidente de la entidad ha de firmar, al en-viar la cuenta, este resultado no pudiendo, portanto, alegar desconocimiento, habiéndose ob-servado una disminución radical, desde la puestaen marcha de la Plataforma, de las deficiencias delas cuentas rendidas.

La Entidad local, puede, además, acceder entodo momento a las comunicaciones oficiales que,como resultado del análisis de la cuenta rendida,le haya realizado el órgano de control. Éste fisca-liza todas las cuentas rendidas, generando deforma automática el oficio a remitir a las entidadesfiscalizadas en el que se detallan todas y cada unade las incidencias detectadas y aquellos comen-tarios, sugerencias o recordatorios que se deseecomunicar.

La totalidad de la información contable conte-nida en las cuentas rendidas se incorpora a unabase de datos, para su posterior explotación. Esta

La Rendición de Cuentas de las Entidades Locales en España. Un Caso Innovador

España


base de datos permite la realización de análisisposteriores de carácter agregado (a nivel provin-cial, por comunidad autónoma o a nivel nacional)mediante la elaboración de estudios comparativosentre varios ejercicios, entre tipos de entidades,entre entidades pertenecientes al mismo o a dis-tinto tramo de población, etc., es decir, se puederealizar cualquier tipo de análisis vertical u horizon-tal que se desee en cada momento, como puntode partida para análisis posteriores o de fiscaliza-ciones de la legalidad, eficiencia y eficacia de lagestión realizada.

La Plataforma de rendición de cuentas de lasentidades locales del Tribunal de Cuentas en Es-paña constituye un referente en el desarrollo dela interoperabilidad en los sistemas informáti-cos, al permitir la interoperabilidad técnica (per-mite que dos máquinas se puedan conectar en-tre sí y entenderse, “hablar”), utilizandoestándares abiertos; semántica (permite la co-municación mediante un idioma “mensaje” co-mún-xml-) y la interoperabilidad organizativa (lasadministraciones se organizan para potenciar lacomunicación y la reutilización de informaciónentre ellas). Ello ha determinado que el Gobiernode España haya considerado este Proyecto unareferencia a nivel estatal de la aplicación de lostres tipos de interoperabilidad de manera exi-tosa, constituyendo una experiencia única enEspaña con el suficiente nivel de penetración ymaduración.

La transparencia y la accesibilidad de la infor-mación económico-financiera de las entidadespúblicas constituyen objetivos estratégicos de losEstados miembros de la Unión Europea. Se pre-tende lograr una administración pública abierta alos ciudadanos, que informe lo más ampliamenteposible de la toma de decisiones, de la ejecuciónde las políticas públicas y de los resultados de sugestión, mediante información accesible, compa-rable y periódica.

Recientemente, tras conseguir la consolida-ción en España de la rendición telemática y com-prometido como está el Tribunal de Cuentas en do-tar de una mayor transparencia a la gestiónpública, toda la información obrante en la Plata-forma de rendición de cuentas sobre las entidadeslocales y las cuentas anuales rendidas se ha

puesto a disposición de los ciudadanos en el Por-tal de Rendición de Cuentas (www.rendicionde-cuentas.es).

El Portal permite consultar las cuentas de cual-quier ayuntamiento, o de cualquier otra entidad lo-cal y ofrece un acceso a la información econó-mico, financiera, patrimonial y presupuestaria delas entidades locales para conocer los ingresosque han recaudado en un año, los principales im-puestos y demás tributos que componen sus in-gresos, cuánto se ha gastado en el ejercicio, enqué se han gastado los recursos que han obtenidoo cuál es la situación patrimonial de la Entidad lo-cal. Además ofrece, a través del Observatorio derendición, una “fotografía” del estado de la rendi-ción de cuentas de las entidades locales, por ejer-cicios, tipo de entidad y región.

De esta forma el Portal se configura como uninstrumento básico que contribuye a la transparen-cia de las cuentas de la administración local, quese muestran tal y como han sido aprobadas porsus respectivos Plenos, haciéndolas más accesi-bles a los ciudadanos.

La experiencia del Tribunal de Cuentas en laincorporación de las TIC a la rendición de cuen-tas, ha sido, a lo largo de estos años, muy posi-tiva. Una vez vencida la natural resistencia alcambio por parte de las entidades locales, lasventajas han sido evidentes, contribuyendo aque la rendición de cuentas de las entidades lo-cales sea sencilla e intuitiva, incrementando laeficacia y eficiencia del control externo ejercidopor el Tribunal de Cuentas y aumentando la tras-parencia de la gestión pública realizada por es-tas entidades.

Por mi parte, he tenido el privilegio de estar in-volucrada en este proyecto que ha constituido unreto para todos los que hemos participado en él yaunque su desarrollo ha sido en algunos momen-tos agotador, ha constituido, al mismo tiempo, unaexperiencia profundamente satisfactoria pues po-cas veces se tiene la oportunidad de formar partede un proyecto que haya contribuido a concienciara los responsables públicos de la importancia deinformar a la ciudadanía de su gestión, cambie losprocedimientos de control y consolide la transpa-rencia y accesibilidad de las cuentas de las enti-dades locales.

EspañaNuestras EFS

Actividades Red de Expertos en FiscalizaciónRELATORIO DE FORO Y OTRAS ACTIVIDADES

38

0

20

40

60

80

100

120

Otr

os

Hon

dura

s

Rep

. Dom

inic

ana

Gua

tem

ala

Uru

guay

Pan

amá

Nic

arag

ua

Par

agua

y

Chi

le

Ecu

ador

El S

alva

dor

Vene

zuel

a

Col

ombi

a

Arg

entin

a

Bol

ivia

Méx

ico

Esp

aña

Cos

ta R

ica

Per

ú

Bra

zil

105

85

53

35 3528 26 25

21 20 17 17 1510 8 7

6 52 2

L a misión de la Red de Exper-tos en Fiscalización es gene-

rar y compartir conocimientosmediante el trabajo en red y pro-mover el fortalecimiento de lasEntidades Fiscalizadoras Supe-riores, a través del logro de lossiguientes objetivos generales:

• Mantener el contacto entrelos profesionales iberoamerica-nos del área de Fiscalización.

• Crear un foro permanentepara la difusión de conocimien-tos, noticias y casos prácticosde organizaciones iberoamerica-nas.

• Servir como punto de con-tacto operativo entre profesiona-les que demanden colaboraciónde colegas de otros países parael desarrollo de sus tareas.

• Contribuir a la mejora con-tinua de los programas de forma-ción.

Para garantizar el logro de losobjetivos planteados, la Red de

Expertos en Fiscalización ha de-finido unos principios de basepara su funcionamiento:

• Organización de las activi-dades a través de un Equipo Co-ordinador, de carácter temáticoque será rotativo, constituido porun Coordinador temático porparte del Tribunal de Cuentas deEspaña, Enrique Álvarez Tolcheff,y dos Coordinadores por partede América Latina durante estesegundo semestre del 2012,Hugo Rodolfo Jensen conjunta-mente con Ricardo FelicimoAcedo, quien tomará el relevodefinitivo en el primer semestredel 2013. Asimismo, contará conel apoyo de una coordinación lo-gística y técnica por parte de laFundación CEDDET, que apo-yará tanto a los coordinadorestemáticos como a los miembrosde la Red en el uso de la plata-forma virtual y en la dinamiza-ción y realización de actividades.

• Consenso entre los miem-bros de la RED del tipo de activi-dades que se van a realizar y delas normas básicas para supuesta en práctica: foros de dis-cusión, revista digital, talleres vir-tuales, documentación, etc.

• Crecimiento progresivo ennúmero de actividades, docu-mentación de interés y partici-pantes de la RED en función dela demanda de sus miembros.

• Calidad de la documenta-ción aportada y de las activida-des planteadas.

• Participación activa de unporcentaje significativo de susmiembros a fin de conseguir unenriquecimiento progresivo delfondo documental de la RED yun afianzamiento de las relacio-nes personales y profesionales.

Hasta finales del mes de mayola RED en FISCALIZACIÓN cuentacon 522 miembros. Se distribuyensegún el siguiente gráfico:

RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓNDISTRIBUCIÓN POR PAÍSES

Fechas: 23 de enero al 2 demarzo de 2012.Número de participantes en elgrupo: 9 miembros.Número de aportaciones: 21respuestas en 3 Debates.Países participantes: CostaRica, Argentina, Brasil, España,Uruguay.

DESCRIPCIÓNMediante la constitución del

grupo “Consultas y sugerenciaspara el plan de actividades de2012” se ha buscado la máximaparticipación de los miembrosde la Red en la definición de lasactividades que van a desarro-llarse a lo largo de 2012.

Debido a la constitución delgrupo una vez iniciado 2012 yhabiendo tenido que programarpreviamente las actividades delprimer semestre del año encurso, es posible que algunasde las preferencias manifestadasno puedan ser tenidas en cuentadurante este año, sin perjuiciode que pasen a engrosar unalista de intereses que serán to-mados en consideración en ejer-cicios venideros.

La experiencia demuestra porlo tanto que es deseable constituirel grupo a finales de cada año

para que las participaciones cons-tituyan un instrumento real de pla-nificación de las actividades delaño siguiente. Se toma nota deesta circunstancia para procedera finales de 2012, con vistas a laprogramación de 2013.

No obstante, ha habidotiempo para realizar el primerforo temático del año atendiendoal deseo manifestado por uno delos participantes, precisamenteel coordinador temático por Ibe-roamérica. El foro “Algunas cues-tiones fundamentales que plan-tea la auditoría de rendimiento”es, como acaba de señalarse, elresultado de la preferencia mani-festada en este grupo.

DESARROLLO DEL GRUPOLa participación se ha desa-

rrollado en torno a tres debates:1) Foros temáticos para 20122) Talleres virtuales para 20123) Sugerencias y otras activi-

dadesHay que destacar también

que algunos miembros de la Redse dirigieron por correo interno alcoordinador temático por Es-paña para hacer saber sus inte-reses y preferencias. No todoshicieron caso a la recomenda-ción del coordinador de que de-

jaran las intervenciones por es-crito en los debates del grupo, apesar de lo cual se toma notaigualmente de las preferenciasmanifestadas por aquella vía.

CONCLUSIONESSalvo error u omisión, de las in-

tervenciones de los miembros dela Red cabe deducir las siguientespropuestas de actividades:

1) Foros temáticos para 2012–Tesorería Pública: Caja

Única del Estado, su funciona-miento, beneficios y desventajasen su aplicación.

–La potestad de fiscalizaciónde las EFS respecto a los sujetosprivados que reciben y adminis-tran fondos públicos.

–El presupuesto públicocomo un instrumento de las EFSpara el control previo: ¿Es real-mente efectivo?.

–Objetivos y perspectivas delas auditorías ambientales.

–La transparencia como pa-rámetro de la conducta adminis-trativa y de la función fiscaliza-dora.

–Gestión del conocimientopor las EFS: producción, asun-ción y difusión hacia la socie-dad.

Actividades Red de Expertos en FiscalizaciónRELATORIO DE FOROS Y OTRAS ACTIVIDADES

39

INFORMEGrupo Consultas y Sugerencias para el Plan de Actividades de 2012

Moderado por: ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFFCoordinador institucional de la Red de Expertos en Fiscalización

–Análisis de la deuda públicaa través de indicadores: sostenibi-lidad, vulnerabilidad y flexibilidad.

2) Talleres virtuales para 2012–La responsabilidad conta-

ble: estudio de casos (surgi-miento y atribución).

–Auditoría medioambiental.–Control de ingresos: deter-

minación de responsabilidadespor falta de percepción y perse-cución del cobro.

–El rol de las EFS en la rendi-ción de cuentas.

–De la contabilidad presu-puestaria a la contabilidad patri-monial y de costos como puntode partida para una auténticarendición de cuentas.

3) Sugerencias y otras actividades–Difusión de la Red de Ex-

pertos en Fiscalización entre losprofesionales del control externoen Iberoamérica.

–Realización de actividadesmixtas con otras Redes: Red deExpertos en Infraestructuras, Redde Expertos en Gestión Pública.

–Análisis de la responsabili-dad de técnicos y abogados porel asesoramiento previo a la emi-sión de actos administrativos.

–Temas relacionados con laobservación legal del acto ad-ministrativo.

Estos asuntos serán objeto deuna encuesta más amplia entretodos los miembros de la Redde Expertos en Fiscalizaciónpara priorizarlos en función delconsenso que cada uno de ellossuscite.

Fechas: Del 20 de febrero al 2de marzo de 2012.Número de participantes en elforo: 11Número de aportaciones: 27Número de visitas: 265Países participantes: Argentina,Costa Rica, España, México,Perú, Uruguay

DESCRIPCIÓNEl foro se llevó adelante entre

el 20 de febrero y el 02 de marzode 2012.

Los aspectos debatidos, fue-ron los previstos en la Planifica-ción, habiéndose realizado el

mismo en el plazo estipulado,considerando que se han cum-plido los objetivos propuestos.

En primer lugar, se abordó lacompetencia constitucional y le-gal de las EFS para realizar audi-torías de rendimiento o gestión.Como segunda cuestión, las di-ficultades que enfrentan los audi-tores al momento de concretareste tipo de trabajos. Como úl-timo tópico, las ventajas o nece-sidades que vienen a cubrir, paralos gestores y la ciudadanía engeneral, las conclusiones quesurgen este tipo de controles.

CONCLUSIONESSe hace una breve síntesis

de los aspectos analizados, des-tacando que en general no exis-tieron discrepancias entre losparticipantes respecto de la ne-cesidad de efectuar este tipo deauditorías, entendiendo que yano alcanza con determinar quela gestión se llevó adelante en elmarco de la legalidad (auditoríade legalidad o cumplimiento). Senecesita saber si la gestión hasido eficiente, eficaz y econó-mica, como una primera aproxi-mación a esta problemática, yaque alguno de los participantes


40

INFORME FORO TEMÁTICO FEBRERO 2012Algunas cuestiones fundamentales que plantea la auditoría de rendimiento

Moderado por: HUGO RODOLFO JENSEN


41

también fue un poco más allá yhabló de la necesidad de efec-tuar auditorías de ecología, deética y de equidad.

1) Competencia Legal para RealizarAuditorías de Rendimiento oGestión

En general, surge de losaportes realizados por los par-ticipantes de este foro, que lasEFS de las que contamos coninformación (Argentina, CostaRica, España, México, Perú yUruguay), tienen competenciaconstitucional o legal, para rea-lizar auditorías de gestión, porsupuesto, con diferentes mati-ces.

En algunas EFS esa facultadestá explícitamente definida(Ejm: Costa Rica, México), enotras, como Uruguay, surge pordeducción, cuando autoriza alTribunal de Cuentas a “interveniren todo lo relativo a la gestión fi-nanciera...”.

Por otra parte, que las EFStengan competencia para lle-var adelante este tipo de con-troles, no significa que se ejerzaen su plenitud. Ejemplo de elloson Perú, donde de acuerdocon la información suminis-trada, sólo se han efectuadodos auditorías de este tipo oUruguay, donde directamenteno se realizan.

Por otra parte, pareciera serque otras EFS, como por ejemplola Contraloría General de la Re-pública de Costa Rica, y deacuerdo con los casos enuncia-dos por los participantes, sonbastante usuales.

2) Principales Dificultades paraRealizar Auditorías de Rendimiento

Todos los participantes plan-tearon dificultades al momentode encarar este tipo de trabajos.Entre las más significativas sonlas siguientes:

a) Las entidades sujetas alcontrol no cuentan con indica-dores de la gestión y el auditordebe elaborarlos para llevar acabo la auditoría.

b) Si la planificación de lasactividades del ente no es co-rrecta o está poco desarrollada,probablemente carecerá demetas bien formuladas y bue-nos indicadores de eficiencia,eficacia, calidad y economía.Ello conlleva que el gestor pú-blico no puede controlar si seestán o no alcanzando los obje-tivos y hacer las correccionesoportunas y pertinentes. El au-ditor o la EFS tampoco tendráparámetros adecuados por sufiscalización y deberá consig-nar en su informe esa deficien-cia para que se subsane.

c) Es también habitual quelas entidades auditadas no dis-pongan de información sobreobjetivos por realizar, su cuantifi-cación, datos de ejecución, indi-cadores elaborados.

d) Las dificultades en la ges-tión de la fiscalización operativase puede atribuir también a lagran rotación del personal en lossectores del Gobierno y porende, la pérdida de protocolos yresponsabilidades.

e) Otro de los problemas quese señala es el perfil especialque requiere un auditor que

efectúe auditorias de gestión,perfil con el que no cuentan lamayoría de auditores que llevana cabo auditorias de legalidad,de cumplimiento o financieras.

3) Principales Ventajas de Re-alizar Auditorías de Rendimiento

La opinión fundamental esque los ciudadanos desean unabuena gestión pública que pro-vea el máximo de servicios conel menor número de recursos y almenor costo, para que la cargaimpositiva no sea tan gravosa.No alcanza ahora con señalarque la gestión se ha desarrolladoen el marco de la legalidad, sinoconocer objetivamente los resul-tados obtenidos, si se explorarontodas las alternativas posibles,si se mejoraron los servicios pú-blicos, las asistencias sociales, sino se produjeron despilfarros.

Tal vez, como lo señaló unparticipante, en esta etapa unode los principales aporte quepuede realizar una EFS en la me-jora de la gestión pública es se-ñalar que por una incorrecta pla-nificación, no se ha podidorealizar una auditoría de rendi-miento, cuyos resultados segura-mente serían de gran utilidadtanto para el gestor, como parala ciudadanía en general. Si elauditor señala en su informe lanecesidad de su elaboraciónpara el ejercicio siguiente y elente auditado asume este com-promiso, la auditoria habrá lo-grado su primer objetivo, que esel de crear conciencia de la ne-cesidad de contar con esta infor-mación para una adecuada ren-dición de cuentas.

Fechas: Del 16 al 27 de abril de2012.Número de participantes en elforo: 19Número de aportaciones: 72Países participantes: Argentina,Bolivia, Chile, Costa Rica, Mé-xico, Paraguay, Uruguay, Es-paña y Venezuela.

OBJETIVO DEL FOROEl foro tuvo como objetivo ana-

lizar avances institucionales y de-sarrollos innovadores en la imple-mentación de prácticas deTransparencia, Participación Ciu-dadana y Rendición de Cuen-tas/Accountability (TPA) por partede las Entidades FiscalizadorasSuperiores, con el fin de promo-ver un intercambio de experien-cias entre actores de distintos pa-íses y alentar una agendainclusiva de la ciudadanía en elejercicio del control externo.

RESUMEN ANALÍTICOEl Foro de Experto “Ciudada-

nía y Entidades FiscalizadorasSuperiores: Transparencia, Par-ticipación Ciudadana y Rendi-ción de Cuentas” ha reunido enun espacio de debate a miem-bros de la Red de Expertos en

Fiscalización, así como tambiéna representantes de Entidadesde Fiscalización Superior y deorganizaciones de la sociedadcivil que fueron especialmenteinvitados a participar en virtudde su expertise y experienciaen iniciativas de vinculación en-tre la ciudadanía y los organis-mos de control. Sus intervencio-nes le han imprimido unadinámica muy particular al de-sarrollo del foro, generando unintercambio nutrido de reflexio-nes y experiencias de TPA entreactores de la región vinculadosa estos temas desde distintosámbitos.

Cabe destacar que el foro haservido de plataforma para 1) de-batir sobre buenas prácticas deTPA y generar un mapa regionalsobre la situación de las EFS, 2)analizar integralmente experien-cias valiosas, dilucidando sus for-talezas y debilidades en cadacontexto a fin de formular reco-mendaciones; e 3) identificaroportunidades de cooperación ydesafíos para la implementaciónde buenas prácticas.

PALABRAS CLAVEEntidades de Fiscalización

Superior/Sociedad Civil/Transpa-

rencia/Participación ciudadana/Rendición de cuentas.

BALANCE Y CONCLUSIONES DEL FORO

Transparencia, ParticipaciónCiudadana y Rendición de Cuentasen las EFS de América Latina

Prácticas de transparencia,participación ciudadana y rendi-ción de cuentas/accountability(TPA) en las entidades fiscaliza-doras superiores (EFS) de distin-tos países ponen en evidencialas potencialidades de promoverla vinculación con la ciudadanía,generando canales de comuni-cación y retroalimentación quecontribuyen a fortalecer la cali-dad del control y – especial-mente- a las EFS, actores clavespara la transparencia de la ges-tión del Estado y el combate a lacorrupción.

A partir del trabajo que em-prende la INICIATIVA TPA en lapromoción de un acercamientoentre EFS y sociedad civil enAmérica Latina, y de los linea-mientos esbozados en la presen-tación del foro, se dio paso a unintercambio entre actores institu-cionales y sociales en relacióncon las potencialidades y debili-


42

FORO DE EXPERTOSCiudadanía y Entidades Fiscalizadoras Superiores: Transparencia,Participación Ciudadana y Rendición de Cuentas

Moderado por: CAROLINA CORNEJO. Politóloga. Programa de Fortalecimiento de lasInstituciones Democráticas de la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia.Argentina.

dades en la implementación deprácticas de TPA, así como losretos futuros que ella plantea.

Sobre la base de un docu-mento de síntesis de buenasprácticas que recogía los princi-pales instrumentos normativos in-ternacionales que sentaron pre-cedentes en la difusión deprincipios de TPA en las EFS, lasintervenciones sucesivas de losparticipantes permitieron:

1) esbozar un diagnóstico desituación con base en el desa-rrollo de prácticas de TPA en lasentidades de sus países; 2) de-tectar buenas prácticas vigen-tes, analizando los mecanismosque favorecen u obstaculizan suimplementación; y 3) desarrollarpropuestas e identificar oportu-nidades para una agenda deTPA.

A continuación se resumen losprincipales puntos abordados enel foro, según se trate de desarro-llos en transparencia, participa-ción ciudadana o rendición decuentas en las EFS.

Transparencia en las EFSLa gran mayoría de las EFS

incorpora prácticas de transpa-rencia, al publicar informacióninstitucional y sobre los productosdel control, siendo este tipo depolíticas favorecidas en muchoscasos por la existencia de unmarco normativo que alcanza alos organismos. Ello es particular-mente notorio en el caso de laASF de México y de la CGR deChile, en donde la sanción de unaLey Nacional de Acceso a la In-formación Pública ha operadocomo incentivo para la aperturade las EFS y la implementación

de una política activa de transpa-rencia.

Por otra parte, las reflexionescompartidas por los participan-tes sobre la situación en sus res-pectivas entidades han reforzadola hipótesis de que la ausencia deuna ley nacional que las alcanceno constituye una limitación en laimplementación de mecanismosde transparencia. Por ejemplo, laCGR de Costa Rica y la AGN deArgentina han emprendido unapolítica intensa de comunicacióny difusión de los resultados delcontrol, aun cuando no se dis-pone de una normativa nacionalsobre transparencia activa. Enefecto, en muchos países que nocuentan con ley de este tipo, lageneración de espacios institu-cionales (como el Ministerio deTransparencia y Lucha contra laCorrupción, creado en Bolivia)puede ser operante para reforzarlas funciones de fiscalización yasí complementar la labor de-sempeñada por las EFS.

Otro aspecto que ha sidoabordado al reflexionar sobreprácticas de transparencia vigen-tes ha sido el uso de las nuevastecnologías y redes socialescomo herramientas que contribu-yen a difundir el trabajo desarro-llado por los organismos y, almismo tiempo, a acercarlos a losactores sociales interesados enel control. En este sentido, tam-bién se ha destacado la impor-tancia de conjugar la política dedifusión con un formato de pro-ducción y presentación de la in-formación que sea comprensiblepor la ciudadanía, a fin de maxi-mizar el aprovechamiento del tra-bajo que desarrollan las EFS, lle-

vándolo a la esfera y al debatepúblico, y así revalorizar la laborque emprenden como parte inte-gral del sistema de rendición decuentas gubernamental.

Entre las buenas prácticascompartidas en el foro, cabe des-tacar la política de transparenciaactiva de la CGR de Chile, que in-cluye: la disponibilidad de laagenda del contralor y de otrasaltas autoridades del organismoen el sitio Web oficial; la publica-ción de informes de auditoría ydictámenes emitidos por la Con-traloría que sientan jurisprudenciapara la Administración del Es-tado, así como la realización ypublicación de las cuentas públi-cas anuales de la CGR.

Participación Ciudadana en las EFSLas intervenciones en el foro

han conducido a la impresión ge-neralizada de que las prácticasde participación emergen comoesfuerzos fragmentados de lasEFS y con un menor grado deinstitucionalización en relacióncon los mecanismos de transpa-rencia y rendición de cuentas.

En líneas generales, las de-nuncias ciudadanas representanel formato participativo más ex-tendido: en algunas EFS comomecanismos institucionalizados(que prevén múltiples canales depresentación y seguimiento), y enotros casos, como iniciativas ais-ladas que serán consideradas enfunción del impacto que generenen la agenda de la entidad.

Muy pocas EFS incorporanmecanismos de participación enla designación de los funcionariosprincipales: la celebración de au-diencias públicas con instancias


43

para el pronunciamiento ciuda-dano son iniciativas valiosas, sibien se advierte que existe unadistancia entre la norma (institu-ción formal) y la práctica.

Entre las buenas prácticas re-señadas se evocó la PlanificaciónParticipativa, un mecanismo deconsulta no vinculante que imple-menta la AGN de Argentina, a tra-vés del cual convoca a organiza-ciones de la sociedad civil (OSC)a proponer posibles objetos deauditoría, que podrían incorpo-rarse en la planificación anual delorganismo.

Por otra parte, se destacó laexistencia de una "plataforma deservicios" en la CGR de CostaRica, a través de la cual personalespecializado informa a la ciuda-danía sobre los procedimientosrelacionados con los trámites quepueden realizarse y sobre el usode los sistemas presentados en elsitio Web. La fortaleza de la prác-tica se asienta en el hecho deque la EFS se responsabiliza di-rectamente y asume la prestaciónde un servicio personalizado yexclusivamente dedicado a laatención ciudadana, al tiempoque ofrece canales de comuni-cación múltiples que facilitan lainteracción con la sociedad civil.

Entre las experiencias más in-novadoras en materia de partici-pación, intervenciones desde Pa-raguay han destacado laimplementación de veedurías ciu-dadanas como una de las moda-lidades de vinculación de la so-ciedad civil con el control. En eléxito de la práctica se ha hechomención a la labor del Departa-mento de Control Ciudadano dela CGR, que ha servido de nexo

con las OSC que promueven la fi-gura del veedor ciudadano y laconformación de comisiones decontrol ciudadano. También sesubraya la existencia de una nor-mativa especialmente diseñadapara institucionalizar la práctica,así como una serie de instanciasde capacitación de los futuros veedores.

En línea similar operan las au-ditorías articuladas con la socie-dad civil que lleva a cabo la CGRde Colombia, y que son gestiona-das a través de la Contraloría De-legada para la Participación Ciu-dadana. Se trata de un ejerciciode control activo de la ciudada-nía, cuya participación es formal-mente canalizada mediante unárea específica encargada de or-ganizar y desarrollar programasde promoción, sensibilización ydivulgación de las potencialida-des de la inclusión de la sociedadcivil en la vigilancia fiscal.

Rendición de Cuentas en las EFSEn materia de rendición de

cuentas, algunas EFS incorporanprácticas concretas a partir de lapresentación de informes sobre lafiscalización ante la Asamblea ocomisiones legislativas, pero ellose deriva más de su status y com-petencias funcionales (en espe-cial cuando se trata de organis-mos de asistencia del PoderLegislativo), que de una vocaciónde rendición de cuentas ante laciudadanía. En este sentido, sereconocen como valiosas las ins-tancias que incluyen audienciaspúblicas como modo preliminarde incorporar a la sociedad civil,beneficiaria principal de la tareade control de las EFS.

A su vez, los participantes handestacado las prácticas de eva-luación de las propias EFS sobresu gestión interna. Sin embargo,se advierte que dichas evalua-ciones suelen carecer de un enfo-que integral que se traduzca eninformes que comparen lo inicial-mente planeado con lo ejecu-tado, y justifiquen toda diferenciao desviación de lo planificado.Ello conduce a que las instanciasde rendición de cuentas no seanverdaderamente un ejercicio deresponsabilidad por parte de lasEFS. En este sentido, los partici-pantes han señalado que unaclave para el éxito de la prácticaradica en la realización de unaplanificación compleja que in-cluya metas e indicadores claros,responsabilidades asignadas,presupuesto contemplado, y unmonitoreo progresivo de la ges-tión con base en los objetivosplanteados y resultados alcanza-dos.

Lecciones Aprendidas y Propuestaspara la Implementación de Prácticasde TPA

Aunque las EFS exhiben dis-tintos niveles de incorporación deprácticas de TPA, el intercambioentre los participantes ha permi-tido detectar experiencias valio-sas, y así generar propuestaspara la institucionalización de me-canismos que consoliden unaalianza entre EFS y sociedad civil.

En líneas generales, la imple-mentación de prácticas de partici-pación parece ser el área queplantea el mayor desafío. Entreotros aspectos, se advierte la au-sencia de conciencia ciudadanasobre la importancia de contar con


44

organismos de control indepen-dientes, eficaces y eficientes. Eneste sentido, los participantes hanpuesto de manifiesto la responsa-bilidad de las EFS en hacer cono-cer su labor y motivar a la socie-dad civil a ejercer el control, puesello contribuiría a fortalecer los sis-temas democráticos, así como aformar ciudadanos más responsa-bles y comprometidos.

Por ejemplo, resultaría opor-tuno que las EFS divulgaran nosólo los resultados de la fiscaliza-ción sino también las recomen-daciones o disposiciones formu-ladas sobre cada objeto deauditoría. Asimismo, la política dedifusión podría ser complemen-tada mediante diferentes disposi-tivos: la presentación de los infor-mes en formatos comprensiblespor un público no especialista enmateria de control; la creación deuna base de datos de potencialesactores interesados en dichos in-formes a quienes hacer llegar bo-letines informativos e informes degestión interna, así como el apro-vechamiento de las redes socia-les y herramientas capaces demultiplicar la difusión. De estemodo, las EFS podrían disponerde canales de retroalimentación yapoyo a sus productos, a efectosde consolidarse como organis-mos responsables y generandocredibilidad pública.

En este marco, se planteó laimportancia de que existan ofici-nas o áreas dentro de la estruc-tura orgánica de las EFS respon-sables de incentivar y canalizar laparticipación social. En un princi-pio, éstas podrán emerger comoiniciativas embrionarias, paraluego institucionalizarse como

instancias de vinculación formalcon la ciudadanía.

Por otra parte, si bien las enti-dades suelen disponer de múlti-ples canales para que la socie-dad civil presente denuncias, setorna indispensable divulgar in-formación sobre los procedimien-tos de gestión de las mismas, afin de que los ciudadanos no sólopuedan mejorar la calidad de suspresentaciones, sino que a la vezsepan cómo monitorear el cursode acción emprendido eventual-mente.

Este mismo procedimiento se-ría también aplicable a las EFSque admiten instancias de pro-nunciamiento ciudadano en ladesignación de candidatos aocupar cargos de jerarquía en lasentidades. Por cierto, una inicia-tiva valiosa surgida de las inter-venciones ha sido la grabación ypublicación de las entrevistas alos potenciales miembros de lasEFS, de manera que todos los as-pirantes puedan revisar cada ac-tuación –así como los expedien-tes administrativos en los que seenmarcan-, y así incrementar latransparencia y el control internoy externo de los procesos de se-lección.

Finalmente, las intervencioneshan dado cuenta de la relevanciade generar herramientas estan-darizadas que midan los nivelesde transparencia, participación yrendición de cuentas en las EFS,pues toda política que aspire ainstitucionalizar mecanismos deTPA requiere de una metodolo-gía rigurosa e información pre-cisa, confiable y medible a fin decapitalizar los resultados que sepropone alcanzar.

Próximos Desafíos y Oportunidadesde Cooperación

En vista de la manifiesta im-portancia que adquiere la funciónde control en las democracias,especialmente en la lucha contrala corrupción, los participanteshan destacado el rol vital quepueden –y deben- asumir las EFSen alianza con la sociedad civil.Se trata de afianzar el cumpli-miento de las funciones queconstituyen la razón de ser de losorganismos fiscalizadores y, enúltimo término, de garantizar quetodo Estado y Gobierno respon-dan a las demandas ciudadanas.

Así como las intervencioneshan identificado un gran desafíoen el empoderamiento ciudadanoy de sus organizaciones comoparte del sistema de fiscalización,también se han puntualizado laslimitaciones –o riesgos- que en-traña la participación ciudadanadirecta, ya sea por manipulaciónpolítica de los actores involucra-dos en tanto instrumentos de lalucha partidista, así como por unaparticipación de minorías espe-cialmente activas que no reflejanel interés general de los ciudada-nos.

Avanzar en la participaciónciudadana orientada al bien pú-blico requiere de organismosfuertes y autónomos, con garan-tías de independencia del poderpolítico, en donde la incorpora-ción de la ciudadanía no sea unaalternativa –sino un comple-mento- al rol que desempeñanlos profesionales que se desem-peñan en las EFS, quienes cuen-tan con las facultades y exper-tise que su responsabilidadamerita.


45

En efecto, se advierte que lavinculación entre actores institu-cionales y la ciudadanía para pro-mover una cultura de control norepresenta un reto aislado de losorganismos, sino que se extiendea los gobiernos en su conjunto yha sido evocado como una asig-natura pendiente de nuestras de-mocracias. En este sentido, serequieren consensos para avan-zar en materia de TPA de modointegral e institucionalizado, demanera que se generen acuer-dos normativos sistémicos parapromover y legitimar la transpa-rencia en la administración delEstado, la participación ciuda-dana en el régimen de gobiernodemocrático y la rendición decuentas gubernamental. Vale de-cir, más allá de las restriccionesque impone el entorno –y de laslimitaciones funcionales o de re-cursos de las propias entidades-, se vuelve necesario contar conla voluntad y convicción de unaamplia gama de actores para fo-mentar una política de apertura yarticulación con la sociedad civil.

En relación con oportunida-des concretas de cooperaciónpara la implementación de bue-nas prácticas de TPA, se evocó el

rol de la Comisión de Participa-ción Ciudadana de OLACEFS,cuyo plan de trabajo incluye obje-tivos orientados a que las EFSdesarrollen un efectivo acerca-miento de la ciudadanía, incor-porándola en la gestión de la fis-calización. La CPC puededesempeñar un rol clave, no sólomediante el impulso de los com-promisos asumidos por las enti-dades que son miembros de lacomisión, sino desde la Red deInstituciones de Apoyo a OLA-CEFS, integrada por EFS y OSClatinoamericanas que han comen-zado a esbozar conjuntamenteun marco conceptual en torno dela participación ciudadana.

Otra oportunidad de generarimpacto en las EFS se vislumbraen el desarrollo de una políticaintegral de rendición de cuentasque sistematice esfuerzos en te-mas de transparencia, participa-ción y fiscalización. La tendenciaregional parece ser la de alianzade actores, y es mediante redesplurales que puede generarsefuerte incidencia a fin de garan-tizar la efectiva implementaciónde prácticas de TPA.

En sintonía con ello, se ha reco-mendado aprovechar los resulta-

dos del trabajo de la INICIATIVAsobre buenas prácticas de TPA enlas EFS, así como de las reflexio-nes presentadas en el foro, paraque la sociedad civil tenga herra-mientas para aportar en el procesode evaluación de un país sobre elseguimiento de la implementaciónde la Convención Interamericanacontra la Corrupción (MESICIC).Las EFS son actores claves en lalucha contra la corrupción, por locual temas como su autonomía, laparticipación ciudadana y el ac-ceso a la información son muy per-tinentes en este marco.

En suma, el ingreso de la ciu-dadanía en la esfera de la fisca-lización ha sido conceptualizadoen las intervenciones como partede un fenómeno integral, refle-jado en el resurgimiento de unasociedad civil activa y una cul-tura participativa en la que se re-valoriza el control social comoun principio que se deriva delsistema democrático. Por tanto,el desafío de las EFS no es sólobrindar canales de apertura a lasociedad civil, sino generar unaalianza efectiva en la lucha con-tra la corrupción y el fortaleci-miento institucional de nuestrasdemocracias.


46

GLOSARIOTPA: Transparencia, Participación ciudadana y Rendición decuentas/AccountabilityEFS: Entidades de Fiscalización SuperiorOSC: Organizaciones de la Sociedad CivilINICIATIVA TPA: Iniciativa para la Transparencia, la Participa-ción Ciudadana y la Rendición de Cuentas en las EntidadesFiscalizadoras Superiores de América LatinaCGR: Contraloría General de la RepúblicaASF: Auditoría Superior de la FederaciónAGN: Auditoría General de la Nación

CPC: Comisión de Participación Ciudadana de OLACEFSMESICIC: Mecanismo de Seguimiento de la Implementaciónde la Convención Interamericana Contra la Corrupción

DOCUMENTOS DE REFERENCIA DEL FORO— Programa del Foro:

http://www.redes-ceddet.org/uploads_lis-ting/2000/1531/9380.pdf— Buenas prácticas de Transparencia, Participación Ciuda-

dana y Rendición de Cuentas en Entidades de Fiscalización Su-perior: Ejes para un debate colectivo:

http://iniciativatpa.files.wordpress.com/2012/04/buenas-prc3a1cticas-de-tpa-en-efs.pdf— Informe de documentación de la Planificación Participa-

tiva en la Auditoría General de la Nación Argentina:http://iniciativatpa.files.wordpress.com/2011/11/planificacic3b3n-participativa-en-la-agn2.pdf— Buenas prácticas de Transparencia, Participación Ciuda-

dana y Rendición de Cuentas en Entidades de Fiscalización Su-perior: Consideraciones para una reflexión finalhttp://iniciativatpa.files.wordpress.com/2012/04/consideracio-nes-para-una-reflexic3b3n-final.pdf— Reflexiones finales del foro:

http://iniciativatpa.files.wordpress.com/2012/04/reflexiones-fi-nales-del-foro.pdf

PARTICIPANTES— EFS (y organismos vinculados a la auditoría)Organizaciones de la sociedad civil• Auditoría General de la Nación (Argentina)• Tribunal de Cuentas de la Provincia de Entre Ríos

(Argentina)

• Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción (Bolivia)

• Contraloría General de la República (Chile)• Contraloría General de la República (Costa Rica)• Auditoría Superior de la Federación (México)• Contraloría General de la República (Paraguay)• Tribunal de Cuentas (Uruguay)• Tribunal de Cuentas (España)• Comisión de Participación Ciudadana de OLACEFS

(Unidad de Gobierno Corporativo de la CGR de Costa Rica)

• Petróleos de Venezuela S.A. (Venezuela).

— Organizaciones de la sociedad civil• Corporación Libertades Ciudadanas (Chile)• Centro de Estudios Ambientales y Sociales (Paraguay)• Centro de Estudios Judiciales (Paraguay)• Centro de Investigación y Docencia Económicas CIDE

(México)• Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (Argentina)• Transparencia Internacional


47

EQUIPO COORDINADOR DE LA RED DE EXPERTOS EN FISCALIZACIÓN

El Equipo coordinador de la Red de Expertos en Fiscalización está formado por profesionalespertenecientes a distintas instituciones. Recuerde que puede contactar con nosotros a través delbuzón de correo de la Red a fin de poder canalizar sus aportaciones, sugerencias y propuestas

de actividades.

RICARDO FELICIMOACEDO Coordinador Temático América Latina

HUGO RODOLFO JENSENCoordinador TemáticoAmérica Latina

ENRIQUE ÁLVAREZ TOLCHEFFCoordinador TemáticoTCU

JIMMY BOLAÑOS GONZÁLEZRedactor Jefe RevistaDigital

YOLANDA DEMETRIOBLANCOCoordinadora del áreade Fiscalización

MARÍA SANZGerente Programa"Redes de Expertos "Fundación CEDDET.


MASTER EN DIRECCIÓN FINANCIERA EN MURCIA. SemipresencialEAE:Escuela de Negocios | www.eae.es

EXPOFINANZAS22-24 de abil de 2013www.expo-finanzas.com

EXPO FINANZAS es el encuentro financieromás importante de México donde usuarios yactores de la industria convergen para actuali-zarse, capacitarse, encontrar nuevas solucio-nes y hacer negocios:• Área de exposición • Espacio de conferencias • Talleres prácticos especializados en finanzas

personales y empresariales.

III CONGRESO DE EDUCACIÓN FINANCIERA 2012Del 1 al 3 de octubre de 2012Punta del Este, Uruguayhttp://www.felaban.com/evento.php?id=26

CLAB 2012CONGRESO LATINOAMERICANO DE TECNOLOGÍA PARA EL SECTOR FINANCIERO10 Septiembre de 2012Panamáhttp://www.clabpa-nama2012.com

EVENTOS Y CONVOCATORIAS

Número 91er Semestre de 2012

www.ceddet.orgwww.tcu.es

Si usted no es miembro de la Red y está interesado en recibir los próximos números de estaRevista, notifíquelo a [email protected]


Números anterioresPulse en la imagen para descargarse Revista en formato .pdf

Número 11er Semestre 2008

Número 22º Semestre 2008

Publicación elaborada con el patrocinio de:







http://www.conecta-ceddet.org/index.php?option=com_k2&view=item&task=download&id=92&Itemid=232&lang=es








nº 9 revista digital de la red fiscalizaciÓn

Documents